Skr.
1996/97:49
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 31 oktober 1996
Göran Persson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
Skrivelsen innehåller den första av de årliga rapporter om läget beträffan-
de den ekonomiska brottsligheten, som regeringen i fortsättningen kom-
mer att redovisa till riksdagen.
I skrivelsen redovisas översiktligt de åtgärder som har vidtagits eller
som planeras för att förverkliga den strategi för samlade åtgärder mot
den ekonomiska brottsligheten, som regeringen beslutade i april 1995.
Åtgärderna är av många slag och avser bl.a. lagstiftning, myndigheternas
organisation och arbetssätt, internationellt samarbete, näringslivets
insatser samt forskning om ekonomisk brottslighet.
Till de åtgärder som genomförts hör effektivare lagstiftning om
skattebrott och näringsförbud, införandet i alla län av ett regionalt
samverkansorgan för bekämpning av ekonomisk brottslighet, ny
ekoutbildning för åklagare och poliser, effektivare rutiner för brotts-
utredning vid konkurs, inrättande av en delegation för samordning av
åtgärder mot EU-bedrägerier samt bättre stöd för näringslivets
affärskontroll.
Utredningar eller projekt pågår inom bl.a. följande områden:
- regler om företagsbot, miljöbrott, penningtvätt, skattekontroll, sekretess
och bolagsorgans ansvar
- sanering av utsatta branscher
- ökad kontroll i samband med tillståndsgivning, tillsyn och upphandling
- åtgärder mot bolagsplundring
- snabbare handläggning av ekobrottmål
- forskning om ekonomisk brottslighet.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 49
Regeringen har uppdragit åt Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen att Skr. 1996/97:49
avarbeta arbetsbalansema av ekobrottmål. En arbetsgrupp har tillsatts
inom Justitiedepartementet för att föreslå åtgärder mot internationell
ekonomisk brottslighet.
Regeringen har i 1997 års budgetproposition dragit upp riktlinjerna för
en organisationsreform som bl.a. innebär att det under 1997 inrättas en
ny myndighet, Ekobrottsmyndigheten, med operativa och samordnande
uppgifter. Förslag utarbetas om en särskild organisation inom skatte-
förvaltningen för utredning av skattebrott.
Skr. 1996/97:49
1 Bakgrund................................ 4
1.1 Regeringens strategi mot den ekonomiska
brottsligheten ......................... 4
1.2 Genomförandet av strategin ................ 5
2 Inriktningen av det fortsatta reformarbetet............ 6
3 Effektivare myndigheter....................... 9
3.1 En ny myndighetsstruktur.................. 9
3.2 Utvecklande av myndigheternas kompetens....... 12
3.3 Styrning och uppföljning av myndigheternas
verksamhet........................... 14
3.4 Register och sekretess.................... 17
4 Förstärkt skattekontroll ....................... 18
5 Vissa näringslivsfrågor........................ 21
6 Branschsanering, upphandling och åtgärder mot
bolagsplundring m.m.........................23
7 Penningtvätt, konkurs och processfrågor............. 26
8 Effektivare sanktionsregler ..................... 29
9 Internationellt arbete......................... 31
10 Forskning och information ..................... 34
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober
1996 ....................................... 36
1 * Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 49
1 Bakgrund Skr. 1996/97:49
1.1 Regeringens strategi mot den ekonomiska brottsligheten
Regeringen beslutade i april 1995 om en strategi för samhällets samlade
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin redovisades i en
skrivelse till riksdagen (skr. 1994/95:217). Innehållet i strategin grundar
sig delvis på synpunkter och förslag som lagts fram år 1994 av
Riksdagens revisorer i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och
rättssamhället.
I strategin slås last som ett övergripande mål att påtagligt minska den
ekonomiska brottsligheten genom åtgärder som innebär en kraftig
förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet.
Åtgärder skall vidtas som innebär en effektivisering när det gäller att
förebygga, upptäcka, utreda och lagfora ekonomisk brottslighet. En ökad
tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet. Det innebär bl.a. att
kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett
problemorienterat arbetssätt.
Kampen mot den ekonomiska brottsligheten skall vara en prioriterad
verksamhet för myndigheterna. Särskild vikt skall läggas vid att
samordna myndigheternas prioriteringar och utveckla myndigheternas
samarbete samt att höja kunskaperna och myndighetskompetensen i fråga
om ekonomisk brottslighet.
En annan huvudpunkt i strategin är att näringslivet måste ta ett ökat
ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten, bl.a. genom att
utveckla affärsetik och kontroll.
För att genomföra dessa mål i fråga om bekämpning av ekonomisk
brottslighet redovisas i strategin ett brett upplagt åtgärdsprogram inom en
rad områden, bl.a.
- förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning
- förbättrad myndighetsstruktur
- gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna
- affärsetik, intemkontroll och affärskontroll inom näringslivet
- snabbare utredning och process
- effektivare rutiner i samband med konkurs
- förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m.
- uppföljning av bankkrisen
- sanering av utsatta branscher
- kontroll i samband med tillståndsgivning m.m.
- effektivare lagstiftning om penningtvätt
- effektivare sanktionsregler
- aktivt internationellt arbete, bl.a. inom EU
- ökad forskning
- information till allmänheten
- effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet.
Riksdagen hade inget att erinra mot den framlagda strategin (bet.
1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412).
1.2 Genomförandet av strategin
Inom regeringen svarar justitieministern för samordning av åtgärder mot
ekonomisk brottslighet och därmed for genomförandet av strategin mot
sådan brottslighet.
För att biträda justitieministern i dessa frågor inrättades genom ett
regeringsbeslut i december 1994 en arbetsgrupp inom regeringskansliet,
regeringens ekobrottsberedning. Beredningen leds av en politiskt utsedd
ordförande och består i övrigt av tjänstemän från Justitiedepartementet,
Finansdepartementet och Näringsdepartementet.
Att genomföra strategin mot ekonomisk brottslighet kräver i många fäll
ändringar i lagstiftningen. En del lagstiftningsprojekt inom ekobrotts-
området pågick redan när strategin antogs. Åtskilliga andra projekt har
därefter igångsatts, i många fäll efter initiativ från eller annars under
medverkan av ekobrottsberedningen.
Lagstiftningsprojekten gäller bl.a. skattebrott, borgenärsbrott,
foretagsbot, näringsförbud, skattekontroll, penningtvätt och sekretess.
Långt ifrån alla projekt inom satsningen mot ekobrott handlar dock
enbart om ny lagstiftning. I flera fäll har regeringen tillsatt utredningar
för att mera förutsättningslöst se över en viss del av problemområdet och
föreslå åtgärder av skilda slag. Hit hör utredningar om sanering av
branscher som är särskilt utsatta för ekobrott, om åtgärder mot
internationell ekobrottslighet samt om hur det långsiktiga behovet av
forskning om ekonomisk brottslighet skall tillgodoses.
Regeringen har också i åtskilliga fäll lämnat uppdrag till myndigheterna
att utreda vissa ekobrottsfrågor eller att igångsätta och driva olika
utvecklingsprojekt. Bland uppdragen kan nämnas utredning om åtgärder
mot bolagsplundring samt projekt för att utveckla myndigheternas
kompetens, rutiner för handläggning av brott i samband med konkurs och
stöd till näringslivet när det gäller affarskontroll.
Ett första steg mot en effektivare myndighetsstruktur för eko-
brottsbekämpning har tagits genom att inrätta en Riksenhet mot
ekonomisk brottslighet samt, i alla län, ett regionalt samverkansorgan för
bekämpning av ekobrott. Myndigheterna har bl.a. i regleringsbrev givits
riktlinjer för att rikta in och utveckla sina åtgärder mot ekonomisk
brottslighet.
Frågan om en mera genomgripande förändring av myndighetsstrukturen
för ekobrottsbekämpning har utretts och utreds av ekobrottsberedningen.
På grundval av förslag från beredningen har regeringen i 1997 års
budgetproposition redovisat inriktningen av det fortsatta organisatoriska
reformarbetet. Inriktningen är att det under år 1997 skall inrättas en ny
myndighet, Ekobrottsmyndigheten, med operativa uppgifter och samord-
ningsuppgifter. Ekobrottsberedningen arbetar vidare med att utarbeta
förslag till en särskild organisation inom skatteförvaltningen för att utreda
skattebrott.
Projekten inom ramen för strategin mot ekonomisk brottslighet
redovisas närmare i den följande framställningen.
I regeringens ekobrottsstrategi aviseras att regeringen kommer att
årligen redovisa läget i fråga om den ekonomiska brottsligheten i en
Skr. 1996/97:49
skrivelse till riksdagen. Föreliggande rapport utgör den första av dessa Skr. 1996/97:49
redovisningar.
- En ny myndighetsstruktur för ekobrottsbekämpning
införs etappvis med böijan år 1997 då Ekobrottsmyndigheten
inrättas.
- Arbetet fortsätter för att efter hand effektivisera
lagstiftningen mot ekonomisk brottslighet.
- Näringslivets egenåtgärder mot ekonomisk brottslighet främjas.
- Kunskapsnivån om ekobrottslighet höjs väsentligt genom
ökad forskning, information och myndighetskompetens.
Strategins fyra grundpelare
Regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska
brottsligheten kan sägas bygga på fyra grundpelare, nämligen att
- lagstiftningen rörande ekonomisk brottslighet skall vässas
- en ökad tonvikt skall läggas vid det förebyggande arbetet
- myndigheterna skall bli effektivare när det gäller ekobrottsbekämpning,
inte minst genom att utveckla myndighetssamarbetet
- näringslivet måste ta ett större ansvar i kampen mot den ekonomiska
brottsligheten.
Åtgärder som samverkar mot ett gemensamt mål
Inom ramen för dessa huvudområden omfattar strategin, som redan
framgått, ett stort antal projekt i form av utredningsarbete inom
kommittéväsendet, utarbetande och införande av ny lagstiftning, myndig-
hetsintemt och myndighetsövergripande arbete för att utveckla arbets-
metoder och kompetens m.m. De olika delarna av strategin kan inte ses
som isolerade komponenter, hur viktiga de än är redan var för sig. I
stället är det en bärande tanke bakom strategin att de olika delarna skall
samverka med varandra mot det övergripande målet att påtagligt minska
den ekonomiska brottsligheten. Införandet av ny bättre lagstiftning måste
exempelvis, för att få full effekt, kombineras med effektivisering av
verksamheten vid de myndigheter som skall tillämpa de nya reglerna.
Repressiva åtgärder måste kombineras med förebyggande arbete för att
resultaten skall bli bestående.
Att genomföra strategin mot ekonomisk brottslighet kräver sålunda
omfattande arbetsinsatser på stor bredd, ett arbete som nu är i full gång.
De allra flesta av de projekt som förutskickas i strategin har igångsatts
och en del har redan lett fram till ny lagstiftning eller andra förbättringar. Skr. 1996/97:49
Det är ingen överdrift att påstå att det nu finns ett högt förändringstryck
inom ekobrottsbekämpningen.
Ett fortsatt högt förändringstryck
Det är mycket viktigt att förändringstrycket förblir högt och att
reformarbetet fortsätter på samma stora bredd som hittills. I annat fall
riskerar man att förlora helhetsgreppet och samverkan mellan olika delar
i reformarbetet. Regeringen avser att driva reformarbetet inom
ekobrottsbekämpningen vidare med full kraft inom hela fältet av
angelägna reformer.
Bland de projekt inom ramen för ekobrottsstrategin som redan har förts
till fullbordan kan nämnas inrättandet av regionala samverkansorgan samt
ny lagstiftning om skattebrott och näringsförbud. I några fall har ett
första steg i ett långsiktigt reformarbete genomförts, exempelvis genom
provisorisk lagstiftning om skatteflykt och punktskattekontroll i avvaktan
på en permanent lagstiftning samt genom att påbölja utvecklingen av nya
arbetsmetoder och ny organisation för myndigheterna.
Organisationsreformer
Närmast på tur bland mycket angelägna reformer står en effektivisering
av ekobrottsbekämpningens oiganisation. På grundval av ett utred-
ningsarbete inom regeringens ekobrottsberedning kommer under år 1997
en ny organisation för ekobrottsbekämpning att införas inom åklagar-
väsendet och polisen. Den nya organisationen innebär bl.a. att det
inrättas en ny myndighet, Ekobrottsmyndigheten, med operativa och
samordnande uppgifter.
I en andra etapp av det organisatoriska reformverket kan förutses att
skattemyndigheterna kommer att ges nya uppgifter vid brottsutredningar
inom skatteområdet genom införandet av s.k. skattekriminalverksamhet.
Detalj förslag av den innebörden kommer inom kort att läggas fram av
ekobrottsberedningen. Efter beslut av statsmakterna bör skattekriminal -
verksamhet kunna införas med böijan under år 1998.
Lagstiftnin gsreformer
Inom lagstiftningsområdet pågår beredning inom regeringskansliet av
flera nya lagreformer inom ekobrottsområdet på grundval av redan
avlämnade betänkanden. I andra lagstiftningsprojekt kommer pågående
utredningsarbete att leda fram till att betänkanden med förslag till ny
lagstiftning och i vissa fäll andra åtgärder som kan redovisas inom det
närmaste halvåret. Dessa nu aktuella lagstiftningsprojekt rör bl.a.
skattekontroll, skatteflykt, företagsbot, ytterligare skärpningar i fråga om
näringsförbud och sanering av särskilt utsatta branscher. Andra aktuella
lagstiftningsprojekt rör bulvaner, bolagsplundring, sekretess i myndig-
hetssamarbetet samt förverkande av vinning från brott. Man kan förutse Skr. 1996/97:49
att ett stort antal lagförslag som berör ekonomisk brottslighet kommer att
läggas fram för riksdagen under år 1997 och kan träda i kraft efter hand
under 1997 och 1998.
Internationella frågor m.m.
Det är givetvis viktigt att reformarbetet i fråga om bekämpning av
ekonomisk brottslighet inte begränsas till att genomföra de projekt som
aviserats i regeringens skrivelse i april 1995. Ekobrottsstrategin måste
hela tiden utvecklas i takt med att nya reformbehov visar sig. Så sker
också. Bland de nya åtgärder som vidtagits kan nämnas att en arbets-
grupp tillsatts inom Justitiedepartementet med uppgift att kartlägga den
internationella ekonomiska brottsligheten och göra en övergripande
bedömning av vilka kriminalpolitiska reformbehov som föreligger för att
förhindra att den ökande internationaliseringen leder till att Sverige
drabbas av en ökad ekobrottslighet med internationell anknytning.
Näringslivsfrågor
Ett annat långsiktigt reformarbete är att utveckla näringslivets roll särskilt
när det gäller att förebygga ekonomisk brottslighet. Det är av avgörande
betydelse för att pressa tillbaka ekobrottsligheten att näringslivet kan
skydda sig effektivt mot att bli utsatt för sådan kriminalitet. Inom detta
viktiga område påböijas nu ett utredningsarbete efter överläggningar
mellan regeringskansliet och förteträdare för näringslivet.
Forskning om ekobrottslighet
Till de långsiktiga reformprojekten hör att väsentligt höja samhällets
kunskapsnivå när det gäller ekonomisk brottslighet och hur den bäst
bekämpas. I detta ligger bl.a. att bygga upp en kvalificerad forskning om
den ekonomiska brottsligheten och att skapa metoder för att sprida
kunskap inom detta angelägna ämne.
3.1 En ny myndighetsstruktur
1996/97:49
- Riksenheten mot ekonomisk brottslighet har inrättats som
ett första steg mot en ny myndighetsstruktur.
- Finanspolisen har omorganiserats.
- Ekobrottsmyndigheten inrättas under år 1997.
- Förslag utarbetas till ny organisation for utredning
av skattebrott.
Riksenheten mot ekonomisk brottslighet m.m.
På central nivå finns en särskild samverkansorganisation för utredning
främst av ekobrott, benämnd Riksenheten mot ekonomisk brottslighet.
Riksenheten inrättades i juli 1995 efter ett utredningsarbete som på
regeringens uppdrag företagits av Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och
Riksskatteverket. Organisation och verksamhet regleras i förordningen
(1995:1015) om Riksenheten mot ekonomisk brottslighet.
Riksenheten har inte ställning som egen myndighet. I stället utgör
enheten en samlokaliserad arbetsgemenskap där Statsåklagarmyndigheten
for speciella mål, Rikskriminalpolisens ekorotel samt expertis från
skatteförvaltningen och exekutionsväsendet arbetar under operativ ledning
av överåklagaren vid Statsåklagarmyndigheten.
Ekobrottsberedningen lade i januari 1996 fram rapporten (Ds 1996:1)
Effektivare ekobrottsbekämpning. I rapporten anför beredningen att
inrättandet av Riksenheten är ett steg i rätt riktning när det gäller att
effektivisera ekobrottsbekämpningen. Utvecklingspotentialen framstår
dock som begränsad med hänsyn till att Riksenheten saknar en enhetlig
administrativ ledning och budget. Ekobrottsberedningen föreslår därför
att Riksenheten upphör och ersätts av en ny myndighet,
Ekobrottsmyndigheten (se nedan).
Inom Rikspolisstyrelsen arbetar Finanspolisen sedan år 1994 med
åtgärder mot penningtvätt. Efter en utvärdering av det första årets
verksamhet har Finanspolisen fått en effektivare organisation med en
närmare knytning till Rikskriminalpolisens underrättelseverksamhet i
övrigt.
Ekobrottsberedningens rapport om effektivare ekobrottsbekämpning
I den nyss nämnda rapporten om effektivare ekobrottsbekämpning
redovisas förslag till en ny myndighetsstruktur för bekämpning av
ekonomisk brottslighet. Förslaget bygger på en ingående undersökning
och analys av nuvarande organisations sätt att fungera.
Ekobrottsberedningens undersökning bekräftar och fördjupar den
problembild i fråga om myndighetsverksamheten som redovisats av
riksdagens revisorer i deras rapport år 1994 om den ekonomiska
brottsligheten. Myndighetsorganisationen inom detta område är mycket Skr. 1996/97:49
splittrad. Samverkan och samarbete mellan myndigheterna förekommer
i alltför liten utsträckning. Myndigheterna gör ofta olika prioriteringar,
vilket leder till flaskhalsar i ärendehanteringen. Kompetens och resurser
för ekobrottsbekämpning har inte kunnat byggas upp och behållas
långsiktigt. Metodutveckling och myndighetssamarbete i strategiska
frågor har varit praktiskt taget obefintlig.
Dessa grundläggande problem kvarstår även om myndigheterna på
senare år, till följd av att statsmakterna anvisat särskilda medel för
ändamålet, åter har böljat bygga upp kompetens och resurser för
ekobrottsbekämpning.
Ekobrottsberedningen har formulerat krav som måste ställas på
myndigheternas ekobrottsbekämpning för framtiden. Bl.a. slås last att
myndigheterna skall utgå från en gemensam strategi för ekobrottsbe-
kämpningen som bygger på de mål för verksamheten som statsmakterna
har slagit fast. Kompetens och resurser skall byggas upp och säkras
långsiktigt hos myndigheterna. Myndighetsresursema skall vara
balanserade på alla nivåer så att det inte uppstår flaskhalsar i
ärendehanteringen till följd av att myndigheterna gör olika prioriteringar.
Arbetsmetoderna måste utvecklas och effektiviseras. Exempelvis finns det
skäl att i ökad utsträckning bedriva brottsutredning i åklagarledda
arbetsgrupper med olika slag av specialistkompetens, där arbetet sker i
projektform med en fastställd tidplan. Utredningstiderna måste
målmedvetet kortas. Ett exempel är det mål som satts på några håll att
utredningen av ekobrott genomsnittligt inte bör ta mer än nio månader.
Underrättelseverksamhet skall bedrivas med syfte bl.a. att ge underlag
för statsmakternas och myndigheternas egen inriktning av ekobrottsbe-
kämpningen. Ett förebyggande och problemorienterat arbete skall ges hög
prioritet, exempelvis i form av gemensamma kontrollaktioner.
Verksamheten skall följas upp. Ekobrottsbekämpningen skall bedrivas i
nära samverkan med annan brottsbekämpning eftersom ekobrott inte
sällan har samband med kriminalitet av annat slag.
I det anförda ligger långtgående krav på förbättringar och effektivise-
ringar av myndigheternas verksamhet i fråga om ekobrottsbekämpning.
För att myndighetsverksamheten skall kunna leva upp till dessa krav
föreslår ekobrottsberedningen att det inrättas en ny myndighet,
Ekobrottsmyndigheten, med operativa uppgifter på central och regional
nivå när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet. Till
ekobrottslighet räknas också miljöbrottslighet. Ekobrottsmyndigheten
föreslås också få till uppgift att samordna samhällets insatser mot den
ekonomiska brottsligheten.
Härutöver har ekobrottsberedningen redovisat ett principförslag om en
ny organisation för utredning av skattebrottmål, en skatte-
kriminalorganisation. Förslaget innebär att skattebrottmål skall utredas av
skattemyndigheterna på liknande sätt som tullmyndigheterna redan i dag
utreder mål om varusmuggling.
Ekobrottsberedningens förslag har remissbehandlats. De flesta
remissinstanserna ansluter sig till förslagen rörande kraven på den K
framtida ekobrottsbekämpningen. Också tankarna om en mera
sammanhållen struktur for myndigheternas ekobrottsbekämpning har fått Skr. 1996/97:49
ett positivt mottagande. Ett antal remissinstanser, huvudsakligen inom
polisväsendet och åklagarväsendet, menar att den föreslagna nya
myndighetsstrukturen inrymmer problem när det gäller avgränsning mot
och samverkan med annan brottsbekämpning. Åtskilliga idéer om
alternativa organisationslösningar har förts fram i samband med
remissbehandlingen.
Ekobrottsmyndigheten
Regeringen har i budgetpropositionen i september 1996 (prop. 1996/97:1)
lagt fest inriktningen av det fortsatta organisatoriska reformarbetet när det
gäller åklagarväsendets och polisväsendets verksamhet rörande
bekämpning av ekonomisk brottslighet. Regeringens överväganden
bygger på ekobrottsberedningens rapport och på vad som kommit fram
vid remissbehandlingen av denna. Regeringens ställningstagande innebär
följande.
Inom åklagarväsendet inrättas en ny myndighet, Ekobrottsmyndigheten.
Myndigheten svarar för all åklagarverksamhet inom ekobrottsområdet på
central och regional nivå.
På regional nivå skall myndigheten finnas etablerad inom vart och ett
av landets sju åklagardistrikt. Vid sidan om de operativa uppgifterna skall
Ekobrottsmyndigheten som stabsorgan ha uppgifter i fråga om nationell
samordning, central redovisning och analys, brottsförebyggande
verksamhet, information m.m. Statsåklagarmyndigheten för speciella mål
upphör och dess uppgifter tas över av Ekobrottsmyndigheten.
Arbetet inom Ekobrottsmyndigheten organiseras som huvudregel på
åklagarledda arbetsgrupper enligt vad som anförts ovan. Poliser och
annan personal från polisväsendet som ingår i organisationen kommer att
vara samlokaliserade med åklagarna och arbeta under åklagarledning. De
skall dock vara anställda vid myndigheter inom polisväsendet och inte vid
Ekobrottsmyndigheten. Denna får alltså inte ställning som polismyndighet
men väl som åklagarmyndighet. De sju distrikt i vilka åklagarväsendet
indelas skall utgöra den geografiska basen också för den nya
organisationens polisiära beståndsdelar på regional nivå. Med denna
organisation kommer ekobrottsbekämpningen såväl centralt som regionalt
att kunna bedrivas under enhetlig ledning och med full integrering av
olika specialistkompetenser, vilket bör leda till en väsentlig höjning av
ekobrottsbekämpningens effektivitet.
En hög specialistkompetens skall byggas upp inom ramen för den nya
organisationen. Den kommer att ha tillgång till spaning och
underrättelseverksamhet inom ekobrottsområdet. Inom kompetensfåltet
kommer också att fella frågor om att förebygga ekonomisk brottslighet.
Samverkanspersoner från skatteförvaltningen och exekutionsväsendet
samt vid behov från andra myndigheter skall placeras hos myndigheten.
Den nya organisationen utformas så att där kan föras en sammanhållen
och konsekvent personalpolitik som säkerställer en långsiktig
personalförsöijning. I detta kan exempelvis ligga att Riksåklagaren och '
1 ** Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 49
Rikspolisstyrelsen överenskommer om vilka resurser inom polisväsendet
som skall ställas till utredningsorganisationens förfogande och att
Rikspolisstyrelsen av regeringen ges de befogenheter som behövs för att
genomföra överenskommelsen för polisens del. Specialister utan polisiär
ställning kan också anställas direkt vid Ekobrottsmyndigheten. I det
fortsatta oiganisationsarbetet kommer bl.a. att ligga att utarbeta ett
resursstymingssystem för den nya organisationen.
Arbetet med ny organisation bereds vidare inom Justitiedepartementet
i samråd med Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen. I det sammanhanget
kommer erfarenheterna från Riksenheten mot ekonomisk brottslighet att
tas till vara. Det är också viktigt att ta till vara det arbete som redan
pågår hos myndigheterna när det gäller att effektivisera bekämpningen av
ekonomisk brottslighet.
En central samrådsgrupp för berörda verkschefer kommer att inrättas
(Ekorådet).
Den nya organisationen kommer att inrättas redan under år 1997, så
snart behövliga föreberedelser har vidtagits.
3.2 Utvecklande av myndigheternas kompetens
- Myndigheterna samordnar kompetenshöjande åtgärder.
- Ny utbildning för ekopoliser.
- Direktrekrytering av specialister till polisyrket.
Bekämpning av ekonomisk brottslighet ställer särskilda krav på
kunskaper och kompetens hos de berörda myndigheterna. I regeringens
strategi framhålls som en av huvudpunkterna att myndighetskompetensen
skall höjas genom en rad åtgärder, såsom gemensamma
utbildningsprogram där myndigheternas samfällda kompetens i fråga om
ekonomisk brottslighet utnyttjas.
Regeringen uppdrog i juni 1995 åt Domstolsverket, Riksåklagaren,
Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen, Riksskatteverket samt Patent-
och registreringsverket att i samverkan planera och genomföra
utbildningsinsatser för att höja kompetensen inom domstolsväsendet,
åklagarväsendet, polisväsendet, tullverket, skatteförvaltningen och
exekutionsväsendet när det gäller bekämpning av ekonomisk brottslighet.
Arbetet samordnas av Riksåklagaren.
Som en följd av kompetenshöjningsuppdraget har de berörda
myndigheterna infört en rad nya utbildningar rörande bekämpning av
ekonomisk brottslighet. De flesta utbildningarna har tagits i bruk under
år 1996. För åklagarväsendets del har införts en grundläggande
ekoutbildning på två veckor. Utbildningen riktar sig inte till ekoåklagare
utan skall genomgås av samtliga åklagare. Inom polisen har införts en
grundläggande ekoutbildning på åtta veckor för kriminalpoliser som
utreder ekobrottmål men som inte tjänstgör vid ekorotel. Genom dessa
utbildningsinsatser blir åklagarväsendet och polisen bättre rustade att
Skr. 1996/97:49
12
handlägga enklare ekobrottmål i den lokala organisationen. Man kan Skr. 1996/97:49
därmed undvika att de enklare målen samlas på ekorotlar och andra
specialenheter och där förorsakar balanser och långa handläggningstider.
För ekoåklagare har införts en tredagarsutbildning i aktiebolagskunskap
i regi av Patent- och registreringsverket.
Inom polisen har omfattande utbildningsinsatser gjorts vid ekorotlama
under 1995 och 1996. Polisens utbildning av ekoutredare förnyas helt
från och med 1997. Rekryteringen till den nya utbildningen görs generellt
sett på ett relativt tidigt stadium i polismanskarriären. De blivande
ekoutredama kommer att utbildas under en period av två och ett halvt år.
Under den tiden varvas utbildning vid Polishögskolan med självstudier
och tjänstgöring vid egen polismyndighet. Polishögskolan har utarbetat
ett förslag till ny ekoutbildning som i vissa delar är öppen för deltagare
från olika samverkande myndigheter. Polishögskolans kurs i miljörätt har
också öppnats for åklagare och andra deltagare från samverkans-
myndigheter.
Inom domstolsväsendet införs en grundläggande ekoutbildning för
domare som inte redan har genomgått en sådan utbildning. Häri ligger
en rad nya utbildningar, nämligen grundläggande utbildning i
redovisning, kurs i skatterätt, kurs rörande skattebrott, seminarium om
handläggning av omfattande ekobrottmål, kurs i redovisning, aktie-
bolagskurs med inriktning på ekobrott samt kurs om informationssökning
i Patent- och registreringsverkets register.
Också inom tullverket har utbildningen utvecklats för att svara mot
ekobrottsbekämpningens krav. Personal från tullverket deltar i EU:s
tullutbildningsprogram, Matthaeusprogrammet. En ekoutbildning
genomförs inom tullverket som är öppen för deltagare från andra
myndigheter. Hit hör bl.a. kurser om punktskattekontroll och om
tullverkets bekämpande av ekobrott i en EU-värld. Inom tullverket
implementeras ADB-revision som ett verktyg för smidigare kontroll av
foretag med ADB-baserade räkenskaper. För detta ändamål utbildas ett
antal tulltjänstemän till ADB-revisorer. Rekryteringen till tullverket för
ekobrottsbekämpning inriktas numera till övervägande del på personer
med högskolekoinpetens.
I den nu översiktligt redovisade nya ekoutbildningen samverkar
myndigheterna med varandra i olika avseenden. Exempelvis svarar
Riksskatteverket for utbildningsinsatser i fråga om redovisning, som kan
anpassas för respektive samverkande myndighets behov. Riksskatteverket
svarar också för utbildningsinsatser inom exekutionsväsendet som riktas
även till samverkande myndigheter.
För att långsiktigt utveckla och säkra myndighetskompetensen i fråga
om ekobrottsbekämpning inrättas ett utbildningsråd med företrädare för
de samverkande myndigheterna. Rådets huvuduppgifter är att se till att
myndigheterna håller en hög och jämn kompetensnivå inom
ekobrottsområdet. En årlig utbildningskatalog skall ges ut genom
utbildningsrådets försorg. Kompetensprofiler för ekopersonal skall
upprättas av myndigheterna för att tjäna som underlag när
utbildningsbehovet för respektive yrkesgrupp bedöms. 13
Ekobrottsberedningen har lagt fram ett principförslag om att det skall
bli möjligt att direktrekrytera ekonomer och andra specialister till Skr. 1996/97:49
polisyrket för arbete som ekobrottsutredare (Ds 1996:1). Frågor om en
genomgripande reformering av polisrekrytering och polisutbildning
behandlas av en arbetsgrupp inom Justitiedepartementet. I en delrapport
(Ds 1996:11) har gruppen redovisat förslag som bl.a. innebär att en
direktrekrytering av personer med olika slag av specialistkompetens till
polisyrket blir möjlig. Det blir nu en uppgift för Rikspolisstyrelsen att,
med utgångspunkt i arbetsgruppens förslag och remissyttrandena över
dessa, detaljplanera en ny grundutbildning av poliser.
3.3 Styrning och uppföljning av myndigheternas
verksamhet
- Ett regionalt samverkansorgan har inrättats i alla län.
- De regionala samverkansorganen har redovisat läget i fråga
om ekobrottsbekämpningen i respektive län.
- Myndighetsövergripande mål och riktlinjer för myndigheternas
arbete med ekobrottsbekämpning kommer att utfärdas.
- Arbetsbalansema vid polisens ekorotlar arbetas ned till år 1998.
Regeringens strategi innebär att styrning och uppföljning av
myndigheternas åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten skall bli
effektivare.
Central styrning
I regleringsbreven för budgetåret 1995/96 har de berörda myndigheterna
bl.a. ålagts att prioritera insatserna mot ekonomisk brottslighet samt att
utveckla och inrikta insatserna med utgångspunkt i regeringens strategi
mot ekobrottslighet. Direktiv av denna innebörd har lämnats till
åklagarväsendet, polisen, skatteförvaltningen, exekutionsväsendet,
tullverket och länsstyrelserna.
Regeringen avser att i fortsättningen, vid sidan av regleringsbreven,
utfärda myndighetsövergripande mål och riktlinjer för myndigheternas
åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Till skillnad från
bestämmelserna i regleringsbrev, som är myndighetsspecifika, skall de
myndighetsövergripande målen och riktlinjerna gälla generellt för de
berörda myndigheterna. De myndigheter som i första hand avses är
åklagarväsendet, polisen, skatteförvaltningen, exekutionsväsendet,
tullverket och länsstyrelserna. Domstolsväsendet kommer att beröras
såvitt gäller administrativa frågor såsom kompetensutveckling.
Myndighetsövergripande mål och riktlinjer för år 1997 kommer att
utfärdas inom kort.
Genom de myndighetsövergripande målen och riktlinjerna får alla
berörda myndigheter gemensamma verksamhetsmål för
ekobrottsbekämpningen. Riktlinjer kan ges för verksamheter som Skr. 1996/97:49
regelmässigt kräver insatser av flera olika myndigheter. Härigenom blir
det lättare för statsmakterna att styra och följa upp
ekobrottsbekämpningen trots att den berör många myndigheter.
Regionala samverkansorgan
En särskild organisation för samordning av ekobrottsbekämpning på
regional nivå infördes den 1 augusti 1995 genom regler i förordningen
(1995:736) om regional myndighetssamverkan för bekämpning av
ekonomisk brottslighet.
I förordningen anges att det i varje län finns ett regionalt sam-
verkansorgan mot ekonomisk brottslighet. Det regionala samverkans-
organet leds av landshövdingen och består i övrigt av de regionala
cheferna inom åklagarväsendet, polisen, skatteförvaltningen och
exekutionsväsendet. Också en företrädare för tullverket kan ingå.
Samverkansorganet har ställning av arbetsgrupp utan myndighetsstatus
och är administrativt knutet till länsstyrelsen.
Uppgiften för det regionala samverkansorganet är att verka för en
effektivisering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom in-
formationsutbyte, överläggning och samordning beträffande verksam-
hetsplanering för statliga myndigheter inom länet. Verksamheten avser
också samverkan med andra statliga myndigheter samt med kommuner,
näringsliv och organisationer.
Till samverkansorganets uppgifter hör att inom länet
1. skapa en samlad bild av den ekonomiska brottsligheten,
2. tidigt uppmärksamma nya inslag i den ekonomiska brottsligheten,
3. utarbeta en gemensam strategi för kampen mot ekonomisk brotts-
lighet,
4. ta initiativ till gemensamma kontrollaktioner, och
5. utvärdera gjorda insatser.
De regionala samverkansorganen är avsedda som paraplyorganisation för
myndighetssamarbetet på regional nivå. Samarbetet i konkreta ärenden
och utvecklingsprojekt skall givetvis bedrivas i andra former, exempelvis
i gemensamma arbets- eller projektgrupper med deltagande av chefer på
mellannivå och handläggare. Men det är en uppgift för det regionala
samverkansorganet att se till att det finns en sådan fungerande
samarbetsorganisation inom länet.
Myndigheternas lägesrapporter
De regionala samverkansorganen skall utarbeta en årlig rapport till
regeringen om den ekonomiska brottsligheten. Länsstyrelsen skall senast
den 1 februari ge in rapporten till de berörda centralmyndigheterna, näm-
ligen Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och
Riksskatteverket. Riksåklagaren svarar för samordning av rapporteringen
15
till regeringen genom att senast den 15 mars ge in länsstyrelsernas
rapporter till Justitiedepartementet med ett gemensamt yttrande från
centralmyndigheterna. Indikationer på nya brottsformer samt andra
förhållanden som genast bör komma till regeringens kännedom skall
rapporteras i särskild ordning genom Riksåklagarens försorg.
En första rapport från den regionala verksamheten har redovisats i
mars 1996. Av rapporten framgår att de regionala samverkansorganen
har inlett arbetet i samtliga län men hunnit olika långt när det gäller att
skaffa sig en överblick över ekobrottsligheten, samordna
myndighetsverksamheten och initiera gemensamma projekt. Under
samverkansorganen finns regelmässigt olika slag av arbetsgrupper för
myndighetssamarbete i konkreta frågor.
De regionala samverkansorganen har också redovisat förslag till
förbättringar i fråga om ekobrottsbekämpningen, bl.a. ändringar i
sekretesslagstiftningen för att öka myndigheternas möjlighet att informera
varandra om frågor av betydelse för att förebygga eller ingripa mot
ekonomisk brottslighet (se avsnitt 3.4).
Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och
Riksskatteverket har i sitt gemensamma yttrande över de regionala
rapporterna gjort en sammanställning av ekobrottsbekämpningen i länen
sådan som den framgår av rapporterna.
Sammanställningen bekräftar den tidigare allvarliga bilden av den
ekonomiska brottsligheten och understryker vad som redan framhållits
från många håll om att brottsligheten är särskilt omfattande i storstäderna
och då särskilt i Stockholm. Från samverkansorganet i Stockholms län
rapporteras sålunda att situationen visat sig vara betydligt allvarligare än
vad som kunnat befaras. Skattebedrägerier, bolagsplundring och
branschrelaterad brottslighet synes höra till de vanligaste slagen av
allvarlig ekobrottslighet. En av de tydligaste utvecklingslinjerna är att de
internationella inslagen i ekobrottsligheten blir allt vanligare. Den
ekonomiska brottsligheten med anknytning till Östeuropa synes dock ännu
inte ha ökat i den utsträckning som befarats. Angrepp mot EU:s
finansintressen (bidragsfusk m.m.) befaras allmänt bli ett växande
problem men synes ännu inte ha föranlett konkreta brottsutredningar i
någon större utsträckning.
I de regionala rapporterna redovisas åtskilliga planerade eller
genomförda gemensamma aktioner från berörda myndigheter. I många
fall handlar det om kontrollaktioner mot branscher som är särskilt utsatta
för ekonomisk brottslighet. Hit hör den riksomfattande kontrollaktionen
avseende restaurangbranschen, Operation krogsanering, men också
kontrollaktioner avseende exempelvis den yrkesmässiga trafiken
respektive städbranschen. Ett brett samarbete har initierats för att
förebygga ekonomisk brottslighet i samband med vissa mycket stora
ekonomiska projekt, exempelvis byggandet av Oresundsbron och
Mälarbanan.
Operation krogsanering har också redovisats i särskild ordning, varvid
framkommit bl.a. följande. Bland de närmast berörda organen finns
skattemyndigheterna, polisen, kronofogdemyndigheterna, kommunerna
och försäkringskassan. Också andra aktörer medverkar i vissa fall, såsom
Skr. 1996/97:49
16
yrkesinspektionen, branschorganisationer och fackliga organ. Skr. 1996/97:49
Erfarenheterna från Operation krogsanering är enligt uppgift mycket
goda. Antalet serveringstillstånd som dras in på grund av oegentligheter
har ökat. Skatterevisioner har lett till betydande höjningar av debiterade
skatter och avgifter. Effekterna är positiva också när det gäller
inbetalning av skatteskulder inom restaurangbranschen.
Polisen har i olika avseenden utvecklat sina metoder när det gäller
ekobrottsbekämpning. Ekorotlama har genomgående datoriserats. Som
förebyggande åtgärd genomförs på flera håll aktioner tillsammans med
skatteförvaltningen inom ramen för det s.k. PEK-projektet (Preventiv
Ekonomisk Kontroll). I verksamheten ingår information till nystartade
foretag men också särskilda kontroller av kända ekobrottslingar. I många
län redovisas särskilda satsningar på spaning och underrättelseverksamhet
för att tidigt upptäcka och ingripa mot ekobrott.
Rikspolisstyrelsen rapporterar att de satsningar som gjorts under senare
år inom ekobrottsbekämpningen ännu inte har lett till förbättrat resultat
i form av ökad produktivitet inom utredningsverksamheten. Det beror
enligt Rikspolisstyrelsen bl.a. på att ärendena är så komplicerade. Till
bilden hör också att polisen har haft stora pensionsavgångar av
ekoutredare, vilket föranlett en kompetenssvacka som åtgärdas genom
nyrekryteringar och utbildningsinsatser. Den ökade satsningen på
förebyggande arbete m.m. kan också ha föranlett en tillfällig svacka i
fråga om den brottsutredande verksamheten. Statistiken tyder på en
minskad produktivitet, även om antalet arbetstimmar inom
ekobrottsbekämpningen ökat med en procent.
Avarbetning av arbetsbalanser av ekobrottmål
Regeringen uppdrog i mars 1996 åt Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och
samtliga länsstyrelser att genomföra ett projekt i syfte att väsentligt
minska antalet ekobrottsutredningar i arbetsbalans hos polismyndigheter
och åklagarmyndigheter. Arbetet skall vara klart senast vid utgången av
juni 1998. Bakgrunden till uppdraget är att Riksåklagaren och
Rikspolisstyrelsen år 1995 på regeringens uppdrag inventerat
arbetsbalansema av ekobrottsutredningar och funnit att det fanns omkring
6100 öppna ärenden på polisens ekorotlar. För att verkställa uppdraget
har Riksåklagaren i juni 1996 uppdragit åt åklagarmyndigheterna att
organisera avarbetningen efter samråd med länspolismästama.
3.4 Register och sekretess
- Reglerna om polisregister moderniseras.
- Sekretess i ekobrottsbekämpningen ses över.
I regeringens strategi framhålls att det är mycket viktigt för en effektiv
17
ekobrottsbekämpning att myndigheterna kan ta tillvara den moderna Skr. 1996/97:49
informationsteknikens möjligheter till snabb och säker
informationshantering. Det är därför viktigt att reglerna om
myndighetsregister och sekretess, inom ramen för ett gott
integritetsskydd, är effektiva och ändamålsenliga.
En särskild utredare har redovisat förslag till ändringar i reglerna om
polisregister (SOU 1996:35). Bl.a. har utredaren föreslagit en
lagreglering av polisens underrättelseregister. Utredaren arbetar vidare
med en total översyn av polisregisterlagstiftningen.
Ekobrottsberedningen har gjort en enkät bland berörda myndigheter om
i vad mån sekretesslagstiftningens nuvarande utformning hindrar en
effektiv ekobrottsbekämpning. På grundval av detta material tillkallas
inom kort en särskild utredare med uppdrag att se över
sekretesslagstiftningen inom ekobrottsbekämpningens område. Ett mål för
utredningen skall vara att effektivisera bekämpningen av ekonomisk
brottslighet genom att göra det möjligt för berörda myndigheter och
andra organ att i ökad utsträckning lämna information om sådant som har
betydelse för att förebygga, upptäcka eller utreda ekonomisk brottslighet.
Inom utredningsuppdraget fäller bl.a. regler om informationsutbyte
mellan myndigheter i det brottsförebyggande arbetet, vid planering av
gemensamma kontrollaktioner och vid utredning av misstänkt ekonomisk
brottslighet.
- Den gamla skatteflyktslagen har återinförts som tillfällig lösning.
- Förslag till vässade regler i skatteflyktslagen har utarbetats.
- Skärpt lagstiftning för skattekontroll utarbetas.
- Skärpt lagstiftning mot fusk inom mervärdesskattens
område utarbetas.
- Provisorisk lagstiftning om punktskattekontroll har införts i
avvaktan på permanent lagstiftning.
Regeringens strategi innebär att skattekontrollen skall stärkas för att
förebygga ekonomisk brottslighet och öka upptäcktsrisken vid sådan
brottslighet.
Skatteflykt, revision m.m.
Den tidigare skatteflyktslagen, som upphävdes under den borgerliga
regeringen, har från och med juli 1995 återinförts som en tillfällig
lösning i avvaktan på ytterligare skärpningar av lagstiftningen inom
området (prop. 1994/95:209, bet. 1994/95:SkU30, rskr. 1994/95:348,
SFS 1995:575). Förslag till ytterligare förändringar i fråga om reglerna
mot skatteflykt har i mars 1996 lagts fram av Skatteflyktskommittén (Fi
1995:04, dir. 1995:11) i betänkandet Översyn av skatteflyktslagen,
Reformerat förhandsbesked (SOU 1996:44).
Skatteflyktskommittén har också redovisat delbetänkandet Översyn av
revisionsreglema (SOU 1996:79). Betänkandet innehåller åtskilliga
förslag för att förbättra skattekontrollen. Sålunda föreslås att revision
skall få företas för kontroll av det löpande beskattningsårets eller den
löpande periodens räkenskaper och andra handlingar. Det föreslås också
att regler om s.k. tredjemansrevision återinförs och att det åter skall bli
möjligt att genomföra s.k. överraskningsrevision, dvs. revision som
genomförs utan föregående underrättelse till den som skall revideras.
Regler av denna innebörd fanns tidigare men upphävdes år 1994, vilket
kommittén funnit har gått ut över kontrollens effektivitet. Kommittén
arbetar vidare med frågor om kontroll av tillfällig handel och en
permanent lösning av frågan om punktskattekontroll (se nedan).
Skr. 1996/97:49
Punktskattekontroll
En provisorisk reglering av frågor om punktskattekontroll har den 1 juli
1996 införts genom lagen (1996:598) om kontroll av yrkesmässiga
vägtransporter av mineraloljeprodukter, alkohol och tobak (prop.
1995/96:197, bet. 1995/96:SkU30, rskr. 1995/96:291). Bakgrunden är
att det visat sig uppstå en omfettande och svårbemästrad kriminalitet
genom att produkter av angivet slag fördes in från andra EU-länder utan
att de svenska reglerna om punktskatter följdes. De nya reglerna innebär
bl.a. att skattemyndighet, med biträde av polisen, får kontrollera att det
som är eller kan antas vara yrkesmässiga transporter av varor genomförs
enligt gällande lagstiftning om skatt på energi såvitt avser
mineraloljeprodukter, alkoholskatt samt tobaksskatt. I gränsnära områden
har tullmyndigheterna också kontrollbefogenheter inom den angivna
lagstiftningen. En permanent kontrollagstiftning inom detta område
utarbetas inom Skatteflyktskommittén.
Självdeklaration och kontrolluppgifter
Skattekontrollutredningen (Fi 1995:05, dir. 1995:12) har i uppdrag att se
över bl.a. reglerna om självdeklaration och kontrolluppgifter m.m. I
uppdraget ligger bl.a. att utarbeta så enkla regler som möjligt när det
gäller uppgiftsskyldighet, utforma en obligatorisk uppgiftsskyldighet om
reavinster och reaförluster när det gäller försäljning av aktier och andra
finansiella instrument, föreslå förbättringar när det gäller
kontrolluppgifter avseende vissa inkomster i utlandet och se över reglerna
om skattetillägg vid skönstaxering och skönsbeskattning på grund av
utebliven deklaration. Utredningen har lagt fram delbetänkandet Artikel
6 i Europakonventionen och skatteutredningen (SOU 1996:116).
19
Skattebetalning Skr.
Skattebetalningsutredningen har i sitt slutbetänkande Ett nytt system för
skattebetalningen (SOU 1996:100) redovisat förslag till betydande
förändringar i fråga om rutinerna för de flesta skatter och avgifter.
Utredningen föreslår ett system som innebär att det för varje skattskyldig
skall finnas ett skattekonto på vilket redovisningar och inbetalningar till
staten registreras ungefär som på ett vanligt bankkonto. Redovisningen
av källskatt, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt skall göras i samma
deklaration. Det nya systemet avses bl.a. ge ökade möjligheter till
skattekontroll. Ärendet bereds vidare inom Finansdepartementet med
sikte på att regeringen skall kunna förelägga riksdagen en proposition
våren 1997.
Mervärdesskattekontroll m. m.
Riksskatteverket har i sin fördjupade anslagsframställning för åren 1997-
1999, på uppdrag av regeringen, redovisat en rad förslag om förenklingar
och andra ändringar i skattelagstiftningen med syfte att effektivisera
hanteringen och förbättra skattekontrollen.
Inom Finansdepartementet har utarbetats en promemoria, som
redovisats i juni 1996, med förslag till åtgärder inom mervärdesskattens
område. Förslagen utgör delvis en vidareutveckling av förslag från
Riksskatteverket. Bl.a. föreslås att reglerna om skyndsam återbetalning
av överskjutande ingående mervärdesskatt ändras så att de bättre ger
uttryck för hur återbetalningarna bör hanteras med hänsyn till kravet på
att skattemyndigheterna skall kunna utföra en från samhällssynpunkt
acceptabel skattekontroll. Promemorian innehåller också förslag rörande
reglerna om den skattskyldiges redovisning och om bevisningen för de
materiella förutsättningarna för återbetalning av överskjutande ingående
mervärdesskatt. Ärendet bereds vidare inom Finansdepartementet.
Skatteförvaltningen och tullverket
Också på fältet är utvecklingsarbetet i fråga om skattekontrollen en
prioriterad fråga, som närmare har redovisats i budgetpropositionen
(prop. 1996/97:1). Exempelvis håller den s.k. grundhanteringen på att
effektiviseras för att skapa ett större resursutrymme för förstärkningar
när det gäller skattekontroll. Särskilda medel för skattekontroll har
tillförts successivt. Uppbyggnaden har slutförts budgetåret 1995/96, då
skatteförvaltningen disponerar 200 miljoner kronor på tolvmånadersbasis
för detta ändamål. Inom tullverkets område har tyngdpunkten flyttats
från initial kontroll till efterkontroll. Detta har möjliggjorts genom att ett
nytt delsystem i tulldatasystemet, efterkontrollsystemet, tagits i bruk.
Som ett led i samarbetet mellan de nordiska tullförvaltningama har inletts
ett projekt med nordiska simultanrevisioner, vilket innebär att
tullmyndigheter i skilda nordiska länder samtidigt företar revision i
exempelvis multinationella koncerner. Tullverket deltar i det inter-
1996/97:49
20
nationella brottsbekämpande samarbetet, bl.a. inom ramen för Skr. 1996/97:49
Östersjösamarbetet och EU-samarbetet (se avsnitt 9). Utvecklingen av
bilaterala samarbetsavtal med andra länder fortsätter.
Kontrollfunktionerna inom staten
Kontrollfunktionerna inom staten förstärks med 100 miljoner kronor år
1997, 120 miljoner kronor 1998 och 125 miljoner kronor 1999 (prop.
1995/96:150). Inom den ramen avsätts resurser även för bekämpning av
ekobrotten.
- Dialog har upptagits mellan statsmakterna och näringslivet
om att utveckla näringslivets roll i ekobrottsbekämpningen.
- Affärskontrollen inom näringslivet underlättas
genom bättre service från myndigheterna.
- Aktiebolagslagen vässas.
- Näringslivets egenåtgärder mot ekobrott utreds.
Regeringens strategi innebär att näringslivet måste ta ett större ansvar när
det gäller att skydda sig mot eller annars förebygga ekonomisk
brottslighet. I detta ligger att näringslivet måste utveckla etiken i
affärsförhållanden samt förbättra intemkontroll och s.k. affärskontroll.
Affarskontroll
Med affarskontroll avses att näringsidkare, innan de ingår avtal,
kontrollerar att den tilltänkta affärspartnern inte framstår som oseriös
med hänsyn till vad som kan inhämtas ur tillgängliga register eller på
annat sätt.
Det är ett allmänt intresse att underlätta för näringslivet att företa en
säker affärskontroll. I linje härmed uppdrog regeringen i juni 1995 åt
Patent- och registreringsverket (PRV) att verka för en ökad affärskontroll
genom att utveckla ett lämpligt och lättillgängligt underlag för sådan
kontroll. Uppdraget bygger på förslag som PRV har framfört till
ekobrottsberedningen om att affärskontrollen kan underlättas genom att
offentliga uppgifter i aktiebolagsregistret och andra register kan göras
lättare tillgängliga och marknadsföras till näringslivet. PRV föreslog bl.a.
att verket skulle utveckla ett intyg om att vissa nyckelkrav är uppfyllda,
exempelvis att ett bolag har behörig styrelse och har ingivit stadgade
bolagshandlingar. I uppdraget till PRV ligger också att uppgifter för
affärskontroll skall göras lättare tillgängliga också från register som förs
21
hos andra myndigeter, exempelvis skattemyndigheter. Skr. 1996/97:49
En första etapp av den nya servicen införs under år 1996 och innebär
att PRV tillhandahåller ett särskilt företagsbevis med ett stort antal
nyckeluppgifter ur bl.a. aktiebolagsregistret, som förs hos PRV. Bl.a.
finns uppgifter om antal förändringar när det gäller styrelseledamöter
eller revisorer under det senaste året samt uppgift om årsredovisningarna
för de senaste tre åren kommit in och godkänts av PRV. Det nya
företagsbeviset marknadsförs av PRV. I en andra etapp utreder PRV
behov och möjligheter när det gäller att infora ytterligare uppgifter i
företagsbeviset, exempelvis uppgifter om aktieägare, oren
revisionsberättelse, F-skattesedel, momsregistrering och restförd skatt.
Möjligheterna att förbättra affärskontrollen i samband med
kreditupplysning utreds av utredningen om vissa bulvanförhållanden
m.m. (se avsnitt 6).
Andra associationsrättsliga frågor
Aktiebolagskommittén har i ett delbetänkande (SOU 1995:44) föreslagit
ändringar i fråga om aktiebolagslagens bestämmelser om bolagsstämma,
bolagets ledning, revision och skadestånd. En regel föreslås om
skyldighet för revisor att underrätta åklagare om brottsmisstanke i vissa
fell. Underrättelseskyldigheten skall gälla i det fell revisorn har riktat
anmärkning mot ett förhållande i revisionsberättelsen och dessutom har
anledning att anta att detta utgör ett brott eller ett led i ett brott samt
innebär väsentlig skada eller fera för sådan skada. Ärendet bereds inom
Justitiedepartementet.
Andra bolagsrättsliga frågor kommer att behandlas inom en utredning
som kommer att tillsättas inom Justitiedepartementet. Utrednings-
uppdraget kommer att grunda sig på förslag från Riksåklagaren i en
rapport om åtgärder mot bolagsplundring (se avsnitt 6).
Näringslivets egenåtgärder i övrigt
Efter diskussioner mellan ekobrottsberedningen och företrädare för
näringslivet tillkallar regeringen en utredare för att ta fram ett underlag
för överläggningar mellan regeringen och näringslivet rörande
näringslivets egenåtgärder mot ekonomisk brottslighet. I uppdraget ligger
att kartlägga vad som kan göras för att näringslivet genom frivilliga
åtgärder skall förbättra sitt eget skydd mot sådan brottslighet. Underlaget
skall belysa både vad näringslivet kan och vill göra för att förbättra sitt
skydd mot ekobrottslighet och vad statsmakterna kan göra för att främja
sådana egenåtgärder inom näringslivet. Utredaren skall ta fram
underlaget i fortlöpande dialog med näringslivet.
- Branscher som är särskilt utsatta för ekobrott saneras.
- Ökad kontroll vid tillståndsgivning och tillsyn utreds.
- Reglerna om skrothandel utreds.
- Ökad kontroll i samband med upphandling utreds.
- Åtgärder mot bolagsplundring utreds.
- Åtgärder mot vissa bulvanförhållanden utreds.
Branschsaneringsutredningen m.m.
En särskild utredare tillkallades i november 1995 efter beslut av
regeringen för att utreda frågor om branschsanering och andra åtgärder
mot ekonomisk brottslighet (Ju 1995:11, dir. 1995:142).
Bakgrunden till uppdraget är att vissa branscher erfarenhetsmässigt är
särskilt utsatta för ekonomisk brottslighet. Utredaren skall identifiera
sådana branscher och föreslå branschspecifika åtgärder mot
ekobrottsligheten i resp, bransch. Åtgärderna skall utformas så att de inte
äventyrar marknadens funktioner och andra allmänna intressen.
Till det som skall övervägas hör ett ökat inslag av vandelskontroll i
vissa branscher. Utredaren skall också överväga former av
branschsanering som bygger på egenåtgärder inom näringslivet,
exempelvis genom medverkan av branschorganisationer som ett alternativ
eller ett komplement till åtgärder från det allmännas sida.
Inom uppdraget fäller också frågor om att effektivisera särskilt det
förebyggande arbetet mot ekobrottslighet genom en mera utvecklad
kontroll i samband med tillståndsgivning, bidragsgivning och tillsyn
rörande företag eller näringsidkare. En ytterligare fråga är
effektiviseringar av regler om tillsyn och sanktioner i den nya
alkohollagen (1994:1783) mot bakgrund bl.a. av erfarenheterna från den
samordnade regionala tillsynen över restaurangbranschen (Operation
krogsanering). Uppdraget skall vara slutfört i april 1997.
En särskild utredare har tillkallats för att se över lagstiftningen för
handel med skrot och begagnade varor (N 1996:01, dir. 1996:1). I
uppdraget ligger också att se över tillsynen över detta område. Till det
som särskilt skall beaktas i utredningsarbetet hör intresset av en effektiv
brottsbekämpning och av en väl fungerande konkurrens.
Upphandling
Riksrevisionsverket fick i februari 1996 i uppdrag av regeringen att
utreda hur kontrollen i samband med offentlig upphandling kan fördjupas
för att förebygga ekonomisk brottslighet. Uppdraget avser all offentlig
upphandling och berör alltså även kommunerna.
Skr. 1996/97:49
23
Verket skall bl.a. överväga om reglerna i lagen (1992:1528) om Skr. 1996/97:49
offentlig upphandling bör preciseras när det gäller kontrollen av
leverantörer. Vidare skall övervägas om underlaget för kontrollen bör
breddas genom ytterligare registerkontroller än som görs i dag eller på
något annat sätt. Inte minst skall övervägas hur man skall kunna undvika
att kontrollunderlaget blir mindre säkert när det gäller utländska
leverantörer. Uppdraget skall vara slutfört före utgången av år 1996.
Åtgärder mot bolagsplundring
Regeringen uppdrog i oktober 1995 åt Riksåklagaren att kartlägga
problemställningar och möjliga åtgärder mot bolagsplundring. Med
bolagsplundring avses att ett aktiebolag eller en annan juridisk person
berövas sina tillgångar genom olika brottsliga förfaranden, vanligen i
samband med att bolaget överlåts.
Uppdraget redovisades i en rapport i februari 1996. Av rapporten
framgår att bolagsplundring under senare år har blivit en allt vanligare
form av ekonomisk brottslighet. Myndigheterna har ofta svårt att
förhindra och beivra bolagsplundring effektivt. Det beror bl.a. på att det
är svårt att få fram en gärningsman med hänsyn till att brottsplanen
regelmässigt innebär att styrelsen byts med täta mellanrum eller att
styrelse saknas eller att bolaget utåt företräds av en bulvan, en s.k.
målvakt.
Rapporten innehåller åtskilliga uppslag till åtgärder mot bolags-
plundring. Riksåklagaren framhåller att förslagen i första hand skall ses
som en idékatalog över åtgärder som kan vara värda att utreda närmare.
Förslagen avser såväl lagändringar inom skatterättens, associationsrättens
och straffrättens områden som utveckling av arbetsmetoder i
myndigheternas verksamhet.
Uppslagen i rapporten fordrar genomgående en närmare utredning
innan det är möjligt att ta ställning till respektive reformfråga. Ett sådant
fördjupat utredningsarbete har kommit till stånd när det gäller flertalet
uppslag i rapporten. Följande schematiska uppställning behandlar några
av de viktigare frågorna, av vilka de flesta behandlas närmare i andra
avsnitt.
* Reglerna om otillåten vinstutdelning behandlas av Aktiebolags-
kommittén (Ju 1990:08).
* Ett antal andra associationsrättsliga frågor kommer att behandlas av
en utredare inom Justitiedepartementet. Hit hör bl.a. frågor om
åtgärder för att komma till rätta med problemen kring styrelselösa
aktiebolag.
* Vandelsprövning i samband med tillståndsgivning behandlas av
Branschsaneringsutredningen (Ju 1995:11).
* Åtgärder mot illojal användning av bulvaner samt frågor om
generalfullmakt, ägarregister för mindre aktiebolag och översyn av
lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall,
m.m. behandlas av Bulvanutredningen (Ju 1996:06. dir. 1996:55).
24
* Sekretessfrågor kommer att behandlas av den särskilde utredare som Skr. 1996/97:49
skall se över frågor om sekretess i samband med bekämpning av
ekonomisk brottslighet (se avsnitt 3.4).
* Konkurskarantän behandlas av den särskilde utredaren som ser över
bestämmelser om betalningsunderlåtelse och konkurs m.m. i lagen
om näringsförbud (N 1996:03, dir. 1996:20).
* Vissa skattefrågor ses över inom Finansdepartementet.
* Finansinspektionens roll ses över av Banklagskommittén (Fi 1995:09,
dir. 1995:86).
* Ökad kontroll i samband med upphandling ses över av Riks-
revisionsverket.
Bulvanutredningen
En särskild utredare tillkallades i juni 1996 för att se över åtgärder mot
vissa bulvanförhållanden m.m. (Ju 1996:06, dir. 1996:55). Syftet är att
förhindra eller försvåra att främst ekonomisk brottslighet bedrivs med
bulvaner som täckmantel.
Åtgärder kan enligt direktiven övervägas inom skilda lagstift-
ningsområden, exempelvis inom straffrätten, förvaltningsrätten och
civilrätten. Också andra åtgärder än lagstiftning kan övervägas, såsom att
utveckla myndigheternas kompetens och arbetsmetoder.
Till det som särskilt skall uppmärksammas hör hur myndigheter med
tillstånds- eller tillsynsuppgifter skall kunna få betydligt bättre
möjligheter än i dag att förhindra att reglerna exempelvis för att få ett
tillstånd eller för att bedriva en viss verksamhet kringgås genom
användning av bulvaner.
Vidare skall övervägas hur det kan göras lättare att avslöja illojala
bulvanförhållanden i andra sammanhang, exempelvis när ett företag
träder i affärsförbindelse med ett annat företag (s.k. affärskontroll).
Därvid skall övervägas om registeruppgifter avseende brottsmålsdomar
rörande ekonomisk brottslighet bör göras tillgängliga i samband med
kreditupplysning.
I uppdraget ingår att överväga vilka regelförändringar som kan och bör
genomföras för att hindra att ett beslut om näringsförbud kringgås genom
användning av bulvaner eller på annat sätt.
Utredaren skall också se över lagen (1985:354) om förbud mot
yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. med syfte att göra lagen till ett
effektivare instrument i kampen mot den ekonomiska brottsligheten.
Uppdraget skall vara slutfört före utgången av december 1997.
25
- Skärpt lagstiftning mot penningtvätt utreds.
- Effektivare regler om förverkande av vinning från brott utreds.
- Ändamålsenligare konkursregler har inforts.
- Effektivare rutiner för brottsutredning vid konkurs har införts.
- Snabbare handläggningsrutiner av ekobrottmål utarbetas.
Regeringens strategi innebär att åtgärderna mot penningtvätt skall göras
effektivare för att öka möjligheterna att upptäcka misstänkta
transaktioner. Rutinerna i samband med konkurs skall effektiviseras
väsentligt. Brottmålshanteringen skall snabbas upp genom effektivare
brottsutredning och en modernisering av rättsprocessen.
Penningtvätt
Penningtvätt innebär att pengar som någon fått på olagligt sätt genom
olika transaktioner förs in i den legala ekonomin så att de ser ut att vara
lagligen åtkomna. Grunder för åtgärder mot penningtvätt finns i
internationella regelverk till vilka Sverige har anslutit sig, bl.a.
konventioner inom FN:s och Europarådets ramar samt EG-direktiv. Det
svenska regelverket finns i lagen (1993:768) om åtgärder mot
penningtvätt. Reglerna innebär bl.a. att banker m.fl. skall kontrollera
vissa slag av transaktioner och i vissa fall anmäla transaktionerna till
Rikspolisstyrelsen.
Regeringen beslutade i november 1995 att tillkalla en särskild utredare
för att utreda vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att effektivisera
bekämpningen av penningtvätt (Fi 1995:18, dir. 1995:132).
Enligt direktiven skall utredaren utvärdera hur reglerna om penningtvätt
tillämpas. Med utgångspunkt därifrån skall övervägas en breddning av
penningtvättlagens tillämpningsområde till andra slag av rörelser där
penningtvätt enligt erfarenheten förekommer. Vidare skall utredaren
överväga om det behövs bättre sanktioner, straffrättsliga eller
administrativa, mot penningtvätt.
Bland andra frågor som folier inom utredningen om skärpt bekämpning
av penningtvätt kan nämnas om det behövs förändringar av
sekretessregler för att förbättra informationsutbytet mellan banker och
myndigheter rörande penningtvätt, om pengar som misstänks ha samband
med penningtvätt skall kunna "frysas” hos det mottagande företaget i
väntan på polisens utredning samt om det bör införas regler för bevakad
överföring av pengar, dvs. om att låta misstänkta pengar passera genom
transaktionssystemet under polisiär övervakning för att se vem de
slutligen hamnar hos. Utredningen skall vara klar före utgången av mars
1997.
En viss fråga om penningtvätt har redan förelagts riksdagen i
regeringens proposition 1995/96:216 Valutaväxling och valutahandel. I
Skr. 1996/97:49
26
anslutning till förslag om en ny valutaväxlingslag föreslås att Skr. 1996/97:49
penningtvättlagen ändras så att den blir tillämplig på den som driver
valutaväxlingsrörelse i väsentlig omfattning. De nya reglerna föreslås
träda i kraft den 1 januari 1997 (bet. 1996/97:NU5).
Förverkande av vinning från brott
En fråga som har nära samband med penningtvätt är möjligheterna att
förverka vinning från brott. Den internationella organiserade
brottsligheten, inte minst inom ekobrottsområdet, har under senare år
genererat mycket stora vinster, som regelmässigt investeras i ny
brottslighet eller i det seriösa näringslivet. Frågan om att effektivt kunna
förverka sådana kriminellt genererade tillgångar har alltmer trätt fram
som en av huvudfrågorna inom det internationella kriminalpolitiska
arbetet.
Regeringen avser att inom kort tillkalla en särskild utredare för att
utreda hur man kan effektivisera reglerna om att förverka vinning från
brott.
Uppföljning av bankkrisen m.m.
En utredning, Banklagskommittén (Fi 1995:09, dir. 1995:86), har tillsatts
för att se över tillstånds- och tillsynsreglema inom bankområdet mot
bakgrund bl.a. av erfarenheterna från bankkrisen. I uppdraget ligger att
överväga om vårdslös kreditgivning bör kriminaliseras.
Att frågan om vårdslös kreditgivning skall ses över har
rekommenderats i en rapport från Riksåklagaren: Vissa iakttagelser vid
utredning av ifrågasatta brottsliga förfaranden i banker och finansinstitut
(rapport 1995:1). Rapporten har utarbetats inom ramen för Riks-
åklagarens specialoperation (RÅSOP).
Reglerna om tillstånd och tillsyn i fråga om verksamhet på det
finansiella området har skärpts genom ändringar i bl.a. bankrörelselagen
(1987:617) från den 1 juli 1996 (prop. 1995/96:173, bet. 1995/96:NU23,
rskr. 1995/96:285, SFS 1996:746). Genom ändringarna genomfördes
också EG:s s.k. BCCI-direktiv som innebär förbättrade tillsyns-
möjligheter över finansiella företag, särskilt sådana med internationell
anknytning. Direktivet har tillkommit mot bakgrund av upplösningen av
Bank for Credit and Commerce International (BCCI) och andra liknande
händelser där det visat sig att en effektiv tillsyn från myndigheternas sida
omöjliggjorts av att verksamheten varit splittrad på många skilda länder.
Genom ändringar i insiderlagen (1990:1342) utvidgas förbudet mot
insiderhandel till att avse alla förekommande finansiella instrument (prop.
1995/96:215). Det införs förbud för vissa befattningshavare i
aktiemarknadsbolag och dess moderbolag att göra korttid saffärer med
aktier i bolaget.
27
Konkurs
Skr. 1996/97:49
Konkurslagen (1987:672) har ändrats från den 1 juli 1995 i flera
avseenden som har betydelse för bekämpning av ekonomisk brottslighet
(prop. 1994/95:189, bet. 1994/95:LU31, rskr. 1994/95:411, SFS
1995:793). Ändringarna gäller bl.a. innehållet i konkursbouppteckningen
och edstemats räckvidd. Vidare har ett register över fysiska personers
och dödsbons konkurser inrättas vid Patent- och registreringsverket.
Genom ändringar i sekretesslagen från den 1 april 1996 har nya regler
införts hos tillsynsmyndighet i konkurs och åklagare för uppgifter inom
exekutionsväsendet som angår misstankar om att en gäldenär begått viss
ekobrottslighet (prop. 1995/96:127, bet. 1995/96:KU24, rskr.
1995/96:181, SFS 1996:155).
Inom Justitiedepartementet pågår ett beredningsarbete för att söka vägar
att effektivisera konkurshanteringen i stort mot bakgrund bl.a. av
uttalanden i riksdagen om behovet av effektiva åtgärder i samband med
konkurs för att utreda ekonomisk brottslighet (bet. 1993/94:LU20). I
underlaget för arbetet ingår också Riksrevisionsverkets rapport Tillsyn
vid konkurs (RRV 1994:13).
Riksåklagaren och Riksskatteverket lade år 1994 fram en rapport med
förslag till åtgärder för att effektivisera brottsutredning i samband med
konkurs, den s.k. Rubicon-rapporten. I rapporten föreslås bl.a. att
konkursförvaltaren skall anmäla brottsmisstankar till åklagare tidigare än
i dag, att åklagaren skall kunna använda konkursförvaltaren som biträde
samt att fortlöpande dialog skall hållas mellan åklagare, tillsynsmyndighet
(kronofogdemyndighet) och konkursförvaltare.
Regeringen uppdrog i juni 1995 åt Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen
och Riksskatteverket att effektivisera rutinerna för brottsutredning i
konkurs med utgångspunkt från förslagen i Rubicon-rapporten. Projektet
samordnas av Riksåklagaren. För att genomföra projektet har det utsetts
en projektledning med en referensgrupp samt regionala samordnare för
utveckling av brottsutredningsrutinema vid konkurs. Omkring 30
seminarier hålls under år 1996 på olika platser i landet med deltagande
av åklagare, poliser, konkursförvaltare och revisorer samt företrädare för
tillsynsmyndigheter, skattemyndigheter och specialindrivningsenheter vid
kronofogdemyndigheterna.
Processfrågor
En generell översyn av den organisatoriska strukturen inom dom-
stolsväsendet pågår genom försorg av Domstolsorganisationskommittén
(Ju 1995:05, dir. 1995:102). Översynen görs med utgångspunkt bl.a. i
de ökande kraven på domstolarnas kompetens och förmåga att handlägga
allt svårare mål. I direktiven till utredningen framhålls inte minst de
ökade kraven i fråga om handläggning av mål om ekonomisk brottslighet.
Regeringen uppdrog i juni 1995 åt Domstolsverket och Riksåklagaren
att ta fram ett underlag om hur handläggningen av stora ekobrottmål vid
domstol kan göras snabbare och annars rationellare inom ramen för
gällande regelverk samt i vad mån processreglema för sådana mål
28
behöver ändras. Uppdraget har redovisats i en rapport i juni 1996. Skr. 1996/97:49
Frågan bereds vidare inom Justitiedepartementet.
- Effektivare sanktionsregler mot skattebrott har inforts.
- Effektivare sanktionsregler mot överträdelser inom miljörätten
föreslås.
- Effektivare regler om borgenärsbrott föreslås.
- Reglerna om företagsbot ses över.
- Skärpta regler om näringsförbud har införts.
- Ytterligare skärpning av reglerna om näringsförbud utreds.
Skattebrott m.m.
Skattebrottslagen (1971:69) har ändrats med verkan från den 1 juli 1996
(prop. 1995/96:170, bet. 1995/96:JuU23, rskr. 1995/96:277, SFS
1996:658). Ändringarna bygger på förslag från Skattebrottsutredningen
(Fi 1993:08).
Avsikten med ändringarna är att effektivisera lagföringen av
skattebrott. Skattebrottslagen har med dessa ändringar gjorts generellt
tillämplig på alla skatter. Skattebedrägeribrottet, som nu benämns
skattebrott, har ändrats från effektbrott till farebrott. Betydande delar av
den kriminalisering som tidigare reglerats i uppbördslagen och andra
författningar inom skatteområdet har överförts till skattebrottslagen.
Utredningen har därefter, efter att ha ändrat namn till Borgenärs-
brottsutredningen, lagt fram betänkandet Boigenärsbrott (SOU 1996:30).
I betänkandet föreslås att reglerna i 11 kap. brottsbalken om
borgenärsbrott ändras så att de blir effektivare. Ärendet bereds inom
Justitiedepartementet.
Miljöbrott
Miljöbalksutredningen (M 1993:04) har redovisat ett delbetänkande med
förslag till en ny miljöbalk (SOU 1996:103).
Målet med miljöbalken är att skapa förutsättningar för en hållbar
utveckling i samhället, där nu levande och kommande generationer
tillförsäkras en hälsosam och god miljö att leva i. Till detta ändamål
lägger utredningen fram förslag till omfattande lagregleringar, bl.a. en
miljöbalk.
När det gäller de straffrättsliga frågorna innebär Miljöbalksutred-
ningens förslag bl.a. att straffbestämmelserna på miljörättens område
fördelas mellan brottsbalken och miljöbalken. Straffen för överträdelser
på miljöområdet föreslås bli skärpta. Också underlåtenhet att vidta
29
skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått inom kemikalieområdet Skr. 1996/97:49
straffbeläggs. I miljöbalken föreslås vidare en regel om förverkande av
egendom som varit föremål för brott, bl.a. avseende kemiska produkter.
Också fortskaffningsmedel och andra hjälpmedel som har använts eller
medförts vid brott skall enligt förslaget förverkas.
Den som i näringsverksamhet överträder generella föreskrifter,
påbörjar verksamhet utan tillstånd eller anmälan eller överträder särskilda
villkor som har föreskrivits för verksamheten skall enligt förslaget kunna
påföras en miljösanktionsavgift. Ett beslut om miljösanktionsavgift skall
vara direkt verkställbart. Miljösanktionsavgiften skall påföras av
tillsynsmyndigheten enligt en taxa som regeringen beslutar om.
Företagsbot
En särskild utredare har tillkallats för att utreda frågor om företagsbot
efter beslut av regeringen i juni 1995 (Ju 1995:06, dir. 1995:95). Syftet
är att effektivisera ekobrottsbekämpningen genom sanktioner vid brott i
näringsverksamhet.
Regler om företagsbot finns i brottsbalken. Reglerna har kritiserats för
att vara svåra att tillämpa i praktiken, med följd att de inte har kommit
till användning i den utsträckning som varit avsedd.
I den särskilde utredarens uppdrag ingår att kartlägga och utvärdera hur
reglerna om företagsbot tillämpas. Mot bakgrund av utvärderingen skall
utredaren utarbeta förslag till ett effektivt sanktionssystem såvitt avser
brott i näringsverksamhet. Vid det arbetet skall utredaren överväga om
ett system med företagsbot bör ersättas med ett ansvarssystem med straff
som riktar sig mot juridiska personer i likhet med vad som finns i vissa
andra länder. Utredarens arbete kommer att redovisas första halvåret
1997.
Näringsförbud
Lagen (1986:436) om näringsförbud har ändrats med verkan från den 1
juli 1996 (prop. 1995/96:98, bet. 1995/96:LU22, rskr. 1995/96:212, SFS
1996:314). Ändringarna bygger på förslag från Näringsförbudsut-
redningen i betänkandet Ett renodlat näringsförbud (SOU 1995:1).
Ändringarna innebär bl.a. att reglerna om näringsförbud skärps genom
att näringsförbud i princip görs obligatoriskt vid brott i närings-
verksamhet, om brottsligheten inte är ringa. Förbudstiden sträcks ut från
högst fem år till högst tio år. Huvudregeln är att näringsförbud meddelas
för fem år och att förbudstiden sträcks ut till tio år i grova fall och vid
återfall. Beslut om näringsförbud skall kungöras.
Utredningen föreslog att reglerna om näringsförbud i anledning av
konkurs och underlåtenhet att betala skatt skulle avskaffas med hänsyn
till att de i praxis tillämpades så sällan. Regeringen intog en annan
ståndpunkt i den ovan nämnda propositionen. Det är enligt regeringens
mening angeläget att behålla möjligheten att besluta om näringsförbud vid j,
grova skatteundandraganden och upprepade konkurser utan att brott
föreligger. Mot bakgrund härav beslutade regeringen i mars 1996 att Skr. 1996/97:49
tillkalla en särskild utredare för att se över bestämmelserna om
betalningsunderlåtelse och konkurs i lagen om näringsförbud (N 1996:03,
dir. 1996:20). Utredaren skall utarbeta förslag med syfte bl.a. att
effektivisera användningen av näringsförbud vid betalningsunderlåtelse
och konkurs. Dessutom skall utredaren överväga om grova
åsidosättanden av t.ex. marknads- och konkurrensrättsliga regler,
arbetsmiljö- och miljörättsliga regler samt civilrättsliga regler som inte
har samband med brott m.m. skall kunna vara självständiga grunder för
näringsförbud.
- En konvention om bedrägeri rörande EU-medel har antagits.
- Nya EU-regler för administrativa sanktioner för
bidragsfusk m.m. rörande EU-medel har införts.
- En delegation samordnar svenska myndigheters åtgärder mot
bedrägeri rörande EU-medel.
- Europolkonventionen har undertecknats.
- En aktionsgrupp mot organiserad brottslighet runt Östersjön har
bildats.
- Behovet av åtgärder i övrigt mot internationell
ekonomisk brottslighet utreds.
Regeringens strategi innebär att Sverige aktivt skall verka för att utveckla
det internationella samarbetet mot ekonomisk brottslighet.
Angrepp på EV:s finansiella intressen
I och med Sveriges inträde i EU har det blivit en viktig fråga inom
ekobrottsbekämpningen att förebygga och ingripa mot bidragsfusk och
andra angrepp på EU:s finansiella intressen. Åtskilliga åtgärder har
vidtagits inom det området. Bl.a. har medlemsländerna enats om
gemensamma ramar både för straffrättsliga och administrativa sanktioner
när gemenskapsmedel har undanhållits, mottagits eller använts felaktigt.
Det straffrättsliga ramverket finns i en konvention om skydd för
gemenskapens finansiella intressen (”bedrägerikonventionen”), som
skrevs under i juli 1995. Konventionen innebär att medlemsländerna åtar
sig att straffbelägga olika former av bedrägerier mot EU:s finansiella
intressen. Ett protokoll har utarbetats där medlemsländerna åtar sig att
straffbelägga mutbrott och bestickning av tjänstemän, både nationella
tjänstemän och EU-tjänstemän, som kan skada EU:s finansiella intressen.
Den svenska strafflagstiftningen uppfyller redan väsentligen kraven i
dessa instrument.
31
Ett administrativt ramverk finns i en förordning om skydd av Skr. 1996/97:49
gemenskapens finansiella intressen, (EG) nr 2988/95. Förordningen
innehåller regler om administrativa åtgärder och sanktioner samt om
kontroll på plats inom medlemsländerna. Reglerna skall kompletteras
med bestämmelser i de berörda sektorsregelverken.
Inom EG-kommissionen finns ett särskilt organ, UCLAF, for utredning
av frågor om bedrägerier m.m. mot EU:s finansiella system. UCLAF har
byggts ut och utgör nu ett centrum för arbetet såväl inom EU som
nationellt när det gäller att bekämpa kriminalitet av detta slag. Svenska
myndigheter utvecklar efter hand sitt samarbete med UCLAF.
På hemmaplan har regeringen låtit tillkalla en delegation
(bedrägeridelegationen) med uppdrag att vara ett samverkansorgan för
åtgärder mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv
hantering och användning av EU-relaterade medel i Sverige (Fi 1996:04,
dir. 1996:29, jfr prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU5, rskr.
1994/95:67). Till delegationens uppgifter hör att främja samarbete mellan
berörda myndigheter när det gäller utredning och sanktionering av
misstänkta fall samt att främja att myndigheterna utvecklar en hög
kompetens inom området. Det operativa ansvaret vilar däremot på
myndigheterna. Delegationen skall vidare ta fram underlag för nationella
behov och underlag för EG-organen när det gäller kriminalitet och
missbruk rörande EU-medel samt åtgärder däremot. I kommittén ingår
företrädare för berörda departement och myndigheter.
I maj 1996 hölls på svenskt initiativ ett seminarium i Saltsjöbaden om
brottsförebyggande arbete. Vid seminariet utarbetades ett antal
rekommendationer till ministerrådet med inriktning på att ge det
brottsförebyggande arbetet en mera framträdande roll inom EU. Bland
de åtgärder som behandlades fanns också förebyggande åtgärder mot den
ekonomiska brottsligheten.
Internationell rättshjälp m.m.
Ekobrottsberedningen har gjort en översiktlig studie av det internationella
samarbetet hos myndigheterna inom åklagarväsendet, polisen,
skatteförvaltningen, exekutionsväsendet och tullverket. Myndigheterna
har därvid framhållit att det internationella samarbetet är tungrott och
långsamt både i fråga om rättshjälp och i skattesammanhang. Detta är
frågor som i många fall måste lösas genom ett brett och långsiktigt
arbete, både bilateralt och multilateralt, för att förenkla de internationella
instrument som reglerar samarbetet och för att effektivisera den praktiska
hanteringen av internationella samarbetsfrågor på myndighetsnivå.
Inom EU har en arbetsgrupp inrättats för att behandla frågor om att
effektivisera den internationella rättshjälpen. Det handlar bl.a. om att öka
möjligheterna till direkt kommunikation mellan de olika staternas
myndigheter, att förenkla förfarandet vid framställning om bevisupp-
tagning och att använda modem teknik i samband med vittnesförhör på
begäran av en främmande stat.
32
Det internationella polissamarbetet inom den europeiska kriminal- Skr. 1996/97:49
polisbyrån Europol kommer att få stor betydelse inte minst när det gäller
kriminalunderrättelseverksamhet i fråga om penningtvätt, en central fråga
i ekobrottssammanhang. Europolkonventionen undertecknades i juli 1995
(EGT nr C316, 27.11.95, s.01). En proposition kan föreläggas riksdagen
i slutet av 1996 eller i böijan av 1997.
För att åstadkomma en mera ändamålsenlig hantering av gränsöver-
skridande konkurser har det inom EU utarbetats en konvention om
insolvensförfaranden. Konventionsreglema innebär bl.a. att en gäldenär
skall försättas i konkurs i det medlemsland där han har sina huvudsaktiga
intressen, att konkursen omfattar samtliga gäldenärens tillgångar inom
EU och att konkursförvaltaren har behörighet att agera inom hela EU.
Östersjösamarbetet
Sverige samarbetar med länderna runt Östersjön bl.a. inom ramen för
den s.k. Östersjökonferensen om bekämpande av internationell
brottslighet. Vid regeringschefskonferensen i Visby i maj 1996 slogs fest
att det finns ett stort behov av direkta och konkreta åtgärder för att
bekämpa den organiserade brottsligheten, inbegripet också ekonomisk
brottslighet. Regeringscheferna enades om att tillsätta en grupp bestående
av personliga representanter med uppgift att, under svenskt
ordförandeskap, till 1997 års toppmöte utarbeta åtgärder för omedelbart
genomförande samt andra konkreta förslag i syfte att stärka det regionala
samarbetet på området. Detta skall ske genom ett nära samarbete mellan
berörda myndigheter i Östersjöländerna, exempelvis polis, tull och
kustbevakning.
Internationella ekobrottsgruppen
En arbetsgrupp tillsattes i oktober 1996 inom Justitiedepartementet med
uppgift att överväga åtgärder på lång sikt mot internationell ekonomisk
brottslighet. Arbetsgruppen skall utarbeta förslag till inriktningen av det
fortsatta utvecklings- och reformarbetet när det gäller åtgärder mot denna
kriminalitet.
Ett huvudmål för arbetet är att den fria rörligheten inom EU inte, som
en oönskad bieffekt, skall leda till en ökning av den ekonomiska
brottsligheten för svenskt vidkommande. Inom arbetsgruppens uppdrag
feller också åtgärder mot sådan ekobrottslighet som har anknytning till
länder utanför EU.
I uppdraget tigger att översiktligt kartlägga den aktuella brottsligheten
och att göra en prognos av den framtida utvecklingen. Framför allt gäller
det att identifiera de hot som är eller kan bli farligast för ekonomin och
det demokratiska samhällsskicket och som det därför är viktigast att ta itu
med. Mot bakgrund av hotbildsbedömningen skall arbetsgruppen lägga
fram förslag till inriktningen av de åtgärder som kan behövas från
regeringen. Åtgärderna kan vara av skilda slag. Det kan exempelvis
handla om att sätta igång lagstiftningsprojekt, att initiera och driva vissa
frågor i internationella fora eller att uppdra åt myndigheterna att bedriva Skr. 1996/97:49
ett visst utvecklingsarbete. Det handlar alltså inte om att utarbeta
konkreta lagförslag o.dyl. utan om att föreslå hur det fortsatta utrednings-
och utvecklingsarbetet bör inriktas. Arbetsgruppens arbete skall vara klart
före utgången av juni 1997.
- En ny organisation för forskning om ekobrott utreds.
- Brottsförebyggande rådet svarar för vissa
informationsinsatser om ekobrott.
- Ekobrottsmyndigheten tilldelas medel för information
om ekobrottslighet.
Forskning
En särskild utredare har på regeringens uppdrag sett över behovet av
forskning om ekonomisk brottslighet (Ju 1995:12, dir. 1995:143). Målet
för översynen har varit att få till stånd forskning som kan bidra till att
effektivisera kampen mot ekobrottslighet. Utredaren har redovisat sitt
uppdrag i betänkandet Ekobrottsforskning (SOU 1996:84).
Utredaren finner att forskningen om ekonomisk brottslighet är mycket
eftersatt i Sverige. För närvarande bedrivs mycket litet forskning i detta
ämne, och ekobrottsforskningen har inget organisatoriskt hemvist inom
forskningsvärlden. Problemen sammanhänger bl.a. med att ekobrotts-
forskning spänner över flera skilda discipliner: juridik, företagsekonomi,
nationalekonomi, kriminologi, rättssociologi, datavetenskap m.m.
I betänkandet föreslås bl.a. att det inrättas ett centrum för
ekobrottsforskning inom universitetsväsendet. Detta centrum skall ägna
sig åt såväl grundforskning som tillämpad forskning och skall garantera
en långsiktig kunskapsuppbyggnad inom ämnesområdet. Till
ekobrottscentrum bör knytas minst åtta disputerade forskare inom olika
discipliner och lika många doktorandtjänster
I juni 1996 uppdrog Justitiedepartementet åt rikspolischefen Sten
Heckscher att biträda departementet med en utredning om hur forsknings-
och utvecklingsverksamheten inom rättsväsendet bör vara organiserad i
framtiden (Ju 1996:C). I uppdraget ligger att överväga om de samlade
resurserna inom det angivna området kan användas på ett bättre sätt.
Därvid skall bl.a. bedömas om en sammanläggning av den forsknings-
och utvecklingsverksamhet som i dag bedrivs främst vid
Brottsförebyggande rådet och Polishögskolans forskningsenhet skulle leda
till forskningsmässiga fördelar och ett effektivare resursutnyttjande. I
underlaget för utredarens överväganden ingår det ovan nämnda
betänkandet Ekobrottsforskning. Avsikten är alltså att frågan om
ekobrottsforskningens organisation skall avgöras i sammanhang med
34
organisationen av annan forskning som berör rättsväsendets område och Skr. 1996/97:49
att utredaren skall lägga fram ett organisationsförslag som avser såväl
ekobrottsforskningen som annan forskning inom rättsväsendets område.
Utredningsarbetet skall vara klart senast vid utgången av år 1996.
Information
Riksdagen har anvisat 10 miljoner kronor for information om ekonomisk
brottslighet (bet. 1993/94:JuU19).
Med hänvisning härtill uppdrog regeringen i mars 1995 till
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) att planera och genomföra utbildnings-
och informationsinsatser om ekonomisk brottslighet. Huvuddelen av
insatserna bör genomföras under budgetåren 1995/96 och 1997. I
uppdraget ligger att bredda informationsunderlaget exempelvis genom
forskning och utvärdering rörande olika företeeleser som har samband
med den ekonomiska brottsligheten.
Inom ramen för uppdraget planerar BRÅ bl.a. en satsning på
information och utbildning riktad till skolan. För genomförande av
uppdraget ställs efter hand resurser till BRÅ:s förfogande från de medel
som riksdagen, enligt vad som anförts ovan, anvisat.
Också Ekobrottsmyndigheten (avsnitt 3.1) kommer att tilldelas medel
från anslaget för informationsinsatser rörande den ekonomiska
brottsligheten.
35
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Schori,
Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström,
Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:49 Lägesrapport i fråga om den
ekonomiska brottsligheten.
gotab 52390, Stockholm 1996
36