Prop.
1996/97:90
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 20 mars 1997
Göran Persson
Jörgen Andersson
(Inrikesdepartementet)
I propositionen föreslås att lagen (1994:686) om försöksverksamhet med
medborgarkontor ersätts med en lag om försöksverksamhet med samtjänst
vid medborgarkontor. Förslaget innebär att den pågående försöksverksam-
heten utvidgas. Syftet är att fa ytterligare kunskaper om och erfarenheter
av hur ett organiserat samarbete över kommunala och statliga myndighets-
gränser kan utformas.
Den befogenhet som kommunerna har enligt den nu gällande lagen att
sluta avtal med statliga myndigheter m.fl. om att åt dessa utföra sådana
förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning, dvs.
information, service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag,
kommer även att finnas i den nya lagen. Avtalen kommer fortsättningsvis
att benämnas samtjänstavtal. Dessutom tillkommer en möjlighet även för
statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett landsting att inom
ramen för försöksverksamheten träffa samtjänstavtal om att också fa
utföra sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en
kommuns räkning. Samtjänstavtalet, som anger den yttre ramen för
samverkan mellan myndigheterna, skall godkännas av regeringen.
Förslaget innebär också att försöksverksamheten utvidgas så att de sam-
verkande myndigheterna ges en möjlighet att använda varandras personal
till att utföra vissa angivna förvaltningsuppgifter som innehåller moment
av myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister. Detta skall
ske genom att särskilda anställnings- eller uppdragsavtal upprättas. För att
minimera riskerna för intressekollisioner som kan hota rättssäkerheten och
integritetsskyddet innehåller förslaget begränsningar när det gäller möjlig-
heterna till myndighetsutövning och tillgången till personregister.
1 Riksdagen 1996/97. I saml. Nr 90
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1997. För att försöksverk- Prop. 1996/97:90
samheten skall ges rimliga möjligheter att nå en sådan omfattning att en
utvärdering av verksamheten blir meningsfull föreslås att tidsperioden för
försöket utsträcks till utgången av juni 2002.
Prop. 1996/97:90
1 Förslag till riksdagsbeslut ........................ 5
2 Förslag till lag om försöksverksamhet med samtjänst vid
medborgarkontor .............................. 5
3 Ärendet och dess beredning....................... 8
4 Försöksverksamheten utvidgas ..................... 9
4.1 Allmänt om den pågående försöksverksamheten .... 9
4.2 Möjligheterna att samverka utvidgas ............ 12
4.3 Myndighetsutövning och tillgång till personregister . . 16
4.4 Samtjänstavtal............................ 18
4.5 Anställning eller uppdrag.................... 21
5 Förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning . . 25
5.1 Allmänt om myndighetsutövning............... 25
5.2 Uppgifter på socialförsäkringsområdet........... 26
5.2.1 Bevilja bostadstillägg till pensionärer samt
hustrutillägg ........................ 27
5.3 Uppgifter inom skatteområdet................. 28
5.3.1 Bevilja jämkning under inkomståret av preli-
minär skatt för studerande............... 29
5.3.2 Medge deklarationsanstånd .............. 29
5.3.3 Registrera flyttningsanmälan ............. 30
5.4 Uppgifter inom arbetsmarknadsområdet.......... 31
5.4.1 Bevilja flyttningsbidrag................. 31
5.5 Uppgifter på det kommunala området ........... 32
5.5.1 Bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till
vissa pensionärer..................... 33
5.5.2 Handlägga ärenden om barnomsorgsplats .... 33
5.5.3 Bevilja stöd till inackordering............ 34
5.5.4 Ge tillstånd till annat slag av toalett än vatten-
toalett ............................. 35
5.5.5 Bevilja parkeringstillstånd åt handikappade ... 35
5.6 Ytterligare förvaltningsuppgifter ............... 36
6 Utvärdering av försöksverksamheten och det fortsatta
utvecklingsarbetet.............................. 37
7 Kostnader ................................... 38
8 Ikraftträdande................................. 39
9 Författningskommentar .......................... 40
Bilaga 1 Utredningens förslag i sammanfattning .......... 49
Bilaga 2 Utredningens lagförslag..................... 55 Prop. 1996/97:90
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna............. 58
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.................. 59
Bilaga 5 Lagrådets yttrande......................... 62
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1997 . 66
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor.
Prop. 1996/97:90
Härigenom föreskrivs följande.
Samtjänstavtal
1 § Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett
landsting far ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar,
vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga
enklare förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i denna lag
eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet (sam-
tjänst vid medborgarkontor).
2 § Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall
omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå under vilken tid
det skall gälla. Ett samtjänstavtal får dock inte träffas för längre tid än till
utgången av juni 2002.
Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär
myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det av
avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna och vilken tillgång till
personregister denne kommer att ha. Det skall också framgå om hand-
läggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och den tillgång till
personregister denne i så fall har.
Godkännande och återkallelse
3 § För att bli gällande skall ett samtjänstavtal godkännas av regeringen.
Regeringen får återkalla ett godkännande, om ändrade förhållanden
kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Sam tjänstavtalet
upphör i så fall att gälla den dag som regeringen bestämmer.
Verksamhetsrapporter
4 § Myndigheter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som
regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.
Myndighetsutövning m.m.
5 § Om samtjänsten innebär att myndigheterna använder varandras
personal till att utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innebär
myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall Prop. 1996/97:90
den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställ-
nings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter.
6 § Myndighetsutövning i samtjänst får endast avse förvaltningsuppgifter
som följer av 7 och 8 §§.
Samtjänsten får inte omfatta
1. beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning,
2. beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande beslut,
3. rättelse eller omprövning av beslut, eller
4. beslut om återkrav av en utbetald förmån.
7 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal
enligt 5 § far i respektive statlig myndighets och allmän försäkringskassas
namn
1. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostadstillägg
enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer.
2. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av hustrutillägg
enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär
folkpension,
3. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för
skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst,
4. i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt
bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrollupp-
gifter,
5. i enklare fall registrera anmälan om flyttning enligt folkbokförings-
lagen (1991:481), eller
6. i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till
sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag.
8 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal
enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn
1. bereda ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) till
den som fyllt 65 år för dennes försörjning,
2. ta emot ansökningar om plats i förskoleverksamhet och skolbarnsom-
sorg, fördela sådana platser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a
§ socialtjänstlagen,
3. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan
och kommunal vuxenutbildning enligt skollagen (1985:1100),
4. ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt
en kommunal föreskrift, eller
5. i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade.
9 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal
enligt 5 § får i fråga om personregister bara ges tillgång till sådana
uppgifter som behövs för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som
omfattas av samtjänstavtalet.
Prop. 1996/97:90
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997 och gäller till utgången av
juni 2002.
2. Genom lagen upphävs lagen (1994:686) om försöksverksamhet med
medborgarkontor. Bestämmelserna i den nya lagen om samtjänstavtal skall
i tillämpliga delar även gälla i fråga om avtal som regeringen har godkänt
enligt den upphävda lagen.
Med stöd av regeringens bemyndigade den 25 juni 1992 tillkallade
civilministern den 8 september 1992 en arbetsgrupp (C 1992:B) med
uppgift att följa och utvärdera utvecklingsarbetet med medborgarkontor.
På arbetsgruppens uppdrag redovisade Statskontoret den 13 maj 1993 en
analys av rättsliga frågor som kan uppstå när olika myndigheter samverkar
i medborgarkontor (rapport 1993:14). Arbetsgruppen remitterade
Statskontorets rapport och lade denna till grund för arbetsgruppens
slutrapport Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67). Den 21
december 1993 ombildade civilministern arbetsgruppen (C 1993:C) och
gav den i uppdrag att samordna det fortsatta utvecklingsarbetet med
medborgarkontor m.m. Arbetsgruppen avslutade sitt arbete den 30 juni
1995.
Efter remissbehandling av arbetsgruppens slutrapport (Ds 1993:67)
beslutade regeringen den 17 mars 1994 propositionen Försöksverksamhet
med medborgarkontor (prop. 1993/94:187). I propositionen föreslogs en
lag om försöksverksamhet med medborgarkontor som ger kommunerna
befogenhet att sluta samverkansavtal med statliga myndigheter m.fl. om
att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig-
hetsutövning. Försöksverksamheten skulle inledas den 1 juli 1994 och
pågå under fem år. Syftet med försöket var att få ytterligare kunskaper
och erfarenheter om hur ett organiserat samarbete över kommunala och
statliga myndighetsgränser kan utformas. Riksdagen beslutade den 2 juni
1994 att anta regeringens förslag (KU 1993/94:39, rskr. 1993/94:392,
SFS 1994:686). Samtidigt som regeringen beslutade propositionen
bemyndigades civilministern att tillkalla en särskild utredare för att
kartlägga och analysera vilka förvaltningsuppgifter som innefattar
myndighetsutövning och som lämpligen kan handläggas vid medborgar-
kontor (dir. 1994:26). Utredaren skulle lämna förslag om vilka ärendety-
per inom polis-, socialförsäkrings-, skatte-, kronofogde- och arbets-
marknadsområdena som skulle kunna vara lämpliga att hantera av
personal gemensam för flera huvudmän och vilka författningsändringar
som var nödvändiga för att göra en sådan handläggning möjlig. Som
särskild utredare förordnades den 25 mars 1994 rättschefen Lennart
Aspegren.
Den särskilde utredaren, som har arbetat under namnet MBK-ut-
redningen (C 1994:01), överlämnade i juni 1995 rapporten Myndig-
hetsutövning vid medborgarkontor (SOU 1995:61). En sammanfattning av
rapporten finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag framgår av bilaga 2.
Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna
finns i bilaga 3. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i
Inrikesdepartementet (In96/128).
Prop. 1996/97:90
Lagrådet
Regeringen beslutade den 27 februari 1997 att inhämta Lagrådets yttrande
över det lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Prop. 1996/97:90
Regeringen har följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har
också vissa redaktionella ändringar gjorts.
Lagrådets synpunkter har berörts i avsnitt 5.2 och 5.3 samt i för-
fattningskommentaren.
Vad är ett medborgarkontor?
Ett medborgarkontor kan närmast beskrivas som en inrättning - en plats
för offentlig verksamhet - där lokala förvaltningsmyndigheter samverkar
för att ge service till medborgarna. Medborgarkontoret i sig är inte en
myndighet. En grundläggande tanke med medborgarkontor är att de skall
kunna organiseras utifrån de lokala behov som kan finnas. Det finns i dag
ett stort antal medborgarkontor etablerade i landet, både i glesbygd och
i större kommuner.
Samverkan mellan myndigheter i ett medborgarkontor sker på frivillig
grund. För närvarande förekommer i huvudsak tre organisationsmodeller
för medborgarkontor. (1) Medborgarkontor med enbart kommunal
verksamhet och kommunal personal. (2) Medborgarkontor där både
kommunala och andra myndigheter samlokaliserar verksamheter och där
var och en har sin egen personal. (3) Medborgarkontor där en kommun
med stöd av 1994 års försökslag på uppdrag av andra myndigheter utför
förvaltningsuppgifter åt dem med sin personal.
Det finns flera skäl för myndigheterna att inrätta medborgarkontor. En
förbättrad och mer lättillgänglig samhällsservice till medborgarna är ett
huvudskäl. Ärendena kan behandlas snabbare. Dessutom kan flera ärenden
som hör till olika verksamhetsområden behandlas vid samma besök, till
och med av samma handläggare. I glesbygd kan en samverkan mellan
olika myndigheter innebära att servicen kan fa finnas kvar i stället för att
flyttas till en större ort. Möjligheterna att göra vissa kortsiktiga eller
långsiktiga kostnadsbesparingar är ett annat skäl för att inrätta med-
borgarkontor. Myndigheternas verksamheter kan effektiviseras genom att
information och serviceuppgifter samt hanteringen av enklare hand-
läggningsärenden kan utföras vid medborgarkontoret. På så sätt får
specialistutbildad personal hos myndigheterna mer tid för den kvalificera-
de ärendehandläggningen. Deras verksamheter kan vidare rationaliseras
genom att de utför vissa enklare förvaltningsuppgifter för varandras
räkning. De samverkande myndigheterna kan också dela på kostnader för
t.ex. lokaler, underhåll, lokalvård och viss utrustning.
Vad går försöket ut på?
Försöksverksamheten med medborgarkontor inleddes den 1 juli 1994. Ett
femtiotal kommuner medverkar i ett nätverk som startades av det Prop. 1996/97:90
dåvarande Civildepartementet. Syftet med försöksverksamheten är att fa
ytterligare kunskaper om och erfarenheter av hur ett organiserat samarbete
över myndighetsgränser kan utformas.
En utgångspunkt för försöksverksamheten är att ett sektorsövergripande
arbetssätt bör kunna förbättra och effektivisera den offentliga verksam-
heten. Den snabba utvecklingen av informationstekniken (IT) visar på en
stor potential för att genom ett sektorsövergripande arbetssätt förbättra och
effektivisera de offentliga verksamheterna. Med de erfarenheter som
försöksverksamheten ger kan detta arbetssätt sedan utvecklas. På sikt kan
medborgarkontoren också ge medborgarna en möjlighet att välja service
och påverka dess utformning.
I framtiden kommer ny hemelektronik kombinerad med utvecklade tele-
förbindelser också att i allt större utsträckning kunna användas i med-
borgarnas kontakter med myndigheterna. Men trots detta kommer med-
borgarkontoren, enligt regeringens mening, att fylla en viktig uppgift för
stora befolkningsgrupper, inte minst för de äldre och för de språksvaga.
1994 års försökslag
Lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor trädde i
kraft den 1 juli 1994. Med stöd av lagen kan en kommun träffa avtal, s.k.
samverkansavtal, med en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa
eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som
inte innebär myndighetsutövning. Samtidigt får dessa myndigheter
härigenom en befogenhet att lämna kommunen ett sådant uppdrag.
De uppgifter som kan bli aktuella genom ett samverkansavtal är service
och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag. Det kan röra sig om
allt från att ge information eller tillhandahålla blanketter, broschyrer och
annat material till att ge enklare råd samt att vara behjälplig vid ifyllandet
av ansökningar.
Ett samverkansavtal enligt 1994 års försökslag måste vara skriftligt och
får inte träffas för längre tid än till och med utgången av juni 1999 när
försökslagen upphör att gälla. För att en verksamhet enligt ett sam-
verkansavtal skall få sätta igång måste avtalet ha godkänts av regeringen.
Ett godkännande kan återkallas om ändrade förhållanden eller annars
särskilda skäl motiverar det. Senast den 1 mars varje år skall avtalsparter-
na gemensamt redovisa för regeringen hur verksamheten har bedrivits
under det närmast föregående kalenderåret.
I remissvaren över rapporten Servicesamverkan vid medborgarkontor
(Ds 1993:67) uttryckte de flesta remissinstanserna en positiv grundinställ-
ning till tanken på en förbättrad myndighetssamverkan vid någon typ av
medborgarkontor. Flera uttryckte dock, med hänvisning till de oklarheter
som finns vad gäller den personliga integriteten, sekretessen, rättssäker-
heten och de anställdas kompetens m.m., vissa betänkligheter om att föra
över sådana förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning från
statliga myndigheter och allmänna försäkringskassor till medborgarkontor.
Eftersom regeringen i stort gjorde samma bedömning togs frågan om
10
myndighetsutövning inte med i den nuvarande försökslagen.
Prop. 1996/97:90
En utvidgad försöksverksamhet
Den utvärdering som hittills har gjorts av verksamheten visar att det finns
en stor rationaliseringspotential i försöken. Men det saknas tillförlitliga
uppskattningar av möjliga rationaliseringsvinster för de samverkande
myndigheterna.
Denna brist utgör emellertid inte enligt regeringens mening tillräckliga
skäl för att avstå från de möjligheter som bjuds att ytterligare utveckla
formerna för en samverkan över statliga och kommunala myndighets-
gränser. Statskontoret har i sitt remissvar över rapporten Myndighetsutöv-
ning vid medborgarkontor (SOU 1995:61) särskilt framhållit att för-
väntningarna på servicenivå och rationaliseringseffekter i samband med
inrättande av medborgarkontor är realistiska.
Regeringen uppdrog genom beslut den 15 september 1994 åt länsstyrel-
serna att undersöka vilka insatser som behövs för att få till stånd en
samverkan mellan de kommuner som önskar etablera medborgarkontor
och de statliga myndigheter som har sådan verksamhet som är av intresse
i sammanhanget. Enligt beslutet skall Riksförsäkringsverket, Arbets-
marknadsverket och Riksskatteverket genom sina regionala och lokala
enheter tillsammans med berörda länsstyrelser och kommuner diskutera
förutsättningarna för att medverka vid medborgarkontor. Samtliga 24
länsstyrelser har redovisat på vilka orter som det i början av år 1995 fanns
förutsättningar att samlokalisera kommunal förvaltningspersonal med
statliga myndighetsfunktioner och personal från försäkringskassa i
kommunala medborgarkontor.
Med syfte att i större utsträckning än hittills kunna ta till vara den
rationaliseringspotential som ser ut att finnas föreslår regeringen att
försöksverksamheten utvidgas. Det är nämligen angeläget att ge offentliga
myndigheter som vill samverka i medborgarkontor så goda förutsättningar
som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar, allt efter de olika
lokala behov som kan finnas. Ett utvidgat försök bör omfatta flera
tänkbara samarbetsformer och flera tänkbara ärendetyper som också kan
innehålla inslag av myndighetsutövning. Därmed skapas också förut-
sättningar för en bred verksamhet vid medborgarkontoren.
Regeringen vill understryka verksamhetens karaktär av försök. En för-
söksverksamhet ingår här som ett betydelsefullt moment i utrednings-
metodiken. Det handlar om att vinna erfarenheter i praktisk verksamhet
för att efter utvärdering komma fram till en permanent ordning. Detta
innebär att det inte kan krävas att alla frågeställningar skall ha klarats ut
i förväg. Det får i stället ske genom det praktiska försöket. Regeringen
betonar utvärderingens betydelse i detta sammanhang. Vi återkommer till
denna fråga i avsnitt 6.
11
Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för samverkan utvidgas
så, att även statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa och ett
landsting ges rätt att inom ramen för försöksverksamheten utföra
enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en
kommuns räkning samt använda varandras personal till att utföra
sådana uppgifter. Samlingsbegreppet samtjänst vid medborgarkontor
införs för denna samverkan.
Utredningens forslag: Överenstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till att
tillämpningsområdet för samverkan utvidgas. Svenska Kommunförbundet
tillstyrker, med instämmande av Botkyrka, Tomelilla, Vårgårda, Här-
jedalens, Mörbylånga och Västerås kommuner, att avgränsningen i den
nuvarande försökslagen till kommunalt huvudmannaskap upphör. Man
påpekar emellertid att på orter där det redan finns kommunala med-
borgarkontor bör statliga uppgifter integreras i dessa. Man anser att på
nya orter är det självklart att en integration bör ske redan från början.
Riksrevisionsverket ställer sig för sin del tveksamt till att utan mer
genomgripande strukturella förändringar komma till rätta med de
svårigheter som följer av den offentliga verksamhetens strikta uppdelning
på skilda sektors- och huvudmannaskapsområden.
Skälen for regeringens förslag
Samverkan enligt 1994 års försökslag
Den samverkan som kan ske med stöd av 1994 års försökslag har
beskrivits i avsnitt 4.1. De uppgifter som en kommun med stöd av lagen
tar på sig utför kommunen i sitt eget namn och inte i de uppdragsgivande
myndigheternas namn. Det innebär bl.a. att kommunala regler - t.ex. i
fråga om sekretess, skadeståndsansvar m.m. - blir tillämpliga på
uppdragsverksamheten i stället för de regler som annars gäller när den
ursprungliga myndigheten utför uppgifterna i fråga (jfr prop. 1993/94:187
s. 15).
Exempel på andra samverkansformer i stat och kommun
Det finns i dag vid sidan om 1994 års försökslag ett flertal exempel på
olika former för samverkan i stat och kommun. Det kan röra sig om en
samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning eller administrativ
service. Det handlar alltså närmast om en samlokalisering med vissa
gemensamma administrativa funktioner men där respektive myndighet
svarar för alla förvaltningsuppgifterna, vilket inte kräver någon för-
fattningsreglering. Det kan också vara fråga om en kombination av
samlokalisering och olika former av integrerad verksamhet. I de fallen har
Prop. 1996/97:90
12
en författningsreglering skett. Prop. 1996/97:90
På det statliga området har en samordning av resursutnyttjandet hittills
kunna ske med stöd av avgiftsförordningen (1992:191). Förordningen ger
statliga myndigheter möjlighet att i en begränsad omfattning bedriva
personal- och lokalsambruk inte bara inom den egna myndighetssfaren
utan också med kommuner och landsting.
På grundval av 32 a § förordningen (1990:1510) med länsstyrelsein-
struktion (32 a § ändrad senast 1993:1294) får en länsstyrelse efter
överenskommelse med en annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon
av sina tjänstemän till den andra länsstyrelsens förfogande för att delta i
handläggningen av ärenden.
Enligt regeringens förordnande med stöd av 18 kap. 5 § andra stycket
lagen (1962:381) om allmän försäkring får en allmän försäkringskassa
medverka till personal- och lokalsambruk med en kommun. I Riks-
försäkringsverkets allmänna råd (1989:5) sägs denna samverkan ske i en
s.k. serviceenhet.
En skyldighet för myndigheterna att samverka eller samordna sin
verksamhet med angränsande verksamhet föreskrivs vidare i förvalt-
ningslagen (1986:223) och i verksförordningen (1995:1322).
Författningsreglerade begränsningar i kommunernas och de allmänna
försäkringskassornas möjligheter till samverkan
När det gäller kommunernas befogenhet att driva eller delta i olika
verksamheter finns vissa lagreglerade begränsningar för ett samarbete.
Begränsningarna gäller oberoende av om det är fråga om myndig-
hetsutövning eller inte. En kommun får enligt kommunallagen (1991:900)
inte svara för sådana förvaltningsuppgifter som enbart staten, en annan
kommun, ett landsting eller någon annan svarar för. För att en kommun
skall få svara för sådana uppgifter fordras det föreskrifter i lag. Genom
1994 års försökslag ges ett sådant författningsstöd.
En kommun får inte heller föra över vården av en kommunal angelä-
genhet på någon annan utöver vad som framgår av 3 kap. 16 § kom-
munallagen om kommunala företag. Om den angelägenhet som lämnas
över innefattar myndighetsutövning fordras lagstöd (j fr 11 kap. 6 §
regeringsformen).
Enligt 6 kap. 33 § kommunallagen gäller vidare den begränsningen att
en kommun inte får delegera beslutanderätt till någon annan än den som
är anställd i kommunen.
Det finns även bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring
som begränsar möjligheterna för en allmän försäkringskassa att bedriva
annan verksamhet än som anges i lagen eller i bestämmelser som utfärdats
med stöd av den.
Den nuvarande formen för samverkan utvidgas
Den form för samverkan som 1994 års försökslag medger bör även
fortsättningsvis vara möjlig, men tillämpningsområdet för denna form av
13
samverkan bör sträckas ut så att även statliga myndigheter, en allmän Prop. 1996/97:90
försäkringskassa eller ett landsting får utföra enklare förvaltningsuppgifter,
som inte innefattar myndighetsutövning, för varandras räkning eller för en
kommuns räkning.
Det innebär att begränsningen i 1994 års lag till kommunalt huvud-
mannaskap för denna form av samverkan bör upphöra. Härigenom blir det
t.ex. möjligt att etablera en samtjänst uteslutande mellan statliga myndig-
heter eller mellan en eller flera statliga myndigheter och en allmän
försäkringskassa eller mellan en statlig myndighet och en kommun där
den statliga myndigheten genom sin personal svarar för en del kommunala
förvaltningsuppgifter. Det behöver således inte vara på det viset att
samtliga deltagande myndigheter i samtjänsten placerar sin egen personal
i medborgarkontoret, även om en sådan lösning många gånger kan framstå
som naturlig. Avsikten är att ge myndigheterna så goda förutsättningar
som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika
behov som kan finnas.
Förslaget ger en kommun, ett landsting och en allmän försäkringskassa
det uttryckliga lagstöd som behövs för att de skall få delta i en utvidgad
verksamhet. Avsikten är dock inte att tillåta mer än en kommun eller en
allmän försäkringskassa att delta i en gemensam samtjänst. Något
utrymme för att låta två kommuner eller landsting eller två försäkrings-
kassor samverka i en samtjänst föreslås således inte. Det är i och för sig
tänkbart att det på någon ort kan finnas ett behov av en sådan samverkan,
t.ex. i anslutning till en kommungräns. Ett liknande behov kan kanske
även uppstå i försäkringskassornas verksamheter. En sådan utvidgning har
emellertid inte föreslagits av utredningen. Den har inte heller tidigare
aktualiserats i samband med tillkomsten av 1994 års försökslag. En
utvidgning i denna riktning bör därför inte göras i detta skede av
försöksverksamheten.
Ytterligare en form av samverkan blir möjlig
Myndigheternas samverkan i samtjänsten bör omfatta även ett direkt
personalsambruk. Statliga myndigheter, en alimän försäkringskassa, ett
landsting eller en kommun bör få använda varandras personal till att
utföra enklare förvaltningsuppgifter. Det innebär förenklat att en
myndighet efter överenskommelse med en annan myndighet ställer
personal till den andra myndighetens förfogande för att utföra vissa
förvaltningsuppgifter.
Genom en sådan form av samverkan uppnås två viktiga fördelar i det
fortsatta utvecklingsarbetet med försöket, nämligen att de samverkande
myndigheterna dels behåller ansvaret för sina respektive förvaltnings-
uppgifter. dels kan utöva en direkt kontroll över hur uppgifterna utförs av
personalen. Det är viktigt, inte bara mot bakgrund av att förslaget öppnar
möjlighet för att sådana förvaltningsuppgifter som helt eller delvis
innefattar myndighetsutövning skall få utföras i samtjänsten. men också
för att kunna utföra sådana förvaltningsuppgifter som närmast är av
servicekaraktär men som kräver tillgång till databaserade personregister.
Denna form av samverkan genom ett direkt personalsambruk bör därför
vara obligatorisk för sådana förvaltningsuppgifter i samtjänsten som helt
eller delvis innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett
personregister.
Personalsambruk i statlig och kommunal förvaltning är inte något nytt
inslag. Personalsambruk får t.ex. enligt länsstyrelseinstruktionen i vissa
fall förekomma mellan länsstyrelserna. Det är också redan i dag i viss ut-
sträckning möjligt med stöd av avgiftsförordningen för en statlig
myndighet att bedriva personalsambruk med någon utanför den egna
myndighetssfären. En sådan möjlighet till personalsambruk ges också de
allmänna försäkringskassorna efter regeringsbeslut med stöd av ett
bemyndigande i lagen om allmän försäkring. De förslag till personalsam-
bruk vid medborgarkontor som vi nu lägger fram följer också de principer
som ligger till grund for personalsambruket i de författningar som nämnts.
Det far således inte uppstå någon rollkonflikt i myndighetsutövningen
eller uppkomma obehörigt intrång i någon enskilds personliga integritet.
Dessa och anslutande frågor behandlas närmare i avsnitt 4.5.
Prop. 1996/97:90
Kombinationer av de båda samverkansformerna
De båda formerna av samverkan bör kunna kombineras i en samtjänst.
Det följer av ambitionen att skapa så goda förutsättningar som möjligt för
att organisera flexibla samverkanslösningar allt efter de olika behov som
kan finnas. För det fall en myndighet önskar gå in i en samverkan med
enbart sådana förvaltningsuppgifter som information, rådgivning och
annan enklare service utan inslag av myndighetsutövning eller som inte
kräver tillgång till personregister för att kunna utföras, bör således
myndigheten - precis som i 1994 års försökslag - kunna uppdra åt en
annan myndighet i samtjänsten att utföra dessa uppgifter. Detta bör kunna
ske utan hinder av att en eller flera av de andra myndigheterna i
samtjänsten samtidigt använder varandras personal for att utföra enklare
förvaltningsuppgifter. Det bör givetvis också vara möjligt för en
myndighet samtidigt som den uppdrar åt en annan myndighet att utföra
sådana förvaltningsuppgifter som nu nämnts, att använda en anställd i den
andra myndigheten att för sin räkning utföra andra förvaltningsuppgifter
som kan innehålla myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett
personregister.
Andra samverkansformer bör därmed inte vara uteslutna. Det kan vara
fråga om en samordning av sådana resurser som lokaler, utrustning och
administrativ service, alltså närmast en samlokalisering med vissa admini-
strativa funktioner, men där respektive myndighet svarar för alla
förvaltningsuppgifterna. Detta kräver inte någon ytterligare författnings-
reglering. Det kan också vara fråga om en kombination av samlokalisering
och samtjänst i ett begränsat antal ärenden. Möjligheterna till olika
samverkansformer bör således hållas öppna.
15
Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för försöksverksamheten
utvidgas till att omfatta även vissa förvaltningsuppgifter som
innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till
personregister.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Justitiekanslern (JK) är positiv till idén med med-
borgarkontor men är inte övertygad om att behovet av handläggning av
denna typ av ärenden överväger de risker som föreligger. Att nu gå vidare
synes i och för sig rättstekniskt möjligt med den lösning som utredningen
presenterat, men endast mycket enkla ärenden bör i så fall få handläggas
på medborgarkontor. Ärendena bör begränsas till att avse sådana där
tillgång till uppgifter som omfattas av sekretess inte krävs och som inte
innefattar egentliga bedömningsfrågor.
Hovrätten över Skåne och Blekinge samt Datainspektionen är tveksam-
ma till att utvidga försöksverksamheten till att även innefatta myndig-
hetsutövning.
Skälen för regeringens förslag
Myndighetsutövning
Den samverkan som blev möjlig genom 1994 års försökslag begränsades
till sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning.
Anledningen till denna begränsning var att regeringen i stort delade den
kritik som remissinstanserna riktade mot det ursprungliga förslaget i
promemorian Servicesamverkan vid medborgarkontor (Ds 1993:67) och
som innebar bemyndigande för regeringen att föreskriva i vilken ut-
sträckning förvaltningsuppgifter som avser myndighetsutövning kunde få
utföras av en viss anställd vid ett medborgarkontor. Regeringen ansåg att
de rättsliga oklarheter som fortfarande fanns när det gällde ärendehante-
ring och myndighetsutövning genom personal som uttnyttjas gemensamt
av samverkande myndigheter, krävde ytterligare analys och överväganden.
Regeringen har hela tiden haft som utgångspunkt att det är av stor
betydelse att inom ramen för försöksverksamheten också se vilka
erfarenheter som kan göras av att pröva en hantering av förvaltnings-
uppgifter som kan innefatta vissa moment av myndighetsutövning. En
förutsättning är dock att de rättsliga problemen kan lösas.
Den analys som utredningen har gjort visar att det är möjligt att inom
ramen för försöksverksamheten låta myndigheter i samtjänst använda
varandras personal för att utföra förvaltningsuppgifter som också helt eller
delvis innefattar myndighetsutövning. Det innebär dock inte att fältet bör
öppnas fritt för alla former av myndighetsutövning när myndigheter
samverkar i ett medborgarkontor. Som flera remissinstanser har påpekat
finns det i själva kombinationen av förvaltningsuppgifter, särskilt när de
innebär myndighetsutövning, en risk för intressekollisioner som kan hota
Prop. 1996/97:90
16
rättssäkerhets- och integritetsintressena. Prop.
Regeringen anser därför att följande principer bör gälla för myndig-
hetsutövning vid medborgarkontor i de fall personal från en annan
myndighet används för handläggningen.
- Det skall bara vara fråga om frekventa och okomplicerade förvaltnings-
ärenden.
- Myndighetsutövningen skall bara gälla beslut som är gynnande eller
neutrala för den enskilde. Handläggaren bör således inte kunna avslå
eller avvisa en framställning, återkalla ett tillstånd eller ett annat
gynnande beslut, rätta eller ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan
utbetald förmån eller besluta om åligganden för enskilda eller ingrepp
i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.
- Ärendena skall vara av sådant slag att utrymmet för handläggaren att
göra självständiga bedömningar är begränsat.
- Handläggarens tillgång till känslig information bör vara begränsad.Till-
gång till personregister bör begränsas till sådana uppgifter som hand-
läggaren behöver för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna.
Dessa principer bör i huvudsak komma till uttryck i den lag som avses
reglera försöksverksamheten.
Tillgång till databaserade personregister
Regeringens förslag innebär att de myndigheter som deltar i samtjänsten
skall kunna använda varandras personal till att utföra enklare förvaltnings-
uppgifter. Dessa uppgifter kan avse den enklaste formen av service såsom
ren information och rådgivning av enklare och mer rutinbetonat slag, dvs.
sådana förvaltningsuppgifter som också kan föras över till en samverkande
myndighet (jfr 1994 års försökslag). De kan också avse vissa uppgifter
som innefattar myndighetsutövning.
Oavsett om förvaltningsuppgifterna innefattar myndighetsutövning eller
inte så kan det i vissa fall krävas tillgång till ett databaserat personregister
för att en uppgift skall kunna utföras. Det kan t.ex. handla om att ge
service endast genom att muntligen upplysa en besökande om hur många
återstående dagar som denne har rätt till föräldrapenning. Denna uppgift
innebär inte någon myndighetsutövning. Detsamma gäller i fråga om
utfärdande av vissa registerutdrag, bevis och blanketter (jfr avsnitt 5.2 och
5.3). När en myndighet använder en annan myndighets personal till att
utföra vissa förvaltningsuppgifter bör handläggaren naturligtvis ha tillgång
till de uppgifter som behövs för att uppgiften skall kunna utföras på
samma sätt som om den hade utförts av en ordinarie handläggare hos den
för uppgiften ansvariga myndigheten.
Som redan nämnts måste dock tillgången till uppgifter ur personregister
begränsas för en handläggare som vid ett medborgarkontor utför
förvaltningsuppgifter åt en annan myndighet än den från vilken han eller
hon kommer. Detta beror framför allt på att handläggaren vid med-
borgarkontoret som regel kommer att arbeta inom flera skilda verksam-
hetsområden och på så sätt kan få information som det i praktiken är svårt
att bortse från och som kanske ger en mer sammansatt bild av en person
1996/97:90
17
2 Riksdagen 1996/97. 1 samt. Nr 90
än den som den som normalt handlägger uppgiften vid den ansvariga Prop. 1996/97:90
myndigheten har. Regeringen gör därför den bedömningen att en
handläggare vid ett medborgarkontor som utför förvaltningsuppgifter åt
en annan myndighet som deltar i samtjänsten bara skall få tillgång till
sådana uppgifter i ett personregister som han eller hon behöver för att
kunna utföra uppgiften. Denna begränsning bör komma till uttryck i
försökslagen.
Regeringens förslag: Myndigheternas samverkan skall regleras i ett
avtal (samtjänstavtal) där samtliga förvaltningsuppgifter som får
utföras inom ramen för samtjänsten skall anges. Av avtalet skall
också framgå vilka arbetsuppgifter som den enskilde handläggaren
har, om någon av dessa uppgifter innefattar myndighetsutövning
eller kräver tillgång till ett personregister. Avtalen skall godkännas
av regeringen för att bli gällande.
Utredningens förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Inte någon remissinstans invänder mot att
samverkan vid medborgarkontor skall regleras i samtjänstavtal. Däremot
finns det vissa invändningar mot de föreslagna formerna, t.ex. att
regeringen skall godkänna avtalet, på vilken nivå avtalet skall kunna
träffas och att kommunens yttrande skall inhämtas innan avtal mellan
statliga myndigheter kan träffas.
Skälen för regeringens förslag
Avtalets innehåll
Utgångspunkten för den samtjänst som nu föreslås är liksom i 1994 års
försökslag att det skall finnas flera förvaltningsområden representerade,
såväl statliga som kommunala. När en person vänder sig till ett med-
borgarkontor i enklare förvaltningsärenden är avsikten att han eller hon
skall fa hjälp från en handläggare på medborgarkontoret, även om
ärendena i sin helhet spänner över flera myndighetsområden, kanske både
statliga och kommunala. Det skall således inte vara nödvändigt att vända
sig till flera handläggare vid kontoret eller till flera myndigheter.
Inte bara av effektivitetsskäl utan också av rättssäkerhets- och in-
tegritetsskäl förutsätter en sådan ordning dels att den yttre ramen för
samtjänsten anges, dels en tydlig och uttömmande redovisning av hur
förvaltningsuppgifterna från olika förvaltnings- eller myndighetsområden
kombineras hos de enskilda handläggarna när det blir fråga om myndig-
hetsutövning eller personregistertillgång.
Regeringen föreslår därför att de samverkande myndigheterna skall ange
vilka förvaltningsuppgifter som skall utföras i samtjänsten. Det bör ske
18
genom ett samtjänstavtal. I ett sådant avtal bör också anges samtliga Prop. 1996/97:90
personregister som man behöver tillgång till för att utföra de i samtjänsten
förekommande förvaltningsuppgifterna. Samtjänstavtalet kommer därmed
att ge upplysning inte bara om det samlade serviceutbudet i samtjänsten
utan också om alla de däri förekommande förvaltningsuppgifter som
innefattar myndighetsutövning eller moment av myndighetsutövning samt
om personregistertillgången.
Vid en sådan integrerad verksamhet mellan olika förvaltnings- eller
myndighetsområden som nu föreslås och som skall få innefatta inte bara
myndighetsutövningsuppgifter utan också uppgifter som kräver tillgång
till personregister är det emellertid enligt regeringens mening inte
tillräckligt att stanna vid detta krav på avtalets innehåll. Ett ytterligare
krav som måste ställas på avtalets innehåll är att det skall framgå vilka
förvaltningsuppgifter som varje handläggare har som innefattar myndig-
hetsutövning eller kräver tillgång till ett personregister. Det innebär dels
att handläggaren måste namnges, dels att hans eller hennes samtliga
förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning och tillgång till
personregister måste anges.
Eftersom det även fortsättningsvis i samtjänsten bör vara möjligt för en
myndighet att uppdra åt en annan myndighet att utföra enklare för-
valtningsuppgifter som inte innefattar myndighetsutövning, skulle det
enligt regeringens bedömning framstå som orimligt att i varje läge kräva
av den uppdragstagande myndigheten att peka ut vem eller vilka av
personalen som utför dessa uppgifter. Det är här närmast fråga om
information, rådgivning och andra serviceåtgärder av enklare slag som det
många gånger är svårt att närmare precisera.
Kravet på precision när det gäller att beskriva förvaltningsuppgifter som
innefattar myndighetsutövning bör däremot ställas högt. Det gäller också
sådana förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personregister. Det
är kanske inte alltid möjligt att nå samma grad av precisering vid
beskrivningen av t.ex. enklare serviceuppgifter som information och
rådgivning, men av beskrivningen bör det alltid framgå vilka personupp-
gifter som handläggaren har tillgång till i varje förvaltningsuppgift.
Härigenom ges, enligt regeringens bedömning, den nödvändiga grunden
för att dessa förvaltningsuppgifter skall kunna utföras i samtjänsten på
samma sätt som de skulle ha utförts om de hade handlagts av någon
anställd vid den myndighet som ansvarar för förvaltningsuppgifterna. Den
enskilde handläggarens tillgång till personuppgifter bör dessutom som
tidigare sagts begränsas till enbart de uppgifter som han eller hon behöver
för att kunna utföra förekommande förvaltningsuppgifter.
En handläggare som deltar i samtjänsten kan också i sin ordinarie
anställning ha andra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller
kräver tillgång till personregister. I ett sådant fall måste även dessa
förvaltningsuppgifter och eventuell tillgång till personregister anges i
samtjänstavtalet.
En av grundtankarna med samtjänsten är som tidigare nämnts att varje
handläggare skall kunna hjälpa en person även om hans eller hennes
ärende spänner över flera förvaltnings- eller myndighetsområden. Något 19
krav på att handläggarna i samtjänsten skall ha enhetliga s.k. tjänsteprofi-
ler kan dock inte ställas upp. Det beror bl.a. på att systemet skall kunna Prop. 1996/97:90
tillgodose de skiftande behov av samverkan som kan förekomma på
lokalplanet. Det kan också av andra skäl, t.ex. av hänsyn till rättssäkerhet
och integritet, finnas behov av att göra vissa inskränkningar i vilka
förvaltningsuppgifter som kan anförtros enskilda handläggare. Därför bör
en utvidgad försöksverksamhet som innehåller förvaltningsuppgifter som
innefattar moment av myndighetsutövning begränsas till att avse ett visst
urval av förvaltningsuppgifter. Detta innebär emellertid inte att man i
varje särskilt fall kan godta en förening av samtliga utvalda förvaltnings-
uppgifter.
Regeringens prövning
Det bör i första hand ankomma på respektive myndighet i samtjänsten att
pröva huruvida utbudet av förvaltningsuppgifter och kombinationen av
förvaltningsuppgifter uppfyller de gängse kraven på rättssäkerhet och
integritetsskydd. I det avseendet avviker inte detta krav på myndigheterna
från vad som normalt gäller för myndigheternas verksamhet.
Det är emellertid fråga om en försöksverksamhet. Det finns därför
anledning, som vi ser det. att regeringen behåller det övergripande
ansvaret för verksamheten. Regeringens uppgift bör dock i detta avseende
begränsas till en prövning av om förvaltningsuppgifterna i en samtjänst
ligger inom de begränsningar som denna försöksverksamhet ställer upp.
Även med de begränsningar och den prövning som föreslås kan det
senare visa sig att vissa förvaltningsuppgifter varit mindre lämpliga att ha
med i samtjänstavtalet eller att det i övrigt finns skäl att ompröva avtalet.
Det faktum att det är fråga om en försöksverksamhet innebär som tidigare
sagts att det inte kan krävas att alla frågeställningar klarats ut i förväg.
Försöksverksamheten kommer att följas kontinuerligt för att få en grund
för en permanent ordning. Det kan inte uteslutas att det i det samman-
hanget eller på annat sätt uppkommer behov av att förändra ett samtjänst-
avtal. Regeringen bör därför ges möjlighet att ompröva ett avtal om
förhållandena under försöksperiodens gång ger anledning till det.
Andra frågor som kan behöva regleras i avtalet
I en samtjänst behöver av naturliga skäl även en del andra frågor regleras
mellan myndigheterna. Utredningen föreslog bl.a. att det i försökslagen
skulle föreskrivas att ett samtjänstavtal skall innehålla uppgift om de
ekonomiska och andra villkor som skall gälla mellan parterna vid
utförandet av förvaltningsuppgifterna, hur myndigheterna skall styra och
övervaka verksamheten, hur arbetsledning och kompetensutveckling skall
vara ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten. Till
denna lista kan även andra frågor läggas, t.ex. hur myndigheterna anpassar
samtjänstavtalets villkor till eventuella särskilda anställnings- eller
uppdragsavtal med enskilda handläggare vid tänkbara förändringar av
samtjänsten. 2C
Flera remissinstanser har också pekat på vikten av att dessa frågor får
en tillfredsställande lösning och att den av utredningen föreslagna Prop. 1996/97:90
regleringen inte är tillräcklig. Regeringen är emellertid av den upp-
fattningen att de nu nämnda frågorna inte bör läggas under regeringens
prövning vid samtjänstavtalets godkännande. Regeringen delar dock
remissinstansernas syn på att frågorna i varje samtjänst måste ges en
tillfredsställande lösning, men att dessa och anslutande frågor i första
hand är frågor som myndigheterna måste reglera mellan sig.
Regeringens förslag: Om samtjänsten omfattar förvaltnings-
uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller som kräver
tillgång till ett personregister, skall den myndighet som ansvarar för
uppgifterna träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med
den som skall utföra dessa.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Hovrätten över Skåne och Blekinge anser att
utredningen saknar en närmare arbetsrättslig analys av förslagets
konstruktion att överföra kompetensen till myndighetsutövning genom
anställnings- eller uppdragsavtal med de verksamma tjänstemännen. En
grundläggande förutsättning för denna lösning måste enligt hovrätten vara
att sådana avtal är civilrättsligt giltiga.
Socialstyrelsen anser att den föreslagna konstruktionen med t.ex. dubbla
anställningar i sig är invändningsfri. En förutsättning för delegation inom
en kommun är dock, enligt styrelsen, att handläggaren har en verklig
anställning inom kommunen och far lönen från kommunen.
Arbetsgivarverket menar att valet av avtalsform inte är avgörande för
om ett anställnings- eller uppdragsförhållande föreligger. Mycket talar
enligt verket för att det i det nu aktuella fallet är fråga om ett anställ-
ningsförhållande. Verket anser det angeläget att det finns en samman-
hållen arbetsgivarfunktion. Förslaget strider enligt verket mot den
helhetssyn som bör läggas på varje arbetstagares arbetsuppgifter.
Norrköpings och Gotlands kommuner anser att uppdragsavtalen
förefaller vara onödigt krångliga. De bör så långt möjligt standardiseras.
Norrköpings kommun menar att t.ex. försäkringskassan skall vara
arbetsgivare för den tjänsteman som sköter kassans uppgifter och att
kommunen bör betala ersättning till kassan.
Rikspolisstyrelsen (RPS) anser att förslaget om personalsambruk är
svåradministrerat och opraktiskt. Den som drabbas av sjukdom kan
drabbas dubbelt. Även arbetsmiljöfrågor samt frågor om kompetens-
utveckling och jämställdhet är beroende av klarhet i fråga om vem som
är arbetsgivare. RPS förordar i stället att tjänstemannen är anställd av en
arbetsgivare och har oavlönade uppdrag hos en eller flera av de övriga.
I samtjänstavtalet bör regleras hur stor andel av lönen var och en skall stå
för. Det bör finnas ett regelsystem som garanterar fortsatt anställning hos
den tidigare arbetsgivaren om medborgarkontoret avvecklas. Liknande
21
synpunkter framförs av TCO som ställer sig tveksam till personalsambruk
genom anställnings- och uppdragsavtal med flera mydigheter och
huvudmän.
Justitieombudsmannen (JO) ifrågasätter om anställningsförhållandet
enligt förslaget endast är en fiktion, ett sätt att kringgå förbudet mot
delegering av kommunala uppgifter till någon som inte är anställd "på
riktigt" i kommunen. Svenska Kommunförbundet anser att det klart skall
framgå att kommunerna har rätt att använda uppdragsavtal. Förbundet
hänvisar till att det finns exempel på lagstiftning där kommunerna kan
delegera beslutanderätt till personer utanför kommunen, t.ex. räddnings-
tjänstlagen. I samtjänstavtalet med en statlig tjänsteman bör enligt
förbundet anges att denne utför uppgifter åt kommunen inom ramen för
sin statliga anställning. Det bör lösa de arbetsrättsliga problemen. Dessa
frågor bör dock utredas vidare anser förbundet.
Prop. 1996/97:90
Skälen för regeringens förslag
Anställning eller uppdrag
I enlighet med vad regeringen har föreslagit i det föregående (avsnitt 4.4)
skall de myndigheter som önskar samverka i ett medborgarkontor ingå ett
samtjänstavtal om denna samverkan. Inom ramen för detta kan det bli
fråga om att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutöv-
ning eller som kräver tillgång till myndighetens databaserade personregis-
ter. Det uppkommer då frågor bl.a. om formerna för den deltagande
personalens medverkan.
En viktig utgångspunkt i detta sammanhang är enligt regeringens
mening att försöksverksamheten bör bygga på en modell där den för
förvaltningsuppgiften ansvariga myndigheten behåller ansvaret för och
kontrollen över hur uppgiften fullgörs. Vi vill särskilt understryka att det
inte kan komma i fråga med en modell där förvaltningsuppgifter som
innefattar myndighetsutövning förs över från en myndighet till en annan.
För att en myndighet skall kunna utöva ett ansvar för sina förvaltnings-
uppgifter bör myndigheten ingå ett särskilt avtal med varje medarbetare
från de andra samverkande myndigheterna. Dessa avtal bör reglera
medarbetarens ansvarsområde för respektive myndighet och ansvarsför-
hållandet mellan medarbetaren och myndigheten. Beroende på avtalens
innehåll och uppläggningen av arbetet kan det bli fråga om antingen ett
uppdrags- eller ett anställningsförhållande. Detta kommer att få avgöras
från fall till fall.
Om en samverkan mellan myndigheter omfattar förvaltningsuppgifter
som innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till personre-
gister skall alltså, enligt vad vi nu föreslår, den som handlägger uppgifter-
na knytas till den myndighet som primärt svarar för uppgifterna genom
ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Vid remissbehandlingen har
det framkommit synpunkter som hänför sig till gränsdragningen mellan
arbetstagare och uppdragstagare. Frågan om hur den gränsen skall dras är
en välkänd arbetsrättslig fråga som bl.a. har belysts i en rikhaltig
rättspraxis. I princip är det avtalets innehåll och de faktiska omständig-
hetema i övrigt som är avgörande for vilken bedömning som skall göras. Prop. 1996/97:90
Men principiellt sett skiljer sig situationen inte i någon avgörande del från
den som kan uppstå för arbetsgivare i allmänhet när det gäller att avgöra
om det föreligger ett uppdrags- eller ett anställningsförhållande. Regering-
en anser därför att det bör överlåtas på de myndigheter som väljer att
samarbeta i ett medborgarkontor att själva avgöra samarbetsformema. En
grundtanke med försöksverksamheten är just att myndigheterna skall fa
pröva olika former som sedan efter utvärdering kan ligga till grund för
vidare överväganden.
Vid ett anställningsförhållande blir naturligtvis alla tillämpliga arbets-
rättsliga regler i lag och kollektivavtal gällande på förhållandet. Det gäller
också i fråga om disciplinansvar och skadereglering. Situationen är an-
norlunda i uppdragsförhållandet och det är då viktigt att de skillnader som
kan uppstå mellan en anställning och ett uppdrag i så stor utsträckning
som möjligt kompletteras eller fylls ut genom avtalet. Frågor om
skadeståndsansvar som kan uppkomma på grund av samverkan vid
medborgarkontor kan komma att behandlas i samband med det ärende om
det allmännas skadeståndsansvar som för närvarande bereds i Regerings-
kansliet.
I sammanhanget vill vi också framhålla vikten av att den personal som
en myndighet placerar i en samtjänst med en annan myndighet behåller
sin anställning hos myndigheten. En samverkan i samtjänst måste således
förutsätta att varje handläggare har en grundanställning. Det bör alltså inte
i något fall bli fråga om att använda en person som inte redan har en
anställning hos någon av de samverkande myndigheterna.
Om en myndighet genom särskilda avtal knyter anställda hos andra
myndigheter till sig gör man det möjligt att bedriva myndighetsutövningen
som en del av den ordinarie verksamheten. Riksdagens kontroll över vilka
förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller moment av
myndighetsutövning som med stöd av avtal far anförtros anställda i en
annan myndighet bör tillgodoses genom att förvaltningsuppgifterna räknas
upp i lagen.
Sekretess
Den modell som vi föreslår för verksamheten vid medborgarkontor
innebär att förvaltningsuppgifter från olika myndigheter kommer att
utföras inte bara på samma plats utan också av samma person. I samman-
hanget måste därför frågor om sekretess uppmärksammas.
Sekretess gäller mellan olika myndigheter. Sekretess kan också gälla
inom samma myndighet, om myndigheten är uppdelad i olika verksam-
hetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till
varandra. Om sekretess gäller för viss uppgift far uppgiften inte heller i
övrigt utnyttjas utanför den verksamhet där sekretessen gäller (1 kap. 4
§ sekretesslagen, 1980:100).
Enligt 1 kap. 6 § sekretesslagen gäller förbudet att röja eller utnyttja en
sekretessbelagd uppgift både anställda och uppdragstagare. Som förut-
sättning gäller att de har deltagit i myndighetens verksamhet och då fått
kännedom om uppgiften. Prop. 1996/97:90
Erfarenhetsmässigt är det så att hanteringen av sekretessfrågor är
komplicerad. Samtidigt vill vi betona att vad som har framkommit genom
utredningen och vid remissbehandlingen visar på att den begränsning i
fråga om arbetsuppgifter som kan bli aktuell och den avtalsmodell som
föreslås innebär att det inte finns skäl att befara att den enskildes
integritetsskydd försämras. Frågan måste dock fortlöpande uppmärksam-
mas under försökets gång.
Det finns redan i dag gott om exempel på fall där en person förfogar
över uppgifter inom skilda verksamhetsområden. Den som är nämndeman
i en domstol kan också vara socialsekreterare i en socialnämnd. Den som
är skolkurator under halva arbetsdagen kan vara socialsekreterare under
den andra.
Bestämmelsen i 1 kap. 6 § sekretesslagen innebär att en person som har
flera myndighetsanställningar inte får lämna sekretessbelagda uppgifter
mellan verksamheterna eller utnyttja sådana uppgifter utanför den
ursprungliga verksamheten. Den som går över från polistjänstgöring till
tjänstgöring hos försäkringskassan får alltså inte röja eller använda
polisregistrets uppgifter om försäkringskassebedrägerier hos försäkrings-
kassan.
Att en person har flera anställningar eller uppdrag anses inte innebära
att sekretessbelagda uppgifter blir överförda mellan de olika huvud-
männen. Datainspektionen har i några beslut rörande integrerad kommunal
nämndorganisation funnit att de bakomliggande myndigheterna inte far
tillgång till varandras registeruppgifter bara på grund av tjänstemannens
anställningsförhållanden. Datainspektionen hänvisar bl.a. till reglerna om
uppdragstagare i 1 kap. 6 § sekretesslagen.
Vi har alltså inte funnit att sekretesslagen i sig utgör något formellt
hinder mot flera anställningar eller uppdrag.
Det innebär emellertid inte att förvaltningsuppgifter i verksamheter av
skilda slag med olika sekretessområden utan begränsning kan läggas i en
tjänstemans hand. Det finns en gräns för en sådan integrering av
uppgifter, både med hänsyn till den enskildes krav på respekt för sin
integritet och till intresset av att inte försätta handläggarna i situationer
som kan bli svåra att hantera. Utredningen har bl.a. pekat på det
tveksamma i att kombinera förvaltningsuppgifter från verksamheter mellan
vilka sekretess kan gälla, och där självständiga bedömningar skall göras
av handläggaren. Genom att begränsa sådan samtjänst som innefattar
myndighetsutövning till vissa utvalda förvaltningsuppgifter, undantas
emellertid i stort sett den typen av bedömningar från handläggarna.
Genom att sedan också begränsa tillgången till uppgifter i myndighetens
personregister, så att handläggaren inte far tillgång till andra personupp-
gifter än sådana som behövs för att utföra den ifrågavarande arbets-
uppgiften, tillgodoses enligt vår mening även den enskildes krav på
respekt för sin integritet. Utredningen har lämnat en översikt över de
möjligheter som kan stå till buds för att rent praktiskt uppnå det ställda
kravet på att en handläggare inte skall ha tillgång till andra uppgifter än
dem som han eller hon behöver för att utföra den aktuella förvaltnings- 24
uppgiften (rapporten s. 161 f.). Vilken metod som skall användas bör
rimligtvis avgöras av de ansvariga myndigheterna. Vi nöjer oss i detta Prop. 1996/97:90
sammanhang med att konstatera att det finns flera tekniska metoder att
begränsa exempelvis terminalåtkomsten.
Slutligen skall vi något beröra frågan om utlämnande av allmänna
handlingar.
När det gäller allmänna handlingar, inklusive information som lagrats
genom automatisk databehandling och som är tillgänglig via terminal vid
ett medborgarkontor, ankommer det enligt vanliga regler på den be-
fattningshavare inom myndigheten som svarar för vården av handlingen
att i första hand pröva frågan om utlämnande. Är denne tveksam till att
lämna ut handlingen skall han eller hon - om det kan ske utan omgång
- hänskjuta frågan till myndigheten. Är befattningshavaren i stället säker
på sin sak skall han eller hon antingen lämna ut eller vägra att lämna ut
handlingen. Ett beslut om att vägra att lämna ut en allmän handling far
meddelas muntligen. Eftersom ett sådant beslut inte är överklagbart är
befattningshavaren skyldig att upplysa den enskilde om att denne kan fa
frågan om ett utlämnande hänskjutet till myndigheten för avgörande.
Myndighetens beslut är överklagbart.
I fråga om sådana ärenden som far förekomma vid ett medborgarkontor
är det naturligt att den handläggare som enligt ett särskilt avtal utför
ärendet i en myndighets namn också prövar frågan om utlämnande, i
samma utsträckning som sker av ordinarie befattningshavare vid den
myndigheten.
Vid utvärderingen av försöksverksamheten bör särskild uppmärksamhet
ägnas åt de frågor om sekretess som vi nu har berört.
Begreppet myndighetsutövning är väl belyst i lagstiftning och rättspraxis.
Trots detta kan det ibland vara svårt att i den praktiska tillämpningen
avgöra vad som är myndighetsutövning. Utredningen har redovisat hur
begreppet myndighetsutövning används i bl.a. regeringsformen, brotts-
balken, skadeståndslagen (1972:207) och förvaltningslagen (1986:223). I
det följande ges en allmän beskrivning av vad som är utmärkande för
myndighetsutövning.
Myndighetsutövning rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst
är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till med-
borgarna. Förutsättningarna skall vara fastlagda i offentligrättsliga regler.
Myndigheten skall grunda sin befogenhet att bestämma på en författning
eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Det förhållandet att
en myndighet har tillagts bestämmanderätt i ett visst avseende är dock
inte alltid liktydigt med att det är fråga om myndighetsutövning.
Begreppet myndighetsutövning innefattar bara sådana ärenden där saken
avgörs ensidigt genom beslut av en myndighet. Till myndighetsutövning
räknas med andra ord inte sådan verksamhet som staten utövar i Prop. 1996/97:90
privaträttsliga former. Ytterligare ett kriterium som uppställs på myndig-
hetsutövning är att det skall vara fråga om bindande beslut. Detta innebär
att råd, upplysningar eller andra oförbindande besked samt sådan faktisk
verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde inte innefattas.
Myndighetsutövning omfattar inte enbart beslut som innebär för-
pliktelser för den enskilde. Karakteristiskt för myndighetsutövning kan
nämligen sägas vara att den enskilde befinner sig i någon form av
beroendeförhållande till myndigheten. Detta innebär att även ett gynnande
beslut kan utgöra ett resultat av myndighetsutövning, nämligen i fall då
den enskilde är beroende av myndighetens medverkan. Som exempel kan
nämnas tillstånd att vidta en viss åtgärd, befrielse från en lagstadgad
förpliktelse eller beviljande av en social förmån. Till myndighetsutövning
kan hänföras inte bara beslut som innehåller direkta handlingsmönster i
förhållande till den enskilde. Även beslut som har indirekta rättsverk-
ningar, t.ex. registreringsbeslut, kan höra till myndighetsutövning.
Under avsnitt 4.3 har regeringen redovisat några viktiga principer som
enligt vår mening bör gälla när en myndighet i samtjänsten använder en
annan myndighets personal för att utföra förvaltningsuppgifter som
innefattar moment av myndighetsutövning. Dessa principer har varit
vägledande för det urval av förvaltningsuppgifter som föreslås ingå i den
utvidgade försöksverksamheten. Vi redovisar dessa förslag i avsnitt
5.2-5.5. I avsnitt 5.6 tar vi upp frågan om att tillföra ytterligare för-
valtningsuppgifter under försöksperiodens gång.
I detta avsnitt behandlas vissa myndighetsuppgifter på socialförsäkrings-
området. Om samtjänstavtalet innefattar förvaltningsuppgifter som
inkluderar myndighetsutövning inom socialförsäkringsområdet, bör de
personer som knutits till den allmänna försäkringskassan genom ett
särskilt anställnings- eller uppdragsavtal kunna anförtros att i enklare fall
bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostadstillägg till pensionärer
samt hustrutillägg.
Utredningens förslag omfattar även uppgiften att bevilja bostadsbidrag
till barnfamiljer. Regeringen avstår från att nu lägga fram ett förslag som
omfattar denna uppgift. Ytterligare överväganden behöver göras i detta
fall med hänsyn till att det har kommit ny lagstiftning på området.
I lagrådsremissen har regeringen redovisat ytterligare en förvalt-
ningsuppgift nämligen att utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner.
Enligt Lagrådets mening kan emellertid denna uppgift inte anses innefatta
någon myndighetsutövning. Regeringen ansluter sig nu till denna
bedömning. Uppgiften kommer emellertid med regeringens förslag ändå
att kunna prövas inom ramen för den utvidgade försöksverksamheten.
Som Lagrådet påpekat kräver den nämligen tillgång till personregister.
Regeringen föreslår som tidigare redovisats (avsnitt 4.3) att vissa
förvaltningsuppgifter som kräver tillgång till personregister skall omfattas
av försöksverksamheten. Uppgiften kommer därför att kunna utföras av
sådan personal som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsav- Prop. 1996/97:90
tal.
5.2.1 Bevilja bostadstillägg till pensionärer samt hustrutillägg
Regeringens forslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i
enklare fall få bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostads-
tillägg till pensionär samt hustrutilllägg.
Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag.
Utredningen beskriver den okomplicerade hanteringen av både ärenden
om bostadstillägg och hustrutillägg. Förslaget omfattar dock utan närmare
motivering endast beslut om bostadstillägg.
Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket ställer sig positivt till ut-
redningens förslag. Verket instämmer i att bostadstillägg och hustrutilllägg
är förmåner som beror på bostadskostnaden och inkomsten. Verket anser
också att dessa ärenden är enklare än ärenden om bostadsbidrag. Enligt
verkets uppfattning bör till och med beslut som innebär avslag kunna
fattas av handläggare vid medborgarkontor.
Försäkringskasseförbundet anser att ärenden om bostadstillägg till
pensionärer kan vara lämpliga för en generalist vid ett medborgarkontor
att handlägga.
Pensionärernas Riksorganisation understryker behovet av att en
pensionär med bostadstillägg bör ha möjlighet att på ett enkelt sätt anmäla
t.ex. hyreshöjningar som han eller hon drabbats av och även att kunna
söka bostadstillägg till pension vid medborgarkontoret.
Skälen for regeringens förslag: Bostadstillägg till pensionärer baseras
på den inkomst och den bostadskostnad som pensionstagaren har. Den
bidragsgrundande inkomsten bestäms med utgångspunkt i de faktiska
inkomsterna vilket innebär att vissa kontroller och bedömningar måste
göras. Detta gäller också vid fastställandet av bostadskostnaden. Många
ärenden är emellertid av förhållandevis enkel beskaffenhet och bör därför
kunna anförtros åt en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas
av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. Hit räknas givetvis också
gynnande beslut i ärenden om bostadstillägg på grund av ändrade bostads-
kostnader. Dessa ärenden är av den enklaste beskaffenheten. I samtjän-
stavtalet skall de enklare fallen preciseras närmare.
Prövningen av rätten till hustrutillägg skiljer sig inte nämnvärt från vad
som gäller för bostadstillägg. Precis som bostadstillägg är hustrutillägg då
make uppbär folkpension en inkomstprövad förmån som beror på bostads-
kostnaden och inkomsten. Utredningen har också beskrivit förutsätt-
ningarna för hustrutillägg. Denna beskrivning visar att även prövningen
av rätten till hustrutillägg är ett förfarande som är av enkel beskaffenhet.
Utredningen synes emellertid ha förbisett att ta med denna uppgift i sitt
förslag. Även om utredningens förslag inte direkt omfattar ärenden om
hustrutillägg anser regeringen att detta är en förvaltningsuppgift som i
27
enklare fall också är lämplig att pröva inom ramen för försöksverksam- Prop. 1996/97:90
heten.
I detta avsnitt behandlas olika myndighetsuppgifter på skatteområdet. Om
samtjänstavtalet innefattar förvaltningsuppgifter som inkluderar myndig-
hetsutövning inom skatteområdet, bör de personer som knutits till
skattemyndigheten genom särskilda anställnings- eller uppdragsavtal i
myndighetens namn kunna anförtros följande uppgifter:
- att besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för
skolungdom och andra studerande,
- att i enklare fall få medge deklarationsanstånd, eller
- att i enklare fall registrera flyttningsanmälningar.
Utredningens förslag omfattar några ytterligare uppgifter på skatteom-
rådet. Regeringen lägger dock inte nu fram något förslag om att en
handläggare vid ett medborgarkontor skall kunna besluta om jämkning av
preliminär skatt för andra inkomsttagare än skolungdom och andra
studerande. Visserligen är sådana beslut många gånger av enkel be-
skaffenhet men de kan också vara relativt komplicerade, t.ex. till följd av
ett yrkande om avdrag för resor till och från arbetet. Likaså avstår
regeringen från att lägga fram förslag om att anstånd med betalning av
skatt skall kunna medges vid ett medborgarkontor. Bedömningarna i dessa
ärenden är ofta besvärliga och därför far ärendetypen anses som olämplig
att handläggas inom ramen för försöksverksamheten med medborgarkon-
tor. Regeringen lägger inte heller fram något förslag avseende intyg om
att inga kvarskatteavdrag skall göras. Vi avser nämligen att i annat
sammanhang föreslå riksdagen att avskaffa arbetsgivarens skyldighet att
göra kvarskatteavdrag. Detsamma gäller i fråga om uppgiften att utfarda
duplettskattsedel
I lagrådsremissen har regeringen redovisat ytterligare några förvalt-
ningsuppgifter inom skatteområdet som regeringen anser lämpliga att
handläggas i samtjänst vid ett medborgarkontor. Dessa uppgifter är att till-
handahålla utdrag ur taxeringsuppgiftsregister som innehåller uppgifter
som inte omfattas av sekretess, att utfarda taxeringsbevis för fastighet, att
utfärda A-skattsedel, att utfärda förtryckta självdeklarationsblanketter och
att utfärda personbevis. Enligt Lagrådets uppfattning kan emellertid
uppgifterna inte anses innefatta någon myndighetsutövning. Regeringen
ansluter sig nu till Lagrådets bedömning. Uppgifterna, som kräver tillgång
till personregister, kan genom regeringens förslag ändå utföras inom
ramen för samtjänsten av sådan personal som omfattas av ett särskilt an-
ställnings- eller uppdragsavtal.
28
5.3.1 Bevilja jämkning under inkomståret av preliminär skatt för
studerande
Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall få
besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för
skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Riksskatteverket tillstyrker förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Jämkning under inkomståret av
preliminär skatt för skolungdomar och andra studerande med enbart
tjänsteinkomst och inga kostnader för inkomsternas förvärvande är en
förhållandevis enkel ärendehandläggning, som dessutom kan ske med
datorstöd. Riksskatteverket framställer varje år s.k. snabbtabeller vari
anges den procentuella skatten vid vissa årsinkomster. Om den studerande
inte har haft några inkomster tidigare under året, kan procenten för
skatteuttaget snabbt avläsas i denna tabell utan att någon direkt uträkning
behöver göras. Regeringen anser att sådana ärenden bör kunna hanteras
vid ett medborgarkontor av en handläggare som omfattas av ett särskilt
anställnings- eller uppdragsavtal.
5.3.2 Medge deklarationsanstånd
Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i
enklare fall få medge anstånd med att lämna självdeklaration.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Riksskatteverket avstyrker förslaget. Verket anför
att beslut om anstånd ofta har stor betydelse för den efterföljande gransk-
ningsverksamheten. Många skattskyldiga sätter i system att lämna sin
deklaration sent för att förkorta granskningstiden. På myndigheten finns
ofta sådan personkännedom som behövs för att kunna bedöma om anstånd
skall medges. Dessutom finns där föregående års deklarationer som kan
innehålla värdefulla upplysningar för bedömningen.
Skälen för regeringens förslag: Som Riksskatteverket påpekat kan
anståndsprövningen komma att påverka det efterföljande gransknings-
arbetet. I vissa fall kan också anståndsprövningen förutsätta information
som medborgarkontoret inte har tillgång till. Det är emellertid uppenbart
att en ansökan om anstånd med att lämna självdeklaration många gånger
är förhållandevis enkel att handlägga. Vissa överväganden måste
visserligen göras i den meningen att de åberopade skälen för anstånd alltid
skall värderas. I många fall är det dock fråga om en okomplicerad
prövning eftersom praxis för anstånd är entydig. Beslutet antecknas på
ansökningsblanketten och registreras i skatteregistret eller skrivs ut direkt
Prop. 1996/97:90
29
från skatteregistret och undertecknas. Regeringen anser att beslut om
anstånd i dessa enklare fall bör kunna anförtros en handläggare vid ett
medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller upp-
dragsavtal. Om en anståndsprövning kräver mer ingående bedömningar
skall handläggaren hänvisa ärendet vidare. I de fall anståndet gäller ett
bolag eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet bör ärendet
alltid hänvisas vidare till en handläggare som har sin grundanställning vid
den berörda skattemyndigheten. I samtjänstavtalet skall de enklare fallen
preciseras.
Det är inte heller lämpligt att en handläggare vid ett medborgarkontor
som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal medger s.k.
byråanstånd, dvs. beslut om anstånd för en bokförare med att lämna sina
klienters deklarationer enligt en viss fastställd plan. Även dessa fall måste
hänvisas vidare antingen till en handläggare vid medborgarkontoret som
har sin grundanställning vid den myndighet som ansvarar för uppgiften
eller till denna myndighets huvudkontor.
5.3.3 Registrera flyttningsanmälan
Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i
enklare fall fa registrera flyttningsanmälningar.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Riksskatteverket avstyrker förslaget. Verket anför
att de uppgifter som lämnas på flyttningsblanketten är av den karaktären
att de bör kontrolleras och i vissa fall kompletteras genom förfrågan.
Riksskatteverket anser att denna flyttningskontroll alltid bör göras i
samband med handläggningen av anmälan och inte i efterhand när
anmälan registrerats. Verket anser vidare att flyttningsärenden inte är så
enkla och okomplicerade att de bör handläggas vid ett medborgarkontor.
Skälen för regeringens förslag: En anmälan om flyttning skall
innehålla all information som normalt behövs för att kunna ta ställning till
om personens folkbokföring skall ändras. Förfarandet att registrera
anmälan om flyttning är förhållandevis enkelt. Om en anmälan är riktigt
ifylld diarieförs den i folkbokföringssystemet. Om flyttningsdagen är
densamma som diarieföringsdagen eller tidigare registreras ärendet i
folkbokföringsregistret efter kontroll mot fastighetstaxeringsregistret. I
diariet noteras därefter att beslutet om flyttning är fattat.
I vissa fall behöver emellertid de lämnade uppgifterna kontrolleras och
kompletteras. I likhet med Riksskatteverket anser regeringen att en sådan
flyttningskontroll inte bör göras vid ett medborgarkontor av en hand-
läggare som endast omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsav-
tal. Förslaget begränsas därför till att avse enklare anmälningar om
flyttning, dvs. sådana ärenden där det inte blir aktuellt för myndigheten
att göra en flyttningskontroll. De ärenden som närmast kan komma i fråga
är sådana där en ensamstående person eller en hel familj flyttar till ett bo-
Prop. 1996/97:90
30
stadsområde med permanentbostäder. I samtjänstavtalet skall de enklare Prop. 1996/97:90
fallen närmare preciseras.
Regeringen är medveten om att ambitionsnivån med flyttningskontroller
successivt kan komma att höjas och att utrymmet för att delegera dessa
uppgifter på det sätt som här avses därför kan bli ganska begränsat. Detta
utgör dock inte tillräckliga skäl för regeringen att avstå från att lägga fram
förslaget.
I fråga om myndighetsuppgifter på arbetsmarknadsområdet bör de
personer som knutits till arbetsmarknadsmyndigheten genom anställnings-
eller uppdragsavtal i myndighetens namn kunna anförtros att i enklare fall
bevilja ersättning för sökanderesor inom ramen för flyttningsbidrag.
Utredningen har också föreslagit att en handläggare vid ett med-
borgarkontor skall fa skriva in en arbetssökande vid arbetsförmedlingen
och i samband därmed "stämpla" ett kassakort. Regeringen anser
emellertid att detta behöver övervägas ytterligare och avstår därför från
att nu lägga fram ett sådant förslag.
5.4.1 Bevilja flyttningsbidrag
Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i
enklare fall fa bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till
sökanderesor.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) utesluter inte att
det skulle vara möjligt att överlämna den föreslagna uppgiften till en
generalist på ett medborgarkontor. AMS framhåller att uppgiften
förutsätter tillgång till verkets ADB-system.
Skälen för regeringens förslag: För den som måste flytta för att fa en
anställning kan flyttningsbidrag utgå. Flyttningsbidragen består bl.a. av
respenning och starthjälp. Respenning kan ges vid en sökanderesa för den
som söker arbete på annan ort och skall resa för en anställningsintervju.
Ersättning för kostnader för resa och uppehälle samt eventuell barntillsyn
far lämnas om besöket bedöms nödvändigt för att en anställning skall
komma till stånd. Respenning kan också ges vid en tillträdesresa för den
som påbörjar en anställning. Vid en tillträdesresa far sökanden och dennes
familj resan betald och dessutom eventuellt traktamente. Om anställningen
beräknas vara minst sex månader ersätts också kostnaden för att flytta
bohaget.
De krav som måste uppfyllas för att en arbetssökande skall vara
berättigad till respenning är att han eller hon är inskriven vid arbets-
förmedlingen, är eller riskerar att bli arbetslös och att det inte förefaller
31
möjligt att få en ny anställning på hemorten. De två först nämnda Prop. 1996/97:90
kriterierna är lätta att kontrollera. Det sist nämnda kriteriet förutsätter
emellertid att handläggaren gör en arbetsmarknadspolitisk bedömning,
dvs. att sökanden inte kan få en anställning på hemorten. Som regel
fordrar en sådan bedömning en ingående kunskap om arbetsmarknaden.
Regeringen anser att enklare fall av ärenden om respenning bör kunna
handläggas av en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av
ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal. I begreppet enklare fall får
här anses ligga att ett ärende inte avser för stora bidragsbelopp och att den
arbetsmarknadspolitiska bedömningen inte blir alltför komplicerad.
Förslaget bör därför avgränsas till att endast omfatta beslut om
sökanderesor i de fall då ingående kunskap om arbetsmarknaden knappast
behövs - t.ex. när en ort drabbats av en omfattande arbetslöshet. I
samtjänstavtalet kan närmare preciseras vad som är enklare fall. Det
förtjänar att i sammanhanget påpekas att om ersättning för en sökanderesa
felaktigt skulle beviljas medför inte detta att arbetsförmedlingen senare
måste bevilja bidrag även för tillträdesresa och bohagstransport m.m.
I detta avsnitt behandlas olika myndighetsuppgifter på det kommunala
området som kan vara lämpliga att handlägga vid ett medborgarkontor i
gemensam regi med berörda statliga myndigheter och försäkringskassan.
Dessa uppgifter är:
- att bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till den som fyllt 65 år för
dennes försörjning,
- att ta emot ansökningar om plats i barnomsorgen, fördela platserna och
lämna erbjudanden om plats,
- att bevilja inackorderingsbidrag för elever i gymnasieskolan och kom-
munal vuxenutbildning,
- att ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt
en kommunal föreskrift, eller
- att i enklare fall besluta om parkeringstillstånd för handikappade.
Utredningens förslag omfattar även uppgiften att bevilja enklare
bygglov. Regeringen avstår emellertid från att lägga fram detta förslag. I
sådana ärenden förekommer ofta tolkningsproblem av om en viss åtgärd
är förenlig med detaljplanen. Det är dessutom ofta fråga om att väga den
byggandes intresse av att utnyttja sin byggrätt på visst sätt mot grannens
intresse av att inte få betydande olägenheter av det byggda genom t.ex.
skuggning eller skymd sikt. Denna ärendetyp får därför anses som
olämplig att handlägga inom ramen för försöksverksamheten med
medborgarkontor.
32
5.5.1 Bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till vissa pensionärer Prop. 1996/97:90
Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall få
bereda ärenden om ekonomiskt bistånd till den som fyllt 65 år för
dennes försörjning.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Socialstyrelsen har inga invändningar mot förslaget
men understryker särskilt vikten av att gällande sekretessbestämmelser
iakttas.
Skälen för regeringens förslag: Vid handläggning av en ansökan om
socialbidrag görs både en ekonomisk prövning och en bedömning av den
enskildes försörjningsförmåga. Utbetalningen av socialbidrag förenas ofta
med krav på den enskilde att vara aktivt arbetssökande eller med
erbjudande om andra biståndsinsatser i syfte att nå självförsöjning.
I vissa fall fungerar socialbidraget som ett renodlat försörjningsstöd. Det
kan t.ex. gälla invandrare som är över 65 år och som inte kan få svensk
pension eller ålderspensionärer vars inkomster inte når upp till en skälig
levnadsnivå. Någon prövning av om personen i fråga kan försörja sig
genom eget arbete blir inte aktuell att göra i dessa ärenden. Social-
bidragsprövningen kan begränsas till en bedömning av den enskildes
ekonomiska förhållanden.
I handläggningsrutinen för de nämnda ärendena ingår att ankomststäm-
pla ansökningen, se till att den är fullständigt ifylld, kontrollera uppvisade
kvitton för t.ex. hyra och hemtjänst samt anteckna de betalda beloppen
samt eventuellt sökandens passnummer. Handläggaren signerar sedan
ansökningshandlingen och lämnar ärendet vidare till den som är behörig
att besluta i ärendet. Enligt regeringens mening är den beskrivna
ärendeberedningen en mycket lämplig uppgift att pröva i en försöksverk-
samhet med medborgarkontor. Genom att handläggningen vid med-
borgarkontoret syftar till att göra ärendet klart för beslut blir förfarandet
enklare och snabbare inte bara för beslutsfattaren vid socialbidragsenheten
utan också för den enskilde.
5.5.2 Handlägga ärenden om barnomsorgsplats
Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall kunna
ta emot en ansökan om behov av plats i förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg samt dessutom kunna fördela plats och lämna
erbjudande om plats.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Socialstyrelsen har inga invändningar mot förslaget
33
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 90
men förutsätter att handläggningen av ärenden om barnomsorgsplats med
stöd av 6 eller 16 § i socialtjänstlagen även i fortsättningen hanteras av
specialister inom den kommunala förvaltningen.
Skälen för regeringens förslag: En kommun är skyldig att till-
handahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg i den omfattning som
det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller
barnets eget behov. Plats skall erbjudas alla barn som har fyllt ett år utan
oskäligt dröjsmål efter det att anmälan om behov av plats gjorts.
En anmälan om behov av plats i barnomsorgen görs på ett särskilt
formulär. Att registrera en anmälan i bamomsorgskön, fördela och erbjuda
barnomsorgsplats är ett förhållandevis enkelt förfarande. Efter kontroll av
barnets ålder, att barnet och familjen är bosatta och stadigvarande vistas
i kommunen och att behov av barnomsorg föreligger kan ärendet
registreras. Anmälningsdagen avgör platsen i bamomsorgskön. När det
blir aktuellt att tilldela ett barn i kön en plats sänds ett skriftligt med-
delande om detta till föräldrarna eller den som barnet bor hos. Antas inte
platsen måste en ny anmälan om behov göras. Regeringen anser att denna
typ av verksamhet passar utmärkt för att pröva inom ramen för för-
söksverksamheten.
Det är emellertid viktigt att framhålla att handläggning av ärenden om
plats i barnomsorgen som följer av någons rätt till bistånd av socialnämn-
den för att uppnå en skälig levnadsnivå inte är lämpliga att anförtros en
handläggare vid ett medborgarkontor som endast omfattas av ett särskilt
anställnings- eller uppdragsavtal. Inte heller bör denne handlägga ärenden
om barnomsorgsplats som följer av den särskilda skyldighet en kommun
har att anordna sådan plats åt barn av fysiska, psykiska eller andra skäl
som ett särskilt stöd i barnets utveckling.
5.5.3 Bevilja stöd till inackordering
Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall fa
bevilja stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan och
kommunal vuxenutbildning.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har lämnat några synpunkter
på förslaget.
Skälen för regeringens förslag: En hemkommun är enligt lag skyldig
att lämna ekonomiskt stöd till de elever i gymnasieskolan som behöver
inackordering till följd av skolgången. Motsvarande skyldighet gäller i
vissa fall till elever i gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsut-
bildning inom kommunal vuxenutbildning (komvux) som studerar i en
annan kommun än hemkommunen. Skyldigheten gäller till och med det
första kalenderhalvåret det år då ungdomarna fyller tjugo år. Stödet skall
avse boende, fördyrat uppehälle och resor till och från hemmet. Bidraget
Prop. 1996/97:90
34
bestäms efter en viss mall. Det är fråga om relativt låga bidragsbelopp om Prop. 1996/97:90
ungefar ett par tusen kronor i månaden.
Regeringen anser att uppgiften att besluta om inackorderingsbidrag för
elever i gymnasieskolan och komvux är en enkel uppgift och lämplig att
anförtro en handläggare vid ett medborgarkontor som omfattas av ett
särskilt anställnings- eller uppdragsavtal.
5.5.4 Ge tillstånd till annat slag av toalett än vattentoalett
Regeringens forslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall få ge
tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett enligt en
kommunal föreskrift.
Utredningens forslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Enligt Socialstyrelsen bör tillstånd till avloppsfri
toalett kunna ges genom medborgarkontor för miljömärkta toaletter varvid
endast den nordiska miljömärkningen Svanen bör godkännas.
Skälen för regeringens förslag: I lokala hälsoskyddsföreskrifter före-
kommer krav på tillstånd för att få inrätta annat slag av toalett än
vattentoalett. Sådana ärenden kan i princip avgöras i samband med att
ansökan om tillstånd lämnas in. Socialstyrelsen har klassat ett antal
toaletter som godtagbara och angett en högsta belastning, dvs. toaletternas
kapacitet i förhållande till antalet användare. Dessa toaletter har sedan
förtecknats. En ansökan om tillstånd skall innehålla uppgift om fastighets-
beteckning, typ av toalett och hur många personer som normalt kommer
att använda toaletten. Handläggaren kontrollerar uppgifterna i ansökan
mot Socialstyrelsens förteckning och avgör därefter ärendet om förut-
sättningar föreligger för ett beslut om tillstånd. Förfarandet är enkelt och,
enligt regeringens mening, mycket lämpligt att anförtro en handläggare
vid ett medborgarkontor som omfattas av ett särskilt anställnings- eller
uppdragsavtal
5.5.5 Bevilja parkeringstillstånd åt handikappade
Regeringens förslag: En handläggare vid ett medborgarkontor som
omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal skall i
enklare fall fa bevilja parkeringstillstånd för handikappade.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Justitieombudsmannen (JO) påpekar att i ärenden
om parkeringstillstånd åt handikappade måste handläggaren göra en själv-
ständig bedömning av om ett företett läkarintyg skall anses utvisa att
35
sökanden behöver parkeringstillstånd.
Socialstyrelsen anser att parkeringstillstånd till handikappade inte bör
handläggas vid ett medborgarkontor eftersom frågan är mer komplex än
som framgår av förslaget. Att bevilja parkeringstillstånd är även kopplat
till bl.a. undantag från de lokala trafikbestämmelsema och tillgång till
parkeringsplatser för handikappade. Frågan om parkeringstillstånd är
integrerad hos den instans som ansvarar för trafiken i kommunen och den
bör enligt Socialstyrelsen även i fortsättningen handläggas där.
Skälen för regeringens förslag: En förutsättning för att en handikappad
skall få ett kommunalt parkeringstillstånd är som regel att en läkare
intygar att handikappet är sådant att personen i fråga behöver parkerings-
tillståndet. I handläggarens uppgift ingår dels att kontrollera att det
framgår av läkarintyget att sökanden behöver ett parkeringstillstånd, dels
att avgöra under vilken tid tillståndet skall gälla. Beslutet översänds sedan
till sökanden. Med beslutet översänds också en del upplysningar, t.ex. de
regler som gäller för den som innehar ett parkeringstillstånd samt ett
parkeringskort försett med ett giltighetsmärke.
Regeringen anser att ärenden om parkeringstillstånd för handikappade
i enklare fall bör kunna handläggas vid ett medborgarkontor av en
handläggare som omfattas av ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal.
I begreppet enklare fall far i dessa avseenden anses ligga att det företedda
läkarintyget klart utvisar att personen i fråga behöver parkeringstillståndet.
Är läkarintyget mer svårbedömbart kan ett enklare fall inte anses
föreligga. Vad begreppet enklare fall i övrigt skall innefatta kan tänkas
variera från en kommun till en annan kommun. Vad som utgör enklare
fall skall därför preciseras i samtjänstavtalet. Med hänsyn till remissin-
stansernas invändningar bör det också framhållas att handläggningen vid
medborgarkontoret av ärenden om parkeringstillstånd naturligtvis kan ske
i samråd med den ansvariga nämnden i kommunen.
Regeringens bedömning: Under försöksperiodens gång bör
myndigheter, kommuner och landsting som deltar i försöket ges
möjlighet att hos regeringen väcka frågor om ytterligare för-
valtningsuppgifter som kan vara lämpliga att pröva inom ramen för
försöksverksamheten. Regeringen kommer därefter att lägga fram
de förslag till utvidgning av försöksverksamheten som bedöms
lämpliga.
Skälen for regeringens bedömning: Genom de förslag som regeringen
nu har redovisat läggs en ram för en utvidgad försöksverksamhet med
medborgarkontor. Omfattningen och avgränsningen av de förvaltnings-
uppgifter med moment av myndighetsutövning som skall kunna prövas i
försöket kan diskuteras. Invändningar har rests mot flera av de förslag
som utredningen har lagt fram. Regeringen har i stor utsträckning tagit
hänsyn till sådana invändningar. Det gäller bl.a. i fråga om de myndig-
1996/97:90
36
hetsuppgifter på polisområdet som utredningen föreslog borde ingå i Prop. 1996/97:90
försöksverksamhet. Både JO och Rikspolisstyrelsen har avstyrkt att en
polismyndighets arbetsuppgifter handläggs vid medborgarkontor. I sin
bedömning har regeringen också vägt in utvecklingen i fråga om
närpolisverksamheten.
Våra förslag är alltså väsentligt begränsade i förhållande till utred-
ningens. När det gäller vissa uppgiftsområden kan den praktiska
betydelsen vara förhållandevis liten. Vi har dock inte avstått från att ta
med en del sådana områden. Våra överväganden i denna del bygger bl.a.
på de önskemål som finns på flera håll om att kunna starta en utvidgad
försöksverksamhet. Att det sker i en relativt blygsam skala är enligt vår
mening inte någon nackdel.
Det finns mot den här bakgrunden skäl att vara öppen för önskemål och
idéer om ytterligare förvaltningsuppgifter som kan vara lämpliga att pröva
i försöksverksamheten. Regeringen kommer att ge berörda myndigheter,
kommuner och landsting möjlighet att väcka sådana frågor. I de fall det
bedöms lämpligt kommer vi sedan att förelägga riksdagen förslag till att
ytterligare utvidga försöksverksamheten.
Regeringens bedömning: Det är angeläget att följa, stödja och
utvärdera det utvecklingsarbete som pågår om medborgarkontor. En
arbetsgrupp har därför tillsatts i Inrikesdepartementet. En viktig
uppgift för arbetsgruppen är att fortlöpande redovisa de erfarenheter
och den kunskap som finns om verksamheten. Resultaten från de
studier och utvärderingar som gjorts eller pågår vid exempelvis
universitet och högskolor skall därvid tas till vara. En plan för det
fortsatta utvärderingsarbetet bör utarbetas.
Skälen for regeringens bedömning: En arbetsgrupp har nyligen
inrättats i Inrikesdepartementet för att följa och stödja arbetet med att
utveckla medborgarkontor och andra former av kontakter mellan med-
borgarna och offentliga organ. Arbetsgruppen kommer att inleda sitt
arbete med att ta fram ett samlat underlag om pågående försök med
medborgarkontor samt redovisa de erfarenheter och den kunskap som
finns om verksamheterna. En viktig utgångspunkt för detta arbete utgör
de utvärderingar som gjorts eller pågår vid exempelvis universitet och
högskolor. En plan för det fortsatta utvärderingsarbetet bör utarbetas i
detta sammanhang. Den utvidgning av försöksverksamheten som nu
föreslås leder till att bl.a. frågor om integritet, rättssäkerhet och ansvars-
förhållanden mellan de avtalsslutande parterna måste ägnas särskild
uppmärksamhet.
En andra huvuduppgift för arbetsgruppen är att klarlägga vilka planer
37
och önskemål som finns om att förändra i nuvarande verksamheter eller
starta nya medborgarkontor. I detta sammanhang skall arbetsgruppen
redovisa och belysa de problem och svårigheter som kan finnas på lokal
nivå för att genomföra ett önskvärt förnyelse- och förändringsarbete.
Arbetsgruppen bör därvid bedöma behovet av förändringar och utarbeta
forslag som kan leda till att dialogen mellan medborgare och sam-
hällsorgan fördjupas.
En tredje viktig uppgift för arbetsgruppen är att följa och stödja ut-
vecklingsarbetet. I direktiven för utredningsarbetet anges exempel på
frågor som särskilt bör uppmärksammas. Det gäller inrättande av s.k.
integrerade medborgarkontor och hur information i ökad utsträckning kan
göras elektroniskt tillgänglig för alla. Ett underlag skall vidare tas fram
som belyser medborgarkontorens möjligheter att genom sektorsövergripan-
de arbetssätt bidra till det utvecklingsarbete som pågår i storstads-
regionerna inom ramen för särskilda insatser i invandrartäta bostadsområ-
den.
I arbetsgruppens uppdrag ingår vidare att initiera studier och dis-
kussioner som blickar framåt när det gäller kontaktformer och informa-
tionsstrategier samt sprida information och erfarenheter från utvecklings-
arbetet. Ledamöter och experter är företrädare för Regeringskansliet,
statliga myndigheter, kommuner, landsting samt universitet och högskolor.
Regeringens bedömning: I den mån försöksverksamheten medför
ökade kostnader bör dessa finansieras genom omprioriteringar av
resurser inom kommunerna och myndigheterna.
I propositionen 1993/94:187 om försöksverksamhet med medborgarkon-
tor gjordes inte några beräkningar av kostnaderna för att genomföra
försöksverksamheten i full skala. Endast frågan om kostnaderna för det
lokala utvecklingsarbetet behandlades i propositionen.
Regeringens bedömning var att i den mån det lokala utvecklingsarbetet
medför ökade kostnader bör dessa finansieras genom omprioriteringar av
resurser inom kommunerna och myndigheterna. Skälet för regeringens
bedömning var att det därigenom skapades en realistisk ekonomisk bas för
en fortsatt drift av medborgarkontoren. Denna bedömning kvarstår.
Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnadsök-
ningar som inte motsvaras av minst lika stora besparingar ligger liksom
för den nuvarande försöksverksamheten på de avtalsslutande parterna.
Kostnader som kan uppkomma under försöksverksamheten, när det gäller
uppgifter som innefattar myndighetsutövning kan bl.a. hänga samman med
att tillförsäkra medarbetarna vid medborgarkontoret den kompetens som
behövs. Andra kostnader i ett inledningsskede följer av de olika behörig-
hetsspärrar som kan behöva läggas in när det gäller medarbetarnas
Prop. 1996/97:90
38
åtkomst till myndigheternas personregister. Prop. 1996/97:90
Ett syfte med medborgarkontor är att de samverkande myndigheterna
skall kunna göra samordningsvinster genom att effektivare ta till vara
personal, lokaler och utrustning. Av samhällsekonomiska skäl är det på
många håll aktuellt med inskränkningar i myndigheternas och försäkrings-
kassornas lokala kontorsnät. Det finns säkerligen myndigheter som inte
kommer att behöva alla de lokaler som den disponerar i dag. I de fall när
ett befintligt lokalkontor ersätts av ett medborgarkontor bör en del
kostnadsbesparingar kunna uppnås.
I ett sådant läge kan det i en del fall vara lönsamt för det allmänna att
en samverkan mellan myndigheter från olika sektorer kommer till stånd
också när det gäller handläggningen av enklare ärenden som innebär
myndighetsutövning. En sådan samverkan kan bidra till att underlätta en
nödvändig omställning för den offentliga förvaltningen i stort. På längre
sikt kan en samverkan vid medborgarkontor ge goda förutsättningar att
organisera flexibla samtjänstlösningar allt efter de olika behov som kan
finnas lokalt.
Men möjligheterna till kostnadsbesparingar skall inte överdrivas. I
offentlig förvaltning saknas i många fall verktyg och erfarenheter för att
göra interna omprioriteringar. Det finns inte heller några riktiga incitament
för att ta ett helhetsgrepp på offentlig förvaltning eller att formulera
helhetsmål.
En utvärdering som forskare vid Mitthögskolan har gjort av det första
året under försöksverksamheten visar t.ex. att den konsumentverksamhet
som bedrivs vid medborgarkontor fungerar väl. Det har inneburit en
effektivare användning av övriga specialistresurser för konsumentvägled-
ning etc. Men det saknas uppskattningar av de rationaliseringsvinster som
kan erhållas genom sambruk. Det är en av de frågor som bör tas upp i
den fortsatta utvärderingen av försöksverksamheten.
Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1997 och gälla till utgången
av juni 2002. Det innebär att försöksperioden förlängs med tre år så att
de nya möjligheterna att utföra förvaltningsuppgifter som innefattar
myndighetsutövning skall kunna prövas under en rimlig tid. Den nya
lagen är tänkt att ersätta lagen (1994:686) om försöksverksamhet med
medborgarkontor.
Äldre avtal som regeringen har godkänt enligt den upphävda lagen
kommer även i fortsättningen att gälla utan att ett nytt godkännande
behöver inhämtas. Vid detta förhållande är det mest lämpligt att göra
bestämmelserna i den nya lagen om samtjänstavtalets återkallande och om
verksamhetsrapporter tillämpliga även på de äldre avtalen. Om parterna
som ingått ett avtal som godkänts enligt den upphävda lagen vill förlänga
detta måste dock ett nytt godkännande inhämtas enligt den nya lagen.
39
Prop. 1996/97:90
1994 års lag om försöksverksamhet med medborgarkontor ersätts med en
ny lag om försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor. Den
nya lagen innebär att försöksverksamheten utvidgas till att omfatta flera
samarbetsvägar och ett ökat antal samarbetsformer. Den form för
samverkan som 1994 års försökslag medger skall också fortsättningsvis
vara möjlig.
Någon definition av begreppet medborgarkontor görs inte i lagen. Vad
ett medborgarkontor är beskrivs under avsnitt 4.1. Där framgår bl.a. att ett
medborgarkontor inte är en egen myndighet och att det kan organiseras
enligt flera olika modeller. Den nu föreslagna lagen om samtjänst innebär
endast ändringar för den modell som ibland kallas integrerade med-
borgarkontoret. Grunden till denna modell lades genom 1994 års
försökslag. Övriga modeller för medborgarkontorsverksamhet - som för
övrigt inte kräver något särskilt lagstöd för sin tillämpning - berörs inte
av förslaget.
Samtjänstavtal
1 § Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun
eller ett landsting far ingå avtal om att för varandras räkning lämna
upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda
och i övrigt handlägga enklare förvaltningsärenden med de begräns-
ningar som anges i denna lag eller att använda varandras personal
till att utföra sådan verksamhet (samtjänst vid medborgarkontor).
I paragrafen anges de två former för samverkan i samtjänst som får
förekomma med stöd av denna lag.
Den ena formen av samverkan avser de angivna parternas möjlighet att
efter avtal utföra enklare förvaltningsuppgifter för varandras räkning.
Detta är delvis redan möjligt genom den nuvarande försökslagen som
tillåter en kommun att efter avtal med en eller flera statliga myndigheter,
en allmän försäkringskassa eller ett landsting, utföra förvaltningsuppgifter
som annars ligger utanför kommunernas kompetensram enligt kommunal-
lagen (1991:900). Omvänt får också statliga myndigheter m.fl. genom
avtal överlåta åt en kommun att utföra förvaltningsuppgifter för deras
räkning. De förvaltningsuppgifter som på så sätt far anförtros en kommun
får dock inte innefatta myndighetsutövning, utan bara information,
rådgivning eller andra serviceåtgärder.
Den form för samverkan som 1994 års försökslag medger blir även
fortsättningsvis möj lig, men tillämpningsområdet för försöksverksamheten
vidgas nu så att även statliga myndigheter m.fl. ges möjlighet att utföra
sådana förvaltningsuppgifter för varandras räkning eller för en kommuns
räkning. Bestämmelsen ger därmed utrymme för att etablera en samtjänst
mellan två eller flera statliga myndigheter, eller mellan en eller flera
statliga myndigheter och en allmän försäkringskassa, eller mellan en
40
statlig myndighet och ett landsting. Kombinationerna är många. Det ställs Prop. 1996/97:90
således inte något krav på att både statliga myndigheter, en allmän
försäkringskassa och en kommun samtidigt ingår i samtjänsten. Det är
fullt tillräckligt att två myndigheter samverkar. Det blir däremot inte
möjligt för en kommun eller ett landsting att åta sig att utföra för-
valtningsuppgifter för en annan kommun eller ett landsting. Här ges
således inte något undantag för att få utföra förvaltningsuppgifter som i
detta avseende ligger utanför kompetensramen enligt kommunallagen.
Bestämmelsen ger därmed inte utrymme för mer än en kommun eller ett
landsting att samverka i samtjänsten. Detsamma gäller även en allmän
försäkringskassa.
Den andra formen av samverkan är att en myndighet för sina för-
valtningsuppgifter använder anställda i en annan samverkande myndighet.
Detta sker genom att myndigheten binder personalen till sig genom ett
särskilt anställnings- eller uppdragsavtal (se kommentaren till 5 §). Den
formen av samverkan görs obligatorisk för uppgifter som helt eller delvis
innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personre-
gister.
De båda formerna av samverkan kan kombineras i en samtjänst. En
myndighet kan således uppdra åt en annan myndighet att utföra en eller
flera förvaltningsuppgifter som inte innebär myndighetsutövning och
samtidigt genom ett särskilt avtal använda en person anställd i den andra
myndigheten och låta denne utföra andra förvaltningsuppgifter som kan
innehålla inslag av myndighetsutövning.
Med uttrycket enklare förvaltningsuppgifter avses uppgifter där risken
för felaktig handläggning är liten eller där utrymmet för handläggaren att
göra självständiga bedömningar är begränsat. Det kan alltså i huvudsak
bara vara fråga om en mer rutinmässig handläggning. En sådan hand-
läggning kan också innefatta myndighetsutövning i den utsträckning som
följer av de två katalogerna i 7 och 8 §§. En kontroll av gränsdragningen
mellan enklare och andra förvaltningsuppgifter sker genom regeringens
prövning enligt 3 §.
I 1994 års försökslag förutsätts att kommunen utför de statliga för-
valtningsuppgifterna m.fl. i eget namn och inte i respektive myndighets
namn. Den ordningen består för sådana förvaltningsuppgifter som inte
innefattar myndighetsutövning och kommer till uttryck i lagtexten genom
att myndigheterna far utföra dessa uppgifter för varandras räkning. Blir
det däremot fråga om förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innefattar
myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall
i stället uppgifterna alltid utföras i den ansvariga myndighetens namn.
Regeringen instämmer i vad Lagrådet har anfört om att lagen inte bör
uppfattas så att den förhindrar annan samverkan mellan de angivna
myndigheterna som inte kan hänföras till samtjänst vid medborgarkontor.
41
2 § Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som
skall omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå under
vilken tid det skall gälla. Ett samtjänstavtal får dock inte träffas för
längre tid än till utgången av juni 2002.
Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär
myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det
av avtalet framgå vem som skall utföra uppgifterna och vilken
tillgång till personregister denne kommer att ha. Det skall också
framgå om handläggaren har andra sådana förvaltningsuppgifter och
den tillgång till personregister denne i så fall har.
Samtjänstavtalet bildar den yttre ramen för hela samtjänstverksamheten.
Av avtalet skall det enligt första stycket framgå samtliga förvaltnings-
uppgifter som samtjänsten omfattar. I detta krav ligger också att de
personregister som behövs för att kunna utföra förvaltningsuppgifterna
skall anges. Härigenom fås inte bara en ram för det samlade serviceut-
budet utan också en ram för myndighetsutövningen och en ram för
personregistertillgången i samtjänsten. När det gäller sådana förvalt-
ningsuppgifter som information, rådgivning och andra serviceåtgärder kan
av naturliga skäl kravet på precision inte ställas alltför högt. Något krav
på att i avtalet peka ut vem av handläggarna i samtjänsten som skall
utföra dessa serviceuppgifter har heller inte ställts upp.
I andra stycket anges att det av samtjänstavtalet skall framgå vem som
handlägger förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller
kräver tillgång till personregister. Handläggarens namn skall alltså anges.
Vidare måste det framgå vilka uppgifter som innebär myndighetsutövning
och vilken tillgång till personregister han eller hon har i samtjänsten. En
handläggare i samtjänsten har normalt en begränsad tillgång till uppgifter
i ett databaserat personregister. Detta följer av 9 §. Det är denna tillgång
som skall framgå av samtjänstavtalet. Kravet på precision ställs högt i
fråga om uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller kräver
tillgång till personregister. Genom en sådan närmare precisering av
förvaltningsuppgifterna ges den nödvändiga grunden för regeringens
prövning enligt 3 §.
Om en handläggare som deltar i samtjänsten till följd av sin grundan-
ställning även har andra uppgifter som innefattar myndighetsutövning eller
kräver tillgång till personregister skall också dessa anges i samtjänstavta-
let liksom den tillgång till personregister denne har. Det beror på att också
de måste vägas in i bedömningen av hur uppgifter från olika verksamhets-
områden kan kombineras med hänsyn till rättssäkerheten och från
sekretess- och integritetssynpunkt. Sammantaget innehåller paragrafen
krav på en tydlig och uttömmande redovisning av hur förvaltnings-
uppgifterna från olika förvaltningsområden kombineras hos de enskilda
handläggarna (tjänsteprofil) när det blir fråga om myndighetsutövning
eller personregistertillgång.
En grundtanke i samtjänsten är att varje handläggare skall kunna betjäna
den besökande medborgaren även om dennes ärenden kan hänföras till
Prop. 1996/97:90
42
flera myndighetsområden. Något krav på att handläggarna skall ha
enhetliga tjänsteprofiler ställs dock inte upp. Av rättssäkerhets- samt
sekretess- och integritetsskäl kan det finnas behov av att göra vissa
begränsningar i uppgiftsområdena för en eller flera handläggare. Denna
avvägning ankommer det i första hand på respektive myndighet i
samtjänsten att göra.
Förutom de i bestämmelsen angivna kraven på samtjänstavtalet bör det
dessutom reglera en del andra viktiga frågor mellan parterna som t.ex.
vilka ekonomiska villkor som skall gälla, hur verksamheten skall styras
och övervakas, hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara
ordnad och hur allmänheten skall informeras om verksamheten. Avtalet
bör också reglera vad som händer när en part t.ex. vill frånträda avtalet
eller säga upp eller ändra ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med
en anställd hos den andra parten. Det bör i sammanhanget erinras om att
eventuella tolkningstvister av rättigheter och skyldigheter av ekonomisk
eller annan civilrättslig natur kan komma att avgöras vid en rättslig
prövning i allmän domstol.
Godkännande och återkallelse
3 § För att bli gällande skall ett samtjänstavtal godkännas av
regeringen.
Regeringen får återkalla ett godkännande, om ändrade för-
hållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det.
Samtjänstavtalet upphör i så fall att gälla den dag som regeringen
bestämmer.
Regeringens godkännande av ett samtjänstavtal är enligt första stycket
en förutsättning för att samtjänsten skall få sättas i gång. Regeringen
prövar om förvaltningsuppgifterna i samtjänsten ligger inom de be-
gränsningar för försöket som anges i försökslagen. I regeringens prövning
ligger också att bedöma om de olika tjänsteprofilerna (jfr kommentaren
till 2 §) är förenliga med allmänna krav på rättssäkerhet och om de kan
anses acceptabla utifrån utgångspunkten att minska risken for intressekol-
lissioner som kan hota det integritetsskydd som sekretesslagens regler ger.
Däremot är det inte regeringens uppgift att granska och godkänna de
eventuella andra villkor som parterna kan ha kommit överens om.
Föreskriften om regeringens godkännande utesluter inte att parterna i
samtjänsten själva kommer överens om att begränsa en pågående
samtjänst. Däremot fordrar varje ändring av verksamhetens yttre ram (jfr
kommentaren till 2 § första stycket) i utvidgande riktning regeringens
godkännande innan den får påbörjas. Det gäller också om de tjänsteprofi-
ler som beskrivs i samtjänstavtalet ändras till att omfatta ytterligare
myndighetsutövningsuppgifter eller uppgifter som fordrar tillgång till
personregister.
I andra stycket ges regeringen en rätt att återkalla ett godkännande när
ändrade förhållanden inträtt eller det annars finns särskilda skäl att göra
Prop. 1996/97:90
43
det. Det kan röra sig om ändrad lagstiftning som gör att det ursprungliga Prop. 1996/97:90
avtalet inte kan tillämpas som det är tänkt eller att den ena avtalsparten
är missnöjd med hur verksamheten kommit att bedrivas. Återkallelse
kommer att kunna tillgripas som en sista utväg för att avveckla en
verksamhet som är olämplig eller sköts på ett olämpligt sätt, t.ex. så att
rättssäkerheten eller integritetsskyddet äventyras.
För det fall regeringen återkallar sitt godkännande gäller inte längre
samtjänstavtalet. De förvaltningsuppgifter som redan utförts med stöd av
samtjänstavtalet påverkas självfallet inte av ett sådant beslut. Ibland kan
det finnas behov av tid för att avveckla verksamheten vid ett med-
borgarkontor. En återkallelse får därför verkan först från den dag som
regeringen bestämmer.
Verksamhetsrapporter
4 § Myndigheter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt
som regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.
Paragrafen motsvarar i huvudsak 3 § i 1994 års försökslag. Den närma-
re tidpunkten för den årliga redovisningen - som bestämts till den 1 mars
i den nuvarande försökslagen - är närmast en verkställighetsföreskrift som
det bör ankomma på regeringen att fastställa. Härigenom kan tidpunkten
senare på ett smidigt sätt anpassas eller samordnas med de statliga
myndigheternas och de allmänna försäkringskassornas skyldighet att
lämna årsredovisning. Denna bestämmelse täcker även 5 § i 1994 års
försökslag om att parterna skall underrätta regeringen när samarbetet
upphör i förtid.
Myndighetsutövning m.m.
5 § Om samtjänsten innebär att myndigheterna använder varandras
personal till att utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis
innebär myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett
personregister, skall den myndighet som ansvarar för uppgifterna
träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den som
skall utföra dessa uppgifter.
Bestämmelsen i denna paragraf innebär ett krav på att om ett samtjänst-
avtal omfattar också sådana förvaltningsuppgifter som innebär myndig-
hetsutövning eller som kräver tillgång till personregister, skall myndig-
heten träffa ett särskilt anställnings- eller uppdragsavtal med den eller de
personer som är anställda hos den andra myndigheten och som skall svara
för uppgifterna i fråga. Därigenom knyts dessa till myndigheten och
därigenom kan myndighetsutövningen bedrivas som en del av den
ordinarie verksamheten.
44
De arbetsrättsliga reglerna om arbetsskyldighet och arbetsledning som Prop. 1996/97:90
följer av ett anställningsavtal bör tjäna som utgångspunkt för vad ett
särskilt uppdragsavtal i övrigt bör reglera. Ett uppdragsavtal bör dessutom
reglera vad som skall gälla vid en förändring av samtjänsten som innebär
att uppdraget begränsas eller upphör.
6 § Myndighetsutövning i samtjänst får endast avse förvaltnings-
uppgifter som följer av 7 och 8 §§.
Samtjänsten far inte omfatta
1. beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning,
2. beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande
beslut,
3. rättelse eller omprövning av beslut, eller
4. beslut om återkrav av en utbetald förmån.
Paragrafen innebär att samtjänsten bara far omfatta vissa förvaltnings-
uppgifter. Syftet är att minska risken för intressekollisioner som kan hota
rättssäkerheten och integritetsskyddet. Därför har möjligheterna till
samtjänst när det gäller myndighetsutövning begränsats i huvudsak till
beslut som normalt bara är gynnande eller neutrala för den enskilde.
Åtgärder som medför förpliktelser för den enskilde omfattas således inte
av samtjänsten.
I första stycket begränsas de förvaltningsuppgifter som kan innehålla
myndighetsutövning och som är tillåtna inom ramen för samtjänsten till
de som anges i katalogerna i 7 och 8 §§. De beslut som kan följa på
denna myndighetsutövning är till sin natur positiva för den sökande, t.ex.
befrielse från en i lag angiven förpliktelse eller beviljande av en social
förmån. Besluten kan också vara neutrala för den enskilde t.ex. utfärdande
av intyg m.m. Dessutom garanteras genom andra stycket också att det
enskilda beslutet bara får ges ett positivt innehåll.
Trots de begränsningar som gjorts i lagen kan det säkert uppkomma
svårigheter för en handläggare vid ett medborgarkontor att avgöra om ett
beslut i det enskilda fallet är gynnande eller neutralt. När den sökande får
det han eller hon begär föreligger självklart ett gynnande beslut. Ett beslut
som också måste anses som gynnande är när den sökande inte vet vad han
eller hon kan få - t.ex. i bidrag - men informeras om detta av hand-
läggaren och godtar det. Detsamma måste gälla även om sökanden tycker
att ett bidrag borde vara högre. Om sökanden däremot anger vad han eller
hon förväntar sig att få och förklarar sig missnöjd med ett beslut som inte
motsvarar dessa förväntningar kommer det fattade beslutet att bli ett
negativt beslut.
I andra stycket har också undantagits uppgifter i samtjänsten som
omfattar rättelse eller omprövning av beslut. Här avses sådan rättelse eller
omprövning som följer av skyldigheten i 26 och 27 §§ förvaltningslagen
(1986:223) men också, som Lagrådet har påpekat, bestämmelserna i 20
kap. 10 och 10 a §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring samt de
45
specialregler om omprövning som finns i taxeringslagen (1990:324) och Prop. 1996/97:90
uppbördslagen (1953:272). Regeringen instämmer också i vad Lagrådet
har anfört om att bestämmelsen skall anses omfatta även annan rättelse
och omprövning som går utöver skyldigheten enligt förvaltningslagen men
som följer av principer som iakttas i praxis. Den föreslagna bestämmelsen
skall emellertid inte anses omfatta den omprövning som kan göras med
stöd av 9 § lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer och som
följer av 4 § lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make
uppbär folkpension.
7 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt
avtal enligt 5 § får i respektive statlig myndighets och allmän
försäkringskassas namn
1. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av bostads-
tillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer,
2. i enklare fall bevilja eller besluta om ändrad storlek av hustru-
tillägg enligt lagen (1994:309) om hustrutillägg i vissa fall då make
uppbär folkpension,
3. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för
skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst,
4. i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration
enligt bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och
kontrolluppgifter,
5. i enklare fall registrera anmälan om flyttning enligt folkbok-
föringslagen (1991:481), eller
6. i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till
sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag.
Genom katalogen i denna paragraf anges vilka förvaltningsuppgifter från
en statlig myndighet eller en allmän försäkringskassa som innehåller
moment av myndighetsutövning och som är möjliga att låta en person
som har en anställning i en samverkande myndighet utföra. Närmare
kommentarer i anslutning till de olika ärendeslagen finns i avsnitt 5.
Uppräkningen som anger ärenden av enklare art är uttömmande men far
i vissa fall preciseras i samtjänstavtalet.
I den mån en av de uppräknade förvaltningsuppgifterna antingen
innefattar moment av ren service eller där sådan service kan förekomma
i samband med förvaltningsuppgiften, t.ex. den information som kan
föregå en bidragsansökan, far också servicen anses omfattas av uppdraget.
Hela förvaltningsuppgiften utförs således i den för uppgiften ansvariga
myndighetens namn.
Det blir med förslaget inte möjligt att ge ett enskilt beslut ett negativt
innehåll genom att t.ex. avvisa eller avslå detsamma (jfr 6 §). Eftersom
det är fråga om en försöksverksamhet har bestämmelsen för tydlighetens
skull utformats så att all tillåten myndighetsutövning i samtjänst mellan
myndigheter vid medborgarkontor anges.
46
När en handläggare vid ett medborgarkontor utför de förvaltnings-
uppgifter som han eller hon genom ett särskilt anställnings- eller
uppdragsavtal har fatt tillåtelse att utföra skall det självklart ske på samma
sätt som om det utförts av någon som har sin ordinarie anställning vid
den ansvariga myndigheten. Beslut som fattas av en handläggare vid ett
medborgarkontor skall överklagas i samma ordning som när beslutet fattas
av handläggare vid den ursprungliga myndigheten. I praktiken torde det,
med hänsyn till ärendenas karaktär, sällan bli aktuellt med överklaganden.
8 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt
avtal enligt 5 § får i den kommunala myndighetens namn
1. bereda ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen
(1980:620) till den som fyllt 65 år för dennes försörjning,
2. ta emot ansökningar om plats i förskoleverksamhet och skol-
barnsomsorg, fördela sådana platser och lämna erbjudanden om
plats enligt 14 a § socialtjänstlagen,
3. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gym-
nasieskolan och kommunal vuxenutbildning enligt skollagen
(1985:1100),
4. ge tillstånd till att inrätta annat slag av toalett än vattentoalett
enligt en kommunal föreskrift, eller
5. i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade.
Kommunallagen ger inte kommunerna några möjligheter att delegera
kommunala uppgifter annat än inom en kommunal nämnd t.ex. till en
anställd. Genom denna paragraf ges en kommun möjliget att låta en
person som har anställning i en samverkande myndighet utföra vissa
uppgifter. Uppräkningen i katalogen är uttömmande. Närmare kommen-
tarer i anslutning till de olika ärendeslagen finns i avsnitt 5.
I det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet bör det anges hur
beslut som har fattats med stöd av detta avtal skall anmälas till den
kommunala nämnd som har ansvaret för respektive förvaltningsuppgift.
9 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt
avtal enligt 5 § far i fråga om personregister bara ges tillgång till
sådana uppgifter som behövs för att kunna utföra de förvaltnings-
uppgifter som omfattas av samtjänstavtalet.
Verksamheten vid ett medborgarkontor innebär som regel att en
handläggare kommer att arbeta med flera verksamhetsområden. När
handläggaren far ta del av uppgifter om en och samma person som
kommer från flera olika verksamhetsområden far han eller hon en mer
sammansatt bild av personen än som annars skulle ha varit fallet. Får
handläggaren tillgång till känsliga personuppgifter i ett ärende vid en av
Prop. 1996/97:90
47
de samverkande myndigheterna torde det i praktiken innebära att han eller Prop. 1996/97:90
hon får svårigheter att inte alls låta sig påverkas, medvetet eller omedve-
tet, av dessa uppgifter vid hanteringen av ett annat ärende om samma
person vid någon av de andra samverkande myndigheterna. Under alla
omständigheter kan bara misstanken om att så skulle kunna ske skada
allmänhetens förtroende för medborgarkontorets verksamhet. Det är därför
nödvändigt att i så stor utsträckning som möjligt begränsa handläggarens
möjlighet att ta del av de uppgifter som kan finnas i ett personregister.
Utgångspunkten bör vara att handläggaren bara ges tillgång till sådana
uppgifter som behövs för att han eller hon skall kunna utföra de arbets-
uppgifter som omfattas av samtjänstavtalet. Denna paragraf innebär att en
sådan begränsning införs. Begränsningen bidrar också till att säkerställa
att lika ärenden behandlas på samma sätt, oavsett om de handläggs på
vanligt sätt vid den ansvariga myndigheten eller inom ramen för
samtjänsten vid medborgarkontoret. En förutsättning för att möjliggöra
samtjänsten är dock att tekniken medger dessa nödvändiga begränsningar.
Förutsättningarna för att begränsa registertillgången kan variera mellan
myndigheterna och det kan komma att påverka vad som i praktiken kan
hanteras vid ett medborgarkontor.
I sammanhanget bör också nämnas att uppgifter ur ett personregister
inte får användas i strid med det ändamål för vilket registret tillkommit.
Detta följer av bestämmelsen i 7 § datalagen (1973:289). Självfallet gäller
detta också de uppgifter ur personregister som handläggaren vid med-
borgarkontoret får tillgång till genom det särskilda anställnings- eller
uppdragsavtalet. Det finns också här anledning att erinra om att det i 1
kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) finns en bestämmelse som avser att
hindra att sekretessbelagd uppgift kommer att utnyttjas utanför den
verksamhet i vilken sekretess gäller för uppgiften.
Regeringen instämmer i vad Lagrådet anfört om att tillgången till
sådana uppgifter i ett personregister som är tillgängliga för envar inte får
begränsas.
48
Det pågående försöket utvidgas
Grundmodellen behålls
I fortsättningen kommer i en hel del fall troligen ny hemelektronik kom-
binerad med utvecklade teleförbindelser m.m. att i allt större utsträckning
användas i medborgarnas kontakter med de offentliga myndigheterna.
Men trots den omvälvande utveckling av multimedia som vi sålunda av
allt att döma står inför redan under de allra närmaste åren, har med-
borgarkontor säkerligen en viktig uppgift att fylla för stora befolknings-
grupper, kanske inte minst för pensionärer och för invandrare och andra
språksvaga grupper. Detsamma gäller för medborgarna i allmänhet i
sådana fall där ett personligt besök hos myndigheter är önskvärt eller rent
av nödvändigt, t.ex. i passärenden. Och medborgarkontoren kommer
naturligtvis att själva kunna till allmänhetens tjänst utnyttja ny in-
formations- och kommunikationsteknik efter hand som den blir tillgänglig.
Vår uppgift i MBK-utredningen är att undersöka möjligheterna att föra
över myndighetsutövning till medborgarkontor.
Den form av s.k. medborgarkontor som avses med lagen (1994:686) om
försöksverksamhet med medborgarkontor skall det vill vi till en början
slå fast kunna användas också med vårt förslag. En kommun skall
således också i fortsättningen under försöksperioden få träffa avtal med
en statlig myndighet, en allmän försäkringskassa eller ett landsting om att
åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som inte innebär myndig-
hetsutövning.
Enligt den nuvarande försökslagen behöver en kommun inte själv stå för
de förvaltningsuppgifter som kommunen tar på sig genom uppdragsavtalet
i de uppdragsgivande myndigheternas namn. Den ordningen får med vårt
förslag bestå, men bara så länge det är fråga om sådana förvaltnings-
uppgifter som inte innebär myndighetsutövning. Då skall det alltså även
fortsättningsvis under försöksperioden vara möjligt för den kommun eller
den myndighet som utför förvaltningsuppgifter av ren informations- och
servicekaraktär att göra det utan att upplysa den som efterfrågar den
aktuella tjänsten om att den primärt faller inom en annan myndighets an-
svarsområde.
Men vi för också fram flera nya förslag.
Fler tänkbara aktörer
Vi föreslår för det första att tillämpningsområdet för samverkan sträcks
nu ut så att även statliga myndigheter, försäkringskassor och landsting ges
rätt att inom ramen för försöket träffa s.k. samtjänstavtal om att vid ett
medborgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning, eller
för kommuners räkning.
Det betyder att begränsningen i den nuvarande försökslagen till kommu-
nalt huvudmannaskap för medborgarkontoren upphör.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 1
49
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 90
Fler tänkbara samarbetsformer
Vi föreslår för det andra att tillämpningsområdet för samverkan skall
sträckas ut till att omfatta även ett direkt personalsambruk. De myndig-
heter som samverkar i ett medborgarkontor får således med vårt forslag
för att kunna utföra förvaltningsuppgifterna utnyttja inte bara varandras
lokaler och utrustning utan också varandras personal.
Det innebär t.ex. att en polismyndighet kan ingå avtal med t.ex. en
kommun eller en försäkringskassa om verksamhet vid ett medborgar-
kontor, oavsett om där skall finnas någon redan anställd polispersonal
eller inte.
Avtalet kan kompletteras med ett särskilt anställnings- eller upp-
dragsavtal med en eller flera, kanske samtliga handläggare vid kontoret,
anställda vid andra myndigheter eller vid en kommun, om att de i
polismyndighetens namn skall svara för vissa uppgifter inom polisom-
rådet.
Det blir alltså möjligt för en handläggare vid ett medborgarkontor att
handlägga ärenden från nya verksamhetsområden.
Tanken med dessa förslag är att ge offentliga myndigheter, för det fall
de är intresserade av en medborgarkontorssamverkan, så goda förut-
sättningar som möjligt att organisera flexibla samverkanslösningar alltefter
de olika behov som kan finnas.
Myndighetsutövning blir möjlig, men bara inom vissa gränser med hänsyn
till rättssäkerhet och integritet
Vi föreslår för det tredje ett slopande av den nuvarande begränsningen av
försökslagens tillämpningsområde till sådana förvaltningsuppgifter som
inte innebär myndighetsutövning.
Beroende på vilka myndigheter som ingår i en medborgarkontors-
samverkan och vilka uppgifter myndigheterna för till kontoret, kan en
handläggare där med vårt förslag få svara för förvaltningsuppgifter inom
vitt skilda områden på ett sätt som annars inte är brukligt inom svensk
förvaltning.
Men förslaget innebär inte att faltet skall öppnas fritt för alla former av
myndighetsutövning vid ett medborgarkontor.
I en kombination av förvaltningsuppgifter, särskilt när de innebär
myndighetsutövning, ligger det nämligen som man har framhållit från
olika håll - en risk för intressekollisioner som kan hota rättssäkerhets- och
integritetsskyddet.
Förvaltningsuppgifter, som innefattar myndighetsutövning och som
innebär sådana bedömningar av den handläggande tjänstemannen att
dennes saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med hänsyn till de
övriga förvaltningsuppgifter som han eller hon svarar för, föreslås därför
också i fortsättningen under försöksperioden vara undantagna från
verksamheten vid ett medborgarkontor.
Vi vill också begränsa utrymmet för handläggaren att göra självständiga
bedömningar i de ärenden där denne utövar myndighet och dessutom
Prop. 1996/97:90
Bilaga 1
begränsa hans eller hennes tillgång till känslig information. I fråga om
tillgång till personregister föreslås att denna begränsas till sådana
uppgifter som den handläggande tjänstemannen behöver för att kunna
utföra de aktuella förvaltningsuppgifterna.
Slutligen vill vi inskränka den aktuella myndighetsutövningen till att i
stort sett avse gynnande eller annars för den enskilde "neutrala" beslut. En
handläggare vid ett medborgarkontor skall således enligt vårt förslag inte
fa avslå eller avvisa en framställning, återkalla ett tillstånd, rätta eller
ompröva ett beslut, kräva tillbaka en redan utbetald förmån eller besluta
om åligganden för enskilda eller ingrepp i enskildas ekonomiska eller
personliga förhållanden.
Myndigheternas samverkan i en medborgarkontorsverksamhet skall enligt
vårt förslag som nämnts grundas på vad vi kallar samtjänstavtal, vilka
skall godkännas av regeringen för att vara giltiga. Det är de olika sam-
tjänstavtal som myndigheterna ingår som bildar ramen för verksamheten.
I samtjänstavtalen skall samtliga förvaltningsuppgifter anges. Graden av
precision beror på om uppgifterna i fråga innebär myndighetsutövning
eller kräver tillgång till personregister.
För det fall samtjänstavtalet avser också sådana förvaltningsuppgifter
som innefattar myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister
skall — som redan framgått — myndigheterna (huvudmännen) inte genom
avtalet uppdra åt varandra att utföra sådana uppgifter. För sådana
uppgifter skall huvudmännen i stället utnyttja varandras personal.
Nu nämnda förvaltningsuppgifter skall noga anges i en s.k. tjänsteprofil.
Det innebär att uppgiften skall definieras på ett sådant sätt att den, när
den utförs vid ett medborgarkontor, inte kan komma att utföras på något
annat sätt än vanligt vid den modermyndigheten.
I samtjänstavtalet skall parterna vidare reglera vilka ekonomiska och
andra villkor som skall gälla vid utförandet av förvaltningsuppgifterna.
Det skall också framgå av avtalet hur huvudmännen skall styra och
övervaka verksamheten vid medborgarkontoret, hur arbetsledning och
kompetensutveckling skall vara ordnad och hur allmänheten skall
informeras om verksamheten.
Myndighetsutövningsuppgifter
Omfattar samtjänstavtalet förvaltningsuppgifter som inkluderar myndig-
hetsutövning, skall de personer vid medborgarkontoret som inte är
anställda hos den ansvariga myndigheten och som skall svara för upp-
gifterna i fråga enligt vårt förslag knytas till den myndigheten på ett
sådant sätt att de i allt väsentligt kan jämställas med dem som på vanligt
sätt tar en anställning eller ett uppdrag där. De ingår därmed på så sätt i
Prop. 1996/97:90
Bilaga 1
myndighetens organisation.
Det uppnås genom att myndigheten träffar ett särskilt anställnings- eller
uppdragsavtal med ifrågavarande handläggare vid medborgarkontoret.
Av praktiska skäl bör varje handläggare i regel ha högst två eller tre
anställningar. En anställning kan däremot ungefar som för närvarande
inom ramen för arbetstiden kombineras med flera uppdrag.
Det blir huvudmännens sak att finna lämpliga förmer för dessa an-
ställnings- eller uppdragsavtal.
Tillgången till personregister
Det förutsätts i gällande rätt i princip att bara den som ingår i myndig-
hetens organisation ges tillgång till uppgifter i dess olika personregister.
Genom det särskilda anställnings- eller uppdragsavtalet med den eller
de handläggare vid medborgarkontoret som behöver få tillgång till vissa
registeruppgifter för att kunna utföra de aktuella arbetsuppgifterna enligt
samtjänstavtalet bestämmer man enligt förslaget denna personkrets på ett
samtidigt otvetydigt och smidigt sätt.
Till myndighetsutövning räknas beslut om utlämnande av allmän
handling. Något förslag om att en person som knyts till en myndighet
med stöd av ett sådant särskilt avtal som nyss nämnts skall fa besluta om
utlämnade till t.ex. andra myndigheter lämnas inte i det följande. Däremot
har handläggaren precis som vid en vanlig anställning hos en myndighet
utan någon närmare reglering utöver myndighetens interna föreskrifter
givetvis möjlighet att lämna ut de uppgifter som myndigheten har om en
viss person om denne själv begär att få del av dessa. Det kan t.ex. vara
fråga om att upplysa den enskilde om antalet kvarvarande s.k. för-
äldrapenningdagar, den registrerade sjukpenninggrundande inkomsten etc.
Vi föreslår ett uttryckligt lagstöd för samverkan mellan huvudmännen om
myndighetsutövning i vissa uppräknade ärendegrupper.
Uppräkningen i denna rapport är när det gäller det statliga området
inklusive försäkringskasseområdet begränsad till polisärenden, socialför-
säkringsärenden, skatteförvaltning, exekution och arbetsförmedling. Andra
statliga områden, t.ex. länsstyrelsernas ansvarsområde, omfattas inte av
förslagen.
När det gäller det kommunala området lämnas en del förslag på
ärendegrupper inom socialtjänsten, plan- och byggområdet, miljö- och
hälsovårdsområdet m.m.
En tanke med den föreslagna modellen är att uppräkningen av lämpliga
uppgifter efter hand som det visar sig behövligt skall kunna utvidgas
antingen inom angivna områden eller till andra områden inom den
offentliga förvaltningen.
Närmare föreskrifter om de statliga förvaltningsuppgifter m.m. som far
delegeras skall enligt förslaget beslutas av regeringen. Ett förordnings-
Prop. 1996/97:90
Bilaga 1
förslag läggs fram.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 1
Vi föreslår för det statliga området m.m. att följande ärenden av enklare
slag som innefattar myndighetsutövning eller moment av myndig-
hetsutövning skall få utföras vid ett medborgarkontor:
1. ta emot anmälningar om enklare förmögenhetsbrott,
2. hantera hittegods,
3. utfärda jaktvapenlicenser,
4. utfärda pass,
5. ge tillstånd till offentlig tillställning eller till användning av
offentlig plats,
6. ge tillstånd att handha explosiva varor.
7. ge spränglov,
8. bevilja bostadsbidrag,
9. bevilja bostadstillägg,
10. intyga om rätt till sjukvårdsförmåner.
11. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för
skolungdom, studerande eller löntagare,
12. utfarda utdrag ur skattelängd/taxeringsuppgiftsregister.
13. intyga om att inga kvarskatteavdrag skall göras,
14. utfärda taxeringsbevis för fastighet,
15. utfarda duplett av A-skattsedel,
16. medge anstånd med betalning av skatt,
17. medge deklarationsanstånd,
18. utfärda förtryckta självdeklarationsblanketter,
19. utfärda personbevis,
20. registrera flyttningsanmälningar,
21. skriva in arbetssökande,
22. bevilja ersättning för sökanderesor inom ramen för flyttningsbidrag.
Vi föreslår dessutom för det kommunla området följande ärendegrupper:
1. ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela platserna och
lämna erbjudanden om plats,
2. handlägga socialbidragsärenden till den som inte kan få svensk
pension eller har otillräcklig pension,
3. bevilja bygglov i enklare fall,
4. besluta om parkeringstillstånd för handikappade,
5. bevilja inackorderingsbidrag för elever i gymnasial utbildning,
6. ge tillstånd till förmultningstoalett i enklare fall.
Beslut som fattas vid ett medborgarkontor skall kunna överklagas i
samma ordning som vanligt.
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 90
53
Eftersom handläggaren vid ett medborgarkontor enligt vårt förslag i
princip inte får fatta några beslut som går emot den enskilde, gör vi
bedömningen att det är ytterst få beslut som kommer att överklagas.
Det är, som vi ser det, främst två situationer som eventuellt kan leda till
överklaganden. Dels när någon annan än den som beviljas ett visst
tillstånd har besvärsrätt (t.ex. Sprängämnesinspektionen. när det gäller
spränglov). Dels när en framställning om en viss förmån inte är närmare
preciserad till beloppet och den enskilde i efterhand anser att han eller
hon har erhållit för litet (t.ex. vid en sjukanmälan).
Vi räknar med att förslagen särskilt på sikt kan medföra icke
oväsentliga kostnadsbesparingar. De kan också underlätta för huvud-
männen att tills vidare inom försökets ram, men därefter kanske
permanent med minskade ekonomiska resurser upprätthålla en med-
borgamära offentlig service. Detta har belysts i motiven till 1994 års
försökslag. Med våra förslag kan denna aspekt komma än mer i förgrun-
den.
Ansvaret för att förslagen i de konkreta fallen inte leder till kostnads-
ökningar som inte motsvaras av lika stora besparingar läggs med våra
lösningar liksom för närvarande på de avtalsslutande myndigheterna, dvs.
de blivande huvudmännen. Finansieringen får ske genom omprioriteringar
av deras resurser.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 1
54
Prop. 1996/97:90
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § I denna lag ges föreskrifter om sådan samverkan mellan en statlig
myndighet, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett landsting där
dessa för varandras räkning utför enklare förvaltningsuppgifter eller
utnyttjar varandras personal, lokaler och utrustning till att utföra sådana
uppgifter.
2 § Lagen gäller inte förvaltningsuppgifter som innefattar myndig-
hetsutövning och som kan innebära sådana bedömningar att den hand-
läggande tjänstemannens saklighet och opartiskhet kan sättas i fråga med
hänsyn till dennes övriga uppgifter.
3 § Lagen omfattar inte förvaltningsuppgifter som innefattar
1. beslut om att avslå eller avvisa en framställning,
2. beslut om att återkalla ett tillstånd.
3. rättelse eller omprövning av beslut.
4. beslut om återkrav av en utbetald förmån, eller
5. beslut som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp
i enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.
Samtjänstavtal
4 § En statlig förvaltningsmyndighet, en allmän försäkringskassa, en
kommun och ett landsting far ingå avtal om inbördes samverkan i enlighet
med 1 § (samtjänstavtal).
5 § I ett samtjänstavtal skall parterna närmare ange dels vilka för-
valtningsuppgifter som skall fa utföras, dels vilka ekonomiska och andra
villkor som skall gälla mellan dem vid utförandet av förvaltningsuppgif-
terna.
Vidare skall det av avtalet framgå
1. hur huvudmännen skall styra och övervaka verksamheten vid
medborgarkontoret,
2. hur arbetsledning och kompetensutveckling skall vara ordnad, och
3. hur allmänheten skall informeras om verksamheten.
6 § För att vara giltigt skall ett samtjänstavtal vara skriftligt och ha
godkänts av regeringen.
Avtalet gäller under den tid som föreskrivits i avtalet, dock längst så
länge denna lag gäller.
55
7 § Regeringen får återkalla ett godkännande enligt 6 § första stycket, om
ändrade förhållanden kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för
det.
Avtalet skall därvid upphöra att gälla den dag som regeringen be-
stämmer.
Verksamhetsrapporter
8 § Huvudmän som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som
regeringen bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.
Myndighetsutövning, tillgång till personregister
9 § Avser samtjänstavtalet helt eller delvis förvaltningsuppgifter som
innefattar myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personre-
gister, skall den myndighet som svarar för uppgifterna träffa ett särskilt
anställnings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter,
om denne inte redan är anställd hos myndigheten.
10 § Ett särskilt avtal enligt 9 § får i fråga om tillgång till personregister
bara gälla sådan information som arbets- eller uppdragstagaren behöver
för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som avses med avtalet.
Delegering
11 § Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av avtal enligt 9 § får
enligt vad regeringen närmare föreskriver för enklare fall anförtros att i
myndighetens namn
1. ta upp anmälningar om tillgrepps- eller skadegörelsebrott,
2. handlägga ärenden enligt lagen (1938:121) om hittegods,
3. bevilja enskilda personer tillstånd att inneha jaktvapen enligt vapenla-
gen (1973:1176),
4. utfärda vanliga pass enligt passlagen (1978:302),
5. bevilja tillstånd till innehav, förvärv och förvaring av explosiva
ämnen enligt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor,
6. bevilja
- tillstånd enligt 2 kap. ordningslagen (1993:1617) att anordna
offentliga tillställningar,
- tillstånd enligt 3 kap. samma lag att ta i anspråk
offentliga platser eller att företa sprängningar,
7. bevilja bostadsbidrag enligt lagen (1993:737) om bostadsbidrag,
8. bevilja bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om bostadstillägg till
pensionärer,
9. utfårda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner,
10. medge jämkning av preliminär skatt enligt bestämmelserna i
uppbördslagen (1953:272),
11. medge anstånd med inbetalning av skatt enligt bestämmelserna i
Prop. 1996/97:90
Bilaga 2
56
uppbördslagen,
12. utfarda utdrag ur skattelängd eller taxeringsuppgiftsregister.
13. utfarda intyg om att kvarskatteavdrag inte skall göras,
14. utfarda taxeringsbevis för fastighet,
15. utfarda duplett av A-skattsedel.
16. medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt bestämmelserna
i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgifter,
17. utfarda förtryckta deklarationsblanketter,
18. utfarda personbevis,
19. registrera anmälan om flyttning enligt folkbokföringslagen
(1991:481),
20. skriva in arbetssökande vid arbetsförmedlingen,
21. bevilja flyttningsbidrag enligt förordningen (1994:7) om flyttnings-
bidrag.
12 § Arbets- eller uppdragstagare som omfattas av avtal enligt 9 § får
vidare för enklare fall anförtros att i kommunens namn
1. handlägga ärenden om socialt bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen
(1980:620) till den som inte kan få svensk pension eller har otillräcklig
pension,
2. ta emot anmälningar om plats i barnomsorgen, fördela barnom-
sorgsplatser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a § socialtjänst-
lagen,
3. ge tillstånd till förmultningstoalett enligt hälsoskyddslagen
(1982:1080),
4. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan
enligt skollagen (1985:1100),
5. bevilja bygglov enligt plan- och bygglagen (1987:10) för tillbyggna-
der m.m. av enbostadshus i detaljplanelagt område,
6. bevilja parkeringstillstånd för handikappade.
13 § Vad som sägs i 11 och 12 §§ gäller utan hinder av vad som annars
föreskrivs i lag eller annan författning.
I fråga om delegering av beslutanderätt från en kommun enligt 12 §
skall dock tillämpas vad som sägs i 6 kap. 33 och 34 §§ kommunallagen
(1991:900) eller i särskilda föreskrifter.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 2
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996 och gäller till utgången
av juni 1999.
2. Genom lagen upphävs lagen (1994:686) om försöksverksamhet med
medborgarkontor. Föreskrifterna i den äldre lagen skall dock tillämpas på
avtal som godkänts av regeringen före ikraftträdandet av den nya lagen.
57
Efter remiss av betänkandet Myndighetsutövning vid medborgarkontor
(SOU 1995:61) har svar kommit in från:
Riksdagens ombudsmän. Hovrätten över Skåne och Blekinge. Kammar-
rätten i Sundsvall. Justitiekanslem. Rikspolisstyrelsen. Datainspektionen.
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket. Arbetsgivarverket, Statskontoret,
Riksförsäkringsverket. Socialstyrelsen, Post- och Telestyrelsen, Arbets-
marknadsstyrelsen, Glesbygdsverket, Riksarkivet, Närings- och teknik-
utvecklingsverket. Konsumentverket, Ungdomsstyrelsen, Juridiska
fakulteten vid Uppsala universitet. Länstyrelsen i Göteborgs- och Bohus
län. Länsstyrelsen i Västmanlands län. Länsstyrelsen i Norrbottens län.
Stockholms stad. Botkyrka kommun, Uppsala kommun, Strängnäs
kommun. Norrköpings kommun, Älmhults kommun. Mörbylånga
kommun. Gotlands kommun. Sölvesborgs kommun, Tomelilla kommun,
Lomma kommun. Varbergs kommun. Göteborgs kommun, Öckerö
kommun, Vårgårda kommun. Falköpings kommun, Västerås stad, Bollnäs
kommun, Ånge kommun. Härjedalens kommun. Storumans kommun.
Arjeplogs kommun. Östergötlands läns landsting. Malmöhus läns
landsting, Västerbottens läns landsting, Försäkringskasseförbundet,
Landsorganisationen i Sverige (LO). Landstingsförbundet, Pensionärernas
Riksorganisation (PRO), Posten, Svenska Kommunförbundet, Sveriges
Akademikers Centralorganisation (SACO). Telia. Tjänstemännens
Centralorganisation (TCO).
Yttrande har också kommit in från Folkrörelserådet Hela Sverige skall
leva.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 3
58
Prop. 1996/97:90
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs följande.
Samtjänstavtal
1 § Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett
landsting får ingå avtal om att för varandras räkning utföra enklare för-
valtningsuppgifter med de begränsningar som anges i denna lag eller att
använda varandras personal till att utföra sådana uppgifter (samtjänst).
2 § Ett samtjänstavtal skall ange vilka förvaltningsuppgifter som skall
omfattas av samtjänsten. Av avtalet skall också framgå under vilken tid
det skall gälla. Ett samtjänstavtal får dock inte träffas för längre tid än till
utgången av juni 2002.
Om samtjänstavtalet omfattar förvaltningsuppgifter som innebär
myndighetsutövning eller kräver tillgång till personregister, skall det av
avtalet framgå vem som skall handlägga uppgifterna och vilken tillgång
till personregister denne kommer att ha.
Godkännande och återkallelse
3 § För att bli gällande skall ett samtjänstavtal godkännas av regeringen.
Regeringen far återkalla ett godkännande, om ändrade förhållanden
kräver det eller om det finns andra särskilda skäl för det. Samtjänstavtalet
upphör i så fall att gälla den dag som regeringen bestämmer.
Verksamhetsrapporter
4 § Parter som har träffat ett samtjänstavtal skall på det sätt som regering-
en bestämmer redovisa hur verksamheten har bedrivits.
Myndighetsutövning m.m.
5 § Om samtjänsten innebär att myndigheterna använder varandras
personal till att utföra förvaltningsuppgifter som helt eller delvis innebär
myndighetsutövning eller som kräver tillgång till ett personregister, skall
den myndighet som ansvarar för uppgifterna träffa ett särskilt anställ-
nings- eller uppdragsavtal med den som skall utföra dessa uppgifter.
6 § Myndighetsutövning i samtjänst får endast avse förvaltningsuppgifter
som följer av 7 och 8 §§.
Samtjänsten far inte omfatta
1. beslut om att till någon del avslå eller avvisa en framställning,
59
2. beslut om att återkalla ett tillstånd eller något annat gynnande beslut,
3. rättelse eller omprövning av beslut, eller
4. beslut om återkrav av en utbetald förmån.
7 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal
enligt 5 § får i respektive statlig myndighets och allmän försäkringskassas
namn
1. i enklare fall bevilja bostadstillägg enligt lagen (1994:308) om
bostadstillägg till pensionärer.
2. i enklare fall bevilja hustrutillägg enligt lagen (1994:309) om
hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension,
3. utfärda intyg om rätt till sjukvårdsförmåner vid tillfällig vistelse i en
medlemsstat inom EU/EES eller i en annan stat som Sverige ingått avtal
med.
4. besluta om jämkning under inkomståret av preliminär skatt för
skolungdomar och andra studerande med enbart tjänsteinkomst enligt
bestämmelserna i uppbördslagen (1953:272),
5. utfärda utdrag ur taxeringsuppgiftsregister som innehåller uppgifter
som inte omfattas av sekretess enligt 9 kap. 1 § sekretesslagen
(1980:100),
6. utfarda taxeringsbevis för fastighet,
7. utfarda A-skattsedel.
8. i enklare fall medge anstånd med att ge in självdeklaration enligt
bestämmelserna i lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrollupp-
gifter,
9. utfarda förtryckta blanketter för självdeklaration,
10. utfarda personbevis,
11. i enklare fall registrera anmälan om flyttning enligt folkbok-
föringslagen (1991:481), eller
12. i enklare fall bevilja flyttningsbidrag i form av bidrag till
sökanderesor enligt förordningen (1994:7) om flyttningsbidrag.
8 § En arbets- eller uppdragstagare som omfattas av ett särskilt avtal
enligt 5 § far i den kommunala myndighetens namn
1. bereda ärenden om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) till
den som fyllt 65 år för dennes försörjning,
2. ta emot ansökningar om plats i förskoleverksamhet och skolbamom-
sorg, fördela sådana platser och lämna erbjudanden om plats enligt 14 a
§ socialtjänstlagen,
3. lämna ekonomiskt stöd till inackordering för elever i gymnasieskolan
och kommunal vuxenutbildning enligt skollagen (1985:1100),
4. ge tillstånd till inrättande av annat slag av toalett än vattentoalett
enligt en kommunal föreskrift, eller
5. i enklare fall bevilja parkeringstillstånd för handikappade.
9 § Ett särskilt avtal enligt 5 § får i fråga om tillgång till personregister
bara avse sådana uppgifter som arbets- eller uppdragstagaren behöver för
att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av samtjänstavtalet.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 4
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997 och gäller till utgången av
juni 2002.
2. Genom lagen upphävs lagen (1994:686) om försöksverksamhet med
medborgarkontor. Bestämmelserna i den nya lagen om samtjänstavtal skall
i tillämpliga delar även gälla i fråga om avtal som regeringen har godkänt
enligt den upphävda lagen.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 4
61
Prop. 1996/97:90
Bilaga 5
LAGRÅDET
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-03-13
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss. justitierådet Johan Munck,
regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.
Enligt en lagrådsremiss den 27 februari 1997 (Inrikesdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
försöksverksamhet med samtjänst vid medborgarkontor.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av kammarrättsassessorerna
Per Swahn och Lars-Åke Ström.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
1 §
I paragrafen anges de uppgifter som får omfattas av ett samtjänstavtal.
Myndigheterna får avtala om att för varandras räkning utföra enklare
förvaltningsuppgifter med de begränsningar som anges i lagen eller att
använda varandras personal till att utföra sådana uppgifter.
Av lagrådsremissen (avsnitt 4.1) framgår att de uppgifter som avses är
dels informations- och serviceuppgifter, dels enklare handläggnings-
ärenden. Informations- och serviceuppgifter kan, liksom enligt lagen
(1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor, avse allt från
information eller tillhandahållande av blanketter, broschyrer och annat
material till att ge enklare råd samt att vara behjälplig vid ifyllandet av
ansökningar. De informations- och serviceuppgifter som således kan bli
föremål för ett samtjänstavtal synes i allt väsentligt vara sådana som
omfattas av myndigheternas serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen
(1986:223). Enligt Lagrådets mening skulle det vara en fördel om
paragrafen i detta avseende utformas med nämnda paragraf som förebild.
Enligt lagförslagets rubrik gäller lagen försöksverksamhet med samtjänst
vid medborgarkontor. Begreppet "medborgarkontor" förekommer dock
inte på något ställe i lagtexten. Vad som skall förstås därmed är inte utan
vidare klart. I remissen beskrivs medborgarkontor som en inrättning - en
plats för offentlig verksamhet - där lokala förvaltningsmyndigheter
samverkar för att ge service till medborgarna. En grundläggande tanke
anges vara att medborgarkontoren skall kunna organiseras utifrån de
lokala behov som kan finnas. Det kan då vara svårt att entydigt definiera
vad ett medborgarkontor är. Det får därför godtas att begreppet, liksom
i 1994 års lag, lämnas utan definition. Uttrycket "samtjänst vid med-
borgarkontor" är närmast att se som en beteckning på den verksamhet
62
som lagen omfattar. Enligt lagrådets mening bör detta anges även i 1 §.
Lagrådet föreslår med hänsyn till det anförda att paragrafen, med vissa
redaktionella ändringar i övrigt, ges följande lydelse.
"Statliga myndigheter, en allmän försäkringskassa, en kommun eller ett
landsting får ingå avtal om att för varandras räkning lämna upplysningar,
vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och i övrigt handlägga
enklare förvaltningsärenden med de begränsningar som anges i denna lag
eller att använda varandras personal till att utföra sådan verksamhet
(samtjänst vid medborgarkontor)
Slutligen bör påpekas att lagen givetvis inte bör uppfattas så att den
förhindrar att de myndigheter som avses i paragrafen liksom nu träffar
avtal om sådan samverkan för utförande av uppgifter åt varandra som inte
kan hänföras till samtjänst vid medborgarkontor.
2 §
Enligt andra stycket skall det av samtjänstavtalet framgå vem som
handlägger förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning eller
kräver tillgång till personregister. Det skall också framgå vilken tillgång
till personregister denne kommer att ha. 1 författningskommentaren sägs
att. om en handläggare som deltar i samtjänsten till följd av sin grundan-
ställning även har andra uppgifter som omfattar myndighetsutövning eller
kräver tillgång till personregister, också dessa skall anges i samtjänstavta-
let liksom den tillgång till personregister denne har. Så som lagtexten har
utformats har detta emellertid inte kommit till uttryck där. Lagrådet
föreslår därför att till andra stycket fogas en ny mening av följande
lydelse: "Det skall också framgå om handläggaren har andra sådana
förvaltningsuppgifter och den tillgång till personregister denne i så fall
har."
6 §
I den föreslagna punkt 3 i andra stycket föreskrivs att myndighetsutövning
som sker i samtjänst inte får omfatta rättelse eller omprövning av beslut.
1 anslutning härtill anförs i författningskommentaren att undantaget avser
sådan rättelse eller omprövning som följer av bestämmelserna i 26 och 27
§§ förvaltningslagen.
Den sålunda lämnade motiveringen leder enligt Lagrådets mening till att
undantagsregleringen kan uppfattas vara begränsad på ett sätt som inte
torde vara avsett. Beträffande ändring och omprövning av en allmän
försäkringskassas beslut i bl.a. sådana socialförsäkringsärenden som enligt
den föreslagna 7 § (punkterna 1 och 2) skall få avgöras inom samtjänstens
ram tillämpas nämligen inte de berörda bestämmelserna i förvaltnings-
lagen (jfr 3 § i den lagen) utan i stället - enligt hänvisningar i lagen
(1994:308) om bostadstillägg till pensionärer och lagen (1994:309) om
hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension - de mera utförliga
bestämmelserna i 20 kap. 10 och 10 a §§ lagen (1962:381) om allmän
Prop. 1996/97:90
Bilaga 5
försäkring. Specialregler om omprövning finns också for skatte- och
uppbördsområdena enligt taxeringslagen (1990:324) och uppbördslagen
(1953:272). Uppbördslagens omprövningsregler skall tillämpas bl.a. i
sådana ärenden om jämkning av preliminär skatt som enligt förslagets 7
§ (punkt 4) får avgöras vid samtjänst i en skattemyndighets namn. Vidare
förtjänar att framhållas att förvaltningslagens regler om skyldighet att
företa rättelse och omprövning är att uppfatta som minimikrav och alltså
inte utgör en uttömmande reglering av i vilka fall en myndighet har
befogenhet att ompröva och ändra ett redan fattat beslut (jfr prop.
1985/86:80 s. 76). Enligt principer som iakttas i praxis får således
myndigheter göra omprövning också i vissa andra fall än då de är
skyldiga att göra det enligt förvaltningslagen.
För Lagrådet framstår det som lämpligast och mest konsekvent att det
föreslagna förbudet mot rättelse och omprövning av beslut skall anses
omfatta även de andra fall av rättelse- och omprövningsåtgärder som
Lagrådet har erinrat om. Härtill kommer att punkt 3 enligt förslaget har
getts en så generell utformning, att det är svårt att utläsa att endast sådana
åtgärder som avses i 26 och 27 §§ förvaltningslagen inbegrips. Under
förutsättning att författningskommentaren jämkas med beaktande av vad
Lagrådet anfört synes bestämmelsen emellertid kunna godtas i föreslagen
lydelse.
7§
Avsikten med den i förevarande paragraf intagna katalogen över
förvaltningsuppgifter är enligt motiven att ge en uttömmande uppräkning
av sådana förvaltningsuppgifter som innehåller ett moment av myndig-
hetsutövning men som likväl skall kunna överlämnas från en statlig
myndighet eller en allmän försäkringskassa till någon som har anställning
i en samverkande myndighet. Denna avsikt kommer också till uttryck i 6
§ första stycket.
I anslutning till ett uttalande av departementschefen i motiven till
regeringsformen (prop. 1973:90 s. 397) har begreppet myndighetsutövning
brukat anses innefatta "utövning av befogenhet att bestämma om förmån,
rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller något annat jämförbart
förhållande". Begreppet anses också omfatta sådant faktiskt handlande
från en myndighets sida som innebär utövning av offentlig makt. Även
om det, som konstateras i remissen (avsnitt 5.1). i den praktiska tillämp-
ningen ibland kan vara svårt att avgöra vad som utgör myndighetsutöv-
ning, synes begreppet emellertid inte ens med en extensiv tolkning kunna
anses omfatta sådana arbetsuppgifter som anges i punkterna 3, 5-7. 9 och
10 av förevarande paragraf i lydelse enligt lagrådsremissen. Att sådana
arbetsuppgifter nämns i uppräkningen kan föranleda motsatsslut av
innebörd att likartade uppgifter som inte anges i paragrafen ej skulle
kunna utföras inom ramen för samtjänsten. Lagrådet anser därför att dessa
punkter bör utgå ur uppräkningen. Att de ifrågavarande arbetsuppgifterna
endast får fullgöras av sådan personal vid en samverkande myndighet som
omfattas av ett särskilt avtal enligt 5 § framgår redan av den paragrafen.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 5
eftersom uppgifterna genomgående torde erfordra tillgång till sådana
personregister för vilka sekretess gäller. Anses det likväl motiverat att
uttryckligen föreskriva att endast arbets- eller uppdragstagare med vilken
ett sådant avtal har ingåtts får utföra de nu aktuella uppgifterna, kan en
föreskrift om detta lämnas i en särskild paragraf, som i så fall bör
placeras efter 8 § och inte omfattas av hänvisningen i 6 § första stycket.
Enligt punkterna 1 och 2 skall en person som har anställning i en
samverkande myndighet i enklare fall få besluta att bevilja bostadstillägg
till pensionärer och hustrutillägg till makes folkpension. Enligt vad som
upplysts vid föredragningen inför Lagrådet avses denna befogenhet -
väsentligen i överensstämmelse med vad som angetts i det till grund för
lagrådsremissen liggande utredningsbetänkandet (s. 236) - kunna omfatta
även de ofta förekommande enkla fall då bostadstillägg resp, hustrutillägg
prövas om, när något förhållande som bestämmer tilläggets storlek ändras
(se 9 § lagen om bostadstillägg till pensionärer, vartill hänvisas i 4 §
lagen om hustrutillägg i vissa fall då make uppbär folkpension). Främst
torde sådan prövning bli aktuell vid ändrad (i regel ökad) bostadskostnad.
För att den angivna omfattningen skall framgå klart och för att det även
skall klargöras att det i lagförslagets 6 § föreskrivna förbudet mot
omprövning inte skall hindra beslutsfattande i här avsedda situationer
anser Lagrådet att lagtexten i punkterna 1 och 2 bör kompletteras,
förslagsvis genom att det efter ordet "bevilja" tillfogas orden "eller besluta
om ändrad storlek av". Med hänsyn till att endast enklare fall får omfattas
samt med ledning av den i 6 § angivna principen att besluten inte får
innebära avslag på en framställning bör det vara möjligt att i praktiken
åstadkomma en avgränsning till ändringsbeslut som inte bör anses gå den
enskilde emot.
9§
Enligt paragrafen får ett särskilt avtal enligt 5 § i fråga om tillgång till
personregister bara avse sådana uppgifter som arbets- eller uppdragstaga-
ren behöver för att kunna utföra de förvaltningsuppgifter som omfattas av
samtjänstavtalet. Lagrådet vill påpeka att ett sådant särskilt avtal inte far
begränsa arbets- eller uppdragstagarens tillgång till sådana uppgifter i ett
personregister som är tillgängliga för envar.
Prop. 1996/97:90
Bilaga 5
65
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 mars 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori,
Blomberg. Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh,
Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Andersson
Regeringen beslutar proposition 1996/97:90 Bättre möjligheter att
samverka vid medborgarkontor.
66
gotab 53127. Stockholm 1997