Dir 1996:18
Beslut vid regeringssammanträde den 7 mars 1996
En särskild utredare tillkallas med uppdrag att
- överväga vilka förändringar som bör genomföras i fråga om bouppteckningar m.m. förutsatt att skattläggning av arv flyttas från tingsrätterna till skattemyndigheterna,
- se över och föreslå ändringar i reglerna om utredning, förvaltning och avveckling av dödsbon, främst i syfte att effektivisera förfarandet och göra det snabbare,
- överväga vilka ärenden enligt ärvdabalken som bör flyttas från domstolarna till andra myndigheter och vilka regeländringar som i övrigt bör göras i fråga om ärendena,
- se över reglerna om dödförklaring, särskilt tidsfristerna, och förutsättningarna för registrering av dödsfall i folkbokföringen,
- undersöka om 1988 års ändringar i arvsordningen slagit igenom på det sätt som varit avsett, utvärdera reformen utifrån den frågeställningen och föreslå de lagändringar som kan vara motiverade.
Utredaren skall även överväga ändringar i reglerna om förskott på arv och jäv för testamentsvittnen. Slutligen skall utredaren göra en språklig och redaktionell översyn av ärvdabalken.
Ärvdabalken trädde i kraft den 1 juli 1959. Balken ersatte lagar som hade tillkommit i slutet av 1920-talet och början av 1930-talet. På många områden var balkens regler dock helt nya.
Ärvdabalken har ändrats flera gånger i viktiga delar; bl.a. reviderades reglerna om makes och barns arvsrätt i samband med äktenskapsbalkens tillkomst år 1988. Men stora delar av balken är väsentligen oförändrade.
Det gäller t.ex. reglerna om bouppteckning, boutredning och arvskifte, även om förfarandet rationaliserats bl.a. genom tillkomsten år 1976 av institutet dödsboanmälan.
Sedan balkens tillkomst har samhället undergått stora förändringar.
Arvets privatekonomiska och sociala betydelse har minskat. När det gäller förfarandet vid utredning och avveckling av dödsbon har förutsättningarna ändrats inte minst genom den tekniska utvecklingen och lagändringar på närliggande områden. Erfarenheter visar att det förfarande som ärvdabalken föreskriver kring dödsfall behöver effektiviseras och göras smidigare. En inte obetydlig faktor är därvid behovet av besparingar i de offentliga utgifterna.
Samhällsförändringarna och erfarenheterna gör det påkallat att se över delar av ärvdabalken. Det gäller framför allt regler som har att göra med förfarandet vid dödsboförvaltning och boutredning. Men även beträffande arvsordningen har ett flertal frågor väckts, bl.a. i riksdagen. En utredning bör tillsättas för att överväga vilka ändringar som kan behöva göras. Som redovisas i det följande finns det skäl att i enskildheter ifrågasätta om den gällande regleringen är helt ändamålsenlig.
Däremot är det inte befogat att göra en allmän översyn av det arvs- och testamentsrättsliga regelsystemet.
I vissa delar har ärvdabalken en omodern uppbyggnad och ett ålderdomligt språk. En redaktionell och språklig översyn av balken bör därför göras.
När en person har avlidit skall det i regel göras en bouppteckning. De efterlevande skall utse två kunniga och trovärdiga personer som skall kalla arvingar och andra dödsbodelägare till en bouppteckningsförrättning.
Vid förrättningen skall den dödes tillgångar och skulder samt vissa andra uppgifter antecknas. Bouppteckningen skall ges in till tingsrätten för registrering. Tingsrätten kontrollerar att bouppteckningen innehåller alla uppgifter som lagen föreskriver. Om det inte kommer fram någonting som tyder på att något fel har förekommit, beslutar tingsrätten att registrera bouppteckningen.
I vissa fall där behållningen efter den avlidne är liten behövs ingen bouppteckning, utan det räcker med en s.k. dödsboanmälan av socialnämnden.
Även en dödsboanmälan skall ges in till tingsrätten och förvaras där.
I samband med registreringen av en bouppteckning skall tingsrätten också besluta om arvsskatt med anledning av dödsfallet. Uppgifterna i bouppteckningen är underlag för skattebeslutet. I vissa fall skall tingsrätten i stället fastställa arvsskatten på grundval av en ingiven deklaration, men det är mindre vanligt. I andra fall läggs en bodelnings- eller en arvskifteshandling till grund för skattebeslutet.
Även det är mindre vanligt. Bouppteckningen har alltså en central betydelse för arvsskatten, och lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt (AGL) innehåller ett stort antal regler som måste beaktas när en bouppteckning upprättas.
Förutom att bouppteckningen har betydelse som underlag för beräkningen av arvsskatt är vissa andra verkningar kopplade till den. I bouppteckningen anges alla dödsbodelägare. Den fungerar därmed som ett slags legitimationshandling när det gäller rätten att företräda dödsboet och möjligheten att vidta rättshandlingar för dödsboets räkning (se 18 kap.
4 § ärvdabalken). Vidare skapar den vissa garantier för att allt går rätt till i samband med boutredningen och den utgör grunden för den avveckling av dödsboet som skall genomföras. Den används också i överförmyndarens tillsyn i fråga om underårigas intresse i dödsbon (se 20 kap. 8 § tredje stycket ärvdabalken, jfr 15 kap. 1 § föräldrabalken).
Bouppteckningen har inte någon rättslig verkan i förhållande till tredje man vid sidan av dess betydelse i fråga om rätten att företräda boet.
Det har i olika sammanhang diskuterats om handläggningen av bouppteckningar och arvsskatt borde flyttas till skattemyndigheterna.
Senast har frågan övervägts av Domstolsutredningen i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106). Utredningen föreslår att ansvaret för bouppteckningar och dödsboanmälningar flyttas från tingsrätterna till skattemyndigheterna. Som motivering anförs att skattemyndigheterna är det allmännas experter på beskattning och att det därför är mest rimligt att frågorna handläggs där, vidare att skattemyndigheterna till skillnad från tingsrätterna kan handlägga ärendena med ordinarie personal som med tiden blir specialister på området. Utredningen framhåller även rationaliseringsvinster som kan uppnås vid en överflyttning samt den strävan som finns att renodla domstolarnas verksamhet.
Regeringen har ännu inte tagit ställning till Domstolsutredningens förslag i denna del. I direktiven till en ny domstolsorganisation (dir.
1995:102) uttalas att möjligheten att föra bort bouppteckningsverksamheten från de allmänna domstolarna skall utredas i annat sammanhang och att utredningen därför har att utgå från att denna verksamhet i framtiden inte skall ligga kvar hos tingsrätterna. Mycket talar för att en skattläggning i framtiden bör utföras av skattemyndigheten i stället för tingsrätten.
I så fall finns det utrymme för att bedöma bouppteckningarnas betydelse på ett friare sätt. Det bör då klaras ut om den nuvarande hanteringen av bouppteckningar bör bestå i övrigt och om tingsrätterna i så fall skall ha kvar några uppgifter. Bouppteckningarnas betydelse behöver analyseras och frågan om de kan avskaffas helt eller delvis övervägas. Någon form av underlag behövs naturligtvis för arvsskatteläggning. Den tekniska utvecklingen torde dock möjliggöra betydande rationaliseringar på det området.
Bestämmelser om utredning, förvaltning och avveckling av dödsbon finns i 18-24 kap. ärvdabalken. Bortsett från vad som anförts ovan om bouppteckningar finns det inte anledning att göra någon allmän översyn av dessa regler i sak.
Ett problem är emellertid att bodelningar och arvskiften förhållandevis ofta drar ut på tiden mer än som ter sig rimligt. För många dödsbodelägare orsakar tidsutdräkten betydande besvär och påfrestningar.
Svårigheterna att snabbt åstadkomma en delning av boet beror ofta på osämja mellan delägarna. Tvisterna synes många gånger handla om annat än verkliga ekonomiska intressen. Vid motsättningar förordnas ofta en skiftesman för att ombesörja delningen. Dennes utredning försvåras av tvistigheterna i boet. Försök att göra en delning i sämja misslyckas ofta och en s.k. tvångsdelning blir då nödvändig. En sådan delning klandras inte sällan av någon eller några delägare med ytterligare fördröjning som följd.
Att många boutredningar tar lång tid kan bero även på annat, såsom oklara ägarförhållanden, värderingsproblem m.m. Det är osäkert i vilken utsträckning sådana faktorer spelar in. Kunskapen om problemen och deras orsaker är över huvud taget begränsad.
Det bör undersökas vad som kan göras för att åstadkomma snabbare och effektivare boutredningar och delningar.
Ärvdabalkens regelsystem förutsätter en rad olika beslut av domstol.
Ärendena i fråga handläggs av tingsrätterna enligt lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden (ärendelagen). Regeringen har nyligen lagt fram en proposition med förslag till en ny ärendelag (prop.
1995/96:115). Den nya lagen kommer att innehålla en mer fullständig reglering av domstolsärendena och liknar i stor utsträckning förvaltningsprocesslagen (1971:291). Det föreslås inte någon särbehandling av ärvdabalksärendena, som alltså kommer att handläggas enligt den nya ärendelagen. Detsamma gäller ärenden enligt AGL.
Exempel på ärenden enligt ärvdabalken (ÄB) och AGL är:
- registrering av bouppteckningar (ÄB 20:8 och 20:9),
- förordnande av boutredningsman (ÄB 19:1-4),
- föreläggande för boutredningsman att avge redovisning (ÄB
19:14 a 3 st.),
- förordnande av skiftesman (ÄB 23:5),
- fråga om eftergift av skatt (56 § AGL).
Som sagts tidigare bör det övervägas vilka förändringar som bör göras om arvsskatteläggningen flyttas till skattemyndigheterna. Det står klart att ett antal ärenden med anknytning till skattläggningen samtidigt bör föras över till skattemyndigheterna.
Men även när det gäller andra ärenden kan det ifrågasättas om de bör ligga kvar hos domstolarna eller flyttas till någon myndighet. Det gäller särskilt rena anmälningsärenden men även andra ärenden som inte innehåller något inslag av tvist.
En annan fråga är om de regler som i övrigt gäller för ärenden är i alla delar lämpliga. Reglerna har tillkommit i en tid då frågor om dödsbon spelade en viktigare roll socialt och ekonomiskt än de gör i dag. Även i övrigt har förutsättningarna ändrats avsevärt. Som ett exempel kan nämnas ändringarna år 1981 i reglerna om dödsbodelägares ansvar för dödsboets skuld (se prop. 1980/81:48). Ändringarna medförde att reglerna om avträdande till boutredningsmannaförvaltning har minskat i betydelse.
Allmänt sett är dödsboförvaltning omgiven av en betydande myndighetskontroll. Med de förändringar som skett i regelsystemet och i övrigt finns det anledning att pröva om en större del av ansvaret kan läggas på de berörda personerna själva.
Bestämmelser om dödförklaring finns i 25 kap. ärvdabalken. Ansökan om dödförklaring får göras hos tingsrätten viss tid efter den tidpunkt då en försvunnen person senast veterligen var vid liv. Tiden beror i huvudsak på omständigheterna vid försvinnandet, varvid den kortaste tiden - ett år - gäller för de fall då det är utrett att personen befann sig i livsfara när han eller hon försvann. I andra situationer föreskrivs tider om tre, fem resp. tio år. Efter viss utredning skall rätten utfärda en kungörelse. Dödförklaring kan ske sedan minst ett år gått från kungörelsen.
Reglerna innebär att det alltid tar mer än två år från försvinnandet innan dödförklaring kan ske. Det gäller även då man i praktiken kan vara helt säker på att vederbörande är död. Bestämmelserna har kritiserats i olika sammanhang, främst för att tidsfristerna ansetts för långa. Frågan om regeländringar har väckts i riksdagen, senast år 1992 (mot.
1992/93:L408). I sitt av riksdagen gillade betänkande anförde lagutskottet att tiden kunde anses mogen för att i lämpligt sammanhang närmare överväga tidsfristerna och bestämmelserna i övrigt om dödförklaring
(bet. 1992/93:LU16 s. 10).
Bestämmelserna om dödförklaring aktualiserades i samband med Estoniakatastrofen i september 1994. Det kunde konstateras att det fanns ett stort praktiskt och psykologiskt behov av att de personer som med säkerhet följt Estonia till havets botten även formellt kunde betraktas som döda. Reglerna om dödförklaring kunde inte tillgodose det behovet. I Justitiedepartementet övervägdes därför lagändringar.
Enligt 19 § folkbokföringslagen (1991:481) skall den som avlider eller dödförklaras avregistreras från folkbokföringen. Har en person försvunnit och kan det antas att personen är död, skall normalt dödförklaring ske innan dödsfallet registreras i folkbokföringen. I praxis har emellertid i undantagsfall en bortovarande ansetts kunna registreras som avliden utan en föregående dödförklaring. Till följd av den utredning som gjordes genom polisens försorg kunde dödsfallen vid Estonias förlisning konstateras med sådan säkerhet att samtliga svenskar som försvann ansågs kunna avregistreras som döda från folkbokföringen.
Det finns inte några bestämmelser om beviskrav eller liknande för att en person skall kunna avregistreras från folkbokföringen som avliden. I stället har kraven preciserats genom praxis. Registreringen av dödsfallet godtas av myndigheter, försäkringsbolag m.fl. i den meningen att personen i fråga betraktas som död. I fallet med Estonia var följden att regler om dödförklaring inte behövde tillämpas.
Det finns ett behov av att se över bestämmelserna om dödförklaring, främst för att undersöka om tidsfristerna kan förkortas men även för att om möjligt göra förfarandet mindre komplicerat än det är i dag. Vidare finns ett behov av att undersöka under vilka förutsättningar en person kan avregistreras från folkbokföringen som avliden när dödsfallet inte kunnat konstateras på vanligt sätt och om en författningsreglering behövs. Förhållandet mellan dödförklaring och sådan avregistrering från folkbokföringen behöver också klaras ut.
1988 års ändringar i arvsordningen
Den 1 januari 1988 ändrades reglerna om arvsordningen på några viktiga punkter. Ändringarna hade samband med den nya äktenskapsbalken, som trädde i kraft samtidigt. Den viktigaste ändringen var att en make numera tar arv efter sin avlidne make framför deras gemensamma bröstarvingar. Dessa får sitt arv efter den avlidne när den efterlevande maken dör, s.k. efterarv. För "särkullbarn", dvs. dem som är bröstarvingar efter enbart den avlidne maken, gäller särskilda bestämmelser. De har rätt att få ut sitt arv efter den avlidne föräldern omedelbart.
De nya bestämmelserna har setts som en naturlig spegling av samhällsutvecklingen, och den kritik som har framförts har i huvudsak rört enskildheter. Det har emellertid hävdats att reformen inte i alla delar har fått avsett genomslag. Vidare har det pekats på vissa oklarheter och tillämpningsproblem.
Ett av de problem som framhållits gäller särkullbarns skydd mot åtgärder som syftar till att helt eller delvis ta ifrån dem deras rätt till arv.
Makar kan genom olika former av arvsplanering förfoga över sina barns rätt i kommande dödsbon. I riksdagen har framförts att särkullbarn har ett alltför dåligt skydd mot sådana förfaranden (se mot. 1993/94:L421).
Det gäller både åtgärder som makarna vidtar gemensamt och förfoganden av den efterlevande maken. I sitt betänkande med anledning av den nämnda motionen uttalade lagutskottet att frågan om skyddet för särkullbarns rätt till arv borde övervägas i lämpligt sammanhang (bet. 1993/94:LU19 s. 17). Riksdagen ställde sig bakom betänkandet.
En bestämmelse som har betydelse för bl.a. skyddet för särkullbarns rätt är den om preskription av vederlagsanspråk i 3 kap. 3 § andra stycket ärvdabalken. Enligt paragrafens första stycke skall vederlag betalas till den först avlidnes arvingar, om den efterlevande maken genom gåva eller liknande utan tillbörlig hänsyn till dessa arvingar har orsakat väsentlig minskning av sin egendom. Vederlaget skall betalas ur den lott som den efterlevandes arvingar har rätt till. Kan vederlag inte betalas skall gåvan eller dess värde lämnas tillbaka, om inte mottagaren var i god tro. Talan om återgång måste väckas inom fem år från det att gåvan togs emot. Återgång av en gåva förutsätter att det vid en bodelning har kunnat konstateras att kompensation eller vederlag för gåvan inte kan lämnas. En sådan bodelning kan inte göras så länge den efterlevande maken är i livet. Det innebär att möjligheten att begära återgång är begränsad till de fall då den efterlevande dör så snart att bodelning efter honom eller henne hinner göras inom femårsfristen. Det har hävdats att preskriptionsregeln i alltför hög grad förhindrar vederlagsanspråk och i en riksdagsmotion (mot. 1993/94:L404) har anförts att den femåriga preskriptionstiden bör förlängas. Enligt utskottet fanns dock "i vart fall för närvarande" inte skäl att göra någon översyn av preskriptionsregeln (bet. 1993/94:LU19 s. 16 f.).
Som nämnts har reglerna kritiserats på grund av vissa tolkningssvårigheter och tillämpningsproblem. En omfattande diskussion har förekommit i den juridiska doktrinen, se bl.a. Walin, Supplement till Ärvdabalken och Föräldrabalken, Sambolagen m.m., 1988, bl.a. s. 30 f.
och s. 77 f., Eriksson, Några problem med anknytning till 1987 års familjerättsreform, Svensk Juristtidning (SvJT) 1989 s. 321 f., Walin, Några problem i den nya arvsrätten. Replik till Anders Eriksson, SvJT 1989 s. 717 f., Agell, Den nya arvsrätten och metoderna för dess tolkning, SvJT 1990 s. 1 f. och Eriksson, Några ytterligare synpunkter på tillämpningsfrågor med anknytning till 1987 års familjerättsreform, SvJT 1990 s. 270 f.
Det har bl.a. diskuterats hur bestämmelserna skall tolkas när det gäller förhållandet mellan olika anspråk, dels när det gäller testamentstagares rätt vid tillämpning av efterlevande makes rätt enligt den s.k.
basbeloppsregeln i 3 kap. 1 § andra stycket ärvdabalken, dels i fråga om förhållandet mellan bröstarvinges laglottsanspråk och efterlevande makes rätt vid testamente (7 kap. 3 § andra stycket ärvdabalken).
Ytterligare en fråga gäller bestämmelsen i 3 kap. 8 § ärvdabalken om rätt för arvsberättigade efter den först avlidne maken att ärva allt vid den efterlevandes död, om andra arvingar saknas efter honom eller henne.
Paragrafen kom till genom reformen år 1988 och det har diskuterats hur den skall tolkas i vissa hänseenden. Det gäller särskilt frågan om arvsrätten efter den efterlevande förutsätter en rätt i det enskilda fallet till efterarv efter den först avlidne, eller om rätten enligt 3 kap. 8 § gäller även om den efterlevande tagit över all egendom med full äganderätt. Den frågan synes ha fått sin lösning genom rättsfallet NJA 1993 s. 145, där det ansågs att någon rätt till arv enligt 3 kap. 8 §
inte fanns när den efterlevande maken hade fått tillgångarna med full äganderätt på grund av testamente. Med hänsyn till den diskussion som förekommit om lagrummet är det dock motiverat att utredningen får överväga om någon justering eller något förtydligande behövs.
Utöver de nu nämnda frågorna kan flera andra tolknings- och tillämpningsproblem behöva uppmärksammas. Det finns särskild anledning att överväga om de nya reglerna om särkullbarn har fått en i alla detaljer lämplig utformning.
De nya reglerna har varit i kraft i sju år. Det finns skäl att nu studera erfarenheterna av reformen närmare. En utredning bör granska de nya reglerna utifrån frågeställningarna dels om reglerna fått avsedda verkningar, dels om de medfört några oönskade konsekvenser eller oförutsedda problem, dels om det finns tillämpningssvårigheter som behöver åtgärdas.
Vid sin granskning av förslaget till äktenskapsbalk m.m. påpekade Lagrådet att bestämmelserna i 6 kap. ärvdabalken om förskott på arv är komplicerade och bl.a. kan leda till invecklade beräkningar (se prop.
1986/87:1 s. 355). Det komplicerade systemet kunde vara en orsak till att reglerna inte tillämpas så ofta. De nya bestämmelserna kunde dessutom tänkas ytterligare komplicera beräkningarna när förskott förekommit.
Enligt Lagrådet borde av rent principiella skäl något göras åt en reglering som kan framstå som alltför invecklad för att i allmänhet vinna tillämpning men som ändå kan åstadkomma besvär i en del fall.
Måhända borde så småningom övervägas en mer eller mindre genomgripande förändring och förenkling av reglerna. I sitt yttrande pekade Lagrådet också på möjligheten att åstadkomma en betydande förenkling genom en omkastning av presumtionen i 6 kap. 1 § första stycket första meningen.
Enligt gällande regler skall förskott till bröstarvingar räknas av, "om inte annat har föreskrivits eller med hänsyn till omständigheterna måste anses ha varit avsett". En motsatt presumtion skulle innebära att förskott till bröstarvingar skulle räknas av på samma sätt som förskott till andra arvingar, dvs. endast om det föreskrivits eller med hänsyn till omständigheterna måste antas ha varit avsett. Med en sådan reform skulle, enligt Lagrådet, reglernas tillämpning komma att reserveras för fall där arvlåtaren verkligen velat att de skulle tillämpas.
Det är inte känt om lagändringarna år 1988 fått någon betydelse för tillämpningen av förskottsbestämmelserna. Det finns emellertid skäl att instämma i Lagrådets påpekande om behovet av en förenkling av reglerna.
Det bör nu prövas hur en sådan förenkling lämpligen kan åstadkommas.
Förslag har också väckts om ändringar i reglerna om jäv för testamentsvittnen (10 kap. 4 § ärvdabalken). I en riksdagsmotion
(1991/92:L406) har gjorts gällande att jäv borde anses föreligga bl.a.
när en medlem i en organisation bevittnar ett testamente som innehåller ett förordnande till förmån för organisationen. Lagutskottet uttalade att frågan om en ny jävsregel måste bli föremål för ytterligare överväganden.
Utskottet utgick från att regeringen skulle ta upp frågan i ett lämpligt sammanhang (bet. 1991/92:LU35 s. 7).
En annan särskild fråga när det gäller jäv för testamentsvittnen är om samboförhållanden i detta hänseende borde jämställas med äktenskap. Så är inte fallet i dag, medan samboförhållanden annars ofta jämställs med äktenskap (jfr i detta sammanhang t.ex. 36 kap. 4 § rättegångsbalken om rätt för närstående att slippa vittna i rättegång).
Bestämmelserna om jäv för testamentsvittnen bör övervägas mot bakgrund av vad som anförts.
Som sagts tidigare finns det inte anledning att göra en allmän översyn av det arvs- och testamentsrättsliga regelsystemet. De frågor som skall övervägas är av det slaget att de lämpligen bör anförtros åt en särskild utredare.
Regeringen har ännu inte tagit ställning till om skattläggning av arv bör flyttas från tingsrätterna till skattemyndigheterna. Utredningen skall emellertid vid sina överväganden utgå från att en sådan överflyttning skall ske. Från den utgångspunkten skall övervägas vilket underlag som bör finnas för skattläggning och hur underlaget skall tas fram. En möjlighet är att skattläggning även fortsättningsvis görs på grundval av bouppteckningar, en annan att bouppteckningarna ersätts med exempelvis deklarationer. Det måste finnas ett korrekt underlag för beskattningen, men avgörande i övrigt bör främst vara effektivitets- och kostnadshänsyn. Men en viktig omständighet är också om bouppteckningarna bör bevaras av andra skäl, se nedan.
Oavsett vad utredaren kommer fram till i fråga om underlaget för skattläggningen bör förfarandet kunna förenklas. Utredaren skall överväga sådana möjligheter bl.a. mot bakgrund av de rationaliseringar som genomförts vid annan taxering.
Det är däremot inte en uppgift för utredaren att lämna förslag om hur en överflyttning av arvsskatteläggningen till skattemyndigheterna närmare bestämt skall gå till.
Utredaren skall ta ställning till om bouppteckningsinstitutet skall bevaras som hittills eller inte. För ett sådant ställningstagande är frågan om vilket underlag som bör finnas för skattläggningen central.
Även andra omständigheter spelar dock in, främst vilket behov som finns av bouppteckningarna för andra ändamål. Ovan har redovisats några funktioner som bouppteckningarna har i dag. En viktig uppgift för utredaren blir att analysera dels vilka funktioner av betydelse som bouppteckningarna kan ha i övrigt, dels om och i vilken utsträckning de funktioner som bouppteckningarna har kan tillgodoses på något annat sätt.
Ett syfte skall vara att få bort onödiga och fördyrande inslag i hanteringen. Den betydelse som bouppteckningarna alltjämt kan ha för släktkultur, arkiv, traditioner o.d. skall beaktas.
I dag kräver hanteringen av bouppteckningar betydande resurser vid tingsrätterna. Om skattläggningen flyttas från domstolarna är det inte säkert att bouppteckningarna behöver vara kvar. I vart fall talar mycket för att även återstående moment i den nuvarande hanteringen av bouppteckningarna lyfts bort från tingsrätterna. Det är ett önskemål i sig att så kan ske. Som regeringen framhållit i andra sammanhang bör domstolarnas verksamhet så långt möjligt renodlas och koncentreras till straffrättskipning och till egentlig tvistlösning.
Utredaren skall sålunda överväga om även den hantering som inte avser arvsskatt kan flyttas från tingsrätterna (jfr Domstolsutredningens överväganden i SOU 1991:106, s. 167 f.). Mot bakgrund av önskemålet om fortsatta rationaliseringar i den offentliga sektorn skall utredaren vidare pröva i vilken utsträckning det är nödvändigt att någon myndighet över huvud taget deltar i hanteringen av bouppteckningar eller i detförfarande som enligt utredaren bör ersätta bouppteckningarna. Dock måste behovet av skydd för okända och bortovarande arvingar uppmärksammas. Utredaren skall i sammanhanget undersöka hur många ärenden som berörs och vilka resurser som kan frigöras genom en reform.
En tänkbar möjlighet är att plikten att ge in en bouppteckning eller motsvarande till en myndighet inträder bara i vissa fall, t.ex. på begäran av någon dödsbodelägare eller någon berörd tredje man. En annan möjlighet kan vara att institutet dödsboanmälan utvecklas. Utredaren skall i alla händelser överväga om detta institut skall behållas och, i så fall, hur det kan behöva förändras.
En viktig uppgift för utredaren blir att undersöka hur man i andra länder möter de behov som vi i Sverige hittills tillgodosett genom bouppteckningarna. Särskilt de nordiska länderna bör studeras men även andra jämförbara länder.
Det saknas god samlad kunskap om hur utredningen av dödsbon går till i praktiken. Utredaren skall därför undersöka hur boutredningsarbetet bedrivs i dag. Därvid skall särskild uppmärksamhet ägnas åt snabbheten och effektiviteten i förfarandet och vilka förbättringar som eventuellt kan åstadkommas. Men det skall även undersökas om förfarandet i övrigt är utformat på ett ändamålsenligt sätt mot bakgrund av dess syften.
Utredaren skall koncentrera sitt intresse på boutredningar där det råder tvist mellan delägarna. Som tidigare sagts drar i sådana fall avvecklingen av dödsboet ofta ut för mycket på tiden. Det skall analyseras vad som främst orsakar fördröjning och övervägas vad som kan göras för att bemästra problemet. Reglerna måste uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och skydd för alla berörda, men önskemålet om ett snabbt och billigt förfarande måste sättas högt.
En tänkbar möjlighet kan vara att utvidga boutredningsmannens resp.
skiftesmannens befogenheter och möjligheter att agera efter eget omdöme, en annan att införa regler om processuella tvångsmedel. Ytterligare en utväg kan vara att i lagen ställa krav att ett eventuellt tvångsskifte sker inom viss tid.
Det är knappast en lämplig utväg att begränsa möjligheterna att klandra arvskiften. Däremot kan det vara motiverat att införa en möjlighet till
"anslutningsklander", dvs. regler om att den som inte klandrar skiftet i tid får möjlighet att göra det inom viss tid efter att en motpart klandrat (jfr Teleman i SvJT 1992 s. 236 f.). En sådan ordning kan tjäna syftet att begränsa antalet klanderprocesser och samtidigt öka rättvisan. Å andra sidan kan en rätt till anslutningsklander ibland leda till onödigt omfattande processer. Utredaren skall överväga om det bör införas en möjlighet till anslutningsklander som nu sagts.
Vidare skall utredaren pröva om det finns tillräcklig anledning att ha kvar det särskilda institutet skiftesman. Enligt gällande rätt skall en skiftesman förordnas så snart en dödsbodelägare begär det. Det gäller även i de fall då en boutredningsman redan finns. Boutredningsmannen kan utses till skiftesman men även någon annan person kan förordnas. Före 1987 års reform var en boutredningsman skiftesman utan särskilt förordnande om han inte var dödsbodelägare. En återgång till den ordningen kan övervägas, om det särskilda skiftesmannainstitutet över huvud taget behövs.
Slutligen skall utredaren pröva i vilken utsträckning som svårigheter att snabbt nå resultat med boutredningar kan ha sin grund i brister i de materiella reglerna. Det har exempelvis anförts att reglerna om likadelning av viss egendom ställer till praktiska svårigheter (23 kap.
3 § första stycket ärvdabalken; jfr NJA 1987 s. 943). Utredaren skall överväga om likadelning kan underlåtas i större utsträckning än i dag samt även i övrigt undersöka om det går att förenkla de materiella reglerna i syfte att effektivisera förfarandet.
Det skall observeras att reglerna i ärvdabalken om arvskifte i stor utsträckning bygger på och är desamma som äktenskapsbalkens bestämmelser om bodelning. Ändringar i reglerna om arvskifte kan medföra att motsvarande ändringar bör göras i äktenskapsbalkens regler. Utredaren får lägga fram även sådana förslag. Det måste då prövas om ändringarna är lämpliga även för bodelning efter äktenskapsskillnad eller om de bör begränsas till dödsfallssituationerna.
Utredaren skall vidare uppmärksamma reglerna i 15 kap. föräldrabalken om vård av rätt i dödsbo.
Även i denna del skall utredaren undersöka vad som gäller i övriga nordiska länder och pröva om några lösningar lämpligen kan tas över i svensk rätt. Även andra länder med jämförbara rättsordningar skall studeras. Utredaren bör särskilt uppmärksamma utvecklingen inom EU. Det kan nämligen förutses att intresset för en harmonisering av förfarandereglerna på arvsrättens område kommer att växa inom unionen.
Som tidigare sagts har utredaren att utgå från att skattläggning av arv tas över av skattemyndigheterna. Det torde medföra att även övriga ärenden med anknytning till skattläggningen bör flyttas till skatte-
myndigheterna.
Utredaren skall lämna förslag om den fortsatta hanteringen av de övriga ärenden som i dag har samband med bouppteckningsregistreringen.
Förslagen blir i den delen i stor utsträckning beroende av vad utredaren kommer fram till i fråga om bouppteckningarna. En möjlighet att avskaffa ärendetyper skall tas till vara.
Utredaren skall gå igenom även de övriga ärenden enligt ärvdabalken som i dag handläggs i domstol. Det gäller t.ex. ärenden om förordnande av boutredningsman (19 kap. 1 §), föreläggande för boutredningsman att avge redovisning (19 kap. 14 a § tredje stycket), anstånd med avveckling av dödsbos jordbruk (18 kap. 7 §) och dödförklaring (25 kap.). Utredaren skall överväga vilka ärenden som lämpligen kan flyttas från domstolarna och vilka som bör ligga kvar där. Inriktningen skall vara att domstolarnas verksamhet skall renodlas och i möjligaste mån koncentreras till tvistlösning. Även andra skäl kan dock finnas för att ett ärende bör handläggas av domstol. Sådana skäl kan vara att ärendet rör starka enskilda intressen och innefattar svåra avvägningar. Exempel på ärenden som i enlighet med det sagda knappast bör flyttas från domstolarna är ärenden om val av boutredningsman (19 kap. 1 §), entledigande av boutredningsman på grund av påstådd olämplighet (19 kap. 4 § andra stycket) och ställande av säkerhet för legat (22 kap. 3 §). Anmälnings-
ärenden och liknande behöver däremot normalt inte hanteras av domstolar.
Slutligen skall utredaren överväga om några ändringar i övrigt kan och bör göras i de regler som gäller för ärenden enligt ärvdabalken. Den uppgiften har samband med uppdraget att överväga om boutredningsförfarandet kan effektiviseras. Det kan t.ex. ifrågasättas om vissa skyldigheter för dödsbodelägarna kan avskaffas och om vissa förfaranden kan förenklas. Att beakta är att de nuvarande reglerna som tidigare sagts kom till i en tid när dödsbon och deras förvaltning spelade en viktig ekonomisk och social roll. Ärendena bör ses i belysning av reformer som genomförts och samhällsutvecklingen i övrigt.
I vissa hänseenden torde en avreglering nu kunna ske och ansvaret alltmer flyttas över på berörda enskilda personer.
Utredaren skall överväga och lämna förslag till ändringar i ärvdabalkens regler om dödförklaring. Det är önskvärt att dödförklaring kan ske så snabbt som möjligt utan att rimliga krav på säkerhet eftersätts.
Tidsfristerna bör sålunda förkortas i den utsträckning som är möjlig.
Det skall också övervägas om ett kungörelseförfarande behövs även i fortsättningen eller om syftena med det kan uppnås på något annat sätt.
Vidare skall utredaren studera hur dödsfall registreras i folkbokföringen i de fall då en person avlidit utan att dödsfallet kunnat konstateras på vanligt sätt, överväga om det förfarandet behöver regleras särskilt och i så fall föreslå bestämmelser. Därvid skall beaktas att frågan om en person skall antecknas som avliden även kan aktualiseras för personer som inte är folkbokförda i Sverige. Det är fallet om en efterlevande make är folkbokförd här och frågan uppkommer om vederbörande skall registreras som änka resp. änkling. Frågan om vilka krav som ställs och bör ställas på bevisning skall särskilt uppmärksammas. Utredaren skall också analysera i vilken utsträckning förutsättningarna för registrering av dödsfall i folkbokföringen i angivna fall behöver samordnas med ärvdabalkens regler om dödförklaring.
Det är nödvändigt att regelsystemet gör det möjligt att hantera även katastrofer som Estonias förlisning på ett effektivt och säkert sätt.
Reglerna måste sålunda utformas så att de håller för de påfrestningar som en sådan katastrof skapar.
Utredaren skall studera de delvis annorlunda bestämmelserna i våra nordiska grannländer och tillägna sig de erfarenheter som vunnits där.
1988 års ändringar i arvsordningen
Utredaren skall undersöka om intentionerna bakom de nya reglerna om arvsordningen har slagit igenom i verkligheten på det sätt som var avsett. Utifrån den frågeställningen skall 1988 års ändringar i ärvdabalken utvärderas och förslag lämnas om de justeringar i reglerna som utredaren bedömer motiverade.
Bland de frågor som i första hand bör uppmärksammas är det skydd som särkullbarn har för sin rätt till arv. Utredaren skall analysera om skyddet behöver förstärkas och överväga hur det i så fall lämpligast bör ske. En fråga som skall undersökas i det sammanhanget är om reglerna om preskription av vederlagsanspråk enligt 3 kap. 3 § ärvdabalken bör ändras för att göra bestämmelserna om vederlag effektivare.
Utredaren skall vidare uppmärksamma vissa tolkningssvårigheter som anmälts beträffande de nya reglerna. Det gäller bl.a. de frågor som nämnts ovan, dvs.
- förhållandet i vissa fall mellan efterlevande makes anspråk, bröstarvinges laglottsanspråk och testamentstagares rätt,
- tolkningen och tillämpningen av regeln om rätt till arv enligt 3 kap. 8 § ärvdabalken.
Utredaren skall överväga om reglerna behöver ändras för att undanröja de oklarheter och eventuella brister i övrigt som kan finnas. Därvid bör den debatt som förekommit i den juridiska doktrinen studeras (se ovan).
Ändringar bör dock göras bara om oklarheten bedöms medföra påtagliga olägenheter.
Utredaren skall även undersöka om 1988 års reform i övrigt har medfört några oönskade konsekvenser eller oförutsedda problem samt föreslå lagändringar vid behov.
Utredaren skall överväga om reglerna om förskott på arv bör ändras.
Uppgifter bör därvid inhämtas om hur och i vilken utsträckning reglerna används i dag. De invändningar som Lagrådet framfört skall beaktas. En förenkling av reglerna är önskvärd. Men det är samtidigt viktigt att bestämmelserna återspeglar vad som normalt kan antas vara den avlidnes verkliga vilja. Den möjlighet som Lagrådet anvisat till en förenkling i regleringen - dvs. en omkastning av presumtionen i 6 kap. 1 §
ärvdabalken vad gäller bröstarvingar - är en möjlig lösning som skall analyseras och prövas (se prop. 1986/87:1 s. 355).
Vidare skall utredaren överväga förändringar av reglerna om jäv för testamentsvittnen. Särskilt frågan om jäv för ställföreträdare för organisationer som gynnas genom testamentet och frågan om sambor bör jämställas med gifta skall prövas. Jävsfrågan skall dock ges en samlad och bred belysning. Utredaren skall lägga fram de förslag till lagändringar som bedöms motiverade.
Utredaren får överväga och lämna förslag om även andra frågor på ärvdabalkens område. De grundläggande reglerna om arvsordningen ligger dock fast.
Utredaren skall slutligen göra en språklig och redaktionell översyn av ärvdabalken.
Utredaren skall beakta vad som sägs i de generella direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redogöra för eventuella regionalpolitiska följder (dir. 1992:50) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).
Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 december 1997. De frågor som föranleds av en överföring av arvsskattehanteringen till skattemyndigheterna skall behandlas med förtur och presenteras i ett delbetänkande senast den 30 september 1996.