Prop.
1996/97:63
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 10 april 1997
Göran Persson
Maj-Inger Klingvall
(Socialdepartementet)
I propositionen läggs, i enlighet med riksdagens tidigare fattade princip-
beslut om en enhetlig ersättningsnivå om 80 procent av formånsgrundan-
de inkomst, fram förslag till lagändringar inom sjukersättnings- och sjuk-
lönesystemen samt i föräldraförsäkringen, havandeskapspenning, närstå-
endepenning och statligt personskadeskydd.
Regeringen föreslår vidare att den minskningsregel som finns inom
sjukpenningförsäkringen ändras så att kompletterande ersättning får ges
även efter den 90:e dagen i en sjukperiod utan att sjukpenningen mins-
kas. Möjligheten att komplettera ersättningen från den allmänna försäk-
ringen begränsas dock till en sammanlagd kompensationsnivå om
90 procent av vad den försäkrade skulle haft i lön om han eller hon varit
i arbete. Vidare föreslås att ersättning från all kollektivavtalad grupp-
sjukförsäkring, och inte enbart sådan som fastställs genom avtal mellan
arbetsmarknadens huvudorganisationer, skall likställas med lön från
arbetsgivaren under sjukdom.
Med anledning av förslaget att sjuklönen höjs till 80 procent av den
formånsgrundande inkomsten föreslås att arbetsgivarkollektivet bör kom-
penseras for kostnadsökningen genom en justering av avgiftsuttaget till
sjukförsäkringen.
Regeringen föreslår också att försäkrad som uppbär tre fjärdedels
förtidspension eller sjukbidrag vid arbetslöshet skall vara berättigad till
arbetslöshetsersättning om vissa förutsättningar är uppfyllda.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 6J
Vidare föreslås i propositionen att riksdagen godkänner regeringens
förslag till inriktningen av samverkansformer inom rehabiliteringsom-
rådet. Regeringen föreslår att samverkansprojekt skall ha en gemensam
ram for åtgärder och insatser men att de ekonomiska besluten skall fattas
av respektive myndighet/förvaltning. Detta måste dock kombineras med
en systematisk resultatuppföljning.
Propositionen innehåller även förslag om ett utökat särskilt högrisk-
skydd i sjuklönesystemet.
Vidare föreslås att försäkringskassan ges möjlighet att under vissa
omständigheter fastställa en sjukpenninggrundande inkomst i efterhand.
För en person vars förtidspension eller sjukbidrag har upphört eller min-
skat föreslås att den sjukpenninggrundande inkomsten i princip fastställs
till det belopp som utgjorde den försäkrades årsinkomst innan respektive
förmån började utges.
Den lägsta inkomst som kan grunda rätt till sjukpenning föreslås höjas
till 24 procent av basbeloppet.
De föreslagna ändringarna föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 janu-
ari 1998. Vissa ändringar såvitt avser sjukpenninggrundande inkomst
föreslås dock träda i kraft den 1 juli 1997.
I propositionen föreslås slutligen att riksdagen godkänner regeringens
förslag till riktlinjer för förändringar av den nuvarande organisationen
avseende socialförsäkringsadministrationen, for att garantera den statliga
styrningen av verksamheten samtidigt som de allmänna försäkringskas-
sornas självständiga ställning fördjupas och utvecklas. Vidare föreslås en
översyn av formerna för socialförsäkringsadministrationens ADB-verk-
samhet.
Prop. 1996/97:63
Prop. 1996/97:63
1 Förslag till riksdagsbeslut ...........................5
2 Lagtext .......................................5
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring ............................5
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:1395) om ändring
i lagen (1962:381) om allmän försäkring ........... 13
2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1047) om
sjuklön................................... 15
2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt
personskadeskydd ........................... 17
2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1989:225) om
ersättning till smittbärare ...................... 18
2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:380) om arbets-
skadeförsäkring............................. 19
2.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1997:000) om arbets-
löshetsförsäkring ........................... 20
3 Ärendet och dess beredning.........................21
4 Principer för en allmän försäkring vid sjukdom och rehabili-
tering ........................................23
5 En enhetlig ersättningsnivå om 80 procent inom sjuk- och för-
äldraförsäkringen samt vissa andra ersättningsslag......... 25
5.1 Sjuk- och rehabiliteringsersättning................25
5.2 Föräldraförsäkringen och havandeskapspenningen .... 26
5.3 Vissa övriga ersättningsslag ....................27
5.4 Minskningsregeln inom sjukpenningförsäkringen......28
5.5 Ändring av socialavgifter......................32
6 Tjugofem procents restarbetsförmåga vid förtidspension och
sjukbidrag.....................................32
7 Rehabiliterings- och samverkansfrågor .................35
7.1 Allmänt ..................................35
7.2 Arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilite-
ring .....................................45
7.3 Särskild kostnadsersättning vid arbetslivsinriktad
rehabilitering...............................48
7.4 Yrkesinspektionen...........................49
7.5 Arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvar ..........50
7.6 Samverkan inom rehabiliteringsområdet............52
7.7 Försäkringsmedicin i läkarnas utbildning och fortbildning 62
8 Sjuklön.......................................64
8.1 Fackliga stipendier vid studier...................64
8.2 Utökat särskilt högriskskydd för vissa arbetstagare .... 65
9 Sjukpenninggrundande inkomst ......................68
9.1 Anmälan om sjukpenninggrundande inkomst ........68
9.2 Sjukpenninggrundande inkomst efter tid med förtids-
pension eller sjukbidrag.......................69
9.3 Beloppsgränser för sjukpenningrundande inkomst och
allmänna egenavgifter ........................71
10 Information om kort sjukfrånvaro och arbetsskador ........72
11 Försäkring vid arbetsskada .........................75
12 Socialförsäkringens administration ....................80
12.1 Inledning .................................80
12.2 Försäkringskassornas associationsform ............87
12.3 Riksförsäkringsverkets roll.....................90
12.4 Försäkringskassans roll .......................94
12.4.1 Försäkringskassans styrelse ...............94
12.4.2 Uppgifter för försäkringskassans styrelse och
kassadirektören .......................96
12.4.3 Ikraftträdande och kostnader ............. 103
13 Författningskommentar..................... 104
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet En allmän och aktiv
försäkring vid sjukdom och rehabilitering
(SOU 1996:113) ........................... 109
Bilaga 2 Förteckning över inkomna remissvar på Sjuk- och arbets-
skadekommitténs slutbetänkande En allmän och aktiv
försäkring vid sjukdom och rehabilitering
(SOU 1996:113) .......................... 117
Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet EGON JÖNSSON - en
kartläggning av lokala samverkansprojekt inom
ehabiliteringsområdet (SOU 1996:85)............. 118
Bilaga 4 Förteckning över inkomna remissvar på betänkandet
EGON JÖNSSON - en kartläggning av lokala
samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet
(SOU 1996:85) ........................... 121
Bilaga 5 Sammanfattning av betänkandet Försäkringskassan
Sverige - Översyn av socialförsäkringens administration
(SOU 1996:64) ........................... 122
Bilaga 6 Förteckning över inkomna remissvar på Försäkringskassan
Sverige - Översyn av socialförsäkringens administration
(SOU 1996:64)............................ 126
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1997 . 127
Prop. 1996/97:63
Prop. 1996/97:63
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till
- lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
- lag om ändring i lagen (1996:1395) om ändring i lagen
(1962:381) om allmän försäkring,
- lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön,
- lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd,
- lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare,
- lag om ändring i lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring,
- lag om ändring i lagen (1997:000) om arbetslöshetsförsäkring,
2. godkänner vad regeringen föreslår om inriktningen av samverkan
inom rehabiliteringsområdet (avsnitt 7.6),
3. godkänner de föreslagna riktlinjerna för reformeringen av socialför-
säkringsadministrationen (avsnitt 12).
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäk-
ring1
dels att 3 kap. 1, 4, 4 a, 4 b, 7 b, 9 a, 10 a och 16 §§, 4 kap. 9 och
14 §§ samt 22 kap. 8 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 3 kap. 5 c §, av följan-
de lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Hos allmän försäkringskassa in-
skriven försäkrad äger enligt vad
nedan sägs rätt till sjukpenning,
om hans sjukpenninggrundande in-
komst uppgår till minst sextusen
kronor.
Hos allmän försäkringskassa in-
skriven försäkrad har enligt vad
nedan sägs rätt till sjukpenning,
om hans sjukpenninggrundande in-
komst uppgår till minst 24 procent
av basbeloppet.
Villkoret om inskrivning hos försäkringskassan för rätt till sjukpenning
anses uppfyllt om det har berott på åldersregeln i 1 kap. 4 § att villkoret
inte har kunnat uppfyllas.
Rätt till sjukpenning enligt detta kapitel föreligger inte på grundval av
anställningsförmåner för tid som ingår i en sjuklöneperiod, under vilken
den försäkrades arbetsgivare har att svara för sjuklön enligt lagen
(1991:1047) om sjuklön.
' Lagen omtryckt 1982:120.
2 Senaste lydelse 1992:1702.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:63
För dagar i en sjukperiod gäller, om inte annat följer av 10 - 10 b §§,
1. att sjukpenning inte utges för den första dagen, och
2. att hel sjukpenning för de där-
på följande dagarna utgör för dag
75 procent av den fastställda sjuk-
penninggrundande inkomsten, de-
lad med 365. Sjukpenningen av-
rundas till närmaste hela krontal.
2. att hel sjukpenning för de där-
på följande dagarna utgör för dag
80 procent av den fastställda sjuk-
penninggrundande inkomsten, de-
lad med 365. Sjukpenningen av-
rundas till närmaste hela krontal.
Som sjukperiod anses tid, under vilken en försäkrad i oavbruten följd
lider av sjukdom som avses i 7 § eller har rätt till sjukpenning enligt
7 b § eller rehabiliteringspenning enligt 22 kap. 7 §. Uppkommer för
den försäkrade rätt till sjukpenning enligt kapitlet i omedelbar anslutning
till en sjuklöneperiod enligt lagen (1991:1047) om sjuklön, skall sjuk-
perioden enligt denna lag anses omfatta också sjuklöneperioden.
Om en sjukperiod börjar inom fem dagar från det en tidigare sjukpe-
riod avslutats skall bestämmelserna i första stycket samt 4 a och 10 a §§
tillämpas som om den senare sjukperioden utgör en fortsättning på den
tidigare sjukperioden.
Om den försäkrade gått miste
om sjukpenning till följd av be-
stämmelserna i första stycket 1
eller 10 a § första stycket 1 för
sammanlagt tio dagar under de
senaste tolv månaderna utges sjuk-
penning för dag som avses i första
stycket 1 med 75 procent av den
sjukpenninggrundande inkomsten,
delad med 365.
Om den försäkrade av arbets-
givaren erhåller lön under sjuk-
dom för samma tid som sjukpen-
ningen avser, skall sjukpenning
som utges till och med den nittion-
de dagen i sjukperioden minskas
med det belopp som lönen under
sjukdom överstiger 10 procent av
vad den försäkrade skulle ha fått i
lön om han varit i arbete och sjuk-
penning som utges för tid därefter
minskas med hela lönen under
sjukdom. Till den del lönen under
sjukdom utges i förhållande till
lön i arbete som för år räknat
överstiger den högsta sjukpenning-
Om den försäkrade gått miste
om sjukpenning till följd av be-
stämmelserna i första stycket 1
eller 10 a § första stycket 1 för
sammanlagt tio dagar under de
senaste tolv månaderna utges sjuk-
penning för dag som avses i första
stycket 1 med 80 procent av den
sjukpenninggrundande inkomsten,
delad med 365.
Om den försäkrade av arbetsgi-
varen erhåller lön under sjukdom
för samma tid som sjukpenningen
avser, skall sjukpenning minskas
med det belopp som lönen under
sjukdom överstiger 10 procent av
vad den försäkrade skulle ha fått i
lön om han varit i arbete. Till den
del lönen under sjukdom utges i
förhållande till lön i arbete som
för år räknat överstiger den högsta
sjukpenninggrundande inkomst
som kan beräknas enligt 2 § skall
minskning dock endast ske med
belopp som överstiger 90 procent
av lönen i arbete.
3 Senaste lydelse 1995:1478.
4 Senaste lydelse 1996:1063.
Nuvarande lydelse
grundande inkomst som kan be-
räknas enligt 2 § skall minskning
dock endast ske med belopp som
överstiger 85 procent av lönen i
arbete när sjukpenning utges från
och med den andra till och med
den nittionde dagen och 75 pro-
cent av lönen i arbete för tid där-
efter.
Vid tillämpning av bestämmel-
serna i första stycket skall ersätt-
ning som utges på grund av för-
mån av fri gruppsjukförsäkring
som åtnjuts enligt grunder som
fastställs i kollektivavtal mellan
arbetsmarknadens huvudorganisa-
tioner anses som lön under sjuk-
dom från arbetsgivare.
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:63
Vid tillämpning av bestämmel-
serna i första stycket skall ersätt-
ning som utges på grund av för-
mån av fri gruppsjukförsäkring
som åtnjuts enligt grunder som
fastställs i kollektivavtal anses
som lön under sjukdom från ar-
betsgivare.
Det belopp varmed minskning skall göras avrundas till närmast lägre
hela krontal. Avräkning skall i första hand göras vid utbetalning av sjuk-
penning som avser samma tid som den lön under sjukdom som föranlett
minskningen men får också göras vid närmast följande utbetalning av
sjukpenning.
Den allmänna försäkringskassan
kan efter skriftlig ansökan av den
försäkrade besluta att hel sjukpen-
ning för dag skall utges med 75
procent av den försäkrades sjuk-
penninggrundande inkomst delad
med 365 eller, vid sjukpenningbe-
räkning enligt 10 a §, med mot-
svarande arbetstidsfaktor, även for
dag som avses i 4 § första stycket
1 och 10 a § första stycket 1. Ett
sådant beslut får meddelas endast
om den försäkrade lider av sjuk-
dom som kan antas medföra ett
större antal sjukperioder med rätt
till sjukpenning under en tolv-
månadersperiod.
§’
Den allmänna försäkringskassan
kan efter skriftlig ansökan av den
försäkrade besluta att hel sjukpen-
ning för dag skall utges med 80
procent av den försäkrades sjuk-
penninggrundande inkomst delad
med 365 eller, vid sjukpenningbe-
räkning enligt 10 a §, med mot-
svarande arbetstidsfaktor, även för
dag som avses i 4 § första stycket
1 och 10 a § första stycket 1. Ett
sådant beslut får meddelas endast
om den försäkrade lider av sjuk-
dom som kan antas medföra ett
större antal sjukperioder med rätt
till sjukpenning under en tolv-
månadersperiod.
Ett beslut enligt första stycket gäller från och med den kalendermånad
då ansökan gjordes hos försäkringskassan, om inte annat sägs i beslutet.
Beslutet skall gälla för viss tid som anges i beslutet eller, om det finns
särskilda skäl, tills vidare. Beslutet skall upphävas om villkoret enligt
första stycket andra meningen inte längre är uppfyllt.
En försäkrad som har gjort ansökan enligt första stycket är skyldig att
genomgå undersökning av läkare eller tandläkare och att ge in utlåtande
5 Senaste lydelse 1995:1478.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
över undersökningen, om försäkringskassan finner att det behövs för
ärendets bedömning. För den försäkrades utgifter för undersökningen
och för utlåtande över undersökningen lämnas ersättning i enlighet med
vad regeringen förordnar.
5 c § Vid utgången av en period
då en försäkrad helt eller delvis
har haft förtidspension enligt den-
na lag skall den sjukpenninggrun-
dande inkomsten motsvara den
sjukpenninggrundande inkomst
som den försäkrade skulle ha varit
berättigad till omedelbart före en
eller flera sådana perioder eller
vad som löneutvecklingen inom
yrkesområdet därefter föranleder.
Bestämmelserna i första stycket
gäller endast för tid före 65 års
ålder och till den del den försäk-
rade är arbetslös och beredd att
anta erbjudet arbete i en omfatt-
ning som svarar mot närmast
föregående förvärvsarbete.
Prop. 1996/97:63
Sjukpenning enligt 7 § utges även när den försäkrade genomgår en
medicinsk behandling eller medicinsk rehabilitering som syftar till att
förebygga sjukdom eller att förkorta sjukdomstid eller att helt eller del-
vis förebygga eller häva nedsättning av arbetsförmågan. Som villkor
gäller att behandlingen eller rehabiliteringen har ordinerats av läkare och
ingår i en av försäkringskassan godkänd plan.
Arbetsförmågan skall anses nedsatt i den mån den försäkrade på grund
av behandlingen eller rehabiliteringen är förhindrad att förvärvsarbeta.
Sjukpenning enligt denna para-
graf utges med 75 procent av den
försäkrades sjukpenninggrundande
inkomst delad med 365 eller, vid
sjukpenningberäkning enligt 10 a §,
med motsvarande arbetstidsfaktor
även för dag som avses i 4 §
första stycket 1 och 10 a § första
stycket 1.
Sjukpenning enligt denna para-
graf utges med 80 procent av den
försäkrades sjukpenninggrundande
inkomst delad med 365 eller, vid
sjukpenningberäkning enligt 10 a §,
med motsvarande arbetstidsfaktor
även för dag som avses i 4 §
första stycket 1 och 10 a § första
stycket 1.
En kvinna som önskar erhålla havandeskapspenning skall göra ansökan
därom. Den allmänna försäkringskassan får påfordra att kvinnan till stöd
för sin rätt till havandeskapspenning inger utlåtande av sin arbetsgivare
samt läkarutlåtande.
I beslutet om havandeskapspenning skall anges under vilken tid ersätt-
ning kan utges.
6 Senaste lydelse 1995:1478.
7 Senaste lydelse 1995:1478.
Nuvarande lydelse
Vad i lag eller annan författning
föreskrivs om sjukpenning gäller i
fråga om havandeskapspenning
med undantag av bestämmelserna
om ersättning för merutgifter i
7 a § och om karenstid i 11 §.
Vidare skall havandeskapspen-
ningen, med avvikelse från vad
som anges i 4 § första stycket och
10 a §, utges med 75 procent även
för den första dagen. Havande-
skapspenning utges inte i den mån
kvinnan för samma tid uppbär
sjukpenning eller sjuklön eller an-
nan ersättning enligt lagen
(1991:1047) om sjuklön.
Föreslagen lydelse
Vad i lag eller annan författning
föreskrivs om sjukpenning gäller i
fråga om havandeskapspenning
med undantag av bestämmelserna
om ersättning för merutgifter i
7 a § och om karenstid i 11 §.
Vidare skall havandeskapspen-
ningen, med avvikelse från vad
som anges i 4 § första stycket och
10 a §, utges med 80 procent även
för den första dagen. Havande-
skapspenning utges inte i den mån
kvinnan för samma tid uppbär
sjukpenning eller sjuklön eller an-
nan ersättning enligt lagen
(1991:1047) om sjuklön.
Prop. 1996/97:63
Om den försäkrades sjukpenning i fall som avses i 10 § svarar mot
sjukpenninggrundande inkomst av enbart anställning, gäller för dagar i
sjukperioden som den försäkrade skulle ha utfört förvärvsarbete om han
inte hade varit sjuk
1. att sjukpenning inte utges för den första dagen, och
2. att hel sjukpenning för de där-
på följande dagarna utgör 75 pro-
cent av den sjukpenninggrundande
inkomsten och beräknas enligt
andra och tredje styckena.
2. att hel sjukpenning för de där-
på följande dagarna utgör 80 pro-
cent av den sjukpenninggrundande
inkomsten och beräknas enligt
andra och tredje styckena.
Skall sjukpenning utges för endast en dag skall till grund för beräk-
ningen läggas det tal som erhålls när angiven procentandel av den sjuk-
penninggrundande inkomsten delas med årsarbetstiden. Talet avrundas
till närmaste hela krontal. Det multipliceras därefter med antalet timmar
av ordinarie arbetstid eller däremot svarande normal arbetstid. Produkten
utgör hel sjukpenning för dagen.
Skall sjukpenning utges för mer än en dag med samma procentandel
skall, vid beräkning av sjukpenning för dessa dagar, det tal som erhållits
enligt andra stycket andra meningen multipliceras med det sammanlagda
antalet timmar av ordinarie arbetstid eller däremot svarande normal ar-
betstid som belöper på dagarna. Det tal som därvid erhålls delas med
antalet dagar med sjukpenning. Kvoten utgör beloppet av hel sjukpen-
ning för dag. Skall sjukpenning utges efter olika grader av nedsatt ar-
betsförmåga sammanläggs dock de timmar som avser samma grad för
sig. Sjukpenning beräknas för varje sådan period för sig.
Om antalet timmar eller det sammanlagda antalet timmar enligt andra
och tredje styckena inte uppgår till ett helt timtal skall avrundning ske
till närmaste hela timtal, varvid halv timme avrundas uppåt. Sjukpenning
avrundas till närmaste hela krontal.
Om den försäkrade gått miste Om den försäkrade gått miste
om sjukpenning till följd av be- om sjukpenning till följd av be-
Senaste lydelse 1995:1478.
Nuvarande lydelse
stämmelsema i första stycket 1
eller 4 § första stycket 1 för sam-
manlagt tio dagar under de senaste
tolv månaderna, utges sjukpenning
för dag som avses i första stycket
1 med 75 procent av den sjukpen-
ninggrundande inkomsten och be-
räknas enligt andra och tredje
styckena.
Föreslagen lydelse
stämmelsema i första stycket 1
eller 4 § första stycket 1 för sam-
manlagt tio dagar under de senaste
tolv månaderna, utges sjukpenning
för dag som avses i första stycket
1 med 80 procent av den sjukpen-
ninggrundande inkomsten och be-
räknas enligt andra och tredje
styckena.
Prop. 1996/97:63
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Riksförsäkrings-
verket får meddela föreskrifter om schablonberäkning av ordinarie ar-
betstid och däremot svarande normal arbetstid.
Om en arbetstagare har rätt till lön under sjukdom enligt statliga, kom-
munala eller landstingskommunala bestämmelser, kan regeringen före-
skriva undantag helt eller delvis från bestämmelserna om rätt till sjuk-
penning.
I den mån sådant undantag inte har föreskrivits får arbetsgivaren i den
ordning regeringen bestämmer uppbära arbetstagarens sjukpenning till
den del den inte överstiger den utbetalda lönen.
En överenskommelse, som innebär att en arbetsgivare som har utgivit
lön till en arbetstagare under sjukdom har rätt att uppbära dennes sjuk-
penning, är bindande för försäkringskassan om den har form av kollek-
tivavtal och på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av en organisa-
tion som är att anse som huvudorganisation. Ett sådant kollektivavtal får
en arbetsgivare som är bunden av avtalet efter överenskommelse åberopa
även i fråga om arbetstagare som inte omfattas av avtalet men syssel-
sätts i arbete som avses i det. Regeringen får meddela föreskrifter om
sjukpenningberäkning och handläggning av sjukfall för arbetstagare hos
staten som omfattas av sådant avtal.
Regeringen får även meddela föreskrifter om sjukpenningberäkning för
arbetstagare med statligt reglerad anställning som är anställda hos en
annan arbetsgivare än staten och som omfattas av sådant kollektivavtal
som anges i tredje stycket.
Har en försäkrad drabbats av sjukdom utom riket och därvid erhållit
underhåll genom utrikesförvaltningens försorg får förvaltningen i den
ordning regeringen bestämmer från försäkringskassan erhålla den
försäkrades sjukpenning, i den mån den inte överstiger vad som har ut-
givits i underhåll.
Sjukpenning som betalas ut en-
ligt denna paragraf till en arbets-
givare skall minskas med lön un-
der sjukdom som arbetsgivaren
utger till arbetstagaren för samma
tid som sjukpenningen avser, dock
endast med den del av lönen
under sjukdom som överstiger 85
procent av lönen i arbete när sjuk-
penning utges från och med den
Sjukpenning som betalas ut en-
ligt denna paragraf till en arbets-
givare skall minskas med lön un-
der sjukdom som arbetsgivaren
utger till arbetstagaren för samma
tid som sjukpenningen avser, dock
endast med den del av lönen un-
der sjukdom som överstiger 90
procent av lönen i arbete. Härvid
har bestämmelserna i 4 a § andra
Senaste lydelse 1996:1063.
10
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
andra till och med den nittionde och tredje styckena motsvarande
dagen och 75 procent av lönen i tillämpning.
arbete för tid därefter. Härvid har
bestämmelserna i 4 a § andra och
tredje styckena motsvarande till-
lämpning.
Prop. 1996/97:63
4 kap.
Som villkor för rätt till föräldrapenning gäller att föräldern har varit
inskriven hos allmän försäkringskassa under minst 180 dagar i följd
närmast före den dag för vilken föräldrapenningen skall utbetalas.
Villkoret om inskrivning hos försäkringskassa eller om försäkring för
viss sjukpenning enligt 6 § andra stycket anses uppfyllt om det har be-
rott på åldersregeln i 1 kap. 4 § att villkoret inte har kunnat uppfyllas.
Motsvarande gäller om föräldern inte har varit inskriven eller inte har
varit försäkrad för viss sjukpenning,
känt till samtliga förhållanden.
När det skall bestämmas om
villkoret om inskrivning hos för-
säkringskassa eller om försäkring
för viss sjukpenning enligt 6 §
andra stycket är uppfyllt för en
försäkrad som avses i 3 kap.
5 b §, får bortses från tiden för ut-
landsvistelsen under förutsättning
att den varat högst tre år.
men skulle ha varit det om kassan
När det skall bestämmas om
villkoret om inskrivning hos för-
säkringskassa eller om försäkring
för viss sjukpenning enligt 6 §
andra stycket är uppfyllt för en
försäkrad som avses i 3 kap.
5 b §, får bortses från tiden för ut-
landsvistelsen under förutsättning
att den varat högst tre år och för
en förälder som uppburit förtids-
pension skall sjukpenninggrun-
dande inkomst beräknad enligt
3 kap. 5 c § anses ha gällt hela
den tid som föräldern uppburit
förtidspension.
Hel tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som avstår från
förvärvsarbete. Tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels tillfällig föräldra-
penning utges till en förälder som arbetar högst en fjärdedel, hälften
respektive tre fjärdedelar av den tid han skulle ha arbetat om han inte
vårdat barnet. Bestämmelserna i 7 § andra stycket gäller i tillämpliga
delar även i fråga om tillfällig föräldrapenning.
Om inte annat följer av tredje
eller fjärde stycket eller 14 a §
skall till grund för beräkningen av
beloppet för hel tillfällig föräldra-
penning för dag läggas det tal som
erhålls när 75 procent av den sjuk-
penninggrundande inkomsten av
anställning delas med årsarbets-
Om inte annat följer av tredje
eller fjärde stycket eller 14 a §
skall till grund för beräkningen av
beloppet för hel tillfällig föräldra-
penning för dag läggas det tal som
erhålls när 80 procent av den sjuk-
penninggrundande inkomsten av
anställning delas med årsarbets-
10 Senaste lydelse 1993:355.
" Senaste lydelse 1996:1544.
11
Nuvarande lydelse
tiden. Vid beräkningen tillämpas
3 kap. 10 a § andra - ijärde styck-
ena på motsvarande sätt för den
tid som förmånen avser.
Skall tillfällig föräldrapenning
utges på grundval av inkomst av
annat förvärvsarbete beräknas hel
förmån för dag efter 75 procent av
den fastställda sjukpenninggrun-
dande inkomsten, delad med 365.
Beloppet avrundas till närmaste
hela krontal.
Föreslagen lydelse
tiden. Vid beräkningen tillämpas
3 kap. 10 a § andra - fjärde styck-
ena på motsvarande sätt för den
tid som förmånen avser.
Skall tillfällig föräldrapenning
utges på grundval av inkomst av
annat förvärvsarbete beräknas hel
förmån för dag efter 80 procent av
den fastställda sjukpenninggrun-
dande inkomsten, delad med 365.
Beloppet avrundas till närmaste
hela krontal.
Prop. 1996/97:63
Skall tillfällig föräldrapenning utges på grundval av sjukpenninggrun-
dande inkomst av såväl anställning som annat förvärvsarbete beräknas
den del av förmånen som svarar mot inkomst av anställning enligt andra
stycket medan den del av förmånen som svarar mot inkomst av annat
förvärvsarbete beräknas enligt tredje stycket.
Hel rehabiliteringspenning utgör
för dag 75 procent av den fast-
ställda sjukpenninggrundande in-
komsten, delad med 365. Rehabi-
literingspenningen avrundas till
närmaste hela krontal.
Hel rehabiliteringspenning utgör
för dag 80 procent av den fast-
ställda sjukpenninggrundande in-
komsten, delad med 365. Rehabi-
literingspenningen avrundas till
närmaste hela krontal.
1. Denna lag träder i kraft såvitt avser 3 kap. 5 c § och 4 kap. 9 § den
1 juli 1997 och i övrigt den 1 januari 1998.
2. Äldre bestämmelser tillämpas fortfarande på ersättning som avser tid
före ikraftträdandet.
12 Senaste lydelse 1995:1478.
12
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän för-
säkring i paragrafens lydelse enligt lagen (1996:1395) om ändring i
nämnda lag skall ha följande lydelse.
Prop. 1996/97:63
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Den allmänna försäkringskassan skall i samband med inskrivning av en
försäkrad besluta om den försäkrades tillhörighet till sjukpenningförsäk-
ringen. I fråga om en försäkrad som avses i 1 § första stycket skall
kassan samtidigt fastställa den försäkrades sjukpenninggrundande in-
komst. Sådan fastställelse skall också ske för försäkrad som avses i 1 §
andra stycket så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos
kassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande
inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete.
Sjukpenningförsäkringen skall omprövas
a) när kassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållan-
den eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för
rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,
b) när förtidspension eller särskild efterlevandepension enligt denna lag
beviljas den försäkrade eller redan utgående sådan pension ändras med
hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild
efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst
genom arbete,
c) när delpension enligt särskild lag beviljas den försäkrade eller redan
utgående sådan pension ändras med hänsyn till ändring i den försäkrades
arbets- eller inkomstförhållanden, samt
d) när tjänstepension beviljas den försäkrade.
Ändring som avses i första
stycket a skall gälla från och med
den dag då försäkringskassan fått
kännedom om de ändrade om-
ständigheterna. Om anmälan om
ändrade omständigheter görs i
anslutning till en period med
sjukpenning eller annan ersättning
som beräknas per dag och betalas
ut av försäkringskassan, skall änd-
ringen i stället gälla från och med
första dagen med ersättningen.
Ändring får dock inte gälla från
och med en tidigare dag än den
då de omständigheter som för-
anlett ändringen inträffade. Änd-
ring skall i annat fall än som av-
ses i första stycket a gälla från
och med den dag då anledning till
ändringen uppkommit.
Ändring som avses i första
stycket skall gälla från och med
den dag då anledningen till änd-
ringen uppkommit. Den sjukpen-
ninggrundande inkomst som änd-
rats enligt första stycket a får
dock läggas till grund för ersätt-
ning tidigast från och med första
dagen i den ersättningsperiod som
inträffar i anslutning till att för-
säkringskassan fått kännedom om
inkomständringen.
Under tid som anges under 1 - 6 får, om inte första stycket b, c eller d
är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas
13
lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om försäkrings-
kassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäk-
rade
1. bedriver studier, för vilka hon eller han uppbär studiehjälp, studie-
medel eller särskilt vuxenstudiestöd enligt studiestödslagen (1973:349),
studiestöd enligt lagen (1983:1030) om särskilt vuxenstudiestöd för ar-
betslösa, bidrag enligt förordningen (1995:938) om utbildningsbidrag för
doktorander eller särskilt utbildningsbidrag,
2. genomgår vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) eller
svenskundervisning för invandrare (sfi) och uppbär timersättning för
studierna,
3. är inskriven vid arbetsmarknadsinstitut eller genomgår arbetsmark-
nadsutbildning som beslutats av en arbetsmarknadsmyndighet,
4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast
sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,
5. är helt eller delvis ledig från förvärvsarbete för vård av barn, om
den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt
1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år.
Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid
mottagande av sådant barn i avsikt att adoptera det, om mindre än ett år
har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,
6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 3 skall försäkrings-
kassan, vid sjukdom under utbildningstiden, beräkna sjukpenningen på
en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av
enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få
under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt
eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på
grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas
ha i ifrågavarande förvärvsarbete under utbildningstiden.
För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som
avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta
enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande
ersättning enligt en annan författning skall försäkringskassan, vid sjuk-
dom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en
sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart
den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna
tid.
För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock
under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte
uppbär studiesocial förmån som anges i tredje stycket 1, sjukpenningen
beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första-
tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad
på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.
Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6
när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.
Prop. 1996/97:63
14
Härigenom föreskrivs att 6, 13, 15 och 23 §§ samt rubriken närmast
före 13 § lagen (1991:1047) om sjuklön skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
För dagar i en sjuklöneperiod enligt 7 § som arbetstagaren gått miste
om lön och andra anställningsförmåner till följd av nedsättningen i ar-
betsförmågan gäller
Prop. 1996/97:63
1. att sjuklön inte utges för den
utges enligt 8 § första stycket, och
2. att sjuklönen för de därpå föl-
jande dagarna utgör 75 procent av
anställningsförmånerna.
Om arbetstagaren under de
senaste tolv månaderna till följd
av bestämmelserna i första styck-
et 1 gått miste om sjuklön från ar-
betsgivaren för sammanlagt tio
dagar, utgör sjuklönen för dag
som avses i denna punkt 75 pro-
cent av den lön och andra anställ-
ningsförmåner som arbetstagaren
gått miste om till följd av nedsätt-
ningen i arbetsförmågan.
Om avvikelse från vad som följer
första dagen för vilken sjuklön kan
2. att sjuklönen för de därpå föl-
jande dagarna utgör 80 procent av
anställningsförmånerna.
Om arbetstagaren under de
senaste tolv månaderna till följd
av bestämmelserna i första styck-
et 1 gått miste om sjuklön från ar-
betsgivaren för sammanlagt tio
dagar, utgör sjuklönen för dag
som avses i denna punkt 80 pro-
cent av den lön och andra anställ-
ningsförmåner som arbetstagaren
gått miste om till följd av nedsätt-
ningen i arbetsförmågan.
av första stycket 1 föreskrivs i 15 §.
Särskilda bestämmelser i fråga
om arbetstagare med omfattande
korttidsfrån var o
Den allmänna försäkringskassan
kan, efter skriftlig ansökan av en
arbetstagare som är inskriven hos
kassan, besluta att 15 och 16 §§
skall tillämpas på arbetstagaren
och dennes arbetsgivare. Ett så-
dant beslut får meddelas endast
om arbetstagaren lider av sjuk-
dom som kan antas medföra ett
större antal sjukperioder med rätt
till sjuklön under en tolv-
månadersperiod.
Särskilt högriskskydd
1 Senaste lydelse 1997:102.
§
Den allmänna försäkringskassan
kan, efter skriftlig ansökan, be-
sluta om särskilt högriskskydd. Ett
sådant beslut får meddelas endast
om den sökande har en sjukdom
som under en tolvmånadersperiod
1. kan antas medföra ett större
antal sjukperioder, eller
2. medför risk för en eller flera
längre sjukperioder.
För den som avses i första
stycket 1 skall 15 och 16 §§ till-
lämpas på sökanden och dennes
arbetsgivare. För den som avses i
första stycket 2 skall endast 16 §
tillämpas.
15
Nuvarande lydelse
Ett beslut enligt första stycket
avser arbetstagarens samtliga an-
ställningar och gäller från och
med den kalendermånad då ar-
betsgivaren delgavs beslutet eller
från och med den senare kalender-
månad som anges i det. Om ar-
betstagaren har flera anställning-
ar skall vad som sägs i första me-
ningen gälla hos varje arbetsgiva-
re för sig. Beslutet gäller till och
med den dag som anges i beslutet.
Beslutet skall upphävas om villko-
ret enligt första stycket andra me-
ningen inte längre är uppfyllt. Om
beslutet upphävs skall försäkrings-
kassan på lämpligt sätt underrätta
arbetsgivaren om detta.
Om ett beslut enligt 13 § gäller
för arbetsgivaren utges sjuklön till
arbetstagaren även för dag som
avses i 6 § första stycket 1.
Ersättning enligt 20 § lämnas
med skäligt belopp, dock med
högst ett belopp som för dag utgör
en trehundrasextiofemtedel av 75
procent av en sjukpenninggrun-
dande inkomst som uppgår till sju
och en halv gånger basbeloppet.
Föreslagen lydelse
Ett beslut enligt första stycket
skall meddelas av den försäkrings-
kassa där sökanden är inskriven
och avse den sökandes samtliga
anställningar samt gälla från och
med den kalendermånad då an-
sökan gjordes hos försäkringskas-
san eller från och med den senare
kalendermånad som anges i be-
slutet. Beslutet gäller till och med
den dag som anges i beslutet eller,
om det finns särskilda skäl, tills
vidare. Beslutet skall upphävas
om villkoret enligt första stycket
andra meningen 1 eller 2 inte
längre är uppfyllt. Om beslutet
upphävs skall försäkringskassan på
lämpligt sätt underrätta arbets-
givaren om detta.
Om ett beslut enligt 13 § första
stycket l gäller för arbetsgivaren
utges sjuklön till arbetstagaren
även för dag som avses i 6 §
första stycket 1.
Ersättning enligt 20 § lämnas
med skäligt belopp, dock med
högst ett belopp som för dag utgör
en trehundrasextiofemtedel av 80
procent av en sjukpenninggrun-
dande inkomst som uppgår till sju
och en halv gånger basbeloppet.
Prop. 1996/97:63
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser till-
lämpas fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdandet.
2 Senaste lydelse 1997:102.
’ Senaste lydelse 1995:1480.
16
Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1977:265) om statligt person-
skadeskydd skall ha följande lydelse.
Prop. 1996/97:63
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Den som avses i 1 § första stycket 1 har rätt till särskild sjukpenning,
om han under grundutbildning som är längre än 60 dagar har ådragit sig
sjukdom som efter skyddstidens slut sätter ned hans förmåga att skaffa
sig inkomst genom arbete med minst en fjärdedel. Detta gäller även vid
sjukdom som har ådragits under utryckningsmånaden eller månaden efter
denna.
Särskild sjukpenning beräknas på ersättningsunderlag som sägs i 4 kap.
10 § andra stycket lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring.
Hel särskild sjukpenning utgör
för dag 75 procent av ersättnings-
underlaget, delat med 365.
Hel särskild sjukpenning utgör
för dag 80 procent av ersättnings-
underlaget, delat med 365.
Om den som har rätt till särskild sjukpenning samtidigt har rätt till
annan ersättning enligt denna lag, sjukpenning enligt lagen om arbets-
skadeförsäkring eller sjukpenning enligt 3 kap. lagen (1962:381) om
allmän försäkring, utges den särskilda sjukpenningen endast i den mån
den är högre. För den period sjukpenning har beräknats med tillämpning
av 3 kap. 10 - 10 b §§ lagen om allmän försäkring utges den särskilda
sjukpenningen endast i den mån den är högre för sådan period.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser till-
lämpas fortfarande på ersättning som avser tid före ikraftträdandet.
1 Senaste lydelse 1995:1481.
2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 63
17
Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1989:225) om ersättning till smitt-
bärare skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:63
Smittbärarpenning utges med ett
belopp som motsvarar smittbära-
rens sjukpenning och sjukpen-
ningtillägg enligt lagen (1962:381)
om allmän försäkring, dock att
smittbärarpenning med avvikelse
från vad som anges i 3 kap. 4 §
första stycket 1 och 2 och 10 a §
första stycket 1 och 2 utges med
80 procent.
Om smittbäraren inte är sjukpen-
ningförsäkrad enligt lagen om all-
män försäkring och inte heller
skulle ha varit det om försäk-
ringskassan känt till samtliga för-
hållanden, bestäms smittbärarpen-
ningen till det belopp sjukpen-
ningen skulle ha utgjort om den
hade beräknats enligt föreskrifter-
na i den lagen, dock att smitt-
bärarpenningen, med avvikelse
från vad som anges i 3 kap. 4 §
första stycket 1 och 2, utges med
80 procent. Smittbärarpenning
enligt detta stycke beräknas alltid
utan hänsyn till föreskrifterna i 3
kap. 10 - 10 b §§ nämnda lag.
Som inkomst av anställning får i
fall som avses nu räknas även er-
sättning för eget arbete från en ar-
betsgivare som är bosatt utom-
lands eller som är en utländsk
juridisk person, när arbetet har
utförts i arbetsgivarens verksamhet
utomlands.
Smittbärarpenning utges med ett
belopp som motsvarar smittbära-
rens sjukpenning och sjukpen-
ningtillägg enligt lagen (1962:381)
om allmän försäkring. Vid tillämp-
ning av 3 kap. 4 § första stycket
och 10 a § första stycket nämnda
lag skall dock gälla att smitt-
bärarpenning utges även för den
första dagen i ersättningsperioden.
Om smittbäraren inte är sjukpen-
ningfÖrsäkrad enligt lagen om all-
män försäkring och inte heller
skulle ha varit det om försäk-
ringskassan känt till samtliga för-
hållanden, bestäms smittbärarpen-
ningen till det belopp sjukpen-
ningen skulle ha utgjort om den
hade beräknats enligt föreskrifter-
na i den lagen. Vid tillämpning av
3 kap. 4 § första stycket lagen om
allmän försäkring skall dock gälla
att smittbärarpenning utges även
för den första dagen i er-
sättningsperioden. Smittbärarpen-
ning enligt detta stycke beräknas
alltid utan hänsyn till föreskrifter-
na i 3 kap. 10 - 10 b §§ nämnda
lag. Som inkomst av anställning
får i fall som avses nu räknas
även ersättning för eget arbete
från en arbetsgivare som är bosatt
utomlands eller som är en ut-
ländsk juridisk person, när arbetet
har utförts i arbetsgivarens verk-
samhet utomlands.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998.
' Senaste lydelse 1995:1483.
18
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 6 § lagen (1976:380) om arbetsskade-
försäkring1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:63
För den som inte är sjukpen-
ningförsäkrad enligt 3 kap. lagen
(1962:381) om allmän försäkring
men likväl har inkomst av för-
värvsarbete utgörs 1 i vrän teunder-
laget av den inkomst som med
tillämpning av 5 § skulle ha be-
räknats för honom om han hade
varit sjukpenningförsäkrad, dock
lägst 6 000 kronor.
För den som inte är sjukpen-
ningförsäkrad enligt 3 kap. lagen
(1962:381) om allmän försäkring
men likväl har inkomst av för-
värvsarbete utgörs livränteunder-
laget av den inkomst som med
tillämpning av 5 § skulle ha be-
räknats för honom om han hade
varit sjukpenningförsäkrad.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. Äldre bestämmelser till-
lämpas fortfarande på livränta som avser tid före ikraftträdandet.
1 Lagen omtryckt 1993:357.
2 Senaste lydelse 1996:1064.
19
Härigenom föreskrivs att 9 § lagen (1997:000) om arbetslöshetsförsäk-
ring skall ha följande lydelse.
Prop. 1996/97:63
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
9§
Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som
1. är arbetsföra och oförhindrade
att åta sig arbete för en arbetsgiva-
res räkning minst tre timmar varje
arbetsdag och i genomsnitt minst
17 timmar i veckan,
1. med undantag för vad som
anges i andra stycket är arbetsföra
och oförhindrade att åta sig arbete
för en arbetsgivares räkning minst
tre timmar varje arbetsdag och i
genomsnitt minst 17 timmar i
veckan,
2. är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid for vilken de
inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,
3. är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen
i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer, och
4. inte kan få lämpligt arbete.
Sökande som uppbär tre fjärde-
dels förtidspension har rätt till
ersättning om de är arbetsföra
och oförhindrade att åta sig ett
arbete för en arbetsgivares räk-
ning som i arbetstid motsvarar en
fjärdedel av det som betecknas
som heltidsarbete enligt tillämpligt
kollektivavtal inom den bransch
där de tidigare har varit an-
ställda.
20
I 1995 års budgetproposition föreslog regeringen att en enhetlig ersätt-
ningsnivå om 75 procent av den förmånsgrundande inkomsten skulle
inforas i sjukersättningssystemen och i föräldraförsäkringen fr.o.m. den
1 januari 1997. Samtidigt som förslaget ingick i besparingsprogrammet,
var det ett ställningstagande för att en allmän ohälsoförsäkring också i
fortsättningen skall stå för merparten av försäkringsskyddet vid inkomst-
bortfall orsakat av sjukdom och skada. Som ett led i strävandena att
skapa en både rättvis och effektiv försäkring föreslog regeringen i bud-
getpropositionen att den enhetliga ersättningen skulle utges från den
första dagen i ett sjukfall, dvs. att karensdagen skulle avskaffas. Det
ingick också i regeringens förslag att den mer precisa utformningen av
försäkringsskyddet vid ohälsa skulle utredas vidare av Sjuk- och arbets-
skadeberedningen (S 1993:07).
Med hänsyn till fortsatt osäkerhet angående det ekonomiska och stats-
finansiella läget ansåg regeringen i 1995 års kompletteringsproposition
det motiverat att precisera ett mer långtgående förslag. I syfte att minska
kostnaderna för försäkringarna och samtidigt ge ett försvarligt skydd mot
inkomstbortfall föreslog regeringen därför att det redan ff.o.rn. den
1 januari 1996 borde införas en enhetlig ersättningsnivå om 75 procent
av den förmånsgrundande inkomsten i såväl sjuk- som föräldraförsäk-
ringarna. Vidare föreslogs att denna nivå också borde införas i sjuklöne-
systemet. Med anledning av det ansträngda budgetläget gjorde regering-
en även den bedömningen att karensdagen skulle bibehållas i sjukförsäk-
ringen och sjuklönesystemet. Riksdagen beslutade i enlighet med kom-
pletteringspropositionen (prop. 1994/95:147, bet. 1994/95 :FiU20, rskr.
1994/95:448).
Genom regeringens beslut den 20 april 1995 fick Sjuk- och arbetsska-
deberedningen nya direktiv (S 1995:54). Beredningen ombildades där-
med till en parlamentarisk kommitté som antog namnet Sjuk- och arbets-
skadekommittén. Enligt de nya direktiven skulle kommittén bl.a. lämna
förslag till ersättningsregler i den allmänna ohälsoförsäkringen respektive
lagen (1991:1047) om sjuklön. Utgångspunkten var att ersättningsnivån
vid kort eller medellång frånvaro skall uppgå till 75 procent av den
förmånsgrundande inkomsten och att det skall finnas en karensdag i
försäkringen.
Därefter har aviserats en höjning av ersättningsnivåerna inom bl.a.
sjuk- och föräldraförsäkringen till 80 procent från och med den 1 januari
1998 (prop. 1995/96:150, bet. 1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304 och
prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:FiU2, rskr. 1996/97:135).
I Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppdrag ingick även att analysera
och föreslå åtgärder som ger drivkrafter för arbetsgivare att förebygga
sjukdom och skador. Kommittén har vidare haft till uppgift att lämna
förslag till hur ansvarsfördelningen för rehabiliteringsarbetet kan göras
tydligare.
Sjuk- och arbetsskadekommittén överlämnade sitt delbetänkande För-
säkringsskydd vid sjukdom (SOU 1995:149) i december 1995. Slutbe-
Prop. 1996/97:63
21
tänkandet En allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering
(SOU 1996:113) överlämnades till regeringen i juni 1996. Sammanfatt-
ning av slutbetänkandet finns i bilaga 1. I betänkandet presenteras för-
slag till uppläggning av en allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och
rehabilitering. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 2. En remissammanställning finns till-
gänglig hos Socialdepartementet (S96/4492/F). Arbetsmarknadspolitiska
kommittén (A 1994:01) har tillsammans med Sjuk- och arbetsskadekom-
mittén haft i uppdrag att se över hur arbetsmarknadspolitiken bättre kan
stödja svaga grupper på arbetsmarknaden. En gemensam uppgift för
Sjuk- och arbetsskadekommittén och Arbetsmarknadspolitiska kommittén
har även varit att undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan
olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilite-
ring.
För att komplettera pågående utredningar tillkallade regeringen i febru-
ari 1996 en särskild utredare som fick i uppdrag att kartlägga olika loka-
la samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet mellan huvudmän som
har näraliggande verksamheter. Studien syftade till att få fram ett för-
djupat kunskapsunderlag som svarar mot behovet att hitta rationella
former för samverkan och finna en struktur som fungerar för utsatta
grupper.
Den särskilde utredaren lämnade sitt betänkande EGON JÖNSSON -
en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet
(SOU 1996:85) till regeringen i maj 1996. Sammanfattning av betänkan-
det finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning
över remissinstanserna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns
tillgänglig hos Socialdepartementet (S96/4198/F).
Genom regeringens beslut den 13 juli 1995 utsågs en särskild utredare
med uppdrag att göra en översyn av socialförsäkringsadministratio-
nens organisationsstruktur (dir. 1995:110). Utredaren skulle därvid bl.a.
- kartlägga Riksförsäkringsverkets (RFV) och de allmänna försäkrings-
kassornas hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning,
- analysera på vilket sätt organisationsstrukturen inom socialförsäk-
ringsadministrationen inklusive försäkringskassornas särskilda ställ-
ning innebär begränsningar och möjligheter,
- beskriva och analysera försäkringskassornas samverkan inom ramen
för Försäkringskasseförbundet (FKF) och de olika uppgifter som FKF
utför för försäkringskassornas räkning såsom intresse-, service- och
arbetsgivarorganisation,
- lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans orga-
nisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall
inta i förhållande till försäkringskassan.
Utredaren överlämnade betänkandet Försäkringskassan Sverige - Över-
syn av socialförsäkringens administration (SOU 1996:64) den 30 april
1996. I betänkandet presenterar utredaren förslag till att inordna de
allmänna försäkringskassorna i den statliga förvaltningsstrukturen samti-
digt som kassornas befogenheter utvidgas i vissa avseenden. Betänkandet
har remissbehandlats under tiden 1 juni - 30 september 1996, remissva-
Prop. 1996/97:63
22
ren och remissammanställningen finns tillgängliga på Socialdepartemen-
tet (S96/3272/F).
Sammanfattning av betänkandet Försäkringskassan Sverige - Översyn
av socialförsäkringens administration (SOU 1996:64) finns i bilaga 5.
Förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6.
Prop. 1996/97:63
Utgångspunkten för de principer och förslag som nu läggs fram är att
det grundläggande försäkringsskyddet vid sjukdom och rehabilitering
skall tillgodoses inom ramen för en offentlig försäkring. Den skall bygga
på principen om standardtrygghet och ge ersättning för inkomstbortfall.
Den allmänna försäkringen bör så långt möjligt innehålla drivkrafter till
arbete. Försäkringssystemen skall utformas så att den enskilde stimuleras
att arbeta framför att uppbära försäkringsförmåner. Passiva utbetalningar
av ersättningar som ersätter arbete bör i möjligaste mån undvikas. För-
säkringens utformning bör präglas av arbetslinjen och rehabiliterande
arbete bör ingå som viktiga delar.
Utgångspunkten skall alltså vara en allmän försäkring som är baserad
på inkomstbortfallsprincipen och som uppfyller kraven på trygghet, rätt-
visa och effektivitet. Den allmänna försäkringen skall även i framtiden
administreras av de allmänna försäkringskassorna och Riksförsäk-
ringsverket för att garantera de uppställda kraven.
Om den offentliga försäkringen står för merparten av standardskyddet
för alla försäkrade får den också en bred legitimitet. När en majoritet av
medborgarna omfattas av samma försäkringssystem får det en förank-
ring i samhället som garanterar dess stabilitet.
Kravet på rättvisa innebär att ersättning skall ges på lika villkor till alla
försäkrade. Det innebär också att försäkringsskyddet skall innehålla ett
betydande mått av utjämning mellan grupper som löper olika risk att
drabbas av sjukdom. Kostnaden för att ge ett visst försäkringsskydd
varierar mellan olika grupper. 1 en rättvis försäkring får dessa skillnader
endast i begränsad omfattning slå igenom i försäkringsvillkoren för den
enskilde.
Effektivitet i den allmänna försäkringen är en förutsättning för att väl-
färden i samhället långsiktigt skall kunna upprätthållas. Möjligheter att
kontrollera och begränsa samhällets kostnader för försäkringen måste
därför finnas. Genom att stödja ett återupprättande av den försäkrades
arbetsförmåga kan ersättningsperioder förkortas. Genom att stödja före-
byggande insatser kan inflödet till försäkringen minska. Effektivitet upp-
nås genom att verksamheten bedrivs målinriktat och planmässigt samt
följs upp och utvärderas. Vidare kan effektiviteten ökas genom bättre
samverkan mellan myndigheter. De allmänna försäkringskassorna kom-
mer att få en viktig roll för att utveckla samverkan mellan samhällets
23
samlade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda människors
behov av stöd.
Rätten och möjligheten för alla att själva försörja sig genom arbete är
en grundsten för svensk arbetsmarknads- och socialpolitik.
En viktig uppgift för samhällets insatser är att förbättra förutsättningar-
na att förena arbetslivets krav med de enskildas arbetsförmåga och däri-
genom stärka arbetslinjen. Utgångspunkten är att var och en skall kunna
finna sin huvudsakliga försörjning genom eget arbete.
Den allmänna sjukförsäkringen har som två viktiga syften att dels
medverka till ett effektivt förebyggande arbetsmiljöarbete, dels bedriva
tidiga, aktiva och samordnande rehabiliteringsåtgärder. Genom att arbets-
linjen under senare år förts in som ett viktigt mål i sjuk- och arbetsska-
deförsäkringama har rehabiliteringsfrågan fått en mer framskjuten roll.
En stark betoning har därmed lagts på en tidig, aktiv och samordnad
rehabilitering samt arbetsanpassning och andra förebyggande insatser.
När arbetsförmågan är nedsatt, skall åtgärder i första hand inriktas på
rehabilitering i syfte att uppnå en snabb återgång till arbetslivet. Alla
möjligheter att återge den försäkrade arbetsförmågan bör prövas. Syste-
met bör också syfta till att underlätta för den försäkrade att trots sjuk-
dom vara kvar i förvärvsarbete t.ex. i de fall det finns en partiell arbets-
förmåga. Detta är ett led i strävandena att stärka arbetslinjen. Därför bör
vikten av en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering betonas. I princip
skall ingen vara passivt sjukskriven. Man bör fokusera på det friska hos
var och en. Här har arbetsgivarna en viktig roll när det gäller att ta till-
vara restarbetsförmågan hos de anställda.
Det är väsentligt att försäkringen innehåller en väl avvägd balans mel-
lan målen att ge ekonomisk trygghet och att upprätthålla arbetslinjen.
Den som på grund av sjukdom, skada eller funktionshinder har en ned-
satt arbetsförmåga och av det skälet inte kan försörja sig skall ha rätt till
ersättning. Samtidigt kräver arbetslinjen att tidiga och aktiva åtgärder
vidtas för att individen snarast möjligt skall kunna återgå i arbete. Ett
grundläggande syfte med arbetslinjen är att så många som möjligt ge-
nom eget arbete skall kunna försörja sig och bidra till den gemensamma
välfärden.
Det är viktigt att försäkringssystemen anpassas till morgondagens sam-
hälle. Den framtida miljö som de allmänna försäkringarna kommer att
verka i antas innebära att de kunskapsintensiva delarna av näringslivet
kommer att stå för en stor del av tillväxten. Det gäller sannolikt framför
allt den privata tjänstesektorn. Småföretagen kommer att få ökad bety-
delse för sysselsättningen. Vidare antas tillfälliga anställningar öka i
antal även om arbetsgivarna även i fortsättningen kommer att ha behov
av tillsvidareanställningar. Likaså bedöms distansarbete öka i omfattning
och långa pendlingsavstånd till arbetsplatsen bli allt vanligare.
På sikt måste vi skapa socialförsäkringssystem som är finansiellt och
politiskt stabila. Detta förutsätter bl.a. en administration som känneteck-
nas av effektivitet och en rättssäker och likformig tillämpning.
Mot denna bakgrund kommer i det följande principer att anges för hur
försäkring vid sjukdom och rehabilitering bör utformas. Riktlinjer för
Prop. 1996/97:63
24
reformering av administrationen kommer att presenteras, vilka skall
medverka till att utveckla och fördjupa försäkringskassornas självständi-
ga ställning samtidigt som den statliga styrningen garanteras. Vissa för-
ändringar kan genomföras redan under innevarande år och andra från
och med den 1 januari respektive 1 juli 1998. Delar av försäkringen är
emellertid för närvarande föremål för ytterligare utredning. Det gäller
t.ex. ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförsmåga.
På flera andra områden krävs ytterligare utredning innan slutliga för-
slag kan läggas fram, bl.a. vad gäller arbetsgivarnas åtgärds- och kost-
nadsansvar vid rehabilitering samt arbetsskadeförsäkringen. Det är stora
och principiella avvägningar som måste göras för att finna lösningar
som är långsiktigt stabila.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: Lagändringar görs så att ersättningsnivån för
sjuk- och rehabiliteringspenning samt sjuklön blir 80 procent av för-
månsgrundande inkomst fr.o.m. den 1 januari 1998.
Skälen för regeringens förslag: För sjukpenningförsäkringen och
sjuklön gäller sedan den 1 januari 1996 att kompensationsgraden är
75 procent av den förmånsgrundande inkomsten. Sedan den 1 april 1993
är den första dagen karensdag.
Rehabiliteringspenning kan betalas ut under tid som försäkrad deltar i
arbetslivsinriktad rehabiliteringsåtgärd. Sedan den 1 januari 1996 är
kompensationsnivån för rehabiliteringspenningen 75 procent av SGI.
Enligt lagen (1991:1047) om sjuklön och lagen (1962:381) om allmän
försäkring (AFL) är antalet karensdagar begränsat till högst tio under en
tolvmånadersperiod, s.k. allmänt högriskskydd. Det allmänna högrisk-
skyddet gäller för sjuklön från varje arbetsgivare för sig eller för sjuk-
penning från försäkringskassan. Någon sammanläggning av karensdagar
enligt lagen om sjuklön och AFL sker inte. Syftet med det allmänna
högriskskyddet i samband med sjukersättning är att skydda individen
från ett alltför omfattande inkomstbortfall till följd av karensdagsregeln.
En återinsjuknanderegel finns i lagen om sjuklön och AFL för den som
insjuknar på nytt inom fem kalenderdagar. I sådana fall räknas den nya
sjukperioden som en fortsättning på den tidigare vad avser karensdag
och sjukperiodens eller sjuklöneperiodens längd.
Enligt lagen om sjuklön kan en arbetstagare ansöka hos försäkringskas-
san om att få sjuklön med 75 procent av lönen redan från den första
25
dagen i varje sjuklöneperiod och att arbetsgivaren skall få sina kostnader
för sjuklön inklusive sociala avgifter ersatta av försäkringskassan, s.k.
särskilt högriskskydd. Ett sådant beslut kan fattas endast om arbetstaga-
ren lider av sjukdom som kan antas medföra ett större antal sjukperioder
med rätt till sjuklön under en tolvmånadersperiod.
För arbetstagare med risk för särskilt omfattande sjukfrånvaro bör en
ändring göras i AFL så att sjukpenning respektive sjuklön skall utges
med 80 procent även för den första dagen (karensdagen) i en sjukperiod
respektive sjuklöneperiod.
Om riksdagen beslutar enligt regeringens förslag att höja ersättningen
enligt AFL och lagen om sjuklön till 80 procent enligt AFL och lagen
om sjuklön avser regeringen att senare anpassa ersättningen till sjömän-
nens arbetsgivare i förordningen (1982:842) om vissa sjukförsäkringser-
sättningar för sjömän.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: Lagändringar görs så att ersättningsnivån höjs
fr.o.m. den 1 januari 1998 till 80 procent av den sjukpenninggrun-
dande inkomsten avseende
- föräldrapenningen för de dagar med föräldrapenning som ersätts
med sjukpenningbelopp,
- den tillfälliga föräldrapenningen och
- havandeskapspenningen.
De ändrade ersättningsnivåerna skall avse samtliga som får del av
föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning
avseende tid fr.o.m. den 1 januari 1998.
Skälen för regeringens förslag: Föräldraförsäkringen, som regleras i
4 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) består av två hu-
vudförmåner, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Havande-
skapspenningen regleras i 3 kap. 9 § AFL.
Föräldrapenning med anledning av barns födelse eller ett adoptivbarns
ankomst utges under högst 450 dagar sammanlagt för föräldrarna. Om
föräldrarna gemensamt har vårdnaden om barnet, har vardera föräldern
rätt till föräldrapenning under minst 225 dagar. En förälder har dock rätt
att avstå från att uppbära föräldrapenning till förmån för den andre för-
äldern. För barn födda efter den 1 januari 1995 gäller att överlåtelse kan
ske med undantag för föräldrapenning motsvarande förälderns sjukpen-
ning såvitt avser en tid om 30 dagar för varje barn, s.k. pappa- och
mammamånad.
För 360 av de 450 dagarna betalas föräldrapenning ut med belopp
motsvarande förälderns sjukpenning, dock lägst 60 kronor per dag (den
s.k. garantinivån). Ersättningen är för närvarande 75 procent av den
sjukpenninggrundande inkomsten för 360 dagar. För återstående 90 da-
gar utges föräldrapenning med belopp enligt garantinivån.
26
Tillfällig föräldrapenning utges till en förälder som behöver avstå från Prop. 1996/97:63
förvärvsarbete för att vårda barn under tolv år till följd av sjukdom eller
smitta hos barnet eller barnets ordinarie vårdare eller vid besök i samhäl-
lets förebyggande barnhälsovård.
Tillfällig föräldrapenning kan också utges för vård av barn som har
fyllt tolv men inte 16 år i de fall barnet på grund av sjukdom, utveck-
lingsstörning eller annat funktionshinder är i behov av särskild tillsyn
eller vård.
Tillfällig föräldrapenning utges under 60 dagar per barn och år. När de
60 dagarna är uttagna kan ersättning betalas ut under ytterligare högst
60 dagar per barn och år. De ytterligare 60 dagarna kan inte utges vid
ordinarie vårdares sjukdom eller smitta.
Tillfällig föräldrapenning utges även till fader som avstår från förvärvs-
arbete i samband med barns födelse för att närvara vid förlossningen,
hjälpa till i hemmet eller vårda annat barn. Sådana s.k. pappadagar utges
med högst tio dagar per barn och utges inte för tid efter 60:e dagen efter
barnets hemkomst.
Föräldrar med barn som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och
service till vissa funktionshindrade kan få ersättning för 10 kontaktdagar
per barn och år. Dagarna kan tas ut från barnets födelse till dess barnet
fyller 16 år. Dessa kontaktdagar kan bl.a. användas vid föräldrautbild-
ning, invänjning i skola, daghem eller vid besök i skola eller daghem.
Den höjda ersättningsnivån till 80 procent föranleder ändringar i 4 kap.
14 § AFL.
Havandeskapspenning kan utges till blivande mödrar, som under gravi-
ditetens senare del på grund av arbetets art inte kan fortsätta sitt vanliga
arbete och inte kan omplaceras. Denna utges tidigast fr.o.m. den 60:e
dagen före den beräknade förlossningen och längst t.o.m den 11 :e dagen
före denna tidpunkt. Har kvinnan blivit avstängd från sitt arbete därför
att arbetsmiljön kan medföra risk för fosterskador utges ersättning redan
fr.o.m. dagen för avstängningen.
Ersättningen vid havandeskapspenning är för närvarande 75 procent.
Den förhöjda ersättningsnivån till 80 procent föranleder ändringar i
3 kap. 9 a § AFL.
Regeländringarna föreslås avse samtliga som får del av föräldrapen-
ning, tillfällig föräldrapenning och havandeskapspenning avseende tid
fr.o.m. den 1 januari 1998.
Regeringens förslag: Lagändringar görs så att ersättningsnivån för
närståendepenning och statligt personskadeskydd blir 80 procent av
den sjukpenninggrundande inkomsten ff.o m. den 1 januari 1998.
Skälen för regeringens förslag: Ersättning i form av närståendepen-
ning utges till närstående som avstår från förvärvsarbete för att vårda en
27
svårt sjuk person. Ersättningen kan fr.o.m. år 1992 utges även vid vård
på sjukvårdsinrättning. Närståendepenning utges för närvarande med
belopp motsvarande sjukpenningen för samtliga dagar i ersättningsperio-
den. Rätten till ledighet är knuten till ersättningsrätten. Fr.o.m. den 1 juli
1994 utökades antalet ersättningsdagar från 30 till högst 60 dagar för
varje person som vårdas.
Fr.o.m. den 1 juni 1993 kan närståendepenning även utges med högst
240 dagar för vård av en person som blivit HIV-smittad vid användning
av blodprodukter inom den svenska hälso- och sjukvården eller, i vissa
fall, fått infektion av HIV genom smitta av en sådan person.
Det statliga personskadeskyddet omfattar bl.a. den som tjänstgör inom
totalförsvaret eller medverkar i räddningstjänst samt den som är häktad
eller intagen på kriminalvårdsanstalt, annan anstalt eller på speciella
hem.
I enlighet med riksdagens tidigare beslut om att ersättningsnivån skall
vara 80 procent av den sjukpenninggrundande inkomsten föreslås att
lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd ändras i enlighet därmed.
Med en smittbärare avses enligt lagen (1989:225) om ersättning till
smittbärare den som har eller kan antas ha en smittsam sjukdom utan att
ha förlorat sin arbetsförmåga till följd av sjukdom. Smittsamma sjuk-
domar indelas enligt smittskyddslagen i samhällsfarliga sjukdomar och
övriga smittsamma sjukdomar. Rätt till smittbärarpenning föreligger för
den som måste avstå från förvärvsarbete på grund av beslut enligt smitt-
skyddslagen eller livsmedelslagen eller föreskrifter som har meddelats
med stöd av sistnämnda lag. Rätt till smittbärarpenning föreligger även
när någon självmant genomgår en läkarundersökning eller en hälsokon-
troll som syftar till att utröna om han är smittad av en samhällsfarlig
sjukdom eller har en sjukdom, en smitta, ett sår eller en annan skada
som kan göra livsmedel som han hanterar otjänligt till människoföda.
Med hänsyn till smittbärarpenningens särskilda syfte utges för närvaran-
de 80 procent av den förmånsgrundande inkomsten. En redaktionell änd-
ring i 4 § lagen om ersättning till smittbärare behöver dock göras.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: Den minskningsregel som finns inom sjukpen-
ningförsäkringen skall ändras så att kompletterande ersättning far ges
även efter den 90:e dagen i en sjukperiod utan att sjukpenningen
minskas. Möjligheten att komplettera ersättningen från den allmänna
försäkringen skall dock begränsas till en sammanlagd kompensations-
nivå om 90 procent av vad den försäkrade skulle haft i lön om han
eller hon varit i arbete.
Vidare föreslås att ersättning från all kollektivavtalad gruppsjukför-
säkring, och inte enbart sådan som fastställts mellan arbetsmarkna-
dens huvudorganisationer, skall likställas med lön från arbetsgivaren
under sjukdom.
28
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överenstsämmer med
regeringens.
Remissinstanserna: Arbetsgivarverket instämmer i kommitténs förslag
att ändra minskningsregeln så att arbetsmarknadens parter ges möjlighet
att avtala om försäkringsskydd även efter den 90:e dagen i en sjuk-
period. Verket vill dock understryka att den föreslagna förändringen i
minskningsregeln inte innebär att kraven på kompletterande försäkrings-
skydd under framförallt långvarig arbetsoförmåga kommer att kunna
tillgodoses av arbetsgivaren. Försäkringsanställdas förbund avstyrker
kommitténs förslag att sjuklön skall kunna utges även efter 90 dagars
sjukskrivning och att sjuklön skall kunna komplettera sjukpenning upp
till 90 procent av inkomstunderlaget utan att sjukpenningen reduceras.
Förbundet anser att den generella nivån i den allmänna försäkringen
skall ligga på 90 procent Försäkringskassan i Stockholms län anser att
förslaget stärker de anställdas möjligheter att behålla ett bra försäkrings-
skydd men att det riskerar att vidga gapet till dem som inte har anställ-
ning. Försäkringskasseförbundet (FKF) delar kommitténs uppfattning.
FKF anser att det är angeläget att sätta ersättningsnivåerna till en sådan
nivå att behovet av påbyggnadsförsäkringar minimeras. Förbundet ser en
fara i att enbart begränsa kompensationsnivån för kollektiva avtal men
inte för privata försäkringar. Trots detta kommer förbundet fram till
samma slutsats som kommittén. Legitimerade sjukgymnasters riksför-
bund anser att sjuklön utöver miniminivån bör regleras i kollektivavtal
även om den överstiger det föreslagna taket. Landsorganisationen i Sve-
rige anser att begränsningen är acceptabel av fördelningsmässiga skäl
under förutsättning att detta, i enlighet med kommitténs förslag, också
gäller privata försäkringar. Riksförsäkringsverket tillstyrker de av kom-
mittén föreslagna ändringarna i den s.k. minskningsregeln i AFL. Minsk-
ningsregeln kan med nuvarande utformning inte medföra att förmåner
från privata försäkringar frånräknas sjukpenningen. Sveriges Akademi-
kers centralorganisation (SACO) finner det principiellt felaktigt att i lag
begränsa parternas avtalsfrihet, vilket den föreslagna sammanlagda kom-
pensationsnivån på 90 procent de facto skulle innebära. I sak finner dock
SACO det vara givet att den totala sjukersättningen inte skall överstiga
eller jämställas med arbetsinkomst. Tjänstemännens centralorganisation
(TCO) anser att alla former av minskningsregler kränker den fria för-
handlingsrätten och avvisar kommitténs förslag. TCO riktar också kritik
mot att kommittén inte har tagit ställning till det indirekta avtalsförbud
som finns under sjuklöneperioden. Enligt TCO:s uppfattning måste den
fördelning mellan kontant lön och andra anställningsvillkor som beslutas
av parterna i fria förhandlingar respekteras.
Skälen för regeringens förslag: För att motverka att vissa arbetstaga-
re via avtal tillförsäkras en högre kompensationsnivå vid sjukdom än
andra grupper i samhället finns det särskilda regler i lagen (1962:381)
om allmän försäkring (AFL) om minskning av sjukpenning i vissa fall.
Det gäller i de fall den försäkrade under sjukdom får lön från arbetsgiva-
ren eller ersättning från avtalsförsäkring eller att lönen/ersättningen över-
stiger en viss nivå.
Prop. 1996/97:63
29
Syftet med minskningsregeln är att kompensationen for försäkrade vid
sjukfrånvaro for närvarande inte skall bli högre än 85 procent av för-
värvsinkomsten for de dagar som följer efter karensdagen i en sjukperiod
och t.o.m. dag 90. Från och med den 91 :a dagen är den högsta kompen-
sationen för närvarande 75 procent av förvärvsinkomsten.
Regeringen vill inledningsvis poängtera att kompletterande försäkringar
kan fylla ett viktigt behov av ekonomiskt skydd vid arbetsoförmåga till
följd av sjukdom eller skada. Detta gäller t.ex. fortidskapitalet inom
grupplivförsäkringen och premiebefrielseforsäkringen. Det samlade för-
säkringsskyddet bör inte bli sådant att det stimulerar till ett överutnytt-
jande av den allmänna försäkringen eller att det försämrar den allmänna
försäkringens effektivitet.
I huvudsak fanns två motiv bakom införandet av reglerna om minsk-
ning av sjukpenning i vissa fall. Det ena var att de kompletterande er-
sättningarna skulle kunna motverka syftet med nivåsänkningen i den
allmänna försäkringen, nämligen att uppnå en samhällsekonomisk be-
sparing. Det andra var att sänkningarna av nivåerna skulle gälla lika för
alla försäkrade.
Att lagstiftaren år 1991 valde att begränsa möjligheten att komplettera
sjukpenningen genom bl.a. kollektivavtalade ersättningar förklaras sär-
skilt av det faktum att den på kollektivavtal grundade rätten till ersätt-
ning omfattar i stort sett hela arbetsmarknaden. Sådana överenskommel-
ser har alltså ett mycket stort genomslag. Sedan marknaden for privat
sjukförsäkring, främst i form av gruppsjukförsäkring, snabbt har expan-
derat har förhållandena dock förändrats. Frågan om sänkta ersättnings-
nivåer ger de önskade drivkrafterna för arbete eller om nivåerna gäller
lika för alla försäkrade är alltså inte längre enbart avhängigt om den
försäkrade omfattas av avtalskompletteringar eller ej. Samma svårighet
att upprätthålla drivkrafter och att skapa rättvisa ifråga om den samman-
lagda ersättningsnivån har nu istället uppkommit till följd av de privata
försäkringsaltemativen.
Regeringen har funnit det svårt att finna bärande skäl för att låta en
minskningsregel missgynna den kollektivavtalade formen att lösa beho-
vet av kompletterande ersättningar. Enligt regeringens uppfattning är det
rimligt att låta olika försäkringslösningar konkurrera på i princip lika
villkor.
En sådan likställdhet mellan olika alternativ kan på ett enkelt sätt
åstadkommas genom att den ovan beskrivna "väggen" i minskningsre-
geln i AFL tas bort. Detta skulle lämna ett utrymme för arbetsmarkna-
dens parter att komma överens om huruvida en förlängning skall ske av
den tid under vilken komplettering via avtal skall utges.
Beträffande frågan om en översta gräns för kompensationsnivån i det
kollektivavtalade skyddet gör regeringen följande överväganden. Nivån
för sådana eventuella kompletteringar fastställs efter förhandling mellan
arbetsmarknadens parter på respektive avtalsområde. Vid en sådan för-
handling får arbetsgivarna förväntas hålla tillbaka alltför höga kompensa-
tionsnivåer eftersom dessa är kostnadskrävande, samtidigt som de också
kan påverka drivkrafterna för arbete. För arbetstagarsidan gäller det att
Prop. 1996/97:63
30
prioritera det tillgängliga löneutrymmet, valet står mellan ökad kontant
lön och förbättrade trygghetslösningar. Det finns således anledning att
tro att kompensationsnivåema i det kollektivavtalade skyddet, vid en fri
förhandling mellan parterna, skulle hamna på en rimlig nivå. Sådana
åsikter kom också till uttryck bland arbetstagarnas företrädare i den
referensgrupp med arbetsmarknadens parter i Sjuk- och arbetsskadekom-
mittén som hade till uppgift att analysera förutsättningarna för tilläggs-
försäkringar.
Regeringen har dock förståelse för om det kan uppstå tveksamhet om
den ordning som nu diskuteras verkligen kan leda till rimliga kompensa-
tionsnivåer, eller till rättvisa resultat mellan olika grupper. Av den an-
ledningen föreslår regeringen att minskningsregeln i sjukpenningförsäk-
ringen bibehålies. Genom en sådan lösning kan lagstiftaren påverka den
totala kompensationsnivån. Tidigare erfarenheter beträffande minsknings-
regeln visar också att kollektivavtalen anpassats till de i AFL angivna
nivåerna.
Regeringen föreslår således att arbetsmarknadens parter skall ges möj-
lighet att träffa avtal om förmåner vid sjukdom som komplement till
sjukpenningen även för tid efter den 90:e dagen i ett sjukfall. För att
säkerställa att ersättningen vid sjukdom inte blir så hög att den ökar
kostnaderna i den allmänna försäkringen eller att villkoren för olika
grupper på arbetsmarknaden i allt för hög grad kommer att skilja sig åt
föreslår regeringen dock en begränsning av den sammanlagda kompensa-
tionsnivån. Regeringen föreslår att om den försäkrade av arbetsgivaren
erhåller lön under sjukdom för samma tid som sjukpenningen avser,
skall sjukpenning som utges minskas med det belopp som den samman-
lagda ersättningen överstiger 90 procent av vad den försäkrade skulle
haft i lön om han eller hon varit i arbete. Till den del lönen under sjuk-
dom utges i förhållande till lön i arbete som för år räknat överstiger den
högsta sjukpenninggrundande inkomsten skall minskning dock endast
ske med belopp som överstiger 90 procent av lönen i arbete. Genom att
föreslå en sammanlagd kompensationsnivå om 90 procent vill regeringen
markera att det är rimligt att den ersättning som kan lämnas enligt över-
enskommelser i kollektivavtal blir densamma som rekommenderas för
privat försäkring i Försäkringsförbundets maximitabeller.
Enligt 3 kap. 4 a § andra stycket AFL skall ersättning som utges på
grund av förmån av fri gruppsjukförsäkring som åtnjuts enligt grunder
som fastställs i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisa-
tioner anses som lön under sjukdom från arbetsgivare. Dagens minsk-
ningsregel gör alltså i princip ingen skillnad på ersättning som utbetalas
i form av sjuklön från arbetsgivaren och ersättning som utges från en
kollektivavtalad gruppsjukförsäkring. I denna del föreslår regeringen
ingen annan ändring än att ersättningen från all kollektivavtalad grupp-
sjukförsäkring, och inte enbart sådan som fastställts mellan arbetsmark-
nadens huvudorganisationer, skall likställas med lön från arbetsgivaren
under sjukdom. Det finns enligt regeringens uppfattning inga skäl att un-
danta ersättningen från en fri gruppsjukförsäkring som vilar på ett lokalt
Prop. 1996/97:63
31
kollektivavtal från den minskningsregel som träffar såväl lön från arbets-
givaren, som en av huvudorganisationerna avtalad gruppsjukförsäkring.
En minskningsregel även for privat sjukförsäkring skulle leda till ett
mycket omfattande administrativt merarbete. Försäkringskassan skulle
nödgas utreda en lång rad ersättningsfall och kompletterande utredning
skulle behöva införskaffas från de privata försäkringsgivarna. I de fall en
"otillåten" hög kompensation skulle ha betalats ut måste försäkringskas-
san, ofta kanske långt i efterhand, återkräva ersättning från den försäkra-
de. Det är vidare osäkert om en sådan minskningsregel skulle få en
sådan räckvidd att den även kom att omfatta utländska försäkringsgivare.
Om en sådan minskningsregel endast skulle bli tillämplig på försäkring
som marknadsförs i Sverige skulle det kunna medföra en snedvridning
som ger svenska försäkringsbolag en konkurrensnackdel. På grundval av
dessa skäl anser regeringen det olämpligt att föreslå en minskningsregel
för privat sjukpenningförsäkring.
Prop. 1996/97:63
Den kostnadsökning som uppkommer för arbetsgivarna med anledning
av höjningen från 75 procent till 80 procent under dag två till 28 i en
sjuklöneperiod bör kompenseras. För att kostnadsneutralitet skall uppnås
bör arbetsgivarna kompenseras för kostnadsökningen på 624 miljoner
kronor genom en justering av avgiftsuttaget till sjukförsäkringen. Rege-
ringen har för avsikt att återkomma med förslag till lagändring av sjuk-
försäkringsavgiften enligt lagen (1981:691) om socialavgifter i en propo-
sition under september månad 1997.
Regeringens förslag: Försäkrad som uppbär tre fjärdedels förtids-
pension eller sjukbidrag skall vid arbetslöshet vara berättigad till
arbetslöshetsersättning om han eller hon är arbetsför och oförhindrad
att åta sig ett arbete för en arbetsgivares räkning som i arbetstid
motsvarar en fjärdedel av det som betecknas som heltidsarbete enligt
tillämpligt kollektivavtal inom den bransch där den sökande tidigare
varit anställd.
Skälen för regeringens förslag: Den 1 juli 1993 infördes två nya
nivåer inom förtidspensioneringen, en fjärdedels och tre fjärdedels för-
tidspension/sjukbidrag (prop. 1992/93:31, bet. 1992/93:SfU9, rskr.
1992/93:157). Nivån två tredjedels pension upphörde, men finns kvar
övergångsvis. För att rätt till hel pensionsförmån skall föreligga krävs
sedan den 1 juli 1993 att arbetsförmågan på grund av sjukdom är helt
32
nedsatt. Före detta datum var det tillräckligt att arbetsförmågan var ned-
satt med fem sjättedelar för att rätt till hel pensionsförmån skulle förelig-
ga.
Avsikten med förändringarna inom förtidspensioneringen var framför
allt att anpassa pensionsnivåema till ersättningsnivåerna för sjukpenning.
Den 1 juli 1990 ändrades ersättningsnivåerna för sjukpenning till hel, tre
ljärdedels, halv samt en fjärdedel. Tidigare utgavs sjukpenning på nivå-
erna hel eller halv. De skilda nivåerna för sjukpenning och förtidspen-
sion innebar att den som hade en varaktig nedsättning av arbetsförmågan
i skiktet 25 till 49 procent inte var berättigad till förtidspension samtidigt
som en sådan nedsättning kunde berättiga till en ljärdedels sjukpenning.
I propositionen anfördes bl.a. att samordningen mellan sjukpenning och
förtidspension skulle medföra fördelar ur rehabiliteringssynpunkt. För-
ändringarna skulle få stor betydelse för de människor som enligt de äldre
reglerna uppbar halv förtidspension och som hade möjlighet att öka sin
arbetstid, dock ej till heltid. De tidigare nivåerna försvårade detta då en
ökad arbetstid ledde till att kravet på arbetsförmågans nedsättning med
minst hälften inte var uppfyllt. Enligt de äldre reglerna drogs förtidspen-
sionen in i sin helhet. Enligt den dåvarande regeringen skulle de nya
nivåerna ge väsentligt förbättrade möjligheter att anpassa arbetsinsatsen
till den enskildes förmåga och innebära större möjligheter för den enskil-
de att erhålla inkomstbortfallsskydd som motsvarade den faktiska ned-
sättningen av arbetsförmågan.
I samband med att de nya nivåerna infördes har problem med bristande
överensstämmelse med reglerna på arbetsmarknadsområdet uppmärksam-
mats i olika sammanhang. Enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsför-
säkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd kan ersätt-
ning lämnas till den som har ett arbetsutbud på minst 17 timmar per
vecka. Detta krav på arbetsutbud har lett till att den som uppbär tre
fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag inte är berättigad till arbetslös-
hetsersättning vid arbetslöshet. 25 procent av en normal heltidsarbetstid
motsvarar ett arbetsutbud på cirka 8-10 timmar per vecka.
Från den 1 januari 1997 gäller nya kriterier för rätt till ersättning i
form av sjukpenning och förtidspension (prop. 1996/97:28, bet.
1996/97:SfU6, rskr. 1996/97:125). Sjukpenning och förtidpension skall
mer uttalat än tidigare vara ett skydd vid medicinskt nedsatt arbetsförmå-
ga. En utgångspunkt för regelförändringarna har varit att samhällets
trygghetssystem bör renodlas i förhållande till behovet av insats. En
renodling av kriterierna för rätt till sjukpenning och förtidspension ger
underlag för en mer rättvisande bild av samhällets kostnader inom olika
områden och underlättar därmed framtida beslut om åtgärder för att
komma tillrätta med problem och prioriteringar mellan välfärdspolitikens
olika områden. En renodling av försäkringssystemen är positiv också för
att den ger möjlighet att hänvisa människor till de samhällsorgan som är
bäst lämpade att ta sig an deras problem. Det är också viktigt att stärka
arbetslinjen. I de fall det finns en partiell arbetsförmåga bör den tas till
vara. De nya kriterierna innebär att det blir fler personer som kommer
att bedömas ha en restarbetsförmåga. Regeringen framförde i proposi-
Prop. 1996/97:63
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 63
33
tionen att det är viktigt att effekterna av den pågående renodlingen av de
olika trygghetssystemen följs upp och avsåg att ge Riksförsäkringsver-
ket, Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen i uppdrag att noggrant
följa utvecklingen.
Vid behandlingen i riksdagen påtalade arbetsmarknadsutskottet i sitt
yttrande till socialförsäkringsutskottet - som tillstyrkte regeringens för-
slag - att personer som uppbär tre fjärdedels förtidspension inte är be-
rättigade till arbetslöshetsersättning. Socialförsäkringsutskottet utgick
från att denna fråga skulle uppmärksammas i samband med behandling-
en av förslagen från Sjuk- och arbetsskadekommittén (SOU 1996:113)
respektive Utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning,
ARBOM (SOU 1996:150).
En statssekreterargrupp med representanter från berörda departement
har haft i uppdrag att kartlägga eventuella systemskillnader mellan de
olika trygghetssystemen och effekterna av dessa i form av brister i för-
säkringsskyddet om någon hamnar mellan systemen liksom risken för att
olikheter kan skapa incitament för den enskilde att röra sig mellan syste-
men eller välja system utifrån ersättningsreglernas utformning. I detta
sammanhang har frågan om möjligheten att uppbära arbetslöshetsersätt-
ning under tid med tre fjärdedels förtidspension och sjukbidrag behand-
lats.
Regeringen anser att det är viktigt att reglerna inom socialförsäkringen
och arbetslöshetsförsäkringen är samordnade så långt som möjligt. Det
är inte rimligt att en person som bedöms ha en restarbetsförmåga på
25 procent blir ställd utan försörjning på denna del.
För en person som har en anställning är rätten att behålla denna så
länge han eller hon inte uppbär hel förtidspension en viktig del i möjlig-
heten att rehabiliteras och att ta tillvara restarbetsförmågan. Regeringen
anser att det är viktigt att restarbetsförmågan tillvaratas såväl för den
enskilde som för arbetslivet. Cirka 75 procent av alla sjukskrivna har en
arbetsgivare vilket innebär att de allra flesta har en möjlighet att komma
tillbaka till en invand miljö och den trygghet detta kan innebära. Samti-
digt tillvaratas en kunskap och restarbetsförmåga som kan vara ovärder-
lig för många arbetsgivare.
Regeringen anser att för en person som är arbetslös, och som av den
anledningen har svårigheter att ta tillvara sin restarbetsförmåga på
arbetsmarknaden, bör det i likhet med vad som i dag gäller vid sjukpen-
ning finnas en rätt att uppbära 25 procent arbetslöshetsersättning i kom-
bination med förtidspension och sjukbidrag under tid då han eller hon
söker sådant arbete, även om arbetsutbudet understiger 17 timmar i vec-
kan.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det skall vara möjligt att
utge arbetslöshetsersättning även under tid då tre fjärdedels förtidspen-
sion eller sjukbidrag utgår. Ett arbetsutbud som i arbetstid motsvarar en
fjärdedel av det som betecknas som heltidsarbete enligt tillämpligt kol-
lektivavtal inom den bransch där den sökande tidigare varit anställd, bör
för denna grupp ge rätt till ersättning vid arbetslöshet under förutsättning
att de i övrigt uppfyller kraven för rätt till ersättning. Härav följer att
Prop. 1996/97:63
34
arbetsförmedlingen såväl som den enskilde aktivt skall verka för att Prop. 1996/97:63
finna en anställning som motsvarar arbetsutbudet. Någon ändring av
hittillsvarande tillämpning - att tid med tre fjärdedels förtidspension eller
sjukpenning skall vara överhoppningsbar vid beräkningen av ramtiden -
är inte avsedd. Däremot kommer den deltidsarbetande med tre fjärdedels
förtidspension normalt inte kunna kvalificera sig för ytterligare ersätt-
ningsperioder baserade på detta arbete. Ersättningsdagama i den första
ersättningsperioden bör dock räcka i knappt sex år. För att detta skall
vara möjligt krävs att ersättningen beräknas utifrån den normalarbetstid
den förtidspensionerade hade före pensioneringstillfället jämfört med den
förlorade arbetstiden. Ett exempel. A har tidigare arbetat heltid, 40 tim-
mar per vecka, men förtidspensioneras till tre fjärdedelar. Därefter blir A
arbetslös från sitt arbete som omfattar 10 timmar per vecka. Normalar-
betstiden fastställs till 40 timmar, vilket medför att A får rätt till en
ersättningsdag per vecka. Ersättningens storlek bör dock beräknas på det
förlorade arbetet, dvs. 10 timmar.
Den som frivilligt lämnar sin anställning skall dock inte anses stå till
arbetsmarknadens förfogande och därmed inte få någon arbetslöshetser-
sättning.
Det som nu föreslås beräknas innebära ökade kostnader för anslaget
Bidrag till arbetslöshetsersättning (Uo 13, anslag Al.) motsvarande
31 miljoner kronor brutto. Netto efter skatt motsvarar detta 18 miljoner
kronor. Förslaget föranleder ändring i förslaget till lag om arbetslös-
hetsförsäkring enligt prop. 1996/97:107 En allmän och sammanhållen
arbetslöshetsförsäkring. Denna ändring bör gälla fr.o.m. den 1 januari
1998.
Regeringens förslag innebär att incitamenten till arbete förstärks. Även
en restarbetsförmåga på 25 procent medför att man står till arbetsmark-
nadens förfogande på denna del. Det blir tydligt att det är betydelsefullt
att restarbetsförmågan tas tillvara även om den försäkrade för tillfället är
arbetslös. Regeringen anser att det är viktigt att systemen samspelar med
varandra och att ingen enskild hamnar i en gråzon mellan regelverken då
han eller hon utan egen förskyllan står utan försäkring för en inkomst-
förlust som uppstått i samband med sjukdom/arbetslöshet.
Arbetslinjen innebär att aktiva åtgärder för att stärka den enskilde skall
prioriteras före passiva kontantstöd till försörjning. Det synsätt som ar-
betslinjen innebär har allt mer kommit att prägla sjuk- och arbetsskade-
försäkringama och de senaste åren har rehabiliteringsfrågan fått en allt-
mer framskjuten roll. Stora förändringar inom rehabiliteringsområdet har
skett efter 1992. Riksdagen beslutade våren 1991 att reformera rehabili-
teringsverksamheten enligt de förslag som lagts fram i prop.
35
1990/91:141 om rehabilitering och rehabiliteringsersättning (bet. Prop. 1996/97:63
1990/9 l:SfU 16, rskr. 1990/91:303) Syftet var att genom förebyggande
insatser motverka utslagningen från arbetsmarknaden samt bryta kost-
nadsutvecklingen för långtidsjukskrivningar och förtidspensioner. Försäk-
ringskassan fick ett mer aktivt ansvar för att samordna övriga rehabilite-
ringsaktörers uppgifter. Arbetsgivaren fick större ansvar för arbetsan-
passning och rehabilitering. Arbetslinjens betydelse underströks nu även
inom socialförsäkringen. Målet med insatserna är att individen skall
försörja sig genom förvärvsarbete.
År 1995 redovisade Arbetslivsfonden sin verksamhet som bedrivits
under tiden 1 juli 1990 - 30 juni 1995. Av rapporten framgår att Arbets-
livsfonden visade goda resultat av verksamheten under de fem år den
verkade. Av bidragsmedlen - sammanlagt ca 11 miljarder kronor - för-
delades drygt en femtedel till åtgärder för att förbättra den fysiska ar-
betsmiljön, dvs. mer traditionella arbetsmiljöinsatser. Något under en
femtedel användes till arbets livs inriktad rehabilitering och drygt hälften
gick till förändrad arbetsorganisation.
Hårdare krav på arbetsmarknaden och de senaste årens ekonomiska
kris har förvärrat situationen för grupper som av olika skäl är mindre
efterfrågade på arbetsmarknaden. Vissa grupper är särskilt utsatta och
ofta i behov av särskilda rehabiliteringsinsatser t.ex. människor med
funktionshinder eller psykiska eller psykosociala problem. De återfinns
ofta bland de arbetslösa sjukskrivna. Förutsättningarna för att bedriva en
effektiv rehabilitering för dessa grupper har givetvis förändrats med det
arbetsmarknadsläge som råder idag.
Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk,
social, psykologisk och arbetslivsinriktad art och har som mål att hjälpa
sjuka och skadade personer att återvinna bästa möjliga funktionsförmåga
och förutsättningar för ett normalt liv. Rehabilitering är ingen tydlig
verksamhet utan bedrivs i någon form av olika aktörer inom ramen för
olika myndigheters ansvarsområden: socialtjänsten, arbetsförmedlingen,
Arbetslivsinstitutet, försäkringskassan samt hälso- och sjukvården. Van-
ligtvis behöver en person olika former av rehabilitering. Olika slag av
rehabiliterande insatser flyter ofta in i varandra och alla delar måste
fungera och samspela för ett lyckat resultat.
Försäkringskassan
Försäkringskassan har till uppgift att samordna och se till att de rehabili-
teringsåtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Kassans
övergripande samordningsansvar för samhällets rehabiliteringsinsatser
gäller personer som är inskrivna hos försäkringskassan och har rätt till
sjukpenning. I samordningsansvaret ligger att organisera ett effektivt
samarbete mellan olika myndigheter och organ med uppgifter inom reha-
biliteringsområdet.
36
Arbetsgivaren
Arbetsgivaren har förstahandsansvaret att uppmärksamma och utreda
behov av arbetslivsinriktad rehabilitering, se till att åtgärderna kommer
till stånd och finansiera dem. Ansvaret för finansieringen begränsas dock
till åtgärder som kan vidtas inom eller i anslutning till den egna verk-
samheten eller för att den anställde skall kunna vara kvar inom verksam-
heten. Vad som är rimligt att kräva av arbetsgivaren i fråga om åtgärder
avgörs efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet där
såväl den anställdes som arbetsgivarnas förutsättningar vägs in.
Från och med den 1 januari 1997 har sjuklöneperioden förlängts från
14 till totalt 28 dagar. Regeringen konstaterade i propositionen
1995/96:209 Försäkringsskydd vid sjukdom m.m. att det rehabiliterings-
ansvar som infördes för arbetsgivarna den 1 januari 1992 inte fungerat
på det sätt som avsetts och att det därför fanns skäl att ge arbetsgivarna
starkare drivkrafter att fullgöra sin rehabiliteringsskyldighet. Även ar-
betsgivarnas förebyggande arbete borde kunna utvecklas.
Vidare innebar en förlängning av sjuklöneperioden att arbetsgivarens
kostnader för sjukfrånvaro i högre grad skulle bli rörliga och därmed
mer påverkbara. Detta torde stärka incitamenten att vidta åtgärder och
därmed bidra till en snabbare rehabilitering. Arbetsgivaren skulle på
detta sätt också få starkare drivkrafter att hålla nere kostnaderna för
sjuklön genom ett mer effektivt förebyggande arbete. Riksdagen besluta-
de i enlighet med regeringens förslag (bet. 1996/97:SfU4, rskr.
1996/97:22).
Företagshälsovården
Både från statsmakternas sida och av arbetsmarknadens parter betonas
att företagshälsovården bör ha överblick över och en helhetssyn på ar-
betsmiljö- och rehabiliteringsfrågor. Företagshälsovården har en samlad
kompetens som gör det möjligt att identifiera och beskriva för uppdrags-
givaren de samband som finns mellan arbetsmiljö, organisation, produk-
tivitet och hälsa, dvs. förklara arbetsmiljöns påverkan på medarbetarnas
hälsa och företagens ekonomi. Företagshälsovården erbjuder i dag ofta
kompetens inom områdena beteendevetenskap, medicin och teknik. På
grundval av ett helhetsperspektiv lämnar företagshälsovården förslag till
åtgärder och verkar för att föreslagna åtgärder genomförs.
Arbetstagarorganisationer
I individfall kan de fackliga organisationerna vara en viktig samarbets-
partner i rehabiliteringsarbetet på arbetsplatsen. För att öka motivationen
i rehabiliteringen bör därför den anställdes fackliga organisationer ha en
aktiv del i rehabiliteringsarbetet, om den anställde begär det. En tidig
rehabilitering innebär att rehabiliteringsåtgärder som inte är omfattande
kan sättas in direkt "i linjen" genom insatser av arbetsledare och arbets-
kamrater. Det innebär i praktiken att samverkan mellan parterna är nöd-
Prop. 1996/97:63
37
vändig på arbetsplatsen och att fackliga företrädares kunskaper och erfa- Prop. 1996/97:63
renheter bör tas tillvara i rehabiliteringsarbetet.
Arbetsmarknadsmyndigheten
En hörnsten i den svenska arbetsmarknadspolitiken är arbets- och kom-
petenslinjen. Mot bakgrund av arbetsmarknadspolitikens uppgifter och
läget på arbetsmarknaden så är Arbetsmarknadsverkets (AMV) övergri-
pande mål att hålla vakanstidema nere, minska långtidsarbetslösheten
och motverka långa tider utan arbete. Arbetsmarknadsmyndigheternas
verksamhet innefattar platsförmedling, arbetsförberedande åtgärder i
form av vägledning, utbildning, yrkesinriktad rehabilitering samt syssel-
sättningsskapande åtgärder.
Personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden såsom vissa
ungdomar, långtidsarbetslösa, äldre, arbetshandikappade och utomnordis-
ka medborgare skall prioriteras i AMV:s arbete. Den yrkesinriktade
rehabiliteringen är vid sidan av platsförmedling, vägledning och de ar-
betsmarknadspolitiska åtgärderna ett av de viktigaste instrumenten for att
hävda arbetslinjen, verka för en effektiv arbetsmarknad och värna om
utsatta gruppers ställning på arbetsmarknaden.
Den yrkesinriktade rehabiliteringen är en del av de arbetsförberedande
insatser som skall underlätta för dem som vill arbeta att få ett lämpligt
arbete. Verksamheten är huvudsakligen organiserad inom ramen for
arbetsmarknadsinstitutens (Ami) verksamhet. Institutens uppgift är att ta
sig an arbetssökande som behöver yrkesinriktad rehabilitering och för-
djupad vägledning och som annars inte kan finna, få eller behålla ett
arbete. Instituten har ett med arbetsförmedlingen gemensamt uppdrag att
finna lämpliga lösningar på arbetsmarknaden for sökande med arbets-
handikapp och andra svårigheter. Instituten har tillgång till särskild kom-
petens - bl.a. psykologer och andra specialister - som endast finns inom
Ami och arbetsmetodik som är avsedd for service till arbetssökande med
särskilda svårigheter och arbetshinder.
AMV tilldelas särskilda forvaltningsmedel for yrkesinriktad rehabilite-
ring samt åtgärdsmedel i form av utbildningsbidrag for dem som deltar
i yrkesinriktad rehabilitering vid Ami. Dessutom finns en uppdragsfi-
nansierad verksamhet inom den yrkesinriktade rehabiliteringen (Arbets-
livstjänster) som är riktad till företag och förvaltningar, som for sin per-
sonal vill använda sig av AMV:s kunskaper och erfarenheter inom om-
rådet yrkesinriktad rehabilitering. Även försäkringskassorna köper denna
kompetens från Arbetslivstjänster.
AMV:s verksamhetsidé for Arbetslivstjänster är att hjälpa personer att
återgå till arbete och att förhindra utslagning i arbetslivet. Arbetslivstjän-
ster svarar för ca 25 procent av försäkringskassans köp av sådana tjäns-
ter. I syfte att svara mot försäkringskassans behov av rehabilite-
ringskompetens har AMV för perioden den 1 juli 1996 till 31 december
1997 träffat en överenskommelse med Riksförsäkringsverket att mot
avgift, inom ramen för Arbetslivstjänster, erbjuda yrkesinriktad rehabili-
teringskompetens for sjukskrivna arbetslösa.
38
Hälso- och sjukvården
Hälso- och sjukvården ger hälso- och sjukvårdshuvudmännen ett ansvar
för befolkningens hälsa men också en stor frihet att utforma vården efter
lokala och regionala förutsättningar och behov. Målet för hälso- och
sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor. I hälso- och
sjukvårdshuvudmannens ansvar ingår att erbjuda medicinsk behandling
och medicinsk rehabilitering. Sjukvårdens rehabiliteringsmål är att så
långt som möjligt återställa funktionsförmågan. Rehabiliteringen kan
också syfta till att förbättra en nedsatt funktion.
Kommunen
Kommunen har ansvaret för den sociala rehabiliteringen. Övergripande
mål för socialtjänsten är att skapa ekonomisk och social trygghet, jäm-
likhet i levnadsvillkor och aktivt deltagande i samhället. Socialtjänstens
mål kan mer konkret sägas vara att ta reda på vilka hjälpbehov som
finns hos kommunens invånare och att informera om de möjligheter till
stöd och hjälp som står till buds. Ytterligare mål är att vid behov för-
medla kontakter och insatser från andra myndigheter och att ta sig an
och göra något åt de behov av stöd och hjälp som inte tillgodoses av
någon annan myndighet. Kommunen har också ansvar för vård av alko-
hol- och narkotikamissbrukare.
Yrkesinspektionen
Yrkesinspektionen är regional tillsynsmyndighet på arbetsmiljö- och
arbetstidsområdet. Yrkesinspektionen bedriver inspektionsverksamhet
gentemot arbetsplatserna och får enligt 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen
(1977:1160) (AML) meddela de förelägganden och förbud som behövs
för att arbetsmiljölagen eller föreskrifter som kan meddelas med stöd av
lagen skall efterlevas. Inspektionen vidtar även i övrigt de åtgärder som
tillsynen ger anledning till. Yrkesinspektionen följer och bevakar således
arbetsmiljön och arbetsmiljöarbetet på arbetsplatserna och ser till att
arbetsgivaren följer de regler som gäller beträffande arbetsmiljön och
rehabiliteringsverksamheten. Yrkesinspektionen arbetar i första hand
förebyggande så att arbetsmiljörisker upptäcks och avhjälps innan några
skador har inträffat. Yrkesinspektionen kan ingripa om arbetsmiljön
behöver åtgärdas för att, enligt kraven i AML, anpassas efter en enskild
arbetstagares behov. När det gäller rehabiliteringsverksamheten är det
Yrkesinspektionens uppgift att se till att arbetsgivaren uppfyller kraven i
AML så att det i dennes verksamhet finns en på lämpligt sätt organise-
rad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet, vilket innebär att
det måste finnas bl.a. rutiner, resurser m.m. för verksamheten.
Prop. 1996/97:63
39
Samhall AB
Prop. 1996/97:63
Samhallskoncemen skall ge ett meningsfullt och utvecklande arbete till
arbetslösa personer som söker arbete genom arbetsförmedling-
en/arbetsmarknadsinstitutet och på grund av fysiska, psykiska, intellektu-
ella eller socialmedicinska handikapp inte kan få arbete på den reguljära
marknaden.
Inom affärsområdet Rehabtjänster säljer och utvecklar de regionala
dotterbolagen rehabilitering genom praktisk arbetsträning i reell arbets-
miljö. Rehabtjänster vänder sig till personer som är långtidssjuka. Vidare
säljs konsulttjänster inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Den domine-
rande kunden är försäkringskassan. Övriga kunder är privata och offent-
liga arbetsgivare.
Behov av förändring
Sjuk- och arbetsskadekommittén (1993:7) har bl.a. haft till uppgift att
analysera och föreslå åtgärder som ger drivkrafter för arbetsgivare att
förebygga sjukdom och skador. Kommittén har vidare haft till uppgift att
lämna förslag till hur ansvarsfördelningen för rehabiliteringsarbetet kan
göras tydligare. Arbetmarknadspolitiska kommittén (A 1994:01) har
tillsammans med Sjuk- och arbetsskadekommittén haft i uppdrag att se
över hur arbetsmarknadspolitiken bättre kan stödja svaga grupper på
arbetsmarknaden. En gemensam uppgift för Sjuk- och arbetsskadekom-
mittén och Arbetsmarknadspolitiska kommittén har även varit att under-
söka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter
vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering.
Översynen har dels gällt rehabilitering av sjukskrivna anställda som
sker ute på arbetsplatsen, dels rehabilitering av utsatta grupper som sak-
nar förankring på arbetsmarknaden.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har i sitt slutbetänkande (SOU
1996:113) funnit att rehabiliteringsreformens intentioner har fått ett allt-
för litet genomslag. Trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats mot att
få till stånd insatser så tidigt som möjligt har detta inte skett. Arbets-
givaransvaret är inte tillräckligt preciserat. Den ekonomiska ansvarsför-
delningen samt ansvaret för rehabiliteringsutredningarna mellan arbetsgi-
varen och försäkringskassan är i dag oklar, vilket ger en dålig drivkraft
för tidiga insatser.
Av den kartläggning och probleminventering som kommittén gjort
framgår att det endast i mindre utsträckning finns behov av regeländring-
ar. Det huvudsakliga problemet är snarare att det saknas en mer konse-
kvent genomförd metodik i rehabiliteringsarbetet. Försäkringskassorna
bör i större utsträckning arbeta offensivt och arbetsplatsinriktat för att
tidigt fånga upp behov av rehabilitering. En satsning på förebyggande
arbetsmiljöinsatser, arbetsanpassning och tidiga rehabiliteringsåtgärder är
företagsekonomiskt lönsam.
40
Behovet av gemensamma mål
Rehabilitering är som tidigare angetts ett samlingsbegrepp för alla åt-
gärder av medicinsk, psykologisk, social, arbetslivsinriktad samt yrkesin-
riktad art som skall hjälpa personer att återgå till ett normalt liv. De
olika rehabiliteringsinsatserna flyter ofta in i varandra, samtidigt som
varje myndighet har egna infallsvinklar på och sin egen begreppsapparat
om rehabilitering. Erfarenheterna av de senaste årens rehabiliteringsarbe-
te pekar just på bristen på samsyn vad gäller verksamhetsmålen. De
olika myndigheterna har sina egna mål. Ofta drar de inte åt samma håll
vilket leder till motstridiga prioriteringar.
Samordning av resurser
Nödvändigheten av att samordna resurser for att förbättra rehabiliterings-
arbetet har tagits upp i olika sammanhang under senare år. Det finns ett
behov av att mer effektivt uttnyttja de samlade resurserna för att bättre
kunna tillgodose enskilda människors behov av stödåtgärder. Människor
med långvarig arbetslöshet, psykosociala eller hälsomässiga problem kan
lätt hamna i en gråzon mellan de olika systemen eftersom de inte renod-
lat faller inom någon viss myndighets ansvarsområde. Detta kan ofta
leda till en rundgång mellan socialtjänsten, försäkringskassan, arbetsför-
medlingen och hälso- och sjukvården med många gånger kortsiktiga och
ineffektiva insatser som följd. Genom bättre samverkan kan man för-
korta de tider då människor står utanför arbetslivet.
Grupper av individer med behov av särskilt stöd
I många fall orsakas nedsatt arbetsförmåga av en blandning av medicin-
ska, psykologiska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. Sam-
spelet mellan de olika ersättningssystemen är därför särskilt viktig. En
tydligare avgränsning av socialförsäkringen kan medföra att kraven på
arbetsmarknadpolitik, arbetslöshetsförsäkring och socialbidrag ökar.
Samtidigt som gränsdragningen mellan olika försäkringsgrenar görs
tydlig är det viktigt att upprätthålla en helhetssyn på individens situation
och att regelsystem samspelar så att en arbetslivsinriktad rehabilitering
kommer till stånd. De grupper som kan antas ha behov av särskilt stöd
är enligt Sjuk- och arbetsskadekommitténs bedömning arbetslösa sjuk-
skrivna, personer med funktionshinder/arbetshandikapp, unga handikap-
pade, psykiskt störda och personer med psykosocial ohälsa.
Arbetslösa sjukskrivna är en växande grupp som ofta har andra psy-
kiska, sociala eller missbruksrelaterade problem. En effektivitetsgransk-
ning som genomförts av Riksrevisionsverket (RRV) "Rehabilitering av
arbetslösa sjukskrivna" (1996--02-07) visar att de långsiktiga resultaten
vad gäller gruppen arbetslösa sjukskrivna ligger långt ifrån vad man
hoppades på vid reformeringen av rehabiliteringsverksamheten. Det dela-
de huvudmannaskapet mellan försäkringskassan och arbetsförmedling-
en/Ami innebär problem i rehabiliteringen av denna grupp. RRV anser
Prop. 1996/97:63
41
att alternativa lösningar när det gäller huvudmannaskapet bör prövas och Prop. 1996/97:63
pekar på en rad effektivitetsproblem som rör verksamhetsmålen, incita-
ment och ersättningsnivåer, tydligare styrning av kassornas arbete, för-
tydligande av försäkringskassans samordnande roll, behovet av priorite-
ring, förändrad organisation, behov av rehabiliteringsplaner samt oklar-
heter vad gäller finansiering.
RFV har i sin rapport Långvarigt sjukskrivna - Arbetslöshet och sam-
mansatta riskfaktorer (RFV REDOVISAR 1996:14) funnit att de som är
arbetslösa, långvarigt sjukskrivna och dessutom har andra problem som
social isolering, missbruk och psykiska problem behöver ha samordnad
hjälp. RFV konstaterar att for att gruppen med sammansatta problem
inte skall öka är det viktigt att försäkringskassan tillsammans med ar-
betsförmedlingen tidigt identifierar behoven av rehabilitering hos arbets-
lösa sjukskrivna. Rapporten visar att det är viktigt att se den samlade
problembilden och att sjukskrivna med sammansatta problem behöver ha
samordnad hjälp från försäkringskassan, sjukvården, socialtjänsten och
arbetsförmedlingen på orten.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag om samordnad rehabilitering
Sjuk- och arbetsskadekommittén föreslår att försäkringskassan, arbetsför-
medlingen och kommunen bildar en samverkansorganisation på lokal
nivå for planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsför-
beredande insatser for personer som är aktuella hos olika rehabiliterings-
aktörer eller som till följd av förändrade regler for ohälsoforsäkring och
arbetslöshetsersättning inte längre uppfyller villkoren for dessa ersätt-
ningar.
Utgångspunkten är att de myndigheter som har forsörjningsansvar har
ett intresse av att samverka för att få till stånd effektivare rehabiliterings-
insatser och lägre kostnader. Varje myndighet har i grunden sitt sektors-
ansvar. Förslaget rör endast samverkan kring de grupper av individer
som riskerar att befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna och
deras ersättningssystem. Organisationen föreslås finansieras genom att de
samverkande myndigheterna skjuter till medel i förhållande till i vilken
omfattning de beräknar att använda organisationen. Samverkansorganisa-
tionen skall vara en lokal planerings- och beställarorganisation som dis-
ponerar resurser för försörjning samt rehabiliterings- och sysselsättnings-
åtgärder.
EGON JÖNSSON — en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom
rehabiliteringsområdet
För att komplettera pågående utredningar tillkallade regeringen som
tidigare nämnts en särskild utredare som fick i uppdrag att kartlägga
olika lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet mellan hu-
vudmän som har näraliggande verksamheter. Studien syftade till att få
fram ett fördjupat kunskapsunderlag som svarar mot behovet att hitta
42
rationella former for samverkan och finna en struktur som fungerar för
utsatta grupper.
Den särskilde utredaren lämnade sitt betänkande EGON JÖNSSON -
en kartläggning av lokala samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet
(SOU 1996:85 ) till regeringen i maj 1996.
Utredningen konstaterar bl.a. att det inte är brist på pengar som är det
största problemet. Det är i stället de regelverk som styr vem som får
disponera medlen och för vilka ändamål dessa medel får användas.
Vidare finner utredningen att det finns risker med att blanda och ge
från olika kassor, som har olika syften och skilda finansiärer. Att utveck-
la en friare mål- och resultatstyrd användning av medel avsedda för
samverkansprojekt är därför av stor betydelse. Detta måste dock kom-
bineras med en systematisk resultatuppföljning. Utredningens slutsats är
att det går att uppnå betydande samverkanseffekter utan att sammanlägg-
ning av olika medel är nödvändig. Den lösning som förordas innebär att
samverkansprojekt bör ha en gemensam ram för åtgärder och insatser,
men att de ekonomiska besluten fattas av respektive myndighet/förvalt-
ning.
Övriga pågående utredningar och försöksverksamheter
Regeringen har på flera sätt uppmärksammat behovet av förbättrad sam-
verkan mellan huvudmän med näraliggande verksamheter. Frågan har
varit och är aktuell i flera utredningar. Alkoholpolitiska kommissionen
efterlyste en översyn som tydliggör var gränslinjen går för hälso- och
sjukvårdens, socialtjänstens, arbetslivets och försäkringskassornas rehabi-
literingsansvar (SOU 1994:24 och 27). Sedan år 1993 pågår konkreta
försök på lokal nivå med finansiell samordning mellan hälso- och sjuk-
vård och socialförsäkring. Försökstiden har förlängts till utgången av år
1997. Syftet med försöksverksamheten är att skapa drivkrafter inom
systemen för socialförsäkring och för hälso- och sjukvård för ett bättre
utnyttjande av de gemensamma resurserna. Riksförsäkringsverket och
Socialstyrelsen har överlämnat en gemensam utvärderingsrapport till
regeringen den 28 februari 1997 (Finansiell samordning 1997:1) . Av
rapporten framgår bl.a. att samarbetet mellan de deltagande organisa-
tionerna påtagligt har förbättrats och att viktiga insatser har kunnat göras
i försöket för att skapa insikt och medvetenhet om vilka fördelar som
kan utvinnas för patienter och försäkrade av gemensamma insatser.
I ytterligare en försöksverksamhet ingår också socialtjänsten. Sådan
försöksverksamhet får bedrivas under tiden den 1 juli 1994 - 31 decem-
ber 2000 inom tio lokala områden. Godkännande finns för närvarande
för fyra kommuner, medan ytterligare ett antal ansökningar behandlas.
Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen har i ytterligare en lägesrap-
port lämnat en översikt och analys av de utvärderingar som utförs inom
försöksområdet Stenungssund (Finansiell samordning 1997:2) .
Ett underlag för Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbete är erfaren-
heterna från de projekt som finansierats inom ramen för de s.k. Dagmar-
pengama. Från och med år 1991 har särskilda medel avsatts inom ramen
Prop. 1996/97:63
43
för ersättningarna från sjukförsäkringen for rehabiliterings- och behand-
lingsinsatser inom hälso- och sjukvården. Det övergripande målet med
medlen är att öka kapaciteten inom den medicinska rehabiliteringen for
att snabbare återföra människor till arbetslivet eller till ett aktivt liv i
övrigt.
Frågor om samverkan mellan myndigheter har även uppmärksammats
i ESO-rapporten En social försäkring (1994:81) samt i Socialtjänstkom-
mitténs slutbetänkande (SOU 1994:139 ). I uppdraget till Storstadskom-
mittén (dir 1995:35) ingår att lämna förslag till hur bostadsområdena
bättre skall ta tillvara sina totala resurser utan hinder av traditionella
uppgiftsgränser. Kommittén skall föreslå behövliga förändringar av lag-
teknisk, finansiell och organisatorisk natur för att man skall kunna uppnå
en bättre samverkan mellan myndigheter.
Också Storstadsutredningen behandlade frågor om samverkan och pe-
kade på framgångsrika samarbetsprojekt där personal från socialtjänsten,
försäkringskassan och arbetsförmedlingen kunnat ge effektivare stöd till
grupper med svårigheter på arbetsmarknaden (SOU 1990:36). De resur-
ser som finns i bostadsområdena ansågs vara tillräckliga men kunde
användas effektivare genom ökad samverkan.
Den s.k. CESAR-gruppen bestående av representanter for Socialstyrel-
sen, Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddssty-
relsen och dåvarande Arbetslivsfonden redovisade i juni 1994 en rapport
om gemensamma insatser för arbetsrehabilitering. Gruppen uppmärksam-
made i sin rapport vikten av tydliga samverkanssignaler från centrala
myndigheter samt gemensamma målformuleringar for samverkansarbetet
på lokal nivå. CESAR-gruppen framhöll den lokala utvecklingen av
samverkansformer och betonade möjligheten till lokala försök.
Socialstyrelsen har i oktober 1996 lämnat en lägesrapport (1996:5) om
försöken med kommunal primärvård. Den slutliga utvärderingen presen-
teras under hösten 1997. Primärvårdsforsöket, som avsåg perioden 1992
- 1996, har förlängts till och med utgången av år 1998. Av de sju för-
söksområdena fortsätter endast tre efter år 1996. Av rapporten framgår
bl.a. att tidigare gränsdragningsproblem mellan huvudmännen tycks ha
förskjutits till problem mellan olika verksamhetsområden inom huvud-
mannaskapet. Goda kontakter och stort engagemang synes viktigare än
verksamhetens organisation och huvudmannaskap. Socialstyrelsen faster
i rapporten uppmärksamhet på den idédebatt och de samhällsexperiment
som pågår om finansiering, organisering och samordning av samhällets
välfärdsanordningar. Primärvårdens framtida finansiering, organisation
och innehåll bör därför bedömas i förhållande till de sammantagna erfa-
renheter som pågår med finansiell samordning mellan socialförsäkring
och hälso- och sjukvård samt mellan socialförsäkring, hälso- och sjuk-
vård och socialtjänst.
Socialförsäkringsutskottet tog i sitt betänkande 1994/95:SfU17 bl.a.
upp frågan om fyrpartssamverkan. Mot bakgrund av tilläggsdirektiven
till Sjuk- och arbetsskadekommittén samt resultatet av en förstudie i det
s.k. Finspångsprojektet ansåg socialförsäkringsutskottet att det var dags
att ta ytterligare ett steg i utvidgningen av försöksverksamheten med
Prop. 1996/97:63
44
finansiell samordning mellan socialtjänsten, försäkringskassan och hälso-
och sjukvården och inlemma även arbetsmarknadsmyndigheterna i för-
söken. Utskottet föreslog ett tillkännagivande om att regeringen borde
bereda frågan och återkomma till riksdagen med ett förslag. Riksdagen
följde utskottets förslag (rskr. 1994/95:344).
I enlighet med riksdagens beslut (prop. 1995/96:148, bet.
1995/96:AU13, rskr. 1995/96:223) håller en arbetsmarknadspolitisk för-
söksverksamhet på att byggas upp i ett stort antal kommuner. Syftet är
att finna former för lokal samverkan inom det arbetsmarknadspolitiska
området mellan staten - i form av arbetsförmedlingar - och kommuner
för att effektivisera användningen av offentliga medel.
Prop. 1996/97:63
Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av de nuva-
rande reglerna. En utredning bör tillsättas med uppgift att utreda ar-
betsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar samt gränsdragningsproble-
matiken mot andra rehabiliteringsaktörer.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsgivaren bör inom
4 veckor ha kontakt med en anställd som drabbats av sjukdom för att
göra en prövning av behovet av rehabiliteringsinsatser samt vid behov ha
kontakt med försäkringskassan.
Efter 4 veckor innebär ansvaret att arbetsgivaren bör genomföra de
åtgärder som behövs för att den anställde skall kunna återgå eller vara
kvar i sitt arbete samt fortlöpande informera försäkringskassan.
Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar bör innefatta även ett ekonomiskt
ansvar.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna instämmer i att
arbetsgivarens ansvar måste förtydligas, men anser inte att kommitténs
förslag bidrar till att undanröja nuvarande gränsdragningsproblematik.
Dessa instanser är bl.a. Arbetsgivarverket, Riksförsäkringsverket och
Försäkringsanställdas förbund. Landsorganisationen i Sverige (LO) och
Tjänstemännens centralorganisation saknar precisering av hur långt det
ekonomiska ansvaret sträcker sig. LO påpekar dessutom att det saknas
effektiva sanktioner mot arbetsgivaren. Försäkringsförbundet anser att
incitamenten för ett arbetsgivarengagemang efter sjuklöneperioden är allt
för svaga. Sveriges Akademikers centralorganisation, Samhall AB, Han-
dikappförbundens centralorganisation, Synskadades riksförbund, Hörsel-
skadades riksförbund, Förbundet Blödarsjuka i Sverige, Handikappom-
budsmannen m.fl. befarar att ett utökat arbetsgivaransvar för sjuklön och
rehabilitering kan medverka till att utestänga funktionshindrade från
arbetslivet. Flera av de remissinstanser som avstyrker kommitténs för-
slag, bl.a. Riksrevisionsverket, Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbun-
det och Svenska arbetsgivarföreningen ifrågasätter rimligheten i att ar-
45
betsgivaren ska stå för rehabiliteringsåtgärder som ligger utanför arbets-
platsen. Några remissinstanser är positiva till föreslagna åtgärder, bl.a.
Arbetsmarknadsstyrelsen, Statskontoret och Försäkringskasseförbundet.
Föreningen svensk företagshälsovård stöder kommitténs grundidé men
anser att företagshälsovården bör få en mer framträdande roll vid intygs-
skrivning och utredning.
Skälen för regeringens bedömning: Arbetsgivaren har, som framgått
av föregående avsnitt, ett förstahandsansvar för den arbetslivsinriktade
rehabiliteringen. Detta rehabiliteringsansvar syftar till att återställa den
enskildes arbetsförmåga.
Enligt 22 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) skall
den försäkrades arbetsgivare, i samråd med den anställde, svara för att
behov av rehabilitering snarast klarläggs - oavsett om orsaken till att
behov uppstått är arbetsrelaterad eller inte - och för att åtgärder vidtas.
Arbetsgivare skall, om det inte framstår som obehövligt, påbörja en
rehabiliteringsutredning när den anställde varit helt eller delvis frånvar-
ande från arbetet längre tid än fyra veckor i följd. En sådan rehabilite-
ringsutredning skall även påbörjas när den försäkrades arbete ofta har
avbrutits av kortare sjukperioder eller när den anställde begär det. Hu-
vudregeln är att utredningen skall tillställas försäkringskassan inom åtta
veckor från dagen för sjukanmälan. Om den försäkrade så medger, skall
utredningen genomföras i samråd med den försäkrades arbetstagarorgani-
sation.
I motiven till dessa bestämmelser uttalas att försäkringskassan bör ha
ansvar för att följa upp och utvärdera hur rehabiliteringsverksamheten i
stort fungerar i området. Försäkringskassan bör även se till att arbets-
givarna fullgör vad som faller inom deras ansvar (prop. 1990/91:141 s.
50).
1 AFL finns inga bestämmelser om sanktioner som är möjliga att rikta
mot en arbetsgivare som inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen. En-
ligt förarbetena kommer det att finnas en lämplig ordning för bevakning
av att åliggandena i lagstiftningen efterlevs genom arbetsmiljölagens
(1977:1160) (AML) tillsyns- och sanktionssystem. Om det framkommer
att arbetsgivaren försummar sitt ansvar enligt AFL för rehabilitering i
enskilda fall kan det vara skäl att väcka frågan om arbetsgivarens orga-
nisation för arbetsanpassning och rehabilitering är tillfredsställande. En-
ligt förarbetena (prop. 1990/91:140 s. 50 f) bör Yrkesinspektionen i
sådana situationer kunna överväga lämpliga åtgärder enligt AML. För-
säkringskassan har således ett tillsynsansvar utan att vara tillsynsmyndig-
het. Tillsynsansvaret kan endast utövas indirekt genom AML:s bestäm-
melser och av Yrkesinspektionen.
Enligt Sjuk- och arbetsskadekommittén har rehabiliteringsreformens in-
tentioner fått alltför litet genomslag. Trots att rehabiliteringsarbetet länge
inriktats mot att få till stånd insatser så tidigt som möjligt har detta inte
skett. Arbetsgivaransvaret är inte tillräckligt preciserat. Den ekonomiska
ansvarsfördelningen mellan arbetsgivaren och försäkringskassan är i dag
oklar. Det råder också oklarheter i regelverket när det gäller ansvaret för
rehabiliteringsutredningarna. I sin probleminventering konstaterar kom-
Prop. 1996/97:63
46
mittén att merparten av problemen avser brister i arbetsmiljö- och reha-
biliteringsarbetet på arbetsplatserna samt i relationerna mellan å ena
sidan försäkringskassan och arbetsplatserna och å andra sidan försäk-
ringskassan och Yrkesinspektionen.
Kommittén anser vidare att dagens problem bara till en mindre del har
sin grund i ett behov av regeländringar. Det huvudsakliga problemet
tycks vara att det saknas en mera konsekvent genomförd metodik i reha-
biliteringsarbetet. Det finns därför enligt kommittén inte någon anledning
att förändra de grundläggande linjerna i dagens lagstiftning. Tidig, aktiv
och samordnad rehabilitering bör även fortsättningsvis vara den fastslag-
na inriktningen. Däremot finns det skäl att förstärka, och till en del om-
pröva, de förutsättningar som ligger till grund för dagens insatser.
Kommittén har i sitt resonemang berört de skilda förutsättningarna för
små och stora företag att uppfylla rehabiliteringsansvaret. Kommittén
konstaterar i samband därmed att de små företagen har sämre förutsätt-
ningar i de flesta avseenden, t.ex. kostnader för åtgärder på arbetsplat-
sen, kompetensen att göra rehabiliteringsutredningar, kunskapen om sina
skyldigheter i olika avseenden, möjligheten att göra omplaceringar, per-
sonalekonomiska kunskaper m.m.
Som inledningsvis nämnts har den allmänna sjukförsäkringen som två
viktiga syften att dels medverka till ett effektivt förebyggande arbets-
miljöarbete, dels bedriva tidiga, aktiva och samordnade rehabiliteringsåt-
gärder. Arbetsplatserna är därmed en viktig utgångspunkt för sjukförsäk-
ringens verksamhet. Arbetsgivarnas roll och ansvar blir en betydelsefull
faktor för hur verksamheten kan bedrivas och utvecklas. Regeringen
delar således Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppfattning om arbets-
givarens betydelse för rehabilitering av den enskilde. Regeringen kan
även instämma i flertalet av kommitténs slutsatser när det gäller proble-
matiken med nuvarande regelverk. Arbetsgivaransvaret är inte tillräckligt
preciserat. Det råder också oklarheter i regelverket när det gäller den
ekonomiska ansvarsfördelningen mellan arbetsgivaren och försäkrings-
kassan samt ansvaret för rehabiliteringsutredningarna.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag bidrar emellertid enligt rege-
ringens mening inte till att undanröja nuvarande oklarheter vad gäller
bl.a. gränsdragningsproblematiken mellan arbetsgivaren och försäkrings-
kassa. Kommittén har t.ex. inte närmare preciserat hur långt arbetsgiva-
rens kostnadsansvar skall sträcka sig eller vilka rehabiliteringsåtgärder
som skall ingå i ansvaret. En annan fråga som inte har fått sin lösning är
om detta ansvar skall omfatta samtliga arbetsgivare, dvs. även småföre-
tagare. Visserligen berör kommittén de skilda förutsättningar som små
och stora företag har att uppfylla rehabiliteringsansvaret. Några slutsatser
dras emellertid inte.
Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med flertalet remissin-
stanser, att föreliggande underlag inte räcker för att ändra nuvarande
regler om arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar. Regeringen har
emellertid för avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att utreda
denna fråga. En sådan utredning bör bl.a. utreda när arbetsgivarens kost-
nadsansvar skall inträda och hur långt det skall sträcka sig. Utredningen
Prop. 1996/97:63
47
bör även belysa små och stora företags skilda förutsättningar att fullgöra Prop. 1996/97:63
det rehabiliteringsansvar som ålagts dem. Vidare bör utredas gränsdrag-
ningsproblematiken gentemot övriga rehabiliteringsaktörer.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har även berört företagshälsovårdens
betydelse för enskilda arbetsgivare när det gäller rehabilitering. Genom
beslut i maj 1996 lämnade regeringen ett förnyat uppdrag avseende före-
tagshälsovården till Statskontoret. I uppdraget har bl.a. ingått att belysa
och analysera företagshälsovårdens tjänsteutbud samt arbetssätt i förhål-
lande till företag, förvaltning och deras anställda. I uppdraget har vidare
ingått att göra en lägesbeskrivning beträffande branschens arbete med att
införa en kvalitetssäkringsmodell för företagshälsovården. Statskontoret
har i januari 1997 överlämnat sin rapport Företagshälsovården i dag
(1997:2) till regeringen.
Inom regeringskansliet bereds för närvarande frågan om vilka åtgärder
som behöver vidtas för att bygga vidare på och upprätthålla en bra före-
tagshälsovård
Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av de nuva-
rande reglerna för ersättning vid deltagande i arbetslivsinriktad reha-
bilitering.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Den som deltar i arbets-
livsinriktade rehabiliteringsinsatser bör erhålla en särskild kostnadsersätt-
ning.
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frå-
gan instämmer i kommitténs förslag. Landsorganisationen i Sverige, De
handikappades riksförbund och Synskadades riksförbund tillägger att
ersättningen bör vara högre än det föreslagna schablonbeloppet. Riks-
försäkringsverket och Företagarnas riksorganisation avstyrker förslaget
och åberopar bl.a. administrativ- och rättviseskäl. Även Svenska läkar-
sällskapet befarar att förslaget kan uppfattas som orättvist av t.ex. de
grupper som på grund av pågående behandling inte kan delta i arbets-
livsinriktad rehabilitering.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt nuvarande regler kan en
försäkrad som deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering under vissa förut-
sättningar erhålla rehabiliteringsersättning. En sådan ersättning består av
dels rehabiliteringspenning, dels särskilt bidrag. Rehabiliteringspenning-
en, som regleras i 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring, skall
täcka den inkomstförlust som uppstår för den försäkrade då han eller
hon deltar i rehabiliteringen, medan det särskilda bidraget skall täcka
vissa kostnader i samband med rehabiliteringen. Särskilt bidrag lämnas
enligt förordningen (1991:1321) om rehabiliteringsersättning för vissa
kursavgifter, kostnader för punktskriftsböcker, läromedel, resekostnader
48
och traktamenten. Om en funktionshindrad försäkrad genomgår rehabili-
tering och det är nödvändigt att han eller hon åtföljs av ledsagare i sam-
band med rehabiliteringen lämnas även ersättning till ledsagaren för resa,
uppehälle och förlorad arbetsförtjänst.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag innebär att det utöver befint-
liga ersättningsmöjligheter även skall införas en s.k. särskild kostnadser-
sättning vid arbetslivsinriktad rehabilitering. Denna ersättning bör enligt
kommittén utgå i form av ett schablonbelopp om 40 kronor per dag.
Kommittén konstaterar att ett schablonbelopp är lämpligt eftersom de
försäkrades merkostnader i flertalet fall huvudsakligen kommer att vara
kostnader för resor till och från arbetsplatsen samt även i viss mån högre
matkostnader.
En försäkrad som deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering ersätts enligt
nuvarande regler om särskilt bidrag för vissa faktiska merkostnader som
han eller hon har i samband med rehabiliteringen. En sådan ordning är
enligt regeringens mening att föredra framför en konstruktion med scha-
blonbelopp. Regeringen är inte heller beredd att föreslå ett schablonbe-
lopp utöver befintliga ersättningsmöjligheter. Regeringen delar mot den-
na bakgrund inte Sjuk- och arbetsskadekommitténs uppfattning.
Regeringens bedömning: Yrkesinspektionen bör inte få ett tillsyns-
ansvar för enskilda individers rehabilitering.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsmiljölagen bör
kompletteras så att Yrkesinspektionen får ett tillsynsansvar även för
enskilda individers rehabilitering. Detta skulle innebära att försäkrings-
kassan efter utredning och en beredning i socialförsäkringsnämnden
överlämnade fall till Yrkesinspektionen för bedömning och åtgärd.
Remissinstanserna: En del remissinstanser, bl.a. Landsorganisationen
i Sverige, är positiva till kommitténs förslag. Några av dessa remissin-
stanser påpekar emellertid att Yrkesinspektionen inte har tillräckliga
resurser för detta. Kammarrätten i Göteborg anser att förslaget är vällov-
ligt men att det är tveksamt i vad mån den föreslagna lagkonstruktionen
kommer att ha någon praktisk effekt, bl.a. eftersom det enligt gällande
lagstiftning föreligger en osäkerhet beträffande vilken typ av åtgärder
som arbetsgivaren skall vidta och vilka krav som skall kunna ställas på
arbetsgivaren. Arbetarskyddsstyrelsen avstyrker förslaget. Styrelsen, som
anger att kommittén inte har analyserat konsekvenserna av förslaget,
framhåller att den tillsyn som utövas av Yrkesinspektionen är ett organi-
sations- och systeminriktat arbete gentemot arbetsplatserna. Den tillsynen
är inte inriktad på enskilda rehabiliteringsärenden. En förklaring till detta
är att den enskilda rehabiliteringen kan avse en rad olika åtgärder som
inte har med arbetsplatsen att göra. Riksförsäkringsverket framhåller bl.a.
att det finns anledning att noga överväga fördelar och nackdelar med
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 63
Prop. 1996/97:63
49
förslaget. Ett övertagande av tillsynsansvaret för enskilda individer torde Prop. 1996/97:63
kräva ökade resurser och annan kompetens. Sveriges Akademikers cent-
ralorganisation avvisar helt kommitténs förslag. Riksrevisionsverket an-
ser att föreliggande förslag inte gör ansvarsfördelningen tydligare i fråga
om förebyggande insatser och rehabilitering.
Skäl för regeringens bedömning: Yrkesinspektionens tillsyn avser
arbetsmiljön och rehabiliteringsverksamheten i sin helhet på arbetsplat-
serna, inte enskilda rehabiliteringsärenden. Inspektionen kan dock ingripa
om arbetsmiljön behöver åtgärdas för att, enligt kraven i arbetsmil-
jölagen (1977:1160), anpassas efter en enskild arbetstagares behov. Vid
tillsynen av rehabiliteringsarbetet är det Yrkesinspektionens uppgift att
se till att det finns ett organiserat arbete, rutiner, resurser m.m. på ar-
betsplatsen.
Försäkringskassan har till uppgift att i de enskilda fallen se till att
arbetsgivaren uppfyller sitt åtgärdsansvar i anpassnings- och rehabilite-
ringsarbetet.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har ansett att det finns goda förutsätt-
ningar att skapa en effektivare samverkan mellan försäkringskassan och
Yrkesinspektionen, bl.a. i syfte att öka kraven på de arbetsgivare som
mera konsekvent brister i sitt rehabiliteringsansvar. Kommittén har vid-
are ansett att det finns ett behov av att inom ramen för ett mer organise-
rat samarbete mellan försäkringskassan och inspektionen utöka inspektio-
nens tillsynsansvar till att omfatta även enskilda rehabiliteringsärenden.
Kommittén har emellertid samtidigt framhållit att det kan finnas vissa
betänkligheter mot sitt förslag i den delen, bl.a. med motiveringen att
Yrkesinspektionen inte har personella resurser for detta.
Rehabiliteringsåtgärder har inte bara med arbetsplatsen att göra. Ge-
nom de svårigheter som därigenom kan finnas att i varje enskilt rehabili-
teringsfall definiera och bedöma vilka krav som kan riktas mot arbetsgi-
varen anser regeringen att det är mycket tveksamt om kommitténs för-
slag skulle ge önskvärt stöd i rehabiliteringen av redan anställda. Det
skulle också i praktiken kunna ge upphov till gränsdragningsproblem och
oklarheter både i fråga om myndigheternas ansvarsfördelning och interna
arbete. Mot bakgrund av detta anser regeringen inte att arbetsmiljölagen
bör kompletteras så att Yrkesinspektionen får ett tillsynsansvar även för
enskilda individers rehabilitering.
Regeringens bedömning: Någon ändring bör inte göras av nuvaran-
de regler såvitt avser arbetsförmedlingens rehabiliteringsansvar for
arbetslösa sjukskrivna.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsförmedlingen bör
ha samma roll for de arbetslösa sjukskrivna som arbetsgivaren har för de
anställda.
50
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i
frågan avstyrker förslaget. Försäkringskasseförbundet och Tjänstemän-
nens centralorganisation påpekar att förslaget innebär behov av väsent-
liga förändringar av arbetsförmedlingens organisation, uppdrag och re-
surser. Riksförsäkringsverket (RFF) och Statskontoret är i princip positi-
va till förslaget. Enligt RFV kan rehabiliteringsåtgärdema för en arbets-
lös sjukskriven vara mer långtgående än för den som har en arbetsgiva-
re. För att undvika diskussioner i ersättningsfrågan är det viktigt att det
klart framgår vad som skall ingå i arbetsförmedlingens ansvar. Arbets-
marknadsstyrelsen (AMS) ser fördelar i att arbetsförmedlingar och ar-
betsmarknadsinstitut genomför en första kartläggning av alla arbetslösa
sjukskrivna. Initiativet bör dock ligga hos försäkringskassan. AMS på-
pekar att ett sådant huvudansvar förutsätter att Arbetsmarknadsverket får
extra resurser för genomförandet.
Skälen för regeringens bedömning: Rehabiliteringsansvaret för ar-
betslösa sjukskrivna ligger hos Arbetsmarknadsverket och försäkrings-
kassan. Undersökningar som gjorts på senare tid visar att det delade
huvudmannaskapet innebär ett problem i rehabiliteringen av arbetslösa
sjukskrivna. Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag innebär att reha-
biliteringsansvaret skall övergå till arbetsförmedlingen, som därmed
skulle få samma roll för denna grupp som arbetsgivaren har för de an-
ställda. Arbetsförmedlingen skall i enlighet härmed ha tidiga kontakter
med den arbetslöse för att göra en prövning av behovet av rehabilitering
samt ha kontakt med försäkringskassan. Enligt kommittén är det vidare
önskvärt att arbetsförmedlingen lämnar en dokumentation till försäk-
ringskassan med bl.a. en bedömning av den arbetslöses behov av och
förutsättningar för rehabilitering. För att detta skall fungera behöver
försäkringskassan enligt kommittén upprätta ett nära och organiserat
samarbete med arbetsförmedlingen.
Arbetslösa sjukskrivna är en växande grupp som ofta har sammansatta
problem. För att denna grupp inte skall öka är det viktigt att försäkrings-
kassan tillsammans med arbetsförmedlingen tidigt identifierar behoven
av rehabilitering. Regeringen delar således Sjuk- och arbetsskadekom-
mitténs uppfattning att insatserna för de arbetslösa sjukskrivna bör bli
bättre med ett sådant utökat samarbete. Regeringen anser emellertid inte
att det är lämpligt att arbetsförmedlingen får ett sådant rehabiliteringsan-
svar som kommittén föreslår. Såsom flera remissinstanser har påpekat
innebär förslaget behov av väsentliga förändringar av arbetsförmedling-
ens organisation, uppdrag och resurser. Arbetsförmedlingen har i dag
inte heller kännedom om de individer som är arbetslösa och samtidigt
sjukskrivna. Förslaget torde därför innebära att försäkringskassan får
anmälningsskyldighet till arbetsförmedlingen. Kommittén har inte preci-
serat hur förslaget rent praktiskt skall utformas. Inte heller har beräk-
ningar gjorts av arbetsförmedlingens behov av finansiella och personella
resurser. Regeringen anser mot denna bakgrund att kommitténs förslag
inte kan läggas till grund för förändringar av nuvarande regler. Däremot
bör såsom angetts ett utökat samarbete förstärkas och utvecklas mellan
försäkringskassan och arbetsförmedlingen. Regeringen föreslår att detta
Prop. 1996/97:63
51
löses inom ramen för de s.k. särskilda medlen som försäkringskassan får Prop. 1996/97:63
till sitt förfogande (avsnitt 7.6).
Regeringens förslag: Följande riktlinjer bör gälla för samverkan
inom rehabiliteringsområdet fr.o.m. år 1998.
Gemensamma verksamhets- och handlingsplaner bör upprättas på
central myndighets- och regionnivå liksom program för gemensam
utbildning. Vidare bör försäkringskassorna inom ramen för särskilda
medel ges möjlighet att bedriva olika projekt i syfte att bl.a. uppnå
samverkansvinster. Samverkansprojekt ges en gemensam ram för
åtgärder och insatser men de ekonomiska besluten fattas av respekti-
ve myndighet/förvaltning. En förutsättning är att alla inblandade par-
ter bidrar med medel som står i proportion till deras ansvar för åtgär-
der för den grupp som samverkansprojektet riktar sig till.
Resultaten av samverkansprojekten skall systematiskt följas upp.
Användningen av medel avsedda för samverkansprojekt skall gemen-
samt utvärderas av Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen och Arbets-
marknadsstyrelsen.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Kommittén föreslår att
försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en fi-
nansiell samverkan på lokal nivå för planering och beställning av rehabi-
literings- och andra arbetsförberedande insatser för personer som är
aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer eller som till följd av förändrade
regler för ohälsoförsäkring och arbetslöshetsersättning inte längre upp-
fyller villkoren för dessa ersättningar. Försäkringskassans och arbetsför-
medlingens resurser för samverkan regleras genom föreskrifter i regle-
ringsbreven där vissa resurser anvisas för samverkan. Kommunen till-
delas resurser för samverkan genom den vanliga budgetprocessen. Någon
särskild lagreglerad organisation för samverkan föreslås däremot inte.
Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen bör
i samråd med Svenska Kommunförbundet få i uppdrag att genomföra,
följa upp och utvärdera samverkan. Samordningen skall inte var någon
försöksverksamhet och regeringen skall inte behöva godkänna varje
överenskommelse.
Remissinstanserna: Försäkringsanställdasförbund, Försäkringskassan
i Södermanlands län, Försäkringskasseförbundet, Socialstyrelsen, Stats-
kontoret m.fl. är positiva till kommitténs förslag. Riksförsäkringsverket
anför att man inte bör ha någon särskilt reglerad organisation innan
försöksverksamheten enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverksam-
het med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjuk-
vård och socialtjänst har utvärderats. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS)
anser att en effektiv samverkan kan ske utan gemensam penningpåse
men att det krävs gemensam planering. Vidare anser AMS att samverkan
52
inte kan ske efter konforma modeller samt att det på lokal nivå sedan
länge finns etablerade arbetsförmedlingsnämnder som är uppbyggda efter
lokala förutsättningar och som till fullo svarar mot de krav på organisa-
tion för samverkan som kommittén efterlyser.
EGON JÖNSSON - en kartläggning av lokala samverkansprojekt
inom rehabiliteringsområdet: Den särskilde utredarens slutsats är att
det går att uppnå betydande samverkansvinster utan att sammanläggning
av olika medel är nödvändig. Den lösning som förordas innebär att sam-
verkansprojekt bör ha en gemensam ram for åtgärder och insatser men
att de ekonomiska besluten fattas av respektive myndighet/förvaltning.
Den samverkan i projekt som nu pågår på många håll bör ges större
legitimitet så att ett nytt arbetssätt kan få växa fram i hela landet. Sam-
verkan bör vidare övergå och utvidgas till att ingå i den ordinarie verk-
samheten.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till den sär-
skilde utredarens förslag. Riksrevisionsverket anser att en större grad av
förutsättningslöshet borde fått råda i de av utredningen angivna lösnings-
förslagen. Socialstyrelsen anser att ytterligare problemgrupper borde ha
redovisats och Nämnden för vårdartjänster (fr.o.m. år 1997 Statens
institut för särskilt utbildnings stöd SISUS) anser att utredningen borde ha
vidgat urvalet till att också gälla projekt där människor med olika funk-
tionshinder ingår. Arbetsgivarverket och Arbetarskyddsstyrelsen anser att
den samverkan som berör arbetsgivaren inte tagits upp. Svenska Kom-
munförbundet och Samhall AB anser att utredningen borde ha fokuserat
även på nödvändiga strukturella förändringar. Statens institut för psyko-
social miljömedicin anser bl.a. att en fundamental lösning är samman-
slagning och inte samverkan och att det behövs en minister för bidrags-
samordning.
Utöver betänkandena från Sjuk- och arbetsskadekommittén och den
särskilde utredaren har det till bl.a. Social- och Arbetsmarknadsdeparte-
menten inkommit ett stort antal ärenden med förslag och önskemål om
nya samverkansformer.
Skälen för regeringens förslag: Det finns ett stort behov av att mer
effektivt utnyttja samhällets samlade resurser för att bättre kunna till-
godose enskilda människors behov av olika stödåtgärder. Många männi-
skor med långvarig arbetslöshet, psykosociala eller hälsomässiga pro-
blem kan lätt hamna i en gråzon mellan de olika ersättningsssystemen
eftersom problembilden inte renodlat faller inom någon viss myndighets
ansvarsområde. Detta kan leda till en rundgång mellan socialtjänsten,
försäkringskassan, arbetsförmedlingen och landstingets primärvård, med
många gånger kortsiktiga och ineffektiva insatser som följd.
Det finns därför starka skäl att utveckla bra och ändamålsenliga sam-
verkansmodeller som ger bättre förutsättningar för rehabiliteringsarbete.
Det är särskilt angeläget att en bättre samordning kommer till stånd i
arbetet med rehabilitering av personer i de utsatta grupperna. Det hand-
lar om personer som är aktuella hos olika rehabiliteringsaktörer samtidigt
eller som vandrar mellan dem. De har det gemensamt att de behöver
omfattande stödinsatser, ofta under lång tid och av olika instanser. In-
Prop. 1996/97:63
53
satserna skall syfta till att öka dessa gruppers konkurrensförmåga på Prop. 1996/97:63
arbetsmarknaden.
Regeringen anser att det nu är dags att införa en möjlighet till frivillig
samverkan for berörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i behov
av särskilda insatser. Arbetet bör därför inriktas på generella lösningar.
De lokala samverkansprojekt som kommer att utvecklas skall inte be-
höva något särskilt godkännande av regeringen eller respektive myndig-
heter, utan det är de enskilda aktörerna själva som bör besluta om att
bedriva samverkan utifrån lokala förutsättningar och behov.
Vidare anser regeringen att det inte föreligger behov av ytterligare
försöksverksamhet vad avser olika samverkansmodeller inom rehabilite-
ringsområdet utöver dem som for närvarande bedrivs. Nya strukturella
samverkansmodeller bör därför övervägas först när utvärdering av för-
söksverksamheterna med finansiell samordning mellan socialförsäkring,
hälso- och sjukvård och socialtjänst redovisats.
En viktig fråga är hur resurser kan skapas på lokal nivå så att de täck-
er behovet av såväl försörjning som rehabiliterings- och sysselsättnings-
åtgärder. Kostnadsövervältringar mellan olika myndighetsområden måste
undvikas och utgångspunkten bör vara att varje myndighet i grunden har
som uppgift att sköta sitt sektorsansvar.
En strävan måste vara att de samlade resurserna skall utnyttjas både
kvantitativt och kvalitativt bättre i syfte att vid behov samverka om de
individer som riskerar att befinna sig i gränslandet mellan myndigheterna
och deras ersättningssystem.
Regeringen föreslår därför att inriktningen skall vara att utforma ett
system där försäkringskassorna fr.o.m. år 1998 får möjlighet att dispone-
ra vissa medel i syfte att förbättra samverkansformema och därmed
effektivisera rehabiliteringen för framför allt utsatta grupper.
Gemensamma mål
Mål- och resultatstyrning blir allt vanligare inom hela den offentliga
sektorn. För att till fullo nyttja effekterna av målstyrningen är det av stor
vikt att budgetansvaret, inom givna yttre ramar, decentraliseras. Målstyr-
ning måste gälla även för den lokala nivån. Först när lokala lösningar
tillåts kan lokala problem lösas.
Det lokala arbetet skulle underlättas avsevärt genom klara signaler från
de övre nivåerna i hierarkierna. I dag saknas t.ex. gemensamma mål för
sådant som flera myndigheter har ett gemensamt ansvar för. Målen kan
också vara så utformade att de delvis strider mot varandra. Samtidigt
som krav ställs på snabba anpassningar till en föränderlig verklighet
krävs också fastare spelregler. Mindre regelstyrning och flexiblare an-
slagssystem kan tillfredsställa båda dessa krav.
Att signalerna är olika och otydliga i samverkanshänseende framgår av
Socialstyrelsens, Arbetsmarknadsverkets och socialförsäkringsadminist-
rationens övergripande mål som angivits i regleringsbreven för år
1995/96.
54
Det övergripande målet för Socialstyrelsen är att verka för en god
hälsa och social välfärd samt omsorg och vård av hög kvalitet på lika
villkor för hela befolkningen. Socialstyrelsen skall bidra till dessa mål
genom att bedriva tillsyn, uppföljning, utvärdering och kunskapsförmed-
ling inom hälso- och sjukvården, miljö- och hälsoskyddet och social-
tjänsten.
De övergripande målen för Arbetsmarknadsverket är att till fullo ut-
nyttja platsförmedlingens möjligheter och att rundgången skall brytas för
de långtidsarbetslösa och de utsatta grupperna. Vidare skall de arbetslösa
mobiliseras genom kompetensuppbyggnad och ökade krav på aktivt
arbetssökande. Jämställdheten på arbetsmarknaden skall öka och medels-
användningen skall effektiviseras.
Socialförsäkringsadministrationen skall aktivt administrera och verka
för en allmän socialförsäkring som ger ekonomisk trygghet vid sjukdom,
handikapp, ålderdom och vård av barn. Vidare skall man verka för att
förebygga och minska ohälsa samt genom att offensivt arbeta med och
samordna rehabiliteringen bidra till att ge sjuka och funktionshindrade
personer möjlighet att åter kunna arbeta. Likformighet och kvalitet i
handläggningen av försäkrings- och bidragsärenden skall säkerställas.
Regeringen anser att det är nödvändigt att vissa gemensamma över-
gripande mål formuleras. Regeringen bör vara tydlig i sitt uppdrag till
myndigheterna så att varje berörd myndighet/förvaltning genomsyras av
att på varje nivå ta sitt ansvar för verksamhetsplanering och genomföran-
de av samverkan för den berörda målgruppen. Uppdraget bör göras lika-
lydande för de berörda myndigheterna.
Regleringsbreven till myndigheterna bör innehålla både myndighetsspe-
cifika och myndighetsgemensamma mål, uppdrag, och redovisningskrav.
Resultatuppföljningen bör också ske gemensamt.
Detta synsätt ligger också väl i linje med tankegången bakom den nya
budgetprocessen och övergången till utgiftsramar för utgiftsområden. Det
är fullt rimligt att fastställa mål för ett visst utgiftsområde som samtidigt
bör gälla för flera myndigheter.
Enligt uppgift har t.ex. Arbetarskyddsstyrelsen bedrivit ett centralt
samverkansprojekt tillsammans med sju yrkesinspektionsdistrikt med
inriktning på att finna samverkansformer mellan Yrkesinspektionen och
försäkringskassan. Projektet påbörjades år 1994 och avslutades vid års-
skiftet 1996/97. Samtliga medverkande distrikt är mycket positiva till
detta arbete och som ett reslutat av projektet har i flera län/distrikt skrift-
lig överenskommelse träffats mellan Yrkesinspektionen och försäkrings-
kassan i syfte att bl.a. tydliggöra formerna för fortsatt samverkan.
Regeringen anser det viktigt att gemensamma verksamhets- och hand-
lingsplaner på central myndighets- och på regionnivå upprättas liksom
program för gemensam utbildning. Av erfarenhet från kartläggningen
som gjorts av den särskilde utredaren framgår att just gemensamma ut-
bildningsaktiviteter är en utmärkt metod för att få till stånd ökad kun-
skap om och respekt för varandras kompetensområden. Gemensam ut-
bildning underlättar en gemensam utveckling.
Prop. 1996/97:63
55
Regeringen anser att det gemensamma målet för de samverkande myn- Prop. 1996/97:63
digheterna är att personer i t.ex. utsatta grupper som saknar fast föran-
kring på arbetsmarknaden, i så stor utsträckning som möjligt, skall be-
finna sig i aktiva åtgärder i syfte att få arbete. Målet för verksamheten
kan också vara att inom en överblickbar framtid uppnå resultat i form av
t.ex. kortare sjukskrivningstider, minskade kostnader för sjukpenning och
förtisdspension/sjukbidrag samt färre socialbidragstagare. Folkhälsofrågor
kan givetvis också beaktas men bör inte utgöra ett självständigt mål i
detta sammanhang.
När gemensamma mål formuleras skall det samtidigt innebära att det
ställs krav på samordnad resultatredovisning. Därmed kommer behovet
av sektorsövergripande information att öka och intresset för gemensam-
ma kunskapsbaser att växa.
Det är också angeläget att nationella "arenor" för dialog och erfaren-
hetsutbyte skapas. Uppföljning och utvärdering måste ges hög prioritet
för mål- och resultatstyrd rehabiliteringsverksamhet. De centrala myndig-
heterna har ett stort ansvar för att detta sker. Regeringen avser att ge
Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen och Arbetsmarknadsstyrelsen i
uppdrag att utvärdera denna verksamhet.
Gemensam ram
Enligt den särskilde utredarens bedömning och vad regeringen i övrigt
har erfarit behövs inte i första hand ytterligare resurser till samverkans-
området. En ökad och bättre samverkan innebär att mer kan fås ut av
varje satsad krona. Diskussionerna om resurser skulle dessutom enligt
den särskilde utredaren underlättas om handläggarna på respektive kon-
tor fick bättre information inte bara om vilka begränsningar som gäller
för vissa anslag utan också om hur flexibelt de kan användas. Möjligen
är det så att tjänstemännen ofta inte ser de möjligheter de faktiskt har att
agera och vilka resurser de faktiskt har tillgång till. Det gäller att mobili-
sera organisationernas egna resurser och möjligheter.
Det är också en viktig princip att varje huvudman skall finansiera sina
kostnader med de medel som myndigheten har till sitt förfogande. Skat-
temedel skall användas till det som de är avsedda för och inte till att
finansiera andra myndigheters verksamheter. För att kunna åstadkomma
bra resultat är det inte heller nödvändigt med sammanslagningar av re-
surser som innebär att samverkansprojektet har förfogande över gemen-
samma medel.
Regeringen anser att det går att komma långt med att medelsramar
sätts upp inom respektive myndighet/förvaltning för användning i sam-
verkansprojekt. Besluten fattas formellt inom respektive myndighet på
förslag från dem som arbetar med projektet. Engagemanget i samverkan
från varje myndighet borgar för att beslut och åtgärd kommer vid rätt
tidpunkt. Det är dock viktigt att det för varje projekt klart anges vad
projektet skall syfta till och vad som ingår i den ekonomiska ramen med
avseende på projektets egna kostnader, försörjningsmedel och åtgärdsme-
56
del. I den överenskommelse som görs kan mycket väl även kostnader for Prop. 1996/97:63
försörjning ingå utan att medlen for den skull blir gemensamma.
Regeringen anser mot den här redovisade bakgrunden att samverkans-
projekt bör ha en gemensam ram för åtgärder och insatser men att de
ekonomiska besluten fattas av respektive myndighet eller förvaltning.
Regeringen har därför i sin ekonomiska vårproposition föreslagit riks-
dagen att försäkringskassorna fr.o.m. år 1998 inom ramen för särskilda
medel ges möjlighet att bedriva olika projekt bl.a. i syfte att uppnå sam-
verkansvinster. Dessa särskilda medel ställs till försäkringskassornas
förfogande genom en sammanläggning av medel som för närvarande är
avsatta för köp av arbets livs inriktade rehabiliteringstjänster, arbetsteknis-
ka hjälpmedel, läkarutlåtanden och läkarundersökningar. Dessutom till-
förs vissa ytterligare medel för detta ändamål.
För arbetsmarknadsmyndigheternas vidkommande finns redan i dag
medel som kan användas för otraditionella insatser inom arbetsmark-
nads- och rehabiliteringsområdet.
En förutsättning är att alla inblandade parter bidrar med medel som
står i proportion till deras ansvar för åtgärder för den grupp som sam-
verkansprojektet riktar sig till.
Utvärdering
Regeringen anser att en fortsatt och intensifierad utvärdering av sam-
verkansinsatser bör göras för att bättre dokumentera resultat samt för att
utveckla och sprida framgångsrika metoder inom rehabiliteringsområdet.
Samverkansinsatsema måste således följas upp och utvärderas. Det har
framkommit att uppföljningsaspektema eller formen för resultatredovis-
ningen sällan har diskuterats vid planeringen av projekt. Instrumenten
för uppföljning och resultatmätning har konstaterats vara få och trubbiga.
Projektens dokumentationer och resultatredovisningar måste ha en
sådan kvalitet att det är möjligt för beställaren/ uppdragsgivaren att be-
döma om uppdraget har utförts till belåtenhet och om inte vad det i så
fall beror på. Resultatredovisningen kan vara en utgångspunkt för dis-
kussioner om uppdraget behöver modifieras eller preciseras i något av-
seende inför den fortsatta samverkan. Uppföljning och utvärdering är
dessutom två mycket användbara verktyg för att ge personalen återkopp-
ling på utfört arbete.
Rent allmänt sett är det svårt att studera effekterna av samverkansinsat-
ser. Det ställer dels stora krav på kunskap om kvalitativa analysmetoder
för att kunna bedöma effekterna av ett nytt arbetssätt, dels möjlighet att
kunna studera undersökningsgruppen under flera år för att de långsiktiga
effekterna skall kunna bedömas.
Den särskilde utredaren har i sin kartläggning i några fa fall funnit pro-
jekt där man valt att anlita oberoende konsulter eller forskare för att
utvärdera projektet. Det är av stor betydelse att sådan utvärdering görs
så att den integreras i verksamheten och ny kunskap därmed kan utveck-
las inom projektet.
57
Med tanke på de senaste årens satsningar inom rehabiliteringsområdet
är enligt den särskilde utredaren de samhällsekonomiska utvärderingarna
av området förvånansvärt få. Det saknas till exempel vedertagna metoder
och modeller för att göra samhällsekonomiska analyser inom rehabilite-
ringsområdet. Myndigheterna har här en viktig uppgift att utveckla och
sprida framgångsrika metoder.
Ett första steg mot bättre uppföljning och utvärdering av samverkans-
projekten är att dokumentationen förbättras så att det är möjligt att få
reda på vilka resurser som avsatts och till vad de har använts. Det är
också av stor vikt att även individens upplevelser av resultatet redovisas
i dessa uppföljningar och utvärderingar.
Det är därför enligt regeringens uppfattning viktigt att en fortsatt och
intensifierad utvärdering av samverkansinsatser görs för att bättre doku-
mentera resultat samt för att utveckla och sprida framgångsrika metoder.
Regeringen anser det därför betydelsefullt att samverkanspartema redan
vid starten av projekt har tillförsäkrat sig tillgång till utvärderingskompe-
tens och reserverat medel för detta.
Prop. 1996/97:63
Krav på könsperspektiv
En fortsatt och permanentad lokal samverkan blir effektivare om ett
genomtänkt könsperspektiv präglar verksamheterna. Det innebär att hän-
syn tas till att kvinnor och män ofta har olika livserfarenheter och olika
villkor och attityder i t.ex. arbetslivet.
Könsperspektiv innebär att olikheterna bejakas och att kunskaperna om
detta används för att anpassa verksamheten och åtgärderna så att både
kvinnor och män på ett likvärdigt sätt kan rehabiliteras tillbaka till egen
försörjning. Det kan t.ex. vara nödvändigt att använda olika metoder för
kvinnor och män för att skapa goda rehabiliteringsmöjligheter för alla.
I uppdragen till de samverkande myndigheterna och förvaltningarna
bör kravet på att ett könsperspektiv skall prägla arbetet särskilt framgå.
I utbildningar och exempelspridning bör könsperspektivet ges särskilt
utrymme. Det är även viktigt att de olika rehabiliteringsinsatserna redo-
visas separerade för män och kvinnor.
Kvinnors och mäns förhållningssätt till sjukdom och ohälsa skiljer sig
ofta åt. Insikten härom är liten, liksom vilka krav detta ställer på en
arbetslivsinriktad rehabilitering som skall utformas utifrån kvinnors och
mäns olika behov och förutsättningar.
Enligt den särskilde utredarens slutsatser saknas så gott som helt ett
genomtänkt könsperspektiv i de projekt som utredningen studerat.
Många områden i dagens samhälle och särskilt i arbetslivet är i hög grad
utformat utifrån manliga förutsättningar. Många åtgärder inom rehabilite-
ringsområdet har sina utgångspunkter i de problem som främst drabbat
männen.
Ett exempel på detta är att rehabiliteringsinstitut tidigt etablerades inom
branscher som skogsbruk och byggnadsverksamhet medan motsvarande
institutioner för t.ex. de kvinnodominerade tunga jobben inom vård och
omsorg inte föranlett sådana särskilda insatser även om det varit minst
58
lika befogat. Det bör emellertid nämnas att rygginstituten numera är
öppna för alla yrkesgrupper och att andelen kvinnor har ökat markant de
senaste åren.
Det är inte förrän de allra senaste åren som man har börjat ägna sär-
skild uppmärksamhet åt och fått ny kunskap om bakomliggande orsaker
till ohälsa hos kvinnor t.ex. vad gäller hjärtinfarkt, fibromyalgi, lång-
variga smärttillstånd etc. Kvinnor har således till stor del hänvisats till
behandlingscentra och behandlingar som bygger på och präglas av den
kunskap som finns om mäns rehabilitering.
Av den gemensamma slutrapporten (Finansiell samordning 1997:1) om
lokal finansiell samordning mellan socialförsäkring och hälso- och sjuk-
vård (FINSAM) som nyligen lämnats av Riksförsäkringsverket och
Socialstyrelsen framgår bl.a. att en kraftig systematisk ökning av kvin-
nors sjukskrivning har skett under senare år. Kvinnor i FINSAM- och
kontrollområden hade 2,5 fler sjukdagar än män år 1991, 2,8 fler år
1994, 3,2 fler år 1995 och 5,3 fler sjukdagar än män år 1996, med kon-
troll för ålder och inkomst. Könssambandet visas också vara starkare i
kommuner med hög sjukskrivning. Vidare framkommer att rehabilite-
ringens effekter är mindre påtagliga för kvinnor än för män.
Regeringen anser att det i samverkansprojekt finns betydligt större
förutsättningar att anlägga ett könsperspektiv på rehabiliteringen än om
man arbetar sektorsvis. Ett viktigt syfte med en ökad och bättre sam-
verkan skall därför vara att finna åtgärder som är mer ändamålsenliga
utifrån kvinnors och mäns olika önskemål, möjligheter, behov och förut-
sättningar.
Prop. 1996/97:63
Det fortsatta lagstiftningsarbetet
Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får en kommun eller ett
landsting inte ha hand om sådana angelägenheter som enbart skall hand-
has av staten eller av någon annan. För att kommuner och landsting
skall kunna delta i samverkansprojekt som innebär att kommunala medel
används t.ex. i rehabiliteringsverksamhet för sjuka eller arbetslösa, måste
en sådan möjlighet föreskrivas i lag.
Av de skrivelser, uppvaktningar m.m. som förekommit hos regeringen
i denna fråga förefaller det som om det i första hand är inom social-
tjänsten och hälso- och sjukvården som behovet finns av att kunna sam-
verka med t.ex. försäkringskassan. Erforderliga lagändringar bör därför
göras i socialtjänstlagen (1980:620) resp, hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763). Skulle det senare visa sig att det finns ett motsvarande be-
hov av samverkan även för andra delar av kommunens och landstingets
verksamhet får det utredas närmare vilka lagändringar som i så fall bör
ske.
För de allmänna försäkringskassorna gäller att de inte utan stöd av lag
får utöva arman verksamhet än som anges i lagen (1962:381) om allmän
försäkring (AFL) eller i bestämmelser som utfärdats med stöd av den-
samma (jfr. 18 kap 5 § nämnda lag). I 22 kap. 5 § AFL finns regler om
att försäkringskassan i rehabiliteringsarbetet, om den försäkrade medger
59
det, skall samverka med bl.a. hälso- och sjukvården, socialtjänsten och
arbetsmarknadsmyndigheterna och att försäkringskassan skall verka for
att var och en inom sitt verksamhetsområde vidtar de åtgärder som be-
hövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade. Däremot finns det
inte några regler i AFL om samverkan med andra myndigheter när sam-
verkan inte direkt syftar till rehabilitering av en viss person. För att
försäkringskassan även i sådana fall skall kunna medverka på områden
som närmast berör t.ex. hälso- och sjukvården eller socialtjänsten be-
höver AFL kompletteras med en bestämmelse som ger försäkringskas-
sorna denna möjlighet.
Såvitt gäller arbetsmarknadsmyndigheterna finns det ingen särskild
begränsning vad gäller möjligheten att samverka med andra myndighe-
ter. Redan i dag finns möjligheten att bekosta otraditionella insatser som
motiveras av arbetsmarknadsskäl och som inte ryms inom ordinarie
regelverk och inte heller berättigar till andra statliga stöd. För budgetåret
1997 avsattes 450 miljoner kronor till detta ändamål.
Av den lagstiftning som sålunda behöver införas bör det också framgå
att en förutsättning för denna form av samverkan är att andra som med-
verkar i projektet också bidrar till finansieringen av projektet. Ett sam-
verkansprojekt som ensidigt finansieras av en av de medverkande blir
därmed inte förenligt med de regler som föreslås. Det bör däremot inte
vara nödvändigt att alla parter bidrar med lika stor andel.
Såväl arbetsmarknadsmyndigheterna som försäkringskassorna omfattas
av Riksrevisionsverkets (RRV) granskningsverksamhet. RRV bör även
ges möjlighet att granska sådan verksamhet som bedrivs i samverkan
inom rehabiliteringsområdet mellan dessa myndigheter samt med kom-
muner och landsting. Om arbetsmarknadsmyndigheten eller försäkrings-
kassan t.ex. har medverkat i ett projekt som bedrivits i kommunens eller
landstingets regi kan RRV vid sin granskning ha behov av att även ta
del av kommunens och landstingets redovisning beträffande det gemen-
samma projektet. Det bör därför också införas regler som ger RRV rätt
att ta del av kommuners och landstings redovisning som avser sådan
verksamhet inom rehabiliteringsområdet som bedrivits och delvis fi-
nansierats i samverkan med statliga myndigheter.
Regeringen avser att i 1998 års budgetproposition återkomma med lag-
förslag i ovannämnda delar.
Beträffande sekretesslagen (1980:100) behövs däremot inga förändring-
ar. Vad som gäller i fråga om sekretess har tidigare behandlats i prop.
1993/94:205 Lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan
socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst (s. 32-34), i Sjuk-
och arbetsskadekommitténs betänkande (s. 216-219) och i den särskilde
utredarens betänkande (s. 49). För sådan samverkan som sker t.ex. i
form av gemensamma utbildningar och dylikt krävs inte tillgång till upp-
gifter om enskilda. När flera myndigheter samverkar i ett individuellt
ärende måste den enskilde själv få ge sitt samtycke till att uppgifter om
honom eller henne inhämtas från de berörda myndigheterna.
Förutom de regelförändringar som behövs för att möjliggöra en utökad
samverkan bör det också nämnas att det inom bl.a. Arbetsmark-
Prop. 1996/97:63
60
nadsdepartementet pågår ett arbete med översyn av reglerna for att min-
ska antalet förordningar och därigenom uppnå en harmonisering av re-
gelverket. Detta torde också få betydelse för att underlätta arbetet på det
lokala planet.
Allmän slutsats
Det är av stor betydelse att gemensamma policydokument på stadsdels-,
kommun, eller nationell nivå upprättas vilket kan underlätta arbetet med
att ge samverkansprojekt den förankring och legitimitet som är nödvän-
digt för att det skall lyckas. Till exempel genom att dokumentet också
får tjäna som underlag för vilka resursprioriteringar man gör i exempel-
vis kommunen.
Regeringen anser att den samverkan som nu bedrivs i form av projekt
på många håll bör övergå och utvidgas till att ingå i den ordinarie verk-
samheten i hela landet. Tvärsektoriell samverkan är nödvändigt för att
effektivare få människor med sammansatta problem till egen försörjning.
En sådan försörjning kan åstadkommas helt, delvis eller inte lyckas
alls. Även ett konstaterande att en egen försörjning inte kan uppnås kan
vara ett bra resultat både för individen och samhället.
Samverkan bygger på gemensamt ansvar. Det kräver ett annat arbets-
sätt än vad många är vana vid. Ett sätt att främja samverkan är att arbeta
i projektform. Om projektformen väljs bör förutsättningarna från början
vara så fasta att osäkerheten inte blir ett hinder i arbetet. Om tidsbe-
gränsning väljs är det väsentligt att perioden blir så lång att det blir
utrymme för att lära av sig själv inom tidsramen.
Det är viktigt att skilja på samverkan för att samordna kartläggning,
göra handlingsprogram, utnyttja och utveckla den professionalitet som
finns hos ingående huvudmän från sådan som innebär att nya organisa-
tioner tar över "samverkan" från huvudmännen. Det senare riskerar att
leda till att huvudmän köper sig fria från sitt ansvar, att ytterligare en
aktör tillkommer som försvårar en reell samverkan. Att de utvecklar en
"tvärsektoriell" professionalitet som ändå blir för smal och sist men inte
minst hindrar att professionaliteten breddas inom sektorsorganisationer-
na.
Nya former för samarbete kan dock behöva vissa stödstrukturer som
legitimerar och underlättar det professionella arbetet. Det kan t.ex. gälla
gemensamma ledningsgrupper där både politiker och förvaltningschefer
ingår. Det behövs således en mångfald aktörer som är genomförare. Men
själva samverkan måste göras av dem som har ansvaret och resurserna.
Enligt regeringens uppfattning bör samverkansmedel bl.a. användas för
gemensamma konferenser och utbildningar. Målsättningen är därvid att
öka deltagarnas kunskap om övriga aktörers ansvarsområden och sätt att
arbeta samt ge ny gemensam kunskap. Det är därvid viktigt att mål och
därmed arbetsuppgifter, ansvar, befogenheter och prioritering av olika
målgrupper tydliggörs i samband med nya samverkansprojekt. Även det
som i dagligt tal brukar benämnas som kulturskillnader mellan verksam-
heter bör uppmärksammas i termer av olikheter i organisationers mål,
Prop. 1996/97:63
61
regelsystem, formell och informell kompetens. Medlen bör vidare kunna Prop. 1996/97:63
användas till probleminventeringar och utvärderingsinsatser.
Samverkansmedlen bör även kunna användas i lokala samverkanspro-
jekt som riktar sin verksamhet till en väldefinierad grupp människor som
har behov av åtgärder från flera myndigheter. Gemensamma samverk-
ansmedel kan således underlätta arbetet med att göra upp individuella
handlingsplaner där åtgärder av olika slag, som utförs inom olika an-
svarsområden, ingår. En förutsättning är dock att alla inblandade parter
bidrar med medel som står i proportion till deras ansvar for åtgärder för
den grupp som samverkansprojektet riktar sig till.
Regeringen anser att samverkansprojekt som är en del av ordinarie
verksamhet och som involverar personal på olika nivåer och flera av de
anställda inom respektive myndighet eller organisation har goda möjlig-
heter att göra rehabiliteringen av människor med komplex problematik
effektiv genom den breddning av kompetens och resurser som samver-
kan ger.
Den särskilde utredarens kartläggning visar tillsammans med tidigare
utvärderingar att samverkan kan ge ett värdigare liv för människor som
hamnat i utsatta situationer. Dessutom innebär det en effektivare resurs-
användning och bidrar till att utveckla professionaliteten i berörda orga-
nisationer.
Regeringens bedömning: Socialstyrelsen bör överväga att se över
sina föreskrifter i syfte att förstärka ämnet försäkringsmedicin när det
gäller läkarnas allmäntjänstgöring och specialistkompetens.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Ämnet försäkringsmedicin
bör ingå i läkarnas grundutbildning.
Samtliga läkare som i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtanden
till försäkringen bör regelbundet genomgå, av försäkringskassorna anord-
nad, utbildning i försäkringsmedicin.
Remissinstanserna: I stort sett samtliga av de remissinstanserna som
yttrat sig är positiva till kommitténs förslag. Sveriges Akademikers cen-
tralorganisation och Svenska läkarsällskapet påpekar att även utbild-
ningen för försäkringskassans personal behöver förstärkas. Landsorgani-
sationen i Sverige understryker att enbart medicinsk kompetens inte
räcker när det gäller fastställande av om arbetsförmåga föreligger. I
stället krävs ökade kunskaper om arbetsrelaterad ohälsa. Socialstyrelsen
påpekar att ämnet försäkringsmedicin redan finns med i läkarnas grund-
utbildning på de flesta håll. Ämnet kan dock förbättras. Socialstyrelsen
föreslår bl.a. att genomgången utbildning i försäkringsmedicin och ge-
nomförandet av fortlöpande kvalitetssäkring i sjukskrivning skulle kunna
vara ett av kraven för att uppnå specialistkompetens.
62
Skälen för regeringens bedömning: Läkarexamen uppnås efter full-
gjorda kursfordringar om sammanlagt 220 poäng. För att erhålla läkarex-
amen krävs bl.a. att studenten dels uppfyller de allmänna mål som med-
delas av regeringen i högskoleförordningen (1993:100), dels uppfyller de
övriga mål som respektive högskola bestämmer.
Av 2 § lagen (1984:542) om behörighet att utöva yrke inom hälso- och
sjukvården m.m. framgår bl.a. att det för läkarlegitimation krävs dels
läkarexamen, dels att den enskilde fullgjort av regeringen föreskriven
praktisk tjänstgöring (allmäntjänstgöring). Allmäntjänstgöring skall full-
göras under ett år och nio månader och fördelas på ett visst sätt som
framgår av 2 § förordningen (1984:545) om behörighet att utöva yrke
inom hälso- och sjukvården m.m. Socialstyrelsen skall meddela ytterliga-
re föreskrifter om allmäntjänstgöringen.
Den legitimerade läkaren som vill uppnå specialistkompetens skall ge-
nomgå vidareutbildning under minst fem år. Socialstyrelsen meddelar
föreskrifter om vilka kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som
skall gälla for varje specialistkompetens (målbeskrivningar).
Sjukvårdens uppgift att ta fram underlag for bedömning av rätten till
olika slags ersättningar är avgörande för såväl forsäkringstillämpningen
som rehabiliteringen. Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterar att ett
beslut om utgivande av sjukpenning på basis av ett läkarintyg ofta med-
för en forsäkringsutgift på ca 10 000 kronor, dvs. en månads ersättning.
Ett utlåtande för förtidspension kan leda till utbetalning av ett par miljo-
ner kronor. Detta belyser bl.a. hur viktiga handlingar intyg och utlåtan-
den är for både den enskilde och samhället. Den utbildning som läkare
och annan sjukvårdspersonal får i forsäkringsmedicinska frågor står inte
alltid i relation till de konsekvenser intygsskrivandet har. Regeringen
delar därför kommitténs uppfattning att ämnet försäkringsmedicin bör
förstärkas i läkarnas utbildning.
Intygsutredningen (S 1993:04) har haft i uppdrag att se över bestäm-
melserna for hälso- och sjukvårdspersonal att i tjänsten utfärda intyg och
utlåtanden. Utredningen föreslog bl.a. att läkarna i sin grund- och vidare-
utbildning och i det dagliga arbetet borde få bättre information om de
krav som måste ställas på intyg och utlåtanden och om de konsekvenser
som bristfälliga intyg och utlåtanden kan få for såväl patienten som
samhället.
När det gäller läkarnas grundutbildning så är det respektive högskola
som i hög grad själv bestämmer utbildningens närmare innehåll. Rege-
ringen saknar därför möjlighet att föreskriva att ämnet försäkringsmedi-
cin skall ingå i läkarnas grundutbildning.
Socialstyrelsen skall som ovan framgått meddela närmare föreskrifter
om allmäntjänstgöringen. Regeringen anser att Socialstyrelsen bör över-
väga att se över sina föreskrifter i syfte att förstärka kursavsnittet i för-
säkringsmedicin. Socialstyrelsen bör även i samma syfte överväga vilka
krav som skall gälla for specialistkompetens.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har vidare föreslagit att läkarna även
bör genomgå regelbunden utbildning som anordnas av försäkringskas-
sorna. Regeringen konstaterar att ansvaret for en sådan fortbildning av
Prop. 1996/97:63
63
läkarna ligger i första hand hos arbetsgivarna dvs. som regel sjukvårds-
huvudmännen. Regeringen har emellertid erfarit att de allmänna försäk-
ringskassorna i stor utsträckning redan anordnar kurser för läkarna med
sådant innehåll som kommittén efterfrågar. Denna form av samverkan är
enligt regeringens mening angelägen att uppmuntra och utveckla.
Enligt regeringens mening bör Riksförsäkringsverket ansvara för en
sådan utbildnings programinnehåll och utformning. Självfallet bör detta
ske i nära samarbete med Socialstyrelsen och läkarnas organisationer.
Socialförsäkringsadministrationen bör även ansvara för utbildningens
kostnader. Regeringen föreslår att kostnadsfrågan löses inom ramen för
de s.k. särskilda medlen som avses i avsnitt 7.6.
Prop. 1996/97:63
Regeringens bedömning: Reglerna för rätt till sjuklön respektive
sjukpenning under ledighet för studier bör inte vidgas.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs bedömning överenstämmer med
regeringens bedömning.
Remissinstanserna har inte berört frågan.
Skälen för regeringens bedömning: I betänkandet 1991 /92:SfU8
behandlade socialförsäkringsutskottet med anledning av två motioner
frågan om sjukersättning till den som är tjänstledig för fackliga studier
eller för tillfälliga fackliga uppdrag. Utskottet konstaterade att det kan
uppstå situationer då en person som tillfälligt bedriver studier och har
ersättning i form av t.ex. fackligt stipendium inte har rätt till vare sig
sjuklön eller sjukpenning för de första 14 dagarna av ett sjukfall. Enligt
utskottet var det viktigt att man så snart som möjligt finner en lösning
på dessa problem så att den studerande som blir sjuk inte blir utan er-
sättning under 14 dagar. Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin
mening regeringen till känna (rskr. 1991/92:232).
Enligt direktiven till Sjuk- och arbetsskadekommittén skulle kommittén
vid utformningen av förslagen beakta bl.a. vad riksdagen uttalat.
Enligt 6 § lagen (1991:1047) om sjuklön utgör sjuklönen viss andel av
lön och andra anställningsförmåner som arbetstagaren gått miste om till
följd av nedsättningen av arbetsförmågan under sjuklöneperioden. I spe-
cialmotiveringen till denna paragraf angavs i proposition 1990/91:181 att
sjukdom under ledighet ger rätt till sjuklön endast i den omfattning som
ledigheten är förenad med rätt till lön, t.ex. ledighet för ett fackligt upp-
drag enligt föreskrifter därom.
Enligt det s.k. timsjukpenningssystemet inom sjukförsäkringen skall
sjukpenning under de första 14 dagarna av en sjukperiod utges enbart för
64
de dagar då den försäkrade avstår från förvärvsarbete. Med förvärvsarbe-
te jämställs härvid bl.a. ledighet för semester om sjukdagen inte skall
räknas som semesterdag, ledighet under studietid för vilken oavkortade
löneförmåner utges och vid ledighet för invandrare som genomgår
svenskundervisning och uppbär timersättning för studierna.
I RFV:s allmänna råd 1995:6 anges att sjukdom under ledighet ger rätt
till sjuklön endast i den omfattning som ledigheten är förenad med rätt
till lön. Arbetstagare som är tjänstledig utan lön för fackliga studier med
stipendium har därför inte rätt till sjuklön. Någon sjukpenning kan inte
heller utges för de första 14 dagarna i sjukperioden, då ledighet för stu-
dier med ersättning i form av stipendium enligt lagen (1962:381) om
allmän försäkring inte jämställs med förvärvsarbete.
I socialförsäkringsutskottets betänkande 1991/92:SfU8 angavs att man
inom det statliga området tillämpade bestämmelser om att den som be-
viljats tjänstledighet för högst en månad hade rätt att byta ut tjänstledig-
heten mot tjänstledighet för sjukdom. Vidare angavs att flertalet av de
kurser som fackförbunden inom LO gav stipendier för var på en vecka
medan ett mindre antal kurser var på tre-fyra veckor.
Under de 14 första dagarna av ett sjukdomsfall gäller enligt huvud-
regeln att sjukpenning utges till den som inte har rätt till sjuklön endast
om personen skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte varit sjuk.
Från denna huvudregel har gjorts undantag i särskilt angivna fall.
Regeringen anser att undantagen för vissa studerandes rätt till sjukpen-
ning inte bör vidgas. Frågan om ersättning vid sjukdom för studerande
med fackliga studier bör kunna lösas på annat sätt t.ex. genom ändrade
tjänstledighetsbestämmelser eller genom att stipendiet får uppbäras även
under sjukdom.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: En allmän försäkringskassa skall på ansökan av
en person som är inskriven hos försäkringskassan kunna besluta om
ersättning från den allmänna sjukförsäkringen för kostnader för sjuk-
lön som utges till arbetstagaren. Ett sådant beslut skall kunna med-
delas om den sökande har en sådan sjukdom som medför risk för en
eller flera längre sjukperioder under en tolvmånadersperiod. Beslutet
skall avse arbetstagarens samtliga anställningar.
En arbetsgivare som har haft kostnader för sjuklön för en arbets-
tagare som omfattas av ett sådant beslut skall efter ansökan kunna få
ersättning från försäkringskassan.
Skälen för regeringens förslag: Sjuklöneperioden har sedan den
1 januari 1997 förlängts från 14 till 28 dagar. Vid behandlingen i riksda-
gen framhöll socialförsäkringsutskottet - som tillstyrkte förslaget om för-
längd sjuklöneperiod - med anledning av motioner rörande det särskilda
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 63
65
högriskskyddet att det är viktigt att en förlängd sjuklöneperiod inte med-
för att människor med omfattande sjukfrånvaro får svårigheter att göra
sig gällande på arbetsmarknaden. Eftersom det särskilda högriskskyddet
är förbehållet personer med många korta sjukfall ansåg utskottet att ett
motsvarande skydd bör införas för personer med återkommande längre
sjukperioder. Utskottet ansåg att regeringen snarast bör återkomma till
riksdagen med lagförslag om ett utökat särskilt högriskskydd och till-
styrkte bifall till motionerna. Riksdagen biföll utskottets hemställan
(prop. 1996/97:209, bet. 1996/97:SfU4, rskr. 1996/97:22).
Gällande regler om särskilt högriskskydd återfinns i lagen (1991:1047)
om sjuklön och lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). En ar-
betstagare kan till följd av regler om särskilt högriskskydd i lagen om
sjuklön få sjuklön redan från den första dagen i en sjukperiod och ar-
betsgivaren kan få kostnader for sjuklön för arbetstagaren ersatta från
försäkringskassan. Reglerna gäller personer som lider av sjukdom som
kan antas medföra ett större antal sjukperioder med rätt till sjuklön resp,
sjukpenning under en tolvmånadersperiod. Enligt bestämmelser i AFL
kan en sådan försäkrad också ansöka hos försäkringskassan om att få
sjukpenning redan från den första dagen i en sjukperiod.
Syftet med det särskilda högriskskyddet är att skydda personer med
hög sjuklighet eller arbetshandikapp. I regeringens proposition om sjuk-
lön (prop. 1990/91:181, bet. 1990/9 l:SfU 18, rskr. 1990/91:372) anför-
des att situationen på arbetsmarknaden för den som lider av hög sjuklig-
het eller arbetshandikapp kan vara besvärlig och att införandet av en
sjuklöneperiod inte får leda till att situationen förvärras för dessa perso-
ner. Mot den bakgrunden infördes reglerna om en särskild ersättning
som innebär att personer i denna kategori i väsentligt mindre grad än
annars belastar den enskilde arbetsgivaren kostnadsmässigt.
Det gällande särskilda högriskskyddet kan som ovan nämnts bara be-
viljas om personen lider av sjukdom eller ett därmed jämställt följdtill-
stånd efter sjukdom som kan antas medföra betydligt fler kortvariga
sjukdomsfall under en tolvmånadersperiod än vad som är normalt. Med
uttrycket "större antal" avses att antalet avslutade sjukdomsfall under en
tolvmånadersperiod kan bedömas överstiga tio stycken (prop.
1990/91:181 s. 79). För personer som lider eller har lidit av en sjukdom
som kan antas medföra återkommande längre sjukperioder, dock inte
tillräckligt många för att omfattas av det särskilda högriskskyddet, kan
svårigheterna att få ett arbete ha ökat på grund av den förlängda sjuk-
löneperioden.
Socialförsäkringsutskottet anförde i sitt betänkande att det är viktigt att
en förlängd sjuklöneperiod inte medför att människor med omfattande
sjukfrånvaro kan få svårigheter att göra sig gällande på arbetsmarknaden.
Eftersom det särskilda högriskskyddet är förbehållet personer med
många korta sjukfall ansåg utskottet att ett motsvarande skydd bör inför-
as för personer med återkommande längre sjukperioder. Enligt utskottets
mening kan det utökade skyddet utformas så att det omfattar personer
med motsvarande antal sjukfall men där bedömningsperioden förlängs.
Ett alternativ är att bedömningsperioden förblir densamma men att prog-
Prop. 1996/97:63
66
nosen angående den framtida sjukfrånvaron avser farre men längre sjuk-
perioder än enligt det nuvarande skyddet.
Regeringen konstaterar att syftet med ett utökat högriskskydd bör vara
att ge trygghet åt den enskilde som riskerar att insjukna under en eller
flera längre perioder. En forlängd sjuklöneperiod får inte medföra att
situationen på arbetsmarknaden for dessa personer forsvåras. För denna
grupp föreslår regeringen nu en särskild lösning.
I diskussionerna om vilka grupper ett utökat särskilt högriskskydd bör
omfatta har bl.a. framförts att det bör röra sig om personer som har eller
har haft sjukdomar som medför en risk for att personen åter insjuknar
under längre perioder eller får foljdsjukdomar. Det kan t.ex. röra sig om
en person som har reumatoid artrit och som därmed riskerar att återkom-
mande insjukna under längre perioder. I nu nämnda exempel kanske det
inte alltid kan hävdas att sjukdomen kan antas utlösa akuta sjuk-
domstillstånd som under en tolvmånadersperiod överstiger tio stycken.
Däremot kan personen riskera insjukna under en längre period.
Mot denna bakgrund anser regeringen att den som har eller har haft en
fastställd sjukdom, tex. reumatism eller cancer, där sjukfrånvaron inte är
frekvent men som enligt medicinsk vetenskap medför en uppenbar risk
för en eller flera längre sjukperioder alternativt återfall bör omfattas av
ett utökat högriskskydd. Dessa personer bör ges möjlighet att ansöka hos
försäkringskassan om att ersättning skall kunna utges från sjukförsäk-
ringen for kostnader för sjuklön som utges för dem. Mot bakgrund av att
sjuklöneperioden har förlängts till 28 dagar bör här med längre sjukpe-
rioder avses att sjukdomen medför en uppenbar risk för fler än 28 dagars
sjukfrånvaro i en följd under en tolvmånadersperiod. En person som
under en tolvmånadersperiod har flera sjukperioder vilka inte överstiger
tio och ingen av perioderna riskerar omfatta minst 28 dagar kommer inte
att omfattas av det särskilda högriskskyddet eller det utökade särskilda
högriskskyddet, t.ex. en person som har tre sjukperioder om vardera tio
dagar.
I övrigt bör samma regler gälla som för nuvarande högriskskydd, näm-
ligen att försäkringskassans bedömning om sökanden har en sjukdom
som riskerar medföra nu nämnda sjukfrånvaro måste grunda sig på sann-
olika effekter av den sjukdom den sökande lider eller har lidit av. Av
betydelse för bedömningen bör då kunna vara hur den försäkrades sjuk-
frånvaro sett ut i förfluten tid och naturligtvis vilken den angivna diag-
nosen är eller var. Det som framhållits i förarbetena till nu gällande
högriskskydd bör även gälla det utökade högriskskyddet, nämligen att
man bör vara restriktiv vid tillämpningen och avgränsa den grupp som
kan beviljas högriskskyddet så att endast personer med medicinskt väl
dokumenterade sjukdomstillstånd kommer i fråga. Det skulle också lik-
som för nu gällande högriskskydd i regel krävas att den sökandes upp-
gifter styrks med läkarintyg, såvida inte försäkringskassan ändå har god
kännedom om sjukdomsforhållandena i det enskilda fallet. Beslutet bör
vara tidsbegränsat och bör gälla till och med den dag som anges i be-
slutet eller, om särskilda skäl finns, tills vidare. Med särskilda skäl avses
t.ex. att det är fråga om ett kroniskt sjukdomstillstånd.
Prop. 1996/97:63
67
Om någon uppfyller kraven för såväl det gällande högriskskyddet som
för det utökade högriskskyddet bör det för den sökande mest förmånliga
beslutet gälla, dvs. det nu gällande högriskskyddet.
Om den allmänna försäkringskassan har meddelat ett angivet beslut
avses detta få den verkan, att arbetsgivaren kan ansöka hos försäkrings-
kassan om ersättning för kostnader for utgiven sjuklön (sjuklön och
socialavgifter). Ett beslut bör gälla till förmån för samtliga arbetstaga-
rens arbetsgivare och avse alla sjukperioder under beslutets giltighetstid.
Liksom enligt gällande regler bör det endast vara personen själv som
kan ansöka om att försäkringskassan skall fatta ett dylikt beslut. För den
som beviljas utökat särskilt högriskskydd bör ersättning dock inte utges
för den första dagen i en sjukperiod.
Förslaget medför en marginell kostnadsökning. Kostnaden är svår att
beräkna då det är svårt att förutse hur många beslut det kommer att röra
sig om. I dag omfattas ca 7 000 personer av det särskilda högriskskyd-
det. Kostnaden uppgår till ca 80 miljoner kronor per år. Det kan antas
att antalet personer som kommer att omfattas av ett utökat högriskskydd
kommer att vara betydligt färre till antalet. Kostnaden for det som nu
föreslås beräknas till ca 40 miljoner kronor.
Riksförsäkringsverket har framfört att förslaget kräver visst förberedel-
searbete såsom utveckling av ADB-system, information och utbildning
av handläggarna vid försäkringskassorna m.m. Förslaget bör därför inte
träda i kraft förrän den 1 januari 1998.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: Om den försäkrade skulle varit försäkrad for
sjukpenning på en viss nivå om försäkringskassan känt till samtliga
förhållanden, skall försäkringskassan i efterhand fastställa en sådan
sjukpenninggrundande inkomst i samband med ersättningsärendet.
Skälen för regeringen förslag: Före den 1 juli 1994 gällde enligt
3 kap. 6 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) att en försäk-
rad var skyldig att så snart det kunde ske och senast inom två veckor till
den allmänna försäkringskassan anmäla sådan ändring i sina inkomst-
forhållanden eller av sin arbetstid eller andra omständigheter som på-
verkade rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek.
Från och med den 1 juli 1994 (prop. 1993/94:59, bet. 1993/94:SfU20,
rskr. 1993/94:370) ändrades bestämmelserna så att en försäkrad skall när
han eller hon gör anspråk på sjukpenning till den allmänna försäkrings-
kassan anmäla sådan ändring av sina inkomstförhållanden eller andra
68
omständigheter som påverkar rätten till sjukpenning eller sjukpenningens
storlek.
I propositionen angavs att det även fortsättningsvis borde finnas möj-
lighet för försäkrade att få beslut om sjukpenninggrundande inkomst
trots att något ersättningsärende inte är aktuellt. Sådana situationer skulle
exempelvis kunna föreligga när den försäkrade skall börja studera eller
fullgöra värnpliktstjänstgöring.
Riksförsäkringsverket (RFV) tar i sitt remissvar över Sjuk- och arbets-
skadekommitténs betänkande upp effekterna av den aktuella regelförän-
dringen. RFV anser att det föreligger oklarhet i regelsystemet för t.ex. en
försäkrad som är arbetslös och som inte anmält sin inkomst till försäk-
ringskassan under period då han eller hon hade en anställning. RFV
anser att en sådan person vid sjukdom under arbetslöshet med nuvarande
bestämmelser inte kan få någon sjukpenninggrundande inkomst fastställd
i efterhand för sin anställningsinkomst. Vid en sådan ersättningsperiod
kan ersättningsnivån grundas på sjukpenninggrundande inkomst från en
tidigare anställning och ligga på en betydligt lägre nivå än senaste an-
ställningsinkomsten. Om den försäkrade överhuvudtaget inte är sjukpen-
ningplacerad tidigare får denne följaktligen inget försäkringsskydd under
arbetslöshet. RFV anser att denna situation är orimlig och föreslår i sitt
remissvar att 3 kap. 5 § AFL kompletteras med en bestämmelse som
innebär att om en försäkrad skulle varit försäkrad för sjukpenning om
försäkringskassan känt till samtliga förhållanden så skall försäkringskas-
san i samband med ersättningsärendet i efterhand kunna fastställa en
sjukpenninggrundande inkomst.
Regeringen delar RFV:s synpunkter och föreslår därför att ett förtydli-
gande införs i AFL fr.o.m. den 1 juli 1997.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: För en person vars förtidspension eller sjuk-
bidrag upphört eller minskat skall den sjukpenningrundande inkom-
sten fastställas till lägst det belopp som utgjorde den försäkrades
årsinkomst innan respektive förmån började utges. Den sjukpenning-
grundande inkomsten skall anpassas till löneutvecklingen.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överensstämmer med rege-
ringens förslag.
Remissinstanserna: Försäkringskasseförbundet, Landsorganisationen
i Sverige, Svenska kommunalarbetareförbundet och Försäkringsan-
ställdas förbund tillstyrker kommitténs förslag. Riksförsäkringsverket
anser att sjukpenning och föräldrapenning bör utges med motsvarande
belopp som den förtidspension eller sjukbidrag som utgått under den se-
naste månaden. Detta belopp, som i princip bygger på den genomsnittli-
69
ga inkomst som vederbörande har haft, är enkelt att beräkna och admini-
strera samt lätt att förklara for den försäkrade. Kammarrätten i Göteborg
ifrågasätter om det inte vore enklare att beräkna den sjukpenninggrun-
dande inkomsten med utgångspunkt i pensionen i stället for i tidigare
inkomstförhållanden då dessa kan ligga långt tillbaka i tiden och kanske
avspeglar arbetsförhållanden som inte har något samband med den aktu-
ella situtionen. Riksrevisionsverket anser att nuvarande regler bör gälla
tills en ny ohälsoförsäkring kan träda i kraft.
Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande regler har en för-
säkrad under tid då han eller hon har rätt till sjukpenning eller rehabilite-
ringspenning eller annan jämförbar förmån rätt att ha kvar sin tidigare
sjukpenningrundande inkomst. Den sjukpenninggrundande inkomsten
skall dessutom anpassas till löneutvecklingen inom den försäkrades yr-
kesområde. Om den försäkrade beviljas helt sjukbidrag eller förtidspen-
sion har han eller hon inte rätt att behålla den sjukpenninggrundande
inkomsten. Vid partiell förtidspension eller sjukbidrag kan den sjukpen-
ninggrundande inkomsten däremot fastställas på det förvärvsarbete den
försäkrade har vid sidan om pensionen. Detta innebär att den som har
haft helt sjukbidrag under en period och därefter är arbetslös inte har
något inkomstskydd vid händelse av sjukdom. Detta gäller även om
personen skulle ha rätt till arbetslöshetsersättning, t.ex. på grund av att
han eller hon genom förvärvsarbete tidigare kvalificerat sig för sådan
ersättning.
Sjuk- och arbetsskadekommittén pekar i sitt delbetänkande på att det
kan försvåra en rehabilitering om den som har sjukbidrag riskerar att,
när sjukbidraget upphör, stå utan inkomsttrygghet i händelse av ny sjuk-
dom (SOU 1995:149). Det kan också enligt kommittén synas orättvist att
den som på ett tidigt stadium erhållit sjukbidrag, för att prognosen då
visat att arbetsförmågan var nedsatt för avsevärd tid, skall komma i en
sämre och osäkrare situation än den som under samma tid i stället upp-
burit sjukpenning.
En lösning som kommittén pekar på är att sjukpenningen skulle utgöra
samma nivå som sjukbidraget. Detta skulle dock inte undanröja skill-
naderna mot den som under tiden uppburit sjukpenning i stället för sjuk-
bidrag. Det skulle också kunna komma att omfatta personer som inte
tidigare varit förvärvsverksamma. Kommittén föreslår i stället att den
sjukpenninggrundande inkomsten efter en period med sjukbidrag skall
grundas på tidigare förvärvsinkomster. Kommittén anser att det härige-
nom tydligare markeras att den försäkrade har lämnat pensionssituatio-
nen och åter står till arbetsmarknadens förfogande.
Regeringen anser att det är angeläget att hitta en lösning på problemet.
Det är viktigt mot bakgrund av de nya kriterier för rätt till sjukpenning
och förtidspension som gäller sedan årsskiftet (prop. 1996/97:28) men
framför allt är det angeläget att främja arbetslinjen. Det bör finnas in-
citament för den enskilde att våga bryta en pensionsperiod. Om den som
har sjukbidrag riskerar att, när sjukbidraget upphör, stå utan inkomst-
trygghet i händelse av ny sjukdom finns det inte några incitament för
den enskilde att bryta pensionssituationen.
Prop. 1996/97:63
70
Regeringen delar kommitténs uppfattning att den sjukpenninggrundan-
de inkomsten efter en period med sjukbidrag bör grundas på tidigare för-
värvsinkomster. En förutsättning för att fastställa en sådan sjukpenning-
grundande inkomst efter en period med förtidspension eller sjukbidrag
bör naturligtvis vara att den försäkrade därefter står till arbetsmarkna-
dens förfogande.
Det som nu föreslås kommer att leda till en marginell ökning av ut-
gifterna från sjukförsäkringen. Kostnaderna beräknas till ca 3 miljoner
kronor per år. Nettokostnaden för förslaget antas dock bli betydligt lägre.
Det bör t.ex. påpekas att kommunerna, till följd av det som nu föreslås,
slipper utgifter för socialbidrag till den som står utan sjukpenningskydd
i en sådan situation. Regelförändringen kommer att främja rehabilitering-
en av personer med förtidspension eller sjukbidrag och därmed kommer
även kostnaderna for dessa att minska. Incitamenten for att våga bryta
en pensionssituation förstärks om den försäkrade inte ställs utan in-
komsttrygghet efter en sjukbidragsperiod. Förslaget föreslås finansieras
av den besparing på motsvarande belopp som beräknas uppnås genom
att den lägsta gränsen for rätt till sjukersättning höjs till 24 procent av
basbeloppet. Förslaget bör träda i kraft den 1 juli 1997.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: Den lägsta gränsen för rätt till sjukersättning
höjs till 24 procent av basbeloppet.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag överensstämmer med rege-
ringens förslag.
Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig i
frågan tillstyrker förslaget, bl.a. Sveriges Akademikers centralorganisa-
tion, Riksförsäkringsverket, Stockholms läns allmänna försäkringskassa,
Bohusläns allmänna försäkringskassa och Södermanlands läns allmänna
försäkringskassa. Socialstyrelsen avstyrker förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Den lägsta försäkrade inkomsten är i
dag 6 000 kronor per år. Detta motsvarar en månadsinkomst på
500 kronor for den som är helårsanställd. Denna lägsta nivå fastställdes
år 1980 och har inte ändrats sedan dess.
Enligt 4 § lagen (1994:1744) om allmänna egenavgifter stadgas att
sjukförsäkringsavgiften inte skall betalas av den som har inkomst av
anställning eller annat förvärvsarbete om inkomsterna understiger
24 procent av det vid årets ingång gällande basbeloppet. För år 1997 är
denna gräns ca 8 700 kronor. Samma gräns gäller for skyldigheten att
upprätta självdeklaration.
I detta sammanhang kan anmärkas att även pensionsgrundande in-
komst, enligt de antagna riktlinjerna för det reformerade pensionssyste-
71
met, skall fastställas endast under förutsättning att den försäkrades in-
komst av anställning och annat förvärvsarbete uppgått till minst ett be-
lopp som motsvarar gränsen for skyldighet att avge självdeklaration.
En fördel med att knyta minimigränsen till basbeloppet är enligt rege-
ringens mening att det automatiskt sker en viss årlig uppräkning av ni-
vån. På detta sätt undviker man att gränsen, så som har blivit fallet med
den nuvarande minimigränsen, efter ett antal år framstår som alltför låg.
Regeringen anser mot denna bakgrund att den lägsta gränsen för rätt
till sjukersättning bör höjas till 24 procent av basbeloppet, for närvaran-
de 8 700 kronor per år.
Beträffande förmåner och allmänna egenavgifter över 7,5 basbelopp
föreslås denna fråga beredas vidare inom regeringskansliet i samband
med löneindexering av taket inom det nya ålderspensionssystemet.
Prop. 1996/97:63
Regeringens bedömning: Riksförsäkringsverket och Arbetarskydds-
styrelsen bör ges i uppdrag att i samråd med Statistiska Centralbyrån
arbeta fram ett system som täcker samhällets behov av information
om dels den korta sjukfrånvaron under sjuklöneperioden, dels ar-
betsskador.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Arbetsgivarens skyldighet
att lämna uppgift om sjukfall som givit rätt till sjuklön kompletteras med
en skyldighet att lämna uppgift om sjukfallet orsakats av en arbetsskada.
Tidpunkten för arbetsgivarens anmälan om arbetsskada ändras till den
tidpunkt när sjukfallet överlämnas till försäkringskassan enligt lagen
(1991:1047) om sjuklön. De fördjupade läkarintygen efter 28 dagars
sjukfrånvaro kompletteras med arbetsskadeinformation.
Remissinstanserna: Arbetsmarknadsstyrelsen, Försäkringskasseför-
bundet, Bohusläns allmänna försäkringskassa, Tjänstemännens Central-
organisation och Försäkringsanställdas förbund tillstyrker förslagen.
Arbetarskyddsstyrelsen (ASS) anser att förslaget innebär inskränkningar
i anmälningsplikten som försämrar förutsättningarna for styrelsens arbe-
te. ASS tillstyrker förslagen om ett fördjupat läkarintyg med en arbets-
skadedel. Landsorganisationen i Sverige (LO) tillstyrker förslaget om att
det fördjupade läkarintyget skall kompletteras med arbetsska-
deinformation. LO kan dock inte acceptera en övergång till urvalssystem
for arbetsskadestatistik for småföretag. Försäkringskassan i Stockholms
län är tveksam till om förslagen förbättrar den enskildes ställning.
Riksförsäkringsverket (RFV) förordar att dagens system för
sjuklöneavisering bibehålls. RFV har inget att invända mot att uppgifter
om sjuklön kompletteras med en skyldighet att lämna uppgift om arbets-
72
skada men påpekar att det innebär kostnadsökningar för arbetsgivarna då
de blir tvungna att komplettera sina lönesystem och rapporteringsrutiner
med uppgift om huruvida sjukfallet orsakats av arbetsskada. RFV av-
styrker att det särskilda läkarintyget kompletteras med arbetsskadeinfor-
mation på grund av administrativt merarbete för försäkringskassorna.
Statistiska Centralbyrån (SCB) anser att en obligatorisk rapportering om
sjukfrånvaro och arbetsskador är mycket kostnadskrävande för staten och
uppgiftslämnama och att man därför bör pröva möjligheten att göra
statistiska urvalsundersökningar. SCB redovisar ett förslag till ny statis-
tik över sjukfrånvaro och arbetsskador. Svenska arbetsgivareföreningen,
Företagarnas riksorganisation och Företagens Uppgiftslämnardelegation
anser att det är nödvändigt att begränsa skyldigheten att lämna uppgifter
och anser att nuvarande system bör ersättas med urvalsundersökningar.
Skälen för regeringens bedömning: Kommittén presenterar två alter-
nativ vad gäller information om den korta sjukfrånvaron under sjuklöne-
perioden. Det första avser en förbättring av dagens system och det andra
är en kombination av dagens system och ett urvalssystem, som utarbetats
av Statistiska Centralbyrån. Kommittén pekar på att en totalrapportering
enligt nuvarande RFV/FK-system hittills inte har visat sig fungera till-
fredsställande. Kommittén har dock noterat att RFV och försäkringskas-
san nu gör kraftiga insatser för att få till stånd ett bättre fungerande
system. Kommittén har därför inte lagt något förslag i denna fråga. I
stället konstaterar kommittén att om inte dagens system kan fås att fun-
gera tillfredsställande har regeringen möjlighet att välja det av kommit-
tén redovisade kombinationssystemet. Oavsett vilket av alternativen som
väljs föreslår kommittén att en fråga om sjukfallet orsakats av arbets-
skada läggs in i sjuklöneaviseringama.
Regeringen har i likhet med Sjuk- och arbetsskadekommittén konsta-
terat att den totalrapportering som skett enligt nuvarande system inte har
fungerat på ett tillfredsställande sätt. Av regeringens proposition
1995/96:209 Försäkringsskydd vid sjukdom framgår att rapporteringen
till försäkringskassorna inte fungerar tillfredsställande. Samhällets in-
formation om kort sjukfrånvaro har avsevärt försämrats sedan sjuklöne-
perioden infördes år 1992. Den rapportering som skall ske enligt lagen
(1991:1047) om sjuklön fungerar inte tillfredsställande då rapporterings-
benägenheten inte är tillräckligt stor, speciellt bland små företag. Det
kan befaras att förlängningen av sjuklöneperioden förstärker denna nega-
tiva utveckling. Regeringen har redan tidigare uppmärksammat att RFV
arbetar med att förbättra dagens system. Detta förbättringsarbete består
huvudsakligen av två typer av åtgärder. Den ena är att förbättra rappor-
teringsbenägenheten t.ex. genom uppsökande verksamhet. Den andra är
metodutveckling för att kunna göra bortfallsuppföljningar och justering-
ar.
Regeringen kan konstatera att rapporteringen från de flesta stora före-
tag och organisationer fungerar i dag. Det nuvarande systemet upplevs
inte som särskilt betungande av dessa och det finns ingen anledning att
övergå till urvalsundersökningar för denna grupp. Detta skulle sannolikt
heller inte upplevas som någon lättnad avseende uppgiftslämnandet.
Prop. 1996/97:63
73
Bristen i rapportering är för närvarande störst bland små företag och
organisationer. Uppgiftsskyldigheten upplevs som betungande och kost-
sam av dessa. Ett krav på en förbättring av rapporteringsbenägenheten
skulle innebära stora kostnadsökningar framför allt för de små företagen.
Att i stället övergå till ett urvalssystem för små företag och organisa-
tioner skulle innebära en kraftig minskning av uppgiftslämnarbördan.
Det nuvarande kravet på en totalrapportering om sjukfrånvaron är kost-
nadskrävande även för staten. Detta gäller speciellt då rapporteringsbe-
nägenheten är bristfällig och det krävs insatser för att förbättra denna.
Mot denna bakgrund anser regeringen att ett systemskifte bör övervä-
gas vad gäller sjuklöneaviseringama. Regeringen avser att inom kort ge
RFV och ASS i uppdrag att i samråd med SCB arbeta fram ett system
som täcker samhällets behov av information om den korta sjukfrånvaron
under sjuklöneperioden. En utgångspunkt bör vara det system som ut-
arbetats av SCB och som bygger på en kombination av dagens system
och ett urvalssystem. De sammanlagda kostnaderna för såväl staten som
uppgiftslämnama torde bli lägre med ett system som delvis bygger på
urval. Vidare skulle uppgiftslämnarbördan minska kraftigt för de små
företagen.
För att förbättra uppföljningsmöjlighetema inom arbetsskadeområdet
anser Sjuk- och arbetsskadekommittén att, oavsett vilket av alternativen
för sjuklöneavisering som regeringen väljer, en fråga om sjukfallet orsa-
kats av en arbetsskada bör tas med i aviseringen. Kommittén föreslår
vidare att det särskilda läkarutlåtandet efter 28 dagars sjukfrånvaro kom-
pletteras med arbetsskadeinformation för att man skall få den detaljerade
information som behövs.
Enligt gällande regler, 8 kap. 1 § lagen (1976:380) om arbetsskadeför-
säkring (LAF), är arbetsgivarna skyldiga att till försäkringskassan an-
mäla arbetsskada. Därutöver skall arbetsgivarna enligt 2 § arbets-
miljöförordningen (1977:1166) utan dröjsmål underrätta Yrkesinspektio-
nen om olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet föranlett döds-
fall eller svårare personskada eller samtidigt drabbat flera arbetstagare.
Enligt vad regeringen erfarit är det ett känt faktum att anmälningsbenä-
genheten successivt minskar. Genom att arbetsskadeförsäkringen under
senare år kraftigt förändrats har drivkraften att anmäla arbetsskada för-
sämrats. Införandet av reglerna om sjuklön har också inneburit att för-
säkringskassan saknar kännedom om korta sjukfall. Kommittén anser att
det därför finns skäl att överväga en ändring av den tidpunkt när arbets-
skadeanmälan skall lämnas till försäkringskassan. Kommittén anser att
arbetsgivarnas generella anmälningsplikt avseende arbetsskador bör be-
hållas. Kommittén föreslår dock att 8 kap. 1 § LAF ändras så att arbets-
skadeanmälan skall göras senast när sjukfall som följer på skadan över-
lämnas till försäkringskassan enligt 12 § första stycket lagen om sjuklön.
Regeringen anser att det är viktigt att informationen om arbetsskador är
god. Arbetsskadeanmälan och den statistik som bygger på denna anmä-
lan är av stor betydelse för det förebyggande arbetsmiljöarbetet, inte
minst för Yrkesinspektionens tillsyn. Anmälningsbenägenheten har som
Prop. 1996/97:63
74
kommittén konstaterar successivt minskat. Detta minskar naturligtvis kun Prop. 1996/97:63
skapema om arbetsskador och möjligheterna att förebygga dessa.
Mot denna bakgrund anser regeringen att det aviserade uppdraget även
bör omfatta att utarbeta ett förslag som ger bättre statistik över arbets-
skador.
Regeringens bedömning: Nuvarande regler för arbetsskadeforsäk-
ringen bör behållas tills vidare i avvaktan på en översyn av försäk-
ringen.
Sjuk- och arbetsskadekommitténs förslag: Vid skada till följd av
olycksfall i arbetet eller s.k. färdolycksfall skall ersättning under den
akuta tiden lämnas i form av en arbetsskadesjukpenning som tillsam-
mans med sjukpenningen från den allmänna försäkringen skall motsvara
98 procent av den försäkrades sjukpenninggrundande inkomst. Samord-
ningstiden föreslås vara 90 dagar.
Det bör klargöras i lagtext att rätten till livränta vid arbetsskada inträ-
der vid den tidpunkt då den försäkrade fått sin förmåga att skaffa in-
komst genom arbete bestående nedsatt.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kom-
miténs förslag vad gäller ersättning vid olycksfall med den huvudsakliga
motiveringen att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar bör behandlas
lika. Arbetarskyddsstyrelsen ställer sig bakom motiven till förslaget men
tar inte ställning till sakfrågan. Reumatikerförbundet tillstyrker förslaget
om en utvidgad offentlig försäkring. Landsorganisationen i Sverige (LO)
och Tjänstemännens centralorganisation (TCO) anser att förslaget är en
viktig men otillräcklig markering.
Bohusläns allmänna försäkringskassa, Försäkringsanställdas förbund,
Stockholms läns allmänna försäkringskassa, Försäkringskasseförbundet
(FKF), Socialstyrelsen (SoS), Riksförbundet för Social och Mental hälsa,
Hörselskadades Riksförbund, Statskontoret, Legitimerade Sjukgymnasters
Riksförbund, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och Svens-
ka läkareförbundet anser att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar skall
behandlas lika. FKF, SoS, Jämställdhetsombudsmannen och Svenska
kommunförbundet anser att förslaget inte är könsneutralt. Södermanlands
läns allmänna försäkringskassa och Riksförsäkringsverket (RFV) pekar
på administrativa problem. RFV och Länsrätten i Uppsala pekar på att
ett återinförande av arbetsskadesjukpenningen innebär att man får till-
baka de problem som man hade i det tidigare systemet. Statens löne-
och pensionsverk pekar på gränsdragningsproblem mellan olika grupper
av försäkrade. Sveriges Akademikers centralorganisation (SACO) avvisar
bestämt förslaget om att återinföra arbetsskadesjukpenning. Arbetsgivar-
75
verket, Kammarrätten i Göteborg och Sveriges Läkarförbund avstyrker
förslaget.
Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över kommitténs bedöm-
ning att försäkringen skall vara offentlig även i fortsättningen. LO, TCO,
Statskontoret och Reumatikerförbundet anser att arbetsskadeförsäkringen
skall vara offentlig även i fortsättningen. Arbetsgivarverket anser att
försäkringen skall finansieras i form av en mellan parterna avtalad för-
säkringslösning. SACO delar inte kommitténs bedömning att en offentlig
försäkring har sådana fördelar att en privatiserad arbetsskadeförsäkring
kan uteslutas. Sveriges Försäkringsförbund anser att försäkringen bör
bedrivas i privat regi. En konkurrensutsatt försäkring för arbetsskade-
olycksfallen bör vara ett första steg i riktningen mot ökad försäkrings-
mässighet.
Av de remissinstanser som yttrat sig om när rätten till livränta inträder
anser flertalet att frågan bör genomarbetas ytterligare. Stockholms läns
allmänna försäkringskassa är positiv till förslaget. SACO och TCO till-
styrker förslaget om livränta. Bohusläns allmänna försäkringskassa och
Södermanlands läns allmänna försäkringskassa är positiva till förslaget
men anser att flera frågor måste klarläggas. Länsrätten i Uppsala anser
att det är bra med ett klargörande vid vilken tidpunkt som rätten till
livränta inträder. Länsrätten anser dock att kommitténs förslag inte "räc-
ker ända fram". RFV anser att förslaget bör utvecklas och genomarbetas.
Förslaget leder enligt RFV till såväl ökade administrativa kostnader som
till ökade kostnader för försäkringen.
Skälen för regeringens bedömning: Lagen (1976:380) om arbetsska-
deförsäkring (LAF) omfattar anställda, uppdragstagare och egenföretaga-
re och ger ersättning för inkomstbortfall till den som drabbas av skada i
sitt arbete. LAF omfattar skador enligt ett generellt arbetsskadebegrepp.
Begreppet arbetsskada är i LAF definierat som skada till följd av
olycksfall eller annan skadlig inverkan. Med annan skadlig inverkan av-
ses i princip varje i arbetsmiljön förekommande faktor som kan påverka
den fysiska eller psykiska hälsan ogynnsamt. Från och med den 1 janua-
ri 1993 höjdes kravet på skadlighet hos en arbetsmiljöfaktor från sanno-
likhet till hög grad av sannolikhet. Samtidigt skärptes kravet på orsaks-
samband mellan skadlig inverkan i arbetet och den försäkrades skada så
att samband skall anses föreligga om övervägande skäl talar för det.
Före den 1 januari 1993 skulle samband anses föreligga om inte betyd-
ligt starkare skäl talar emot
Genom en lagändring den 1 juli 1993 slopades den särskilda arbets-
skadesjukpenningen för den som är sjukförsäkrad enligt lagen
(1962:381) om allmän försäkring (AFL). Vidare lämnas från samma
tidpunkt inte längre ersättning från arbetsskadeförsäkringen för andra
kostnader än för sjukvård utom riket, tandvård och särskilda hjälpmedel.
Numera föreligger i princip från arbetsskadeförsäkringen endast rätt till
ersättning i form av livränta för den som ådrar sig en arbetsskada. Vid
bestående nedsättning av arbetsförmågan med minst en femtondel har
den försäkrade rätt till livränta för den inkomstförlust som uppkommer.
Livräntan motsvarar skillnaden mellan den inkomst den försäkrade skulle
Prop. 1996/97:63
76
ha haft om skadan inte hade inträffat och den inkomst den försäkrade
trots skadan kan beräknas komma att få.
Arbetsskadeförsäkringen finansieras genom socialavgifter och avkast-
ning från arbetsskadefonden. Den utveckling som skedde under 1980-
talet, med ett ökat antal ärenden och en liberalisering av praxis, kom att
leda till att försäkringens utgifter ökade kraftigt. Eftersom någon höjning
av avgiften då inte vidtogs hamnade försäkringens ekonomi i obalans.
Arbetsskadefonden uppvisar sedan år 1987 ett underskott. Socialavgiften
höjdes dock från 0,9 procent till 1,20 procent den 1 juli 1992 och den
1 januari 1993 till 1,38 procent (socialavgiften for egenföretagare är
1,4 procent). Arbetsskadefonden tillfördes dessutom 8 300 miljoner kro-
nor från delpensionsfonden under första halvåret 1993. Vid utgången av
år 1996 var det ackumulerade underskottet ca 15 900 miljoner kronor.
De löpande underskotten har finansierats över statsbudgeten. Sedan bud-
getåret 1994/95 är utgifterna lägre än inkomsterna.
Sjuk- och arbetsskadekommittén anförde i sitt delbetänkande Försäk-
ringsskydd vid sjukdom (SOU 1995:149) att direktivens förstahandsalter-
nativ for tilläggsförsäkringen vid arbetsskada inte var en framkomlig väg
på grund av att samsyn mellan representanter for arbetsmarknadens par-
ter saknades. Detta alternativ innebar att en lagstadgad skyldighet att
teckna tilläggsforsäkring borde införas. Tilläggsförsäkringen skulle fi-
nansieras och handhas av arbetsmarknadens parter. Inriktningen enligt
direktiven var att de grundläggande försäkringsvillkoren for arbetsskade-
försäkringen samt formerna för finansiering skulle läggas fast i lag.
Kommittén anförde i delbetänkandet att den avsåg att pröva huruvida
det särskilda skyddet vid arbetsskada bör bibehållas som en av staten
organiserad försäkring eller huruvida en obligatorisk försäkring som
tecknas av arbetsgivare hos konkurrerande försäkringsgivare är att före-
dra.
I slutbetänkandet har kommittén granskat förutsättningarna for en pri-
vatisering av försäkringen. Utgångspunkten har därvid varit att skapa en
försäkring som vilar på en lagstadgad skyldighet for arbetsgivare att hos
valfri försäkringsgivare teckna arbetsskadeforsäkring till förmån for sina
anställda. Kommittén har belyst en rad olika frågor infor sitt slutliga
ställningstagande. Vid en samlad bedömning har kommittén kommit
fram till att en arbetsskadeforsäkring i form av en offentlig forsäkring
har sådana fordelar att något förslag om en privatisering inte läggs fram.
Sjuk- och arbetsskadekommittén har vidare granskat möjligheten att
förbättra den ekonomiska ersättningen till de arbetsskadade. De diskus-
sioner kommittén fort i denna fråga har i första hand avsett skador till
följd av olycksfall i arbete. Bakom kommitténs diskussioner står det fak-
tum att den som drabbas av en arbetsskada får vidkännas påtagliga in-
komstförluster, även om den ekonomiska skadan till viss del lindras av
överenskommelser i kollektivavtal. Nedskärningar i socialförsäkrings-
systemen har påverkat alla försäkrade, men i fråga om inkomstförlust till
följd av arbetsskada kan en rad skäl åberopas for att ge en ersättning
som, så långt som möjligt, håller de drabbade ekonomiskt skadeslösa.
Prop. 1996/97:63
77
Kommittén framhåller arbetsskadeförsäkringens reparativa och preven-
tiva roll. En förbättring av den ekonomiska ersättningen till den som
drabbas av olycksfall i arbetet skulle enligt kommitténs uppfattning för-
stärka försäkringens reparativa och preventiva roll. Kommittén konstate-
rar att det for närvarande inte är möjligt att höja ersättningsnivåerna i
alla typer av arbetsskador. Att på nytt införa en arbetsskadesjukpenning
för skador till följd av annan skadlig inverkan (dvs. arbetssjukdomar)
skulle riskera att driva upp kostnaderna i försäkringen, samtidigt som
utredningen av anmälningar skulle komma att ta betydande administrati-
va resurser i anspråk. Kommittén anser att en höjning av ersättningsni-
vån i första hand bör avse skador till följd av olycksfall i arbete på
grund av att det sällan är svårt att fastställa vare sig olycksfallsmoment
eller samband mellan olycksfallet eller den skada som uppkommit. Sam-
mantaget skulle kostnaderna i arbetsskadeförsäkringen komma att öka
med ca 400 miljoner kronor, brutto, till följd av kommitténs förslag.
Majoriteten av remissinstanserna avstyrker kommitténs förslag i denna
del med den huvudsakliga motiveringen att arbetsolycksfall och arbets-
sjukdomar bör behandlas lika samt att förslaget inte är könsneutralt.
Regeringen delar remissinstansernas uppfattning och vill framhålla vik-
ten av att arbetsolycksfall och arbetssjukdomar i möjligaste mån behand-
las lika inte minst på grund av det s.k. genderperspektivet.
Regeringen kan konstatera att försäkringskostnaden för de arbetsskador
som inträffar i dag är låg. Detta beror dels på att någon sjukpenning inte
utges från LAF, dels på att bedömningsreglema skärpts. Resultatet har
blivit att arbetsskadeförsäkringen nu ger ett visst överskott. För år 1995
blev överskottet ca 2 000 miljoner kronor, att jämföra med att det sam-
lade underskottet i arbetsskadefonden vid utgången av det året var drygt
19 000 miljoner kronor. För år 1996 blev överskottet ca 3 400 miljoner
kronor och det ackumulerade underskottet uppgick till ca 15 900 miljo-
ner kronor den 31 december 1996.
Från och med den 1 januari 1997 gäller lagen (1996:1053) om stats-
budgeten. I budgetlagen fastställs principen att statens inkomster och
utgifter skall bruttoredovisas. Dessutom gäller att statsbudgeten, med
vissa undantag, skall omfatta alla inkomster och utgifter samt andra
betalningar som påverkar statens lånebehov. Mot bakgrund härav skall
en översyn göras av nuvarande fonder inom respektive departementsom-
råde. Förslag till förändring, vilket kräver riksdagsbeslut, skall läggas i
budgetpropositionen for år 1998. Detta får till konsekvens att alla ofi-
nansierade utgiftsökningar försvagar statsbudgeten.
Mot denna bakgrund avser regeringen inte att föreslå någon höjning av
ersättningsnivån i form av arbetsskadesjukpenning vid skada till följd av
olycksfall.
Sedan den särskilda arbetsskadesjukpenningen slopades har det upp-
kommit vissa oklarheter i fråga om rätten till ersättning från arbetsskade-
försäkringen. Dessa oklarheter gäller bl.a. frågan om vid vilken tidpunkt
rätt till livränta inträder. Genom att den särskilda arbetsskadesjukpen-
ningen slopades har livräntans betydelse som ersättningsform kommit att
öka. Eftersom den tidigare LAF-sjukpenningen kompenserade inkomst-
Prop. 1996/97:63
78
bortfallet med 100 procent av den försäkrades sjukpenninggrundande
inkomst hade tidpunkten för övergång från LAF-sjukpenning till LAF-
livränta i flertalet fall inte någon större betydelse. Då den försäkrade
numera uppbär sjukpenning eller rehabiliteringsersättning under sjuk-
domstiden har tidpunkten för övergången blivit central.
Sjuk- och arbetsskadekommittén anser att det bör klargöras att rätten
till livränta vid arbetsskada inträder vid den tidpunkt då den försäkrade
fått sin förmåga att skaffa inkomst genom arbete bestående nedsatt.
Kommittén föreslår därför att eventuella oklarheter i fråga om när liv-
ränta kan utges och de skillnader i tillämpningen som kan uppkomma
som ett resultat av sådana oklarheter, åtgärdas genom vissa redaktionella
ändringar i lagtexten. Av den anledningen föreslår kommittén att 4 kap.
1 § LAF ges en lydelse som anknyter till kapitlets rubrik, så att det
framgår att rätten till livränta inträder vid den tidpunkt då nedsättningen
av arbetsförmågan kan bedömas vara bestående.
Regeringen delar visserligen kommitténs uppfattning att oklarheter
föreligger i fråga om när rätten till livränta inträder. Syftet med att före-
slå en lagändring måste därför vara att klargöra reglerna. Kommittén för-
slag bidrar emellertid inte till att klargöra problemen vilket också på-
pekats av flera remissinstanser. RFV påpekar t.ex. att det fortfarande
återstår att avgöra när en skada får förvärvsmässiga effekter för fram-
tiden. Utredningen har inte heller belyst de ekonomiska effekterna som
ett klargörande av reglerna kan få för såväl försäkringen som admini-
strationen.
Av kommitténs förslag framgår att livränta skulle kunna utges även om
den skadade ges läkarvård eller någon annan medicinsk vård eller medi-
cinsk rehabilitering. Enligt regeringens mening bör det dock vara svårt
att bedöma om arbetsförmågan är bestående nedsatt så länge den försäk-
rade är i medicinsk rehabilitering. För att kunna göra en bedömning av
hur en skada påverkat en försäkrads möjlighet att arbeta måste i många
fall resultatet av medicinsk utredning och behandling avvaktas.
Regeringen konstaterar vidare att kommitténs förslag i denna del san-
nolikt skulle innebära att vissa arbetsskadade beviljas livränta från en
tidigare tidpunkt. Detta skulle i sin tur öka arbetsskadeförsäkringens
kostnader.
Mot denna bakgrund är regeringen för närvarande inte beredd att före-
slå någon ändring av nuvarande regler. Frågan bör bli föremål för ytter-
ligare genomarbetning.
Regering har för avsikt att se över reglerna för arbetsskadeförsäkringen.
I översynen bör bl.a. ingå frågan om när rätt till livränta inträder.
Prop. 1996/97:63
79
Prop. 1996/97:63
Dagens situation
Socialförsäkringsadministrationens uppgift är att administrera den all-
männa socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Härvid skall
likformighet och kvalitet i handläggningen av försäkrings- och bidrags-
ärenden säkerställas. Enligt de övergripande målen som finns angivna i
regleringsbrev avseende budgetåret 1997 skall socialförsäkringsadmini-
strationen aktivt verka för att:
- administrera och verka för en allmän socialförsäkring som ger eko-
nomisk trygghet vid sjukdom, handikapp, ålderdom och vård av
barn,
- förebygga och minska ohälsa samt genom att offensivt arbeta med
och samordna rehabiliteringen bidra till att ge sjuka och funktions-
hindrade personer möjlighet att åter kunna arbeta,
- säkerställa likformighet och rättsäkerhet samt kvalitet i handlägg-
ningen av försäkrings- och bidragsärenden.
Inom administrationen fattas årligen över 40 miljoner beslut inom ca
48 olika ärendeslag. Verksamheten är organiserad med en central, en
regional och en lokal nivå.
Den centrala nivån utgörs av Riksförsäkringsverket (RFV). Den regio-
nala nivån består för närvarande av 25 allmänna försäkringskassor. Det
finns i princip en försäkringskassa för varje län samt en för Göteborgs
kommun. Försäkringskassorna är organiserade i ett centralkontor och ett
varierande antal lokalkontor. I slutet av år 1996 fanns det ca 350 lokal-
kontor och ett trettiotal mindre servicepunkter. Ca 16 400 personer arbe-
tade vid kassorna i slutet av år 1996. Försäkringskassorna har i Försäk-
ringskasseförbundet (FKF) en gemensam intresse-, service och arbets-
givarorganisation. Arbetsgivarfunktionen på central nivå utövar FKF ge-
mensamt med Arbetsgivarverket.
När det gäller transfereringar till hushållen hanterar socialförsäkrings-
administrationen i huvudsak två verksamhetsfält - handläggning, beslut
och utbetalning av bidrag och försäkringsersättningar respektive aktiva
insatser för att personer som uppbär ersättning till följd av ohälsa så
snart som möjligt skall kunna återgå i arbete. Dessa två verksamhetsom-
råden ställer olika krav på organisationen. Samtidigt är det viktigt att un-
derstryka det nära sambandet mellan verksamhetsområdena. Kvalifice-
rade bedömningar och utredningar präglar arbetet inom båda områdena,
liksom personliga kontakter och hög servicegrad.
Utbetalningsverksamheten kännetecknas av att den är regelstyrd och
avser en mängd olika ersättningar. Administrationens viktigaste uppgift
inom detta fält är att besluta om och betala ut de ersättningar den enskil-
de har rätt till, till så låga kostnader som möjligt och med god kvalitet.
Verksamhetsfältet kännetecknas vidare av krav på hög kompetens i
80
handläggningen, i den meningen att bedömningar och beslut ofta är
grannlaga och avser stora belopp, samtidigt som arbetet innehåller en
stor volym repetitiva uppgifter som rör utbetalning och redovisning. Till
följd härav har funktioner och rutiner forsetts med centralt ADB-stöd i
varierande utsträckning. I vissa viktiga avseenden är denna verksamhets-
gren helt automatiserad.
Den grundläggande egenskapen att forsäkringen är nationell i kombina-
tion med hög grad av regelstyrning ger i princip inte något utrymme for
lokala/regionala variationer i tillämpningen. Typiskt for verksamhetsom-
rådet är kraven på produktivitet, likformighet, kvalitet och kontroll av att
rätt ersättning utgår.
Förutsättningarna är dock skilda för olika ersättningsslag. Administra-
tionen av vissa försäkrings- och bidragsområden är i princip helt auto-
matiserad. För barnbidragen är normalt hela handläggningskedjan
maskinell. Aviseringar sker automatiskt från folkbokföringen och leder
till utbetalningar på i lagen angivna tidpunkter och till fastställt belopp.
Motsvarande gäller i dag i hög grad inom ålderspensionssystemet. Här
kan dock behovet av information och personliga kontakter väntas öka.
Bedömningsutrymmet är väsentligt större då det gäller ersättning vid
sjukdom och handikapp. Här gäller det att ta ställning till arbetsförmåga
m.m. på flera olika underlag, ofta efter omfattande utredning. Handläg-
garna gör således kvalificerade bedömningar. I vissa fall då beslutet
innehåller stort inslag av skälighetsbedömning skall enligt lagen beslutet
fattas av förtroendevalda i socialförsäkringsnämndema.
Insatser mot ohälsa - det andra stora verksamhetsområdet - har andra
verksamhetsförutsättningar skilda från det nyss nämnda. Socialförsäk-
ringsadministrationens samordningsansvar for rehabilitering har tillkom-
mit under senare år. Genom åtgärder for rehabilitering m.m. skall sjuk-
perioder kortas, förtidspensioner undvikas och människor komma i arbe-
te varigenom samhällets kostnader for ohälsa kan nedbringas. Sådana
insatser görs med inriktning på den enskilde försäkrades situation.
Socialförsäkringsadministrationen skall dessutom vidta åtgärder i syfte
att åstadkomma bättre samverkan med arbetsgivare, arbetsmarknadsmyn-
digheter, landsting och kommuner för att stimulera till ökade satsningar
hos dessa.
Det regionala/lokala behovet av handlingsutrymme är skiftande och i
vissa avseenden stort. Mål- och resultatstyrningens möjligheter till lokalt
anpassade arbetsformer får här stort spelrum. Förutsättningarna för ett
gott resultat beror av en rad faktorer som t.ex. lokal arbetsmarknad och
näringslivsstruktur, geografiska och demografiska förhållanden, hälso-
och sjukvård samt hur samverkansorganisationen ser ut. Kännetecknande
är således att administrationens insatser inte kan följa på förhand upp-
gjorda generella rutiner utan får anpassas till lokala förhållanden och de
omständigheter, som råder i varje särskilt fall. Härtill kommer att verk-
samhetsgrenen är relativt ny för administrationen, att kunskaper saknas
om vilka åtgärder som, i olika sammanhang, leder till det bästa resultatet
kort- eller långsiktigt. Behovet av att pröva olika lösningar är därför
6 Riksdagen 1996/97. 1 samt. Nr 63
Prop. 1996/97:63
81
stort. Likaså är behovet av uppföljning och utvärdering, i syfte att bygga Prop. 1996/97:63
upp ny kunskap och få ökad erfarenhet, mycket stort.
Förutom de två verksamhetsgrenarna utbetalning av ersättning och
åtgärder mot ohälsa återfinns ytterligare en verksamhetsgren - samlade
insatser för analys och kvalitetssäkring. Denna verksamhetsgren syftar
till att säkerställa de särskilda krav på resultatuppföljning som mål- och
resultatstyrningen ställer. Årsredovisning och olika resultatmått har blivit
viktiga styrinstrument.
Verksamhetsgrenen är av annan karaktär än de övriga två. Här är in-
satser för likformighet och kvalitet i ärendehandläggningen prioriterade
liksom utvecklingsinsatser for att förbättra analys av resultat, kostnader
och kvalitet. De löpande insatserna som avser analys och kvalitetsarbete
hanteras däremot där de hör hemma inom någon av de först beskrivna
verksamhetsgrenarna.
Historik
Utvecklingen till det som i dag är socialförsäkringarna började under
andra hälften av 1800-talet. När Sverige industrialiserades och urbanise-
rades, sönderföll de skyddsnät som funnits inom familje- och bygemen-
skapen i det agrara samhället. Den gamla fattigvården var otillräcklig
som skydd for städernas växande befolkning i ett snabbt expanderande
industrisamhälle. Vid sjukdom, ålderdom, arbetsskada och arbetslöshet
behövdes ett bättre socialt skyddsnät än vad den tidens kommunala
fattigvård kunde ge.
Olika försäkringsslag började ta form inom skilda organisatoriska lös-
ningar. Pensionsförsäkringen och yrkesskadeförsäkringen tillkom på
statligt initiativ, medan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen
växte fram på frivillig basis.
Yrkesskadeförsäkringen var den första obligatoriska socialförsäkringen
och infördes år 1903. Den allmänna pensionsförsäkringen infördes ge-
nom riksdagsbeslut år 1913 efter flera decenniers utredningsarbete.
Sjukförsäkringen är den socialförsäkring som har de äldsta anorna. Den
växte fram utifrån spontana initiativ ur de breda folklagren. På frivillig
basis bildades under senare delen av 1800-talet olika understödskassor.
Det var sjuk- och begravningskassor, s.k. hundramannaforeningar, fack-
förbunds- och yrkesskadekassor, bruks- och fabrikskassor etc. Kassorna
organiserades dels av de tre stora folkrörelserna arbetarrörelsen, nykter-
hetsrörelsen och frikyrkorörelsen, dels av de liberala arbetarföreningarna,
dels också av arbetsgivare och arbetstagare vid olika industrier och bruk,
som själva tog initiativ till bildandet av understödskassor for dem som
var verksamma vid en gemensam arbetsplats.
Kännetecknande för alla dessa understödskassor var att de byggde på
medlemskap i en förening. Medlemmarna valde inom sig föreningens
styrelse. Man beslöt själv om de avgifter och förmåner som skulle gälla,
och man utförde själv kontrollen av att försäkringen utnyttjades på ett
riktigt sätt. På så vis var det folkliga inflytandet och lekmannakontrollen
i högsta grad något reellt.
82
Gradvis utvecklades organisationsformerna för sjukförsäkringen i rikt-
ning mot att täcka allt större grupper samtidigt som försäkringsvillkoren
gick mot ökad likformighet och enhetlighet för alla försäkrade. Ett vik-
tigt instrument för att befrämja dessa utvecklingstendenser var att det
statliga ansvarstagandet ökades successivt.
När den första rikstäckande organisationen, Sveriges allmänna sjukkas-
seförbund, hade bildats år 1907, blev målsättningen snart att åstadkom-
ma ett statligt finansierat och statligt reglerat sjukförsäkringssystem.
Opinionsbildning var en viktig del av verksamheten. Man eftersträvade
rättvisa och likformiga villkor för alla medborgare, en spridning av ris-
kerna över så stora kollektiv som möjligt och högsta möjliga garanti för
att förmånerna skulle utbetalas när de behövdes. Efter ett halvsekel, år
1955, hade man nått målet om en allmän sjukförsäkring garanterad av
staten.
Arbetslöshetsförsäkringen är en annan del i socialförsäkringen, en del
som inte har förstatligats. Fackförbunden bildade de första arbetslös-
hetskassorna, som var knutna till respektive förbund och endast öppna
för förbundets medlemmar. Denna försäkring administreras av arbetslös-
hetskassorna, vilka fortfarande är egna ekonomiska föreningar. Alltsedan
år 1937 utgår dock statsbidrag till arbetslöshetsförsäkringen och staten
utövar genom Arbetsmarknadsverket tillsyn över försäkringen och dess
tillämpning. De som inte är medlemmar i en arbetslöshetskasssa kan få
s.k. kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Detta stöd utbetalas av de all-
männa försäkringskassorna. Regeringen har nyligen föreslagit att det
införs en sammanhållen arbetslöshetsförsäkring, som består av både en
grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring, vilken skall admini-
streras av arbetslöshetskassorna (prop. 1996/97:107).
Sjukkasserörelsens stora betydelse i framväxten av det moderna väl-
färds-Sverige - både som organisatör och som opinionsbildare - har
motiverat ett bibehållande av den särskilda konstruktionen med formellt
fristående försäkringskassor. Även när sjukförsäkringen förstatligades år
1955 valde man att bevara denna unika organisationsform för admini-
strationen av försäkringen. De uttalade motiven var att man ville försäk-
ra sig om att den ideella folkrörelsetradition, som hade varit en ledstjär-
na under sjukförsäkringens och organisationens framväxt, skulle bevaras
och även i fortsättningen fungera som garant för det särskilda engage-
mang som följde av just denna form av lokalt förtroendemannainflytan-
de. Man konstaterade att sjukkassorna fungerade väl och att de hade
visat prov på stor flexibilitet och genomförandekraft. Detta var också
nödvändigt att ta vara på inför de stora reformprogram som genomfördes
under 1950- och 1960-talen.
Från 1950-talet och framåt samordnades allt fler av försäkringarna.
Försäkringskassorna fick samtidigt till uppgift att, utöver sjukförsäk-
ringen, administrera ett antal statliga försäkringar och förmåner, bl.a. den
allmänna pensioneringen. Den centrala tillsynsmyndigheten och de fristå-
ende försäkringskassorna fick således dela ansvaret för en stadigt växan-
de och alltmer omfattande verksamhet.
Prop. 1996/97:63
83
År 1962 blev försäkringen reglerad i lagen (1962:381) om allmän för-
säkring (AFL). Även försäkringskassans verksamhet, behörigheter och
befogenheter reglerades i denna lag (18 kap.).
1970-talet innebar utvidgningar av socialförsäkringen. Administrationen
av barnbidragen och bidragsförskotten överfördes från kommunerna till
försäkringskassorna år 1974 respektive år 1977. År 1974 kom också
föräldrapenningen och den tillfälliga föräldrapenningen. Under det år-
tiondet förstärktes barnbidraget kraftigt och havandeskapspenningen
tillkom. Pensionsförmånerna byggdes ut. Speciella förmåner som handi-
kappersättning och vårdbidrag infördes, vilka några år senare komplette-
rades med bilstöd till handikappade. Under 1970-talet kom även tand-
vårdsförsäkringen och en ny arbetsskadeförsäkring.
1980-talet präglades mer av administrativa förändringar. Så t.ex. pre-
senterades nya principer för styrning och hantering av försäkringskassor-
nas adminstrationskostnader. Försäkringskassornas centralkontor, som
dittills i hög grad hanterat och ansvarat för handläggning av socialför-
säkringsärendena, fick en mer samordnande och styrande funktion på
länsnivå, medan handläggning av enskilda ärenden alltmer decentralise-
rades till lokalkontoren.
En väsentlig förändring och utvidgning av försäkringskassornas verk-
samhet följde av riksdagens beslut i anledning av propositionerna
1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering respektive 1990/91:141 Re-
habilitering och rehabiliteringsersättning (bet. 1990/91 :AU22, rskr.
1990/91:302 och bet. 1990/9l:SfU 16, rskr. 1990/91:303). Försäkrings-
kassorna gavs nu en ny roll med att samordna och driva på utvecklingen
inom rehabiliteringsområdet samt att arbeta med förebyggande arbetsmil-
jöarbete. Tyngdpunkten i rehabiliteringsprocessen försköts mot arbets-
livet. Nya bestämmelser om rehabilitering fördes in i 22 kap. AFL vilka
trädde i kraft år 1992. Rehabiliteringsarbetet innebär en väsentlig utvidg-
ning av administrationens ansvar för försäkringskostnadernas utveckling
inom ohälsoområdet. Av tidsredovisningen för 1994/95 framgår att reha-
biliteringsverksamheten står för 24 procent av lönekostnaderna i admini-
strationen.
Prop. 1996/97:63
Tidigare utredningar
År 1979 tillsattes en kommitté som fick namnet RFV-översynen. Upp-
draget var att se över RFV:s organisation och behandla frågor rörande de
allmänna försäkringskassornas organisation och förvaltningskost-
nader. Kommittén lämnade ett delbetänkande (Ds S 1980:7) samt ett
slutbetänkade (Ds S 1981:13). Utredningen resulterade i propositionen
1980/81:135 om former för styrning av försäkringskassornas förvalt-
ningsutgifter m.m. och propositionen 1982/83:127 om vissa administrati-
va frågor inom den allmänna försäkringen.
I och med detta förändrades hanteringen av försäkringskassornas för-
valtningskostnader. I propositionen 1980/81:135 föreslogs att det skulle
ske en prövning av försäkringskassornas förvaltningsutgifter inom ramen
för det allmänna budgetsystemet på samma sätt som för statlig verksam-
84
het. Förändringen trädde i kraft 1 juli 1982 och var ett led i att markera
försäkringskassornas självständiga ansvar för förvaltningen inom givna
regler och anslagsramar.
Genom denna förändring skapades också förutsättningarna för att för-
ändra styrningen av försäkringskassorna från styrning genom detaljerade
anvisningar och regler till styrning genom ekonomiska ramar. Detta för
att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig styrning av de ekono-
miska resurserna och öka möjligheterna till decentralisering av admini-
strativa beslutsbefogenheter till försäkringskassorna. Därutöver angavs
att RFV på grundval av uppgifter från försäkringskassorna och efter
samråd med FKF skulle göra en framställning om den totala ramen för
försäkringskassornas förvaltningsutgifter. RFV skulle även disponera
anslaget till försäkringskassorna och efter samråd med FKF svara för
fördelning av medlen mellan försäkringskassorna. En huvudidé var att
administrationen skulle effektiviseras genom att beslut fattades närmare
den försäkrade. I propositionen 1982/83:127 markerades samtidigt RFV:s
lednings- och tillsynsfunktion och dess betydelse för att statsmakternas
beslut och intentioner skulle uppfyllas. Regeringen betonade behovet av
insatser för att tillse att ersättningsregler m.m. tillämpades likformigt och
rättvist, att allmänheten skulle få en så långt möjligt likvärdig service
och information oavsett bostadsort och att en rationell och effektiv re-
sursanvändning säkerställdes.
Enligt föredragande statsrådets mening var det inte möjligt att i för-
fattning eller i annan ordning i detalj ange ansvars- och befogenhetsför-
delningen mellan RFV och försäkringskassorna. I verkets uppgifter skul-
le ligga en generell befogenhet att - inom ramen för gällande författ-
ningsregler - närmare bestämma vilka uppgifter som skulle ankomma på
RFV respektive kassorna. Därutöver betonades i propositionen vikten av
att alla möjligheter till decentralisering tas till vara.
Ett viktigt inslag i de allmänna försäkringskassornas verksamhet är för-
troendemannainflytandet. Genom AFL tillskapades i de allmänna försäk-
ringskassorna en styrelse för kassan, en eller flera pensionsdelegationer
samt en försäkringsnämnd för varje kommun inom försäkringskassans
verksamhetsområde. Efter en utredning (SOU 1985:21) beslutade riks-
dagen (prop. 1985/86:73, bet. 1985/86 SfU12, rskr. 1985/86:142) att för-
troendemannainflytandet skulle stärkas och göras tydligare. Argumentet
för detta var att försäkringskassan skulle utnyttja de förtroendevaldas
praktiska erfarenheter och kunskaper inom olika områden som komple-
ment till tjänstemännens kunskaper om försäkringsregler m.m. De för-
troendevaldas kännedom om specifika lokala och regionala förhållanden
skulle tas till vara vid bedömningen av enskilda ärenden. Ett ytterligare
motiv var att öka allmänhetens insyn i verksamheten och beslutsproces-
sen. Reformen innebar att försäkringsnämndema och pensionsdelegatio-
nema avskaffades och i stället inrättades ett antal socialförsäkringsnämn-
der vid varje kassa. Det gjordes en arbetsfördelning mellan de förtroen-
devalda inom administrationen. Försäkringskassornas styrelser skulle ha
det övergripande ansvaret för verksamheten och besluta i administrativa
Prop. 1996/97:63
85
frågor medan socialförsäkringsnämndema skulle besluta i vissa enskilda
försäkringsärenden.
Under slutet av 1980-talet samt under 1990-talet har statsförvaltningen
strävat mot att decentralisera verksamheter och minska detaljstyrningen,
se t.ex. propositionen 1986/87:99, om ledning av den statliga förvalt-
ningen. Förändringar i denna riktning har även skett inom socialförsäk-
ringsadministrationen. Inom försäkringskassorna har en omfattande
decentralisering av arbetsuppgifter genomförts från de regionala central-
kontoren till lokalkontoren. Samtidigt har man under denna period
miskat antalet lokalkontor i syfte att åstadkomma rationaliseringar.
Inriktningen i den offentliga förvaltningen mot decentralisering och
avreglering innebar dock inte att staten gjorde avkall på sina styrambitio-
ner. Den traditionella regelbaserade styrningen skulle ersättas av en mål-
och resultatorienterad styrning.
Prop. 1996/97:63
Aktuella utredningar
Riksrevisionsverket (RRV) har till regeringen överlämnat rapporten
Effektiv ledning Förutsättningar för styrning och uppföljning inom
socialförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet (RRV 1996:60).
RRV anför i rapporten att försäkringskassornas verksamhet präglas av
att utformningen av skilda förmåns- och bidragssystem varierar. Regel-
systemen är mer eller mindre detaljreglerade och den enskilda handläg-
garens handlingsfrihet är därmed olika stor beroende på vilket ersätt-
ningssystem som handläggs. Detta medför att de krav som ställs på
bedömning i olika typer av ärenden varierar. En dylik verksamhet fodrar
en väl genomtänkt arbetsorganisation, styrning och uppföljning såväl
centralt som lokalt.
RRV har vidare funnit att socialförsäkringsadministrationens organisa-
tionsform och ansvarsfördelning är otydlig, vilket medför att diskussio-
nen tenderar att fokuseras på dylika frågor på bekostnad av mer väsent-
liga frågor. För att få till stånd en väl fungerande styrning och uppfölj-
ning krävs dock även andra minst lika väsentliga förändringar som att
finna former för kommunikation och erfarenhetsutbyte.
I rapporten föreslår RRV bl.a. följande:
- att olika åtgärder vidtas för att klargöra ansvarsfördelningen inom
socialförsäkringsadministrationen,
- att kassorna inordnas i den statliga myndighetsstrukturen,
- att RFV som central myndighet ges ett samlat ansvar för övergri-
pande verksamhetsfrågor, ekonomi och arbetsgivarfrågor,
- att regeringen klargör innebörd och konsekvenser av RFV:s tillsyns-
roll.
Dessa och angränsande frågor tas också upp i RRV:s remissyttrande
över betänkandet Försäkringskassan Sverige (SOU 1996:64).
Utöver ändrad organisation anser RRV att ytterligare förutsättningar
bör skapas för att få till stånd en väl fungerande styrning och uppfölj-
ning.
86
Sjuk- och arbetsskadekommittén (SAK), som är en parlamentarisk kom-
mitté, behandlar i sitt slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid
sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113) vissa frågor som rör social-
försäkringsadministrationen. Förslagen från den utredningen behandlas
utförligare i avsnitt 7 i denna proposition.
I utredningen fors det fram förslag angående styrning och ledning av
den allmänna sjukförsäkringen. SAK anser att försäkringen skall admini-
streras av försäkringskassor som arbetar med stor självständighet och
eget ansvar. Ledningen skall präglas av mål- och resultatstyrning liksom
ett starkt förtroendemannainflytande. För kassornas samordning och
behovet av stöd- och serviceinsatser på nationell nivå skall det finnas en
styrelse och ledningsfunktion. Denna funktion skall bl.a. i nära samver-
kan med kassorna ta ansvaret för dialogen med riksdagen och regeringen
om riktlinjer och ramar for verksamheten. Tillsynsfunktionen skall i
huvudsak finnas utanför försäkringsorganisationen.
I juli 1995 beslutade regeringen om direktiv för en särskild utredare att
göra en översyn av socialförsäkringens administration
Utredaren överlämnade betänkandet Försäkringskassan Sverige
- Översyn av socialförsäkringens administration (SOU 1996:64) den 30
april 1996. I betänkandet presenterar utredaren förslag till att inordna de
allmänna försäkringskassorna i den statliga förvaltningsstrukturen samti-
digt som kassornas befogenheter utvidgas i vissa avseenden.
Bakgrunden till att utredningen tillsattes var bl.a. att frågor vad gäller
roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och de allmänna försäkrings-
kassorna aktualiserats under senare år. Riksdagen hade med anledning av
detta funnit det påkallat med en översyn avseende de krav som bör stäl-
las på försäkringskassornas lokalkontorsnät och vilket inflytande försäk-
ringskassorna själva skall ha på utformningen av detta respektive vilken
styrande roll RFV skall ha (bet. 1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118). I
samband med detta uttalade riksdagen att översynen också bör se över
formerna för RFV:s tillsyn av försäkringskassornas organisation.
Prop. 1996/97:63
Riktlinjer för förändringar
Regeringen lämnar i det följande förslag till riktlinjer för förändringar av
socialförsäkringsadministrationen. Under förutsättning av riksdagens god-
kännande kommer dessa senare att genomföras dels genom förord-
ningsändringar, dels genom att regeringen förelägger riksdagen förslag
till lagändringar.
Regeringens förslag: De allmänna försäkringskassorna skall bibe-
hålla nuvarande associationsform.
87
Utredarens förslag: Försäkringskassorna inordnas i den statliga för-
valtningsstrukturen genom att organisationen anpassas till den gängse
ordning som gäller för regionala myndigheter i staten.
Remissinstanserna: Flertalet instanser som inkommit med remissyn-
punkter har berört frågan om försäkringskassornas associationsform. En
majoritet av remissinstanserna avstyrker utredarens förslag.
Till dem som avstyrkt förslaget hör de allmänna försäkringskassorna,
med undantag för en försäkringskassa som tillstyrkt och en som inte
tagit ställning. Även Svenska kommunförbundet, FKF och Landstingsför-
bundet avstyrker förslaget. Försäkringsanställdas förbund (FF) anförde
i sitt remissvar att de för närvarande inte såg något bättre alternativ än
det utredningen föreslagit. FF har efter att de lämnat sitt remissvar gjort
ett gemensamt uttalande med Försäkringskasseförbundet som överläm-
nats till regeringen (S97/1161/F). Av uttalandet framgår att FF avstyrker
utredarens förslag.
Till dem som tillstyrkt utredarens förslag hör flera statliga myndigheter
såsom bl.a. Statskontoret, RRV och Riksskatteverket (RSV). Även Kam-
marrätten i Sundsvall och Justitieombudsmannen (JO) tillstyrker, liksom
Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Sveriges akademikers
centralorganisation (SACO). RRV anför att det inte finns skäl att göra
avsteg från den renodlade statliga myndighetsstrukturen i syfte att stärka
den regionala nivåns inflytande. RRV hänvisar också till rapporten "Ef-
fektiv ledning - förutsättningar för styrning och uppföljning inom social-
försäkrings- och arbetsmarknadsområdet" (RRV 1996:60). Flera av re-
missinstanserna har inte tagit ställning till frågan om huvudmannaskap,
däribland RFV, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Arbetsmark-
nadsstyrelsen (AMS). RFV anför i sitt svar att ett enhetligt statligt hu-
vudmannaskap skulle göra det enklare att åtgärda ett flertal av de pro-
blem som tas upp av utredaren, men framhåller att ett enhetligt huvud-
mannaskap inte löser alla problem och att det är möjligt att lösa en hel
del problem med fortsatt självständiga kassor. LO anser att oavsett vil-
ken associationsform som väljs kan rättssäkerheten tillämpas.
Skälen för regeringens förslag: Socialförsäkringsadministrationen är
reglerad dels i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL), dels i för-
ordningen (1988:1204) med instruktion för Riksförsäkringsverket. De all-
männa försäkringskassorna är från staten fristående offentligrättsliga
organ men kan vid myndighetsutövning betraktas som förvaltningsmyn-
digheter.
Den nuvarande organisationen som kombinerar en central statlig myn-
dighet med formellt fristående regionala organ har fördelar i form av en
lokal förankring och ett lokalt engagemang.
Det finns dock begränsningar och problem inom den nuvarande organi-
sationen och dessa hör samman med avsaknaden av en tydlig ansvarsför-
delning mellan RFV och de allmänna försäkringskassorna.
Otydligheten framgår av bestämmelserna i AFL och i förordningen
(1988:1204) med instruktion för Riksförsäkringsverket. RFV har i in-
struktionen tilldelats rollen att svara för den centrala ledningen och till-
synen av de allmänna försäkringskassornas verksamhet. Med hänsyn till
Prop. 1996/97:63
88
att försäkringskassorna formellt är självständiga och utgör särskilda
offentligrättsliga organ skiljer sig RFV:s roll som central förvaltnings-
myndighet från jämförbara myndigheters med en regional organisation.
RFV har i motsats till dessa inte givits den formella rollen som chefs-
myndighet for kassorna utan socialförsäkringsadministrationen består i
dagsläget av 26 självständiga och formellt åtskilda organisationer. Samti-
digt innebär kraven på en likformig och rättvis tillämpning av försäk-
ringen och likvärdig behandling av de försäkrade att hela administratio-
nen skall samverka och fungera som om den vore en organisation. För
detta krävs en mycket tydlig uppdelning av ansvar och befogenheter
mellan de olika delarna av organisationen. Någon sådan kan inte sägas
finnas med dagens regler.
I 18 kap. AFL, där kassornas ställning och ansvar regleras bl.a. i för-
hållande till RFV, stadgas det i 2 § att RFV utövar tillsyn över de all-
männa försäkringskassorna och att dessa har att ställa sig verkets anvis-
ningar till efterrättelse. I samma kapitel finns emellertid en utförlig
reglering av försäkringskassornas organisation och förvaltning vilken kan
uppfattas - och har uppfattats - som ett uttryck for en så uttalad auto-
nomi att regelverket framstår som motsägelsefullt.
De områden där utredaren funnit att det särskilt har uppstått problem
på grund av oklarheter avser bl.a. kassadirektörens ansvarsförhållanden,
samrådsförfarandet, komplicerade beslutsprocesser i strategiska frågor
t.ex. i budgetprocessen, lokalkontorsnätet och ADB-verksamheten.
En förändring av associationsformen, som utredaren föreslår, genom ett
förstatligande av kassorna skulle bidra till att tydliggöra rollfördelningen
inom socialförsäkringsadministrationen. Den gängse statliga förvaltnings-
modellen med ett centralt verk som chefsmyndighet skulle då införas.
Statens legitima behov av att kunna styra verksamheten inom givna eko-
nomiska ramar och mot uppsatta mål skulle på det sättet kunna tillgodo-
ses i vedertagen form. Men ett förstatligande löser inte i sig alla problem
och otydligheter. I en sådan organisationsstruktur kan det dessutom vara
svårt att bibehålla och stärka det regionala och lokala inflytandet. Det är
därför för regeringen angeläget att med bibehållen associationsform for
försäkringskassorna öka tydligheten inom socialförsäkringsadministratio-
nen bl.a. avseende ansvaret för olika uppgifter.
Socialförsäkringsadministrationen måste tillgodose krav på tydlighet i
ledningsansvar med ett bevarat och stärkt regionalt/lokalt inflytande samt
säkerställa en fungerande dialog mellan olika delar av verksamheten.
Socialförsäkringen bör även i framtiden vara nationellt enhetlig och
finansierad av egen- och socialavgifter. Det innebär att organisa-
tionsstrukturen måste tillgodose kraven på en likformig och rättssäker
tillämpning av socialförsäkringarna och övriga förmåner som handhas
inom socialförsäkringsadministrationen. Organisationen måste också
kunna hantera tidens krav med snabba reformer och de förändringar i
form av ny teknik, arbetslivets förändringar och annat som kan förvän-
tas.
Försäkringskassornas självständiga ställning bör därför stärkas och
RFV:s roll klargöras. För tillämpningen av socialförsäkringarna och för
Prop. 1996/97:63
89
förmåner där kraven på likformighet är höga finns ett berättigat krav på
ett starkt centralt inflytande i form av normgivning, tillsyn och uppfölj-
ning. Inom arbetet med insatser mot ohälsa finns det skäl att låta verk-
samheten utvecklas med stor regional/lokal frihet där man kan söka den
mest rationella och effektiva lösningen. Ett sådant synsätt stämmer också
väl överens med mål- och resultatstyrning som numera är en stymings-
form som tas i bruk i allt större utsträckning.
Regeringen har också i avsnitt 7 framfört som sin uppfattning att det är
av stor betydelse att utveckla friare mål- och resultatstyrd användning av
medel avsedda för samverkansprojekt inom rehabiliteringsområdet. Det
finns ett stort behov av att mer effektivt kunna utnyttja samhällets sam-
lade resurser för att bättre kunna tillgodose enskilda människors behov
av stödåtgärder. Inom detta område - insatser mot ohälsa - finns det
skäl att låta verksamheten utvecklas med stor frihet för att man skall
kunna finna den mest rationella och effektiva lösningen.
Regeringen redovisar i det följande ett antal förslag till riktlinjer för
förändringar av uppgifter och funktioner för RFV och de allmänna för-
säkringskassorna i syfte att tydliggöra ansvaret och skapa goda förut-
sättningar för en bättre fungerande socialförsäkringsadministration.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: Riksförsäkringsverkets ledningsroll inom
socialförsäkringen skall tydliggöras genom ytterligare preciseringar av
uppgifterna i verkets instruktion.
RFV skall även i fortsättningen ansvara som systemägare för de
centrala ADB-systemen och för att de utvecklas i överensstämmelse
med regelverket för socialförsäkringarna. Formerna för hur ADB-
verksamheten skall organiseras skall ses över med syfte att effekti-
visera verksamheten och att pröva i vilken utsträckning det är möjligt
att konkurrensutsätta den samt att förbättra de allmänna försäkrings-
kassornas möjlighet till ett reellt inflytande.
Utredarens förslag: Utredarens förslag utgår från att RFV skulle få
rollen som chefsmyndighet för försäkringskassorna med därtill hörande
ansvar och befogenheter, dock med vissa undantag. Därtill lämnar ut-
redaren ett antal synpunkter och förslag när det gäller RFV:s arbetsfor-
mer och organisation. Därutöver föreslås när det gäller produktion och
utformning av information att dessa delar skall ligga fristående och vara
uppdragsfinansierade. Detsamma föreslås beträffande drift och förvalt-
ning av ADB-systemen där formerna för detta föreslås utredas i särskild
ordning inom organisationen.
För att markera att det är en ny myndighet med delvis nytt ansvar
föreslår utredaren en namnändring för Riksförsäkringsverket till Social-
försäkringsverket.
90
Remissinstanserna: Remissinstansernas ställningstagande till RFV:s
roll tar sin utgångspunkt i utredningens förslag att RFV skulle bli chefs-
myndighet för försäkringskassorna och är avhängigt av deras syn på ett
förstatligande av kassorna. De remissinstanser som avstyrker ett förstat-
ligande accepterar ändå i stort den uppgiftsfördelning mellan RFV och
försäkringskassorna som förslaget innebär. De remissinstanser som till-
styrker ett förstatligande gör det ofta med utgångspunkt i att RFV då ges
en tydlig ledningsroll. Bland dessa remissinstanser poängterar RRV vik-
ten av ett tydligt och sammanhållet ledningsansvar för verksamhets- och
resursfrågor. RRV liksom även Statskontoret avstyrker därför de avsteg
som görs från den statliga förvaltningsmodellen i utredarens förslag.
Båda understryker också att det bör vara den nya myndighetens ansvar
att själv besluta om sin interna organisation.
RFV anser - oavsett de allmänna försäkringskassornas associationsform
- att den principiella utgångspunkten för gränsdragningen mellan RFV:s
och försäkringskassornas ansvarsområden bör vara att RFV på statens
vägnar fastställer vad som ska åstadkommas när det gäller försäkringens
utfall. I princip kan sedan försäkringskassorna välja hur detta skall
göras.
Av de remissinstanser som berört förslaget om ADB-frågoma tillstyr-
ker flera förslaget, bl.a. RRV, Statskontoret och FKF. Statistiska central-
byrån (SCB) framhåller att enhetliga ADB-lösningar och öppna standar-
diserade gränssnitt där uppgifterna kan tillhandahållas SCB kostnadsfritt
utgör förutsättningar för en rationell statistikproduktion. Datainspektio-
nen pekar i sitt remissyttrande på vikten av att man redan från början
beaktar den reglering som finns i fråga om ADB-hantering av person-
uppgifter för att åstadkomma en framgångsrik ADB-utveckling. RFV
framhåller att arbete har påbörjats tillsammans med försäkringskassorna
för att komma fram till en modell för samverkan inom ADB-området i
linje med utredarens förslag.
Skälen för regeringens förslag: En viktig utgångspunkt för diskussio-
nen om rollfördelningen mellan RFV och försäkringskassorna är att
socialförsäkringen är ett nationellt system med staten som försäkrings-
givare. Socialförsäkringarna styrs av lagar och förordningar beslutade av
riksdag och regering. De är dessutom helt finansierade genom statliga
skatter och avgifter. Staten har således ett legitimt behov av att kunna
styra verksamheten för att garantera att försäkringen tillämpas likformigt
och rättvist över hela landet och med samhällsekonomisk effektivitet.
Alla medborgare oavsett bostadsort har rätt att förvänta sig en likvärdig
behandling, tillfredsställande service och information i handläggningen
av sina ärenden.
I den organisationsstruktur som gäller för socialförsäkringsadministra-
tionen skall RFV tolka och förtydliga de mål och krav på förväntat utfall
av försäkringarna som riksdag och regering ställer. Genom kravet på
nationell enhetlighet ligger det således i RFV:s uppdrag att svara för den
normgivning som skall vara styrande för försäkringskassornas tillämp-
ning av lagstiftningen på socialförsäkringsområdet.
Prop. 1996/97:63
91
De instrument som står till RFV:s förfogande för normgivning är
främst bindande föreskrifter och allmänna råd som komplettering till
statsmakternas författningar. RFV har också möjlighet att föra talan i
domstol mot beslut som fattats av försäkringskassorna och förvaltnings-
domstolarna för att få fram rättspraxis för regeltillämpningen. Hit hör
också praxisspridning genom rättslägesanalyser, information till kassor-
nas handläggare samt andra åtgärder som syftar till att tillämpningen av
försäkringsreglema blir korrekt, likformig och rättvis. Det innebär också
krav på att det måste finnas vissa enhetliga rutiner och administrativa
system för hanteringen av försäkringarna t.ex. för ansökningsförfarande,
beslut, utbetalning, ekonomisk redovisning och uppföljning. Detta gäller
såväl blanketter och information till de försäkrade som ADB-system.
RFV skall vara ansvarig systemägare vilket innebär att RFV skall
ställa krav på och utveckla de generella ADB-systemen så att de över-
ensstämmer med regelverket. Med hänsyn till att det ofta görs ändringar
i regelverket för socialförsäkringarna är det viktigt att RFV har ett sam-
manhållet ansvar för att garantera ett säkert genomförande.
I RFV:s uppdrag ingår också att utöva tillsyn över försäkringskassornas
handläggning och tillämpning av trygghetssystemen. Denna uppgift om-
fattar att följa upp och återrapportera utfallet till regeringen både när det
gäller måluppfyllelsen och beträffande hur regelverket efterlevs. Men det
ligger också i RFV:s tillsynsansvar att vid behov vidta åtgärder så att
förutsättningarna för en likformig och rättvis tillämpning av försäkringen
i försäkringskassorna säkerställs. Regeringen anser att denna del av
RFV:s verksamhet behöver utvecklas till att omfatta en systematisk och
kontinuerlig uppföljning av kvalitén i tillämpningen inom samtliga för-
säkringsområden. Tillsynen kommer på så sätt också att utgöra ett vik-
tigt led i erfarenhetsåterföringen till verket av hur regelverket går att
tillämpa.
Staten finansierar hela kostnaden för försäkringskassornas administra-
tion, därför har riksdag och regering ett intresse av och ansvar för att
verksamheten drivs effektivt. Medelstilldelningen till kassorna sker sedan
1982 inom ramen för det budgetsystem som gäller allmänt för statlig
verksamhet. RFV har som central förvaltningsmyndighet det samlade
ansvaret för ekonomistyrningen av hela socialförsäkringsadministratio-
nen. På grundval av uppgifter från försäkringskassorna och efter samråd
med FKF svarar RFV för framställningen i budgetunderlaget om den
totala ramen för försäkringskassornas förvaltningsutgifter. RFV dispone-
rar anslaget och svarar efter samråd med FKF för fördelning av medlen
mellan kassorna. Fördelningen anges i RFV:s regleringsbrev till försäk-
ringskassorna. Likaså ligger det i RFV:s ansvar att följa upp kassornas
ekonomiredovisning och begära in underlag till och ta fram en konsoli-
derad årsredovisning för hela socialförsäkringsområdet.
Inom det statliga budgetsystemet har det skett en successiv övergång
till mål- och resultatstyrning. Det har minskat behovet av detaljregle-
ringar och möjliggjort en betydande decentralisering av beslutsbefogen-
heter från RFV till försäkringskassorna. Det är angeläget att utveck-
lingen i denna riktning fortsätter.
Prop. 1996/97:63
92
Mål- och resultatstyrningen ställer krav på att tydliga mål och riktlinjer Prop. 1996/97:63
formuleras. Riksdag och regering formulerar de övergripande målen for
verksamheten och ställer upp villkor och krav i övrigt för medlens dis-
position. RFV:s uppgift är att svara för uttolkning av mål- och resultat-
kraven samt att förmedla dem till kassorna. I RFV:s regleringsbrev till
försäkringskassorna bör anges vilka mål och riktlinjer som skall gälla för
försäkringskassorna när det gäller såväl försäkringstillämpningen som
kraven på kvalitet och effektivitet i verksamheten.
RFV bör ha ansvar för att följa upp att kassorna efterlever kraven som
ställs på dem och att återrapportera utfallet såväl till den enskilda försäk-
ringskassan som till regeringen. Utifrån sitt uppdrag bör RFV påtala för
kassan om det förekommer brister i tillämpningen och ställa krav på att
åtgärder vidtas. Om försäkringskassan inte skulle vidta rättelse bör RFV
påtala detta för regeringen.
Informationen om socialförsäkringarna till allmänheten måste vara
korrekt och utformas på ett sådant sätt att de försäkrade får tillräcklig
kännedom om trygghetssystemen för att kunna ta till vara sina rättigheter
och fullgöra sina skyldigheter. Att försäkringen är ett nationellt system
medför att det finns behov av enhetlig och centralt framtagen informa-
tion. Det bör vara RFV:s uppgift att ansvara för att innehållet i sådan in-
formation är korrekt. Hur informationen produceras och vilka vägar och
kanaler som används för att sprida informationen påverkar dock i hög
grad både vad de allmänna försäkringskassorna behöver göra och hur det
bäst görs. Det är viktigt att försäkringskassorna garanteras ett reellt in-
flytande i dessa frågor. Regeringen anser - liksom utredaren - att FKF
har en väsentlig roll att fylla i detta sammanhang, när det gäller informa-
tionens utformning, produktion och spridning. Enligt regeringens bedöm-
ning hanteras detta bäst inom organisationen.
Under förutsättning av riksdagens godkännande avser regeringen att
göra erfoderliga ändringar i RFV:s instruktion i överensstämmelse med
det som nu har sagts om verkets ansvar och befogenheter.
Regeringen anser inte att de förestående förändringarna är av så
genomgripande natur eller att det av andra orsaker finns skäl att låta
RFV byta namn. En namnändring skulle dessutom medföra ökade ut-
gifter i samband med genomförandet.
ADB-frågorna inom socialförsäkringsadministrationen
Det är i dag RFV:s uppgift att svara för socialförsäkringsadministratio-
nens gemensamma ADB-stöd. RFV:s ADB-central i Sundsvall fungerar
som informationscentral för hela socialförsäkringen. Här förvaltas i stort
sett all den information som försäkringskassorna använder sig av för att
betjäna de försäkrade. Härifrån görs alla utbetalningar av socialförsäk-
ringens olika ersättningar efter beslut av försäkringskassorna. Varje dag
görs över en miljon transaktioner i de centrala ADB-systemen. För detta
används ca 7 500 olika dataprogram.
Datalagen (1973:289), lagen (1993:747) om sjukförsäkringsregister hos
de allmänna försäkringskassorna, sekretesslagen (1980:100) liksom
93
lagarna (1994:1517) om socialförsäkringsregister och (1995:606) om
vissa personregister för officiell statistik sätter på olika sätt restriktioner
for möjligheterna att utveckla ett effektivt ADB-stöd inom socialförsäk-
ringsadministrationen. De problem som härrör ur lagstiftningen och som
gäller möjligheterna att få registrera personuppgifter avser regeringen att
behandla i den propositon om en ny registerlag som är planerad senare
under våren.
ADB-centralen utgör en resultatenhet inom RFV och arbetar på upp-
drag av RFV och de allmänna försäkringskassorna. RFV disponerar i
dag anslagen för utveckling, drift och förvaltning av de stora ADB-
systemen.
ADB-frågoma har stor tyngd i organisationen. ADB påverkar verksam-
heten på alla nivåer och har stor betydelse i det dagliga arbetet ute på
försäkringskassorna.
Utredarens förslag utgick från att RFV skulle bli chefsmyndighet för
kassorna. Utredaren föreslog att ADB-frågoma skulle delas upp i två
delar, en del for teknisk förvaltning och drift samt en del för utveckling.
Förslaget ger emellertid inte tillräcklig vägledning for hur rollför-
delningen på ADB-området bör lösas inom ramen för den nu föreslagna
organisationsstrukturen. Regeringen bedömer därför att formerna för
socialförsäkringens ADB-verksamhet mer samlat bör ses över. Översy-
nen bör avse frågan om hur en effektiv ADB-verksamhet kan åstadkom-
mas där RFV:s systemägaransvar for de gemensamma systemen bibe-
hålls samtidigt som de allmänna försäkringskassorna ges ett reellt in-
flytande. Det bör i detta sammanhang också prövas i vilken utsträckning
det är lämpligt att konkurrensutsätta verksamheten. Efter att dessa frågor
har belysts får ställning tas till formerna for socialförsäkringens ADB-
verksamhet.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: Försäkringskassans styrelse skall utses av rege-
ringen. Antalet ledamöter i styrelsen skall bestämmas av regeringen
och vara beroende av invånarantalet inom kassans verksamhetsområ-
de. Antalet ledamöter skall bestämmas till maximalt nio utöver ord-
förande och vice ordförande.
Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utreda-
ren har dock inte berört frågan om antalet ledamöter i styrelsen.
Remissinstanserna: De remissinstanser som kommenterat förslaget har
tillstyrkt, med undantag for Värmlands läns allmänna försäkringskassa
som anser att dagens ordning bör fortsätta att gälla. LO anser att arbets-
94
marknadens parter bör få ökat inflytande i de styrelser och nämnder som
inrättas inom försäkringen.
Skälen för regeringens förslag: Varje försäkringskassa leds i dag av
en styrelse. Ordförande och vice ordförande utses i dag av regeringen,
övriga ledamöter och suppleanter utses av landstingsfullmäktige eller,
om kassans verksamhetsområde utgörs av en kommun, av kommunfull-
mäktige. Om en försäkringskassas verksamhetområde bestäms av rege-
ringen enligt 18 kap. 1 § AFL beslutar regeringen om fördelningen mel-
lan landsting respektive kommun när det gäller val av övriga sex leda-
möter. Landstingets eller kommunfullmäktiges val av ledamöter skall
vara proportionellt i förhållande till de olika politiska partiernas valresul-
tat.
Dagens ordning vid val av styrelse innebär således att två valkorpora-
tioner är involverade i processen. Detta kan medföra att det mandat som
styrelsen har kan förefalla oklart.
Om reglerna för utseende av styrelse ändras genom att hela styrelsen
utses av regeringen tydliggörs det nationella ansvaret för verksamheten
och uppdraget ges en ökad betoning. Styrelseledamöterna bör nomineras
på motsvarande sätt som i dag.
Kassastyrelsemas nuvarande mandatperiod går ut den 31 december
1997. Mot bakgrund av att det sker allmänna val till riksdagen, kommu-
nerna och landstingen under hösten 1998 samt att förslagen i denna
proposition bör träda i kraft fullt ut först i samband med kommande
mandatperiod, bör nuvarande ordning för utseende av styrelser fortsätta
att gälla t.o.m. den 31 december 1998.
Riksdagen har godkänt förslag om ändrad länsindelning i Skåne (prop.
1995/96:38, bet. 1995/96:BoU9, rskr. 1995/96:206). Länen i Kristianstad
samt Malmöhus har slagits samman till ett län den 1 januari 1997. En
organisationskommitté har tillsatts för att förberereda och genomföra
bildandet av Skåne läns allmänna försäkringskassa från och med den
1 januari 1999 (dir. 1997:4). Förberedelsearbete pågår med att föra sam-
man försäkringskassorna i Bohuslän, Älvsborgs län, Skaraborgs län och
Göteborg till en gemensam allmän försäkringskassa i Västra Götaland.
Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att i samråd med RFV
och de berörda allmänna försäkringskassorna samt FKF förbereda en
sådan sammanslagning (dir 1996:118).
Det fmns mot denna bakgrund skäl som talar för att ändra bestämmel-
serna angående antalet ledamöter i styrelserna. Ändrade länsindelningar
med oförändrat antal ledamöter kan innebära att det demokratiska och
lokalt förankrade inslaget minskar. Antalet ledamöter bör vara beroende
av invånarantalet i respektive län. Antalet ledamöter i varje styrelse bör
också vara ojämnt för att underlätta bildandet av tydliga majoriteter.
Antalet ledamöter i styrelsen föreslås därför bli beroende av invånaranta-
let inom försäkringskassans verksamhetsområde, dock maximalt nio
ledamöter. Utöver detta antal skall det också finnas en ordförande och
en vice ordförande. Reglerna avseende suppleanterna i styrelsen bör vara
oförändrade. Härutöver får, liksom i dag, två personalföreträdare delta i
styrelsearbetet.
Prop. 1996/97:63
95
De län som har fler än 1 miljon invånare bör ha nio ledamöter i för-
säkringskassans styrelse, utöver ordförande och vice ordförande. Detta
innebär att styrelserna for Stockholms läns allmänna försäkringskassa
och försäkringskassorna i de ombildade länen i Skåne och Västra Göta-
land bör ha nio ledamöter. De län som har färre än 100 000 invånare
bör ha tre ledamöter i försäkringskassans styrelse, utöver ordförande och
vice ordförande. Detta skulle enligt förslaget bli fallet for försäkringskas-
san på Gotland. Län som har ett invånarantal från 100 000 men färre än
400 000 bör ha fem ledamöter i försäkringskassans styrelse utöver ord-
förande och vice ordförande. Län som har ett invånarantal från 400 000
men färre än 1 000 000 bör ha sju ledamöter i styrelsen, utöver ordför-
ande och vice ordförande.
Prop. 1996/97:63
Regeringens förslag: Regelverket skall förtydligas i fråga om vad
försäkringskassan har ansvar för, vad styrelsen skall besluta om och
direktörens uppgifter.
Styrelsen skall bl.a. besluta om inrättande av socialforsäkringsnämn-
der och utseende av ledamöter i dessa och lokalkontorsnätets utform-
ning. Styrelsen skall efter hörande av RFV lämna förslag om anställ-
ning av direktören till regeringen. Beslut fattas av regeringen.
Utredarens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag, med
undantag för direktörstillsättningen, förslaget om en aktivare roll för sty-
relsen som "förtroendemän för de försäkrade", vissa undantag avseende
styrelsens och direktörens uppgifter samt den författningsmässiga regle-
ringen.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som berört frågan om lo-
kalkontorsnätets utformning och servicepunkter tillstyrker flertalet ut-
redarens förslag. Statskontoret anser att frågan om lokalkontorsnät bör
behandlas i budgetdialogen mellan central och lokal nivå. Statskontoret
anser vidare att frågan kan få stor ekonomisk betydelse och måste vägas
mot andra angelägna åtgärder inom koncernen och därför avgöras i bud-
getprocessen. Gävleborgs allmänna försäkringskassa anser förslaget vara
tveksamt med hänvisning till att styrelsen enligt utredarens förslag inte
får bära det ekonomiska ansvaret för sådana beslut.
Av de remissinstanser som berört frågan om socialförsäkringsnämnder
har flertalet tillstyrkt utredarens förslag. Länsstyrelsen i Örebro län är
tveksam och anför att styrelsens inflytande knappast kan bedömas förrän
såväl principerna for inrättande av nämnderna som dessas kompetens
blir känd. JO anser att en precisering av nämndens uppgifter är av stort
värde. Gävleborgs allmänna försäkringskassa anser förslaget vara tvek-
samt med hänvisning till att styrelsen enligt utredarens förslag inte får
bära det ekonomiska ansvaret for sådana beslut. Stockholms läns allmän-
96
na försäkringskassa anser att ledamöterna inte bör utses av styrelsen och
att man även bör se över nämndernas representation. LO anser att arbets-
marknadens parter bör få ett större inflytande i de styrelser och nämnder
som inrättas inom försäkringen, både centralt och regionalt.
Av de remissinstanser som kommenterat förslaget om direktörens an-
ställande, entledigande och lönesättning har RFV, Statskontoret och
Bohusläns allmänna försäkringskassa tillstyrkt utredarens förslag. Ar-
betsgivarverket anser att kassadirektörens lön bör beslutas av den som
har arbetsgivaransvaret. De allmänna försäkringskassorna i Blekinge län,
Göteborg, Malmöhus, Stockholms län, Värmlands län, Västernorrlands
län, Västmanlands län och Älvsborgs län liksom FKF har avstyrkt för-
slaget och anfört bl.a. att direktören bör tillsättas, entledigas och lönesät-
tas av styrelsen. FF anser att kassadirektören bör utses på ett tidsbegrän-
sat förordnande.
Flertalet remissinstanser som berört förslaget om att styrelserna ges en
aktivare roll som "förtroendemän för de försäkrade" avstyrker eller är
tveksamma till förslaget. Kammarrätten i Sundsvall anför bl.a. att för-
slaget mot bakgrund av de strikt reglerade förfarandena vid omprövning
och överklagande av försäkringskassans beslut förefaller kunna medföra
en risk för dubbla budskap. FKF anför att uppgiften redan i dag är en
självklar del av styrelseuppdraget, men att det vore högst olämpligt att
göra den jämförbar med den roll som sjukvårdens förtroendemän har.
RFV, som tillstyrker förslaget, anför att kontakten mellan styrelsen och
den enskilda medborgaren inte kan gälla försäkringstillämpningen, men
ser för övrigt positivt på den utveckling som utredaren föreslår. FF, som
tillstyrker, anser att förslaget innebär att styrelsens roll som mottagare av
krav och andra synpunkter i verksamheten tydliggörs. Klagomål drabbar
i dag personalen som lojalt försöker leva upp till statsmakternas föränd-
rade regler och krav på resultat.
Skälen för regeringens förslag: I dag föreskrivs i 18 kap. 6 § AFL
att kassastyrelsen skall besluta i angelägenheter som försäkringskassan
har att befatta sig med. Denna formulering i AFL bör utvecklas och de
allmänna försäkringskassornas befogenheter klargöras. Det är viktigt att
försäkringskassornas ansvar och roll gentemot RFV, regering och riks-
dag preciseras. Mot bakgrund av att verksamheten helt finansieras av
statliga medel är det viktigt att garantera den statliga styrningen av verk-
samheten samtidigt som det lokala och regionala inflytandet ges ökade
utvecklingsmöjligheter. Verksförordningen (1995:1322), som tilllämpas
på myndigheter under regeringen i den omfattning som föreskrivs i myn-
dighetens instruktion eller i annan förordning, bör delvis kunna utgöra
förebild för hur de allmänna försäkringskassorna skall styras från stats-
maktens sida. I AFL bör det därför föras in ett antal klargöranden om
försäkringskassans uppgifter och ansvar, om kassans ledning och styrel-
sens ansvar och uppgifter. Utifrån socialförsäkringsadministrationens
särskilda förhållanden och verksförordningens innehåll kan behovet av
reglering i stort anges enligt följande:
- svara för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likfor-
migt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att förebygga
7 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 63
Prop. 1996/97:63
97
skada och sjukdom och för att minska behovet av långa sjukskriv- Prop. 1996/97:63
ningar och förtidspensioneringar,
- ansvara för att verksamheten bedrivs författningsenligt, effektivt och
i överensstämmelse med syftet för verksamheten samt hushålla väl
med statens medel,
- utreda och besluta i ärenden som enligt lag eller annan författning
ankommer på försäkringskassan,
- följa RFV:s föreskrifter och de mål och riktlinjer som anges i
RFV:s regleringsbrev till försäkringskassorna,
- verka för samarbete med andra offentliga myndigheter och på annat
sätt ta till vara de fördelar som kan vinnas för staten och samhället
som helhet,
- fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konse-
kvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör
verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Liksom statliga
myndigheter bör försäkringskassan även beakta de krav som ställs
på verksamheten av hänsyn till totalförsvaret, regionalpolitiken och
miljöpolitiken,
- se till att allmänhetens och andras kontakter med försäkringskassan
underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom infor-
mation och genom ett klart och begripligt språk i försäkringskas-
sans skrivelser och beslut,
arbeta för att de anställda är väl förtrogna med målen för verksam-
heten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och ut-
veckla de anställdas kompetens och erfarenhet.
Vid försäkringskassan bör det liksom i dag finnas en direktör som är
chef för verksamheten vid försäkringskassan. Direktören bör handha den
löpande förvaltningen enligt riktlinjer som meddelas av styrelsen. Det är
viktigt att rollfördelningen mellan kassadirektör och styrelsen är klar och
tydlig så att det inte råder någon tvekan om hur ansvaret i organisa-
tionen är fördelat. Kassadirektören bör vara den som helt ansvarar för
den löpande förvaltningen och leder det dagliga arbetet. Direktören bör
också representera försäkringskassan vid t.ex. kontakterna med RFV.
Styrelsen skall i en arbetsordning fastställa organisation och den
ansvars- samt beslutsordning som anger formerna för verksamheten.
Lokalkontor
Styrelsen bör besluta om att inrätta lokalkontor eller motsvarande servi-
cepunkter i den omfattning som behövs för att ge de försäkrade en god
service och med beaktande av att tillgängliga medel utnyttjas effektivt. I
det följande används begreppet lokalkontor för alla typer av sådana orga-
nisatoriska enheter.
Enligt AFL skall det i princip finnas en allmän försäkringskassa för
varje län samt en för Göteborgs kommun. En försäkringskassas verksam-
hetsområde får också, om regeringen i ett särskilt fall bestämmer det,
omfatta två landsting eller ett landsting och sådan kommun som inte
98
tillhör något landsting. Det anges vidare att en allmän försäkringskassa
skall inrätta lokalkontor i erfoderlig omfattning.
I föreskrifter som är beslutade av RFV regleras de allmänna försäk-
ringskassornas organisation (RFFS 1987:6). Där stadgas bl.a. att det vid
varje allmän försäkringskassa skall finnas minst ett centralkontor och att
det i varje kommun skall finnas minst ett lokalkontor. RFV kan medge
undantag från denna regel om särskilda skäl föreligger. RFV har i bud-
getunderlaget for år 1998 anmält sin avsikt att avskaffa nuvarande regle-
ring.
Det finns 25 försäkringskassor i landet och i slutet av år 1996 fanns
det ca 350 lokalkontor och ett trettiotal mindre servicepunkter. Ca
16 400 personer arbetade vid kassorna i slutet av år 1996.
Riksdagen har tidigare vid ett antal tillfällen uttalat sig om försäkrings-
kassornas lokalkontorsnät. År 1992 framhölls att det var viktigt att kas-
sornas väl utbyggda kontorsnät bibehålls samt att principen om att det
skall finnas ett lokalkontor i varje kommun bör ligga fast men att RFV
i samband med planering av resursneddragningar skall kunna över-
väga vissa uppmjukningar i synnerhet for storstadsområden (bet.
1991/92:SfU8, rskr. 1991/92:232).
År 1994 anfördes att de uttalanden om lokalkontorsnätet som rikdagen
tidigare gjort behöver anpassas till den situation som nu råder hos för-
säkringskassorna. Det ställs allt större krav på försäkringskassornas kom-
petens, inte minst beroende på det komplicerade regelverket.
Teknikutvecklingen har också fortskridit. Dessutom har försäkringskas-
sorna, liksom flertalet andra organisationer i samhället, allt mindre resur-
ser att förfoga över. Med hänsyn härtill är det angeläget att en översyn
kommer till stånd om vilka krav som bör ställas på lokalkontorsnätet
och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på nätets ut-
formning respektive vilken styrande roll verket skall ha (bet.
1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118).
En utredning om lokalkontorsnätet har under år 1995 gjorts av en
arbetsgrupp med företrädare for RFV och försäkringskassorna. Arbets-
gruppens slutsatser presenteras i "Rapport från kontorsgrupp -95 över
försäkringskassornas kontorsorganisation" 1995-12-06. Arbetsgruppen
föreslår att försäkringskassorna får ansvaret för att besluta om lokalkon-
torsnätet.
Arbetsgruppen anför i sin rapport att det finns flera skäl till att försäk-
ringskassorna har behov av att se över sin verksamhet och organisation.
Sannolikt finns det anledning att även under kommande år räkna med
ökade krav på en effektivare handläggning och styrning av verksam-
heten. Den genomgripande decentraliseringen av ärendehandläggningen
som skett till lokalkontoren har medfört att lågfrekventa ärendetyper vid
många kontor är svåra att handlägga med god kvalitet och till rimlig
kostnad. Kostnaden för att behålla och utveckla kompentens blir ofta
hög. Det framgår vidare i rapporten att kassornas ambition att ge god
service till sina kunder är hög, men att tillgänglighet och service inte
behöver vara liktydigt med geografisk närhet. God service handlar mer
om att den enskilde möter rättsenlig tillämpning, professionellt arbetssätt,
Prop. 1996/97:63
99
hög kompetens, att man håller överenskommelser och att service ges på
tider som efterfrågas. Utökade telefontider och telefontjänster i kombina-
tion med hem- och arbetsplatsbesök är sätt att möta kundens behov av
tillgänglighet och service. Det är vidare också viktigt att försäkringskas-
san är väl tillgänglig för allmänheten och sina samverkanspartners såsom
arbetsgivare, vårdgivare, arbetsförmedling och andra myndigheter. För
att upprätthålla service på orter där underlaget annars är för litet kan
sambruk av lokaler, viss utrustning och utförande av tjänster vid med-
borgarkontor vara ett alternativ eller komplement till traditionellt lokal-
kontor. Det kan också finnas behov av att samordna ledningsansvaret for
flera kontor, genom att samordna detta till områden eller regioner.
Regeringen anser att det är på den regionala nivån som den bästa kän-
nedomen om förhållandena inom regionen finns. Därför har de regionala
kassastyrelsema goda förutsättningar att bedöma uppbyggnaden av kon-
torsnät och servicegrad. Lokalkontorsorganisationen och servicegraden
bör grundas på kassornas ställningstagande efter en verksamhetsanalys
av de dominerande ansvarsområdena. Kassastyrelsema skall vid beslut
om lokalkontorsnät beakta krav på tillgänglighet, kvalitet, geografiska
förhållanden samt effektivitet i resursutnyttjandet. Det är dock väsentligt
att stategisk information på nationell nivå tas till vara vid dessa beslut
och med hänsyn till verksamhetens beroende av ADB-stöd bör besluten
föregås av ett samråd med RFV.
Det fortsatta arbetet med lagregleringen på registerområdet inom
socialförsäkringen bör bedrivas på sådant sätt att det inte binder admini-
strationen till vissa organisatoriska lösningar. 1 en promemoria som ut-
arbetats inom regeringskansliet redovisas en översyn av registerlagarna
inom socialförsäkringsadministrationen (Ds 1996:70). I promemorian
föreslås att de båda nuvarande registerlagarna for socialförsäkringsom-
rådet slås samman till en ny registerlag. Promemorian bereds för närva-
rande inom Socialdepartementet och regeringen har för avsikt att föreslå
en ny registerlag under våren.
Socialförsäkringsnämnder
Regeringen anser vidare att försäkringskassans styrelse bör besluta om
inrättande av socialförsäkringsnämnder och utseende av ledamöter i
dessa. Motiven till detta är delvis likartade dem som gäller for att för-
säkringskassorna skall besluta om lokalkontorsnätet. Vid en allmän för-
säkringskassa skall det, enligt 18 kap. 6 § AFL, finnas en eller flera
socialförsäkringsnämnder. Regeringen beslutar om det totala antalet
socialförsäkringsnämnder i landet och RFV beslutar om fördelningen. I
dag finns det 165 nämnder.
En socialförsäkringsnämnd består i dag av sju ledamöter. Ordförande i
nämnden utses av regeringen. Nämnden utser inom sig en vice ordföran-
de. RFV utser tre och landstinget eller i förekommande fall kommunen
utser tre ledamöter samt lika många suppleanter. Om en kassas verksam-
hetsområde bestämts av regeringen enligt 18 kap. 1 § AFL beslutar
regeringen om fördelningen mellan landsting respektive mellan landsting
Prop. 1996/97:63
100
och kommun när det gäller val av de tre sistnämnda ledamöterna. De Prop. 1996/97:63
ledamöter och suppleanter som utses av landstinget eller kommunen
utses enligt samma principer som gäller för val av ledamot till försäk-
ringskassans styrelse. Av de ledamöter som utses av RFV skulle före
den 1 juli 1992 två ledamöter utses efter förslag från arbetstagarsidan
och en från den icke offentliga arbetsgivar- och egenföretagarsidan för
att tillgodose behovet av kunskap om arbetsmarknadsmässiga förhållan-
den. Arbetsgivarsidan har dragit sig tillbaka från nämnderna och därför
har RFV fått rätt att utse ledamöter i socialförsäkringsnämndema utan att
behöva inhämta förslag från organisationerna. Kraven på ledamöternas
kompetens är dock oförändrade.
En socialförsäkringsnämnd skall enligt 18 kap. 21 § AFL besluta om
frågor om rätt till bl.a. förtidspension, särskild efterlevandepension, han-
dikappersättning och vårdbidrag. Dessutom beslutar en socialförsäkrings-
nämnd om arbetskadelivränta (enligt 8 kap. 4 § lagen 1976:380 om ar-
betsskadeförsäkring), bilstöd (enligt 3 § lagen 1988:360 om handlägg-
ning av ärenden om bilstöd till handikappade) och assistansersättning
(enligt 13 § lagen 1993:389 om assistansersättning).
Nämnderna sammanträder normalt en gång per månad och ärende-
mängden är i normalfallet mellan 40-50 ärenden per sammanträde. På
en del håll har ärendemängden varit betydligt större, upp till ca 75 per
sammanträde. Rutinerna för hur ärenden föredras varierar också. Ärende-
na föredras vanligen i nämnderna av särskilda föredragande. Vid vissa
försäkringskassor föredrar dock handläggare själva sina ärenden.
Regeringen anser liksom utredaren att varje kassastyrelse skall besluta
om att inrätta socialförsäkringsnämnder inom sitt verksamhetsområde.
Det är därför viktigt att de principer som skall vara styrande för antalet
nämnder inom ett verksamhetsområde finns fastlagda. Även när det
gäller nomineringsförfarandet till socialförsäkringsnämndema bör dessa
ses över. Det är viktigt att nämnderna har en bred och allsidig samman-
sättning samtidigt som den lokala förankringen bibehålls. De beslutsbe-
fogenheter en socialförsäkringsnämnd har i dag enligt AFL och vissa
andra författningar bör också ses över i samband med de föreslagna
ändringarna av nämnderna. Nämndernas nuvarande mandatperiod gäller
fram till 31 december 1998. Regeringen avser att återkomma till riks-
dagen med förslag till preciseringar avseende socialförsäkringsnämnder-
na med målsättningen att nya regler kan träda i kraft i samband med att
reformen genomförs.
Direktören
Dagens situation med att RFV beslutar om att utse direktör, efter förslag
från styrelsen, har medfört att direktörens roll varit otydlig. De lojalitets-
konfliker som detta medfört för direktörerna har framförts som hinder
för en effektiv verksamhet. Att arbeta åt styrelsen men samtidigt vara ut-
sedd av RFV innebär i praktiken att kassadirektören har två uppdrags-
givare. Förfarandet har också begränsat RFV:s möjligheter att utöva en
fristående tillsyn.
101
Regeringen anser att det nationella ansvaret för socialförsäkringen bör Prop. 1996/97:63
betonas även när det gäller direktörens arbete. Detta ansvar tydliggörs
genom att styrelsen efter hörande av RFV lämnar förslag om anställning
av direktör till regeringen. Beslut fattas av regeringen.
Försäkringskassans styrelse har därefter det löpande arbetsgivaransvaret
för direktören.
Regeringen har i dag möjlighet att utkräva ansvar av styrelsen genom
att t.ex. entlediga ordförande och vice ordförande. Regeringens möjlig-
heter att utkräva ansvar kommer att utvidgas med förslagen i denna
proposition eftersom det föreslås att regeringen skall tillsätta hela styrel-
sen. Regeringen skall därför utkräva ansvar av styrelsen och inte av
direktören.
Årsredovisning m.m.
Styrelsen bör besluta om att till RFV avge årsredovisning och delårs-
rapport samt underlag för budgetunderlag. I nuvarande organisation upp-
rättar varje försäkringskassa i enlighet med AFL en årsredovisning. Det
finns dock ingen formell mottagare av årsredovisningarna. Det bör anges
att RFV skall vara mottagare av årsredovisning och delårsrapport samt
underlag för budgetunderlag. Därmed får detta ekonomiska underlag en
avsändare och RFV får en central roll avseende ekonomistyrning av hela
socialförsäkringsområdet.
Tillsynsrapporter m.m.
Styrelsen bör besluta om att vidta åtgärder med anledning av RFV:s till-
synsrapporter och RRV:S revisionsrapporter. Om tillsynsrapporten eller
revisionsberättelsen innehåller någon invändning, bör försäkringskassans
styrelse, inom en månad efter rapportens/berättelsens överlämnande, till
RFV respektive RRV redovisa de åtgärder försäkringskassan har vidtagit
eller avser att vidta med anledning av invändningen. Skyldigheten för
försäkringskassans styrelse att snabbt agera om det framkommer brister
i verksamheten innebär att RFV:s och RRV:s tillsyn av försäk-
ringskassornas verksamhet förbättras och blir mer effektiv.
Förtroendemannar ollen
Utredaren har föreslagit att kassastyrelsen tilldelas en aktivare roll som
medborgarnas förtroendemän inom socialförsäkringen. Genom att ge
kassastyrelsema denna aktivare roll ser utredaren möjligheter att uppnå
en kontaktform liknande den som sjukvårdens förtroendemän har. Ut-
redaren har poängterat styrelseledamöternas roll som länkar mellan de
försäkrade, socialförsäkringen och administrationen. De försäkrade
önskar många gånger få förklaringar till olika beslut och en möjlighet att
framföra frågor och klagomål. Utredaren anför att styrelsen inte skall gå
in i prövningen av enskilda ärenden, utan utnyttja sin befogenhet att ge
102
råd till direktören om verksamheten och på detta sätt stärka lekmannain- Prop. 1996/97:63
synen och medborgarinflytandet.
Enligt regeringens mening är den beskrivna uppgiften i grunden natur-
lig och självklar for en förtroendevald inom försäkringskassan. Den
jämförelse som utredaren gör med sjukvårdens förtroendenämnder är
emellertid inte fullt relevant och någon formalisering av en sådan funk-
tion anser regeringen inte kan komma i fråga. Något sådant skulle kan-
ske också göra det omöjligt att förena uppdrag i styrelse och socialför-
säkringsnämnd, en kombination som kan innebära stora fördelar.
Förslagen avseende socialförsäkringens administration bör genomföras
den 1 juli 1998. Regeringen avser, under förutsättning att riksdagen
godkänner riktlinjerna i denna proposition, att till riksdagen senare under
detta år återkomma med lagförslag samt ytterligare preciseringar på
några områden. Tidpunkten är lämplig mot bakgrund av att en ny man-
datperiod för bl.a. försäkringsskassomas styrelser påbörjas den 1 januari
1999. Styrelserna kan därmed infor kommande mandatperiod utses enligt
reformerade regler.
Förslagen avseende socialförsäkringsadministrationen anses vara kost-
nadsneutrala for administrationen.
103
Prop. 1996/97:63
3 kap.
i§
Ändringen innebär att den lägsta inkomst som kan ge rätt till ersättning
höjs från 6 000 kronor till 24 procent av basbeloppet. En person som vid
utgången av ett kalenderår uppbär sjukpenning som är beräknad på en
sjukpenninggrundande inkomst som understiger 24 procent av basbe-
loppet för följande år kommer därvid inte ha rätt till fortsatt sjukpen-
ning.
I paragraferna har gjorts de ändringar som föranleds av höjningen av
ersättningsnivån från 75 till 80 procent.
Minskningsregeln i 4 a § första stycket har också ändrats så att lön
från arbetsgivaren eller ersättning från avtalsförsäkring som komplement
till sjukpenningen kan utges även efter den nittionde dagen i ett sjukfall.
Vidare har gjorts en ändring i 4 a § andra stycket som innebär att all
kollektivavtalad gruppsjukförsäkring och inte enbart sådan som fastställts
i kollektivavtal mellan arbetsmarknadens huvudorganisationer skall anses
som lön under sjukdom från arbetsgivare.
I denna nya paragraf anges att den som har haft förtidspension skall, vid
sjukfall som inträffar sedan pensionen minskat eller upphört, kunna få
sjukpenning beräknad på tidigare förvärvsinkomster. Någon längsta tid
för uppehållet anges inte. Bestämmelsen gäller alltså generellt. Däremot
krävs att de olika perioder som kan föreligga mellan det faktiska för-
värvsarbetet och sjukfallet skall avse tid under vilken den försäkrade
uppburit förtidspension eller avse s.k. SGI-skyddade tider. Den som inte
tidigare har förvärvsarbetat eller som gjort ett varaktigt avbrott i för-
värvsarbete av annan anledning är inte enligt denna bestämmelse be-
rättigad till sjukpenninggrundande inkomst efter förtidspensionstiden. I
den utsträckning den tidigare sjukpenninggrundande inkomsten grundar
sig på ett förvärvsarbete av större omfattning än som kan anses motsvara
den försäkrades arbetsutbud när förtidspensionen upphör skall den
sjukpenninggrundande inkomsten anpassas härtill.
Sjukbidrag likställs vid tillämpning av lagen om allmän försäkring med
förtidspension. Vad som nu sagts om förtidspension gäller därför även
sjukbidrag.
104
7 b, 9 a och 10 a §§ Prop. 1996/97:63
I paragraferna har gjorts de ändringar som föranleds av höjningen av
ersättningsnivån från 75 till 80 procent.
Ändringarna i denna paragraf motsvarar de som gjorts i 4 a §.
9§
Föreslagen ändring i paragrafens tredje stycke innebär att den tid som en
förälder uppburit förtidspension eller sjukbidrag får räknas in i den i 6 §
andra stycket angivna tiden om 240 dagar varunder en förälder måste ha
uppfyllt kvalifikationsvillkoret för att föräldrapenning skall utges med
belopp motsvarande förälderns sjukpenning under de första 180 dagarna.
För att få räkna in tiden måste föräldern omedelbart före tiden med
förtidspension ha varit eller - om försäkringskassan hade känt till
samtliga förhållanden - skulle ha varit berättigad till en sjukpenning-
grundande inkomst motsvarande en sjukpenning överstigande garantini-
vån på 60 kronor. Var föräldern inte försäkrad för en sjukpenning
överstigande 60 kronor omedelbart före tiden med förtidspension, men
får ett arbete efter denna tid med en inkomst överstigande garantinivån
kan förtidspensionstiden inte räknas med vid bedömande om föräldern
uppfyller kvalifikationsvillkoren för föräldrapenning motsvarande sjuk-
penning.
Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till
80 procent.
22 kap.
Även denna ändring är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75
till 80 procent.
3 kap.
En försäkrad är enligt 3 kap. 6 § inte skyldig att anmäla ändrade in-
komstförhållanden förrän han eller hon gör anspråk på sjukpenning
vilket kan innebära att den sjukpenninggrundande inkomst som senast är
fastställd är inaktuell. Försäkringskassan skall enligt första stycket i nu
aktuell paragraf ompröva sjukpenningförsäkringen när kassan får
kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra
105
omständigheter har undergått förändring av betydelse för rätten till Prop. 1996/97:63
sjukpenning eller sjukpenningens storlek. I paragrafens andra stycke
föreslås att ändring enligt första stycket skall gälla från och med den dag
då anledning till ändringen uppkommit. Vidare anges att den sjukpen-
ninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a får läggas till
grund for ersättning tidigast från och med den första dagen i den ersätt-
ningsperiod som inträffar i anslutning till att försäkringskassan får
kännedom om förändringen. Detta innebär att försäkringskassan retroak-
tivt skall beräkna den sjukpenninggrundande inkomst som en försäkrad
skulle ha haft om försäkringskassan vid tidpunkten for förändringen hade
känt till samtliga omständigheter men att sjukpenning eller annan dager-
sättning grundad på den nya sjukpenninggrundande inkomsten däremot
inte kan utges for tidigare ersättningsperiod än den varunder anmälan om
inkomstförändringen gjordes.
Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till
80 procent.
Förutom nedan angivna ändringar har i paragrafen gjorts redaktionella
ändringar. I första stycket anges nu att försäkringskassan, efter skriftlig
ansökan, kan besluta om särskilt högriskskydd. Ett sådant beslut får
enligt hittills gällande regler meddelas om den sökande har en sjukdom
som under en tolvmånadersperiod kan antas medföra ett större antal
sjukperioder. I första stycket 2 utökas högriskskyddet till att även omfat-
ta personer som har en sjukdom som medför risk för en eller flera
längre sjukperioder. Innebörden av den nya bestämmelsen har redovisats
i avsnitt 8.2.
Arbetstagare har bytts ut mot sökande. Detta innebär endast en marke-
ring att även en arbetssökande kan ansöka hos försäkringskassan om
särskilt högriskskydd.
Andra meningen i andra stycket är ny. Där anges att för sökande som
avses i första stycket 2 skall 16 § tillämpas. För sökande som avses i
första stycket 1 skall såsom tidigare även 15 § tillämpas på sökanden
och dennes arbetsgivare.
Tredje stycket har ändrats på så sätt att försäkringskassans beslut skall
gälla från och med den kalendermånad då ansökan gjordes hos försäk-
ringskassan eller från och med den senare månad som anges i beslutet.
Beslutet gäller från och med den dag som anges i beslutet. Om det finns
särskilda skäl, t.ex. vid kroniska sjukdomstillstånd, får beslutet gälla tills
vidare.
106
15 § Prop. 1996/97:63
Hänvisningen i denna paragraf till första stycket 1 innebär att sjuklön för
den första dagen i en sjukperiod (karensdagen) skall utges endast till
arbetstagare som har en sjukdom som kan antas medföra ett större antal
sjukperioder och inte till arbetstagare som omfattas av det nu införda
högriskskyddet i första stycket 2.
Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80
procent.
13 §
Ändringen är en följd av höjningen av ersättningsnivån från 75 till 80
procent.
Ändringarna i denna paragraf är endast av redaktionell art.
4 kap.
Minimigränsen 6 000 kronor har tagits bort då denna genom basbe-
loppets utveckling numera saknar betydelse. Enligt 1 § utges inte livrän-
ta om inkomstförlusten understiger en fjärdedel av det basbelopp som
gällde vid början av det år då livräntan skulle börja utgå.
I ett nytt andra stycke anges att sökande som uppbär tre fjärdedels
förtidspension har rätt till ersättning vid arbetslöshet om de är arbetsföra
och oförhindrade att åta sig ett arbete för en arbetsgivares räkning.
Arbetsutbudet skall i arbetstid motsvara en fjärdedel av det som be-
tecknas som heltidsarbete enligt tillämpligt kollektivavtal inom den
107
bransch där den sökande tidigare varit anställd. En förutsättning för Prop. 1996/97:63
ersättning är att sökanden i övrigt uppfyller kraven för rätt till ersättning.
Med förtidspension avses här även sjukbidrag.
En följdändring har gjorts i första stycket.
108
Sjuk- och arbetsskadekommittén presenterar genom detta betänkande
förslag till uppläggning av och innehåll i en allmän och aktiv försäkring
vid sjukdom och rehabilitering. Betänkandet har givits en struktur, som
enligt kommitténs uppfattning bör kunna utgöra en grund för hur en
framtida lagstiftning skall kunna läggas upp. Kommittén redovisar i
bilagedelen en skiss till en sådan lagstiftning.
Betänkandet inleds i kapitel 1 med en kort genomgång av direktiven
samt hur utredningsarbetet bedrivits. Därefter görs i kapitel 2 en åter-
blick på utvecklingen under 1980- och 1990-talen. Härvid konstateras att
sjukfrånvaron påtagligt ökade under 1980-talet. Summan av antal perso-
ner med förtidspension/sjukbidrag och sjukfall längre än ett år ökade
mellan 1980 och 1990 från 311 000 till 436 000. Sjukfrånvarons ut-
veckling resulterade i en kraftig kostnadsökning. Kostnaderna för sjuk-
penning, arbetsskadeersättning och förtidspension/sjukbidrag ökade i
1995 års penningvärde från 60,6 miljarder kronor 1980 till 88,9 miljar-
der kronor 1990. Utvecklingen skall ses mot bakgrund av dels en kraftig
högkonjunktur dels regel- och praxisförändringar.
I början av 1990-talet vidtogs en rad åtgärder i syfte att få bättre
kontroll över försäkringskostnaderna och för att skapa effektivare försäk-
ringar. Under 1990-talets första hälft sjönk sjukfrånvaron. De korta och
medellånga ersättningsfallen minskade. Den kraftiga ökningstrenden av
långvariga fall bröts och under 1995 inträffade även en nedgång. Kost-
naderna minskade i 1995 års penningvärde från 88,9 miljarder kronor
1990 till 63,7 miljarder kronor 1995.
I kapitel 3 redovisas en internationell utblick. Utgångspunkten är en
genomgång av fyra grundläggande socialförsäkringsmodeller nämligen
den behovsprövade, grundskyddsmodellen, den korporativa modellen
samt standardskyddsmodellen. Därefter diskuteras erfarenher från olika
länder vad avser sjukpenningförsäkring, arbetsskadeförsäkring samt
förtidspension/sjukbidrag.
Kapitel 4 ägnas åt en beskrivning av den framtida miljö, som en ny
försäkring skall verka i. Vad gäller näringsliv och offentlig förvaltning
konstaterar kommittén att enligt långtidsutredningen 1995 (LU95)
förväntas de industriella näringarna fortfarande vara starka och betydel-
sefulla för svensk arbetsmarknad och ekonomi. Enligt de bedömningar
som gjordes av LU 95 är det inom de kunskapsintensiva delarna av
näringslivet som sysselsättningstillväxten kommer att finnas. Speciellt
gäller detta den kunskapsintensiva delen av den privata tjänstesektorn.
Även den arbetsintensiva tjänsteproduktionen förväntas öka. Produk-
tionen kommer vidare att i allt större utsträckning bedrivas på små och
medelstora arbetsplatser varför småföretagens roll kommer att få en ökad
Prop. 1996/97:63
Bilaga 1
109
betydelse för sysselsättningen. Slutligen noterar kommittén att den
offentliga sysselsättningen beräknas minska sin relativa andel.
Ifråga om utvecklingen på arbetsmarknaden konstaterar kommittén att
enligt den arbetsmarknadspolitiska kommittén är det svårt att ge belägg
for en utveckling präglad av snabba byten av arbete, tillfälliga anställ-
ningar och korta anställningskontrakt. Det är vidare svårt att påvisa
några nya drag i arbetsmarknadens utveckling. Närvaromönstret, deltid,
övertid, frånvaro mm har ändrat sig en del men knappast på något
överraskande sätt med hänsyn till konjunkturutvecklingen och ändrade
ekonomiska incitament. Arbetsgivarna har alltjämt ett starkt behov av
långsiktiga kontrakt dvs. tillsvidareanställningar. En sammanfattning kan
vara att tillfälliga anställningar inte synes ha ökat men att det finns en
vilja hos arbetsgivarna att ha fler tillfälliga anställningar i syfte att
senare ingå fasta kontrakt med flertalet. Den framtida flexibla arbets-
marknaden kan mycket väl visa sig vara en arbetsmarknad med en hög
andel fasta kontrakt med krav på flexibla löner och arbetsinsatser. Den
kommer också att präglas av att s.k. distansarbete ökar i omfattning och
att långa dagliga pendlingsavstånd till arbetsplatsen eller veckopendling
blir allt vanligare.
I detta kapitel tar kommittén vidare upp frågor om arbetslöshetens och
samhällsekonomins utveckling, den allt större internationaliseringen samt
hälsoutvecklingen.
I kapitel 5 redovisar kommittén forslag till portalparagraf i en ny lag
om en allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. I
inledningen av en ny lag bör enligt kommitténs uppfattning försäk-
ringens omfattning, syfte och mål anges. Försäkringen skall omfatta alla
ersättningfall oberoende av orsak och varaktighet där arbetsförmågan är
nedsatt till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder. Dess syften är
att ge ersättning vid inkomstbortfall, aktivt verka för att den försäkrades
arbetsförmåga skall återupprättas samt understödja förebyggande in-
satser. Försäkringens mål är rättvisa och effektivitet. Dess administration
skall präglas av ömsesdigt förtroende, helhetssyn, rättssäkerhet och andra
vägledande principer.
Kapitel 6 handlar om förebyggande insatser och rehabilitering. Här tar
kommittén inledningsvis upp nuvarande regler, vissa definitioner samt
erfarenheter och problem. Arbetsgivarens oprecisa ansvar, skilda förut-
sättningar för stora och små arbetsgivare liksom bristande kunskaper om
personalekonomi diskuteras. Vidare pekas på att gemensamma mål
saknas för de samverkande myndigheterna liksom att det föreligger
problem rörande sjukskrivna arbetslösa. Frågor om individens ansvar,
samhällets behov av information inom ohälsoområdet samt företagshäl-
sovårdens roll behandlas. Kommitténs slutsats är att redovisade erfaren-
heter och problem avser i huvudsak brister i arbetsmiljö- och rehabilite-
ringsarbetet ute på arbetsplatserna samt relationer mellan å ena sidan
försäkringskassan och arbetsplatserna och å andra sidan försäkringskas-
san och yrkesinspektionen. Det gäller alltså samspelet mellan arbets-
miljölagen och lagen om allmän försäkring.
Arbetslinjens viktiga roll markeras. Kommittén anser inte att det finns
Prop. 1996/97:63
Bilaga 1
110
anledning att förändra de grundläggande riktlinjer, som finns i dagens
lagstiftning. Tidig, aktiv och samordnad rehabilitering bör även fortsätt-
ningsvis vara den fastlagda inriktningen. Däremot finns det skäl att
förstärka och till en del ompröva de förutsättningar, som ligger till grund
för dagens insatser.
Vad gäller arbetsgivarens roll och ansvar föreslår kommittén att
arbetsgivaren inom fyra veckor skall ha haft tidig kontakt med den
anställde, göra en prövning av behovet av rehabiliteringsinsatser samt
vid behov ha kontakt med försäkringskassan. Den anmälan om pågående
sjukfall som arbetsgivaren skall göra till försäkringskassan efter fyra
veckor skall även omfatta en dokumentation av vidtagna och/eller
planerade rehabiliteringsinsatser. Ansvaret efter fyra veckor innebär att
arbetsgivaren skall genomföra de åtgärder som behövs för att den
anställde skall kunna återgå eller vara kvar i sitt arbete samt fortlöpande
informera försäkringskassan. Slutligen preciseras att arbetsgivarens
rehabiliteringsansvar även skall innefatta ett ekonomiskt ansvar.
Ifråga om försäkringskassornas roll och ansvar föreslås att försäkrings-
kassan åläggs ett ansvar för att en rehabiliteringsbedömning genomförs
och en åtgärdsplan upprättas omgående efter fyra veckor eller när den
enskilde begär det. Möjligheter bör skapas för att vidga perspektivet till
att ur ett helhetsperspektiv betrakta alla individer på en arbetsplats, som
är i behov av insater och sammanföra dessa i ett arbetsmiljö- och
rehabiliteringsprogram. Möjligheter bör också skapas för försäkringskas-
san att delfinansiera de små företagens kostnader för att såväl skapa
rutiner som att genomföra förebyggande åtgärder och rehabilitering i ett
program. Slutligen föreslås att möjligheter skapas för försäkringskassan
att delfinansiera åtgärder även för personer, som har dokumenterade
besvär med risk för återkommande sjukskrivning.
Kommittén anser att personalekonomisk redovisning och användning
av personalekonomiska nyckeltal är väsentligt för att påverka företagens
uppmärksamhet på ekonomiska konsekvenser av olika personalåtgärder
varför Redovisningskommittén bör uppmärksammas på denna fråga.
Arbetsmiljölagen bör kompletteras så att yrkesinspektionen får till-
synsansvaret även för enskilda individers rehabilitering, vilket innebär att
försäkringskassan efter utredning via en beredning i socialförsäkrings-
nämnden kan överlämna fall till yrkesinspektionen för bedömning och
åtgärd.
Vad gäller sjukskrivna som är arbetslösa anser kommittén att samarbe-
tet mellan arbetsförmedling och försäkringskassa måste förstärkas.
Kommittén anser att arbetsförmedlingen bör ha motsvarande roll för de
sjukskrivna arbetslösa som arbetsgivaren har för de anställda.
Individens roll bör stärkas genom att denne aktivt skall medverka i att
tidigt uppmärksamma hälsoproblem och att tidiga och aktiva rehabilite-
ringsinsatser vid behov påbörjas. I detta avsnitt föreslår kommittén att ett
schablonbelopp om 40 kr/dag skall utges som kostnadsersättning vid
arbetslivsinriktad rehabilitering.
Slutligen föreslås i detta kapitel att arbetsgivarens skyldighet att lämna
uppgift om sjukfall som givit rätt till sjuklön kompletteras med en
Prop. 1996/97:63
Bilaga 1
111
skyldighet att lämna uppgift om sjukfallet orsakats av en arbetsskada.
Arbetsgivarens generella anmälningsplikt avseende arbetsskador i lagen
om arbetsskadeförsäkring ändras. Anmälan skall göras senast i samband
med att sjukfallet efter sjuklöneperiodens slut skall överlämnas till
försäkringskassan. De fördjupade läkarintygen efter 28 dagars sjukfrån-
varo skall kunna kompletteras med arbetsskadeinformation.
För att förbättra samhällets information om kort sjukfrånvaro och
arbetsskador konstaterar kommittén att om inte dagens system med
totalrapportering kan fås att fungera tillffedställande så har regeringen
möjlighet att välja det av kommittén redovisade kombinerade systemet
med totalrapportering för stora och medelstora företag och förvaltningar
samt ett urvalssystem för de små företagen. Oavsett vilket av ovan-
stående alternativ som slutligen väljs föreslår kommittén, som ovan
redovisats, att en fråga om sjukfallet orsakats av arbetsskada läggs in i
rapporteringen.
Kapitel 7 behandlar samordnad rehabilitering for utsatta grupper och
har utarbetats i samråd med Arbetsmarknadspolitiska kommittén, som
delar den grundsyn som återges i kapitlet. Kommittén föreslår att försäk-
ringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen utvecklar en finansiell
samverkan på lokal nivå for planering och genomförande av rehabilite-
ringsinsatser och andra arbetsförberedande åtgärder. Kommittén föreslår
vidare att en särskild ersättning skall kunna ges under aktiva åtgärder till
dem som omfattas av rehabiliteringsinsatserna. För att dels förtydliga
arbetsmarknadsinstitutens och arbetsförmedlingens roller som producent
respektive beställare dels göra Ami tillgänglig som resurs for övriga
aktörer som arbetar med yrkesinriktad rehabilitering föreslår kommittén
en försöksverksamhet i två län där Ami-verksamheten inom ramen for
arbetsmarknadsverkets organisation bildar en egen uppdragsorganisation.
En ändring bör vidare ske i sekretesslagen så att de strängare sekretess-
reglerna tillämpas även inom socialförsäkringen for ärenden inom
samverkansformen.
Kapitel 8 rör sjukförsäkringens samverkan med hälso- och sjukvården.
Erfarenheter och problem ifråga om hälso- och sjukvårdens arbetssätt,
dagens samverkanssformer, målkonflikter och resursfrågor tas upp till
diskussion. Frågorna diskuteras dels ur ett organisatoriskt perspektiv dels
ur ett finansiellt perspektiv. Kommittén föreslår att försäkringskassorna
skall få använda forsäkringsresurser for att finansiellt kunna stärka
sjukvården inom sådana områden som är viktiga for försäkringen. Vidare
föreslås att försäkringen skall kunna ersätta sjukvårdshuvudmännen för
vissa intyg och utlåtanden på samma sätt som idag sker gentemot
privatpraktiserande läkare. Kommittén föreslår även att ämnet försäk-
ringsmedicin bör ingå i läkarnas grundutbildning och att samtliga läkare,
som i sin yrkesutövning utfärdar intyg och utlåtanden till försäkringen,
regelbundet bör genomgå av försäkringskassorna anordnad utbildning i
försäkringsmedicin.
Kapitel 9 behandlar kriterierna for rätt till ersättning. Här hänvisar
kommittén till kapitel 12 i sitt delbetänkande (SOU 1995:149). Kom-
mittén tar dock upp en kompletterande fråga rörande den praktiska
Prop. 1996/97:63
Bilaga 1
112
tillämpningen av rätten till hel förtidspension/sjukbidrag. Kommittén
pekar på följande tre områden där svårigheter anses föreligga nämligen
arbete i hemmet, oavlönat arbete exemplevis i ideella organisationer
samt arbete med viss inkomst. Kommittén konsterar att den första frågan
bör få sin lösning genom den praxisutveckling som för närvarande
pågår, genom att vissa principelit viktiga ärenden behandlas av rättsin-
stanserna. Beträffande den andra frågan om oavlönat arbete konstaterar
kommittén att problemet snarare verkar vara av informationskaraktär än
alltför stor restriktivitet i tillämpningen. Vad gäller den tredje frågan om
arbete med viss inkomst föreslår kommittén att nuvarande gräns på 6
000 kronor höjs till 24 procent av basbeloppet. Detta förslag korrespon-
derar med förslaget om höjd SGI-gräns i kapitel 10.
Kapitel 10 handlar om beräkning av inkomstunderlag i kort och
medellångt perspektiv. Inledningsvis redovisas några grundläggande
förutsättningar, som kommittén anser bör föreligga för en allmän och
obligatorisk sjukförsäkring. Därefter görs en mer ingående analys av två
beräkningsmodeller, vilka båda har inslag av historisk inkomst. Kommit-
tén konstaterar att ett system byggt på historisk inkomst skulle få relativt
sett omfattande problem och kommittén har därför funnit att det be-
räkningsunderlag, som skall utgöra grunden för sjukersättningen skall
baseras sig på aktuell inkomst med bortseende från tillfälliga ökningar
eller minskningar av inkomsten. Beräkningsunderlaget bör i möjligaste
mån motsvara det faktiska inkomstbortfallet och endast beräknas på
kontantlön men inte på andra skattepliktiga förmåner.
I avsnitt 10.5 presenteras förslag till förändringar av nuvarande regel-
system beträffande egenföretagare. Kommittén har härvid funnit att
reglerna om jämförelseinkomst och möjligheten att vid stor skuldbe-
lastning bestämma beräkningsunderlaget till annat högre belopp än den
skatterättsliga nettointäkten skall tas bort med hänsyn till de idag gällan-
de skattereglerna. Vidare föreslår kommittén att den särbehandling, som
idag sker av egen företagare vars verksamhet befinner sig i ett uppbygg-
nadsskede eller är föremål för ändrade förvärvsförhållanden, bör slopas
och ersättas med ett system innehållande en grundnivå motsvarande
KAS-ersättningen. Grundnivån skall utgöra det lägsta ersättningsunderla-
get under tre år räknat från verksamhetens början. Om sjukfallet inträffar
strax före treårsperiodens utgång utges ersättning på lägst samma nivå
under resten av sjukpenningperioden. I avsnitt 10.6 föreslår kommittén
en höjd minimigräns avseende SGI från ett fast belopp motsvarande en
årsinkomst på 6 000 kronor till ett rörligt belopp motsvarande 24 procent
av basbeloppet, vilket motsvarar gränsen för skydighet att upprätta
självdeklaration och betala egenavgifter. Kommittén föreslår också en
mer redaktionell ändring rörande SGI-skyddet vid barnledighet där denna
tid utsträcks till 18 månader, vilket motsvarar den lagstadgade rätten för
en förälder att vara föräldraledig enligt föräldraledighetslagen.
Kapitel 11 rör frågor om månadsersättning dvs. den ersättningsform,
som skall utges istället för dagens förtidspension och sjukbidrag. In-
ledningsvis tecknas en bakgrund där dagens regelsystem vid förtids-
pension och sjukbidrag beskrivs. Därefter redovisas de synpunkter och
Prop. 1996/97:63
Bilaga 1
8 Ritsdagen 1996/97. 1 samt. Nr 63
113
förslag som framkommit genom andra utredningar liksom de erfaren-
heter och problem som finns med dagens system. Kommitténs över-
väganden utmynnar i förslag , som innebär att när en person under en
period om 450 dagar haft sjukperioder som omfattat sammanlagt
365 dagar skall övergång ske från sjukpenning till månadsersättning.
Månadsersättningen skall enligt huvudregeln beräknas på medeltalet av
förvärvsinkomsterna under fyra av de sex senaste åren. Det år med högst
och det år med lägst inkomst skall härvid inte beaktas. Månadsersättning
skall även kunna utges efter särskild ansökan. Kompensationsnivån skall
vara 65 procent. Det skall vidare finnas en garantinivå motsvarande
2,1 basbelopp. Den lägsta gränsen för att få månadsersättning skall vara
18 år. Kapitlet avslutas med ett avsnitt om regler for skydd for migre-
rande arbetstagare samt ett avsnitt om behovet av ytterligare utrednings-
insatser.
I kapitel 12 behandlas frågan om arbete som ett medel i rehabilite-
ringen. Förutom en genomgång av kriterierna for rätt till förtidspension
redovisas vilka möjligheter dagens regler ger att i rehabiliterande syfte
pröva ett arbete. Därefter redovisas några studier angående erfarenheter
av indragning och minskning av förtidspension och sjukbidrag. Kommit-
téns övervägande leder fram till förslag om att en försäkrad som uppbär
månadsersättning skall kunna pröva ett arbete i rehabiliterande syfte. För
försäkrade med månadsersättning, som under gynnsamma förhållanden
har möjlighet att arbeta i viss begränsad utsträckning, föreslår kommittén
regler som gör det möjligt for dessa försäkrade att utnyttja denna arbets-
förmåga. Månadsersättningen kommer i vissa fall att minskas med del av
inkomsten från sådana tidsbegränsade eller oregelbundet återkommande
arbeten.
I kapitel 13 tas frågan om försäkring vid arbetsskada upp. Inlednings-
vis hänvisar kommittén till sitt delbetänkande Försäkringskydd vid
sjukdom (SOU 1995:149) och konstaterar härvid, att en forsäkringslös-
ning med tilläggsförsäkringar där arbetsmarknadens parter skulle bära
det ekonomiska ansvaret, inte visat sig vara en framkomlig väg. Därefter
görs en genomgång av motiven till ett försäkringsskydd vid arbetsskada,
en historisk återblick på arbetsskadeförsäkringens framväxt och utveck-
ling samt en redovisning av nuvarande regler. Kommitténs överväganden
leder fram till förslag om att till den som skadas vid ett olycksfall i
arbetet skall ersättning utges i form av sjukpenning från arbetsskadeför-
säkringen som tillsammans med sjukpenningen från den allmänna
försäkringen skall motsvara 98 procent av den sjukpenninggrundande
inkomsten. Samordningstiden skall vara 90 dagar. Vidare klargör kom-
mittén vid vilken tidpunkt rätten till arbetsskadelivränta inträder och
kommittén lämnar också ett förslag till ny utformning av reglerna för
rätt till livränta under rehabilitering.
Kommittén finner ingen anledning att förändra färdolycksfallens
ställning. Inte heller beträffande skador till följd av annan skadlig
inverkan än olycksfall dvs. arbetssjukdomar föreslås någon ändring. För
arbetssjukdomar kommer därför, som idag att gälla att rätt till ersättning
i form av livränta föreligger då skadan givit upphov till en bestående
Prop. 1996/97:63
Bilaga 1
114
nedsättning av arbetsförmågan.
Kapitel 14 handlar om ramar för annat försäkringsskydd. I kapitlet
redovisas något om de kompletterande ersättningar vid sjukdom, som
kan utges på grundval av överenskommelser mellan arbetsmarknadens
parter och genom privat tecknad försäkring. I kapitlet lämnas en redogö-
relse för den regel i AFL som begränsar möjligheten att lämna kollektiv-
avtalad ersättning samt de begränsningar som gäller för kompensations-
nivåema i privat försäkring. Eventuella tankar på att sätta ytterligare
ramar för den ersättning som kan lämnas från privat försäkring avvisas.
Kapitlet avslutas med ett förslag om att arbetsmarknadens parter skall
ges möjlighet att träffa avtal om kompletterande ersättning även efter
den 90:e dagen i ett sjukfall. Den sammanlagda ersättningsnivån skall i
sådant fall dock inte få överstiga 90 procent, vilket i princip även skall
gälla privata försäkringar.
I kapitel 15 lägger kommittén ett principförslag om att basbeloppstaket
vad gäller förmåner skall höjas från 7,5 till 10,0 basbelopp.
I kapitel 16 redovisas frågor om kostnadsutveckling och finansiering.
Inledningsvis beskrivs kostnadsutvecklingen för tiden 1980 - 1995.
Därefter redovisas RFV:s prognos för tiden fram till år 2000. Kommittén
tar sedan upp kostnadseffekterna av dels kommitténs förslag i delbe-
tänkandet, dels förslag i detta huvudbetänkande. Sistnämnda förslag
kommer enligt kommitténs bedömning på 5-7 års sikt minska kost-
naderna med ca 6 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 10 procent av
försäkringskostnaderna. Vidare redovisas beräknade effekter av det
reformerade ålderspensionssystemet, förlängd sjuklöneperiod och höjd
kompensationsnivå från 75 till 80 procent. Kommittén gör också en
sammanvägning av alla effekter och redovisar en bedömning av försäk-
ringarnas kostnadsutveckling fram till år 2000. Slutligen tas frågor om
finansiering upp och kommittén redovisar några alternativa sätt att
finansiera försäkringarna. Kommittén lägger här fram ett principförslag
om att basbeloppstaket på 7,5 basbelopp avseende den allmänna egenav-
giften helt skall tas bort.
Kapitel 17 rör den ekonomiska redovisningen av försäkringen. In-
ledningsvis beskriver kommittén nuvarande redovisningsprinciper samt
ger en bild av den ekonomiska utvecklingen under 1980- och 1990-talen
avseende sjuk- och arbetsskadeförsäkringama. Med utgångspunkt från en
diskussion om behovet av kostnadskontroll behandlas därefter alternativa
redovisningsmodeller. Avslutningsvis redovisar kommittén sina över-
väganden, vilka utmynnar i ett förslag om en sammanhållen redovis-
ningsmodell med en fond och som har en koppling till statsbudgeten.
Överskott skall kunna placeras av ansvarig organisation och vid under-
skott skall lån kunna tas hos Riksgäldskontoret eller på kapitalmarkna-
den i övrigt.
I kapitel 18 ger kommittén sin syn på frågor om styrning och ledning
av en ny och allmän sjukförsäkring. Inledningsvis ges en bakgrund
genom att beskriva utvecklingen inom försäkringskassorna under 1980-
och 1990-talen. Därefter pekas på de krav på styrning, ledning och starkt
förtroendemannainflytande, som en ny försäkring har. Avslutningsvis
Prop. 1996/97:63
Bilaga 1
115
redovisar kommittén ett alternativ med en försäkring, som ges en mer
fristående ställning.
I kapitel 19 behandlar kommittén kraven på administrationen. Efter en
inledande bakgrundsbeskrivning redovisar kommittén sina överväganden
genom att diskutera försäkringsadministrationens roll i tre perspektiv
nämligen individ, arbetsplats och samhälle. Inom ramen för varje pers-
pektiv behandlas frågor om verksamhetsmål, arbetsorganisation, kompe-
tens och befogenheter. Avslutningsvis redovisar kommittén sin syn på
behovet av en mål- och resultatstyrd organisation samt lämnar förslag
om finansiering av aktiva insatser för att förebygga och rehabilitera.
Kommittén föreslår i detta kapitel att försäkringskassan av den allmänna
försäkringens resurser och inom en angiven totalram, skall kunna
finansiera aktiva insatser för köp av rehabiliteringstjänster, finansiell
samverkan med hälso- och sjukvården, finansiell samverkan med social-
tjänsten och arbetsförmedling samt arbetsmiljö- och rehabiliteringspro-
gram på små företag. Vidare anser kommittén att statsmakterna samt
berörda myndigheter och organisationer snarast skall vidta åtgärder för
att höja kompetens, effektivitet och status vad gäller arbetslivsinriktad
rehabilitering.
I kapitel 20 behandlas kommitténs förslag i perspektivet kvinna -
man. Härvid konstateras att vissa förslag är mer gynnsamma för kvinnor
medan andra förslag gynnar männen. Bedömningen är att samlade
effekten i stor utsträckning blir beroende av vilken genomslagskraft
förslagen rörande förebyggande insatser och rehabilitering kommer att
få.
Prop. 1996/97:63
Bilaga 1
116
Förteckning över remissinstanser som avgivit
yttrande över Sjuk- och arbetsskadekommitténs
slutbetänkande En allmän och aktiv försäkring vid
sjukdom och rehabilitering (SOU 1996:113)
Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Riksförsäkringsver-
ket, Arbetsdomstolen, Justitiekanslem, Kammarrätten i Göteborg, Läns-
rätten i Uppsala län, Statens löne- och pensionsverk, Arbetsgivarverket,
Socialstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen,
Riksrevisionsverket, Statskontoret, Centrala studiestödsnämnden, Ung-
domsstyrelsen, Statens invandrarverk, Handikappombudsmannen, Jäm-
ställdhetsombudsmannen, Sociologiska institutionen vid Umeå universi-
tet, Försäkringskasseförbundet, Svenska kommunförbundet, Landstings-
förbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Företagarnas riksorganisa-
tion, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation,
Sveriges Akademikers centralorganisation, Försäkringsanställdas förbund,
Svenska läkaresällskapet, Sveriges läkarförbund, Föreningen Svensk
företagshälsovård, SAMHALL AB, Arbetslöshetskassornas samorganisa-
tion, Sveriges dövas riksförbund, Handikappförbundens samarbetsorgan,
De handikappades riksförbund, Synskadades riksförbund, Neurologiskt
handikappades riksförbund, Hörselskadades riksförbund, Reumatikerför-
bundet, Riksförbundet för social och mental hälsa, SIOS - Samarbetsor-
gan för invandrar- och flyktingorgansationer i Sverige, Lantbrukarnas
Riksförbund, Pensionärernas riksorganisation och Riksförbundet Pensio-
närsGemenskap.
Utöver ovannämnda svar från remissinstanser har ytterligare ett antal
yttranden kommit in.
Prop. 1996/97:63
Bilaga 2
117
Betänkandets innehåll
Betänkandet består av fyra delar. Efter Prologen om Egon Jönsson ges i
Del I en beskrivning av nuvarande organisation. I Del II skissas på en
ny bild for hur samverkan kan gestalta sig. Här redovisas även hinder
och motiv for samverkan. I Del III redovisas vad som kännetecknar
samverkansprojekt i bemärkelsen ett nytt arbetssätt. Här ges även en
lista på framgångsfaktorer för samverkansprojekt. Avsnittet avslutas med
slutsatser och förslag på förändringar för att underlätta och stimulera
samverkan på lokal nivå. Slutligen i Del IV redovisas analysen från
intervjustudien med 14 lokala samverkansprojekt.
Betänkandet har utarbetats i samförstånd med expertgruppen (Del I -
III). Kommunförbundets expert har anfört att de strukturella förutsätt-
ningarna for samverkan inte tillräckligt lyfts fram. Behovet av regelför-
ändringar, större lokal handlingsfrihet och försöksverksamhet med större
finansiell samordning borde enligt honom ha betonats mer i betänkandet.
För övrigt instämmer expertgruppen i slutsatserna och förslagen även om
det är jag, i egenskap av utredare som är ansvarig för dessa. Del IV
svarar forskarna Rafael Lindqvist och Ove Grape vid Umeå Universitet
för.
Dagens sektoriserade organisation har brister
I betänkandet riktas stark kritik mot dagens sektoriserade organisation
och dess bristande förmåga att tillgodose svaga gruppers behov av
försörjning och stöd. Själva sektoriseringen och dess konsekvenser på
det lokala planet på handläggamivå är ett av de största hindren for
samverkan. Det som ibland kallas for kulturskillnader kan i själva verket
handla om målkonflikter mellan sektorer - som i sig är fullt rimliga och
legitima. Men målkonflikter som måste hanteras och redas ut när man är
överens om det gemensamma målet; att rehabilitera Egon Jönsson
tillbaka till egen försörjning.
Motiv för samverkan
Motiven for att samverka är många. Det vanligaste är kanske att alla har
en så ansträngd ekonomi att det gäller att samverka för att kunna klara
besparingsbeting o.dyl. Ett annat är ambitionen att höja kvaliteten inom
den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i syfte att uppnå bättre resultat
och bättre kostnadseffektivitet.
Prop. 1996/97:63
Bilaga 3
118
Det lönar sig att samverka
Vinsterna med att samverka är flera. Det viktigaste är förstås att indivi-
den snabbare får rätt rehabilitering i rätt tid och därmed ett värdigare liv.
Ett annat är att samverkan innebär ett ständigt lärande och ett utvecklan-
de av så kallad T-kompetens, fördjupad inom det egna området och ökad
omvärldskunskap. På så sätt utvecklas kompetens och den professionali-
tet som finns tas tillvara istället för att ersättas, vilket ofta blir fallet när
man vill skapa nya organisationer.
Lokala samverkansprojekt finns överallt
Kartläggningen ger bland annat vid handen att det dels förekommer en
rad samverkansprojekt runt om i landet, dels att antalet svaga och utsatta
i samhället tenderar att bli både fler och med allt mer komplexa problem
vilket gör att behovet av samverkan ökar. Positivt och möjligen något
överraskande är att tre- och fyrpartssamverkan sker i en sådan omfatt-
ning trots alla de hinder som brukar åberopas.
Positivt är också att man på så många håll i landet har uppmärksam-
mat de särskilda behov som t.ex. vissa långtidsarbetslösa eller socialt
funktionshindrade kan ha. Bekymmersamt är att det för många samver-
kansprojekt tycks vara osäkert om projektet skall få fortsätta och än
mindre ingå i den ordinarie verksamheten.
Slutsatser och förslag
Trots att utredningsuppdraget i första hand avsåg att vara en kartlägg-
ning har utredningen valt att lämna vissa förslag. Förslagen förutsätter
vare sig en ny organisation eller finansiell samman-läggning utan bygger
snarast på ett alternativt synsätt. Kartläggningen visar att mycket går att
göra inom de ramar som finns. Samverkansprojekten bör ges större legi-
timitet så att ett nytt arbetssätt kan få växa fram i hela Sverige. Sam-
verkan bör självklart utgå från individens behov och förutsättningar och
kommer därmed att se olika ut från fall till fall. De lokala förutsättning-
arna ser också olika ut varför samverkan gärna kan organiseras på olika
sätt och gärna i tidsbegränsade projekt som arbetsform. Hinder för sam-
verkan i regelsystemen bör successivt arbetas bort.
O Dokumentera och utvärdera resultat
Fortsatt och intensifierad utvärdering av samverkansinsatser bör göras
för att bättre dokumentera resultat samt för att utveckla och sprida
framgångsrika metoder.
O Samverkansprojekt - permanent inslag i välfärdspolitiken
Den samverkan i projekt som nu pågår på många håll bör övergå och
utvidgas till att ingå i den ordinarie verksamheten i hela landet. Tvärsek-
Prop. 1996/97:63
Bilaga 3
119
toriell samverkan är nödvändigt för att effektivare fä människor med
sammansatta problem till egen försörjning.
O Olika är fint
Samverkan på lokal nivå måste kunna ske på olika sätt och etableras
utifrån de olika behov och förutsättningar som finns lokalt.
O Samverkan som projekt
Samverkan kan med fördel organiseras i projekt som kan vara tidsbe-
gränsade till sin uppläggning.
O Utveckla professionaliteten
Att samverka för att samordna kartläggning, göra handlingsprogram etc.
är ett sätt att utnyttja och utveckla den professionalitet som finns hos
ingående huvudmän.
O I samverkan räcker resurserna längre
Det behövs inte i första hand ytterligare resurser till området. En ökad
och bättre samverkan innebär att mer kan fås ut av varje satsad krona.
O Gemensamma mål och redovisningskrav
Riksdag och regering bör vara tydliga i sina uppdrag till myndigheterna
så att varje berörd myndighet/förvaltning genomsyras av att på varje
nivå ta sitt ansvar för verksamhetsplanering och genomförande av sam-
verkan för den berörda målgruppen. Resultatuppföljningen bör ske ge-
mensamt. Vartefter erfarenheter vinns bör regelsystem, anslagsstrukturer
och möjligheter till ytterligare decentraliseringar prövas och genomföras
för att underlätta och legitimera den lokala samverkan.
O Krav på könsperspektiv
I uppdragen till de samverkande myndighetema/förvaltningama bör kra-
vet på att ett könsperspektiv ska prägla arbetet särskilt framgå. I utbild-
ningar och exempelspridning bör könsperspektivet ges särskilt utrymme.
O Gemensam ram i stället för gemensam påse
Det går att komma långt med att medelsramar sätts upp inom respektive
myndighet/förvaltning för användning i projektet. Besluten tas formellt
inom respektive myndighet på förslag från projektet. Engagemanget i
samverkan från varje myndighet ska kunna borga för att beslut och åt-
gärd kommer vid rätt tidpunkt.
O Förstärkt arbetslinje och fler jobb
En politik som ökar sysselsättningen och minskar arbetslösheten ökar
rörligheten på arbetsmarknaden vilket ger större "inkilningsmöjligheter"
för de som hamnat vid sidan om. En fortsatt arbetslinje kombinerad med
en effektivare lokal samverkan ger i alla sysselsättningssituationer ett
bättre resultat än utan samverkan.
Prop. 1996/97:63
Bilaga 3
120
Förteckning över remissinstanser som avgivit
yttrande över betänkandet EGON JÖNSSON - en
kartläggning av lokala samverkansprojekt inom
rehabiliteringsområdet (SOU 1996:85)
Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Datainspektionen,
Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen,
Nämnden för vårdartjänst, Jämställdhetsombudsmannen, Statskontoret,
Riksrevisionsverket, Arbetsgivarverket, Centrala studiestödsnämnden,
Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetarskyddsstyrelsen, Statens invandrarverk,
Länsarbetsnämnden i Malmöhus län, Länsarbetsnämnden i Stockholms
län, Arbetsförmedlingen i Timrå, Länsstyrelsen i Stockholms län, Läns-
styrelsen i Malmöhus län, Stockholms läns allmänna försäkringskassa,
Göteborgs allmänna försäkringskassa, Norrbottens läns allmänna försäk-
ringskassa, Älvsborgs läns allmänna försäkringskassa, Malmöhus läns
landsting, Bohuslandstinget, Stockholms läns landsting, Stockholms
kommun, Botkyrka kommun, Haninge kommun, Södertälje kommun,
Helsingborgs kommun, Nacka kommun, Uppsala kommun, Försäkrings-
kasseförbundet, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svens-
ka arbetsgivareföreningen, Företagarnas riksorganisation, Sveriges
Industriförbund, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens central-
organisation, Sveriges Akademikers centralorganisation, Svenska kom-
munalarbetarförbundet, Sveriges läkarförbund, Föreningen Svensk
företagshälsovård, SAMHALL AB, Handikappförbundens samarbets-
organ, Neurologiskt handikappades riksförbund, Reumatikerförbundet
och Riksförbundet för social och mental hälsa och IPM - statens institut
för psykosocial miljömedicin.
Prop. 1996/97:63
Bilaga 4
121
Socialförsäkringarna och anslutande förmåner är det samlade trygghets-
system som skall ge medborgarna i vårt land ekonomisk trygghet vid
sjukdom, handikapp, ålderdom och föräldraskap och som skall under-
stödja rehabilitering och åtgärder för att underlätta återgång till arbets-
livet. Utbetalningarna från de olika försäkrings- och förmånsslagen har
stor ekonomisk betydelse såväl för samhället som för hushållen. År 1995
uppgick de totala utgifterna till 315 miljarder kronor, vilket motsvarar
omkring 17 procent av bruttonationalprodukten och närmare 30 procent
av den totala privata konsumtionen i landet. Med socialförsäkringens
ekonomiska tyngd och viktiga roll för människors sociala trygghet och
välfärd är det nödvändigt att socialförsäkringsadministrationen fungerar
väl.
Socialförsäkringsadministrationen består av den statliga centrala myn-
digheten Riksförsäkringsverket och de 25 formellt fristående allmänna
försäkringskassorna. Det finns en försäkringskassa för varje län samt en
kassa för Göteborgs kommun. I enlighet med regeringens direktiv (Dir.
1995:110) har en särskild utredare givits i uppdrag att göra en översyn
av denna organisationsstruktur. I detta betänkande redovisas resultatet av
uppdraget.
Utredningen har enligt sina direktiv bl.a. haft till uppgift att analysera
den nuvarande organisationens möjligheter och begränsningar. Denna
analys visar att en av de mer framträdande styrkorna i den nuvarande
organisationen är dess starka lokala förankring. De förtroendevaldas
medverkan och engagemang tillsammans med kassornas decentraliserade
arbetsformer har bidragit till att stärka samverkan med olika aktörer på
lokal nivå samt till att öka verksamhetens flexibilitet och legitimitet.
Samtidigt framgår av analysen att de begränsningar och problem som
finns inom den nuvarande organisationen främst hör samman med av-
saknaden av en tydlig ansvarsfördelning mellan den centrala myndig-
heten och de formellt fristående försäkringskassorna. Utvecklingen under
senare år har förstärkt dessa problem så att det dubblerade ledningsan-
svar som följer av försäkringskassornas formellt fristående ställning har
blivit svårare att hantera. Kompetenstvister och ifrågasättande av besluts-
befogenheter har blivit vanliga och fått märkbara effekter för organisa-
tionens förmåga att fatta strategiska ledningsbeslut.
Med vägledning av denna analys kan urskiljas fyra grundläggande krav
som bör tillgodoses i den framtida organisationen. En ny organisation
bör utformas så att
Prop. 1996/97:63
Bilaga 5
- dagens problem med otydlighet i ledningsansvaret försvinner
- den regionala/lokala nivåns inflytande bevaras och förstärks
122
- en fungerande dialog mellan central och regional/lokal nivå utvecklas
- en likformig, rättssäker och effektiv tillämpning av förmånsreglema
säkerställs
Vid utformningen av en ny roll- och ansvarsfördelning och nya former
för samverkan inom socialförsäkringsadministrationen måste hänsyn
också tas till att verksamheten under överskådlig framtid kommer att
fortsätta vara utsatt för ett hårt omvandlingstryck. Organisationen måste
klara av ett omfattande förändringsarbete i högt tempo och kunna leva
upp till fortsatta krav på besparingar och rationaliseringar.
För att komma till rätta med problemen med det dubblerade lednings-
ansvaret föreslås att det formella huvudmannaskapet för försäkrings-
kassorna ändras. Den verksamhet som skall administreras - socialförsäk-
ringen och anslutande förmåner - är i sin helhet statligt reglerad och den
finansieras av statligt beslutade avgifter och allmänna skattemedel. De
olika förmånsslagen utgör nationellt enhetliga system som ska tillämpas
likformigt och rättvist över hela landet. Med hänsyn tagen till dessa
förutsättningar har utredningen studerat två alternativa organisatoriska
modeller. Jämförelsen visar att det naturliga är att kassorna inordnas i
den statliga förvaltningsstrukturen genom att försäkringskassornas hu-
vudmannaskap ändras från formellt fristående organ till statliga förvalt-
ningsmyndigheter på regional nivå. Förslaget innebär att försäkringskas-
sornas i realiteten starkt begränsade självständighet byts mot det ansvar
och de befogenheter som följer av att de blir egna länsmyndigheter med
egna regionala styrelser.
En viktig utgångspunkt för förslagen är att ansvaret i administrativa
frågor bör läggas så nära verksamheten som möjligt. Förslagen i detta
betänkande ger därför de regionala myndigheterna på flera punkter ett
större ansvar än vad som följer av den gängse ordningen i svensk stats-
förvaltning.
För att ta till vara och förstärka de förtroendevaldas inflytande och för
att ytterligare decentralisera ansvar föreslås att kassornas befogenheter
utvidgas i fyra avseenden. Försäkringskassorna föreslås
1. få rätt att besluta om lokalkontorsnät och servicepunkter
2. få rätt att besluta om inrättande av socialförsäkringsnämnder samt
utse ledamöter till dessa
3. genom sin styrelse få en aktivare roll som förtroendemän för de för-
säkrade
4. få budgetansvar för driften av gemensamma ADB-system samt ett
förstärkt inflytande för utveckling av befintliga och nya system
Arbetsgivaransvaret bör knytas så nära verksamhetsansvaret som möjligt.
Därför föreslås ett nytt sätt att lösa ansvarsfördelningen mellan den cen-
trala och regionala nivån så att kassorna direkt tilldelas arbetsgivar- och
personalansvaret för den regionalt anställda personalen. Detta bör klar-
göras i en gemensam instruktion för socialförsäkringsförvaltningen.
Vid beträffar ansvarsfördelningen på den regionala nivån mellan styrel-
Prop. 1996/97:63
Bilaga 5
123
se och direktör föreslås att det operativa ansvaret för den löpande verk-
samheten läggs på direktören, vilket bl.a. innebär att denne bör ansvara
för arbetsgivarfrågorna. Styrelsens roll bör utgå från behovet av lek-
mannainsyn och medborgarinflytande. Styrelsen skall generellt biträda
direktören i hennes/hans arbete samt fatta beslut i frågor som har stor
betydelse för medborgarna och där kunskaper om de lokala förhållande-
na har särskild betydelse. Sådana frågor är beslut om lokalkontorsnätets
utformning och socialförsäkringsnämndema samt den utvecklade för-
troendemannarollen för de försäkrade. I övrigt ingår det även i kassasty-
relsens uppdrag att pröva om försäkringskassans verksamhet bedrivs
effektivt och i överensstämmelse med verksamhetens syfte.
Vad gäller ekonomifrågor föreslås att kassorna i instruktionen ges ett
uttalat ansvar för sin ekonomiska redovisning. En sådan ordning skulle
dels överensstämma med kassastyrelsemas hittillsvarande ansvar, dels
ansluta till den ordning som gäller för centrala myndigheters styrelser.
Denna ordning innebär att kassastyrelsen skall fastställa årsredovisning,
delårsrapport och underlag för anslagsframställning. Kassastyrelsen skall
vidare besluta om åtgärder med anledning av Riksrevisionsverkets revi-
sionsrapporter, revisionsplan och vissa åtgärder rörande intem revision.
En sådan lösning är motiverad med hänsyn till den omfattande verksam-
het och de synnerligen stora betalningsströmmar som varje kassa ansva-
rar för. Vid varje kassa är i genomsnitt omkring 700 personer anställda,
och den genomsnittliga utbetalningen per kassaområde är omkring 12
miljarder kronor, varför det vore olämpligt att centralisera detta ekono-
miska redovisningsansvar till den centrala myndighetens styrelse.
Ansvaret för kompetensförsörjning och utveckling föreslås också vara
decentraliserat. Övergripande policies och strategier tas fram i samver-
kan mellan den centrala och regionala nivån, varefter de fastställs av den
centrala myndigheten. Kassorna ansvarar för att kompetensutvecklingsåt-
gärdema kommer till stånd och för det praktiska genomförandet.
En nödvändig förutsättning för att uppnå samsyn i värderingar, gemen-
samt ansvarstagande för hela verksamheten och en effektiv resursan-
vändning är att komma till rätta med bristen på "vi-anda". Detta kräver
bl.a. att den centrala myndigheten utvecklar nya former för dialogen med
kassorna. Individuella verksamhetsöverenskommelser mellan central och
regional nivå bör arbetas fram årligen i anslutning till beslut om fördel-
ningen av budgetmedlen. I detta arbete utvecklas en gemensam syn på
innebörden av de olika verksamhetsmålen, vilka resultat som ska uppnås
och vilka prioriteringar som ska göras. Kvalitets- och kompetenskrav
stäms av. Uppföljningar och utvärderingar preciseras. Ett led i denna
samverkan kan vara att den centrala myndigheten gör årliga väl förbe-
redda länsbesök. Väsentligt är att de verksamhetsöverenskommelser som
då görs utformas så att de kan följas upp i planeringssamtal och uppfölj-
ningsmöten.
Organisationen av funktionerna på central nivå, inklusive den centrala
myndigheten, kommer att behöva justeras. Det har inte varit utredning-
ens uppgift att gå in på detta i detalj. Översiktligt redovisas i betänkan-
det fem organisatoriska delar som verksamheten på den centrala nivån
Prop. 1996/97:63
Bilaga 5
124
kan delas in i. Dessa är
- ett litet effektivt sekretariat för hela organisationens administrativa
frågor
- en del för frågor som hör samman med den s.k. föregripande tillsynen
såsom föreskrifter, allmänna råd, praxisspridning och andra aktiviteter
som krävs för att tillämpningen av försäkrings- och förmånsregler blir
korrekt, likformig, rättvis och rättssäker
- en del för frågor om efterföljande tillsyn, uppföljning och utvärdering.
Denna del bör vara väl avskild och avgränsad från de övriga delarna,
vars resultat och effektivitet ju är föremål för granskningen. Denna
del behöver sannolikt förstärkas med tanke på det starka omvandling-
stryck som f.n. gäller inom socialförsäkringsområdet
- en del för gemensamma ADB/IT-frågor. Denna del bör ligga friståen-
de och vara uppdragsfmansierad. Det strategiska utvecklingsansvaret
bör dock hållas samman på central nivå med ett förstärkt reellt infly-
tande för ledningarna på den regionala nivån
- en del för produktion och utformning av informations- och utbild-
ningsinsatser. Även denna del bör ligga fristående och vara upp-
dragsfmansierad.
Som en första men inte oviktig förändring föreslås att namnet på den
centrala myndigheten ändras från Riksförsäkringsverket till Socialförsäk-
ringsverket. Detta innebär en markering av att det är en ny myndighet
som ska arbeta i nya former med delvis nytt ansvar.
Sammanfattningsvis innebär förslagen i detta betänkande att det skapas
en sammanhållen organisation med ett entydigt statligt huvudmannaskap
som gör det möjligt att utveckla starkt decentraliserade lösningar för
ansvarsfördelningen inom administrationen. Ansvar och befogenheter
läggs hos den regionala myndigheten i en omfattning som går längre än
som traditionellt återfinns inom statsförvaltningen. Förslagen innebär
också en administrativ förenkling genom att behovet av särlagstiftning
för försäkringskassornas administration försvinner.
Vidare skapas bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet och för
framtida rationaliseringar, eftersom organisationens ledningskraft kom-
mer att kunna koncentreras på de utmaningar som väntar socialförsäk-
ringsadministrationen i tider av stora reformer, förenklingar och rationa-
liseringar.
Syftet med den nya organisation som föreslås i betänkandet är att ska-
pa förutsättningar för en väl fungerande dialog, en återupprättad vi-anda
och ett tydligt ledningsansvar i hela organisationen. Idén om en gemen-
sam "Försäkringskassa Sverige" kommer att kunna förverkligas.
Prop. 1996/97:63
Bilaga 5
125
Förteckning över remissinstanser som avgivit
yttrande över betänkandet Försäkringskassan
Sverige - Översyn av socialförsäkringens
administration (SOU 1996:64)
Följande remissinstanser har inkommit med yttrande: Kammarrätten i
Sundsvall, Länsrätten i Kalmar län, Domstolsverket, Riksförsäkringsver-
ket, Pliktverket, Statistiska centralbyrån, Datainspektionen, Statskontoret,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Finansinspektionen, Arbetsgivar-
verket, Statens löne- och pensionsverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Centra-
la studiestödsnämnden, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i
Jämtlands län, Riksdagens ombudsmän Landstingsförbundet, Svenska
Kommunförbundet, Försäkringskasseförbundet, Blekinge läns allmänna
försäkringskassa, Bohusläns allmänna försäkringskassa, Gotlands läns
allmänna försäkringskassa, Gävleborgs läns allmänna försäkringskassa,
Göteborgs allmänna försäkringskassa, Hallands läns allmänna försäk-
ringskassa, Jämtlands läns allmänna försäkringskassa, Jönköpings läns
allmänna försäkringskassa, Kalmar läns allmänna försäkringskassa,
Kopparbergs läns allmänna försäkringskassa, Kristianstads läns allmänna
försäkringskassa, Kronobergs läns allmänna försäkringskassa, Malmöhus
läns allmänna försäkringskassa, Norrbottens läns allmänna försäkrings-
kassa, Skaraborgs läns allmänna försäkringskassa, Stockholms läns
allmänna försäkringskassa, Södermanlands läns allmänna försäkringskas-
sa, Uppsala läns allmänna försäkringskassa, Värmland läns allmänna
försäkringskassa, Västerbottens läns allmänna försäkringskassa, Väster-
norrlands läns allmänna försäkringskassa, Västmanlands läns allmänna
försäkringskassa, Älvsborgs läns allmänna försäkringskassa, Örebro läns
allmänna försäkringskassa, Östergötlands läns allmänna försäkringskassa,
Landsorganisationen i Sverige, Försäkringsanställdas förbund, Tjänste-
männens Centralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation,
Svenska Arbetsgivareföreningen, Företagarnas Riksorganisation, Industri-
förbundet, Lantbrukarnas Riksförbund, Pensionärernas Riksorganisation,
Sveriges Pensionärsförbund, Handikappförbundens samarbetsorgan, De
handikappades riksförbund, Handelsanställdas förbund och Svenska
Kommunalarbetarförbundet.
Prop. 1996/97:63
Bilaga 6
126
Prop. 1996/97:63
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Peterson, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Andersson,
Winberg, Uusmann, Ulvskog, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg,
Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Klingvall
Regeringen beslutar proposition 1996/97:63 Samverkan,
socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m.
gotab 53169. Stockholm 1997
128