Prop,
1996/97:35
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 19 september 1996
Lena Hjelm-Wallén
Marita Ulvskog
(Kulturdepartementet)
I propositionen föreslås ett nytt system för ekonomisk utjämning inom
Svenska kyrkan. Målet för utjämningssystemet är att göra en rikstäckande
kyrklig verksamhet av ungefar nuvarande omfattning möjlig, att ge
väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kyrkokommunerna
inom landets olika delar samt att finansiera den rikskyrkliga verksamheten
och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.
Det föreslagna utjämningssystemet består av en generell del som
omfattar alla pastorat och samfälligheter samt en individuell del där
prövning sker efter särskild ansökan. Den generella delen innehåller dels
en inkomstutjämning, dels en utjämning av kostnader som har strukturella
orsaker. Inkomst- och kostnadsutjämningen bygger på principen att
pastorat eller samfälligheter vars inkomst- eller kostnadsläge är sämre än
genomsnittet far ett bidrag och de med ett gynnsammare läge far betala
en avgift. I den generella utjämningen kommer därmed bidrag och
avgifter i huvudsak att balansera.
Den individuella delen innehåller samma möjligheter som i dag att
bevilja ett pastorat eller en samfallighet strukturbidrag, kyrkobyggnads-
bidrag och extra utjämningsbidrag.
Den allmänna kyrkoavgiften sänks från 16 till 8 öre per skattekrona.
Den särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad.
För stiftsnivån innebär förslaget att stifts- och strukturbidraget behålls,
men beviljas efter en friare prövning. Det allmänna utjämningsbidraget
avskaffas och ersätts för stiftssamfallighetemas del inte av någon ny
inkomstutjämning. Extra utjämningsbidrag skall även i fortsättningen
kunna beviljas stiftssamfallighetema. Stiftsstyrelserna föreslås få besluta
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
om kyrkobyggnadsbidragen. Prop. 1996/97:35
Kostnaderna för den rikskyrkliga organisationen och andra gemensamma
kostnader såsom kostnader för pensioner till präster samt för domkapitel
och biskopar betalas som tidigare från utjämningssystemet. Liksom för
närvarande sker all utjämning enligt förslaget via kyrkofonden. Kyrko-
fondens budget beräknas bli balanserad.
De ekonomiska effekterna av förslaget beräknas bli att den lokala nivån
inom kyrkan årligen får disponera 230-240 miljoner kronor mer än i dag,
räknat på 1996 års värden.
Det nya systemet föreslås träda i kraft den 1 januari 1997, med en
fyraårig övergångstid. Effekterna av förslaget har beräknats vid fullt
genomslag av det nya systemet.
Prop. 1996/97:35
1 Förslag till riksdagsbeslut ........................ 5
2 Lagtext..................................... 5
3 Ärendet och dess beredning....................... 11
4 Principiella synpunkter på utjämningen............... 11
4.1 Inledning och förslaget i stort................. 11
4.2 Målen för utjämningen...................... 13
4.3 Grundläggande krav på systemet............... 16
4.4 Strukturfrågor............................ 19
4.5 Förhållandet till stat-kyrka-reformen............ 20
5 Konstitutionella och lagtekniska frågor ............... 21
6 Inkomstutjämningen ............................ 23
6.1 Underlaget för utjämningen .................. 25
6.2 Graden av utjämning av skatteinkomsterna........ 26
6.3 Inkomstutjämningens effekter på utdebiteringsnivån . . 28
6.4 Utjämning av inkomster mellan stiften........... 29
7 Utjämning av strukturkostnader .................... 30
7.1 Kostnader för drift och underhåll av kyrkor ....... 31
7.2 Kostnader för drift och underhåll av begravnings-
platser ................................. 35
7.3 Kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga .... 38
7.4 Kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt
klimat ................................. 41
8 Kyrkobyggnadsbidrag........................... 44
9 Extra utjämningsbidrag.......................... 47
10 Stifts- och strukturbidragen ....................... 49
11 Den allmänna kyrkoavgiften och fmansierihgen av kostnader
för rikskyrklig verksamhet m.m..................... 52
12 Ekonomiska konsekvenser av förslaget ............... 54
13 Genomförande ................................ 57
14 Författningskommentar .......................... 60
Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser............... 64
Bilaga 2 Första kyrkolagsutskottets betänkande 1996:5 ...... 67
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september
1996 ............................................ 84
Prop. 1996/97:35
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i kyrkolagen (1992:300).
Härigenom föreskrivs i fråga om kyrkolagen (1992:300)
dels att 42 kap. skall upphöra att gälla, och
dels att det i lagen skall införas ett nytt kapitel, 42 kap., av följande
lydelse.
Inledande föreskrifter
1 § Genom kyrkofonden skall kostnader för Svenska kyrkans verksamhet
fördelas enligt föreskrifterna i detta kapitel.
2 § Vad som i detta kapitel sägs om pastorat skall också tillämpas på
pastoratssamfalligheter och flerpastoratssamfalligheter.
Föreskrifterna i 18-21 §§ skall tillämpas på ett pastorat endast om de
avser angelägenheter som pastoratet skall sköta.
Föreskrifterna i detta kapitel skall inte tillämpas på Hovförsamlingen.
Definitioner
3 § I detta kapitel används följande uttryck med den betydelse som anges
nedan:
Bidragsår-. Det år under vilket ett bidrag betalas ut eller en avgift skall
betalas.
Skatteunderlag-, De sammanlagda beskattningsbara inkomster som de
kyrkotillhöriga i ett pastorat har enligt skattemyndigheternas beslut om
taxering till kommunal inkomstskatt enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen
(1990:324) året före bidragsåret.
Om de kyrkliga kommunernas skattemedelsfordran vid ingången av
bidragsåret förändras som en följd av ett riksdagsbeslut om ekonomiska
regleringar mellan staten och de kyrkliga kommunerna, skall skatte-
underlaget förändras i motsvarande utsträckning.
Medelskattekraft: Skatteunderlaget för de kyrkotillhöriga i hela landet,
dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före bidragsåret.
Medelskatteunderlag-. Medelskattekraften multiplicerad med antalet
kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret.
Genomsnittskostnad: De totala löpande kostnaderna som samtliga
kyrkliga kommuner på lokal nivå har för driften av en viss verksamhet
eller för ett visst utgiftsslag och som framgår av officiell statistik över de
Prop. 1996/97:35
kyrkliga kommunernas bokslut för året före det år som föregår bidrags- Prop. 1996/97:35
året, dividerat med antalet kyrkotillhöriga vid ingången av året före
bidragsåret.
Kyrkofondens styrelse och förvaltning
4 § För kyrkofonden skall det finnas en styrelse. Denna skall bestå av en
ordförande och sex andra ledamöter.
5 § Ordföranden och tre av de övriga ledamöterna i Kyrkofondens styrelse
utses av regeringen för tre år i taget.
Tre ledamöter utses av kyrkomötet. Dessa ledamöter skall väljas vid
kyrkomötets första sammanträde under sin valperiod. Valet gäller till dess
att kyrkomötet förrättar nytt val under sin nästa valperiod.
6 § För ledamöterna i Kyrkofondens styrelse skall det finnas lika många
ersättare. De utses på samma sätt som ledamöterna.
Om de ersättare som kyrkomötet utser inte väljs proportionellt, skall det
vid valet också bestämmas i vilken ordning som de skall tjänstgöra.
7 § De av kyrkomötet utsedda ledamöterna och deras ersättare skall
tillhöra Svenska kyrkan.
8 § Närmare föreskrifter om förvaltningen av kyrkofonden meddelas av
regeringen.
Hur kyrkofonden tillförs medel
9 § Till kyrkofonden betalas
1. avgifter enligt 14 - 20 §§ och
2. statsbidrag som beviljas för ändamålet.
Till kyrkofonden skall också föras avkastning och ersättning från
fondens tillgångar och från andra kapitaltillgångar enligt regeringens
bestämmande.
10 § Kyrkofonden far ta upp lån i den omfattning som regeringen be-
stämmer.
Hur kyrkofondens medel används
Betalning av bidrag och kostnader för kyrkliga ändamål
11 § Ur kyrkofonden betalas
1. bidrag enligt 17-24 §§,
2. kostnader för avlöningsförmåner till biskopar och den biträdande
biskopen i Uppsala stift,
3. kostnader för pensionsförmåner till präster eller efterlevande till
präster enligt föreskrifter som regeringen meddelar eller enligt avtal, och
4. kostnader för försäkringsförmåner till präster enligt statlig gruppliv-
försäkring. ,
12 § Enligt regeringens bestämmande betalas ur kyrkofonden också Prop. 1996/97:35
1. kostnader för kyrkomötet och dess myndigheter,
2. kostnader för arvoden och annan ersättning till ledamöter och
ersättare i domkapitlen,
3. förvaltningskostnader för ärkebiskopsämbetet och departement eller
myndigheter där kyrkliga frågor handläggs,
4. kostnader för verksamhet som bedrivs av Svenska kyrkans stiftelse
för rikskyrklig verksamhet,
5. kostnader för Kyrkofondens styrelses kansli och kyrkofondens för-
valtning i övrigt, och
6. andra kostnader för kyrkliga ändamål.
Lån ur kyrkofonden
13 § Ur kyrkofonden far lån lämnas för
1. åtgärder som syftar till att rationalisera driften av prästlönefastig-
heter,
2. förvärv av jordbruksfastighet som prästlönefastighet, om förvärvet
syftar till en rationalisering av det kyrkliga jordinnehavet i stiftet, och
3. kostnader till följd av fastighetsbildningsförrättning eller företag
enligt lagen (1939:608) om enskilda vägar, anläggningslagen
(1973:1149) eller vattenlagen (1983:291) som en prästlönefastighet
skall belastas med.
Närmare föreskrifter om lån ur kyrkofonden far meddelas av rege-
ringen.
Allmän och särskild kyrkoavgift
14 § Pastoraten skall varje år betala allmän kyrkoavgift till kyrkofon-
den. Avgiften beräknas på skatteunderlaget och är åtta öre per skatte-
krona.
I fråga om flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skall Kyrko-
fondens styrelse besluta hur avgiften skall fördelas mellan samfällig-
heten och de berörda pastoraten.
15 § Stiftssamfällighetema skall betala särskild kyrkoavgift till kyrko-
fonden.
16 § Den särskilda kyrkoavgiften beräknas till femtio procent av den
nettovinst som uppkommer under räkenskapsåret på förvaltningen av
prästlönefastighetema och stiftets prästlönefond.
Nettovinsten på förvaltningen av prästlönefastighetema utgörs av vad
som återstår av vinsten från den samlade förvaltningen av denna
egendom efter det att egendomsnämnden har avsatt det rörelsekapital
som behövs för förvaltningen av egendomen.
Nettovinsten av prästlönefondens förvaltning utgörs av avkastningen
under räkenskapsåret, minskad med det belopp som enligt 41 kap. 27 §
andra stycket har avsatts till kapitalet.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela närmare föreskrifter om betalning av särskild kyrkoavgift till
kyrkofonden.
Prop. 1996/97:35
Inkomstutjämning
17 § Pastorat vars skatteunderlag överstiger medelskatteunderlaget skall
betala en avgift till kyrkofonden (inkomstutjämningsavgift). Pastorat
vars skatteunderlag understiger medelskatteunderlaget skall fa ett bidrag
från kyrkofonden (inkomstutjämningsbidrag).
Avgiften eller bidraget fastställs varje år och är femtio procent av
skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget,
multiplicerad med en skattesats som fastställs av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.
I fråga om flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skall Kyrko-
fondens styrelse besluta hur avgiften eller bidraget skall fordelas mellan
samfälligheten och de berörda pastoraten.
Kostnadsutjämning
18 § Pastorat som den 1 januari året före bidragsåret hade fler kyrko-
tillhöriga per kyrka än medeltalet kyrkotillhöriga per kyrka i landet vid
samma tidpunkt skall betala en avgift till kyrkofonden (kyrkounder-
hållsavgift). Pastorat som hade färre kyrkotillhöriga per kyrka än
medeltalet skall fa ett bidrag från kyrkofonden (kyrkounderhållsbidrag).
Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas för varje kyrka
på grundval av skillnaden mellan antalet kyrkotillhöriga per kyrka i
pastoratet och medeltalet kyrkotillhöriga per kyrka i landet. Skillnaden
multipliceras med en genomsnittskostnad för kyrkounderhåll och en
procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som rege-
ringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela föreskrifter om justering av avgifter och bidrag med hänsyn
till en kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjande grad.
19 § Pastorat som den 1 januari året före bidragsåret hade fler folkbok-
förda invånare per begravningsplats än medeltalet invånare per be-
gravningsplats i landet vid samma tidpunkt skall betala en avgift till
kyrkofonden (begravningsplatsavgift). Pastorat som hade färre invånare
per begravningsplats än medeltalet skall fa ett bidrag från kyrkofonden
(begravningsplatsbidrag).
Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas för varje
begravningsplats på grundval av skillnaden mellan antalet invånare per
begravningsplats i pastoratet och medeltalet invånare per begravnings-
plats i landet. Skillnaden multipliceras med en genomsnittskostnad för
kyrkogårdsförvaltning och en procentsats som fastställs av regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far
meddela föreskrifter om justering av avgifter och bidrag med hänsyn
till hur stor en begravningsplats är, om den är belägen invid en kyrka
och om det finns ett krematorium på den.
20 § Om de kyrkotillhörigas andel av de folkbokförda invånarna i ett Prop. 1996/97:35
pastorat den 1 januari året före bidragsåret överstiger medeltalet för de
kyrkotillhöriga i landet vid samma tidpunkt, skall pastoratet betala en
avgift till kyrkofonden (kyrkotillhörigavgift). Om de kyrkotillhörigas
andel understiger medeltalet kyrkotillhöriga i landet, skall pastoratet fa
ett bidrag från kyrkofonden (kyrkotillhörigbidrag).
Avgiften eller bidraget fastställs varje år och beräknas på grundval av
skillnaden mellan andelen kyrkotillhöriga i pastoratet och medeltalet
kyrkotillhöriga i landet. Skillnaden multipliceras med antalet folk-
bokförda invånare i pastoratet den 1 januari året före bidragsåret, en
genomsnittskostnad för egentlig verksamhet och en procentsats som
fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer far med-
dela föreskrifter om minskning av procentsatsen vid låg andel tillhöri-
ga-
Med egentlig verksamhet avses kostnaderna för gemensam admini-
stration, kyrklig jord, fastighets- och kyrkogårdsförvaltning samt
församlingsverksamhet.
21 § Om ett pastorat ligger i glesbygd eller har högre kostnader än
genomsnittligt för uppvärmning eller kallortstillägg, skall pastoratet
varje år fa ett bidrag från kyrkofonden enligt föreskrifter som meddelas
av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (gles-
bygdsbidrag).
Extra utjämningsbidrag
22 § Kyrkofondens styrelse far bevilja pastorat och stiftssamfälligheter
extra utjämningsbidrag enligt föreskrifter som regeringen meddelar.
Stiftsbidrag
23 § Kyrkofondens styrelse far enligt föreskrifter som regeringen med-
delar bevilja stiftssamfällighetema medel ur kyrkofonden för skötseln
av deras angelägenheter och för kostnaderna för särskilda bidrag som
stiftsstyrelsen skall fördela mellan pastoraten för särskilda behov (struk-
turbidrag).
Kyrkobyggnadsbidrag
24 § Kyrkofondens styrelse far enligt föreskrifter som regeringen med-
delar bevilja stiftssamfällighetema medel ur kyrkofonden som stifts-
styrelsen skall fördela mellan pastoraten till kostnadskrävande arbeten
på kyrkor.
Övriga föreskrifter
Fördelning av bidrag vid indelningsändring
25 § När ett beviljat bidrag behöver delas upp på flera mottagare till
följd av en indelningsändring, skall Kyrkofondens styrelse besluta om
bidragets fördelning.
Prop. 1996/97:35
Hur avgifter och bidrag fastställs
26 § Kyrkofondens styrelse fastställer för varje pastorat avgifter och
bidrag enligt 14 och 17-21 §§.
Kyrkofondens styrelse skall meddela pastoraten dessa uppgifter
senast den 25 januari bidragsåret. Till ledning för det kyrkokommunala
budgetarbetet skall Kyrkofondens styrelse senast den 10 september året
före bidragsåret meddela pastoraten preliminära uppgifter om avgifterna
och bidragen.
27 § Kyrkofondens styrelse fastställer för varje stiftssamfällighet vad
som skall betalas i särskild kyrkoavgift.
28 § Stiftsstyrelserna skall meddela berörda pastorat preliminära
uppgifter om strukturbidrag enligt 23 § senast den 1 oktober året före
bidragsåret.
Överklagande
29 § Beslut av Kyrkofondens styrelse enligt detta kapitel far inte över-
klagas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
2. I fråga om stiftsbidrag och kyrkobyggnadsbidrag tillämpas äldre
föreskrifter t.o.m. den 31 december 1997.
3. En begränsning av förändringarna för pastoraten till följd av denna
lag skall ske enligt följande.
Förändringen utgör skillnaden mellan nettot av avgifter och bidrag
för pastoraten enligt denna lag för bidragsåret 1997 jämfört med det
netto som skulle ha uppkommit samma år om äldre föreskrifter hade
tillämpats. Med nettot enligt denna lag avses skillnaden mellan bidrag
och avgifter enligt 14 och 17-21 §§. Med nettot enligt äldre före-
skrifter avses skillnaden mellan allmänt utjämningsbidrag och allmän
kyrkoavgift.
Vid beslut om avgifter och bidrag enligt 26 § skall
- från nettot för bidragsåret 1997 avräknas tre fjärdedelar av föränd-
ringen,
- från nettot för bidragsåret 1998 avräknas två fjärdedelar av föränd-
ringen, och
- från nettot för bidragsåret 1999 avräknas en fjärdedel av förändringen.
10
Regeringen bemyndigade den 9 juni 1994 chefen för Civildepartementet
att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över systemet för
ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan och lägga fram förslag till hur
detta skall vara utformat i framtiden. Med stöd av bemyndigandet
förordnades numera departementsrådet Carl-Einar Nordling som särskild
utredare. Utredaren har biträtts av en referensgrupp med representanter för
Svenska kyrkan och av sakkunniga och en expert. Utredningen antog
namnet Kyrkoutjämningsutredningen.
I början av år 1996 redovisade Kyrkoutjämningsutredningen sitt förslag
till nytt utjämningssystem i betänkandet Utjämning av intäkter och
kostnader inom Svenska kyrkan (SOU 1995:144). Till utredarens förslag
har inte fogats några särskilda yttranden, varken från referens- eller
expertgruppen.
Kyrkoutjämningsutredningens betänkande har remissbehandlats.
Remissinstanserna finns förtecknade i bilaga 1. En sammanställning av
remissinstansernas yttranden har publicerats i Ds 1996:43.
1996 års kyrkomöte har fatt tillfälle att yttra sig över ett förslag till
ändring av bestämmelserna i kyrkolagen som avser utjämningssystemet
i huvudsak enligt utredningens förslag (RegSkr 1996:2). Kyrkomötet har
med mycket stor majoritet ställt sig bakom förslaget (1KL 1996:5, kskr.
1996:7). Första kyrkolagsutskottets betänkande finns i bilaga 2.
Regeringens förslag: Det nuvarande utjämningssystemet skall
ersättas av ett system som jämnar ut dels skillnader i inkomster,
dels kostnadsskillnader som hänför sig till strukturella faktorer. Ut-
jämningen skall grundas på mätbara och för kyrkokommunerna
opåverkbara faktorer. Den skall göra det möjligt att bedriva en
rikstäckande kyrklig verksamhet av ungefär nuvarande omfattning
och resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för
verksamheten inom landets olika delar. Systemet skall vidare
möjliggöra en finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för
hela kyrkan gemensamma kostnader.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: För den lokala nivån innebär
utredningens förslag att nuvarande utjämning för pastoraten ersätts dels
av en utjämning av inkomster, dels en utjämning av vissa strukturella
kostnader. Dessutom skall vissa bidrag kunna beviljas efter ansökan.
Inkomstutjämningen skall jämna ut 50 procent av skillnaden mellan
pastoratets skattekraft och medelskattekraften. De pastorat som har lägre
skattekraft än genomsnittet far ett bidrag, pastorat med högre skattekraft
Prop. 1996/97:35
11
betalar en avgift. Prop. 1996/97:35
Kostnadsutjämningen innebär utjämning av kostnadsskillnader inom
följande fyra områden:
- drift och underhåll av kyrkor,
- drift och underhåll av begravningsplatser,
- kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga,
- kostnader på grund av gles bebyggelse och särskilda klimatför-
hållanden.
Även kostnadsutjämningen bygger på att de pastorat som har ett
gynnsammare läge än genomsnittet betalar en avgift som finansierar
bidrag till pastorat med mindre gynnsamma strukturella förhållanden.
Kyrkobyggnadsbidraget behålls, men utvidgas till att omfatta alla
arbeten på en kyrka. Det skall beslutas på stiftsnivå. Kyrkofondens
styrelse fastställer ramanslag för stiften.
Extra utjämningsbidrag skall finnas kvar som utjämningssystemets
säkerhetsventil och beslutas av Kyrkofondens styrelse.
Strukturbidrag skall som tidigare beviljas av stiftsstyrelserna, men skall
fa en friare användning.
Den allmänna kyrkoavgiften sänks till åtta öre per skattekrona och den
särskilda kyrkoavgiften behålls oförändrad.
För stiftsnivån föreslår utredningen att stifts- och strukturbidraget från
kyrkofonden behålls, men beviljas efter en friare prövning. Det allmänna
utjämningsbidraget avskaffas och ersätts inte för stiftssamfallighetemas
del av någon ny inkomstutjämning. Extra utjämningsbidrag skall även i
fortsättningen kunna beviljas stiftssamfällighetema. Stiftsstyrelserna
föreslås fa besluta om kyrkobyggnadsbidrag.
På riksnivå innebär förslaget att kostnader som är gemensamma för hela
kyrkan såsom kostnader för den rikskyrkliga organisationen, för pensioner
till präster samt för domkapitel och biskopar betalas som tidigare via
kyrkofonden från utjämningssystemet. Kyrkofondens budget beräknas bli
balanserad.
Remissinstanserna: Kyrkoutjämningsutredningens förslag har i
huvudsak mött ett positivt gensvar hos remissinstanserna. Det är en klar
majoritet som tillstyrker förslaget i stort. Det kan särskilt noteras att det
bland pastoraten och stiftsstyrelserna, som är de som mest berörs av
utjämningssystemet, finns en tydlig majoritet för förslaget. Svenska
kyrkans församlings- och pastoratsförbund, som företräder alla kyrkliga
kommuner, har också tillstyrkt det.
1996 års kyrkomöte slår fast att utjämningssystemet är ett uttryck för
en grundläggande solidaritet mellan kyrkans olika delar. Solidariteten
måste dock vara ömsesidig och strukturförändringar i syfte att skapa
ekonomiskt bärkraftiga enheter är både önskvärda och nödvändiga.
Kyrkomötet ansluter sig till de överväganden regeringen gjort rörande de
krav som kan ställas på utjämningen.
Skälen för regeringens förslag: I direktiven för Kyrkoutjämningsut-
redningen (dir. 1994:52) pekade regeringen på några brister i det
nuvarande utjämningssystemet. Bland annat nämndes att den enskilda
kyrkokommunen genom sin utdebitering kan påverka storleken av det 12
allmänna utjämningsbidraget. Skattekraftsgarantinsprocentsatserhar också
ifrågasatts i olika sammanhang. Vidare har systemet ansetts vara gammalt Prop. 1996/97:35
och grundat på förhållanden som rådde i slutet av 1970-talet. Vi anser att
dessa brister i nuvarande utjämningssystem motiverar att systemet
reformeras. Med hänsyn till det gynnsamma remissutfallet över betänkan-
det och kyrkomötets positiva yttrande lägger vi i det följande fram ett
förslag till nytt utjämningssystem inom Svenska kyrkan i huvudsak
grundat på utredningsförslaget.
Vad som i denna proposition sägs om pastorat avser även kyrkliga
samfälligheter som inte är pastorat.
Svenska kyrkan är en evangelisk-luthersk öppen folkkyrka med en
demokratisk organisation kombinerad med en episkopal struktur och den
bedriver en riksomfattande verksamhet. Detta kommer bland annat till
uttryck i kyrkolagens inledande kapitel som innehåller de grundläggande
reglerna om Svenska kyrkan som trossamfund. I 2 kap. 2 § kyrkolagen
(1992:300) sägs: "Genom sina församlingar upprätthåller Svenska kyrkan
en på demokratisk grund uppbyggd riksomfattande verksamhet. Svenska
kyrkans församlingar och stiftsmyndigheter ansvarar lokalt och regionalt
för kyrkans verksamhet."
På den lokala nivån är det församlingen som ansvarar för verksamheten
inom sitt territoriella område. Rikstäckningen kommer till uttryck genom
att hela landet är indelat i församlingar.
Strävan att garantera en rikstäckande kyrklig verksamhet och att göra
det möjligt för Svenska kyrkan att nå ut till alla delar av landet har varit
ett genomgående drag i den ekonomiska utjämningen inom kyrkan
alltsedan kyrkofondens tillkomst år 1914. I det nu pågående arbetet med
att skapa nya relationer mellan staten och Svenska kyrkan har betonats att
rikstäckningen utgör en av de grundläggande egenskaper som formar
Svenska kyrkans identitet. Regeringen framhöll i sin skrivelse till 1995 års
kyrkomöte (RegSkr 1995:1) angående ändrade relationer mellan staten och
Svenska kyrkan att utgångspunkten för reformen var att kyrkan skall
kvarstå som en öppen, demokratisk och rikstäckande folkkyrka. Andra
kyrkolagsutskottet bekräftade i sitt betänkande, som med bred uppslutning
antogs av kyrkomötet (2KL 1995:1, kskr. 1995:15), att Svenska kyrkan
har samma uppfattning. I den av riksdagen antagna propositionen (prop.
1995/96:80) om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan
konstateras att närmast total enighet råder om att kyrkan även i framtiden
skall vara demokratisk, öppen, rikstäckande och av folkkyrkokaraktär. Det
framhålls i detta sammanhang att rikstäckningen förutsätter ett väl funge-
rande utjämningssystem och att regeringen fäster stor vikt vid att ett
sådant system kommer till stånd, för vilket Svenska kyrkan bör överta
ansvaret efter förändrade stat-kyrka-relationer.
1996 års kyrkomöte framhåller att en grundläggande utgångspunkt för
utjämningssystemet är att det är läromässigt välmotiverat att den välbe-
ställda församlingen har en skyldighet att bistå församlingar med brist på
materiella resurser. Kyrkomötet ansluter sig till regeringens uppfattning
att det är en av de kyrkliga kommunernas uppgifter att medverka till att Prop. 1996/97:35
kyrkan är verksam och företrädd i hela landet.
Enligt vår uppfattning bör ett första mål för utjämningssystemet således
vara att göra det möjligt att bedriva en rikstäckande kyrklig verksamhet
av ungefär nuvarande omfattning. I detta sammanhang kan det finnas skäl
att något beröra innebörden och omfattningen av den rikstäckning som
utjämningssystemet bör stödja.
Svenska kyrkan rymmer i sig församlingar av mycket olika storlek och
karaktär. Invånarantalet varierar mellan som lägst under 100 och som
mest över 58 000 personer. Till arealen är det stora skillnader mellan
församlingarna i olika delar av landet.
Även när det gäller befolkningens sammansättning med hänsyn till
ålder, sysselsättning och inkomster är det stora skillnader mellan
församlingarna. En mindre församling på landsbygden med fast boende,
homogen befolkning arbetar under andra villkor än en stor förortsför-
samling med ung befolkning, kanske bestående av många olika nationali-
teter och med stor in- och utflyttning.
Det är uppenbart att förutsättningarna för att bedriva kyrklig verksamhet
under så skiftande yttre förhållanden är mycket olika. De enskilda för-
samlingarnas förmåga att inom sitt område ge begreppet rikstäckning ett
närmare innehåll varierar därmed.
När man talar om utjämningssystemets betydelse för rikstäckningen är
det i första hand svårigheterna för de mindre pastoraten i glest befolkade
delar av landet att upprätthålla verksamheten som kommer i åtanke.
Svårigheter att upprätthålla verksamheten kan emellertid också bli en
realitet i storstad och förort. I många områden i och runt de stora städerna
kan invånarnas engagemang i den kyrkliga verksamheten vara svagt.
Församlingarna når med sin verksamhet inte ut till befolkningen i den
utsträckning man önskar. Trots hög skattekraft och många invånare, vilket
kan tyckas ge goda förutsättningar, är gudstjänstdeltagandet lågt och
verksamheten når bara en liten andel av församlingsboma. I stadsdelar där
en stor del av befolkningen bor och många människor växer upp är kyr-
kan inte synlig. Om församlingarna i dessa områden inte har de resurser
de behöver, men inte vågar höja sin utdebitering av rädsla för att antalet
utträden ur kyrkan skall öka, kan ifrågasättas om kravet på rikstäckning
är uppfyllt. Även detta perspektiv bör ingå i bilden när rikstäckningen
diskuteras.
Det går inte att ge något entydigt besked om vilken omfattning
verksamheten bör ha för att kravet på rikstäckning skall kunna anses
uppfyllt. Skulle kyrkan lägga ned sin verksamhet inom en region och inte
längre erbjuda invånarna de grundläggande kyrkliga tjänsterna kan man
vara överens om att kravet på rikstäckning inte uppfylls. I likhet med vad
som gäller för många samhällsfunktioner kan det dock alltid diskuteras
vilken nivå på verksamheten på en plats som är acceptabel och som inte
far underskridas. Geografisk närhet, tillgänglighet och servicenivå far hela
tiden vägas mot kostnader och disponibla medel.
Det är enligt vår uppfattning inte lämpligt att i en lagstiftning om
ekonomisk utjämning i detalj styra hur Svenska kyrkan i praktiken skall 14
utforma rikstäckningen. Lagen kan däremot ge en generell grund-
utjämning och de redskap i övrigt som behövs för att åstadkomma ett Prop. 1996/97:35
önskvärt resultat. Det blir sedan de tillämpande organens uppgift att ge
begreppet rikstäckning en närmare innebörd. Dessa organ kan styra
utjämningen genom de bidrag som beviljas efter ansökan - kyrkobygg-
nadsbidrag, stifts- och strukturbidrag samt extra utjämningsbidrag - så att
rikstäckningen får en rimlig innebörd i det enskilda fallet.
Det kan även finnas skäl att peka på faktorer vid sidan av utjämnings-
systemet genom vilka Svenska kyrkan kan påverka hur väl målet om
rikstäckning uppnås. En sådan faktor är de möjligheter som ligger i
stiftens strukturarbete. Kravet på insatser för att garantera rikstäckning blir
större i ett läge med många små församlingar med svag ekonomisk bas.
Samlade resurser, delade kostnader och gemensamma satsningar i en
större region kan på vissa områden ge bättre resultat än om varje
församling försöker täcka all verksamhet i egen regi. En annan faktor att
beakta är de möjligheter som det ideella arbetet ger. Förekomsten av
ideellt arbete varierar mellan olika typer av församlingar. Orsaker till detta
kan man hitta i församlingarnas storlek, befolkningens sammansättning
och lokal tradition. Det ideella arbetet har påtagliga ekonomiska
konsekvenser. Om det arbete som utförs ideellt i en församling görs av
anställd personal i en annan församling, blir kostnadsbilden helt an-
norlunda. Även möjligheterna till samverkan och ideellt arbete bör vägas
in vid bedömningen av målet om rikstäckning.
För att nå önskvärd rikstäckning behöver ekonomiska resurser omför-
delas inom kyrkan. Ett andra mål for utjämningssystemet är därför att det
bör resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för den
kyrkliga verksamheten inom landets olika delar.
Som vi tidigare framhållit rymmer Svenska kyrkan församlingar av
mycket olika storlek och karaktär. Även mellan de pastorat och samfållig-
heter med arbetsgivaransvar som ingår i utjämningssystemet är spännvid-
den stor. Det minsta pastoratet som deltar i utjämningen år 1996 har 578
invånare och den största samfålligheten över 444 000 invånare.
Detta gör att det ställs alldeles särskilda krav på utjämningen mellan
Svenska kyrkans pastorat och samfälligheter. Även om man genom en
långtgående inkomstutjämning ger varje pastorat lika stora resurser per
kyrkotillhörig är situationen ändå helt annorlunda för pastoratet med 578
invånare jämfört med samfålligheten med 444 000 invånare. Om kost-
naderna per tillhörig är avsevärt större för det mindre pastoratet är
förutsättningarna ändå inte likvärdiga. Det går därför inte att enbart förlita
sig till inkomstutjämning mellan de olika kyrkokommunerna. Utjämnings-
systemet måste dessutom beakta skillnader i kostnadshänseende, såväl för
det enskilda pastoratet som för större områden.
De mest uppenbara skillnaderna i kostnadshänseende mellan olika
pastorat ligger i antalet kyrkor och begravningsplatser man har att sköta.
Andra faktorer av betydelse är geografiska förhållanden såsom gles be-
byggelse och ett strängt klimat. Vidare finns det kostnadsskillnader
beroende på kyrklig verksamhet vid exempelvis sjukhus, högskolor,
flyktingförläggningar och kriminalvårdsanstalter.
Vi föreslår därför att utjämningssystemet inte skall syfta till fullständig 15
utjämning av församlingarnas inkomster. I stället läggs större vikt på att
utjämna de kostnader som särskilt belastar vissa pastorat eller som är Prop. 1996/97:35
utmärkande för en viss del av landet. På så sätt avlastas pastoraten
onormalt tyngande kostnader och en större del av deras egna resurser kan
frigöras för andra ändamål. Vårt förslag innebär ett utjämningssystem som
bygger dels på en inkomstutjämning, dels en särskild kostnadsutjämning,
men där tyngdpunkten ligger på kostnadsutjämningen.
Förutom att svara för utjämning av skattekraften mellan olika pastorat
bidrar det nuvarande utjämningssystemet även till kostnaderna för vissa
gemensamma uppgifter inom Svenska kyrkan. Exempel på sådana är
kostnaderna för den rikskyrkliga verksamheten, stiftsmyndigheterna och
prästpensioneringen. Andra finansieringskällor för dessa kostnader utgörs
av avkastningen från kyrkofonden, andra fonder och beträffande stiftskost-
nadema även av stiftsskatten.
Behovet av finansiering av de gemensamma kostnaderna kvarstår i ett
nytt utjämningssystem. Avkastningen av de fonder som finns förslår inte
till de kostnader som det här är fråga om. Ett tredje mål för utjämnings-
systemet bör därför vara att även i fortsättningen möjliggöra en
finansiering av kyrkans riksorganisation och andra för hela kyrkan
gemensamma kostnader.
Det är vår uppfattning att det nuvarande utjämningssystemet i tillräcklig
omfattning har kunnat lämna det stöd som erfordrats för en rikstäckande
kyrklig verksamhet. Systemet har också kunnat finansiera sådana
kostnader som är gemensamma för hela kyrkan.
Enligt vårt förslag kommer det nya utjämningssystemets omslutning att
bli något mindre än för närvarande. Trots det kommer den lokala nivån
att fa ökade resurser. Det finns därför goda förutsättningar för att alla de
angivna målen skall kunna uppfyllas.
Beräkningsgrunderna för utjämningen i det system som föreslås skiljer
sig till sin utformning på flera punkter från nuvarande system. Nettot från
systemet för ett enskilt pastorat kan därmed bli sämre än i nuvarande sys-
tem. Det gäller även pastorat i områden där verksamhetens omfattning
starkt begränsas av de ekonomiska resurserna. Det är därför viktigt att de
organ som beslutar om bidrag är uppmärksamma på om det uppstår
svårigheter i det enskilda fallet. Sådana övergående problem bör kunna
lösas med hjälp av dels övergångsreglerna, dels de medel som budgeteras
inom utjämningssystemet för individuellt bestämda bidrag.
Utjämningssystemet bygger på grundtanken om solidaritet mellan kyrkans
olika delar. Det är därför viktigt att systemets principer uppfattas som
förståeliga och rättvisa.
I dessa krav ligger en grundläggande motsättning inbyggd. Kravet på
rättvisa tenderar att göra utjämningssystemet mer komplicerat med ett
flertal hänsynstaganden till särskilda förhållanden. Det blir därmed svårare
att förstå systemet och förutse dess effekter. Görs systemet i stället enkelt
och schablonartat finner de enskilda pastoraten att hänsyn inte tas till
deras speciella förhållanden.
Utredningen har övervägt ett antal utjämningsfaktorer och olika sätt att Prop. 1996/97:35
utforma dessa tekniskt. Erfarenheten av detta arbete är att med ett
förenklat system kommer det inte att bli möjligt att uppfylla alla de krav
på utjämningen som ställts upp och som de berörda pastoraten förväntar
sig att systemet skall infria. I valet mellan ett enkelt men okänsligt system
och ett mera rättvist men samtidigt mer komplicerat system har ut-
redningen därför valt det senare.
Vi delar utredningens uppfattning att ett alltför förenklat system inte
motsvarar de anspråk man bör ställa på ett modernt utjämningssystem.
Därmed riskeras nämligen att systemets legitimitet blir undergrävd. Vi
föreslår därför ett mera utvecklat system som tar hänsyn till flera olika
faktorer. Enligt vår uppfattning är det emellertid viktigt att skilja mellan
systemets huvudprinciper och den praktiska tillämpningen av principerna.
Det är principerna som bör vara okomplicerade och kunna uppfattas som
rimliga och rättvisa. Med databehandling kan sedan utifrån dessa principer
relativt komplicerade beräkningar göras för varje enskilt pastorat.
Önskemålen att systemets effekter skall kunna förutses av det enskilda
pastoratet bör till viss del kunna tillgodoses genom att utjämningskompo-
nentema baseras på faktorer som inte bör genomgå så stora förändringar
från ett år till ett annat. Ingen komponent i vårt förslag är heller så
dominerande att enskilda förändringar far alltför stort genomslag. Efter
genomförandeperioden skall därför inte stora oväntade förändringar av
nettot från utjämningssystemet behöva uppkomma. Helt är det dock svårt
att undvika att indelningsändringar och andra större omläggningar ger
effekter på utjämningen. Här bör det dock vara möjligt för Kyrkofondens
styrelse att snabbt ta fram beräkningar som visar det nya utfallet och
eventuellt vidta korrigerande åtgärder.
Ett grundläggande krav på det nya utjämningssystemet är att det skall
jämna ut skillnader i skattekraft och sådana kyrkokommunala kostnader
som hänför sig till faktorer utanför respektive kommuns egen kontroll.
Sådana kostnader som en kommun inte själv i vart fall på kort sikt kan
påverka brukar kallas för strukturella kostnader. Det är kostnader som är
högre än normalt på grund av att behovet av en viss tjänst inom
kommunen är högre eller att kostnaden för tjänsten är högre till följd av
yttre omständigheter.
Ser man till det kyrkliga området finns ett antal olika kostnader som är
av typisk strukturell karaktär. Vi har tidigare nämnt kostnaden för kyrko-
underhåll. Spridningen av kyrkobyggnaderna i vårt land är historiskt given
och inte något som pastoraten kan påverka, kanske inte ens på längre sikt.
Liknande förhållanden gäller för begravningsplatserna. Andra strukturella
kostnader är kostnader för uppvärmning och transporter. I viss ut-
sträckning är befolkningens sammansättning också en strukturell faktor.
Det är inte praktiskt möjligt att utjämna alla kostnader som pastoraten
inte själva kan styra över. Vi föreslår utjämning av fyra slag av kostnader
som är strukturellt betingade och som väger tungt för olika typer av
pastorat. Dessa kostnader är: drift och underhåll av kyrkor, drift och
underhåll av begravningsplatser, kostnader för verksamhet som berör icke-
tillhöriga samt geografiskt betingade kostnader. j 7
Utjämningen bör avse den högre kostnad som är en följd av den
2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
strukturella faktorn. Däremot skall högre kostnader till följd av skillnader Prop. 1996/97:35
i service, kvalitet, avgifter och effektivitet inte utjämnas. Utjämningen bör
vidare baseras på mätbara och för kyrkokommunerna opåverkbara faktorer
som mäter de strukturella skillnaderna.
Vi har i likhet med utredningen funnit att det är svårt att påvisa hur stor
del av de ökade kostnaderna för en verksamhet som direkt orsakas av den
underliggande strukturella faktorn. Kostnadsutjämningen bör därför ta sin
utgångspunkt i medelvärden som dels avser den strukturella faktorn, dels
kostnaderna för den berörda verksamheten. Därigenom far man också
värden för beräkning av utjämningen som det enskilda pastoratet inte själv
kan påverka.
1996 års kyrkomöte har framhållit som väsentligt att utjämningssystemet
som helhet är uttryck för en rimlig balans mellan skilda intressen och är
utformat under hänsynstagande även till andra intressen än sådana som
direkt låter sig avläsas i ekonomisk statistik. Enligt kyrkomötet är det
framlagda förslaget i dess helhet uttryck för ett sådant balanserat synsätt.
Vid granskning av skilda delkomponenter är det av vikt att fasthålla vid
detta synsätt såsom den övergripande utgångspunkten. Med hänsyn till
detta anser kyrkomötet att det bör krävas starka skäl för att företa ingrepp
i någon enstaka komponent, även om denna sedd för sig kan bli föremål
för mer eller mindre väl motiverad kritik.
Andra grundläggande krav på utjämningssystemet bör vara att det helt
skall bygga på inomkyrkliga avgifter och bidrag genom kyrkofonden. Det
skall vara långsiktigt hållbart och rymmas inom en balanserad budget for
kyrkofonden. Det är också en förutsättning för att systemet skall bli
långsiktigt hållbart i en ändrad stat-kyrka-relation. Kyrkomötet har
anslutit sig till de överväganden regeringen gjort angående de strukturella
kostnaderna och den långsiktiga finansieringen av utjämningen.
I den uppbyggnad av utjämningssystemet som vi föreslår ingår att varje
generellt bestämd del av systemet balanserar kring ett medelvärde för
inkomst- eller kostnadsfaktom. Det innebär att de olika utjämningskompo-
nentema i huvudsak kommer att balansera budgetmässigt, dvs. avgifter
och bidrag kommer att ta ut varandra. Denna del av utjämningssystemet
kommer därför att bli långsiktigt stabil och beröra kyrkofondens
nettoflöde endast i begränsad omfattning.
Konstruktionen med olika självfinansierande komponenter ger också
utjämningssystemet en ökad flexibilitet. Faktorernas tyngd kan ökas eller
minskas utan att hela systemet behöver påverkas. En komponent kan även
helt lyftas ut ur systemet utan att utjämningssystemets principer behöver
ändras. Vid sådana förändringar måste dock utfallet i utjämningshän-
seende för skilda delar av kyrkan beaktas.
Övriga delar av utjämningssystemet - dvs. de bidrag som pastoraten kan
ansöka om, stifts- och rikskyrkobidrag samt pensionskostnader - måste
finansieras på annat sätt. Beräkningar visar att den särskilda kyrkoavgiften
och avkastningen på kyrkofondens medel ungefärligen motsvarar
kostnaderna för kyrkobyggnadsbidrag, extra utjämningsbidrag och
prästpensioner. Stifts- och rikskyrkokostnader behöver därmed täckas
genom den allmänna kyrkoavgiften som dock kan halveras jämfört med 18
i dag. Med vårt förslag kommer kyrkofondens budget att balansera.
Som nämnts inledningsvis i detta avsnitt bygger systemet för utjämning
på den grundläggande tanken om solidaritet mellan de olika delarna av
kyrkan. I första hand är det fråga om en solidaritet från de stora och
ekonomiskt starka kyrkokommunerna gentemot de små och svaga
enheterna. Solidariteten tar sig uttryck i att den förstnämnda gruppen via
utjämningssystemet för över resurser till den sistnämnda.
För att utjämningen i det långa loppet inte skall mista sin legitimitet och
systemet börja uppfattas som orättvist måste solidariteten emellertid vara
ömsesidig. De pastorat och samfälligheter som år efter år är nettobidrags-
givare har ett berättigat krav att de kyrkokommuner som kontinuerligt får
resurser genom systemet driver sin verksamhet på ett så rationellt sätt som
möjligt. I det sammanhanget intar strukturfrågorna en central roll.
Ansvaret för strukturarbetet på det kyrkliga lokalplanet ligger på
stiftsnivå. Under årens lopp har visserligen åtskilligt gjorts inom detta
område men mycket återstår enligt vår mening att göra innan den lokala
strukturen i Svenska kyrkan kan sägas vara optimal.
1996 års kyrkomöte har uttalat att man delar regeringens synsätt att
solidariteten måste vara ömsesidig. Förändringar i den rådande strukturen
på lokalplanet i syfte att skapa ekonomiskt bärkraftiga enheter är enligt
kyrkomötet både önskvärda och nödvändiga. I det sammanhanget finns
skäl att understryka solidaritetsaspekten. Ömsesidigheten är en förut-
sättning för att utjämningssystemet skall uppfattas som legitimt och i
längden kunna bestå.
Ett system för ekonomisk utjämning är enligt vad vi kunnat finna alltid
förenat med en mer eller mindre konserverande effekt på den struktur som
systemet omfattar. Även om utjämningen har andra mål går denna
konsekvens knappast att undvika helt. Vid utformningen av det nya
kyrkliga utjämningssystemet har emellertid i möjligaste mån beaktats
effekterna på den lokala strukturen inom kyrkan. Denna aspekt har
exempelvis spelat en stor roll för ställningstagandet att bestämma graden
av utjämning av inkomster för kyrkokommunerna till en avsevärt lägre
nivå än på den borgerligt kommunala sidan.
Eftersom förhållandena är så olika inom skilda delar av Svenska kyrkan
bör man inte försöka styra strukturarbetet närmare genom generella
utjämningskomponenter. Vissa inslag i utredningens förslag syftar däremot
till att underlätta arbetet med den lokala kyrkliga strukturen via beslut i
det enskilda fallet. Exempel på det är stifts- och strukturbidragens friare
användning samt delegeringen av de individuella besluten om kyrkobygg-
nadsbidrag till stiftsstyrelserna. Denna del av reformen ger stiften
effektiva verktyg i deras strukturarbete om bidragsgivningen kombineras
med krav på strukturella åtgärder i förekommande fall. Kyrkomötet delar
uppfattningen att strukturarbetet kan genomföras utan tvång med
frivilligheten som grund och har avvisat ett förslag om obligatorisk
pastoratsreglering.
Redan nuvarande utjämningssystem gör det möjligt att förena ett
bidragsbeslut med ett strukturkrav visavi det berörda pastoratet. I praxis
har detta dock bara förekommit i några enstaka undantagsfall. Det är vår
Prop. 1996/97:35
19
bestämda uppfattning att de verkställande organen både på regional och Prop. 1996/97:35
central nivå bör utnyttja de ökade möjligheter som det nya utjämnings-
systemet erbjuder att främja en mer rationell struktur på lokalplanet inom
Svenska kyrkan än vad vi har för närvarande.
Under hela den process som har lett fram till riksdagsbeslutet om ändrade
relationer mellan staten och Svenska kyrkan har diskussionen om de
ekonomiska frågorna utgjort en väsentlig del. Den har i första hand rört
beskattningsrätten och speglat en oro över Svenska kyrkans möjligheter
att utan en sådan rätt klara sin ekonomi och kunna upprätthålla en
verksamhet av nuvarande omfattning. Men det har också uttryckts en oro
från framför allt de mindre pastoraten för att relationsändringen kan
medföra en knappare ekonomi och därmed innebära påfrestningar på den
inomkyrkliga solidariteten. Det har funnits en osäkerhet om det utan stöd
av ett i lag reglerat utjämningssystem kommer att finnas förutsättningar
för att bedriva kyrklig verksamhet i ekonomiskt svaga delar av landet i
framtiden.
Regeringen har tagit fasta på den oro som företrädare för Svenska
kyrkan gett uttryck för. I propositionen (1995/96:80) med förslag till
ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan framhålls att
förutsättningarna för att Svenska kyrkan skall kunna upprätthålla en
demokratiskt uppbyggd rikstäckande verksamhet är att relationsförändring-
en inte innebär någon drastisk förändring av kyrkans ekonomi. Det
föreslås därför att staten bör stödja Svenska kyrkan genom att erbjuda
gratis uppbördshjälp efter relationsändringen.
Det framhålls också i den av riksdagen antagna propositionen att det
krävs ett väl fungerande utjämningssystem för att Svenska kyrkan skall
kunna bedriva en rikstäckande verksamhet. Kyrkofonden förutsätts även
i fortsättningen ha den centrala rollen i finansieringen av det kyrkliga
utjämningssystemet. I propositionen anges uttryckligen att man fäster stor
vikt vid att det kommer till stånd ett väl fungerande utjämningssystem för
vilket Svenska kyrkan bör överta ansvaret efter förändrade stat-kyrka-rela-
tioner.
Arbetet med att ta fram ett bättre utjämningssystem kan således ses som
en förberedelse inför de ändrade relationerna. Det nya utjämningssystemet
utgör en betydelsefull grund för den framtida kyrkliga ekonomin.
Härigenom underlättas också arbetet med relationsändringen då en viktig
del av de ekonomiska förutsättningarna för kyrkans olika nivåer läggs
fast. Ett välfungerande utjämningssystem bör utgöra en integrerad del av
det regelverk som skall träda i kraft år 2000.
20
Frågan i vilken utsträckning ett system för ekonomisk utjämning mellan
kommuner är förenligt med regeringsformen aktualiserades i samband
med att regeringen i 1995 års kompletteringsproposition (prop.
1994/95:150) lade fram ett förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem
för kommuner och landsting. Förslaget innebar bl.a. att utjämning skulle
ske mellan samtliga kommuner av skatteinkomster och av vissa struk-
turellt betingade kostnadsskillnader. Systemet byggde på tillägg och
avdrag där avdrag från vissa kommuner finansierade tillägg till andra.
Under riksdagsbehandlingen remitterades förslaget till Lagrådet som ansåg
att förslaget inte var förenligt med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra
stycket regeringsformen att kommuner får ta ut skatt för skötseln av sina
uppgifter (se bet. 1994/95 :FiUl 9 s. 96 ff). Den bestämmelsen är enligt
punkt 13 i övergångsbestämmelserna till regeringsformen tillämplig även
i fråga om kyrkliga kommuner. Riksdagen fann att det i och för sig var
möjligt att godkänna det föreliggande lagförslaget, men att i första hand
en annan teknik borde väljas för att uppnå de eftersträvade utjämnings-
effekterna. Mot bakgrund härav ansåg riksdagen att regeringen borde
återkomma med ett nytt förslag till lagstiftning (bet. 1994/95 :FiU 19, rskr.
1994/95:416 och 417).
Regeringen återkom i proposition 1995/96:64 till riksdagen med ett
omarbetat förslag. Den huvudsakliga förändringen i förhållande till det
tidigare förslaget var lagteknisk. Utjämningen föreslogs nu ske genom två
separata lagar. Enligt den ena lagen skulle kommuner och landsting vars
skattekraft eller mätbara strukturella förhållanden är sämre än genomsnit-
tet för riket fa ett utjämningsbidrag från staten. Den andra lagen innebar
att kommuner och landsting vars skattekraft eller mätbara strukturella
förhållanden är bättre än genomsnittet för riket betalar en utjämningsavgift
till staten. Avsikten var att de sammanlagda avgifterna i princip skulle bli
lika stora som utjämningsbidragen.
Regeringen hade inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen.
Lagrådet konstaterade i sitt yttrande att det förhållandet att en kommun
eller ett landsting betalar en avgift till staten formellt inte täcks av
ordalagen i 1 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Även om de
avgifter som en kommun eller ett landsting åläggs att betala ytterst syftar
till att åstadkomma en förstärkning av andra kommuners och landstings
ekonomi, menade Lagrådet att ett avgiftssystem inte innebär att det sker
någon direktfinansiering genom skattemedel av andra kommuners och
landstings verksamhet. Till detta kom att ett system med avgiftsuttag
anknöt till tidigare lagstiftning om kommunal skatteutjämning. I det
sammanhanget nämnde Lagrådet också bestämmelserna i 42 kap.
kyrkolagen (1992:300) om ekonomisk utjämning mellan pastoraten. Även
om bestämmelserna om utjämning tillkommit utan föregående lagråds-
granskning fann Lagrådet att lagstiftningen kunde sägas ge uttryck för en
konstitutionell praxis som har utvecklats som utfyllnad av grundlags-
regleringen. Lagrådets resonemang utmynnade i att man inte motsatte sig
att lagförslaget lades till grund för lagstiftning.
Mot bakgrund av den diskussion som uppkommit har en parlamentarisk
Prop. 1996/97:35
21
kommitté tillkallats med uppgift att analysera innebörden av den Prop. 1996/97:35
kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till
grundlagsbestämmelserna (dir. 1995:111).
Utjämning av kostnader mellan Svenska kyrkans pastorat är inte någon
ny företeelse. De första bestämmelserna om utjämning är från år 1862 och
det nu gällande systemet infördes år 1983. Det kyrkliga utjämnings-
systemet har dock inte varit föremål för Lagrådets granskning sedan den
nya regeringsformen infördes år 1975. För de borgerliga kommunernas del
har det i ett antal rättsfall prövats vad som kan anses vara en kommuns
angelägenheter. Av dessa rättsfall kan man dra slutsatsen att lokalise-
ringsprincipen, dvs. att en kommun inte skall handha andra angelägen-
heter än sådana som har anknytning till kommunens område eller dess
medlemmar, är en viktig begränsning av kommunernas befogenheter. Det
är inte självklart att exakt samma begränsningar måste gälla de kyrkliga
kommunerna. Av betydelse i sammanhanget är - som närmare utvecklas
i avsnitt 4.2 - att Svenska kyrkan skall ha en riksomfattande verksamhet.
Detta har kommit till uttryck i 2 kap. 2 § kyrkolagen. Mot bakgrund
härav bör de kyrkliga kommunerna kunna anses även ha till uppgift att
medverka till att kyrkan är verksam och företrädd i hela landet. En annan
omständighet att beakta är att avgiften som pastoraten betalar till
kyrkofonden utgör en allmän finansiering av fonden. Kyrkofonden har att
fullgöra sina uppgifter med - förutom avgifterna från pastoraten -
avkastningen på fondens kapital och i sista hand kapitalet. Det går inte att
säga varifrån medlen för ett enskilt bidrag eller till en särskild verksamhet
kommer. Ett pastorat kan därför inte sägas ta ut skatt direkt för betalning
av ett annat pastorats kostnader. Till detta kommer, som Lagrådet anfört,
att lagstiftningen om utjämning far anses ge uttryck för en konstitutionell
praxis som har utvecklats till utfyllnad av grundlagsregleringen. Resone-
manget leder till slutsatsen att utjämningen på det kyrkokommunal a
området är förenlig med regeringsformen.
Utjämningen mellan de kyrkliga kommunerna regleras i dag i 42 kap.
kyrkolagen. Där finns utöver regler om de olika utjämningskomponentema
även föreskrifter om kyrkofondens förvaltning och hur dess medel far
användas. Det finns inte några avgörande principiella skillnader mellan
det tidigare och det nya utjämningssystemet som motiverar en annan
systematik, liknande den som gäller för kommuner och landsting. Till
detta kommer att den nuvarande ordningen innebär att den kyrkliga
lagstiftningen kan hållas samman i ett lagverk. Mot bakgrund härav finns
det inte skäl att dela upp bestämmelserna på flera lagar.
22
Regeringens förslag: Inkomstutjämning blir en grundläggande
komponent i utjämningssystemet. Pastorat med högre skattekraft än
medelskattekraften far betala en avgift till kyrkofonden och pastorat
med lägre skattekraft far ett bidrag från kyrkofonden. Avgifter och
bidrag beräknas genom att överskott respektive underskott av skatte-
underlag jämfört med medeltalet multipliceras med en fastställd
medelutdebitering. Genom att skatteunderlagen över och under
medelnivån är lika stora blir utjämningen självfinansierande.
En medelskattesats skall bestämmas för beräkningar av bidrag
och avgifter i inkomstutjämningen. Vid fastställande av skattesatsen
skall sådana skillnader i skyldigheter mellan olika kyrkokommuner
beaktas som t.ex. gäller för begravningsverksamheten i Stockholm.
Utjämningen begränsas till att utjämna 50 procent av skillnaden
mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget.
Utjämningen genom den särskilda kyrkoavgiften av inkomster
från prästlönefonder och prästlönefastigheter behålls oförändrad.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i allt
väsentligt med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Det är ett mindre antal av remissinstanserna som
yttrat sig över principerna för inkomstutjämningen. Av dessa är en stor
majoritet positiva till förslaget om en inkomstutjämning som sådan.
Statistiska centralbyrån (SCB) påpekar att en förutsättning för att
inkomstutjämningen skall kunna fungera även efter en relationsändring är
att det finns en koppling mellan den borgerliga indelningen och den för-
samlingsindelning som Svenska kyrkan kommer att bestämma om.
1996 års kyrkomöte godtar förslagets utformning vad gäller in-
komstutjämningen.
Skälen för regeringens förslag: Skillnaden i skattekraft mellan de
kyrkliga kommunerna är mycket stor. En inkomstutjämning måste därför
ingå som en grundläggande del av ett kyrkligt utjämningssystem. Vi
föreslår en inkomstutjämning som bygger på det enskilda pastoratets
skattekraft jämfört med genomsnittet för riket. Pastorat med lägre
skattekraft far ett tillskott av skatteunderlag till en viss nivå. Vi kommer
längre fram att diskutera hur hög denna nivå bör vara.
I nuvarande system finansieras inkomstutjämningen genom en allmän
kyrkoavgift på 16 öre per skattekrona som betalas av alla pastorat och
som även täcker kostnader för andra delar av utjämningssystemet. Denna
lösning medför att även pastorat som erhåller allmänt utjämningsbidrag
far vara med och betala detta bidrag, vilket innebär en rundgång av
pengar. Det kan även minska förståelsen för utjämningssystemet att man
inte kan se hur mycket man betalar för de olika delarna av utjämningen.
Slutligen är ett sådant system inte långsiktigt stabilt eftersom det inte
finns någon direkt koppling mellan inkomsterna och utgifterna för
inkomstutjämningen. Avgifterna eller kostnaderna kan därför behöva
Prop. 1996/97:35
23
justeras med vissa intervall om systemet inte skall bli över- eller under- Prop. 1996/97:35
finansierat.
Dessa problem undviks om inkomstutjämningen görs till en i huvudsak
självfinansierad komponent inom utjämningssystemet. Det kan man
åstadkomma med en metod där de samlade tillskotten av skatteunderlag
för dem som får bidrag motsvaras av lika stora avdrag av skatteunderlag
for dem som har skattekraft över medelskattekraften. Systemet blir själv-
justerande och följer utvecklingen av skattekraften.
För att beräkna det enskilda pastoratets bidrag eller avgift i kronor
måste tillskottet respektive avdraget av skatteunderlag multipliceras med
en skattesats. I nuvarande utjämningssystem multipliceras tillskottet med
pastoratets egen skattesats. Denna lösning är förenad med en väsentlig
nackdel. Vid ett givet tillskott kan pastoratet påverka bidragets storlek i
kronor genom förändrad egen utdebitering. En högre utdebitering ger
högre utjämningsbidrag medan en lägre utdebitering ger mindre ut-
jämningsbidrag. Det är ur rättvisesynpunkt otillfredsställande att bidrags-
mottagare själva kan påverka hur stor del av de gemensamma utjämnings-
medlen de tar i anspråk. Att utjämningsbidraget påverkas på detta sätt vid
förändringar i utdebiteringen bidrar på lång sikt till en högre utdebite-
ringsnivå.
I ett nytt system för inkomstutjämning bör i stället en gemensam
skattesats gälla för beräkningarna. Med tanke på att skatteunderlaget
utjämnas till en nivå som relateras till den genomsnittliga bör utgångs-
punkten vara att den genomsnittliga skattesatsen skall användas.
Vid bestämmande av den gemensamma skattesatsen bör hänsyn tas till
att kyrkokommunerna är organiserade på olika sätt. Vissa är totala ekono-
miska samfälligheter och skattesatsen speglar då det totala medelsbehovet.
I andra har ansvaret och utdebiteringen fördelats mellan pastoratet och de
ingående församlingarna. För att få jämförbara utdebiteringar måste i
sådana fall de olika församlingarnas utdebitering vägas samman med
pastoratets till en vägd pastoratsutdebitering.
Omfattningen av den kyrkokommunala verksamheten skiljer sig i vissa
fall från det vanliga. Inom några kommuner har pastoraten ett mycket
begränsat ansvar för begravningsverksamheten. Denna sköts i stället helt
eller delvis av den borgerliga kommunen. Medborgarnas kostnad för
verksamheten tas ut via kommunalskatten och församlingsskatten ligger
därför på motsvarande lägre nivå. Även denna skillnad bör beaktas när
medelskattesatsen skall fastställas.
Med vårt förslag beräknas inkomstutjämningens avgifter och bidrag
enligt följande. För varje pastorat jämförs det egna skatteunderlaget med
det underlag man skulle haft om skattekraften för alla kyrkotillhöriga i
pastoratet motsvarat medelskattekraften. Under- respektive överskott av
skatteunderlag multipliceras med den fastställda medelutdebiteringen och
procentsatsen 50 varvid resultatet blir bidraget eller avgiften i kronor. Be-
loppen betalas till eller från kyrkofonden som är den centrala utjämnings-
funktionen i systemet.
Inkomstutjämningen skall omfatta pastorat, pastoratssamfälligheter och
flerpastoratssamfälligheter. 2^
Vad Statistiska centralbyrån anfört om behovet av en koppling mellan
den borgerliga och den kyrkliga indelningen är en fråga som är av stor Prop. 1996/97:35
teknisk betydelse för utjämningssystemets möjligheter att fungera efter
ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. Vi förutsätter att
frågan far en tillfredsställande lösning i det utredningsarbete som pågår
inför relationsändringen. För utjämningssystemets funktion under
nuvarande relationer fordras emellertid inte några åtgärder i detta
hänseende.
Den särskilda kyrkoavgiften har relativt nyligen fatt en ändrad
utformning (prop. 1993/94:73, bet. 1993/94:KU14, rskr. 1993/94:47).
Utredningen har ansett att det bör krävas särskilda skäl att redan nu
överväga ändringar av den särskilda kyrkoavgiften och föreslår att den
skall behållas oförändrad. Vi delar utredningens bedömning och föreslår
därför inte några förändringar beträffande denna avgift.
Regeringens förslag: Inkomstutjämningen skall baseras på de
kyrkotillhörigas kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomster. Vid
beräkning av utjämningen skall ett pastorats skatteunderlag
förändras med samma faktor som påverkar pastoratets skattemedels-
fordran genom beslutade ekonomiska regleringar mellan staten och
de kyrkliga kommunerna för bidragsåret.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Endast ett fatal pastorat har yttrat sig över denna
fråga och dessa har tillstyrkt förslaget.
Skälen för regeringens förslag: I gällande utjämningssystem görs en
åtskillnad mellan ett pastorats skatteunderlag när det gäller att fastställa
skattekraften för beräkningar enligt inkomstgarantin och när det gäller att
fastställa underlaget för den allmänna kyrkoavgiften. I det förra fallet
beaktas skatteunderlaget för alla folkbokförda invånare. I det senare fallet
tar man hänsyn till att de som inte tillhör Svenska kyrkan endast betalar
församlingsskatt på 25 procent av inkomsterna.
Andelen av befolkningen som tillhör Svenska kyrkan varierar kraftigt
mellan olika pastorat. I vissa pastorat i lands- och glesbygd överstiger
andelen som tillhör Svenska kyrkan 97 procent. I förorter till storstäderna
kan andelen kyrkotillhöriga ligga under 75 procent, i enstaka fall under
50 procent av antalet invånare. Med så stora skillnader mellan andelen
tillhöriga blir effekterna av utjämningssystemet för det enskilda pastoratet
väsentligt annorlunda beroende på vilken grupps skatteunderlag som far
utgöra grunden för utjämningen.
Vid bedömningen av vilket skatteunderlag som bör utgöra grund för
utjämningen är det rimligt att se till systemets uppgift att utjämna de eko-
nomiska skillnaderna mellan pastoraten. Alla beräkningar inom ut-
jämningssystemet bör därför baseras på skatteunderlaget för de kyrkotill-
höriga som är det som pastoraten far huvuddelen av sina skatteinkomster
25
från. Från och med år 2000 blir det också detta skatteunderlag som blir Prop. 1996/97:35
basen för ekonomin för samtliga pastorat inom Svenska kyrkan.
Under senare år har riksdagen beslutat att reglera kommunernas skatte-
medelsfordran för att neutralisera ändringar som påverkar det kommunala
skatteunderlaget. För de kyrkliga kommunernas del har regleringen även
omfattat den skatteadministrationsersättning som riksdagen beslutat att
Svenska kyrkans pastorat skall erlägga. För år 1996 innebär regleringen
att skattemedelsfordran vid ingången av året reducerats med 7,6 procent.
Det medför att de faktiska skatteinkomsterna för pastoraten inte motsvarat
utdebiteringen på skatteunderlaget. Det har förts fram önskemål om att
utjämningssystemet skall ta hänsyn till sådana förändringar och endast
räkna med de inkomster som verkligen kommer pastoraten till del.
Regleringarna mellan staten och kyrkokommunerna utgörs av poster av
delvis olika karaktär. Neutraliseringarna innebär att kyrkokommunen inte
får tillgodogöra sig en skatteunderlagsökning som har sin orsak i särskilda
riksdagsbeslut. Skatteadministrationsersättningen kan i princip ses som en
kostnad som pastoraten ålagts att betala för en viss tjänst.
Oavsett skälen till regleringarna har vi förståelse för önskemålet att
utjämningen skall utgå från pastoratets ekonomiska förmåga såsom den
avspeglar sig i skatteinkomsterna. Till det kommer att skatteadmini-
strationsersättningen utgör en sådan kostnad som det enskilda pastoratet
inte kan påverka. Vi anser därför att man kan tillmötesgå önskemålet om
att samma skatteunderlag som ligger till grund för skatteinkomsterna skall
ligga till grund för utjämningen. Skatteunderlagen som utgör grund för
beräkningarna i utjämningssystemet bör därför förändras procentuellt i
samma mån som den statligt ekonomiska regleringen påverkar skatteme-
delsfordran under bidragsåret.
Regeringens förslag: Inkomstutjämningen skall utjämna 50 procent
av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatte-
underlaget.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Mindre än hälften av remissinstanserna har särskilt
kommenterat den föreslagna nivån på inkomstutjämningen. Av dessa är
det hälften som accepterar nivån 50 procent, en tredjedel som anser att
nivån är för låg och övriga anser att nivån är för hög. Svenska kyrkans
centralstyrelse, Kyrkofondens styrelse, Svenska kyrkans församlings- och
pastoratsförbund samt stiftsstyrelserna i Uppsala, Lund och Karlstad hör
till dem som tillstyrkt förslaget. Stiftsstyrelserna i Skara, Växjö, Göteborg
och Luleå anser däremot att utjämningsnivån borde ha varit högre. Bland
de kyrkokommuner som yttrat sig spontant har fyra, samtliga från Stock-
holms stift, anfört att utjämningsnivån borde vara lägre.
1996 års kyrkomöte konstaterar att det inte är möjligt att på helt
26
objektiva grunder påvisa att någon viss bestämd nivå på inkomstutjäm- Prop. 1996/97:35
ningen är att föredra före varje annan. Avgörandet måste i sista hand bli
beroende av en i viss mån skönsmässig helhetsbedömning, där den lokala
balansen mellan olika intressen inom systemet i sin helhet måste tillmätas
största betydelse. Enligt kyrkomötets mening återspeglar regeringens
förslag en rimlig avvägning. Man ansluter sig därför till förslaget.
Skälen för regeringens förslag: I propositionen angående ett nytt
utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m. (prop. 1995/96:64)
föreslog regeringen att de länsvisa skattesatserna skulle bestämmas så att
en kompensationsgrad på 95 procent uppnåddes. Det framhölls i samband
därmed att en långtgående utjämning av såväl skatteinkomster som
kostnadsskillnader är av avgörande betydelse för möjligheterna att
åstadkomma likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och
landsting.
De överväganden som gjorts beträffande de borgerliga kommunerna är
inte utan vidare i alla delar relevanta för de kyrkliga kommunerna. Det
grundläggande syftet med inkomstutjämningen är likartat, nämligen att
utjämna skillnaderna i kommunernas inkomster och kostnader. Som
beskrivits ovan i avsnittet om principiella synpunkter på utjämningen har
målet för den kyrkliga utjämningen dock begränsats till att den skall
resultera i väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kyrko-
kommunerna att bedriva sin verksamhet.
Kyrkokommunerna är inte i lika hög grad som de borgerliga kommuner-
na tvångssammanslutningar. Det är möjligt att lämna kyrkan varvid det
lokala pastoratet förlorar större delen av skatteinkomsterna från den ut-
trädande. Med en lägre utjämning ökar incitamenten för pastoraten att
försöka behålla eller öka antalet tillhöriga.
En annan faktor att uppmärksamma är att spännvidden mellan de olika
kyrkokommunerna är avsevärt mycket större än mellan de borgerliga
kommunerna. De kommunreformer som genomförts har skapat ett
begränsat antal borgerliga kommuner som är relativt lika till storlek, be-
folkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar. Olikheter som därefter
trots allt kvarstår kan därmed i högre grad förklaras av grundläggande
strukturella skillnader och det framstår då som mera motiverat att tillgripa
en långtgående utjämning av dessa skillnader.
Motsvarande strukturreformer har inte genomförts för kyrkokommuner-
na. Detta medför att medan det finns 288 borgerliga kommuner, varav nio
vid ingången av år 1996 hade mindre än 5 000 invånare, finns det 1 098
pastorat varav 465 hade mindre än 4 000 invånare. Detta förhållande gör
att det finns utrymme för en diskussion om incitament i fråga om
storleken på den ekonomiska samfallighet som ingår i utjämningssystemet.
Åtskilliga pastorat bör ha möjlighet att bilda större ekonomiska samfallig-
heter och därigenom ta vara på de rationaliseringsvinster som bör kunna
nås. En samfallighetsbildning kan sägas innebära en första utjämning på
lokal nivå och medför att samfallighetens krav på utjämningssystemet ofta
blir mindre än de ingående pastoratens var för sig.
Utjämningssystemet bygger på solidaritet mellan ekonomiskt starka och
svaga pastorat vilket visar sig i att ekonomiska medel ställs till förfogande 27
där de egna resurserna inte räcker till. Redan tidigare har emellertid
påpekats att de betalande pastoraten även kan ställa kravet att bidragsmot- Prop. 1996/97:35
tagarna visar motsvarande solidaritet genom att organisera sin verksamhet
på det mest ekonomiska sättet.
Ett kyrkligt utjämningssystem bör således inte motarbeta strukturföränd-
ringar som är nödvändiga eller önskvärda. Med nuvarande strukturer kan
det antas att en hög kompensationsgrad i inkomstutjämningen motverkar
sådana förändringar.
Ytterligare en faktor att ta hänsyn till är karaktären på de kyrkliga
uppgifterna. För de borgerliga kommunerna utgörs en överväldigande del
av verksamheten av viktiga samhällsuppgifter inom skola, vård och
omsorg som de av riksdag och regering ålagts att sköta och som kom-
munmedborgama har rätt att kräva av dem. Svenska kyrkan har som
självständigt trossamfund betydligt större möjligheter att själv forma sin
verksamhet. I den egentliga kyrkliga verksamheten har de enskilda för-
samlingarna möjlighet att i stor utsträckning på egen hand avgöra hur
verksamheten skall bedrivas och vad den far kosta. Utrymmet för ideellt
arbete är också ett helt annat än vad som gäller för borgerliga kommuner.
Betraktas även de kyrkotillhöriga som en resurs blir det inte av samma
stora betydelse att utjämningen garanterar helt likvärdiga inkomster för
alla pastorat.
Tekniskt sett leder en hög kompensationsgrad i kombination med fast
utdebitering till över- och underkompenseringar för vissa pastorat. För att
undvika orimliga resultat måste därför spärregler införas. En hög kom-
pensationsgrad leder till att spärreglerna måste tillämpas oftare. Enkel-
heten och förutsebarheten i systemet minskar därmed.
Det som redovisats ovan leder sammantaget till att kompensationsgraden
i inkomstutjämningen bör bestämmas till en avsevärt lägre nivå än den
som gäller för de borgerliga kommunerna. Vi delar utredningens upp-
fattning att en inkomstutjämning som kompenserar 50 procent av
skillnaden mellan pastoratets skattekraft och medelskattekraften är den
nivå där de negativa effekterna minimeras utan att den önskade utjäm-
ningseffekten går förlorad. I likhet med kyrkomötet anser vi inte att
remissutfallet ger stöd för en lägre grad av utjämning.
I flera av remissvaren från pastorat som far ett sämre utfall i det
föreslagna utjämningssystemet än i det nuvarande framförs en oro över att
det sämre utfallet måste leda till en skattehöjning, vilket i sin tur medför
risk för ökade utträden ur Svenska kyrkan. Särskilt för pastorat med en
mycket låg eller en mycket hög skattekraft innebär den nya metoden för
inkomstutjämning påtagliga effekter. Det är dock främst pastorat inom
Stockholms stift som har en utdebitering under medelutdebiteringen som
anser att de inte kan höja sin skatt på grund av risk för utträden.
Vad gäller de pastorat med en hög utdebitering som får ett sämre utfall
genom det föreslagna systemet kommer flera åtgärder att vidtas som
dämpar dessa effekter. Dels kommer en övergångsperiod att införas som
gör att systemet gradvis far genomslag och pastoratet hinner anpassa sina
kostnader. Dels kommer stiften att få ökade möjligheter att använda Prop. 1996/97:35
tillgängliga resurser på ett sätt som främjar en god struktur med syfte att
begränsa de högsta utdebiteringarna.
Beträffande de pastorat i Stockholmsregionen som har en skattesats
under medelutdebiteringen bedömer vi att risken for dramatiskt ökade
utträden vid en eventuell skattehöjning är överdriven. Det finns inga klart
bevisade och styrkta belägg for ett nära samband mellan utdebiteringsnivå
och tillhörighet. Tvärtom är tillhörigheten hög i många kyrkokommuner
med långt högre utdebitering än vad som är vanligt i Stockholms stift.
Även efter de höjningar av skattesatserna som kan bli aktuella kommer
utdebiteringen för de ifrågavarande pastoraten att bli mycket lägre än
genomsnittet för landet.
Regeringens förslag: Det allmänna utjämningsbidraget för
stiftssamfällighetema avskaffas och ersätts inte av någon generell
inkomstutjämning. Stiftssamfållighetemas behov av stöd regleras
genom stiftsbidrag och det extra utjämningsbidraget.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med
regeringens.
Remissinstanserna: Några remissinstanser har behandlat frågan om en
obligatorisk inkomstutjämning för stiftssamfällighetema. Svenska kyrkans
centralstyrelse och Stiftsstyrelsen i Karlstad har inte någon invändning
mot att det allmänna utjämningsbidraget avskaffas för stiftssamfållig-
hetema, men anser att det borde ersättas av en obligatorisk inkomstutjäm-
ning för stiftssamfällighetema av samma slag som föreslås för pastoraten,
men upp till 100 procent. Även Östersunds församling anser att stiftssam-
fållighetema bör omfattas av inkomstutjämningen. Stiftsstyrelserna i
Uppsala och Linköping samt Botkyrka kyrkliga samfällighet godtar
utredningens förslag och Stiftsstyrelsen i Skara tillstyrker det.
Skälen för regeringens förslag: Stiftssamfällighetema utgör en speciell
grupp av kyrkliga samfälligheter. De är mycket stora till sin omfattning,
både till invånarantal och yta. Inom sina områden rymmer stiften både
storstad och landsbygd, både områden med hög och med låg skattekraft.
Genom stiftens storlek utjämnas olikheten i skattekraft i hög grad inom
stiften. Dessa ligger därmed som grupp betraktat nära varandra i skatte-
kraft, med två tydliga undantag: Visby stift med en skattekraft på 79
procent och Stockholms stift med en skattekraft på 125 procent av
medelskattekraften.
Mot denna bakgrund borde stiftssamfällighetema ha förutsättningar att
i huvudsak själva svara för sin ekonomi och behovet av utjämning borde
vara begränsat. Det finns därför mycket som talar för det förslag om
skatteväxling som Kyrkoberedningen förde fram i delbetänkandet Vissa
kyrkofrågor (SOU 1993:46). Som ett komplement till skatteväxlingen
skulle då utjämningssystemet kunna överbrygga de kvarstående skillnader
29
mellan stiften som inte anses godtagbara. En sådan utjämning borde dock Prop. 1996/97:35
i likhet med utjämningen på pastoratsnivå bestå både av en inkomstutjäm-
ning och en kostnadsutjämning. I utredningsarbetet har inte några
strukturkostnadsfaktorer som har relevans for stiftssamfällighetema
prövats.
Av skäl som närmare behandlas längre fram i propositionen anser vi
emellertid inte att en skatteväxling för närvarande är möjlig att genom-
föra. Vårt förslag är därför att stiftsbidragen tills vidare skall finnas kvar.
Under sådana omständigheter finns det inte behov av en särskild
inkomstutjämning. Stiftssamfållighetemas medelsbehov prövas bäst om
det bedöms samlat vid ett tillfälle i beredningen av stiftsbidragen.
Regeringens förslag: Utjämningssystemet skall jämna ut kost-
nadsskillnader hänförliga till vissa strukturella faktorer, så kallade
strukturkostnader, mellan de kyrkliga kommunerna. Med struk-
turkostnader avses kostnader som kyrkokommunerna på kort sikt
inte själva kan påverka.
Ett pastorat far ett bidrag eller far betala en avgift om de
strukturella faktorerna i pastoratet avviker från medeltalet i
landet. Pastorat med bättre värden än medelvärdet far betala en
avgift medan pastorat med sämre värden far ett bidrag.
Utjämning skall ske av följande strukturkostnader:
- driftskostnader för kyrkor,
- driftskostnader för begravningsplatser,
- kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga,
- kostnader på grund av geografiska faktorer.
Pastorat och samfälligheter skall omfattas av utjämningen av
de strukturkostnadsfaktorer som avser angelägenheter som pasto-
ratet eller samfålligheten skall sköta.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: En i det närmaste enig remissopinion är positiv till
tekniken att inkomstutjämningen kompletteras med en särskild struktur-
kostnadsutjämning. I den mån kritik framförs rör det i allmänhet utform-
ningen av de enskilda strukturkostnadskomponentema. Några instanser vill
att hänsyn skall tas till ytterligare faktorer. Synpunkter lämnas också på
underlagsmaterialets riktighet och dess framtida underhåll.
Svenska kyrkans centralstyrelse anser att det är en positiv ambition att
utjämna strukturellt opåverkbara förhållanden. Förslaget tillstyrks ur denna
synvinkel. Centralstyrelsen anser dock att de fyra delkomponenterna
behöver bearbetas ytterligare innan förslaget kan genomföras. Stiftsstyrel-
sen i Härnösand och Svenska kyrkans personalförbund anser att be-
30
folkningens sammansättning i åldershänseende också medför struktur- Prop. 1996/97:35
kostnader som bör utjämnas.
1996 års kyrkomöte delar uppfattningen att en schabloniserad objektiv
beräkningsmetod, vilken inte kan påverkas genom enskilda pastorats
beslut, bör ligga till grund för kostnadsutjämningen. Kyrkomötet godtar
regeringens förslag i denna del.
Skälen for regeringens förslag: En av fördelarna med den föreslagna
modellen för utjämning är att den kan göras flexibel. De olika komponen-
ternas tyngd kan förändras om det kommer fram skäl för detta. Genom att
komponenterna i princip blir självfinansierande kan en komponent även
lyftas ut ur systemet och en annan kan läggas till utan att hela ut-
jämningssystemet behöver förändras.
Valet av strukturella faktorer kan alltid bli föremål för diskussion. Vi
anser att de faktorer som utredningen föreslagit i första hand bör komma
ifråga för utjämning. Den ytterligare faktor som några remissinstanser
pekat på - åldersfördelningen inom pastoratet - skulle i och för sig också
kunna tänkas ingå som en strukturkostnadskomponent. Denna faktor är
dock inte lika tydligt som de övriga förknippad med särskilda kostnader,
utan dessa beror mer på hur församlingen väljer att bedriva sin verksam-
het inom olika ålderskategorier. Riktlinjen för övriga strukturkost-
nadskomponenter är snarare att minska onormalt höga kostnader som det
enskilda pastoratet inte kan påverka och som tar medel i anspråk från
andra ändamål. För närvarande är vi därför inte beredda att utvidga
strukturkostnadsutjämningen med ytterligare en faktor avseende åldersför-
delningen inom pastoratet.
Regeringens förslag: Pastorat som har färre kyrkotillhöriga per
kyrka än medeltalet i landet far ett bidrag som finansieras med en
avgift från de pastorat som har fler kyrkotillhöriga per kyrka än
medeltalet.
Bidragen och avgifterna justeras för varje kyrka med hänsyn till
kyrkans storlek, byggnadsmaterial och nyttjande.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: En klar majoritet av dem som yttrat sig över denna
komponent är positiva till principen för utjämningen och den praktiska
utformningen av den. Många yttranden innehåller förslag till tillägg och
förändringar av de faktorer som påverkar utfallet av komponenten. Av det
fatal instanser som är negativa till förslaget menar en del att alla
medborgare bör vara med och betala kostnaderna för kyrkounderhållet.
Några anser att pastoraten bör stimuleras till att lägga ned övertaliga
kyrkor. Ett pastorat anser att medel bör gå till verksamheten, ej till
byggnader.
En ofta återkommande synpunkt är att även stiftelsekyrkor av olika slag
31
och samarbetskyrkoma (EFS-kyrkoma) skall ingå i beräkningsunderlaget. Prop. 1996/97:35
Bland andra Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer, Svenska
kyrkans centralstyrelse och Svenska kyrkans församlings- och pastorats-
förbund har framfört detta önskemål. Denna fråga har samband med
frågan om en definition av kyrkobegreppet. Pastoratsförbundet och Lunds
kyrkliga samfällighet har invändningar mot den definition utredningen
använt i sitt arbete och efterlyser ett klarare kyrkobegrepp.
Stiftsstyrelsen i Visby, Visby domkyrkoförsamling och Samfålligheten
Gotlands kyrkor har påpekat att samfålligheten, som har ansvaret för
underhållet av Gotlandskyrkorna, måste omfattas av utjämningen.
Ett antal remissinstanser har yttrat sig över valet av justeringsfaktorer
i komponenten. Några anser att nyttjandet inte är en lämplig justerings-
faktor medan andra menar att pastorat med få kyrkor får högre nyttjande-
grad med åtföljande slitage och kostnader. Antalet besökare bör därför få
betydelse.
1996 års kyrkomöte har viss förståelse för den kritik som riktas mot
att stiftelse- och samarbetskyrkor inte omfattas av det kyrkobegrepp som
ligger till grund för utjämningen. Med hänsyn till att utjämningen uppbärs
av principen att den skall grunda sig på faktorer som pastoratet inte kan
påverka och underhållsansvaret för stiftelse- och samarbetskyrkor i de
flesta fall är frivilliga åtaganden, accepterar kyrkomötet dock att dessa
inte kan inkluderas i beräkningen. Kyrkomötet utgår från att kyrkofonds-
styrelsen anlägger ett flexibelt och generöst synsätt i fråga om bidrag till
pastorat som drabbas hårt av en sådan restriktiv tillämpning.
Skälen för regeringens förslag: Vi delar utredningens bedömning att
kostnaderna för kyrkounderhåll är en strukturell kostnad som är lämplig
att utjämna genom en generell utjämningskomponent. Vi föreslår därför
en kostnadsutjämning enligt följande principer.
Kyrkokomponenten bör i likhet med övriga komponenter utgå från ett
medelvärde för riket som avspeglar underhållsbördan. Pastoraten med
bättre värden än medelvärdet får vidkännas en avgift som används till att
kompensera pastoraten med sämre värden. Den variabel som är bäst
lämpad som bas för utjämning av driftskostnader för kyrkor är antalet
kyrkotillhöriga per kyrka i pastoratet. Denna kvot är lätt att avläsa ur den
offentliga statistiken och kan inte påverkas av pastoratet. Med kyrka avses
i detta sammanhang en kyrkobyggnad.
Bidragen till pastorat med underskott av tillhöriga per kyrka jämfört
med medelvärdet beräknas som underskottet tillhöriga multiplicerat med
det belopp som varje kyrkotillhörig i genomsnitt bidrar med för drift och
underhåll av kyrkor. Detta belopp erhålls ur Statistiska centralbyråns
(SCB) fmansstatistik på riksnivå. För ett pastorat som har ett överskott av
tillhöriga per kyrka och därför skall betala en avgift enligt denna
komponent används motsvarande metod fast med omvända tecken.
Det belopp man på detta sätt erhåller blir ett belopp per kyrka utan
hänsynstagande till den enskilda kyrkans särskilda förhållanden. Med
tanke på de stora skillnader som råder mellan kyrkorna måste beloppen
justeras med hänsyn till några faktorer som är utslagsgivande för
kostnaderna. Vi föreslår att grundbeloppen justeras med hänsyn till 32
kyrkans storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad. Justeringen kan be-
räknas som ett tillskott eller avdrag i procent på grundbeloppet. Principen Prop. 1996/97:35
bakom de justeringar som föreslås är att i ett bidragsfall skall större
bidrag beviljas en stor kyrka, byggd av trä som används ofta. I ett av gifts-
fall skall justeringarna ge omvänd effekt.
Gränserna för och storleken av justeringarna kan behöva förändras
allteftersom man vinner erfarenhet av systemet. Vi föreslår därför att de
inte låses fast i en lag. Det bör i stället överlämnas till den praktiska
tillämpningen att fastställa nämnda faktorer.
Beräkningar enligt denna teknik visar att det totala beloppet på riksnivå
för bidrag inte motsvaras av de totala avgifterna. För att kompensera detta
far bidrag och avgifter bestämmas till olika procentnivå av de beräknade
beloppen. Procentnivåema bör fastställas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.
Definition av begreppet kyrka
Flera remissinstanser efterlyser en klar definition av begreppet kyrka och
önskar att en sådan skall införas i lagstiftningen om utjämningen.
Samtidigt har man påvisat olika brister i den avgränsning av kyrko-
begreppet som utredningen arbetat med.
Redan i gällande utjämningssystem åligger det Kyrkofondens styrelse
att tolka vad som avses med begreppet kyrka när man fördelar kyrkobygg-
nadsbidrag. I kyrkolagen finns inte någon egentlig definition av kyrkobe-
greppet. Detta förekommer dock på flera håll. Det närmaste man kommer
en definition är bestämmelsen i 40 kap. 3 § kyrkolagen. I praxis har
Kyrkofondens styrelse när det gäller kyrkobyggnadsbidrag bestämt vad
som skall avses med kyrka mot bakgrund av bestämmelserna i kyrkola-
gen. Att ha ett särskilt kyrkobegrepp för utjämningsändamål bör inte
komma ifråga. Följden skulle bli flera olika definitioner på olika håll
inom kyrkolagens ram.
Den kritik som framförts mot den definition av begreppet kyrka som
utredningen har arbetat med visar också att även en klar definition ger
upphov till tillämpningssvårigheter. Preciserade kriterier riskerar att
oavsiktligt utesluta en viss typ av kyrkor. Det måste till slut också bli
fråga om en tolkning i det enskilda fallet. Vi delar utredningens upp-
fattning att det bör överlämnas åt de verkställande organen att avgränsa
de kyrkor som bör omfattas av utjämningen med ledning av bestämmel-
serna i kyrkolagen.
Särskilt om Samfålligheten Gotlands kyrkor
Samfålligheten Gotlands kyrkor är en partiell flerpastoratssamfållighet
vars kompetens omfattar vård och underhåll av församlingskyrkorna inom
Visby stift. Med detta förstås vård och underhåll av byggnadskroppen
med dess olika delar och fast anbringade inventarier. Samfålligheten ut-
debiterar för närvarande 15 öre per skattekrona för sin verksamhet. I
nuvarande utjämningssystem får samfålligheten ett allmänt utjämnings-
bidrag beräknat på summan av de tillskott som tillfaller de i samfållig-
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
heten ingående församlingarna multiplicerad med samfållighetens egen ut-
debitering. Bidraget uppgick för år 1996 till nära 2 miljoner kronor.
I utredningens tabellbilaga har inte någon strukturutjämning för kyrko-
underhåll beräknats för samfålligheten. Med anledning av detta har
remissinstanser med anknytning till Visby stift och samfålligheten begärt
att samfållighetens speciella funktion skall beaktas.
De partiella flerpastoratssamfållighetema skall enligt vårt förslag endast
omfattas av kostnadsutjämning som avser verksamhet som ligger inom
samfållighetemas kompetens. Den nu aktuella kostnadskomponenten avser
att kompensera pastorat med lågt antal kyrkotillhöriga per kyrka för de
löpande kostnaderna för den dagliga driften och underhållet av kyrkorna.
Vi bedömer att det i första hand ankommer på de enskilda pastoraten i
Visby stift att svara för kostnaderna för dessa uppgifter. Samfålligheten
Gotlands kyrkor har kompetens avseende mer kostnadskrävande renove-
ringar och restaureringar av kyrkobyggnaden. Ekonomiskt stöd till
sistnämnda typ av arbeten skall enligt förslaget till utjämningssystem
lämnas genom kyrkobyggnadsbidrag. Det blir Kyrkofondens styrelse som
vid beslut om utjämningssystemets avgifter och bidrag får bestämma om
reglerna om utjämning av en viss strukturkostnad skall tillämpas på en
partiell flerpastoratssamfållighet eller på de i samfålligheten ingående
pastoraten.
Prop. 1996/97:35
Stifielsekyrkor och samarbetskyrkor
I många remissvar uttrycks ett önskemål om att komponenten för
utjämning av kostnader för drift och underhåll av kyrkor skall beräknas
även på stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor där pastoratet åtagit sig ett
betydande underhållsansvar. Det är främst kyrkor inom Göteborgs stift
som tillhör Göteborgs småkyrkostiftelse och EFS-kyrkor i de nordliga
stiften som skulle beröras av detta.
Det finns från principiella synpunkter en väsentlig invändning mot att
man genom en uttrycklig bestämmelse i lag skulle inkludera även kyrkor
som pastoraten åtagit sig ansvar för i den obligatoriska utjämningen. Ut-
jämningen av strukturkostnader bärs upp av principen att den skall grunda
sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka. Det antal kyrkor eller
lokaler som ett pastorat genom avtal åtar sig underhållsansvar för är i hög
grad en faktor som pastoratet själv kan styra över. Det blir också en
besvärlig avvägningsfråga att bedöma hur långsiktigt och stort under-
hållsansvaret skall vara för att hänsyn skall tas till det. Eftersom antalet
kyrkor som ett pastorat har underhållsansvar för har stor betydelse för
storleken på ett bidrag eller en avgift i utjämningen bör oklarheter på
denna punkt undvikas. Mot denna bakgrund finner vi att en anknytning
till den i lag föreskrivna underhållsskyldigheten är den enda möjliga. Vi
är därför inte beredda att föreslå en utvidgning av kyrkobegreppet i
kyrkolagen i detta hänseende.
Att en underhållsskyldighet grundad på avtal inte motiverar att man
beaktar förhållandet vid den generella utjämningen betyder inte att avtalet
saknar betydelse. Det är en faktor som far vägas in vid fördelning av
bidrag efter särskild ansökan såsom strukturbidrag och extra utjämnings- Prop. 1996/97:35
bidrag. Regeringen delar kyrkomötets uppfattning att Kyrkofondens
styrelse har möjlighet att vid sin bidragsgivning anlägga både ett flexibelt
och generöst synsätt gentemot de berörda pastoraten.
Regeringens förslag: Pastorat som har farre invånare per be-
gravningsplats än medeltalet i landet får ett bidrag som finansieras
med en avgift från de pastorat som har fler invånare per begrav-
ningsplats än medeltalet.
Bidragen och avgifterna justeras för varje begravningsplats med
hänsyn till dess storlek, om den ligger invid en kyrka och om det
finns ett krematorium på den.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Omkring en tredjedel av remissinstanserna har
behandlat frågan om utjämning av kostnader för begravningsplatser. Av
dessa är över 80 procent positiva till förslaget i stort, men flera har syn-
punkter på delar av förslaget.
Tre remissinstanser är negativa till förslaget. Statskontoret anser att
antalet begravningsplatser inte är en strukturell faktor som bör vara bas
för en utjämning. Det som är avgörande för kostnaderna och bör utgöra
grunden för utjämningen är i stället gravsättningsfrekvensen. Även
Stiftsstyrelsen i Strängnäs är tveksam till en utjämning. Man ifrågasätter
om inte kostnaderna för begravningsplatserna är starkt relaterade till för-
samlingarnas behov av gravplatser. Täby församling anser att kompo-
nenten för begravningsplatsunderhåll bör tas bort med tanke på att det
pågår en särskild utredning om begravningsväsendets finansiering.
Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kyrkans församlings- och
pastoratsförbund och Sveriges kyrkokamerala förening efterlyser en
klarare definition av begreppet begravningsplats. Flera remissinstanser
anser att frågan om pastoraten i Stockholms och Tranås kommuner skall
omfattas av utjämningen bör utredas ytterligare.
Några remissinstanser föreslår att bidrag och avgifter skall justeras med
hänsyn till antalet gravplatser på en begravningsplats eller om den är av
särskilt kulturhistoriskt intresse.
Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund tillstyrker förslaget i stort.
Förbundet är tveksamt till att förekomst av krematorium skall påverka
utjämningen. Man föreslår med hänsyn till utvecklingen på området att
endast krematorier med godkänd rökgasrening skall beaktas. Vidare
framhåller man att begravningskapellen som finns i anslutning till
krematoriema bör stödjas så att de icke-tillhöriga far fortsatt tillgång till
dessa oftast neutrala begravningsceremonirum.
Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer framhåller att det inte är 35
storleken eller läget invid en kyrka som avgör om en begravningsplats är
billig eller dyr i drift. Förvaltningens organisation är av större betydelse. Prop. 1996/97:35
1996 års kyrkomöte har behandlat ett motionsyrkande om att utjäm-
ningen av begravningskostnader skall lyftas ur utjämningssystemet i
avvaktan på resultatet av den statliga utredningen om begravnings-
verksamheten. Kyrkomötet avslog yrkandet med hänvisning till att ut-
jämningssystemet måste ses som en helhet och en hel utjämnings-
komponent därför inte bör lyftas ur systemet, även om detta sker endast
för en begränsad period. I stället bör erforderliga justeringar göras
framöver.
Skälen för regeringens förslag: Det finns ett starkt stöd i remissopi-
nionen för förslaget att ta hänsyn till kostnaderna för drift och underhåll
av begravningsplatser. Vi instämmer i utredningens bedömning att
storleken och karaktären på kostnaderna är sådana att det är lämpligt att
de ingår i ett nytt utjämningssystem. Att det för närvarande pågår en
statlig utredning om den framtida begravningsverksamheten förändrar
enligt vår uppfattning inte det förhållandet. Denna utredning skall enligt
sina direktiv behandla bl.a. frågor som gäller kostnaderna för begravnings-
verksamheten för dem som inte tillhör Svenska kyrkan och frågor rörande
begravningsclearingen. De kostnader som utjämningskomponenten för be-
gravningsplatser avser att utjämna är emellertid de löpande kostnaderna
för skötsel och underhåll. Det gäller även sådana begravningsplatser där
nya begravningar inte sker. Huvuddelen av dessa kostnader torde även i
framtiden komma att vila på det enskilda pastoratet. Det finns därmed
klara motiv för en utjämning av kostnaderna. Skulle emellertid be-
gravningsutredningen komma fram till en lösning som innehåller en hög
grad av utjämning mellan pastoraten kan begravningskomponenten
minskas i motsvarande mån eller helt lyftas ut ur systemet.
Vi föreslår därför en utjämning av kostnaderna som är uppbyggd på
samma sätt som utjämningen av kostnaderna för kyrkounderhållet. Med
tanke på att komponenten avser att utjämna en mindre del av kostnaderna
för begravningsplatserna och i huvudsak de kostnader som avser den
löpande skötseln, oavsett antalet begravningar, är antalet invånare per
begravningsplats en godtagbar grund för utjämningen. Beräkningen av
utjämningen för varje enskilt pastorat bör därför grundas på antalet
invånare per begravningsplats i pastoratet, jämfört med det genomsnittliga
antalet invånare per begravningsplats i landet. De pastorat som har ett
överskott av invånare per begravningsplats jämfört med genomsnittet
betalar en avgift per begravningsplats medan pastorat med underskott av
invånare far ett bidrag per begravningsplats. Bidraget/avgiften utgör
skillnaden mellan pastoratets antal invånare per begravningsplats och
genomsnittet, multiplicerad med den genomsnittliga kostnaden per
invånare i landet för underhåll av begravningsplatser.
Det på detta sätt erhållna grundbeloppet per begravningsplats skall
sedan justeras med avseende på de särskilda förhållanden som gäller för
den enskilda begravningsplatsen. Slutligen multipliceras beloppen med en
procentsats som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen
bestämmer.
Några remissinstanser har efterlyst en klarare definition av vilka enheter 36
som skall ingå i utjämningen. Vad som utgör en begravningsplats är i och
för sig tillräckligt definierat genom gällande kyrkolag och begravningslag. Prop. 1996/97:3 5
Problem kan uppkomma om två begravningsplatser ligger invid varandra
men sköts som en förvaltningsenhet. Det rimliga är då enligt vår
uppfattning att betrakta dem som en enhet i utjämningssammanhang.
Frågor av detta slag far avgöras av de verkställande organen.
Särskilt om justeringsfaktorerna
Utredningen har föreslagit att grundbeloppen bör justeras med hänsyn till
begravningsplatsens storlek, om den ligger invid en kyrka samt förekomst-
en av krematorium. Flera remissinstanser har haft synpunkter på hur dessa
faktorer påverkar utjämningen eller föreslagit att ytterligare förhållanden
skall påverka utjämningen. I första hand anser man att kulturhistoriska
miljöer och gravkapell som innebär ökade kostnader bör beaktas. En
uppfattning som förs fram är också att justeringsfaktorerna skall verka
styrande i rationaliserande riktning. Så t.ex. menar Sveriges kyrkogårds-
och krematorieförbund att justeringarna bör leda till rationaliseringar av
krematorieverksamheten.
De medel som enligt utredningens förslag fördelas i bidrag genom den
föreslagna utjämningskomponenten motsvarar i 1995 års värden endast
cirka fyra procent av de totala kostnaderna för drift och underhåll av
begravningsplatser. Möjligheterna att påverka och styra verksamheten i
rationaliserande riktning är därmed begränsade. Vi anser emellertid att det
i rationaliseringssyfte bör vara möjligt för de verkställande organen att vid
justeringarna helt eller delvis bortse från krematorier som inte längre
behövs.
Det är riktigt som framhållits att begravningsplatsernas kulturhistoriska
miljöer med begravningskapell och krematoriekapell kan innebära
merkostnader. Att ta särskild hänsyn till detta skulle därför kunna ligga
inom utjämningssystemets uppgifter. Det finns emellertid flera svårigheter
förknippade med detta. Någon enhetlig klassificering av de olika be-
gravningsplatsernas kulturhistoriska värde finns inte genomförd. Det finns
inte heller något underlag för att bedöma hur stora merkostnader det
kulturhistoriska inslaget betyder. När det gäller gravkapellen kan dessa
vara relativt olika till storlek och nyttjande. En indelning av dem liknande
den som föreslås för kyrkor fordras för att kunna beakta detta. Det
innebär en avsevärt mer komplicerad hantering. Vi anser att det för
närvarande inte är motiverat att göra komponenten så fingraderad.
Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer anser att förvaltningsformen är
den enskilt största faktorn av betydelse för kostnaderna. Även för denna
faktor finns svårigheter att objektivt mäta sambandet mellan förvaltnings-
formen och kostnaderna. Faktorn lider även av nackdelen att pastoraten
själva kan påverka den. En sådan faktor skulle därför fa en starkt styrande
effekt. Det behövs en grundligare analys av kostnadssambanden innan en
justeringsfaktor av detta slag kan göras obligatorisk för alla pastorat.
Det har kommit fram synpunkter på de föreslagna justeringsfaktorerna
men inte något som innebär ett allmänt avstyrkande av någon av dem. Vi
anser att de fyller funktionen som enkla justeringsfaktorer i ett system
37
som måste arbeta med schabloner. Allteftersom man vinner praktisk Prop. 1996/97:35
erfarenhet av faktorerna kan de vidareutvecklas i önskad riktning.
Utjämning av kostnader för begravningsplatser för pastorat inom
Stockholms och Tranås kommuner
I några fall sköts begravningsverksamheten huvudsakligen av den
borgerliga kommunen. Detta gäller Stockholms och Tranås kommuner.
Utredningen föreslår att pastoraten i dessa kommuner inte skall omfattas
av utjämningen av kostnader för begravningsplatserna. Bland remissvaren
framhålls att vissa pastorat i dessa kommuner ändå har kostnader för be-
gravningsverksamhet som är jämförbara med andra pastorats. Man menar
att alla pastorat därför borde omfattas av utjämningen och särskild hänsyn
tas till de kostnader som betalas av den borgerliga kommunen.
Huvuddelen av pastoraten inom Stockholms kommun redovisar inga
eller mycket låga kostnader för kyrkogårdsförvaltning. Kostnaderna för
kyrkogårdarna kring innerstadens kyrkor vore sannolikt i stort sett
desamma om kyrkan endast var omgiven av en kyrkotomt. De över-
vägande kostnaderna för begravningsverksamheten bärs av den borgerliga
kommunen och pastoratens utdebitering är avpassad efter detta. Eftersom
begravningsväsendet handhas av den borgerliga kommunen blir antalet
invånare per begravningsplats för pastoratet inte ett rättvisande nyckeltal.
Att låta dessa pastorat delta i utjämningen skulle innebära att de inte
deltog i utjämningen på samma villkor som övriga pastorat i Svenska
kyrkan. Flertalet Stockholmspastorat skulle fa betala en avgift. Om
utdebiteringen för pastoratet skulle ökas för att finansiera utjämningen i
den delen medför detta en belastning för de kyrkotillhöriga, som redan
betalar för begravningsväsendet via kommunalskatten. Det skulle medföra
ett komplicerat regelverk att försöka väga in den borgerliga kommunens
kostnader för begravningsväsendet i utjämningen mellan pastoraten.
Huvudprincipen måste därför vara att ett pastorat endast skall delta i
utjämningen avseende sådana kostnader som ligger inom kompetensen för
det pastoratet att sköta. I gränsfall far överlämnas åt tillämpningen av
utjämningssystemet att avgöra om ett pastorat skall ingå i utjämningen av
en viss strukturkostnad eller ej.
Regeringens förslag: En komponent införs som jämnar ut kost-
nader på grund av en låg andel kyrkotillhöriga. Pastorat med färre
tillhöriga än medeltalet i landet far ett bidrag som betalas genom en
avgift från de pastorat som har fler tillhöriga än medeltalet. Bidrag
och avgift beräknas som under- respektive överskottet av tillhöriga
multiplicerat med genomsnittskostnaden per tillhörig för egentlig
kyrklig verksamhet.
En spärregel införs som begränsar bidragen vid mycket låg andel
kyrkotillhöriga.
38
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med Prop.
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Endast en mindre del av remissorganen har yttrat
sig särskilt över denna utjämningskomponent. Av dem som yttrat sig är
det övervägande antalet positiva till förslaget.
De remissinstanser som är negativa eller uttrycker tveksamhet till
förslaget tar fasta på ett par olika förhållanden. Ett par stiftsstyrelser och
pastorat har i olika grad uppfattningen att det ger fel signaler att gynna
pastorat med låg andel tillhöriga och att lägga avgifter på dem med hög
andel tillhöriga. En församling tillstyrker förslaget men anser att
utjämningen skall finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften så att
hög kyrkotillhörighet inte uppfattas som en belastning. Svenska kyrkans
centralstyrelse, Stiftsstyrelsen i Karlstad samt Täby och Lidingö för-
samlingar pekar på att en betydande del av strukturbidragen går till
invandrarverksamhet och ifrågasätter om inte detta är ett bättre sätt att
stödja pastorat med låg andel tillhöriga.
Några remissvar innehåller synpunkter på underlaget för beräkningar
inom komponenten. Centralstyrelsen och Stiftsstyrelsen i Lund anser att
begravningskostnader inte skall ingå i beräkningsunderlaget. Anledningen
till detta är att även de icke-tillhöriga genom dissenterskatten bidrar till
begravningskostnaderna. Ett par samfälligheter anser att endast icke-
tillhöriga från utomnordiska länder bör beaktas i utjämningen eller att
större hänsyn skall tas till denna kategori icke-tillhöriga.
1996 års kyrkomöte framhåller att ökade kostnader för evangelisation
och diakoni bör uppstå i en aktiv församling med låg andel tillhöriga, men
det är ingen självklar regel. Att församlingarnas strävan att öka sitt antal
kyrkotillhöriga skulle motverkas av den aktuella komponenten anser
kyrkomötet vara mer ett teoretiskt än ett praktiskt problem. Man tar för
givet att församlingarnas strävanden är att så många församlingsbor som
möjligt skall bli en del av församlingens och kyrkans gemenskap.
Kyrkomötet har därför ingen erinran mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Den undersökning som utredningen
låtit genomföra visar att en hög andel icke-tillhöriga i ett pastorat medför
behov av en mängd olika arbetsinsatser som sammantaget medför att
avsevärda resurser tas i anspråk. När dessa ökade kostnader skall bäras av
en mindre andel kyrkotillhöriga uppkommer en snedfördelning av
kostnader som det är rimligt att beakta i en obligatorisk utjämning.
Arbetet bland de icke-tillhöriga kan också betraktas som en angelägenhet
för hela Svenska kyrkan. Andelen tillhöriga i olika pastorat är emellertid
mycket ojämn. Vi bedömer inte heller att den i någon högre grad är
möjlig för pastoraten att påverka, i varje fall inte på kort sikt. Den är
därför en strukturell faktor som lämpar sig som grund för utjämning.
Vi delar inte vissa remissinstansers uppfattning att förslaget i denna del
på ett felaktigt sätt skulle gynna pastorat med mindre andel tillhöriga och
att det skulle kunna uppfattas som en belastning att ha en hög andel
tillhöriga. Vi förutsätter att Svenska kyrkans pastorat skall ha förståelse
för principerna bakom utjämningen och att arbetet för att uppnå en hög
andel tillhöriga i ett pastorat inte skall påverkas av de oftast små föränd-
ringar av den totala utjämningen som kan uppstå genom denna kompo-
1996/97:35
39
nent. Prop. 1996/97:35
Vissa remissorgan har pekat på möjligheterna att genom strukturbidrag
stödja verksamhet bland icke-tillhöriga. Den ekonomiska ramen för
strukturbidrag är dock inte av den storleken att bidragen kan ersätta den
utjämning som utredningen föreslår. Strukturbidrag har inte heiler den
långsiktighet som utmärker ett regelbundet bidrag som fördelas genom
generella normer utan är ofta mer projektinriktade. Därför anser vi att
strukturbidrag inte far ses som ett alternativ utan ett komplement till den
föreslagna utjämningskomponenten.
Vi föreslår alltså en utjämning av kostnader som grundar sig på andelen
icke-tillhöriga i ett pastorat. Principen för utjämningen är densamma som
föreslås för övrig kostnadsutjämning. Utgångspunkten för utjämningen är
medeltalet tillhöriga i riket. Pastorat med en andel tillhöriga som är lägre
än medeltalet far ett bidrag som betalas genom en avgift från pastorat med
en andel tillhöriga som är högre än medeltalet. Bidraget respektive
avgiften beräknas som under- respektive överskottet av tillhöriga jämfört
med medeltalet, multiplicerat med genomsnittskostnaden per kyrkotillhörig
för egentlig kyrklig verksamhet och den procentsats för komponenten som
fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Utredningen har föreslagit att den genomsnittligt redovisade kostnaden
per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet skall användas vid be-
räkningen. Detta begrepp, som förekommer både i bokslut och statistik,
innefattar i huvudsak administration, fastighetsförvaltning och försam-
lingsverksamhet. Ett par remissinstanser har invänt att i begreppet ingår
kostnaderna för begravningsverksamhet, som de icke-tillhöriga bidrar till
genom dissenterskatten. Pastoraten skulle därmed fa dubbel kompensation
för denna kostnad.
Helt utslagsgivande för utjämningen mellan pastoraten inom en viss
strukturkostnadskomponent är den basfaktor som valts för utjämningen,
i detta fall andelen tillhöriga i pastoratet. Utjämningsbeloppet i kronor
bestäms därefter till viss del av den kostnadsfaktor som väljs, men i lika
hög grad av den procentsats som bestäms för komponenten. Den slutliga
storleken av en utjämningskomponent är resultatet av avvägningar mellan
de olika strukturkostnadskomponentema i syfte att uppnå bästa möjliga
helhetsresultat.
Detta innebär att kostnadsfaktorema i systemet far karaktären av
schabloner. En förändring av en kostnadsfaktor kan helt kompenseras av
en motverkande ändring av procentsatsen som bestämmer nivån. Kravet
att kostnadsfaktom till varje del måste ha direkt samband med den
strukturella faktorn behöver därför inte vara absolut. Även om remissin-
stansernas påpekande har fog för sig anser vi att den förenkling det
innebär att använda begreppet egentlig kyrklig verksamhet har stora
fördelar. Den kan därför godtas i detta sammanhang.
Behov av en spärregel
Andelen tillhöriga varierar starkt mellan olika pastorat. Det medför att
också utfallet av utjämningskomponenten varierar kraftigt. Enligt
40
beräkningar som utredningen har gjort skulle bidrag enligt denna kompo-
nent för vissa pastorat kunna motsvara över 40 öre per skattekrona.
Samtidigt kan konstateras att det inte går att exakt bestämma de kostnader
som är en följd av hög andel icke-tillhöriga. Man kan därmed inte heller
avgöra om kostnaderna ökar i direkt proportion till andelen icke-tillhöriga.
Mot denna bakgrund är det motiverat att iaktta försiktighet vid för-
delningen av bidrag. Det bör därför göras begränsningar inom den grupp
som får bidrag så att dessa stannar på en rimlig nivå. För sådana begräns-
ningar fordras en särskild spärregel.
Vi föreslår att regeln utformas på det sättet att den vid minskande andel
tillhöriga gradvis reducerar ökningen av bidraget. Regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer får besluta om den närmare utform-
ningen av regeln.
Regeringens förslag: Utjämning införs för kostnader som hänför
sig till gles bebyggelse, uppvärmning och tidigare kallortstillägg.
Utjämningen finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och
kyrkofondens intäkter i övrigt.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak
med regeringens förslag.
Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som har
yttrat sig över denna utjämningskomponent tillstyrker den. Endast tre
instanser är negativa till förslaget.
Statskontoret anser inte att det visats att glesbygd behöver medföra
ökade kostnader för kyrklig verksamhet. Det är rimligare att tro att högre
kostnader beror på högre standard eller högre kostnader för annat än den
egentliga verksamheten. En utjämning kommer därför att förhindra att
arbetet bedrivs effektivare. Skall faktorn ingå i utjämningssystemet bör
den inte få slå igenom så starkt som föreslagits.
Stiftsstyrelsen i Skara anser att systemet skulle vinna på att glesbygds-
stödet reducerades och Oscars församling anser att Rikskyrkan själv borde
få utforma ett system där erforderliga medel ställs till förfogande till dem
som behöver sådana bidrag.
Svenska kyrkans centralstyrelse, Svenska kyrkans församlings- och
pastoratsförbund, Stiftsstyrelsen i Luleå samt Bygdeå-Robertsfors kyrkliga
samfällighet är positiva till glesbygdsutjämning men framhåller att
indelningen av pastoraten i olika grupper ibland ger otillfredsställande
effekter. Pastorat som i övrigt är lika varandra men där det ena har
klassats som landsbygd och det andra som glesbygd får väsentligt olika
utfall. Stiftsstyrelsen i Härnösand föreslår en uppdelning av glesbygds-
pastoraten i normal och extrem glesbygd.
Statistiska centralbyrån (SCB) framhåller i sitt remissvar att det inom
SCB pågår arbete med att analysera glesbygdsstrukturer. De erfarenheter
man där vinner kan bli möjliga att utnyttja för att ytterligare utveckla
Prop. 1996/97:35
41
glesbygdsklassificeringen. SCB upplyser vidare att verket i sin anslags- Prop. 1996/97:35
framställning för år 1997 föreslagit att församlingsvisa uppgifter om
landareal inte längre skall äjourhållas. Uppgifterna utgör ett av underlagen
för glesbygdsklassificeringen.
Flera remissinstanser, bl.a. Stiftsstyrelsen i Visby, länsstyrelsen i
Gotlands län och Pastoratsförbundet pekar särskilt på den speciella
situation som råder för pastoraten i Visby stift. Man menar att dessa är att
jämställa med glesbygdspastorat och därför bör tilldelas bidrag enligt
samma beräkningsgrund som glesbygdspastoraten.
1996 års kyrkomöte anser att en indelning av pastoraten i ännu en
kategori, extrem glesbygd, skulle ytterligare komplicera utjämnings-
systemet. SCB:s arbete med analys av glesbygdsstrukturer kan dock
komma till nytta för utjämningen i framtiden. Mot denna bakgrund har
kyrkomötet inte någon invändning mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: Att vissa verksamhetskostnader såsom
transportkostnader och uppvärmningskostnader ökar i glesbygd och vid
kallt klimat torde vara odiskutabelt. För de borgerliga kommunerna har
också en betydande utjämning beslutats för klimat- och glesbygds-
relaterade kostnader. Utredningen har inte kunnat kartlägga hur stor
betydelse sådana kostnader har för den kyrkliga verksamheten. Den före-
slagna utjämningen har dock begränsats till tre områden där objektivt
mätbara faktorer kan utgöra grund för utjämningen. Dessa faktorer -
glesbygdsgrad. energiindex och index för kallortstillägg - visar skillnader
som bör ha betydelse för kostnaderna för den kyrkliga verksamheten. Med
hänsyn till detta och den entydiga inomkyrkliga opinionen på alla nivåer
till förmån för en glesbygdsutjämning anser vi att en utjämning av
geografiskt betingade kostnader bör ingå i utjämningen mellan kyrkokom-
munerna.
Den av utredningen föreslagna utformningen av denna utjämnings-
komponent och den tyngd den fått i den totala utjämningen synes i
huvudsak vara väl avvägd. Några remissinstanser har dock pekat på att i
glesbefolkade regioner har klassificeringen av pastorat i landsbygd
respektive glesbygd ibland fatt oönskade konsekvenser. Pastorat som i
övrigt har förhållandevis likartade strukturella förhållanden har fått
väsentligt olika utfall av utjämningen beroende på om de klassats som
glesbygd eller landsbygd. Kriterierna för glesbygdsklassificeringen tar inte
heller tillräcklig hänsyn till om pastoratet har en stor tätort med om-
givande glesbygd eller om det är fråga om ett stort område med jämnt
utspridd men gles bebyggelse.
Vi delar remissinstansernas uppfattning att glesbygdsklassificeringen
skulle kunna vara mera fingraderad så att tröskeleffektema mellan
landsbygds- och glesbygdspastorat inte blir så stora. Det arbete som
bedrivs inom SCB skulle här kunna utgöra grunden för en översyn av
klassificeringen som resulterar i en glesbygdsindelning som uppfattas som
mera rättvis. Enligt vad vi erfarit finns dock för närvarande inte något
förslag till ändrad klassificering som kan påverka föreliggande förslag till
utjämningssystem. Som kyrkomötet har anfört bör det dock finnas möjlig-
heter att i framtiden använda detta arbete för att förfina utjämningen för 42
gles bebyggelse.
SCB har meddelat att redovisningen av arealuppgifter på försam- Prop. 1996/97:35
lingsnivå, vilken utgör grunden for glesbygdsklassificeringen, kan komma
att upphöra fr.o.m. år 1997. Det blir därmed en fråga for Kyrkofondens
styrelse att avgöra om den aktuella redovisningen skall upphandlas från
SCB som en del av administrationen av utjämningssystemet.
En åtgärd som kan sänka de påtalade tröskeleffektema mellan lands-
bygds- och glesbygdspastorat är att minska den tyngd glesbygdsfaktom
fatt inom utjämningskomponenten jämfört med energifaktom och kallorts-
faktom. Enligt utredningens förslag väger glesbygdsfaktom tyngre än de
båda andra. Vi föreslår i stället att alla delar skall väga lika inom denna
komponent. Med en sådan beräkning minskar de negativa konsekvenserna
av nuvarande glesbygdsklassificering väsentligt.
Vi föreslår således att utjämningssystemet skall jämna ut kostnadsskill-
nader hänförliga till gles bebyggelse och strängt klimat. De faktorer som
bör ingå i komponenten är en allmän glesbygdsfaktor, en energi- och upp-
värmningsfaktor samt en faktor som bygger på det högre löneläge som
härrör från tidigare kallortstillägg. Med hänsyn till att de olika delkompo-
nenterna tangerar varandra är det motiverat att behandla dem inom en
sammanhållen utjämningskomponent där de far ingå med ungefärligen
lika stora andelar.
Utjämningen av kostnader på grund av gles bebyggelse skall omfatta
pastorat i glesbygd med mindre än 6,0 invånare per km2 och en tätorts-
grad under 75 procent. Ett bidrag beräknas som produkten av antalet
tillhöriga i pastoratet, skillnaden mellan kostnaderna för egentlig kyrklig
verksamhet per kyrkotillhörig för pastorat inom gruppen glesbygdspastorat
och motsvarande kostnader för samtliga pastorat i landet, samt den pro-
centsats som fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer.
Utjämningen av uppvärmningskostnader baseras på ett energiindex som
återger skillnader i uppvärmningskostnader. För pastorat som ligger i en
kommun där index överstiger 1,0 utgör bidraget produkten av antalet
kyrkotillhöriga i pastoratet vid ingången av året före bidragsåret, en
sjättedel av genomsnittskostnaden för fastighetsförvaltning, den del av
indextalet för pastoratet som överstiger 1,0 och den procentsats som
regeringen fastställer.
Utjämning av kostnader till följd av att kallortstillägg tidigare tillämpats
på en ort baseras på ett kallortsindex framtaget för de borgerliga kommu-
nerna. För ett pastorat som ligger i en kommun där indextalet överstiger
1,0 beräknas ett bidrag som utgör produkten av antalet tillhöriga i
pastoratet, den genomsnittliga lönekostnaden per tillhörig för den kyrkliga
verksamheten, den del av index som överstiger 1,0 samt den procentsats
som fastställs av regeringen.
Eftersom denna utjämningskomponent består av tre olika delkomponen-
ter och två av dem inte är relaterade till medelvärden bör komponenten
finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens intäkter
i övrigt.
43
Särskilt om pastoraten på Öland och Gotland
Det samlade utfallet för pastoraten på Öland och Gotland innebär att ett
stort antal av dessa pastorat får försämringar som uppgår till 20 öre eller
mer per skattekrona jämfört med nuvarande läge. I remissvaren från
berörda pastorat och stiftsstyrelser har framhållits att detta inte är
acceptabelt och att särskilda lösningar måste sökas. Som ett förslag har
framförts att pastoraten på Gotland med hänsyn till det geografiska läget
skall jämställas med glesbygdspastorat.
Vi instämmer i remissorganens bedömning att resultatet av utjämningen
för pastoraten på Öland och Gotland enligt utredningens förslag inte är
helt tillfredsställande. Visserligen far flertalet av de aktuella pastoraten
även efter försämringarna höga nettobelopp från utjämningssystemet. Som
remissorganen framhållit är förhållandena på Öland och Gotland dock
mycket speciella med en låg skattekraft bland den fasta befolkningen och
ett stort tryck från fritidsbefolkningen under sommarhalvåret. Den
glesbygdsliknande situation som kan sägas råda för pastoraten på öama
förstärker svårigheterna. Även om det finns mer att göra för att stärka
samarbetet och de ekonomiska strukturerna på Öland och Gotland är det
inte rimligt att pastoraten inom dessa områden på kort tid förlorar en stor
del av sitt ekonomiska underlag.
Vi är därför beredda att gå remissorganen till mötes och föreslår att
samtliga pastorat på Öland och Gotland i utjämningshänseende behandlas
som glesbygd. Det innebär att för pastoraten beräknas bidrag i glesbygds-
delen inom komponenten för utjämning av kostnader för gles bebyggelse
och kallt klimat.
För Gotlandspastoraten har föreslagits att bidragen skulle beräknas
samlat för alla pastoraten och fördelas av stiftsstyrelsen. En sådan lösning
skulle enligt vår uppfattning innebära ett alltför stort avsteg från de
generella regler som gäller för utjämningssystemet. Vi är därför inte
beredda att föreslå det. I den mån ett glesbygdsbidrag tillfaller ett pastorat
som inte har lika stort behov av det som andra pastorat bör stiftsstyrelsen
ha möjlighet att beakta detta t.ex. vid fördelning av strukturbidragen.
Regeringens förslag: Kyrkobyggnadsbidraget behålls som en
komponent i utjämningssystemet. Bidraget skall kunna användas för
alla arbeten på en kyrka. Beslutanderätten över bidragen flyttas till
stiftsstyrelserna. Kyrkofondens styrelse fastställer årligen ramanslag
för stiften.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med rege-
ringens förslag.
Remissinstanserna: Närmare hälften av remissinstanserna har yttrat sig
över förslaget rörande kyrkobyggnadsbidraget och så gott som samtliga
Prop. 1996/97:35
44
tillstyrker utredningens förslag. Stiftsstyrelsen i Uppsala anser dock att Prop. 1996/97:35
besluten om kyrkobyggnadsbidrag även i fortsättningen bör ligga kvar hos
Kyrkofondens styrelse. Stiftsstyrelsen i Strängnäs föreslår att bidraget på
sikt bör upphöra och att all ersättning för kyrkounderhåll skall bakas in
i den nya kostnadsutjämningen avseende drift och underhåll av kyrkor.
Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer understryker starkt
kyrkobyggnadsbidragets avgörande betydelse för vården av det kyrkliga
kulturarvet. Man har ingen principiell invändning mot förslaget att
bidraget utvidgas till alla slags åtgärder på kyrkor, men betonar att
förändringen ej far leda till en sänkt ambition för de kulturhistoriskt
värdefulla kyrkorna. Ämbetet föreslår att bidrag i vissa fall skall kunna
ges till kyrkor ägda av stiftelser samt även för underhåll av kyrkliga
inventarier.
Kyrkofondens styrelse pekar på att pastoratens aktuella ekonomiska
situation under senare år fått ökad betydelse för fördelningen av bidrag
och förutsätter att denna modell för behovsprövning kan överföras till
stiftsstyrelserna. Svenska kyrkans centralstyrelse framhåller att nivån på
det samlade bidraget bör sänkas till tidigare nivå, cirka 50 miljoner kronor
per år. Det bör också klargöras hur bidragsramen skall fördelas mellan
stiften.
Flertalet stiftsstyrelser har tillstyrkt att beslutanderätten flyttas till
stiftsnivå, men några uttalar oro för att hanteringen av bidragen skall bli
tungrodd och fordra särskild kompetens. Stiftsstyrelsen i Göteborg föreslår
ett samrådsforum mellan stift, länsstyrelse och länsmuseum som en
enklare och effektivare metod. Stiftsstyrelsen i Västerås betonar att den
utvidgade användningen av bidragen inte får leda till att det kultur-
historiska skyddet får stå tillbaka och Stiftsstyrelsen i Växjö anser att det
bör övervägas om bidrag skall kunna beviljas för vård av lösa inventarier.
Lunds kyrkliga samfällighet anser att bidraget bör kunna nyttjas för att
ge ekonomiska incitament till en önskvärd strukturomvandling. Man
föreslår att bidrag skall kunna ges för åtgärder i kyrkotäta områden som
innebär att man lägger kyrkor i malpåse och tar dem ur bruk. Göteborgs
kyrkliga samfällighet och Oscars församling anser att bidrag bör kunna
beviljas alla pastorat för särskilt omfattande investeringar, inte bara små
pastorat med dålig ekonomi.
Skälen för regeringens förslag: Remissutfallet på Kyrkoutjämnings-
utredningens betänkande visar att det finns en stor enighet om att
kyrkobyggnadsbidraget är effektivt för utjämning av kostnader för kyrko-
restaurering och att bidragstypen bör behållas i ett nytt utjämningssystem.
Det finns även ett brett stöd för den föreslagna utvidgade användningen
av bidraget och den ändrade handläggningsordningen. Vi föreslår därför
ett friare och decentraliserat kyrkobyggnadsbidrag i enlighet med ut-
redningens förslag.
Även beträffande detta bidrag har frågan väckts vilka byggnader som
skall kunna omfattas av bidraget. Önskemål har framförts om att stiftelse-
kyrkor, begravningskapell och hyrda kyrkolokaler skall bli bidragsbe-
rättigade. Vi finner det naturligt att i allt väsentligt samma kriterier som
skall gälla för de byggnader som skall omfattas av utjämningen inom 45
kostnadskomponenten för kyrkounderhåll även skall tillämpas för
kyrkobyggnadsbidraget. Vi hänvisar därför till vad som i tidigare avsnitt Prop. 1996/97:35
av propositionen sägs om definition av begreppet kyrka.
Ett antal remissinstanser har framhållit vikten av att den vidgade
användningen av bidraget inte får leda till att det kulturhistoriska skyddet
eftersätts. Vi anser inte att vårt förslag behöver innebära någon sådan risk.
Kulturminneslagens regler till skydd för de kyrkliga kulturminnena gäller
fortfarande för kyrkobyggnaderna. Det innebär en skyldighet att vårda och
underhålla dem. De kulturvårdande myndigheternas krav på pastoraten i
detta avseende påverkas inte av reglerna för kyrkobyggnadsbidraget. I
flertalet kyrkor far ingrepp inte göras utan tillstånd från länsstyrelsen.
Stiftsstyrelserna och länsstyrelserna bör i stor utsträckning kunna sam-
arbeta i den process som leder fram till beslut om fördelning av bidrag.
Vi förutsätter att stiftsstyrelserna därvid inte beslutar om bidrag för
åtgärder som står i konflikt med kulturminneslagens bestämmelser.
Flera stiftsstyrelser befarar att hanteringen av ansökningarna om
kyrkobyggnadsbidrag skall bli tungrodd och resurskrävande. Det blir
emellertid i stor uträckning beroende av stiftsstyrelserna själva vilken
arbetsinsats man väljer att lägga ned på ärendena. Med det antal
ansökningar som gjorts de senaste åren kommer det att vara ett begränsat
antal ansökningar som skall behandlas av varje stiftsstyrelse.
För att Kyrkofondens styrelse skall kunna fastställa bidragsramama är
det nödvändigt att styrelsen far del av ansökningarna från stiften. Detta
behöver dock inte innebära krav på stiftsstyrelserna att göra någon
omfattande bearbetning av ansökningarna. Parallellt med att Kyrkofondens
styrelse överväger ramarna kan stiftsstyrelsen gå vidare med att bereda
ansökningarna för beslut. Man bör därvid i stor omfattning kunna dra
nytta av den utredning rörande projektets kulturhistoriska, tekniska och
ekonomiska förhållanden som tas fram i det tillståndsärende som i
flertalet fall löper samtidigt med bidragsansökan. Den modell för samråd
mellan de berörda organen som Stiftsstyrelsen i Göteborg föreslagit kan
vara ett praktiskt sätt att organisera samarbetet. Med den vilja till
samförstånd och samarbete mellan Svenska kyrkan och de kulturvårdande
myndigheterna som dokumenterats i 1993 års kyrkobyggnadsutrednings
betänkande Fädernas kyrkor - och framtidens (Svenska kyrkans ut-
redningar 1996:1) bör det också finnas möjligheter att utarbeta modeller
för samarbete som passar i olika delar av landet. Genom ett sådant
arbetssätt kan stiftsstyrelsens insatser begränsas till att ta fram underlag
för en bedömning av den aktuella kyrkans betydelse för församlingslivets
behov, pastoratets ekonomiska förmåga och strukturförhållandena. Det bör
kunna överlämnas till de myndigheter som berörs av bidragshanteringen
att gemensamt finna former för arbetet som tillgodoser kravet på allsidig
beredning utan att arbetet blir tungrott.
Några remissinstanser har efterlyst klarare regler dels för Kyrkofondens
styrelses fördelning av ramar mellan stiften, dels stiftsstyrelsernas
fördelning av bidrag mellan pastoraten. Vi anser emellertid inte att det är
motiverat att detaljreglera prövningen på annat sätt än vad som gäller för
närvarande, dvs. att bidrag far beviljas pastorat som har behov av bidrag.
Bidragets plats inom utjämningssystemets ram innebär att kravet att det 46
skall föreligga behov av bidrag måste vara grundläggande. Tolkningen av
detta kriterium i det enskilda fallet måste dock överlämnas till de organ Prop. 1996/97:35
som beslutar om bidrag.
Det har även förts fram förslag om att kyrkobyggnadsbidrag skall kunna
beviljas för arbeten på de kyrkliga inventarierna. Ansvaret för inventarier
ligger i dag på församlingarna medan kyrkobyggnaderna är pastoratens
ansvar. Det är för närvarande endast pastoraten som kan beviljas kyrko-
byggnadsbidrag. En utvidgning av bidragen till att omfatta inventarier
berör därför fördelningen av kompetens mellan församling och pastorat.
Kyrkobyggnadsutredningen har föreslagit att kompetensfördelningen
ändras så att pastoraten far ansvar för anskaffande och underhåll av lös
egendom och kan beviljas kyrkobyggnadsbidrag för underhållet av de
kyrkliga inventarierna.
Vi har förståelse för önskemålet att vidga tillämpningen av kyrkobyg-
gnadsbidraget till att även omfatta de kyrkliga inventarierna. På sikt ser
vi inte något skäl att göra skillnad mellan vården av kyrkobyggnaden och
dess fasta inventarier å ena sidan och de lösa kyrkliga inventarierna å
andra sidan. En ändring av den kyrkokommunala kompetensen är
emellertid en ingripande åtgärd och bör inte utan föregående remissbe-
handling prövas i detta sammanhang. Vi lägger därför inte nu fram något
förslag i denna del.
Regeringens förslag: Extra utjämningsbidrag behålls som ut-
jämningssystemets säkerhetsventil. Bidrag skall liksom i dag kunna
lämnas både efter ansökan och utan särskild framställning. Oför-
ändrat blir såväl pastorat som stiftssamfälligheter mottagare av
denna bidragsform och Kyrkofondens styrelse kvarstår som
beslutsfattande instans.
Regeringens bedömning: Med hänsyn till att man på olika sätt
får ett förbättrat system för utjämning jämfört med nuläget förutsätts
att omfattningen av de extra utjämningsbidragen på sikt kommer att
minska.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med rege-
ringens förslag.
Remissinstanserna: Av den cirka en tredjedel av remissinstanserna som
yttrat sig över det extra utjämningsbidraget tillstyrker en majoritet
förslaget att bidraget skall finnas kvar oförändrat. De som har avvikande
mening berör främst frågan om extra utjämningsbidrag till stiftssamfällig-
hetema och frågan om vem som bör besluta om individuella bidrag till
pastoraten.
Svenska kyrkans centralstyrelse och stiftsstyrelserna i Skara, Lund,
Göteborg och Karlstad anser att Kyrkofondens styrelse endast bör fördela
generella extra utjämningsbidrag till pastoraten. Individuella bidrag bör
47
beslutas av stiftsstyrelserna. Centralstyrelsen och Stiftsstyrelsen i Karlstad Prop. 1996/97:35
bedömer att med den ordningen kan ramen för extra utjämningsbidrag
halveras från nivån 80 miljoner kronor. Stiftsstyrelserna i Göteborg och
Stockholm anser att extra utjämningsbidrag inte behövs till stiftssam-
fällighetema. Dessa bör fa sina tillskott från kyrkofonden genom
stiftsbidrag.
Samtliga pastorat som har yttrat sig över bidraget har tillstyrkt att det
finns kvar. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och
Sveriges kyrkokamerala förening betonar vikten av att pastorat som
drabbas särskilt av övergången till det nya systemet kan hjälpas genom
extra utjämningsbidrag under en övergångsperiod.
Skälen för regeringens förslag: Det extra utjämningsbidraget har fyllt
en viktig funktion under de år som nuvarande utjämningssystem varit i
funktion. Det har erbjudit ett praktiskt verktyg för att dels kompensera
pastoraten för snabba förändringar i omvärlden, dels komplettera
utjämningssystemet när detta varit otillräckligt i det enskilda fallet.
Genom bidraget har statliga medel tidigare kunnat slussas till den
kyrkokommunala sektorn som kompensation främst för förändringar som
påverkat skatteunderlaget. Genom bidraget har också Kyrkofondens
styrelse kunnat lämna generella bidrag för förändringar som berört alla
pastorats ekonomi. Senast skedde det som kompensation för ändringarna
i avräkningen på församlingsskatten för sådana som inte tillhör Svenska
kyrkan, det så kallade dubbla avdraget. Det extra utjämningsbidraget bör
därför finnas kvar som systemets säkerhetsventil. Bidragen bör även
fortsättningsvis utgå som individuellt bestämda bidrag vid särskilda behov,
men utrymme bör också finnas för Kyrkofondens styrelse som hittills att
- om så skulle bli erforderligt - besluta om bidrag enligt generellt
verkande regler.
Ett par remissinstanser har ifrågasatt behovet av extra utjämningsbidrag
till stiftssamfällighetema med hänsyn till den behovsprövning som skall
göras för stiften vid fördelningen av stiftsbidrag. Det är riktigt att det
mesta av stiftens medelsbehov bör kunna fångas upp i den process som
leder fram till fördelning av stiftsbidragen. Dessa bidrag beviljas dock för
ett år i taget vilket innebär att det kan gå lång tid från det ansökan om
stiftsbidrag upprättats till dess att verksamhetsåret avslutats. Det extra ut-
jämningsbidraget är till sin karaktär särskilt anpassat för akuta händelser
som inte fångas upp i en normal budgetprocess. Det kan därför fort-
farande finnas anledning att ha kvar en säkerhetsventil även på denna
nivå. Erfarenheten visar att det är sällan som det uppstått behov av att
stödja stiftssamfällighetema genom bidrag av detta slag. Vi bedömer
därför inte att det finns någon risk att det skall leda till negativa
konsekvenser att behålla möjligheten till sådana bidrag för stiften.
Vad gäller den av remissinstanserna väckta frågan om vem som bör
besluta om individuella bidrag till pastoraten gör vi följande bedömning.
Med den friare användning av stiftsbidraget som vi föreslår kommer
gränserna för användningen av strukturbidrag respektive extra utjämnings-
bidrag inte längre att vara så skarpa. Stiftsstyrelserna har därmed redan ett
instrument med vilket man kan tillgodose speciella behov även av akut 48
karaktär hos pastoraten inom stiften. Det är inte troligt att en möjlighet för
stiften att också besluta om extra utjämningsbidrag skulle innebära någon Prop. 1996/97:35
avsevärd förbättring i detta hänseende. För att göra det möjligt för
stiftsstyrelserna att besluta om extra utjämningsbidrag skulle också krävas
att Kyrkofondens styrelse först fördelar medelsramar mellan stiften på
liknande sätt som vi föreslår beträffande kyrkobyggnadsbidragen. Med
hänsyn till de relativt sett mindre belopp som fördelas genom individuella
extra utjämningsbidrag samt den snabbhet och flexibilitet som ofta krävs
vid beslut om sådana bidrag förefaller detta vara en tungrodd handlägg-
ningsordning. Vi är därför inte beredda att flytta besluten om individuella
extra utjämningsbidrag till stiftsnivån. Att behålla denna beslutanderätt
hos Kyrkofondens styrelse ligger också i linje med det övergripande
ansvar som styrelsen har för utjämningssystemets funktionssätt.
Sannolikt kommer den friare användningen av strukturbidragen att på
sikt minska behoven av centralt beslutade individuella extra utjämnings-
bidrag. Det är en utveckling som det finns anledning att se positivt på. De
individuellt fördelade bidragen ligger emellertid sedan några år redan på
en relativt låg nivå omkring 20 miljoner kronor årligen. Det är således en
mindre del av de extra utjämningsbidragen som fördelas på detta sätt. Den
erforderliga nivån för extra utjämningsbidrag i budgeten för kyrkofonden
beror huvudsakligen på bedömningen av behovet av insatser genom
generella bidrag under budgetåret. Det är därför inte möjligt att, som har
föreslagits, omedelbart halvera posten för extra utjämningsbidrag utan en
närmare analys av behoven.
Regeringens förslag: Stifts- och strukturbidrag ur kyrkofonden
behålls som en finansiering av verksamheten på regional nivå.
Bidragen far ett bredare användningsområde med ökad frihet för
stiftssamfällighetema att prioritera bidragen till de mest angelägna
ändamålen. Liksom i dag beslutar Kyrkofondens styrelse om den
stiftsvisa bidragsfördelningen.
Finansieringen av stifts- och strukturbidragen sker oförändrat
genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens intäkter i
övrigt.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak
med regeringens förslag.
Remissinstanserna: En tredjedel av remissinstanserna har yttrat sig
angående stifts- och strukturbidragen. En klar majoritet av dessa tillstyrker
förslaget. Även bland stiftssamfällighetema finns det en majoritet för
detta.
Kyrkofondens styrelse tillstyrker en friare användning av bidragen. Be-
träffande fördelningen av bidrag mellan stiften upplyser styrelsen att det
för närvarande pågår diskussioner med Centralstyrelsen om utveckling av
49
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
ett system för generell bidragsfördelning baserad på flera strukturella Prop. 1996/97:35
faktorer.
Svenska kyrkans centralstyrelse avstyrker förslaget att bibehålla stifts-
bidragen. Man föreslår i stället en skatteväxling med 4, eventuellt 5 öre
per skattekrona och en 100-procentig inkomstutjämning. Behovet av
bidrag till stiften blir därmed mycket begränsat. Bidragen bör grundas på
tydliga strukturella förhållanden för stiftssamfällighetema.
På stiftsnivå anser stiftsstyrelserna i Strängnäs, Göteborg och Karlstad
att man i första hand bör genomföra en skatteväxling. Stiftsstyrelsen i
Karlstad delar Centralstyrelsens uppfattning att en fullständig inkomstu-
tjämning dessutom skall genomföras för stiften. Stiftsstyrelserna /
Uppsala, Linköping, Skara, Strängnäs, Växjö, Lund, Göteborg, Luleå och
Stockholm är i huvudsak positiva till förslaget. Några av dem betonar
dock att en förutsättning är att fördelningen av stiftsbidragen baseras på
klara och mätbara kriterier.
Beträffande strukturbidragen framhåller några stiftsstyrelser att klara
kriterier måste finnas för hur bidragen skall fördelas och vad de får
användas till. Det måste betonas att bidragen är en del av utjämnings-
systemet och inte ett allmänt verksamhetsstöd. Ett par stiftsstyrelser är
tveksamma till en friare användning av strukturbidragen eftersom större
delen av bidragen är låsta till fasta ändamål och resurserna inte räcker för
att tillgodose de användningsområden som finns i dag.
Skälen för regeringens förslag: Frågan om finansieringen av den
regionala kyrkliga verksamheten behandlades redan av Kyrkoberedningen
i delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU 1993:46). Där föreslog be-
redningen att stiftsbidragen skulle avskaffas och att stiftssamfällighetemas
kostnader för sin verksamhet och för strukturbidragen skulle finansieras
genom att stiftsskatten höjdes med tre öre samtidigt som pastoratens
utdebitering och den allmänna kyrkoavgiften sänktes med motsvarande
öretal. För att stödja de stift som skulle förlora på en sådan skatteväxling
jämfört med tidigare läge föreslogs att ett nytt bidrag, särskilt stiftsbidrag,
skulle kunna ges ur kyrkofonden.
Remissinstanserna var genomgående positiva till Kyrkoberedningens
förslag. De flesta domkapitlen och stiftsstyrelserna angav emellertid som
en förutsättning för sitt tillstyrkande av förslaget att detta inte fick
innebära en minskning av stiftssamfallighetemas inkomster. Kyrkofondens
styrelse erinrade om att stiftsbidragen vid införandet år 1989 hade motsva-
rat kostnaderna för vissa verksamheter som stiften då bedrivit. Bidragen
hade därefter i huvudsak räknats upp med kostnadsfördyringen och andra
smärre justeringar. Den avvägning av stiftens resursbehov och den
styrning av verksamheten inom stiften som förutsattes i samband med
bidragsformens införande hade därför inte skett.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund tillstyrkte i princip
att stiftsbidragen avskaffades och att en skatteväxling skedde mellan
pastorat och stift. Pastoratsförbundet noterade dock att förslaget i denna
del tillkommit vid en tidpunkt då det kommunalekonomiska läget var
tämligen gott och då dessutom skattestopp gällde för kommunerna.
Ingendera av dessa förutsättningar förelåg konstaterade förbundet, varför 50
man förordade att genomförandet av reformen senarelades till en
gynnsammare tidpunkt. Från Kyrkofondens styrelse framhölls att Prop. 1996/97:35
erfarenheterna av att på frivillig väg åstadkomma skattesänkningar
antydde att det kunde erfordras konkreta garantier för att en sänkning av
skatten verkligen kom till stånd. En liknande inställning kom till uttryck
också på annat håll bland remissvaren och någon instans avstyrkte
uttryckligen förslaget i denna del.
Kyrkoutjämningsutredningen har i princip ställt sig positiv till tanken
på att ta bort stiftsbidragen och i stället finansiera stiftssamfällighetemas
verksamhet via en höjning av stiftsskatten med tre öre. Utredningen
instämmer emellertid i Svenska kyrkans församlings- och pastoratsför-
bunds bedömning att tidpunkten för skatteväxling inte kan anses gynnsam
i det ekonomiskt besvärliga läge som pastoraten befinner sig i. Med
hänsyn härtill finner utredningen att risken är stor för att en skatteväxling
inte skulle gå att genomföra fullt ut, utan i stället leda till sammanlagda
skattehöjningar. Utredningen stannar därför vid att föreslå att stifts-
bidragen tills vidare behålls.
Vi delar utredningens tveksamhet inför att i nuvarande ekonomiska
situation genomföra en skatteväxling mellan pastorat och stiftssamfällig-
heter. Det kan av konstitutionella skäl ifrågasättas om det är möjligt att
införa regler som garanterar att pastoraten sänker sin utdebitering i samma
grad som stiftsskatten höjs. Risken måste därför bedömas vara betydande
att resultatet av åtgärden blir en sammanlagd skatteökning. Även den
allmänna osäkerhet som kan finnas på många håll inför den förestående
förändringen av relationerna mellan staten och Svenska kyrkan kan verka
i samma riktning. I nuvarande läge för svensk ekonomi är det inte godtag-
bart att den kyrkokommunala sektorn på detta sätt tar ökat samhällsekono-
miskt utrymme i anspråk. Det strider även mot våra generella strävanden
att motverka kommunala skattehöjningar. På den kyrkliga sidan har den
genomsnittliga utdebiteringsnivån under de senaste två åren höjts med 4
öre, vilket motsvarar en ökning med 3,5 procent. Reformer bör inte
genomföras som kan leda till en ytterligare höjning. Den ifrågasatta
skatteväxlingen har inte sådana påtagliga fördelar att den inte kan skjutas
upp till ett senare tillfälle. Stifts- och strukturbidragen ur kyrkofonden bör
därför tills vidare behållas som en del av finansieringen av stiftsverk-
samheten.
Utredningen har föreslagit en friare användning av de bidrag som går
till stiftssamfällighetemas egen verksamhet. Bidragsprövningen föreslås
också bli förenklad med en grundligare prövning vart tredje år och
däremellan uppräkningar av bidragen. Några remissinstanser har i stället
efterlyst klara och mätbara kriterier för fördelningen av bidragen.
Kyrkofondens styrelse har samtidigt meddelat att diskussioner pågår med
Svenska kyrkans centralstyrelse om ett system för generell fördelning av
bidrag baserat på strukturella faktorer.
Mot denna bakgrund anser vi att det finns anledning att överväga hur
långt författningsregleringen av fördelningen av bidrag bör sträcka sig.
Bidragens ställning som en del av utjämningssystemet anger att det bör
vara behovet av bidrag som bör vara grundläggande. Hur detta behov
skall fastställas borde emellertid kunna överlämnas till de verkställande 51
organen att besluta om. Det har varit en medveten strävan från regering-
ens sida under senare år att överlämna åt dessa organ att själva bestämma
inom sina områden. Det bör därför överlämnas till Kyrkofondens styrelse
att i samråd med Centralstyrelsen utforma kriterier för fördelningen av
bidragen och rutiner för hanteringen av bidragsansökningama.
Även i fråga om strukturbidragen har från några håll påpekats att man
vill se klarare avgränsningar av vad strukturbidragen skall användas till.
För närvarande gäller att bidragen kan användas relativt fritt. Utredningen
har föreslagit en fri användning, särskilt har möjligheten att använda
bidragen för aktiva strukturåtgärder framhållits. På samma sätt som gäller
för bidraget till stiftssamfällighetema ser vi inte några skäl för att
detaljreglera vilka kyrkliga ändamål som bör stödjas framför andra. Det
bör vara möjligt att med beaktande av det grundläggande behovskravet
uppnå enighet om hur bidragen skall fördelas mellan stiften och vilka
ändamål stiftsstyrelserna kan stödja genom bidrag. Vi är därför inte villiga
att låsa utvecklingen genom en noggrann avgränsning av vissa ändamål.
Några stiftsstyrelser har pekat på att möjligheterna att använda struktur-
bidrag för särskilda insatser är begränsade eftersom medlen inte förslår till
de ändamål som man stödjer redan i dag. Det kan i det sammanhanget
finnas skäl att understryka att det nya utjämningssystemet kommer att
betyda ökade resurser för den lokala nivån inom kyrkan. Införandet av ett
nytt system innebär att vissa pastorat far väsentligt mer i bidrag, andra
mindre. Det är då naturligt att stiftsstyrelserna ser över och omprövar
behovet av strukturbidrag för samtliga pastorat. I denna process bör
utrymme kunna skapas även för att stödja satsningar av annorlunda och
tidsbegränsad karaktär.
Regeringens förslag: Den kyrkliga verksamheten på riksnivå
finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och kyrkofondens
intäkter i övrigt. Kostnaderna för prästernas pensioner och arbets-
givaravgifter, för biskoparna och domkapitlen samt för driften av ut-
jämningssystemet och kyrkofondens administration m.m. finansieras
på samma sätt som den rikskyrkliga verksamheten.
Den allmänna kyrkoavgiften fastställs i lag och betalas av alla
pastorat till kyrkofonden. Med hänsyn till de kostnader som i det
nya systemet skall täckas av avgiften och till kyrkofondens övriga
intäkter kan avgiften halveras jämfört med i dag och fastställas till
åtta öre per skattekrona.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak
med regeringens förslag.
Remissinstanserna: En mindre del av remissinstanserna har yttrat sig
över denna del av förslaget. Ingen avstyrker det men några instanser har
Prop. 1996/97:35
52
lämnat synpunkter på storleken av den rikskyrkliga verksamheten. Prop.
Svenska kyrkans centralstyrelse pekar på att utvecklingen och driften av
Svenska kyrkans kyrkobokföring föreslås bli gemensamt finansierad
genom kyrkofonden. Kostnaden for detta kan beräknas till 15 miljoner
kronor per år.
Stiftsstyrelsen i Stockholm anser att kyrkans verksamhet bör bedrivas så
lokalt som möjligt. Den rikskyrkliga verksamheten bör begränsas till
sådant som är kyrkans gemensamma ansvarstagande, t.ex. den kyrkliga
utbildningen, som inte alls bör belasta stiften. Stiftsstyrelsen och några
församlingar menar att kostnaderna for den rikskyrkliga verksamheten är
för höga och bör utredas närmare.
Några remissinstanser behandlar särskilt frågan om pensioner. Stiftssty-
relsen i Härnösand framhåller att kyrkokommunerna även har ansvar for
pensioner för den kyrkokommunala personalen och föreslår fortsatt
utredning i detta avseende. Svenska kyrkans personalförlnind betonar
vikten av att utjämningssystemet har sådana resurser att pensions-
åtagandena for prästerna kan tryggas. Man pekar också på behovet av
fortsatt utredning rörande utjämningssystemets relation till den kyrkokom-
munala personalens pensioner. Personalförbundet framhåller även att
bidraget för den rikskyrkliga verksamheten måste fastställas med
hänsynstagande till penningvärdeförsämringar m.m. så att en god
personalförsörjning for den rikskyrkliga verksamheten och pensions-
åtagandena for denna personal kan tryggas.
1996 års kyrkomöte har avvisat ett motionsyrkande om ytterligare
sänkning av den allmänna kyrkoavgiften till sju öre och stöder regerings-
förslaget att fastställa avgiften till åtta öre per skattekrona. Skulle förslaget
leda till en viss kapitalförstärkning for kyrkofonden under någon tid
framstår inte det som obefogat med tanke på att den förestående
relationsreformen till viss del försvårar den ekonomiska framtidsprog-
nosen anser kyrkomötet, som inte heller i övrigt har något att erinra mot
förslaget om finansiering av den rikskyrkliga verksamheten.
Skälen för regeringens förslag: Utredningen har bedömt att kost-
naderna för den rikskyrkliga verksamheten i det nya systemet i huvudsak
kommer att behöva ligga kvar på nuvarande nivå. Det innebär ett
finansieringsbehov som motsvarar cirka 2,5 öre på skatteunderlaget.
Storleken av den allmänna kyrkoavgiften har bestämts med utgångspunkt
bland annat från detta behov. En huvudsaklig finansiering genom den
allmänna kyrkoavgiften innebär att de tillgängliga resurserna förändras i
takt med skatteunderlagsutvecklingen.
Uppskattningen av kostnaderna till ett visst öretal av den allmänna
kyrkoavgiften innebär emellertid inte att ramen for kostnaderna därigenom
är låst. Utrymmet i kyrkofondens budget bestäms av samtliga intäktskällor
och utgiftsposter och ingen utgift är formellt låst till en viss intäktspost.
Minskade kostnader inom ett område kan leda till större insatser på ett
annat. Kostnaderna for den rikskyrkliga verksamheten far således prövas
årligen inom ramen för kyrkofondens resurser. Med hänsyn till fondens
omslutning ser vi inte någon risk for att kostnader for rikskyrkligt anställd
personal eller nya åtaganden såsom kostnaderna for kyrkobokföringen inte
skall kunna rymmas inom kyrkofondens budget.
1996/97:35
53
Några remissinstanser har lämnat synpunkter på kostnaderna för den Prop. 1996/97:35
rikskyrkliga verksamheten och vilka verksamhetsområden som bör ligga
på rikskyrklig nivå. Vi anser att denna fråga inte bör avgöras i detta
lagstiftningsärende. Den far i första hand prövas i de årliga besluten i
kyrkomötet om budget för den rikskyrkliga verksamheten och av
regeringen genom beslutet om budget för kyrkofonden. 1996 års kyrkomö-
te har uttalat att någon drastisk nedskärning av utgiftsbehovet för den
rikskyrkliga verksamheten knappast är realistisk. I likhet med kyrkomötet
ser vi inte någon anledning att föreslå ändringar på denna punkt.
Kyrkofondens ansvar för prästpensioner infördes år 1942 vid en reform
av familjepensioneringen för präster. I samband därmed överfördes medel
för pensionskostnaderna till fonden. Med hänsyn till kyrkofondens
stiftelseliknande karaktär gäller stor restriktivitet i fråga om att ta fondens
medel i anspråk för andra ändamål än de ursprungligen bestämda. Frågan
om utjämning även av kostnaderna för den kyrkokommunala personalens
pensioner fordrar därför särskilda överväganden. I en av de utredningar
som pågår med anledning av principbeslutet om ändrade relationer mellan
staten och Svenska kyrkan kommer olika aspekter på den kyrkokommuna-
la personalens ställning att behandlas. Det finns inte någon anledning att
vidta förändringar i utjämningssystemet i detta hänseende innan resultatet
av stat-kyrka-arbetet föreligger.
Regeringens bedömning: I avsnitt 7.4 i propositionen föreslås
justeringar i glesbygdskomponenten som förbättrar utfallet för de
pastorat på Öland och Gotland som annars skulle fa de största
försämringarna av nettot från utjämningssystemet. Tillsammans med
övergångsreglerna medför det att de ekonomiska konsekvenserna av
ändringarna i utjämningssystemet för flertalet pastorat kommer att
ligga på en rimlig nivå. Uppkommer trots detta svårigheter för
enskilda pastorat far individuella bidrag - främst extra utjämnings-
bidrag - användas.
Intäkter och kostnader för kyrkofonden kommer till stora delar
att balansera vilket medför att fondens utveckling förblir stabil.
Kyrkoutjämningsutredningens bedömning: Överensstämmer i
huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen ansåg dock att de in-
dividuella bidrag som kan ges till särskilt behövande pastorat utgjorde till-
räckligt stöd för de pastorat på Öland och Gotland som fick försämrade
netton från utjämningssystemet.
Remissinstanserna: Riksrevisionsverket pekar på att förslaget skapar
förutsättningar för en skattesänkning med 3 öre per skattekrona. Det
innebär dock inte automatiskt att möjligheterna att sänka skatten kommer
att tas tillvara. Kammarkollegiet uppger att kyrkofondens marknadsvärde
54
|
vid utgången av år 1995 uppgick till cirka 2,8 miljarder kronor, med 70 |
Prop. 1996/97:35 |
|
räntekonsortium. Med denna placeringsinriktning kan fonden långsiktigt Kyrkofondens styrelse anser att kyrkofondens placeringsinriktning i allt Flera stiftsstyrelser har behandlat utfallet inom stiftet. Stiftsstyrelserna Ett tiotal församlingar/samfalligheter som förlorar på förändringen har Ett antal församlingar i Stockholms stift påpekar att stiftets pastorat i Vissa remissinstanser som behandlar den samhällsekonomiska effekten Stiftsstyrelsen i Stockholm och några pastorat från stiftet anser med 1996 års kyrkomöte har inte någon erinran mot de ekonomiska Skälen for regeringens bedömning: Flertalet pastorat far förbättringar I det allmänna remissutfallet från pastoraten angående effekterna av |
55 |
hos de mottagande pastoraten. Man pekar också på riskerna att de Prop. 1996/97:35
kyrkotillhöriga i ökad utsträckning kommer att lämna kyrkan om man
finner att en stor del av den församiingskatt man betalar går till verksam-
het i andra församlingar.
Vi delar inte farhågorna att ökade kostnader för utjämning skall leda till
ökat utträde ur kyrkan. Vi är övertygade om att de flesta kyrkotillhöriga
är införstådda med att Svenska kyrkan är ett trossamfund med en
rikstäckande verksamhet. Det finns grundad anledning anta att de
kyrkotillhöriga stödjer tanken att det skall finnas kyrkor och kyrklig
verksamhet i alla delar av landet och är villiga att bidra till detta. I
samband med högtider inom släkt eller vänkrets kommer många männi-
skor också i direkt kontakt med den kyrkliga verksamheten i andra
församlingar än där man bor.
Vikten av att rationalisera och effektivisera verksamheten har vi betonat
i avsnitt 4.4. Strävan efter effektivitet och god struktur far emellertid inte
leda till att stöd vägras pastorat som saknar förutsättningar att på egen
hand eller med rimliga strukturåtgärder klara sin ekonomi. Det har visat
sig svårt att i den generella delen av utjämningssystemet bygga in faktorer
som främjar strukturåtgärder där sådana är möjliga, men ger stöd där
sådana inte går att genomföra. Ett utjämningssystem är till sin natur i viss
mån konserverande. Vi delar utredningens uppfattning att det föreslagna
utjämningssystemet skapar ett visst strukturomvandlingstryck genom
främst den lägre nivån på inkomstutjämningen. Det huvudsakliga ansvaret
för strukturarbetet måste emellertid tas av kyrkan själv, både på den
lokala nivån och på stiftsnivån, där arbetet skall ledas och samordnas.
Flera remissinstanser har velat begränsa effekterna av den ändrade
utjämningen genom särskilda spärregler. Andra menar att en så stor
förbättring som det är fråga om för lokalnivån totalt sett måste fa komma
alla pastorat tillgodo. Enligt vår mening leder det dock fel om man alltför
mycket utgår från dagens system och endast tar hänsyn till förändringen.
Om man bedömer att det föreslagna systemet i högre grad än det
nuvarande grundas på rättvisande inkomst- och kostnadsfaktorer måste
man också vara beredd att godta att förändringen far vissa konsekvenser.
Kan inte förändringarna fa slå igenom kommer nuvarande brister inte att
kunna rättas till. En spärregel som relateras till förändringen leder därför
fel och blir svårare att motivera och förstå med tiden.
Genom de åtgärder som vidtagits för Ölands- och Gotlandspastoraten
och den fyraåriga övergångsperiod som föreslås kommer effekterna för de
flesta pastorat att ligga på hanterbara nivåer. I likhet med utredningen
finner vi att Kyrkofondens styrelse och stiftsstyrelserna kommer att
förfoga över avsevärda bidragsmöjligheter som kan användas för att hjälpa
de pastorat som övergångsvis behöver särskilt stöd. De beslutande
organen har därvid möjlighet att beakta de krav på effektivitet och god
struktur som kan ställas i det enskilda fallet.
Kyrkofondens storlek och kravet på avkastning på fondmedlen
Vi delar remissinstansernas åsikt att kyrkofonden bör ha en storlek som
56
garanterar de pensionsförpliktelser som åvilar fonden. Genom övergångs-
reglernas konstruktion kan fonden under ytterligare några år förväntas få
ett överskott i sin verksamhet, vilket sannolikt medför att reserveringar
motsvarande pensionsförpliktelsema har skett när systemet är fullt genom-
fört. Förpliktelser därutöver i form av garantier för kyrkliga åtaganden är
för närvarande inte aktuella men kan komma att aktualiseras i det fortsatta
stat-kyrka-arbetet. Genom utjämningssystemets konstruktion bedöms
intäkter och kostnader för kyrkofonden till stora delar balansera vilket
medför att fondens utveckling förblir stabil.
Kammarkollegiet har uttalat att behovet av finansiering genom
avkastningen från kyrkofonden kan tillgodoses med nuvarande fondstorlek
och placeringsinriktning. Ett avkastningskrav på denna nivå bör därför
långsiktigt kunna ställas på förvaltningen. Med tanke på den ytterligare
ökning av kapitalet som kan väntas de närmaste åren bör fondens
avkastning med erforderlig marginal kunna täcka de kostnader som nu kan
förutses.
Regeringens förslag: Det nya utjämningssystemet träder i kraft den
1 januari 1997. För att mildra effekterna av förändringarna införs en
övergångstid på fyra år. De nominella förändringarna för pastoraten
jämfört med nuvarande system - positiva och negativa - slår
igenom med en fjärdedel under vart och ett av åren.
Under genomförandeåret 1997 prövas stiftsbidragen och kyrko-
byggnadsbidragen enligt nuvarande ordning.
Kyrkoutjämningsutredningens förslag: Överensstämmer med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Mindre än hälften av remissinstanserna har yttrat
sig angående förslaget om genomförande och övergångsregler. Av dem
är det ungefar dubbelt så många som instämmer i förslaget än som
avstyrker det.
Göta hovrätt anser att det mot bakgrund av beslutet om ändrade
relationer mellan staten och Svenska kyrkan inte bör komma ifråga att nu
besluta om en omläggning av det ekonomiska systemet i kyrkan. Även
Kammarkollegiet förordar att förslaget om nytt utjämningssystem prövas
tillsammans med resultatet av övriga pågående utredningar på det kyrkliga
området. Kyrkofondens styrelse däremot ser i dagsläget inga förslag
innebärande omfattande förändringar av den lokala organisationen eller
kompetensen. Styrelsen finner det därför naturligt att reformen genomförs
från och med 1997.
Svenska kyrkans centralstyrelse känner osäkerhet inför ett genomförande
redan 1997. Utredningsarbetet inför de ändrade stat-kyrka-relationema
behandlar sådant som kan bli av betydelse för utjämningssystemet, såsom
Prop. 1996/97:35
57
finansieringen av begravningsverksamheten och ersättning för kultur- Prop. 1996/97:35
historiska kostnader.
Av stiftsstyrelserna avstyrker Stiftsstyrelsen i Karlstad att förslaget
genomförs innan resultatet av utredningar som påverkar utjämnings-
systemet är klara. Stiftsstyrelsen i Uppsala anser att samordning bör ske
mellan samtliga tillsatta utredningar som berör kyrkans framtid. Övriga
stiftsstyrelser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.
Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund och Sveriges
kyrkokamerala förening anser att det är angeläget att förslagets tidsplan
följs. Av de lokala instanser som yttrat sig, inklusive dem som inte varit
remissinstanser utan yttrat sig spontant, är det fler som tillstyrker än som
avstyrker förslaget. Många som avstyrker ett genomförande år 1997 pekar
på att ett beslut om införande av systemet kommer att fattas så sent att
budgetarbetet allvarligt försvåras.
Flera remissinstanser betonar vikten av att främst de uppgifter om
kyrkor och begravningsplatser som utgör underlag för utjämningen är
korrekta och kontrolleras innan de far ligga till grund för uttag av
avgifter. Uppgifterna måste sedan fortlöpande kontrolleras. Lunds kyrkliga
samfällighet har i det sammanhanget också framfört önskemål om att det
skall bli möjligt för ett enskilt pastorat att kontrollera beräkningarna av
bidragen och avgifterna enligt systemet.
1996 års kyrkomöte godtar regeringens skäl för att reformen bör
genomföras den 1 januari 1997. Därvid framhåller man att de befarade
svårigheterna i budgetarbetet kan minimeras genom de preliminärbesked
som under hösten 1996 sänds ut till pastoraten. Kyrkomötet understryker
övergångsreglernas stora betydelse för att minska negativa nettoeffekter
samt framhåller vikten av att beslutande organ uppmärksammar sådana
svårigheter och utnyttjar de individuellt bestämda bidragen för att lösa
uppkommande problem.
Skälen for regeringens förslag: I principbeslutet om ändrade relationer
mellan staten och Svenska kyrkan betonas vikten av att det kommer till
stånd ett välfungerande utjämningssystem för vilket Svenska kyrkan bör
överta ansvaret efter relationsändringen. Enligt riksdagsbeslutet utgör ett
sådant utjämningssystem en förutsättning för att Svenska kyrkan skall
kunna bedriva en rikstäckande verksamhet, vilket är ett av de krav som
staten ställer på kyrkan och samtidigt utgör en av de egenskaper som
formar Svenska kyrkans identitet.
Utjämningssystemet är en del av den ekonomiska ramen för pastoratens
verksamhet. För pastoraten och för det fortsatta stat-kyrka-arbetet ligger
det ett värde i att så stor del av de ekonomiska förutsättningarna som
möjligt är kända i god tid före relationsförändringen. Om förslaget till nytt
utjämningssystem träder i kraft den 1 januari 1997 kommer det att år
2000 ha prövats i praktiskt bruk under tre års tid. Övergångsreglerna
innebär att systemet far fullt genomslag år 2000. Därefter kommer endast
årliga förändringar av skatteunderlag och liknande basfaktorer att påverka
utfallet för enskilda pastorat. Pastoraten bör därmed ha fått en god
uppfattning om de ekonomiska villkor under vilka de har att verka.
Bland remissinstanserna har uttryckts tveksamhet mot att införa ett nytt 58
utjämningssystem i nuvarande skede när man inte vet resultatet av de
utredningar som pågår inför relationsändringen. Man påpekar att flera Prop. 1996/97:35
förslag kan förväntas som påverkar förutsättningarna för utjämningen.
Enligt vår uppfattning skulle det leda till ökad osäkerhet om man till de
förändringar som relationsförändringen innebär skulle lägga en osäkerhet
om hur utjämningssystemet kommer att fungera. Skulle ett beslut om ut-
jämningssystemet skjutas fram, finns det en risk för att överväganden
angående utjämningen kommer att fa stå tillbaka för andra, mer akut
nödvändiga förändringar som måste genomföras. Osäkerheten om
effekterna av alla förändringar kan även leda till att reformeringen av
utjämningssystemet skjuts ytterligare på framtiden. Riksdagens beslut att
ett välfungerande utjämningssystem skall komma till stånd har då inte
följts.
Till detta kommer att förslaget till nytt utjämningssystem bygger på
principer som gör att det kan anpassas till de förändringar som kan
förutses som ett resultat av stat-kyrka-utredningama. Enskilda utjämnings-
komponenter kan ökas eller minskas i vikt eller helt tas ut ur systemet
utan att detta behöver förändras i grunden. Osäkerheten om resultatet av
de pågående utredningarna behöver därför inte vara något hinder mot att
införa systemet.
Vi anser därför att förslaget till nytt utjämningssystem bör införas utan
dröjsmål. Denna uppfattning delas av en majoritet av remissinstanserna
och kyrkomötet. Förslaget innebär också att den lokala nivån inom
Svenska kyrkan far disponera ett större ekonomiskt utrymme. Med tanke
på att pastoraten kan ha önskemål om en konsolidering av ekonomin inför
år 2000 finns det inte heller någon anledning att dröja med genomföran-
det.
Flera pastorat har framfört att ett beslut om ett nytt utjämningssystem
kommer för sent på året för att kunna beaktas i budgetprocessen. Med
hänsyn till att kyrkomötets yttrande skall inhämtas över förslaget är det
inte möjligt att lägga fram det tidigare på året utan att ikraftträdandet
samtidigt måste skjutas fram. När Kyrkofondens styrelse i september 1996
lämnade pastoraten preliminära besked om utjämningen för år 1997
informerade styrelsen dock om utfallet enligt både det nuvarande och det
föreslagna systemet. Pastoraten kan därmed själva bedöma vilket ut-
jämningsbelopp som man bör ta upp i budgeten mot bakgrund av frågans
behandling i kyrkomötet.
Vi delar remissinstansernas uppfattning att det är av stor vikt att
underlaget för utjämningen är korrekt. Eftersom underlaget skall ligga till
grund för under flera år påförda avgifter eller utbetalade bidrag måste
höga krav ställas på kvaliteten. Samtidigt bör inte systemet leda till ett
omfattande och arbetskrävande uppgiftslämnande från pastoraten.
Utredningen har anvisat en väg för en förenklad årlig verifiering av
uppgifterna. Det ankommer i första hand på Kyrkofondens styrelse att
finna rutiner för att genomföra och underhålla systemet med iakttagande
av hög kvalitet och rimliga kostnader.
59
Av lagtekniska skäl upphävs 42 kap. och ersätts av ett nytt kapitel. Av
sammanställningen nedan framgår vilka bestämmelser som har oförändrad
lydelse.
|
Lagförslaget |
Nuvarande föreskrifter i |
|
42 kap. 1 § 2§ 3 § 4§ 5 § 6§ 7§ 8§ 9§ 10 § H § 12 § 13 § 14 § 15 § 16 § 17 § 18 § 19 § 20 § 21 § 22 § 23 § 24 § 25 § 26 § 27 § 28 § 29 § |
1 § 4§ 6§ 7§ 8 § 12 § 13 § 15 § 21 § 24 § 26 § 3 st 29 § |
Paragrafen motsvarar nuvarande 2 § bortsett från ett nytt andra stycke.
Ändringen innebär att bestämmelserna om kostnadsutjämningen i 18-21
§§ skall tillämpas på ett pastorat eller en samfälligheter endast och i den
mån pastoratet eller samfålligheten handhar angelägenheter som där avses.
Paragrafen innehåller definitioner av vissa termer som används i kapitlet.
I nuvarande 3 § finns definitioner av delvis samma termer. Med bidragsår
60
avses enligt bestämmelsen både det år bidraget betalas och det år avgift Prop. 1996/97:35
skall betalas. Det skatteunderlag som utgör grunden för beräkning av
medelskattekraften och medelskatteunderlaget berörs närmare i avsnitt 6.1.
Genomsnittskostnad hänför sig till vissa utgiftsslag i officiell statistik.
Begreppet används i 18-21 §§.
Paragrafen motsvarar sakligt nuvarande 5 § med en viss språklig justering.
Paragrafen motsvarar i huvudsak nuvarande 9 §. Första stycket 1. har
dock ändrats som en följd av övriga ändringar.
Paragrafen motsvarar nuvarande 10 § med en viss justering som inte
innebär någon ändring i sak.
11 §
Paragrafen motsvarar i stora delar nuvarande 11 §. Ändringen innebär att
att det införs en ny punkt 1 som ersätter nuvarande punkterna 1 och 2.
Liksom i fråga om 9 § är det en följd av övriga ändringar.
I bestämmelsen stadgas att pastoraten skall betala allmän kyrkoavgift till
kyrkofonden med åtta öre per skattekrona. Av 2 § följer att denna
skyldighet även avser pastoratssamfälligheter och totala flerpastoratssam-
fälligheter. Beträffande flerpastoratssamfälligheter som inte är totala skall
Kyrkofondens styrelse enligt andra stycket i paragrafen besluta om
fördelning av avgiften mellan samfålligheten och de berörda pastoraten.
Bestämmelsen motsvarar nuvarande 16 §. Den ändring som gjorts avser
hänvisningen till 41 kap. 27 § kyrkolagen. Det är en ren följdändring och
innebär inte någon ändring i sak.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 6.
Iförsta stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofon-
den och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur
avgift respektive bidrag skall beräknas. Tredje stycket avser det fall att en
flerpastoratssamfallighet handhar vissa, men inte alla, uppgifter som
ankommer på pastoraten. Kyrkofondens styrelse beslutar i så fall om
fördelning av avgift respektive bidrag mellan samfålligheten och de
berörda pastoraten.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.1.
I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofon-
den och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur
61
avgift respektive bidrag skall beräknas. Enligt tredje stycket ges regering- Prop. 1996/97:35
en eller den myndighet regeringen bemyndigar rätt att med meddela före-
skrifter om justering av bidrag respektive avgift med hänsyn till vissa i
stycket angivna faktorer.
Vad som avses med kyrka berörs i avsnitt 7.1. Utgångspunkten för vad
som skall anses vara en kyrka är begreppet som det används i 40 kap. 3
§ kyrkolagen, nämligen församlingskyrkor och andra kyrkor som är
invigda för Svenska kyrkan gudstjänst och som vårdas av en församling
eller en kyrklig samfällighet.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.2.
I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofon-
den och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur
avgift resp, bidrag skall beräknas. Enligt tredje stycket ges regeringen eller
den myndighet regeringen bemyndigar rätt att med meddela föreskrifter
om justering av bidrag respektive avgift med hänsyn till vissa i stycket
angivna faktorer.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.3.
I första stycket anges vilka pastorat som skall betala avgift till kyrkofon-
den och vilka som är berättigade till bidrag. Av andra stycket framgår hur
avgift respektive bidrag skall beräknas. Sista meningen i stycket ger
regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer möjlighet att
föreskriva om en successiv nedtrappning av procentsatsen vid låg andel
tillhöriga. I tredje stycket definieras begreppet egentlig verksamhet.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 7.4.
Enligt bestämmelsen skall bidrag utgå till pastorat som ligger i glesbygd
eller som har högre kostnader som hänför sig till uppvärmning eller
kallortstillägg.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 10.
Enligt bestämmelsen far Kyrkofondens styrelse bevilja stiftssamfällig-
hetema stiftsbidrag.
Bestämmelsen behandlas närmare i avsnitt 8.
Enligt bestämmelsen far Kyrkofondens styrelse bevilja stiftssamfällig-
hetema medel ur kyrkofonden för kyrkobyggnadsbidrag. Stiftsstyrelserna
skall fördela bidragen mellan pastoraten. Beträffande vad som avses med
kyrka hänvisas till kommentaren till 18 §.
Bestämmelsen motsvarar i huvudsak nuvarande 26 § första och andra
stycket samt 27 §. Första stycket har dock nytt innehåll som en följd av
62
övriga ändringar.
Prop. 1996/97:35
Bestämmelsen motsvarar i sak nuvarande 28 §.
63
Prop. 1996/97:35
Bilaga 1
Kyrkoutjämningsutredningens betänkande Utjämning av intäkter och
kostnader inom Svenska kyrkan (SOU 1995:144) har remitterats till
följande instanser:
1. Göta hovrätt
2. Kammarrätten i Sundsvall
3. Statskontoret
4. Statistiska centralbyrån
5. Riksrevisionsverket
6. Riksskatteverket
7. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer
8. Kammarkollegiet
9. Kyrkofondens styrelse
10. Svenska kyrkans centralstyrelse
11. Stiftsstyrelsen i Uppsala
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
" Linköping
" Skara
" Strängnäs
" Västerås
" Växjö
" Lund
" Göteborg
" Karlstad
" Härnösand
" Luleå
" Visby
" Stockholm
24. Märsta kyrkliga samfällighet
25. Gävle kyrkliga samfällighet
26. Bollnäs kyrkliga samfällighet
27. Alfta församling
28. Ödeshögs kyrkliga samfällighet
29. Norrköpings kyrkliga samfällighet
30. Vara kyrkliga samfällighet
31. Tidaholms kyrkliga samfällighet
32. Fristad-Gingri pastorat
33. Salems församling
34. Eskilstuna kyrkliga samfällighet
35. Arboga stadsförsamlings pastorat
36. Hällefors kyrkliga samfällighet
37. Mora kyrkliga samfällighet
38. Växjö kyrkliga samfällighet
39. Forsheda kyrkliga samfällighet
40. Högby kyrkliga samfällighet
41. Lunds kyrkliga samfällighet
42. Malmö kyrkliga samfällighet
64
43. Hammenhögs kyrkliga samfällighet
44. Karlshamns församling
45. Göteborgs kyrkliga samfällighet
46. Partilie kyrkliga samfällighet
47. Kalvs pastorat
48. Övre Älvdals kyrkliga samfällighet
49. Åmåls kyrkliga samfällighet
50. Själevads kyrkliga samfällighet
51. Östersunds församling
52. Ytterhogdals kyrkliga samfällighet
53. Umeå kyrkliga samfällighet
54. Norrfjärdens församling
55. Pajala kyrkliga samfällighet
56. Gällivare kyrkliga samfällighet
57. Visby domkyrkoförsamling
58. Väskinde kyrkliga samfällighet
59. Oscars församling
60. Täby församling
61. Botkyrka kyrkliga samfällighet
62. Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund
63. Sveriges akademikers centralorganisation (SACO)
64. Tjänstemännens centralorganisation (TCO)
65. Landsorganisationen i Sverige (LO)
66. Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbund
67. Sveriges kyrkokamerala förening
68. Föreningen Sveriges Kyrkogårdschefer
26. Bollnäs kyrkliga samfällighet
27. Alfita församling
31. Tidaholms kyrkliga samfällighet
32. Fristad-Gingri pastorat
35. Arboga stadsförsamlings pastorat
37. Mora kyrkliga samfällighet
43. Hammenhögs kyrkliga samfällighet
44. Karlshamns församling
47. Kalvs pastorat
50. Själevads kyrkliga samfällighet
58. Väskinde kyrkliga samfällighet
64. Tjänstemännens centralorganisation (TCO)
65. Landsorganisationen i Sverige (LO)
Bygdeå-Robertsfors kyrkliga samfällighet
Bromma församling
Farsta församling
Sollentuna församling
Prop. 1996/97:35
Bilaga 1
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
Vällingby forsamling
Matteus församling
Danderyds församling
Samfålligheten Gotlands kyrkor
Göteryds pastorat
Saltsjöbadens församling
Karlslunda pastorat
Lidingö församling
Mellersta Ölands kyrkliga samfällighet
Sollerö församling
Länsstyrelsen i Gotlands län
Prop. 1996/97:35
Bilaga 1
66
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
Kyrkomötet
$
1KL
1996:5
Till utskottet har hänvisats regeringens skrivelse 1996:2, enligt vilken rege-
ringen beslutat inhämta kyrkomötets yttrande över det förslag till nytt system
för ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan som läggs fram i skrivelsen.
Till utskottet har vidare hänvisats följande motioner som angår utjäm-
ningen, nämligen
motion 1996:15 av Åke Blomqvist och Ann Berg, vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger Centralstyrelsen tillkänna att stifts- och
strukturbidrag till stiftssamfällighetema med fördel kan fördelas efter modell
utformad utan s.k. utjämningseffekt,
motion 1996:45 av Karl-Johan Nilsson m.fl., vari hemställs
1. att kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse yrkar
a) att inkomstutjämningen skall utjämna 45procent av skillnaden mellan
pastoratets skatteunderlag och medelskatteunderlaget,
b) att den allmänna kyrkoavgiften bestäms till 7 öre per skattekrona,
2. att kyrkomötet i skrivelse till Svenska kyrkans centralstyrelse hemstäl-
ler att Centralstyrelsen lägger fram ett förslag till obligatorisk pastoratsregle-
ring med målsättningen att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet,
motion 1996:50 av Jan-Hans Sjöberg, vari hemställs
att kyrkomötet i sitt yttrande över regeringens skrivelse yrkar
a) att förslaget ang. kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser
utgår i väntan på den statliga utredningen
b) att förslaget om kostnader för låg andel kyrkotillhöriga helt utgår
c) att det nya utjämningssystemet träder i kraft tidigast den 1 januari 1998,
motion 1996:51 av Elisabeth Engberg och Nils-Ola Andersson, vari hemställs
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen till känna att komponenten
för utjämning av kostnader för drift och underhåll av kyrkor bör beräknas även
på samarbetskyrkor där pastoraten åtagit sig ett betydande underhållsansvar
samt
motion 1996:52 av biskop Karl-Johan Tyrberg och Bengt Risberg, vari före-
slås
att kyrkomötet som sin mening ger regeringen tillkänna att särskilda regler
om utjämningsbidrag måste tillskapas för små pastorat i den extrema glesbyg-
67
den pä sätt som framgår av stiftsstyrelsens i Härnösand remissyttrande över
kyrkoutjämningsutredningen.
Läronämnden har yttrat sig över regeringens skrivelse samt motionerna
1996:50-52, se Ln 1996:2, bilaga.
Utskottet har inhämtat muntliga uppgifter frän kanslichefen Torbjörn Zyg-
munt, Kyrkofonden.
Motiveringarna i skrivelsen och motionerna berörs av utskottet nedan i
män av behov. För de närmare motiveringarna hänvisas till skrivelsen och
motionerna.
Betänkandet följer i huvudsak skrivelsens disposition.
(RegSkrs. 11-21)
Regeringens förslag innebär i stort att nuvarande utjämningssystem ersätts av
ett system bestående av dels en generell, automatiskt verkande del som omfat-
tar alla pastorat och samfälligheter och som jämnar ut såväl skillnader i intäk-
ter som strukturellt betingade kostnadsskillnader, dels en individuell del, där
vissa slags bidrag kan beviljas på ansökan. Lagtekniskt avses systemet ge-
nomföras genom ändringar i 42 kap. kyrkolagen. Efter relationsändringen
skall Svenska kyrkan överta ansvaret för systemet. I regeringens skrivelse
poängteras det nära sambandet med arbetet inför relationsreformen och vikten
av att systemet är i god funktion när det nya regelverket skall träda i kraft år
2000.
Förutom att möjliggöra en rikstäckande verksamhet, skall systemet tillgo-
dose målen att skapa väsentligen likvärdiga ekonomiska förutsättningar här-
för i landets olika delar. Därtill kommer uppgiften att finansiera riksorganisa-
tionen och andra för hela kyrkan gemensamma kostnader.
Utjämningssystemet är, såsom framhålls i skrivelsen, ett uttryck för en
grundläggande tanke om solidaritet mellan kyrkans olika delar. Läronämnden
har i sitt yttrande understrukit den materiellt välbeställda församlingens skyl-
dighet att bistå församlingar som har brist på materiella resurser och från
denna utgångspunkt konstaterat att ett utjämningssystem är läromässigt väl-
motiverat. Detta är även enligt utskottets mening en grundläggande utgångs-
punkt. Utskottet kan ansluta sig till regeringens uppfattning (skrivelsen s. 21)
att det är en av de kyrkliga kommunernas uppgifter att medverka till att kyrkan
är verksam och företrädd i hela landet.
Solidaritetstanken tillgodoses i förslaget framför allt genom de föreslagna
bestämmelserna om inkomstutjämning (17 §) och om kostnadsutjämning (18-
21 §§), varvid tyngdpunkten ligger på den senare delen.
Med utskottets synsätt - liksom enligt regeringens - innebär solidaritets-
tanken inte bara att ekonomiska resurser ställs till de svagare kyrkokommu-
nernas förfogande. Solidariteten måste vara ömsesidig. Utskottet har i annat
sammanhang (jfr. betänkandet 1 KL 1996:2, Strukturfrågor m.m.) uttalat sig
om behovet av förändring i den rådande strukturen på lokalplanet. Utskottet
har därvid konstaterat att strukturförändringar i syfte att skapa ekonomiskt
bärkraftiga enheter är både önskvärda och nödvändiga. I detta sammanhang
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
68
finns skäl att understryka solidaritetsaspekten. Ömsesidigheten är, såsom på-
pekats i skrivelsen, en förutsättning för att systemet skall uppfattas som legi-
timt och i längden kunna bestå.
En annan aspekt, som angår solidariteten och som utskottet vill framhålla
som väsentlig, är att utjämningsystemet som helhet är uttryck för en rimlig
balans mellan skilda intressen och är utformat under hänsynstagande även till
andra strukturellt betingade problem än sådana som direkt låter sig avläsas i
ekonomisk statistik. Enligt utskottets uppfattning är regeringens förslag i dess
helhet uttryck för ett sådant balanserat synsätt. Vid granskningen av skilda
delkomponenter i förslaget är det enligt utskottets mening av vikt att fasthålla
vid detta synsätt såsom den övergripande utgångspunkten. Med hänsyn härtill
anser utskottet att det bör krävas starka skäl för att företa ingrepp i någon
enstaka komponent, även om denna sedd för sig kan bli föremål för mer eller
mindre väl motiverad kritik.
Regeringens förslag är utformat med utgångspunkt i vissa grundläggande
krav. Av särskild betydelse är att kostnadsutjämningen endast skall avse struk-
turella kostnader, varmed förstås sådana som inte på kortare sikt kan påverkas
av den enskilda kyrkokommunen. Endast strukturellt betingade, objektivt
mätbara förhållanden skall läggas till grund för kompensation. Därtill kom-
mer bl.a. kravet att systemet på ett långsiktigt hållbart sätt skall bygga på
inomkyrkliga avgifter och rymmas inom en balanserad budget för Kyrkofon-
den. Utskottet ansluter sig till de överväganden regeringen gjort i dessa delar.
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
(RegSkr s. 18 f, motion 45, yrkande 2)
Regeringen har, enligt utskottets mening på goda grunder, avvisat tanken på
att försöka styra strukturarbetet närmare genom generella utjämningskompo-
nenter och i stället hänvisat till de verktyg för stiftsstyrelserna som den friare
användningen av stifts- och strukturbidragen och de individuella besluten om
kyrkobyggnadsbidrag utgör. Utskottet har för sin del redan vid sin behandling
av strukturfrågorna i förut nämnda betänkande 1996:2 uttalat att strukturarbe-
tet bör genomföras utan tvång med frivilligheten som utgångspunkt. I det an-
förda ligger att utskottet inte kan tillstyrka bifall till motion 45, yrkande 2 vari
förordas en obligatorisk pastoratsreglering för att minska kostnadsbehovet i
utjämningsystemet.
(RegSkr s. 25-28, motion 45, yrkande 1 a)
Regeringen föreslår i likhet med utredningen att inkomstutjämningen skall
utjämna hälften av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medel-
skatteunderlaget.
I sina överväganden uppehåller sig regeringen vid skillnaderna mellan de
kyrkliga kommunerna och de borgerliga, där en kompensationsgrad på 95
6 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 35
procent bedöms erforderlig för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsätt-
ningar. Det anförs att kyrkokommunerna inte i lika hög grad är tvångssam-
manslutningar och att lägre utjämning ökar incitamentet att behälla och öka
antalet kyrkotillhöriga. Vidare uppehåller sig regeringen vid den stora struktu-
rella spännvidd som kvarstår mellan de kyrkliga kommunerna i fråga om stor-
lek, befolkningsunderlag och ekonomiska förutsättningar samt vid dessa
kommuners jämförelsevis större utrymme att själva forma sin verksamhet och
tillgång till ideella arbetsprestationer. En hög kompensationsgrad måste leda
till flitigare tillämpning av spärregler, varvid systemets enkelhet samt förutse-
barheten minskar. De överväganden regeringen redovisar leder den till samma
uppfattning som utredningen, att de negativa effekterna minimeras utan att
önskad utjämningseffekt går förlorad vid en kompensation på nivån 50 pro-
cent.
Motion 45, vänder sig mot ökad kostnadsövervältring på pastoraten i Stock-
holms stift samt därmed förknippad belastning på solidariteten och tar upp
risken för att inkomstutjämningen verkar konserverande på strukturer som
inte på sikt är ekonomiskt försvarbara. En utjämningsnivå om 45 procent för-
ordas därför.
Utskottet konstaterar att det inte är möjligt att på helt objektiva grunder
påvisa att någon viss bestämd nivå på inkomstutjämningen är att föredra före
varje annan. Avgörandet måste i sista hand bli beroende av en i viss mån
skönsmässig helhetsbedömning, där den lokala balansen mellan olika intres-
sen inom systemet i sin helhet måste tillmätas största betydelse på sätt utskot-
tet framhållit i det föregående. Enligt utskottets mening återspeglar utredning-
ens och regeringens förslag en rimlig avvägning. Utskottet delar uppfatt-
ningen att de negativa effekterna, till vilka också hör risken för att utjäm-
ningen verkar konserverande på icke önskvärda lokala strukturer, minimeras
på en så pass låg nivå som 50 procent. Med hänsyn till remissutfallet torde
det vara svårt att finna erforderligt stöd för en lägre grad av inkomstutjämning.
En utjämning till hälften framstår följaktligen för utskottet som en naturlig
utgångsnivå, vilken dock givetvis låter sig justeras sedan en tids erfarenheter
vunnits av tillämpningen. Med det anförda ansluter sig utskottet till regering-
ens bedömning och avstyrker bifall till motion 45, yrkande la.
Utskottet godtar även i övrigt förslagets utformning vad gäller inkomstut-
jämningen.
(RegSkr s. 29-42)
Regeringen föreslår i likhet med utredningen att utjämningssystemet skall
jämna ut kostnadsskillnader hänförliga till vissa strukturella faktorer, s.k.
strukturkostnader, mellan de kyrkliga kommunerna. Därmed avses kostnader
som kyrkokommunerna på kort sikt inte själva kan påverka.
Med utgångspunkt i de grundläggande krav som uppställs för systemets
utformning har utformats fyra särskilda kostnadsutjämningskomponenter.
Dessa syftar alla till utjämning endast så vitt gäller den strukturellt betingade
merkostnaden, sådan denna framkommer vid jämförelse med motsvarande
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
70
medelvärden. Utskottet delar uppfattningen att en sådan schabloniserad
objektiv beräkningsmetod, vilken inte kan påverkas genom enskilda pastorats
beslut, bör ligga till grund för kostnadsutjämningen.
Utskottet tar i det följande särskilt upp delkomponenterna i vad dessa be-
rörs av motionsyrkanden. Utskottet har i övrigt intet särskilt att anföra i denna
del utan godtar regeringens förslag.
(RegSkr s. 30 f.f, motion 51)
Enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens, skall pas-
torat med färre kyrkotillhöriga per kyrka än genomsnittligt få ett kyrkounder-
hållsbidrag, finansierat genom kyrkounderhållsavgift från pastorat med fler
kyrkotillhöriga per kyrka. Föreskrifter om justering av avgifter och bidrag
med hänsyn till kyrkas storlek, byggnadsmaterial och nyttjandegrad får med-
delas.
Enligt skrivelsen har en ofta återkommande remissynpunkt varit att även
stiftelsekyrkor av olika slag och samarbetskyrkor skall ingå. Vidare har efter-
lysts ett klarare kyrkobegrepp än utredningens, att införas i lagen.
Av regeringens skäl framgår att Kyrkofondens styrelse i fråga om kyrko-
byggnadsbidrag har bestämt begreppet kyrka mot bakgrund av bestämmel-
serna i kyrkolagen, där 40 kap. 3 § ligger närmast en definition. Regeringen
har på anförda skäl avvisat en särskild avgränsning av kyrkobegreppet för ut-
jämningsändamålet. En utvidgning av nu ifrågavarande utjämningskompo-
nent till även stiftelsekyrkor och samarbetskyrkor, där pastoratet åtagit sig un-
derhållsansvar, har regeringen likaså avvisat och i stället funnit en anknytning
till den i lag föreskrivna underhållsskyldigheten vara den enda möjliga. Rege-
ringen har därvid hänvisat främst till principen om att utjämningen av struk-
turkostnader skall grunda sig på förhållanden som pastoratet inte kan påverka.
I motion 51 noteras bl.a. att många samarbetskyrkor har etablerats som
distriktskyrkor i expanderande bostadsområden till förmån för rikstäck-
ningen. Motionen vänder sig mot regeringens ställningstagande att inte ta med
samarbetskyrkoma. Dessa borde ses som ett sätt att uppfylla kyrkolagens krav
på församlingarna att upprätthålla kyrklig verksamhet inom sina områden. Vi-
dare anförs att samarbetsavtalet i regel är mycket långsiktigt och medför bety-
dande underhållsansvar. Enligt motionen verkar utjämningskomponenten
principiellt emot ställningstagandena om samverkan mellan Svenska kyrkan
och EFS resp. Metodistkyrkan.
Utskottet har viss förståelse för den kritik som riktas i motionen mot den
begränsning av kyrkobegreppet som görs i skrivelsen. Som anförts ovan upp-
bärs emellertid utjämningen av strukturkostnader av principen att den skall
grunda sig på faktorer som pastoratet inte kan påverka. Detta medför att så-
dana stiftelse- och samarbetskyrkor som pastoraten åtagit sig ett underhålls-
ansvar för inte kan inkluderas i beräkningen, eftersom det i de flesta fall är
fråga om frivilliga åtaganden från pastoratens sida och förhållandena i övrigt
är alltför skiftande. Utskottet accepterar detta synsätt.
Det är givet att det finns pastorat som drabbas särskilt hårt med en sådan i
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
71
och för sig restriktiv tillämpning. Det kan exempelvis vara fråga om olika
typer av kyrkor där det inte finns något offentligrättsligt underhållsansvar för
pastoratet men där pastoratet av andra skäl nödgas svara för kostnaderna. Sär-
skilt drabbade pastorat förutsätts därvid kompenseras genom strukturbidrag
och extra utjämningsbidrag. Utskottet vill i detta sammanhang betona vikten
av att kyrkofondsstyrelsen vid sin bidragsbedömning anlägger ett både flexi-
belt och generöst synsätt. Detta är viktigt ej minst vad gäller vissa samarbets-
kyrkor med hänsyn till Svenska kyrkans särskilda relation till EFS. Då utskot-
tet har anledning att utgå från att så blir fallet och på ovan i övrigt anförda
skäl saknas anledning att bifalla motionen.
(RegSkr s. 33 f.f, motion 50, yrkande a)
Enligt regeringens förslag skall en strukturell faktor utgöras av pastoratens
kostnader för drift och underhåll av begravningsplatser. Pastorat som har färre
invånare per begravningsplats än medeltalet i landet får ett bidrag som finan-
sieras med en avgift från de pastorat som har fler invånare per begravnings-
plats än medeltalet. Justering av bidrag och avgifter skall ske för vaije begrav-
ningsplats med hänsyn till dess storlek, om den ligger invid en kyrka och om
det finns krematorium på den.
I motion 1996:50, yrkande a, hemställs att denna komponent i strukturkost-
nadsutjämningen skall utgå i avvaktan på den statliga utredningen om den
framtida begravningsverksamheten. Motivet härför, enligt motionen, är att re-
sultatet av detta utredningsarbete kommer att påverka hela finansieringen av
begravningsverksamheten.
Det föreslagna utjämningsystemet bygger i och för sig på ett antal självfi-
nansierande komponenter som enligt skrivelsen medför en ökad flexibilitet i
den meningen att en enskild komponent kan lyftas ur systemet utan att hela
systemet behöver påverkas. Emellertid måste systemet, såsom utskottet sär-
skilt framhållit i det föregående, ses som en helhet. Utskottet kan inte till-
styrka att en hel utjämningskomponent lyftes ur systemet, även om detta en-
dast sker för en begränsad period. I stället bör erforderliga justeringar göras
framöver. Av dessa skäl och på de grunder som utskottet anför nedan under
9. Genomförandet avstyrker utskottet bifall till motionen i denna del.
(RegSkr s. 37 ff, motion 50, yrkande b)
I skrivelsen föreslås en utjämningskomponent baserad på andelen kyrkotillhö-
riga i pastoratet. Pastorat med färre tillhöriga än medeltalet i landet får ett
bidrag som finansieras genom en avgift som betalas av pastorat med fler till-
höriga än medeltalet. Bidrag och avgift skall på visst sätt beräknas efter ge-
nomsnittskostnader per tillhörig för egentlig kyrklig verksamhet. En särskild
spärregel föreslås vad gäller bidragen för att dessa skall stanna på en rimlig
nivå.
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
I motion 1996:50, yrkande b, föreslås att denna utjämningskomponent helt
skall utgå.
Utskottet är medvetet om att denna komponent, sedd för sig, tål diskussion.
Ökade kostnader för evangelisation och diakoni bör uppstå i en aktiv försam-
ling med låg andel kyrkotillhöriga, men det är ingen självklar regel. Försam-
lingarnas strävan att öka sitt antal kyrkotillhöriga kan motverkas, om ekono-
miska motiv sätts i förgrunden. Utskottet är dock av den uppfattningen att
detta mer är ett teoretiskt än ett praktiskt problem. Utskottet tar för givet att
församlingarnas strävanden är att så många församlingsbor som möjligt ska
bli en del av församlingens och kyrkans gemenskap.
Med hänsyn härtill och vad som anförts i det föregående föreslår utskottet
avslag på motion 1996:50, yrkande b.
(RegSkr s. 39 f.f, motion 52)
Enligt regeringens förslag, som i huvudsak motsvarar utredningens, skall ett
pastorat som ligger i glesbygd eller som har högre kostnader än genomsnitt-
ligt för uppvärmning och kallortstillägg erhålla årligt glesbygdsbidrag från
Kyrkofonden enligt närmare föreskrifter. Utjämningskomponenten är avsedd
att finansieras genom den allmänna kyrkoavgiften och Kyrkofondens intäkter
i övrigt. Samtliga pastorat på Öland och Gotland behandlas som glesbygd.
Såvitt gäller utjämning av kostnader på grund av gles bebyggelse, skall ut-
jämningen omfatta glesbygdspastorat med färre än sex invånare per km2 och
en tätortsgrad under 75 procent. Bidraget avses beräknas efter en viss procent-
sats på produkten av antalet kyrkotillhöriga och skillnaden mellan kostna-
derna för egentlig kyrklig verksamhet per kyrkotillhörig i glesbygdspastoratet
och pastorat i allmänhet.
I förhållande till utredningens förslag har regeringen under intryck av vissa
remissyttranden med kritik mot tröskeleffekter av gängse glesbygdskriterier
minskat tyngden av glesbygdsdelen i denna utjämningskomponent i förhål-
lande till energi- och kallortsdelama.
I motion 52, som hänför sig till stiftsstyrelsens i Härnösand remissyttrande
över kyrkoutjämningsutredningens förslag, påpekas att avstånden i extremfall
kan vara alltför stora för att tillräcklig ekonomisk bärkraft och varierad perso-
nalstyrka skall kunna uppnås genom sammanslagningar. Motionärerna anslu-
ter sig till ett förslag av stiftsstyrelserna om en uppdelning av glesbygdspasto-
rat i syftet att ett särskilt utjämningsbidrag skall utgå till pastorat som utgör
extrem glesbygd i den meningen att merparten av befolkningen bor längre
bort än 80 km från huvudorten i angränsande pastorat, med vilket annars sam-
manslagning kunnat ske.
Utskottet anser att ett tillgodoseende av motionens önskemål sannolikt
skulle ytterligare komplicera det föreslagna utjämningssystemet. Statistiska
Centralbyrån har i sitt remissvar framhållit att det pågår arbete med att analy-
sera glesbygdsstrukturema och att de erfarenheter som där kan vinnas kan
komma att utnyttjas för att ytterligare utveckla glesbygdsklassificeringen. Det
finns enligt utskottet skäl att tro att detta i en framtid också kan användas för
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
73
att förfina utjämningen för glesbebyggelse även i kyrkans eget utjämnings-
system. Mot denna bakgrund och på de av regeringen i övrigt anförda skälen
föreslår utskottet avslag på motionen.
(RegSkr s. 47 f.f, motion 15)
Regeringens förslag innebär att det allmänna utjämningsbidraget för stifts-
samfällighetema avskaffas och inte ersätts av någon generell inkomstutjäm-
ning mellan stiften, varvid stiftssamfällighetemas behov av stöd tillgodoses
genom stiftsbidrag och genom det extra utjämningsbidrag som Kyrkofondens
styrelse kan bevilja pastorat och stiftssamfälligheter enligt föreskrifter som
regeringen meddelar (RegSkr s. 28 f.).
Vad gäller stifts- och strukturbidrag ur Kyrkofonden innebär regeringens
förslag, i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens, att dessa behålls
som en finansiering av verksamheten på regional nivå. Bidragen får emellertid
ett bredare användningsområde med ökad frihet för stiftssamfällighetema att
prioritera angelägna ändamål.
Motion 15 gäller fördelningen av stifts- och strukturbidrag och innehåller
synpunkter på vissa modeller härför, som utarbetas av Kyrkofondens kansli i
samråd med Svenska kyrkans centralstyrelse. Motionen synes förorda en i
stort sett schablonmässig fördelning efter vissa objektiva kriterier som åter-
speglar skiftande stiftsstrukturer och arbetsförhållanden med större frihet för
stiften att på bästa sätt främja församlingslivets utveckling.
Enligt vad utskottet inhämtat är arbetet med de ifrågavarande s.k. model-
lerna inte avslutat. Efter genomförd remissbehandling i vilken samtliga
stiftsstyrelser blivit hörda har Kyrkofonden för avsikt att ta ett preliminärt
beslut i början av hösten; detta för att sedan kunna informera kyrkokommu-
nerna om förutsättningarna för budgetarbetet inför kommande år. I januari
nästa år avser kyrkofondsstyrelsen att fatta sitt slutliga beslut.
De fördelningsmodeller som avses i motionen uppfattar utskottet som myn-
dighetens egna riktlinjer för sin bidragsgivning. Kyrkofonden är en statlig
myndighet under regeringen och är som sådan inte underställd något kyrkligt
organ. Att anhängiggöra frågan hos Centralstyrelsen framstår för utskottet
som opåkallat. Utskottet föreslår sålunda avslag på motionen.
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
(RegSkr s. 50-54,42 kap. 14 § förslaget till lag om ändring i
kyrkolagen, motion 45, yrkande lb)
Regeringens förslag innebär i huvudsaklig överensstämmelse med utredning-
ens att den kyrkliga verksamheten på riksnivå finansieras genom den all-
männa kyrkoavgiften samt Kyrkofondens intäkter i övrigt och på samma sätt
kostnaderna för prästernas pensioner och arbetsgivaravgifter, för biskoparna
och domkapitlen samt för Kyrkofondens administration m.m. Den allmänna
74
kyrkoavgiften skall enligt förslaget vara 8 öre per skattekrona, beräknad på
skatteunderlaget.
Enligt skrivelsen innebär rikskyrklig verksamhet på i huvudsak nuvarande
nivå ett finansieringsbehov motsvarande 2,5 öre på skatteunderlaget. Storle-
ken på den allmänna kyrkoavgiften har bestämts bl.a. med utgångspunkt häri.
I motion 45 förordas i anslutning till yrkandet lb att den allmänna kyrkoav-
giften bestäms till endast 7 öre. Förslaget vilar på uppfattningen att det finns
möjligheter till inbesparingar i den rikskyrkliga verksamheten, så att dess fi-
nansieringsbehov inte blir så stort som 2,5 öre. I motionen anförs också att
Svenska kyrkans huvudsakliga verksamhet ännu efter relationsreformen kom-
mer att bedrivas i församlingarna och pastoraten samt att kyrkomötet och om-
budsmötet bör vara restriktiva med att ge den rikskyrkliga organisationen upp-
drag att verkställa.
Utskottet konstaterar för sin del att regeringens förslag i fråga om utgiftsbe-
hovet för den rikskyrkliga verksamheten vilar på fast underlag. Enligt utskot-
tets mening ter sig en sådan drastisk nedskärning av denna verksamhet som
motionsyrkandet synes förutsätta knappast realistisk. Utskottet är visserligen
medvetet om att en allmän kyrkoavgift om 8 öre per skattekrona kan tänkas
leda till en viss förstärkning av Kyrkofondens kapitalreserv under någon tid.
Enligt utskottets mening är emellertid en sådan eventualitet att föredra fram-
för det motsatta perspektivet, att en höjning av avgiften kan komma att krävas.
En viss kapitaluppbyggnad framstår inte som obefogad i betraktande bl.a. av
att den förestående relationsreformen till viss del försvårar den ekonomiska
framtidsprognosen.
Utskottet förordar för sin del regeringens mer försiktiga förslag och avstyr-
ker bifall till motionsyrkandet. Ej heller i övrigt har utskottet någon erinran
mot vad regeringen anfört angående finansieringen och de ekonomiska konse-
kvenserna.
(RegSkr s. 55 f.f, motion 50, yrkande c)
Enligt regeringens förslag, som överensstämmer med utredningens, skall det
nya utjämningssystemet träda i kraft den 1 januari 1997.1 fråga om stiftsbi-
drag och kyrkobyggnadsbidrag tillämpas dock de äldre bestämmelserna även
under år 1997. Dcraftträdandebestämmelsema punkt 3 innebär vidare att ef-
fekterna i övrigt får fullt genomslag först efter en övergångstid, på så sätt att
förändringen för pastoraten framräknas och reduceras under tre år; år 1997
med tre fjärdedelar, år 1998 med hälften och år 1999 med en fjärdedel. För-
ändringen beräknas som skillnaden mellan å ena sidan nettot av avgifter och
bidrag till följd av de nya reglerna om den allmänna kyrkoavgiften, inkomstut-
jämningen samt kostnadsutjämningen och å andra sidan motsvarande netto
av allmänt utjämningsbidrag och allmän kyrkoavgift, om nuvarande bestäm-
melser hade tillämpats.
Regeringen har övervägt tidpunkten för utjämningssystemets genomfö-
rande och stannat för att det bör införas utan dröjsmål. Den har därvid hänvisat
bl.a. till fördelen med att det nya systemet kan prövas praktiskt under tre år
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
och vara i full funktion år 2000 när relationsändringen sker. Ett senareläg-
gande bedöms leda till ökad osäkerhet, utöver vad som ändå följer med rela-
tionsförändringen, och medföra risker för ytterligare uppskov i strid med riks-
dagens beslut, enligt vilket ett väl fungerande utjämningssystem är en förut-
sättning för Svenska kyrkans rikstäckning.
Enligt motion 50 är det föreslagna ikraftträdandet olämpligt med tanke på
att den ekonomiska planeringsprocessen för år 1997 redan nu är i full gång
och att församlingarna behöver arbetsro. Motionen ansluter härvidlag till syn-
punkter som flera pastorat framfört under remissbehandlingen.
Utskottet vill för sin del framhålla att pastoraten enligt regeringens skri-
velse kommer att få preliminära besked om utjämningen i så god tid att de
med kännedom om kyrkomötets beslut kan bedöma vilka belopp som skall
tas upp i budgeten. De i motionen befarade svårigheterna med budgetarbetet
i församlingar och samfälligheter har därmed minimerats. På grund härav och
med åberopande av de av regeringen anförda skälen för reformens genom-
förande redan den 1 januari 1997 föreslår utskottet avslag på motion 50,
yrkande c.
Utskottet vill slutligen understryka övergångsreglernas stora betydelse för
att mildra negativa nettoeffekter för en del enskilda pastorat av övergången
till ett annorlunda utjämningssystem. Utskottet vill i likhet med regeringen
($. 16) framhålla vikten av att beslutande organ är uppmärksamma på sådana
svårigheter i det enskilda fallet och utnyttjar möjligheten att med de indivi-
duellt bestämda bidragen lösa uppkommande problem.
Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer utskottet
1. beträffande obligatorisk pastoratsreglering för att minska kost-
nadsbehovet i utjämningssystemet
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och med avslag på motion 45, yrkande 2, som sin mening ger rege-
ringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m.
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och med avslag på motion 45, yrkandet la, som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. beträffande kostnader för drift och underhåll av kyrkor
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och med avslag på motion 51, som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
4. beträffande kostnader for drift och underhåll av begravningsplat-
ser
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och med avslag på motion 50, yrkande a, som sin mening ger rege-
ringen till känna vad utskottet anfört samt
5. beträffande kostnader på grund av låg andel kyrkotillhöriga
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
76
del och med avslag på motion 1996:50, yrkande b, som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. beträffande kostnader på grund av gles bebyggelse och kallt kli-
mat
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och med avslag på motion 52, som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
7. beträffande stifts- och strukturbidragen
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och med avslag på motion 15, som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört,
8. beträffande finansieringen av kostnader for den rikskyrkliga verk-
samheten, m.m.
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och med avslag på motion 45, yrkande lb, som sin mening ger rege-
ringen till känna vad utskottet anfört,
9. beträffande genomförandet
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och med avslag på motion 50, yrkande c, som sin mening ger rege-
ringen till känna vad utskottet anfört,
10. beträffande regeringens skrivelse i övrigt
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i övrigt
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Sigtuna den 27 augusti 1996
På första kyrkolagsutskottets vägnar
Evert Josefsson
Sten Pålsson Patrik Tibbling
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
Närvarande: Evert Josefsson, ordförande, Britas Lennart Eriksson, Gurli
Nylund, Sven Håkansson, Else-Maj Silvemagel, Ann-Marie Nilsson, Alvar
Gahm, Inger Lifv, Åsa Ingårda, Kerstin Linder, Karl-Johan Nilsson, Göran
Petterson, Gunnar Blomgren, Nils Gårder, Åke Blomqvist.
Biskop KG Hammar har deltagit i utskottets överläggningar.
77
1. Frågan om obligatorisk pastoratsreglering för att minska
kostnadsbehovet i utjämningssystemet (mom. 1).
av Åke Blomqvist, Karl-Johan Nilsson och Göran Petterson som anser
dels att utskottet i stället för texten under 2. Obligatorisk pastoratsreglering för
att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet hade bort anföra följande:
Utskottet vidimerar att riksdagen redan 1958 rekommenderade en nedre
gräns för pastoraten på 2 000 invånare. Också i utredningarna inför reformen
på stifts- och lokalplan 1989 nämndes samma nedre gräns men uttalades skäl
för att ett lägre tal kunde medges på grund av lokala förhållanden. Enligt kyr-
kobyggnadsutredningen finns alltjämt drygt 150 pastorat som inte når upp till
2 000 invånare. I betänkande 1996:2 har utskottet framhållit att ekonomiskt
bärkraftiga enheter på lokalplanet är en viktig förutsättning för att Svenska
kyrkan på lång sikt skall kunna fullgöra sin uppgift som kyrka för hela
svenska folket. Strukturförändringar i detta syfte är därför både önskvärda
och nödvändiga, fortsätter utskottet. Också gentemot ”givarna” i utjämnings-
systemet är det en hederssak att tillskapa mer bärkraftiga ekonomiska enheter.
Hittills har frivilligheten varit strukturförändringarnas ledstjärna. Ett spe-
ciellt ansvar lades 1989 på stiftstyrelsema. I samband därmed uttalade depar-
tementschefen i propositionen 1987/88:31 behov av en utvärdering av den
frivilliga benägenheten till nödvändiga strukturförändringar. En sådan skulle
ske före år 2000.
Vid föregående års kyrkomöte anförde utskottet i sitt betänkande 1995:6
Kyrkans strukturförvandling att det var för tidigt att utvärdera genomförda
indelningsändringar och ange riktlinjer för framtiden. På utskottets förslag
beslöt kyrkomötet uppdra åt Centralstyrelsen att i en delrapport redovisa re-
sultatet av det hittills utförda strukturarbetet samt erfarenheter och slutsatser i
övrigt av detta arbete. Av Centralstyrelsens verksamhetsberättelse för år 1995
framgår att - i stället för en redovisning till kyrkomötet - frågan överlämnats
till de kyrkliga utredningarna.
1993 års kyrkobyggnadsutredning har i sitt betänkande ”Fädernas kyrkor -
och framtidens” tagit upp kravet på strukturförändringar under punkt 6.2.
Kyrkobyggnadsutredningen gjorde bl.a. följande uttalande: ”Utjämning mel-
lan alla pastorat i ett utjämningssystem bygger på en hög grad av solidaritet
mellan de inblandade. Som poängterades när systemet skapades innebär det
inte bara en enkelriktad solidaritet från de välbeställda pastoraten till de små
och svaga. Det kan ställas motsvarande krav på solidaritet från de mindre en-
heternas sida att genom rationaliseringar i organisationen medverka till bespa-
ringar som gör att utjämningssystemets bördor inte blir för stora för dem som
ska bära dessa. Vi är övertygade om att samverkan på lokalplanet skapar den
mest effektiva utjämningen” (Sid. 124).
Enligt utskottets mening vore det en fördel om åren fram till år 2000 med
kyrkobyggnadsutredningen som grund kan leda till frivilliga strukturföränd-
ringar. Mycket talar emellertid för att frivillighetens väg inte är tillräcklig.
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
78
Nuvarande kommunindelning har kommit till genom både frivillighet och ob-
ligatorium via kommunblocksindelning m.m. En motsvarande plan upprättad
av Centralstyrelsen efter samråd med stiftstyrelsema skulle kunna vara vägle-
dande för en obligatorisk pastoratsreglering genomförd senast vid den tid-
punkt kyrkobyggnadsutredningen förordat - dvs år 2010.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande obligatorisk pastoratsreglering för att minska kost-
nadsbehovet i utjämningssystemet
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i
denna del och motion 1996:45, yrkande 2, begär att Centralstyrelsen
lägger fram ett förslag till obligatorisk pastoratsreglering med målsätt-
ningen att minska kostnadsbehovet i utjämningssystemet,
2. Frågan om graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m. (mom.
2)
av Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson, Kerstin Linder och Åke Blomqvist
som anser
dels att utskottet i stället för texten under 3. Graden av utjämning av skattein-
komsterna, m.m. hade bort anföra följande:
Utöver den kostnadsutjämning som nu införs behöver Svenska kyrkan
inom sig ha en inkomstutjämning, men utjämningen måste ligga på rätt nivå.
Inkomstutjämningens nivå bör inte vara så hög att den motverkar erforderliga
strukturella förändringar. Skattekraft och skatteunderlag ger inte alltid en rätt-
visande bild. Yrkesnäringars art är en ofta icke nämnd faktor, som påverkar
skatteunderlaget.
De som är beslutande i Svenska kyrkans lokala organ accepterar att en in-
komstutjämning inom Svenska kyrkan måste finnas. Men de betalande pasto-
raten måste också få se att det finns en vilja till rationalisering hos de motta-
gande pastoraten. En 50-procentig inkomstutjämning tenderar att konservera
en struktur som inte går att ekonomiskt försvara på sikt.
Regeringen konstaterar att förslagets tyngdpunkt ligger på kostnadsutjäm-
ningen (s. 15). Regeringen föreslår utjämning av fyra slag av kostnader, som
är strukturellt betingade. Kyrkobyggnadsbidrag och extra utjämningsbidrag
lär liksom hitintills gå till pastorat med svag ekonomisk bas. Kostnadsutjäm-
ningen och bidragen beaktar således pastoratens strukturella och speciella för-
hållanden. Starka skäl talar för att denna utjämningskomponent inte skall få
fullt så stor genomslagskraft som regeringen förslår. Med hänsyn härtill bör
inkomstutjämningen vara lägre än 50 procent. Utskottet är av uppfattningen
att, i enlighet med yrkande la i motion 45, bör inkomstutjämningen utjämna
45 procent av skillnaden mellan pastoratets skatteunderlag och medelskatte-
underlaget.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
2. beträffande graden av utjämning av skatteinkomsterna, m.m.
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
79
denna del och motion 1996:45, yrkandet 1 a, som sin mening ger rege-
ringen till känna vad utskottet anfört.
3. Frågan om stifts- och strukturbidragen (mom. 7)
av Åke Blomqvist, Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson och Gunnar Blom-
gren som anser
dels att utskottet i stället för texten under 9. Stifts- och strukturbidragen hade
bort anföra följande.
Motion nr 15 anknyter till den del av regeringens skrivelse som handlar om
stifts- och strukturbidragen. Kritik framförs mot ett av Kyrkofondens kansli
i samverkan med Centralstyrelsens kansli upprättat förslag till principer för
framtida fördelning av stifts- och strukturbidrag. Motionärerna anser att för-
slagets s.k. utjämningseffekt vid framräkning av stiftsbidrag skall tas bort
med motivering att den innebär en ”dubbelbeskattning”.
Utskottet vill inledningsvis tillstyrka ett förenklat förfarande vad gäller
stifts- och strukturbidrag. Grunderna och relationerna mellan stiften vad gäl-
ler stifts- och strukturbidragen härrör från reformen 1989. Från böljan lade
stiftssamfällighetema ned mycken tid på underlaget för ansökan, men sedan
Centralstyrelsen och Kyrkofonden successivt kommit att inta ståndpunkten
att endast begränsad uppskrivning medges - vissa år och till vissa delar ingen
alls - har det i stiften inte känts meningsfullt att lägga ner stor tid på ansök-
ningarna, eftersom de reellt inte blivit prövade efter behov och samfälligheter-
nas ekonomiska ställning. Som argument för en sådan hållning har Centralsty-
relsen framhållit förestående förändring av utjämningssystemet.
I regeringsskrivelsen kan under avsnitt 6.4 hämtas skäl som talar till förmån
för motionen. Regeringen anför nämligen att stiftssamfällighetema till sin
omfattning är stora både till yta och invånarantal och rymmer områden med
både hög och låg skattekraft. Mot denna bakgrund anser regeringen att stifts-
samfällighetemas behov av utjämning borde vara begränsat. Vidare uttalas
sympati för förslaget om skatteväxling som framförts i Kyrkoberedningens
betänkande ”Vissa kyrkofrågor” (SOU 1993:46). Slutligen har regeringen
dock stannat för att stifts- och strukturbidragen skall finnas kvar och uttalar
att det under sådana omständigheter inte finns behov av en särskild inkomstut-
jämning. Stiftssamfällighetemas medelsbehov prövas bäst om det bedöms
samlat vid ett tillfälle i beredningen av stiftsbidragen. Under avsnitt 10 gör
regeringen bedömningen att det bör vara behovet av bidrag som skall vara
grandläggande och att det bör ankomma på Kyrkofondens styrelse i samråd
med Centralstyrelsen att utforma kriterier för fördelningen av bidragen och
rutiner för handläggningen.
I författningsförslaget finns varken under § 17 eller § 23 något om inkomst-
utjämning mellan stiftssamfällighetema. Det synes mot denna bakgrund sak-
nas stöd för att vid fördelning av stiftsbidrag bygga in flera inkomstutjäm-
nande variabler. Som sådana tolkar utskottet dels ”tillskott/avdrag av skatte-
underlag” dels den föreslagna ”reduceringstrappan”. Samtidigt finner ut-
skottet skäl framhålla att slutlig ställning ännu ej tagits, utan modellerna är
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
80
att betrakta som ett preliminärt arbetsmaterial för remissbehandling med ef-
terföljande utvärdering.
Utskottet som i övrigt lämnar regeringens förslag i denna del utan erinran,
delar uppfattningen i motion 15 au kyrkomötet som sin mening bör ge Cen-
tralstyrelsen till känna att stifts- och strukturbidrag till stiftssamfällighetema
med fördel kan fördelas efter modell utformad utan s.k. utjämningseffekt.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
7. beträffande stifts- och strukturbidrag
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelser 1996:2 i denna
del och motion 1996:15 som sin mening ger regeringen och Centralsty-
relsen till känna vad utskottet anfört.
4. Frågan om finansiering av kostnader för den rikskyrkliga
verksamheten, m.m. (mom. 8)
av Karl-Johan Nilsson, Göran Petterson och Kerstin Linder, som anser
dels att utskottet i stället för texten under 10. Finansiering av kostnader för
den rikskyrkliga verksamheten, m.m. hade bort anföra följande.
I regeringens lagförslag § 14 anges allmän kyrkoavgift till 8 öre per skatte-
krona. Den kyrkliga verksamheten på riksnivå finansieras genom den all-
männa kyrkoavgiften och Kyrkofondens intäkter i övrigt.
Utskottet anser att 2,5 öre per skattekrona för rikskyrklig verksamhet fram
till år 2000 är för högt beräknad och anser därför att allmänna kyrkoavgiften
bör bestämmas till 7 öre.
Kyrkoutjämningsutredningen har avstått ifrån att analysera och föreslå in-
besparingar på rikskyrklig nivå. Utredningen nöjde sig med att räkna med ett
nominellt oförändrat belopp på avrundat 165 miljoner kronor per år (s. 168 i
betänkandet). Utredningen ansåg att den del av den allmänna kyrkoavgiften
som behöver avsättas för de rikskyrkliga ändamålen kan med någon marginal
sättas till 2,5 öre per skattekrona (s. 172 i betänkandet).
Regeringen synes godta Kyrkoutjämningsutredningens antagande att fi-
nansieringsbehovet motsvarar 2,5 öre på skatteunderlag (s. 51).
Svenska kyrkans huvudsakliga verksamhet bedrivs i de lokala församling-
arna och i pastoraten. Så bör det vara och så kommer det att förbli även efter
den relationsreform som nu genomförs.
Kyrkan har dock också uppgifter som måste utföras på riksnivå och inom
kyrkans stift. Rikskyrkan har uppgifter av ekumenisk art inom Sverige och
gentemot kyrkor i andra länder. Mission kommer också framgent att bedrivas
även om formerna för denna ändras allteftersom de samhällen som denna vän-
der sig till ändras. Internationell diakoni huvudsakligen genom Lutherhjäl-
pen, kommer också i framtiden att vara en väsentlig uppgift för Svenska kyr-
kan.
Rikskyrkans uppdrag inom Sverige är dessutom att utföra vissa serviceupp-
gifter mot stift och församlingar. Dessa kan variera från tid till tid och är i stor
utsträckning beroende av de uppdrag som kyrkomöte/ombudsmöte lämnar till
den rikskyrkliga organisationen att verkställa. Beslut om sådan verksamhet
bör dock vara restriktiva, inte minst i en tid där kyrkans framtida ekonomiska
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
81
situation är nägot osäker med hänsyn till att medlemsutvecklingen kan
komma att förändras efter reformen om nya tillhörighetsregler.
Sedan hösten 1995 har ett projektarbete bedrivits i Kyrkans hus i Uppsala
med sikte på en ny kansliorganisation där alla anställda hos SFRV, SKM,
SKUT och Lutherhjälpen blir anställda i en och samma stiftelse fr.o.m. 1 ja-
nuari 1997. Projektet har fått namnet Giraff, Gemenskap i rikskyrkan arbete
för framtiden. Målsättningen är att minska antalet tjänster med 40.
Utskottet anser att det finns möjligheter till inbesparing i den rikskyrkliga
verksamheten. Finansieringsbehovet av rikskyrkan under de år som den nuva-
rande lagstiftningen finns kvar (i planeringen fram till 1 januari år 2000) kan
med hänsyn till vad vi ovan anfört sättas lägre än till 2,5 öre. Situationen efter
år 2000 får bedömas när kännedom föreligger om vilka inomkyrkliga regel-
verk som kommer att gälla för den ekonomiska hanteringen av kyrkans medel
nationellt och internationellt. Utskottet finner därför att regeringen bör be-
stämma den allmänna kyrkoavgiften till 7 öre per skattekrona.
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
8. beträffande finansieringen av kostnader for den rikskyrkliga verk-
samheten, m.m.
att kyrkomötet med anledning av regeringens skrivelse 1996:2 i denna
del och motion 1996:45, yrkande lb, som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört.
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
82
Prop. 1996/97:35
Bilaga 2
Till läronämnden har för yttrande överlämnats RegSkr 1996:2 och KMot
1996:50-52.
”En utjämning skall ske” skriver aposteln Paulus till församlingen i
Korinth (2 Kor 8:13). Med de orden ville aposteln motivera församlingen i
Korinth att ekonomiskt stödja den fattigare kristna församlingen i Jerusalem.
Det i bibeltexten givna exemplet har sedan i alla tider tjänat som motivering,
vägledning och kritik.
En kristen församling som materiellt sett har det välbeställt är skyldig att
bistå församlingar med brist på materiella resurser. Detta gäller vare sig den
mottagande församlingen befinner sig i en annan världsdel eller är en del av
Svenska kyrkan. Ett utjämningssystem är således läromässigt välmotiverat.
Uppsala den 13 augusti 1996
På läronämndens vägnar
GUNNAR WEMAN
Ragnar Persenius
Närvarande: Ärkebiskop Gunnar Weman, ordförande, biskop Martin Lind,
biskop Lars-Göran Lönnermark, biskop Jonas Jonson, biskop Claes-Bertil
Ytterberg, biskop Anders Wejryd, biskop KG Hammar, biskop Lars Eckerdal,
biskop Bengt Wadensjö, biskop Karl-Johan Tyrberg, biskop Rune Backlund,
biskop Biöm Fjärstedt, biskop Henrik Svenungsson, Göran Bexell, vice
ordförande, Birger Olsson, Bjöm Skogar, Cristina Grenholm, Curt Forsbring,
Anna-Lena Weberup.
83
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 1996
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg, Andersson,
Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, Ahnberg,
Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Ulvskog
Regeringen beslutar proposition 1996/97:35 Ett nytt system för
ekonomisk utjämning inom Svenska kyrkan.
gotab 52074, Stockholm 1996
84