Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 24 oktober 1996
Göran Persson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
Prop.
1996/97:46
I propositionen föreslås en ny bestämmelse i vattenlagen om att den
som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering
skall vara strikt ansvarig för skador som orsakas av ett dammhaveri.
Det föreslås att den nya bestämmelsen skall träda i kraft den 1 juli
1997.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 46
Prop. 1996/97:46
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 3
2 Lagtext ................................. 4
3 Ärendet och dess beredning .................... 5
4 Dammanläggningar och dammbrottsrisker............ 6
5 Dammsäkerhet och skadeståndsansvar i dag........... 7
5.1 Lagstiftning och lagförslag om dammsäkerhet..... 7
5.2 Skadeståndsansvaret ..................... 8
6 Bör ett strikt ansvar föreskrivas?.................. 9
7 Närmare om ansvarsregeln ..................... 11
8 Kostnader................................ 14
9 Ikraftträdande ............................. 14
10 Författningskommentar........................ 14
Bilaga 1 Departementspromemorians sammanfattning...... 17
Bilaga 2 Departementspromemorians lagförslag.......... 18
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser.............21
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag ................22
Bilaga 5 Lagrådets yttrande ......................23
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 24 oktober 1996 ............................. 24
Prop. 1996/97:46
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291).
Prop. 1996/97:46
Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas en
ny paragraf, 17 kap. 4 §, av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
17 kap. 4§ Den som är skyldig att Den underhållsskyldige är |
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.
Prop. 1996/97:46
Sveriges Försäkringsförbund riktade i en skrivelse den 15 maj 1995
regeringens uppmärksamhet på konsekvenserna av ett dammhaveri i
någon av de större dammarna i Sverige och på det oklara rättsläget när
det gäller ansvaret för en sådan händelse (dnr Ju95/2099). Enligt
skrivelsen skulle, att döma av analyser av de ekonomiska konse-
kvenserna av dammhaverier i två av våra största dammar, Suorva och
Trängslet, skadekostnaderna vid ett plötsligt brott på någon av
dammarna kunna uppgå till mångmiljardbelopp. Förbundet framhöll att
det var angeläget att rättsläget beträffande dammägamas ansvar blev
helt klarlagt.
Frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar har
behandlats i ett flertal statliga utredningar, t.ex. i betänkandet
Älvsäkerhet (SOU 1995:40). Utredningarna berör dock inte frågan om
ersättning för översvämningsskador på grund av dammhaveri.
Genom beslut den 18 maj 1995 förordnade Justitiedepartementet
professorn, f.d. justitierådet Bertil Bengtsson att utreda vissa frågor om
skadeståndsansvaret för skador till följd av dammbrott. Uppdraget inne-
bar att utreda gällande rätt i fråga om skadeståndsansvar för skador till
följd av dammbrott och att ta ställning till om ansvaret behövde skärpas.
Vidare ingick att överväga om skadeståndsansvaret behövde
kompletteras med regler om försäkringsskydd för de skadelidande.
Utredarens överväganden och förslag till ny lagstiftning redovisades i
promemorian Ersättning vid dammbrott (Ds 1996:6). I promemorian
lämnades två alternativa förslag till en ny bestämmelse i vattenlagen om
ett strikt skadeståndsansvar för den som är skyldig att underhålla en
dammanläggning för vattenreglering för skador som orsakas av att
anläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten. Vidare
föreslogs i promemorian att skadelidande skulle ges samma
försäkringsskydd som det som genom miljöskadeförsäkringen gäller för
miljöskadornas del.
En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. De lagförslag
som lades fram återges i bilaga 2.
Promemorian remissbehandlades under våren 1996.
En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.
Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr
Ju96/390).
Försäkring
I denna proposition behandlar regeringen enbart frågan om skade-
ståndsansvaret vid dammhaveri. De flesta remissinstanserna - bland
dem Finansinspektionen, Svenska Kommunförbundet, Svenska
Kraftverksföreningen, Sveriges Försäkringsförbund, Försäkrings-
juridiska föreningen och Miljöskadekonsortiet - avstyrkte promemorians
förslag till försäkringslösning. Flera remissinstanser pekade på andra
möjliga försäkringslösningar och menade att frågan behövde utredas 5
1 * Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 46
Prop. 1996/97:46
ytterligare. Regeringen avvaktar därför med försäkringsfrågan för att -
om det visar sig nödvändigt - återkomma till den i ett senare
sammanhang.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 26 september 1996 att inhämta Lagrådets
yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i
bilaga 5.
Dammanläggningar byggs för olika ändamål. Enligt länsstyrelsernas
registreringar finns det upp emot 6 000 dammar i Sverige av varierande
storlek. Viktigast i detta sammanhang är kraftverks- och regleringsdam-
mar. Som exempel på dammar för andra ändamål kan nämnas sågverks-
och kvarndammar, invallningsdammar samt dammar anlagda vid gruvor
och anrikningsverk för avfallssedimentering. Ofta talar man om "höga
dammar" när det gäller dammar med en höjd över 15 meter. Omkring
140 dammar är så höga. Tre av dessa är högre än 100 meter. De
vanligaste typerna är sten- eller jordfyllningsdammar, med en kärna av
packad morän, samt betongdammar.
En vanlig orsak till dammras av fyllningsdammar är överströmning
som snabbt kan gröpa ur dammen på nedströmssidan och i krönet. För
att förebygga överströmningsskador fordras olika anordningar - t.ex.
luckor - som kan släppa fram tänkbara flöden. Anordningarna
manövreras ofta, liksom dammanläggningen i övrigt, från en
driftscentral på annan ort. En annan tänkbar orsak till ras av
fyllningsdammar är inre erosion som dock inte inträffar lika snabbt och
inte i något känt fåll har lett till fullbordat dammbrott. Betongdammar,
som normalt grundläggs på berg, är inte på samma sätt som
fyllningsdammar utsatta för erosion men kan däremot skadas av frost
och isbildning. Underhållsfrågan har här särskild vikt genom att
betongen åldras till följd av mekanisk och kemisk påverkan.
I Sverige har ett antal dammbrott inträffat i mindre dammar. År 1973
inträffade ett ras i Sysslebäck i Värmland varvid ett människoliv
krävdes. Beträffande dammar på över 15 meter är endast ett dammbrott
känt, i Noppikoski år 1985. Ett antal tillbud har inträffat även i större
dammar, t.ex. inträffade år 1983 ett läckage i Suorvadammen på grund
av otäthet i berggrunden.
Riskerna för dammbrott genom höga vattenflöden har särskilt
studerats av den s.k. Flödeskommittén som tillsattes av Sveriges
meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) och kraftindustrin. I
slutrapporten Riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden för
dammanläggningar, som lades fram år 1990, föreslog kommittén vissa
Prop. 1996/97:46
riktlinjer för beräkning av möjliga flöden och dammarnas funktion i
olika fåll, bl.a. en indelning i riskklasser av i huvudsak följande
innebörd. Till den högsta riskklassen, riskklass I, fördes dammar där
dammbrott medförde icke försumbar risk för människoliv eller annan
personskada, beaktansvärd risk för allvarlig skada på viktig trafikled,
dammbyggnad och annan därmed jämförlig anläggning eller på
betydande miljövärde, eller uppenbar risk för stor ekonomisk
skadegörelse. Till riskklass II fördes dammar där ett dammbrott
medförde icke försumbar risk för skada på trafikled, dammbyggnad
eller därmed jämförlig anläggning, miljövärde eller annan dammägaren
tillhörig egendom i andra fall än som angetts vid riskklass I. Utanför
riskklassindelningen föll dammar som inte ens vid dammbrott kan
orsaka skada för annan än dammägaren. Kommittén gav också i sin
slutrapport anvisningar för hur nya dammbyggnader borde planeras,
konstrueras, utföras, underhållas och skötas för att kunna motstå och
släppa fram på visst sätt beräknade flöden utan att skador på dammen
inträffade. Befintliga dammar som i händelse av dammbrott kunde
orsaka skada av någon betydelse för annan än dammägaren borde enligt
kommittén kontrollberäknas så att man kunde utröna om de uppfyllde de
krav på magasinerings- och avbördningsförmåga som skulle gälla för
motsvarande nya dammar.
Utredningen om dammsäkerhet och höga flöden konstaterade i sitt
betänkande Älvsäkerhet (SOU 1995:40) att dammsäkerheten i Sverige
är god och på väg att ytterligare förbättras. En viktig utgångspunkt för
det fortsatta dammsäkerhetsarbetet borde enligt utredningen vara
Flödeskommitténs riktlinjer. Utredningen anförde i betänkandet att en
anpassning av dammanläggningarna i ett älvsystem till dessa riktlinjer
enligt kraftindustrins planering dock tar 10-15 år att genomföra. I
betänkandet föreslogs vissa ökade insatser från statens sida för styrning
och kontroll över dammsäkerhet och åtgärder mot översvämningar.
5.1 Lagstiftning och lagförslag om dammsäkerhet
Vattenlagen (1983:291) innehåller en rad bestämmelser som reglerar
dammar och deras säkerhet. Uppförande, ändring och lagning av
dammar utgör vattenföretag i lagens mening och kräver tillstånd av
vattendomstol (1 kap. 3 §). Domstolen skall vid sin bedömning beakta
även säkerhetsaspekterna (13 kap. 47 §; jfr prop. 1988/89:116 s. 28 f.).
En vattenanläggning skall också underhållas så att det inte uppkommer
skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenför-
hållandena (17 kap. 1 §). Vattenföretag som inverkar på vattenför-
hållandena skall drivas så att de inte i onödan skadar allmänna eller
enskilda intressen (17 kap. 2 §). Särskilda regler finns om tillsyn och
besiktning (18 kap.).
Prop. 1996/97:46
I räddningstjänstlagen (1986:1102) finns regler om vissa förebyggande
åtgärder som ägare och innehavare av anläggningar skall vidta. Vid en
anläggning där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse
skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön är ägaren eller
innehavaren skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap
med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för
att hindra eller begränsa sådana skador (43 § första stycket).
Tillsynen över dammanläggningar har närmare behandlats i det ovan
nämnda betänkandet Älvsäkerhet (SOU 1995:40), där vissa nya regler
föreslagits om skärpt tillsyn just i fråga om dammsäkerhet och skydd
mot översvämningar. I betänkandet framhölls som allmänna
utgångspunkter följande. Eftersom en damm lika litet som andra
konstruktioner kan göras fullständigt säker finns det alltid en viss om än
liten risk för att den brister. Om det finns bebyggelse i farozonen
nedströms dammen kan, som det visat sig utomlands, följderna av ett
sådant dammbrott bli svåra med dödsoffer och stor förödelse. Riskerna
finns främst, men inte enbart, bland de större kraftverksdammar och
regleringsmagasin som uppförts i samband med vattenkraftens
utbyggnad. Erfarenheterna av dessa dammars tekniska säkerhet är dock
mycket goda. Deras nytta för elproduktionen har framstått som så stor
i förhållande till riskerna att säkerheten aldrig har ansetts vara något
skäl mot att uppföra och bruka dem. Beträffande dammar i högsta
riskklass - de flesta av de 140 dammar som är högre än 15 meter -
ansågs det rimligt att sätta som säkerhetsmål att inga dammbrott skall
inträffa. Vad angick dammanläggningar i övrigt borde målet i första
hand vara att undvika personskador men även mer omfattande egen-
domsskador. Vid en stor del av landets dammar skulle ett dammbrott
inte medföra några personskador därför att dammhöjderna är låga och
vattenmängderna små. När endast egendomsskador kunde förutses måste
samhällets ambitioner för säkerhetsarbetet få anpassas till värdet av
hotad egendom. De krav som sålunda fick ställas utvecklas närmare i
fortsättningen av betänkandet, där också vissa organisatoriska föränd-
ringar av tillsynen föreslås. Betänkandet har remissbehandlats och
förslagen bereds i regeringskansliet.
5.2 Skadeståndsansvaret
Det finns inte några särskilda lagbestämmelser som direkt reglerar
skadeståndsansvaret vid dammhaverier. Utgångspunkten är därför
skadeståndslagens regel om att var och en som uppsåtligen eller av
vårdslöshet vållar person- eller sakskada skall ersätta skadan (2 kap. 1 §
skadeståndslagen).
Som nyss nämndes innehåller vattenlagen flera föreskrifter som tar
sikte på dammsäkerheten. Någon regel om skadeståndsskyldighet ges
inte i vattenlagen men försummat underhåll kan utgöra sådan
vårdslöshet som medför skadeståndsskyldighet enligt skadeståndslagen
för den ansvarige ägaren, på grund av vållande hos företagets ledning
eller dess personal (2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § skadeståndslagen).
Prop. 1996/97:46
Oaktsamhet vid anläggningens konstruktion och utförande kan också
medföra rätt till ersättning för uppkomna skador, om en damm skulle
brista med översvämning som följd.
I sammanhanget kan också nämnas 15 kap. 17 § vattenlagen, som
behandlar skador till följd av ett vattenföretag eller en vattenanläggning
vilka inte förutsågs av vattendomstolen eller förrättningsmannen när
tillstånd gavs enligt lagen. Den skadelidande får i så fall inom vissa
angivna tidsfrister framställa anspråk på ersättning enligt 9 kap.
1-10 §§ samma lag. Bestämmelsen är dock tillämplig bara vid en
missbedömning av de faktiska verkningarna av ett vattenföretag. En
oförutsedd skada enligt bestämmelsen skall alltså anses föreligga när
vattendomstolen eller förrättningsmannen har förbisett att en skada
skulle uppstå eller missbedömt skadans omfattning (jfr prop.
1981/82:130 s. 582) Skadorna vid dammhaverier är typiskt sett inte en
sådan omedelbar effekt av det tillåtna företaget.
Vattenlagens bestämmelser medför således inte någon skadestånds-
skyldighet för dammhaverier som går längre än skadeståndslagens
regler om ansvar för vållande. En annan sak är att de stränga krav som
ställs på ett vattenföretag när det gäller åtgärder mot skaderisken gör att
man många gånger när en översvämningsolycka beror på anläggningens
bristfälliga skick kan konstatera att det föreligger oaktsamhet.
Man kan i och för sig tänka sig att en domstol vid ett dammhaveri
med stöd av allmänna, icke lagfästa rättsgrundsatser skulle ålägga ett
skärpt ansvar för översvämningsskador, ett ansvar som går längre än
uppsåt eller vårdslöshet. Det skulle då närmast bli fråga om allmänna
rättsgrundsatser om strikt ansvar för farlig verksamhet. I promemorian,
som ligger till grund för denna lagrådsremiss, görs en grundlig
genomgång och analys av relevant rättspraxis. Slutsatsen där blir att -
även om vissa allmänna argument som brukar anföras för ett strikt
ansvar vid farlig verksamhet också kan åberopas vid skada till följd av
brustna dammar och liknande - man i alla händelser inte kan utan
vidare utgå från att ett skärpt ansvar föreligger enligt gällande rätt. Till
detta kommer att det är svårt att se hur en domstol skulle komma att
närmare utforma ett skärpt ansvar vid skador av det här slaget.
De flesta remissinstanserna synes godta slutsatsen i promemorian.
Regeringens förslag: Ett strikt ansvar för skador till följd av
dammhaveri införs i 17 kap. vattenlagen. Ansvaret skall ligga på
den som är skyldig att underhålla dammanläggningen.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser har tillstyrkt
förslaget att det i vattenlagen införs en regel om strikt ansvar för skador
Prop. 1996/97:46
till följd av dammhaveri för den som är skyldig att underhålla
dammanläggningen.
Skälen för regeringens förslag: Sannolikheten för att dammhaverier
av någon betydelse skall inträffa är visserligen inte särskilt stor.
Emellertid förekommer alltjämt riskmoment som först efter åtskilliga
års säkerhetsarbete kan väntas bli avhjälpta. Mycket talar för att det
redan idag skulle föreligga ett strängt ansvar för ägare av damm-
anläggningar när dammen inte fungerar och översvämningar upp-
kommer, men rättsläget är inte klart. Detta är naturligtvis redan i sig
otillfredsställande, särskilt när det gäller en ansvarsfråga av de
proportioner som det kan bli fråga om vid ett haveri i någon av våra
större dammar. Osäkerheten gör det svårt för vattenföretagen och för
försäkringsbolagen att bedöma hur stora ansvarsriskerna är och vilka åt-
gärder som bör vidtas. Privata försäkringslösningar på ena eller andra
sidan försvåras. Försäkringsbolagen kan inte förutse under vilka
förhållanden en ansvarsförsäkring tas i anspråk eller möjligheten till
regress om skadorna inkluderas i vanlig egendomsförsäkring; från
försäkringsbranschens sida har framhållits att ett strikt ansvar mycket
väl kan accepteras bara rättsläget blir klarlagt. Skulle ett dammhaveri
inträffa kan man befara processer rörande frågan om vållande
förekommit på företagets sida och om ansvar kan åläggas även annars.
Rättsläget måste klarläggas. Det ligger då nära till hands att
föreskriva ett strikt ansvar vid dammhaveri.
Vattenreglering genom dammar innebär ofta en latent fara av
betydande omfattning. Om inte dammanläggningarna har konstruerats
med vederbörlig skicklighet och omsorg och underhållits på godtagbart
sätt, uppkommer en betydande skaderisk. Visserligen är dammhaverier
och liknande statistiskt sett sällsynta, men möjliga skador kan bli så
omfattande att det finns goda skäl att tala om farlig verksamhet i vaije
fall när det gäller större dammanläggningar. Verksamheten medför
också ekonomiska fördelar för den som bedriver den; just genom
dammanläggningen genomförs den vattenreglering som produktionen
bygger på. Det kan därför sägas vara rimligt att denne som kostnader i
verksamheten bär risken för de skador som kan orsakas. Ett ytterligare
skäl för ett strikt ansvar vid dammbrott är att skadekostnaderna bäst
reduceras, om de läggs på den som har största möjligheten att
kontrollera risken. Det är företagen som kan göra något åt risken medan
de skadelidande har högst begränsade möjligheter att skydda sig mot
den. Det är angeläget att de skadelidande ges ett tillräckligt skydd och
att de inte behöver visa att vållande föreligger.
Det finns sålunda åtskilliga vägande skäl för att en lagstiftning om
strikt ansvar vid dammhaverier införs. Till detta kommer att mera
rättstekniska skäl också talar för ett strikt ansvar. Det är beträffande
farliga verksamheter enklare att utan vidare tillämpa ett strikt ansvar än
att göra en aktsamhetsbedömning som ändå i de allra flesta fall leder till
att företaget anses ha försummat att vidta de åtgärder som kan krävas
på grund av den betydande skaderisken. Skaderegleringen kan på detta
sätt underlättas och de skadelidande snabbare komma i åtnjutande av
ersättning.
10
Prop. 1996/97:46
Det är alltså välmotiverat att nu ta det korta steget från ett sannolikt
föreliggande strikt ansvar för skador till följd av dammhaveri till ett
lagfäst sådant ansvar. En ansvarsskärpning av denna typ är inte så
ekonomiskt ingripande att det kan väcka några betänkligheter.
För att ta in de nya reglerna i vattenlagen talar att risken är direkt
föranledd av vattenföretag som faller under tillstånd sreglerna i denna
lag. Det strikta ansvaret hör nära samman med bestämmelserna om
underhåll i 17 kap. vattenlagen. De nya lagbestämmelserna bör därför
föras in där.
Regeringens förslag: Ett strikt ansvar - inskränkt endast genom
vissa bestämda undantag - skall gälla för skada till följd av att
dammanläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande
vatten, dvs. dammhaveri. Från det strikta ansvaret skall undantag
gälla endast i de fäll där den ansvarige visar att orsaken till
dammhaveriet är en krigshandling eller liknande. Det strikta
ansvaret skall omfatta alla dammanläggningar för vattenreglering.
Promemorians förslag: Promemorian innehåller två alternativa
lagtekniska utformningar av det strikta ansvaret. Huvudförslaget är
formulerat så att den underhållskyldige skall ersätta skada som orsakas
av att anläggningen på grund av brister i fråga om utformning, skick
eller läge eller felaktig manövrering inte ger avsett skydd mot
utströmmande vatten. Det alternativa förslaget överensstämmer med
regeringens. I promemorian har föreslagits att undantag från ansvar
skall göras även i de fall där orsaken till dammhaveriet är att det vållats
av tredje man med avsikt att orsaka skada eller berott av trafik med
motordrivet fordon, järnvägstrafik, luftfart eller sjöfart. I promemorian
har föreslagits att alla dammanläggningar för vattenreglering omfattas.
Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat i fråga om
ansvarsregelns lagtekniska utformning. Av de remissinstanser som sär-
skilt uttalat sig om de olika alternativen har en liten majoritet, däribland
Luleå tingsrätt, Justitiekanslern, Svenska Kommunförbundet och Sveri-
ges Försäkringsförbund, uttalat sig för alternativformuleringen. De
remissinstanser som har uttalat sig för huvudförslaget i promemorian
har inte särskilt berört undantagen i alternativförslaget (såsom huvud-
förslaget är formulerat lär det strikta ansvaret där dock inte infalla i
någon av de situationer som enligt alternativförslaget undantagits från
ansvar). Av de remissinstanser som uttalat sig för alternativförslaget har
Sveriges Försäkringsförbund, Försäkringsjuridiska föreningen och
Miljöskadekonsortiet uttryckligen angett att endast skador som berott på
krigshändelse och liknande bör undantas från det strikta ansvaret.
Flertalet remissinstanser har tillstyrkt promemorians förslag att det
11
Prop. 1996/97:46
strikta ansvaret skall omfotta alla dammanläggningar för vattenreglering
eller inte haft något att erinra mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: En regel om strikt ansvar för
dammhaveri kan lagtekniskt utformas på olika sätt. Efter en diskussion
om tänkbara varianter blir slutsatsen i promemorian att övervägande
skäl talar för att föreskriva ett ansvar för brister i dammens funktion
eller manövrering, dvs. med inslag av viss vållandebedömning.
Regeln om strikt skadeståndsansvar vid dammhaveri måste vara klar
och enkel så att man undviker bevissvårigheter, vilka i praktiken kan
riskera att urholka de avsedda fördelarna för de skadelidande. Den bör
utformas så att den kan underlätta en enkel och därmed billigare
skadereglering samt klarlägga förutsättningarna för parterna vid avtal
om ansvarsförsäkring. Enligt regeringens uppfattning uppfyller prome-
morians alternativa förslag bäst dessa krav. Lagregeln bör föreskriva att
den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vatten-
reglering skall ersätta skada som orsakas av ett dammhaveri, även om
varken den underhållsskyldige eller någon som han svarar för är
vållande till skadan, och detta ansvar bör vara begränsat endast genom
vissa uppräknade undantag. Motsvarande formulering av en ansvars-
regel förekommer i atomansvarighetslagen (1968:45) och för olje-
skadornas del i 10 kap. sjölagen (1994:1009).
Undantag från ansvaret
För att fördelarna med en regel om strikt skadeståndsansvar skall
bibehållas bör regeln förses med så få undantag som möjligt.
Det är rimligt att en dammägare inte skall hållas ansvarig för
skadehändelser som har samband med krig eller krigsliknande händel-
ser. Detta stämmer också överens med de undantag från strikt ansvar
som görs i atomansvarighetslagen och i sjölagens regler om ansvar för
oljeskada.
I promemorian har föreslagits att det görs undantag även för de fall
där sabotage eller trafikskada varit orsak till dammhaveriet. Det ligger
dock mycket i de invändningar som flera remissinstanser har riktat mot
förslaget i den delen. När det gäller sabotagesituationen finns det ett
allmänt intresse i att dammägarna omgärdar sina ofta lättillgängliga
dammar med vederbörliga säkerhetsanordningar i syfte att förhindra
sabotage. Det är utan tvekan dammägaren som har bäst möjlighet att
förutse och förebygga skador som kan orsakas av tredje man.
Detsamma gäller för skada till följd av fordon och andra tran-
sportmedel. Beträffande skador som har sin grund i trafik av olika slag
kan tilläggas att de försäkringar som finns till skydd för tredje man på
trafikområdet inte räcker till att kompensera alla som kan komma att
skadas efter en svår dammolycka.
Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl
att föreskriva andra undantag från det strikta ansvaret än för
krigshandlingar och liknande.
12
Prop. 1996/97:46
Anläggningar som skall omfattas
I promemorian har föreslagits att det strikta ansvaret skall gälla enbart
för dammar som avser vattenreglering. Bland remissinstanserna har
Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Luleå tingsrätt och Sveriges
Advokatsamfund ifrågasatt den gränsdragningen. Några av dem har
menat att alla dammar bör omfattas. Regeringen anser dock att den
gränsdragning som föreslagits i promemorian är att föredra.
Skadeståndsskyldigheten bör alltså omfatta dammar för vattenreglering,
dvs. ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för ett annat
vattenföretag (1 kap. 4 § 1 punkten vattenlagen). Häri ingår även
vattenöverledning (1 kap. 4 § 2 punkten). Just ändringen av vatten-
föringen är typiskt sett det riskabla. Det är visserligen tänkbart att brott
uppkommer på dammar som anlagts för andra ändamål än
vattenreglering i lagens mening, men dessa torde ändå ha begränsad be-
tydelse från risksynpunkt (jfr prop. 1981/82:130 s. 399 om s.k. profil-
reglering).
När det gäller avgränsningen av det strikta ansvaret är det alltså
lämpligast att detta enbart omfattar brott på dammar som avser
vattenreglering. Frågan blir då närmast om lagstiftningen skall avse alla
sådana dammar.
Som nämnts ovan har förslag förts fram om att dela in
dammbyggnader i olika riskklasser. Ofta anses dammar som är högre än
15 meter inta en särställning. Flertalet av dessa räknas till riskklass I.
Det kan ifrågasättas om alla dessa mer eller mindre riskabla dammar
skall fålla under samma regel om strikt ansvar. Om traditionella
resonemang om farlig verksamhet skall anses avgörande, lär en
skärpning av skadeståndsskyldigheten vara naturlig bara i fråga om
vissa dammar, närmast dem i riskklass I. Om i stället höjden får bli
avgörande - en betydligt enklare gränsdragning - synes en rimlig gräns
gå vid 15 meter. Ansvarsreglerna skulle alltså bara gälla en mindre
andel av alla svenska dammar. Onekligen kan en del skäl tala för att
begränsa lagstiftningens räckvidd till större dammar. Det kan i varje fall
verka onödigt att ålägga ägare av dammanläggningar som medför ringa
eller ingen risk för skada på annans egendom ett strikt ansvar.
En sådan avgränsning skulle emellertid medföra vissa komplikationer.
Att anknyta till en riskklassindelning, vilken bygger på invecklade och
svårtillgängliga beräkningar, är redan av lagtekniska skäl omöjligt. I
stället skulle det avgörande vara dammens höjd. Det är emellertid
tydligt att enbart höjden inte ger något uttryck för de skaderisker som
ett dammbrott kan medföra, även om självfallet riskerna typiskt sett är
större vid högre dammar. Exempelvis förhållandena i vattendraget samt
bebyggelse och annan markanvändning nedströms måste spela en
väsentlig roll för farligheten.
Sammanfattningsvis kan sägas att även om de starkare skälen för ett
strikt ansvar huvudsakligen framträder i fråga om stora dammar, det av
rättstekniska skäl förefaller motiverat att låta ansvaret gälla samtliga
dammar för vattenreglering enligt vattenlagen.
13
Prop. 1996/97:46
Lagförslaget innebär att det införs en ny bestämmelse i vattenlagen om
strikt ansvar för skador till följd av dammhaveri och att det rådande
oklara rättsläget därmed blir helt klarlagt. Det finns inte anledning att
räkna med att lagsförslaget skulle medföra några ökade kostnader för
det allmänna.
Inte heller för dem som åläggs strikt skadeståndsansvar genom
lagförslaget torde några mera besvärande ekonomiska konsekvenser
inträda. Redan i dag har de ifrågavarande företagen ett strängt
skadeståndsansvar. Den nya regeln innebär i praktiken främst att
ansvaret preciseras. Därmed förbättras snarast företagens situation
genom ökad förutsebarhet.
Det är angeläget att de nya bestämmelserna om strikt ansvar vid
dammbrott träder i kraft så snart som möjligt, förslagsvis den 1 juli
1997. Av allmänna principer följer att de nya bestämmelserna blir
tillämpliga på skadefåll som inträffar efter ikraftträdandet (jfr prop.
1972:5 s. 593).
Förslaget till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
17 kap. 4 §
Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för
vattenreglering skall ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte
ger avsett skydd mot utströmmande vatten (dammhaveri), även om
varken den underhållsskyldige eller någon som han svarar för är
vällande till skadan.
Den underhållsskyldige är dock fri från ansvar, om han visar att
dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande handling
under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror.
Paragrafen, som tagits in i 17 kap. vattenlagen om underhåll m.m. och
utformats i viss anslutning till 11 § atomansvarighetslagen (1968:45)
och 10 kap. 3 § sjölagen (1994:1009), föreskriver ett strikt ansvar för
den som är underhållsskyldig beträffande en dammanläggning.
Talan om skadestånd som grundar sig på bestämmelsen får under
vissa förutsättningar tas upp av vattendomstol (13 kap. 16 § vatten-
lagen).
14
Prop. 1996/97:46
Första stycket
Den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för
vattenreglering är ersättningsskyldig enligt paragrafen. Detta är i
allmänhet ägaren men kan också vara den som annars brukar
anläggningen eller den till vilken underhållsskyldighet har överförts (17
kap. 1 § vattenlagen).
Bestämmelsen gäller endast dammanläggningar för vattenreglering.
Med uttrycket vattenreglering avses ändring av vattenföringen i ett
vattendrag till förmån för annat vattenföretag (1 kap. 4 § 1 punkten).
Det innebär att kraftverksdammar för strömkraftdrift kan omfattas.
Sådana dammar som annars avser att skydda mot vatten, t.ex. i
händelse av översvämning, eller tidigare satts upp för att underlätta
flottning faller däremot inte under bestämmelsen.
Ansvaret förutsätter att dammen inte ger ett avsett skydd mot
utströmmande vatten, dammhaveri. Ett dammhaveri föreligger både om
dammen hastigt havererar och om den så småningom eroderas och
skador uppkommer nedströms. Även när dammen på grund av
felmanövrering inte skyddar på avsett sätt föreligger ett dammhaveri i
bestämmelsens mening - däremot inte när den fullgör sin funktion men
ändå vatten strömmar över den och orsakar skada. I detta sistnämnda
fall blir inte dammägaren ansvarig enligt paragrafen men kan
naturligtvis ändå vara ersättningsskyldig på annan grund, t.ex. enligt
skadeståndslagen.
Som dammhaveri räknas självfallet inte att skada orsakas på annat sätt
än just genom vattenutströmning. Är dammen t.ex. i så dåligt skick att
ett fordon kör av den ned i vattnet eller en sten faller ned på personer
som uppehåller sig under dammen, får skadeståndsfrågan bedömas
enligt allmänna regler. Ofta föreligger då vållande på dammägarens
sida.
Om en skada uppstår genom ett dammhaveri, blir den
underhållsskyldige ansvarig oberoende av vållande, såvida han inte kan
visa att ett sådant undantag föreligger som omtalas i andra stycket.
Ansvaret omfattar skada av alla slag - alltså även ren förmö-
genhetsskada, t.ex. när någon drar på sig kostnader för att föra undan
hotad egendom eller får avbryta en förvärvsverksamhet utan att någon
sak- eller personskada inträffar. Skadeståndet bestäms enligt de
allmänna reglerna i 5 och 6 kap. skadeståndslagen (jfr 1 kap. 1 § skade-
ståndslagen). Om två eller flera skall ersätta samma skada är de
solidariskt ansvariga gentemot den skadelidande (6 kap. 3 § skade-
ståndslagen). Det kan bli aktuellt t.ex. om ett dammhaveri leder till
haverier i andra dammar nedströms. Frågor om fördelningen av
skadeståndsansvaret i sådana fall följer allmänna skadeståndsrättsliga
principer. Dessa allmänna principer torde oftast innebära att skade-
ståndsansvaret, om inte något annat följer av avtal, skall fördelas efter
vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna (jfr NJA 1968
s. 387).
15
Prop. 1996/97:46
Andra stycket
Enligt andra stycket är den underhållsskyldige fri från ansvaret, om
han visar att dammhaveriet orsakats av en krigshandling eller liknande
handling under väpnad konflikt, inbördeskrig eller uppror.
Ikraftträdandebestämmelse
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.
Av allmänna principer följer att den nya regeln om strikt ansvar blir
tillämplig på skadefäll som inträffar efter ikraftträdandet.
16
Frågor om dammsäkerhet och skydd mot översvämningar har
behandlats i ett flertal statliga utredningar, senast i betänkandet (SOU
1995:40) Alvsäkerhet. Utredningarna berör dock inte frågan om
ersättning for översvämningsskador på grund av dammbrott. Frågan har
särskilt aktualiserats genom att svenska försäkringsbolag, med tanke på
de katastrofala ekonomiska konsekvenser som ett brott i någon av de
större dammarna i Sverige skulle kunna medföra, ansett sig böra
begränsa det skydd egendomsförsäkringarna hittills gett mot skador i
sådana sammanhang.
Uppdraget går till en början ut på att utreda gällande rätt i fråga om
skadeståndsansvar för skador till följd av dammbrott och ta ställning till
om ansvaret behöver skärpas. Skadeståndsfrågan är inte särskilt reglerad
i lag. Det framstår som sannolikt, men inte säkert, att dammägare för
närvarande ansvarar oberoende av vållande för sådana skador - alltså
bär ett strikt ansvar. Det är vidare oklart, vad detta ansvar närmare
innebär och om det gäller oavsett dammens storlek. Av sådana skäl
föreslås en lagreglering. En ny bestämmelse i 17 kap. vattenlagen
(1983:291) skulle föreskriva ett strikt ansvar för den som är skyldig att
underhålla en dammanläggning för vattenreglering, när anläggningen på
grund av brister i fråga om utformning, skick eller läge eller felaktig
manövrering inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten; detta
ansvar skulle gälla även för mindre dammar. En tänkbar alternativ
formulering av regeln med väsentligen samma innehåll i sak anges i
bilaga till promemorian.
I uppdraget ingår också att överväga om skadeståndsansvaret behöver
kompletteras med regler om försäkringsskydd för de skadelidande. En
diskussion om olika möjliga försäkringslösningar utmynnar i förslaget
att föreskriva ett motsvarande skydd genom miljöskadeförsäkring som
gäller för miljöskadornas del. Vattenföretagen skulle alltså bidra till en
försäkring mot personskador och vissa sakskador som orsakas av
dammbrott men som de skadelidande inte får ersatta genom skadestånd
eller genom annan försäkring. Man kan inte räkna med att
miljöförsäkring kan ge full ersättning vid de största tänkbara
dammkatastroferna, men som riksdagen tidigare framhållit lär
statsmakterna då under alla omständigheter få överväga åtgärder för att
hjälpa de skadelidande. Någon bestämmelse om ersättningsskyldighet
för staten i sådana fall föreslås inte.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
Prop. 1996/97:46
Bilaga 1
17
Prop. 1996/97:46
Bilaga 2
Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas två
nya paragrafer, 17 kap. 4 och 5 §§, av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
17 kap. 4 § Den som är skyldig att un- 17 kap. 5 § Ersättning för person- och |
Bestämmelsen i 6 kap. 1 § ska-
deståndslagen tillämpas på er-
sättningen.
Till försäkringen skall den som
är underhållsskyldig för en
dammanläggning bidra med
belopp som framgår av tabeller
som godkänts av regeringen
eller den myndighet som
regeringen bestämmer. Beloppen
skall betalas i förskott för kalen-
derår. I fråga om uteblivet
bidrag tillämpas 67 § miljö-
skyddslagen. Regeringen får
meddela föreskrifter om undan-
tag från bestämmelserna om
bidragsplikt.
Prop. 1996/97:46
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
19
Alternativ lagtext
Prop. 1996/97:46
Bilaga 2
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
17 kap. 4 § Den som är skyldig att Den underhållsskyldige är dock 1. orsakats av en krigshandling 2. i sin helhet vållats av tredje 3. i sin helhet orsakats av trafik |
20
Efter remiss har yttranden över departementspromemorian Ersättning
vid dammbrott (Ds 1996:6) avgetts av Svea hovrätt, Stockholms tings-
rätt, Luleå tingsrätt, Justitiekanslern, Finansinspektionen, Vattenfall
AB, Kammarkollegiet, Konsumentverket, Miljöbalksutredningen, Svens-
ka Kommunförbundet, Sveriges advokatsamfund, Sveriges Industriför-
bund, Svenska kraftverksföreningen, Sveriges Försäkringsförbund,
Försäkringsjuridiska föreningen, Miljöskadekonsortiet och Föreningen
för miljöskadeförsäkring.
Därutöver har även Juridiska Fakultetsnämnden vid Stockholms
universitet, Företagarnas Riksorganisation, Svenska Elverksföreningen
och Vattenregleringsföretagens samarbetsorgan beretts tillfälle att lämna
synpunkter på promemorian.
Prop. 1996/97:46
Bilaga 3
21
Bilaga 4
Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983:291)
Härigenom föreskrivs att det i vattenlagen (1983:291) skall införas en
ny paragraf, 17 kap. 4 §, av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
17 kap. 4§ Den som är skyldig att Den underhållsskyldige är |
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1997.
22
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-10-09
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i
Försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.
Enligt en lagrådsremiss den 26 september 1996 (Justitiedepartementet)
har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag
om ändring i vattenlagen (1983:291).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Carina
Gunnarsson.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Prop. 1996/97:46
Bilaga 5
23
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 oktober 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori,
Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Sundström, Lindh,
Johansson, von Sydow, Klingvall, Ähnberg, Pagrotsky, Messing
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar proposition 1996/97:46 Skadeståndsansvar vid
dammhaveri.
gotab 52309, Stockholm 1996
24