Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 26 september 1996
Prop.
1996/97:34
Thage G Peterson
Jörgen Andersson
(Inrikesdepartementet)
I propositionen föreslås att kommunerna skall fa i allt väsentligt samma
möjlighet att i detaljplaner precisera handelsändamålet som gällde före en
lagändring år 1992. Det innebär att kommunerna far i detaljplan närmare
reglera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detaljhandel
och genom att inom ändamålet detaljhandel särskilja handel med
skrymmande varor och handel med livsmedel. Precisering får dock ske
endast om det finns skäl av betydande vikt.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 34
Prop. 1996/97:34
1 Förslag till riksdagsbeslut ........................ 3
2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen
(1987:10).................................... 4
3 Ärendet och dess beredning....................... 7
4 Gällande rätt, m.m.............................. 8
4.1 Bestämmelser om användning av mark och
byggnader .............................. 8
4.2 Den tidigare regleringen av handelsändamålet...... 9
5 Riksdagens tillkännagivande år 1995 ................. 12
6 Överväganden och förslag........................ 14
7 Expediering av vissa planhandlingar................. 19
8 Konsekvensbedömning .......................... 19
9 Ikraftträdande................................. 19
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Precisering av
handelsändamålet i detaljplan ............ 20
Bilaga 2 Utredningens lagförslag..................... 22
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser som yttrat
sig över betänkandet Precisering av
handelsändamålet i detaljplan (SOU
1996:52)........................... 24
Bilaga 4 Det till lagrådet remitterade lagförslaget.......... 25
Bilaga 5 Lagrådets yttrande......................... 27
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 september
1996....................................... 28
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen
(1987:10)
1* Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 34
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § och 6 kap. 13 § plan- och bygglagen
(1987:10)' skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
7§2
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen far i planen
meddelas bestämmelser om
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första stycket, 6 §
första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje stycket 2, 8 § första och
tredje styckena samt 9 § första och andra styckena,
2. den största omfattning i vilken byggande över och under markytan
far ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadsförsörj-
ningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall
ske,
3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan bestämmas
andelen lägenheter av olika slag och storlek,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra an-
läggningar och tomter, varvid far meddelas varsamhetsbestämmelser för
att precisera kraven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som
avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk,
kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för
byggnader som avses i 3 kap. 12 § samt sådana bestämmelser i fråga om
andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som far utfärdas med stöd
av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav
på byggnadsverk, m.m.,
5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge,
6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen
inte skall vara huvudman, varvid far meddelas skyddsbestämmelser för
sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk,
miljömässig eller konstnärlig synpunkt,
7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,
8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda
viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna
utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 § första
stycket 6,
9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast
behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,
1 Lagen omtryckt 1992:1769.
2 Senaste lydelse 1995:1197.
10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt
trafik- och väganordningar,
11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen
och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar
genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas
enligt miljöskyddslagen (1969:387),
12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av
gemensamhets anläggningar,
13. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvud-
man och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk,
miljömässig eller konstnärlig synpunkt.
Bestämmelser om byggnaders
användning enligt första stycket 3
får inte utformas så att en effektiv
konkurrens motverkas.
Prop. 1996/97:34
I detaljplanen far även meddelas bestämmelser om exploateringssam-
verkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett ex-
ploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har
vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt
nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte
deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.
Planen får inte göras mer detalje-
rad än som är nödvändigt med
hänsyn till syftet med den.
Planen far inte göras mer detalje-
rad än som är nödvändigt med
hänsyn till syftet med den. Bestäm-
melser som närmare reglerar möj-
ligheterna att bedriva handel får
meddelas endast om det finns skäl
av betydande vikt.
6 kap.
13 §3
Fastighetsplanen antas av byggnadsnämnden eller, om planen har
upprättats gemensamt med detaljplanen och denna ej skall antas av
nämnden, av den som antar detaljplanen.
Kommunen skall på planhand-
lingama anteckna datum då beslutet
vunnit laga kraft. Om ett förord-
nande enligt 13 kap. 8 § andra
stycket har meddelats, skall även
datum för förordnandet antecknas.
Snarast möjligt efter det att beslutet
att anta fastighetsplanen har vunnit
laga kraft skall ett exemplar av
planen, planbeskrivningen och fas-
tighetsförteckningen sändas till
Kommunen skall pa planhand-
lingama anteckna datum då beslutet
vunnit laga kraft. Om ett förord-
nande enligt 13 kap. 8 § andra
stycket har meddelats, skall även
datum för förordnandet antecknas.
Snarast möjligt efter det att beslutet
att anta fastighetsplanen har vunnit
laga kraft skall ett exemplar av
planen, planbeskrivningen och fas-
tighetsförteckningen sändas till
3 Senaste lydelse 1995:1197.
länsstyrelsen samt till lantmäteri-
myndigheten, om det inte är upp-
enbart obehövligt.
Om handlingarna inte kan sändas
till myndigheterna inom två veckor
från det att planen vunnit laga
kraft, skall myndigheterna genast
underrättas om innehållet i hand-
lantmäterimyndigheten, om det inte
är uppenbart obehövligt.
Om handlingarna inte kan sändas
till myndigheten inom två veckor
från det att planen vunnit laga
kraft, skall myndigheten genast
underrättas om innehållet i hand-
Prop. 1996/97:34
lingama. lingama.
I de fall detaljplanen enligt 5 § skall anses ha den utformning som
framgår av fastighetsplanen skall kommunen ange avvikelsen på
detaljplanen samt sända ett exemplar av detaljplanen och de handlingar
som anges i andra stycket till länsstyrelsen respektive underrätta
länsstyrelsen om innehållet i dessa enligt tredje stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
Utredningen (M 1992:03) om översyn av plan- och bygglagen (1987:10)
m.m., Plan- och byggutredningen, påbörjade sitt arbete i januari 1993.
Arbetet har bedrivits i etapper. En utförlig redogörelse för utredningens
arbete och behandlingen av de dittills avgivna betänkandena finns i prop.
1994/95:230 Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen,
m.m. Förslagen i den propositionen antogs av riksdagen i november 1995
(bet. 1995/96:BoUl,rskr. 1995/96:30, SFS 1995:1197 m.fl.). Ändringarna
trädde i kraft den 1 januari 1996.
Genom tilläggsdirektiv fick Plan- och byggutredningen i maj 1995 (dir.
1995:90) i uppdrag att utveckla och komplettera tidigare förslag om bl.a.
regleringen i detaljplan enligt plan- och bygglagen, PBL, samt att i det
sammanhanget också se över lagen (1970:244) om allmänna vatten- och
avloppsanläggningar, m.m.
I samband med behandlingen av den nyss nämnda propositionen
beslutade riksdagen om tillkännagivanden till regeringen i fråga om
tillgängligheten i den fysiska miljön och om kvalitetsdeklaration av
bostäder samt om möjligheten att i detaljplan närmare reglera handelsän-
damålet i huvudsak enligt vad som gällde före den 1 april 1992.
Det aktuella ärendet
I en motion (1994/95:Bo511) med anledning av den inledningsvis nämnda
propositionen yrkade Sonia Karlsson att riksdagen som sin mening skulle
ge regeringen till känna vad som anförts i motionen om behovet av att i
PBL skapa möjligheter att i detaljplan skilja mellan olika slag av handel.
I samband med behandlingen uttalade utskottet (bet. 1995/96 :BoUl s. 41)
att det i PBL snarast borde införas bestämmelser som gör det möjligt för
kommunerna att i detaljplan reglera handelsändamålet i huvudsak enligt
vad som gällde före den 1 april 1992 och att det sålunda borde uppdras
åt regeringen att skyndsamt lämna riksdagen förslag med denna innebörd.
Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets hemställan (rskr.
1995/96:30).
Regeringen beslutade därför den 1 februari 1996 att överlämna
riksdagens skrivelse till Plan- och byggutredningen och uppdra åt
utredningen att, med beaktande av vad bostadsutskottet anfört, redovisa
sina överväganden i fråga om möjligheterna att i detaljplan precisera
handelsändamålet.
Den 9 april 1996 överlämnade utredningen betänkandet Precisering av
handelsändamålet i detaljplan (SOU 1996:52). En sammanfattning av
betänkandet och betänkandets lagförslag finns i bilagorna 1 och 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna
finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Inrikesdepartementet
(dnr In96/1184/PL).
Prop. 1996/97:34
1** Riksdagen 1996/97. I saml. Nr34
Lagrådet Prop. 1996/97:34
Regeringen beslutade den 5 september 1996 att inhämta Lagrådets
yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns
i bilaga 5. Lagrådet har lämnat det remitterade förslaget utan erinran.
Efter Lagrådets granskning har regeringen upprättat ett förslag till
ändring i 6 kap. 13 § PBL. Ändringen behandlas i avsnitt 7. Ändringens
beskaffenhet är sådan att regeringen anser att Lagrådets hörande i den
delen skulle sakna betydelse.
4.1 Bestämmelser om användning av mark och byggnader
I 2 kap. PBL anges de allmänna intressen som skall beaktas vid planlägg-
ning och vid lokalisering av bebyggelse m.m. I 2 kap. 4 § andra stycket
anges att det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen
bebyggelse skall finnas möjligheter att anordna kommersiell service. En
precisering av kravet på planläggning för kommersiell service görs sedan
i 5 kap., som innehåller bestämmelser om detaljplan.
Enligt 5 kap. 3 § PBL skall man i detaljplan redovisa bl.a. kvartersmark
för bebyggelse. Användningen skall då anges.
I propositionen 1985/86:1 med förslag till ny plan- och bygglag (PBL-
propositionen) anfördes (s. 564) att användningssättet bör anges genom
att man i stort sett särskiljer de huvudkategorier som användes i de
tidigare detaljplanerna (stadsplaner), nämligen bostad, handel, sam-
lingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål, areell näring och
upplag. Det påpekas att det i praxis förekom vissa ytterligare preciseringar
inom kategorierna, men enligt departementschefen borde markens
användning inte preciseras mer än som i varje särskilt fall behövs för att
syftet med detaljplanen skall nås.
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen, får enligt 5
kap. 7 § första stycket 3 i planen meddelas bestämmelser om byggnaders
användning.
Byggnaders användningssätt skall enligt PBL-propositionen (s. 575) i
princip vara identiskt med det användningssätt som har bestämts för
marken. I vissa fall anses det dock finnas behov av att specificera vissa
byggnaders användningssätt. Genom en lagändring år 1992 (prop.
1991/92:51, bet. 1991/92:BoU10, rskr. 1991/92:112, SFS 1992:75)
infördes emellertid i 5 kap. 7 § ett nytt andra stycke enligt vilket
bestämmelser om byggnaders användning inte far utformas så att en
effektiv konkurrens motverkas. Slutligen föreskrivs i 5 kap. 7 § fjärde
stycket att detaljplanen inte far göras mer detaljerad än som är nödvändigt
med hänsyn till syftet med den.
När det gäller kommunens möjligheter att med stöd av 5 kap. 7 § första
stycket 3 precisera handelsändamålet framgår av förarbetena till lagänd-
ringen år 1992 (bet. 1991/92:BoU10 s. 7) att skillnad skall kunna göras g
mellan detaljhandel och partihandel, varvid partihandel skall kunna
hänföras till områden för industriändamål, men att någon ytterligare Prop. 1996/97:34
precisering av handelsändamålet till en viss form av handel inte skall
kunna göras.
Lagändringen år 1992 är tillämplig när detaljplaner antas efter
ikraftträdandet. Tidigare antagna detaljplaner berörs alltså inte. I dessa kan
handelsändamålet ha preciserats i överensstämmelse med då gällande
regler, vilket innebär att en övergång till ett annat ändamål i allmänhet
kräver ändring av planen.
4.2 Den tidigare regleringen av handelsändamålet
Vad som gällde före lagändringen år 1992 i fråga om kommunernas
möjligheter att precisera handelsändamålet framgår av PBL-propositionen
och bostadsutskottets betänkande 1986/87:BoUl om en ny plan- och
bygglag m.m. samt av de uttalanden som gjordes i prop. 1990/91:146 om
ändring i plan- och bygglagen, m.m.
PBL-propositionen
I PBL-propositionen behandlades frågan om precisering av handelsända-
målet genom bestämmelser om byggnaders användning i specialmotive-
ringen till 5 kap. 7 §. Där anfördes inledningsvis (s. 576):
”Konsumenterna bör ha tillgång till ett allsidigt sammansatt utbud av
varor och tjänster och kunna prioritera mellan t.ex. låga priser, närhet till
butiken och hög servicegrad. Kommunen har ett ansvar för att markens
användning planeras så att denna valfrihet så långt möjligt skall kunna
upprätthållas. En hel del kommuner anger riktlinjer i dessa frågor i form
av s.k. varuförsörjningsplaner. I PBL:s inledande bestämmelser har angetts
att den fysiska planläggningen skall beakta behovet av mark bl.a. för
kommersiell service. Kommunen ansvarar också för att den fysiska miljön
far en lämplig utformning.
Inom ramen för planeringen bör konkurrensen ges ett så fritt spelrum
som möjligt för att hålla priserna nere och öka företagens effektivitet till
konsumenternas fördel. De långsiktiga aspekterna är i detta sammanhang
väsentliga och bör komma till uttryck i översiktsplanen. Detaljplanen
måste utformas så att den möjliggör förändring och förnyelse, t.ex.
etablering av nya butiksformer. Detta är en förutsättning för en rationell
utveckling av handeln. Från dessa utgångspunkter bör handelsändamålet
inte preciseras ytterligare i detaljplan, om det inte finns särskilda skäl.
Sådana skäl kan enligt min mening bl.a. vara att möjliggöra en för
konsumenterna lämplig butiksstruktur, hänsyn till omgivningen samt
kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning i det aktuella
fallet.”
Härefter utvecklades synen på vilka bestämmelser som skall kunna
meddelas i syfte att särskilja olika ändamål.
Till en början konstaterades att det skulle vara möjligt att i detaljplan
dra en skarp gräns mellan haydelsområden och industriområden. När det
gäller reglering av olika former av handel angavs det att planläggningen
— vid en avvägning mellan å ena sidan kraven på konkurrens och å andra
sidan styrning enligt PBL mot en lämplig samhällsutveckling - skulle Prop. 1996/97:34
kunna ange en huvudsaklig användning av kvartersmark för partihandel
eller detaljhandel. Partihandel borde i planläggningssammanhang normalt
hänföras till industriändamål.
Även inom gruppen detaljhandel borde enligt departementschefens
uttalanden viss reglering vara möjlig, men också här underströks att det
även är ett samhällsintresse att inte onödigtvis begränsa konkurrensmöjlig-
heterna. Enligt propositionen skulle det vara möjligt att genom be-
stämmelser i detaljplan skilja ut områden där handeln far avse respektive
inte far avse skrymmande varuslag inom detaljhandeln. Härmed avsågs
varuslag som möbler och inredning, bilar, husvagnar, båtar, byggmaterial
och trädgårdsartiklar, dvs. framför allt varor som levereras med tunga
transportmedel och säljs i mycket stora byggnader, t.ex. kallager varifrån
kunden ofta hämtar varan med bil, vilket bl.a. medför krav på stora
parkeringsplatser. Det framhölls att byggnadsnämnden vid prövningen av
lov inom en sådan detaljplan - alltså en detaljplan med särskilda
bestämmelser om handel med skrymmande varor - inte skall ha att ta
ställning vare sig till behovet av verksamheten i fråga eller till frågan om
olika företag skall ges likvärdiga förutsättningar inom området.
Slutligen anfördes i fråga om livsmedelshandeln (s. 577 f.):
”Inom kategorin detaljhandel kan livsmedelshandeln i vissa lägen
behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig
samhällsutveckling. Som exempel kan nämnas stormarknader eller
bensinstationer. I enlighet med praxis bör det kunna ske genom en
bestämmelse i detaljplan som anger maximal yta som sammantaget far
användas för handel med livsmedel. En sådan begränsning bör givetvis
inte göras så snäv att rimliga anspråk på rationalisering inte kan till-
godoses i ett senare skede. Jag förutsätter vidare att sådana begränsningar
meddelas endast om kommunen har gjort en utredning om serviceför-
hållandena i berörda områden och utredningen visar att begränsningarna
är nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur. Sådana
utredningar ingår normalt i kommunala varuförsörjningsplaner.”
Avslutningsvis framhölls att någon ytterligare precisering eller
avgränsning inte får läggas till grund för prövningen av bygglov när
kommunen i detaljplan har preciserat handelsändamålet i något angivet
hänseende.
Bostadsutskottets betänkande 1986/87:BoUl
Bostadsutskottet behandlade frågan om reglering av handeln i detaljplan
i betänkandet 1986/87:BoUl s. 77 ff. Vid ärendets behandling i utskottet
avgavs yttrande från näringsutskottet, 1985/86:NU3y (bostadsutskottets
bet. s. 386 ff.).
Vad särskilt gäller handeln med livsmedel ansåg näringsutskottet
(s. 402) det vara rimligt att kommuner skall kunna begränsa eller helt
förbjuda etableringar som antas kunna få från plansynpunkt starkt npgativa
effekter på butiksstrukturen. Enligt utskottet borde, som anförts i
propositionen, åtgärderna grundas på en utredning om serviceförhållande-
na i berörda områden, t.ex. i en kommunal varuforsörjningsplan. Enligt Prop. 1996/97:34
näringsutskottet var det också naturligt att en kommun när detaljplan
upprättas eller ändras skall kunna meddela bestämmelser som reglerar
försäljning av livsmedel även i bensinstationer m.m. Det kan här bli fråga
om att begränsa försäljningen till en viss maximal yta. Näringsutskottet
kunde alltså ansluta sig till motivuttalandet i propositionen angående
möjlighet for kommunerna att begränsa livsmedelsförsäljning i vissa fall.
Enligt bostadsutskottet var uttalandet, med de förtydliganden som
näringsutskottet hade gjort, väl ägnat att skapa klarhet i den framtida
rättstillämpningen. Utskottet underströk i sammanhanget vad som hade
sagts i propositionen om förutsättningarna for att en kommun skall få
begränsa rätten att sälja livsmedel. Sådana begränsningar skall i normal-
fallet inte förekomma.
Enligt bostadsutskottet (s. 79) borde man godta vad som sagts i
propositionen om precisering i detaljplan av byggnaders användning bl.a.
for handelsändamål med de ytterligare synpunkter som framförts av
näringsutskottet. Bostadsutskottet hade heller inga invändningar mot vad
som anförts i propositionen om möjligheterna att genom detaljplan dra en
gräns mellan handelsändamål och industriändamål eller när det gällde viss
reglering inom gruppen detaljhandel. Bostadsutskottet framhöll också, i
likhet med vad som gjorts i propositionen, vikten av att konkurrensmöjlig-
heterna inte onödigtvis begränsas.
Propositionen 1990/91:146
I propositionen 1990/91:146 om ändring i plan- och bygglagen, m.m.
(s. 22 ff.) redovisade dåvarande chefen för Bostadsdepartementet sin syn
på konkurrensfrågor och handelsetableringar i samband med kommunal
planering. Bakgrunden var bl.a. att Konkurrenskommittén i betänkandet
Konkurrensen i livsmedelssektorn (SOU 1990:25) hade konstaterat att
prövningen av handelns etableringar har konkurrensaspekter och lagt fram
förslag om att konkurrens borde ingå i den avvägning mellan olika
allmänna intressen som skall göras enligt PBL.
Departementschefen ansåg att en reglering av handeln genom be-
stämmelser i detaljplan måste kunna ske även i framtiden. Möjligheterna
till begränsningar i fråga om livsmedelshandel borde dock användas
mycket restriktivt. Vid prövningen skulle behovet av att konkurrensen
förstärktes beaktas noga. Ökad konkurrens inom handeln utgjorde enligt
departementschefen ett naturligt inslag i vad som allmänt torde avses med
en lämplig samhällsutveckling.
Från en del håll hade det framförts önskemål om att konkurrensen
skulle införas som ett allmänt intresse i 2 kap. PBL. Departementschefen
fann emellertid en sådan ändring inte behövlig och heller inte lämplig,
eftersom ett allmänt främjande av konkurrensen skulle komma att strida
mot lagstiftningens grundläggande syfte, nämligen att på saklig grund
väga olika intressen i samhället mot varandra och där intressen som en
god social och fysisk miljö fått en särskild tyngd.
11
Lagstiftningsärendet år 1991 Prop. 1996/97:34
I propositionen 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik uttalade den
dåvarande regeringen (s. 20) att motivuttalandena i prop. 1990/91:146 inte
var tillräckligt klarläggande och att det därför behövdes ytterligare förtyd-
liganden och tillägg vad gäller konkurrens och handelsetableringar i den
kommunala planeringen. Enligt den dåvarande regeringen torde skillnader-
na i omgivningspåverkan mellan de olika former av handel som var
aktuella i sammanhanget sakna betydelse, eftersom olika verksamheter
naturligt kunde antas söka sig till för verksamheten ändamålsenliga
platser. De i förarbetena till PBL angivna möjligheterna till reglering
genom en precisering av handelsändamålet borde därför inte längre stå till
buds. Den dåvarande regeringen fann att konkurrensen som ett särskilt
intresse borde föras in i PBL. Den omständigheten att konkurrens kunde
vara såväl ett allmänt intresse som ett beaktansvärt enskilt intresse ansågs
tala för att en sådan bestämmelse fördes in i 1 kap. PBL. I propositionen
föreslogs därför att 1 kap. 5 § PBL skulle kompletteras med följande
mening. ”Näringsfrihet och en effektiv konkurrens skall främjas.”
Bostadsutskottet behandlade frågan i betänkandet 1991/92:BoU10.
Utskottet delade därvid den dåvarande regeringens bedömning att handeln
borde ges friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln
borde tillmätas större betydelse i den kommunala planeringsprocessen.
Utskottet ville emellertid i stället för en ändring i 1 kap. 5 § föreslå en
ändring som mera direkt gav uttryck för syftet med lagändringen. I en
lagrådsremiss föreslog därför utskottet att ändringen skulle göras i 5 kap.
7 § tredje stycket och utformas som en begränsning i kommunens
möjlighet att meddela sådana bestämmelser om byggnaders användning
som kan motverka en effektiv konkurrens. Lagrådet ansåg att regleringen
skulle bli tydligare och systematiskt riktigare om föreskriften i stället
placerades som ett fristående andra stycke i 5 kap. 7 §. Utskottet delade
lagrådets uppfattning och utformade sitt slutliga förslag i enlighet därmed.
Beträffande innebörden av lagändringen framhöll bostadsutskottet att
kommunerna inte längre skulle ha möjlighet att i detaljplan precisera
handelsändamålet till en viss form av handel. Den dittillsvarande
möjligheten att i detaljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och
detaljhandel med skrymmande varor skulle således inte finnas kvar.
Utskottet påpekade dock att någon ändring inte avsågs vad gäller
möjligheten att hänföra partihandel till industriändamål.
I den motion som låg bakom riksdagens tillkännagivande år 1995 (se
avsnitt 3) anfördes sammanfattningsvis följande skäl för yrkandet.
- En medveten styrning av bebyggelseutveckling och infrastruktur kan
minska vägtrafiken och bidra till minskade koldioxidutsläpp. Trafik-
och klimatkommittén konstaterar i delbetänkandet Trafiken och
koldioxiden (SOU 1994:91) att 1992 års lagändring kan leda till Prop. 1996/97:34
oönskade effekter på miljön.
- Om en större del av dagligvaruhandeln lokaliseras till externa
stormarknader och industriområden leder detta till ökade kostnader för
kommunal hemtjänst, risk för isolering och påskyndat psykiskt
åldrande hos ensamboende pensionärer.
- Lagändringen år 1992 innebär också nackdelar för handeln. Kommu-
nerna måste nu vara mycket försiktiga med att i detaljplaner över
huvud taget lägga ut handelstomter, eftersom vilket slag av handel
som helst kan komma att lokaliseras dit.
- Lagändringen innebär vidare sämre förutsättningar för att blanda
bostäder och närservice.
- Om en reglering av handeln innebär att företagare utanför de
rikstäckande kedjorna far svårt att etablera sig, bör detta problem
angripas direkt genom att upplåtelse av mark för viss verksamhet sker
så att alla intressenter i branschen far chans att konkurrera på lika
villkor.
Bostadsutskottet (bet. 1995/96:BoUl s. 41) framhöll för sin del att
miljöfrågorna har fatt en allt större betydelse under senare år, vilket bl.a.
kommit till uttryck genom den år 1993 beslutade ändringen i PBL som
innebar att det i lagens portalparagraf infördes en bestämmelse om att
planläggning skall främja en långsiktigt hållbar livsmiljö (prop.
1992/93:180, bet. 1992/93 :JoU 14, rskr. 1992/93:344, SFS 1993:419).
Även den aktuella propositionens (prop. 1994/95:230) förslag om
ändringar i fråga om den kommunala översiktsplaneringen gav enligt
utskottet uttryck för den ökade vikt som enligt utskottets mening måste
fästas vid att den framtida markanvändningen sker i former som tryggar
en långsiktigt hållbar utveckling.
Efter att ha konstaterat att det inte längre är möjligt att i detaljplan
precisera handelsändamålet till en viss form av handel anförde utskottet:
”Detta förhållande riskerar enligt utskottets mening att motverka
strävandena att ge plansystemet en utformning som medverkar till en
långsiktigt hållbar utveckling av våra samhällen. Som framhålls i motion
1994/95:Bo511 (s) bör lagstiftningen möjliggöra en prövning av vad som
är lämplig lokalisering för olika verksamheter. Denna prövning bör utgå
från resp, verksamhets omgivnings- och miljöpåverkan. Starka skäl talar
enligt utskottets mening för att möjligheterna att i detaljplan närmare
reglera handelsändamålet bör återinföras. Detta förhållande har också
kommit till uttryck i de tilläggsdirektiv till Plan- och byggutredningen
som regeringen utfärdade i maj 1995.”
13
Efter en redogörelse för innehållet i tilläggsdirektiven i de delar som rör Prop. 1996/97:34
regleringen i detaljplan anförde utskottet:
”Det är enligt utskottets mening värdefullt att ett utredningsarbete med
den ovan redovisade inriktningen nu har initierats. Samtidigt finns det
enligt utskottets mening redan i dag tydliga tecken på att 1992 års
lagändring har fatt de negativa effekter som motionen ger uttryck för.
Liknande synpunkter har också framförts från bl.a. olika kommunala
företrädare. Sammantaget motiverar detta enligt utskottets mening att det
i plan- och bygglagen snarast bör införas bestämmelser som gör det
möjligt för kommunerna att i detaljplan reglera handelsändamålet i
huvudsak enligt vad som gällt före den 1 april 1992. Det bör sålunda
uppdras åt regeringen att skyndsamt förelägga riksdagen förslag med
denna innebörd.”
Regeringens förslag: Kommunerna ges åter möjlighet att i
detaljplan närmare reglera handelsändamålet genom att särskilja
partihandel och detaljhandel och genom att inom ändamålet
detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel
med livsmedel. Precisering far dock ske endast om det finns skäl av
betydande vikt.
Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens, men har
en annan lagteknisk utformning.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har i sak
tillstyrkt utredningens förslag eller lämnat det utan erinran - däribland
samtliga kommuner och länsstyrelser, med undantag för Kävlinge
kommun.
Konsumentverket och ytterligare några remissinstanser har dock
framhållit att det bör ställas tydliga krav på kommunernas tillämpning.
Konsumentverket framhåller särskilt behovet av sådant underlag som
studier av detaljhandelsstruktur samt lokala och regionala konkurrensför-
hållanden och föreslår att Boverket ges i uppdrag att samordna arbetet
med att ta fram ny kunskap och nya arbetssätt, varvid Konsumentverket
är berett att medverka. En del av de remissinstanser som tillstyrkt
utredningens förslag har ifrågasatt om de angivna syftena med ändringen
år 1992 har uppnåtts. Boverket har därvid pekat på Konkurrenskommitténs
slutsats i delbetänkandet Konkurrensen inom livsmedelssektorn
(SOU 1990:25) att det inte är detaljplanering utan en rad institutionella
faktorer som utgör grunden för att de stora butikskedjorna systematiskt
gynnas.
Kävlinge kommun har avstyrkt en lagändring och pekat på att möjlig-
heten till reglering öppnar för påverkan från grannkommuner och
länsstyrelsen. Riksrevisionsverket har avstyrkt förslaget med hänvisning
till att avsaknaden av regleringsmöjligheter inte visats ha haft över-
14
vägande negativa effekter, att det inte visats att utökade regleringsmöjlig- Prop. 1996/97:34
heter är ett verksamt medel att nå de uppställda målen och att utredning
om effekterna for konkurrensen saknas. Enligt Konkurrensverket bör
sådana delar av plan- och bygglagstiftningen som inverkar på handelns
etableringsmöjligheter utformas så att förutsättningarna för ett långsiktigt
högt konkurrenstryck upprätthålls. Ett sådant mål underlättas enligt verket
av att lagen inte ger kommunerna möjligheter att ytterligare hindra
etableringar. Konkurrensverket anser att sådana nackdelar med lagänd-
ringen år 1992 som sakligt sett föranleder en återgång till tidigare
lagregler inte framkommit. Utredningen (N 1995:12) om ökad konkurrens
i handeln med livsmedel har framhållit att det finns skäl att avvakta den
vidare utvecklingen och att i första hand försöka angripa problemen med
andra, mer konkurrensneutrala, åtgärder än de föreslagna. Utredningen har
vidare anfört att dess kommande förslag syftar till att begränsa in-
trädeskostnader och etableringshinder och att det är möjligt att de åtgärder
de kommer att föreslå bättre kan uppnå de effekter som eftersträvas, utan
att begränsa konkurrensen. Byggentreprenörerna har anfört att den
föreslagna lagändringen inte bör genomföras förrän den nuvarande
lagstiftningen utvärderats under ytterligare någon tid. Kooperativa
förbundet, KF, anser att utredningen inte klart redovisat skälen för ett
särskiljande av olika former av detaljhandel och att detta kan leda till
oklarheter och godtycke i tillämpningen. KF anser att konkurrensintresset
bör ha en avgörande betydelse och framhåller att det finns risk för att
konkurrensen på dagligvaruområdet hämmas av ytterligare reglering.
Sveriges fastighetsägareförbund har anfört att kommunerna inte är bättre
lämpade än andra aktörer att bedöma hur en 'lämplig' handelsstruktur ser
ut. Sveriges livsmedelshandlareförbund anser att det är för tidigt att dra
några slutsatser av den lagändring som genomfördes i mitten av år 1992.
Förbundet anser vidare att kommunernas eventuella önskemål om att
ytterligare kunna styra etableringar borde kunna lösas på annat sätt än
genom lagändring. Om det skulle bli tal om lagändring anser Förbundet
att det är viktigt att det inrättas möjligheter att snabbt kunna överklaga
etableringsärenden och att dessa överklaganden behandlas med förtur.
Svenska Arbetsgivareföreningen, SAF, tar bestämt avstånd från förslaget
i betänkandet och anser att det saknas såväl teoretisk som erfaren-
hetsmässig underbyggnad för den allmänt utbredda uppfattningen att en
mindre regelstyrd utveckling av strukturen i svensk detaljhandel skulle
medföra nackdelar för konsumentkollektivet som helhet.
Några remissinstanser har haft invändningar mot den lagstiftningsteknik
utredningen föreslagit. Svea hovrätt har anfört att det blir fråga om
renodlad lagstiftning genom motiv och att man bör låta ändringen komma
till uttryck i lagtexten. Kammarrätten i Jönköping har ifrågasatt om
lagstiftning skall ske motivledes på det sätt som föreslagits. Stockholms
universitet har framhållit att ändringen borde komma till uttryck i
lagtexten. Uppsala universitet har också ifrågasatt om det inte blir fråga
om lagstiftning genom motiv samt framhållit att tillämparen kan vara
tvungen att korsläsa äldre och nyare förarbeten för att intentionerna med
lagändringen skall framgå. Enligt Länsstyrelsen i Stockholms län bör man 15
överväga att ge principen om hänsynstagande till en effektiv konkurrens
stöd i lagen. Länsstyrelsen i Malmöhus län har framfört motsvarande Prop. 1996/97:34
synpunkter. Byggentrepenörerna har uttalat farhågor för att en lagändring
som endast innebär att den nuvarande begränsningsregeln upphävs
kommer att uppfattas som en signal till kommunerna att konkurrensaspek-
ten inte längre behöver tillmätas någon betydelse.
Skälen för regeringens förslag: I enlighet med det uttalande av
bostadsutskottet (1995/96:BoUl s. 41) som riksdagen ställt sig bakom,
talar starka skäl för att kommunerna nu åter ges möjligheter att i
detaljplan närmare reglera handelsändamålet. Regeringens avsikt är därvid
att i huvudsak samma restriktivitet som före lagändringen år 1992 skall
iakttas. Det finns därför anledning att nu kort redogöra för de ursprungliga
förarbetena i denna del.
Enligt PBL-propositionen (s. 576 ff.) skulle, som framgår av avsnitt 4,
handelsändamålet kunna fa preciseras inom vissa gränser, om det fanns
särskilda skäl. Således skulle bestämmelser kunna meddelas i syfte att
särskilja partihandel och detaljhandel samt, inom kategorin detaljhandel,
handel med skrymmande varor och handel med livsmedel. Enligt
regeringens mening föreligger inte nu något behov av att i detaljplan
särskilja ytterligare former av handel.
De särskilda skälen för en närmare reglering kunde bl.a. vara att göra
det möjligt att åstadkomma en för konsumenterna lämplig butiksstruktur,
hänsyn till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga
utformning i det aktuella fallet. Beträffande handel med skrymmande
varor framhölls kravet på stora parkeringsplatser och att man genom att
särskilja sådan form av handel kunde åstadkomma en lämplig lokalisering
och miljö för handeln. Som skäl för möjligheten att begränsa eller helt
förbjuda livsmedelshandel anfördes kravet på en lämplig samhällsutveck-
ling och som exempel nämndes stormarknader eller bensinstationer. De
redovisade skälen äger enligt regeringens mening fortfarande giltighet.
I de äldre förarbetena nämndes inte miljöhänsyn särskilt. Sådan hänsyn
far emellertid också anses innefattas i kravet på en lämplig samhälls-
utveckling. Mot bakgrund av samhällsutvecklingen sedan PBL-proposi-
tionen skrevs finns det således anledning att nu särskilt understryka
betydelsen av att handeln lokaliseras så att den totala vägtrafiken
begränsas och utvecklingen i övrigt mot en god och långsiktigt hållbar
livsmiljö främjas. En fysisk planering med sådan inriktning ligger i linje
med de i avsnitt 3 nämnda ändringarna i PBL som trädde i kraft den 1
januari 1996 (SFS 1995:1197) och som utarbetades på grundval av PBL-
utredningens betänkande Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36).
Behovet av en sådan planering understryks också av de forskningsresultat
som utredningen refererat under avsnitt 3 i betänkandet.
Konkurrensfrågorna berördes inte uttryckligen i PBL-propositionen i
samband med behandlingen av lagens inledande kapitel. Regeringen anser
dock - i likhet med vad dåvarande chefen för Bostadsdepartementet
anförde i prop. 1990/91:146 (s. 24) - att en ökad konkurrens inom
handeln utgör ett naturligt inslag i vad som allmänt torde avses med en
lämplig samhällsutveckling. Även i fortsättningen skall självfallet intresset
av en effektiv konkurrens beaktas. Detta intresse skall emellertid inte
16
utgöra ett absolut hinder mot att en kommun närmare reglerar handelsän-
damålet i en detaljplan.
En viss begränsning i möjligheterna att precisera bl.a. handelsändamålet
ligger också i den bestämmelse enligt vilken detaljplanen inte far göras
mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. När
den bestämmelsen läses i belysning av bestämmelserna i 1 och 2 kap.
framgår tydligt att syftet med planen inte far vara att hindra en effektiv
konkurrens.
I PBL-propositionen sammanfattades de omständigheter som kunde
medföra ett behov av att närmare reglera handelsändamålet under
beteckningen särskilda skäl. Avsikten härmed var att betona restriktivite-
ten när det gäller att precisera handelsändamålet, men begreppet är, som
utredningen påpekat, inte särskilt väl valt. För att handelsändamålet skall
fa begränsas bör det därför inte räcka med att skälen konstateras föreligga,
skälen måste också ha en viss tyngd. Ett exempel på tungt vägande skäl
är att övergripande miljömål kan uppnås genom en närmare reglering av
handelsändamålet i enskilda fall. Enligt regeringens uppfattning bör kravet
på restriktivitet nu uttryckas så att det för precisering av handelsändamålet
skall krävas skäl av betydande vikt.
Regeringen föreslår således att det - om det finns skäl av betydande
vikt - i detaljplaner skall vara möjligt att precisera handelsändamålet
genom att särskilja partihandel och detaljhandel och att inom ändamålet
detaljhandel särskilja handel med skrymmande varor och handel med
livsmedel. I sammanhanget finns det dock skäl att - i likhet med vad som
uttalats av några remissinstanser - framhålla att PBL inte ensam kan ha
någon avgörande inverkan på handelns struktur och konkurrensförhållan-
den. Som utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel
framhållit, kan andra åtgärder vara mera effektiva i dessa avseenden.
Det måste ankomma på kommunen att visa att det föreligger sådana
skäl av betydande vikt som avses. I PBL-propositionen förutsattes, för att
begränsningar skulle fa meddelas, att de - genom utredningar om
serviceförhållandena, vanligtvis s.k. varuförsörjningsplaner - visats vara
nödvändiga för en totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur i berörda
områden. Sådana varuförsörjningsplaner upprättas normalt inte för
områden inom tätorter, men någon form av utredning som tydligt
redovisar behovet och konsekvenserna av den reglering som detaljplanen
innehåller bör enligt regeringens mening ändå krävas i detaljplaneärendet.
Ett lämpligt sätt att ta upp frågorna om eventuella begränsningar genom
precisering av handelsändamålet kan vara att behandla dem inom ramen
för den översiktliga planeringen, varvid det bör finnas goda möjligheter
att belysa och beakta både konsument- och miljöintressen. Boverket har
påbörjat ett arbete med att analysera vilket underlagsmaterial som behövs
för att bedöma effekterna av en närmare reglering av handelsändamålet
i det enskilda fallet. I det arbetet medverkar Konsumentverket.
Prop. 1996/97:34
17
Lagstiftningstekniken Prop. 1996/97:34
Det finns, som utredningen påpekat, olika sätt att genom lagändring
åstadkomma en återgång till vad som i huvudsak gällde före lagändringen
år 1992. Huvudalternativen bedömdes av utredningen vara att antingen
ändra den år 1992 insatta bestämmelsen eller att upphäva den. Ut-
redningen stannade därvid för att upphäva den. Svea hovrätt har
emellertid i sitt remissyttrande föreslagit att sista stycket i 5 kap. 7 §
- som innehåller bestämmelsen om att en detaljplan inte far göras mer
detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den -
kompletteras med ett tillägg att bestämmelser som närmare reglerar
möjligheterna att bedriva handel far meddelas endast om det finns
särskilda skäl, samtidigt som den bestämmelse som infördes år 1992
upphävs. Enligt hovrätten kan sedan det gängse begreppet särskilda skäl
utvecklas i motiven på det sätt utredningen gjort.
Det tidigare nämnda uttalandet om konkurrensen av dåvarande chefen
för Bostadsdepartementet i prop. 1990/91:146 gjordes med anledning av
att det då från en del håll hade framförts önskemål om att konkurrensen
skulle införas som ett allmänt intresse i 2 kap. PBL. En sådan ändring
ansågs då inte behövlig och heller inte lämplig, eftersom ett allmänt
främjande av konkurrensen skulle komma att strida mot lagstiftningens
grundläggande syfte, nämligen att på saklig grund väga olika intressen i
samhället mot varandra och där intressen som en god social och fysisk
miljö fatt en särskild tyngd. Enligt regeringens uppfattning finns skäl att
fortfarande hålla fast vid denna bedömning. Konkurrensintresset är ett av
många allmänna intressen rörande en ändamålsenlig samhällsstruktur som
enligt bestämmelserna i 2 kap. skall beaktas vid såväl planläggning som
lovprövning m.m. Att komplettera de allmänna utgångspunkterna för
planering m.m. i PBL:s inledande kapitel med konkurrensintresset skulle
enligt regeringens mening endast medföra krav på ytterligare komplette-
ringar rörande andra intressen, vilket sammantaget skulle medföra en mer
svåröverskådlig lagstiftning utan att vägledningen för tillämpningen skulle
öka. Regeringen anser således att en sådan komplettering varken är
behövlig eller lämplig och att principen om hänsynstagande till en effektiv
konkurrens gäller utan uttryckligt lagstöd.
Vad gäller den av Svea hovrätt föreslagna lösningen kan konstateras att
PBL inte nu innehåller någon bestämmelse på en sådan detaljeringsnivå
och att den aktuella lagändringen i huvudsak innebär en återgång till en
tidigare gällande ordning. Emellertid har förutsättningarna för att reglera
handelsändamålet nu varit föremål för överväganden vid så många
tillfallen att motivuttalandena blivit svåröverskådliga. Mot denna bakgrund
anser regeringen att fördelarna med att ändringarna kommer till uttryck
i lagtexten överväger. Den av Svea hovrätt föreslagna utformningen är då
i allt väsentligt ändamålsenlig. Regeringen anser dock, som framgår av
det tidigare anförda, att uttrycket ”skäl av betydande vikt” bättre speglar
de överväganden som skall göras, än det av Svea hovrätt föreslagna
”särskilda skäl”. Regeringen föreslår därför att den år 1992 införda
bestämmelsen upphävs och att 5 kap. 7 § sista stycket kompletteras med
18
att bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel Prop. 1996/97:34
far meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt.
Regeringens förslag: Kommunerna skall inte alltid behöva sända
fastighetsplaner till länsstyrelsen.
Skälen för regeringens förslag: I samband med den ändring av 6 kap.
13 § som föranleddes av anpassningen av PBL till förvaltningslagens
regler om hur beslut skall överklagas fick paragrafen en lydelse som
innebär att kommunerna - förutom till lantmäterimyndigheten - också
alltid skall sända ett exemplar av fastighetsplanen till länsstyrelsen i
samband med att planen vinner laga kraft (prop. 1994/95:230,
1995/96:BoUl, rskr. 1995/96:30 SFS 1995:1197). En sådan skyldighet
hade kommunerna fram till en lagändring år 1990 (prop. 1989/90:37,
1989/90:BoU6, rskr. 1989/90:85, SFS 1989:1049). Regeringen anser dock
att denna ordning inte är ändamålsenlig och föreslår därför att 6 kap. 13 §
ändras så att planhandlingar inte skall sändas till länsstyrelsen i andra fall
än när en detaljplan skall anses ha den utformning som framgår av
fastighetsplanen.
Som framgår under rubriken Lagrådet i avsnitt 3, har förslaget i denna
del tillkommit efter lagrådsremissen.
Förslagen bedöms inte förorsaka några kostnader för det allmänna eller
för enskilda.
Lagförslaget föreslås träda ikraft den 1 januari 1997. Några övergångsbe-
stämmelser bedöms inte erforderliga. Det innebär att planer som antas av
kommunen efter ikraftträdandet far innehålla preciseringar av handelsän-
damålet i enlighet med vad som föreslås i propositionen. Detta förslag kan
också undantagsvis bli tillämpligt på sådana beslut om detaljplaner som
vid ikraftträdandet inte vunnit laga kraft.
19
Inledning och bakgrund m.m.
Enligt 5 kap. 7 § första stycket 3 plan- och bygglagen (1987:10), PBL, far
kommunen i detaljplan meddela bestämmelser om byggnaders an-
vändning. Härvid kan en precisering ske till handelsändamål. Enligt
förarbetena till PBL borde handelsändamålet med hänsyn till konkurren-
sen inte preciseras ytterligare, om det inte fanns särskilda skäl. Före-
komsten av sådana skäl ansågs göra det möjligt för kommunerna att skilja
mellan partihandel och detaljhandel samt att inom den senare urskilja
handel med skrymmande varor och handel med livsmedel.
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 april 1992 infördes i 5
kap. 7 § ett nytt andra stycke enligt vilket bestämmelser om byggnaders
användning inte far utformas så att en effektiv konkurrens motverkas. Av
förarbetena till lagändringen, bostadsutskottets betänkande
1991/92:BoU10, framgår att denna innebar att kommunernas möjlighet att
särskilja partihandel och detaljhandel kvarstår, men att möjligheten att i
detaljplan särskilt reglera detaljhandel med livsmedel och detaljhandel
med skrymmande varor inte längre skall finnas kvar.
Genom beslut den 23 november 1995 har riksdagen på hemställan av
bostadsutskottet uppdragit åt regeringen att skyndsamt förelägga riksdagen
förslag till sådana ändringar i PBL som gör det möjligt för kommunerna
att i detaljplan reglera handelsändamålet i huvudsak enligt vad som gällt
före den 1 april 1992. Regeringen har härefter åt Plan- och byggutred-
ningen uppdragit att, med beaktande av vad bostadsutskottet anfört,
redovisa sina överväganden i frågan.
Som bakgrund lämnas en förhållandevis utförlig redovisning för frågans
tidigare behandling av regering och riksdag (avsnitt 2). Vidare redovisas
resultatet av några forskningsprojekt rörande framför allt effekterna av
externa affarsetableringar (avsnitt 3) och en särskild undersökning som har
genomförts av Svenska Kommunförbundet beträffande bl.a. erfarenheterna
av 1992 års lagändring (avsnitt 4).
Överväganden och förslag
Uppdraget innebär således att utredningen skall lägga fram förslag till
sådana ändringar som leder till en återgång till vad som i huvudsak gällde
före lagändringen 1992 i fråga om möjligheterna att i detaljplan precisera
handelsändamålet.
Efter övervägande av olika alternativa lagtekniska lösningar har
utredningen stannat för att föreslå att bestämmelsen i 5 kap. 7 § andra
stycket upphävs. Detta innebär att i fortsättningen följande skall gälla
beträffande kommunernas möjligheter att i detaljplan precisera handelsän-
damålet.
Kommunerna skall ha möjlighet att i användningsbestämmelser för
kvartersmark (5 kap. 3 §) och för byggnader (5 kap. 7 § första stycket 3)
Prop. 1996/97:34
Bilaga 1
20
precisera handelsändamålet genom att särskilja partihandel och detalj-
handel och att inom detaljhandeln särskilja handel med skrymmande varor
och handel med livsmedel.
Helt allmänt och oavsett hänsynen till konkurrensintresset gäller att
kommunernas planer inte i onödan bör ges en sådan detaljeringsgrad att
det förhindrar en vitaliserande nyetablering av handeln (5 kap. 7 § sista
stycket).
Hänsynen till en effektiv konkurrens motiverar att möjligheten att
precisera handelsändamålet används restriktivt. För en sådan uppdelning
skall krävas sådana skäl som beskrivs i förarbetena till PBL (prop.
1986/87:1 s. 576 ff.). Dessa skäl skall dock inte vara att betrakta som
särskilda skäl som automatiskt berättigar till en precisering av handelsän-
damålet utan skälen skall vara välgrundade och av betydande vikt.
Utöver de i propositionen angivna skälen tillkommer miljöhänsynen i
vidare bemärkelse. Tillräckligt skäl för precisering av handelsändamålet
skall således vara ambitionen att begränsa den totala vägtrafiken.
Prop. 1996/97:34
Bilaga 1
21
Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10)'
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
7§
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen far i planen
meddelas bestämmelser om
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första stycket, 6 §
första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje stycket 2, 8 § första och
tredje styckena samt 9 § första och andra styckena,
2. den största omfattning i vilken byggande över och under markytan
far ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadsförsörj-
ningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall
ske,
3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan bestämmas
andelen lägenheter av olika slag och storlek,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra an-
läggningar och tomter, varvid far meddelas varsamhetsbestämmelser för
att precisera kraven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som
avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk,
kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för
byggnader som avses i 3 kap. 12 § samt sådana bestämmelser i fråga om
andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som far utfärdas med stöd
av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav
på byggnadsverk, m.m.,
5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge,
6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen
inte skall vara huvudman, varvid far meddelas skyddsbestämmelser för
sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk,
miljömässig och konstnärlig synpunkt,
7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,
8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda
viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna
utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 § första
stycket 6,
9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast
behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,
10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt
trafik- och väganordningar,
Prop. 1996/97:34
Bilaga 2
'Lagen omtryckt 1992:1769.
22
11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen
och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar
genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas
enligt miljöskyddslagen (1969:387),
12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av
gemensamhetsanläggningar,
13. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvud-
man och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk,
miljömässig eller konstnärlig synpunkt.
Bestämmelser om byggnaders
användning enligt första stycket 3
far inte utformas så att en effektiv
konkurrens motverkas
I detaljplanen får även meddelas bestämmelser om exploateringssam-
verkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett ex-
ploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har
vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt
nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte
deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.
Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med hänsyn
till syftet med den.
Prop. 1996/97:34
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
23
Riksdagens ombudsmän (JO), Svea Hovrätt, Hovrätten for Nedre
Norrland, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Jönköping,
Socialstyrelsen, Vägverket, Statskontoret, Riksrevisionsverket, Stockholms
universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Konsumentberedningen
(Jo 1991:A), Konkurrensverket, Boverket, Statens råd for byggnadsforsk-
ning, Utredningen om ökad konkurrens i handeln med livsmedel
(N 1995:12), Konsumentverket, Statens naturvårdsverk, Länsstyrelsen i
Stockholms län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i
Jönköpings län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Göteborgs
och Bohus län, Länsstyrelsen i Älvsborgs län, Länsstyrelsen i Väst-
manlands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Stockholms kommun,
Norrtälje kommun, Enköpings kommun, Linköpings kommun, Norrkö-
pings kommun, Jönköpings kommun, Mörbylånga kommun, Ronneby
kommun, Kävlinge kommun, Malmö kommun, Helsingborgs kommun,
Kungsbacka kommun, Göteborgs kommun, Uddevalla kommun, Väners-
borgs kommun, Mariestads kommun, Karlstads kommun, Örebro
kommun, Västerås kommun, Falu kommun, Borlänge kommun, Gävle
kommun, Sundsvalls kommun, Ömsköldsviks kommun, Östersunds
kommun, Umeå kommun, Luleå kommun, Stockholms läns landsting,
Byggentreprenörerna, Folkrörelserådet hela Sverige skall leva, Föreningen
för samhällsplanering, HSB:s riksförbund, Hyresgästernas riksförbund,
Kooperativa förbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Svenska
arkitekters riksförbund, Svenska kommunförbundet, Sveriges allmännyt-
tigabostadsföretag, Sveriges fastighetsägareförbund, Sveriges industriför-
bund, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges livsmedelshandlareförbund,
Synskadades riksförbund.
Prop. 1996/97:34
Bilaga 3
24
Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10)' skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
7 §2
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen far i planen
meddelas bestämmelser om
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första stycket, 6 §
första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje stycket 2, 8 § första och
tredje styckena samt 9 § första och andra styckena,
2. den största omfattning i vilken byggande över och under markytan
får ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn till bostadsförsörj-
ningen eller miljön, även den minsta omfattning i vilken byggandet skall
ske,
3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan bestämmas
andelen lägenheter av olika slag och storlek,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra an-
läggningar och tomter, varvid far meddelas varsamhetsbestämmelser för
att precisera kraven i 3 kap. 10 §, skyddsbestämmelser för byggnader som
avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk,
kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för
byggnader som avses i 3 kap. 12 § samt sådana bestämmelser i fråga om
andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd
av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav
på byggnadsverk, m.m.,
5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge,
6. användning och utformning av allmänna platser för vilka kommunen
inte skall vara huvudman, varvid far meddelas skyddsbestämmelser för
sådana platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk,
miljömässig eller konstnärlig synpunkt,
7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna platser,
8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att använda
viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet att anordna
utrymme för parkering, lastning och lossning enligt 3 kap. 15 § första
stycket 6,
9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte genast
behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,
Prop. 1996/97:34
Bilaga 4
'Lagen omtryckt 1992:1769.
2Senaste lydelse 1995:1197.
25
10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar samt
trafik- och väganordningar,
11. skyddsanordningar för att motverka störningar från omgivningen
och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar
genom luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant som prövas
enligt miljöskyddslagen (1969:387),
12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande av
gemensamhetsanläggningar,
13. skydd för sådana allmänna platser för vilka kommunen är huvud-
man och som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk,
miljömässig eller konstnärlig synpunkt.
Bestämmelser om byggnaders
användning enligt första stycket 3
får inte utformas så att en effektiv
konkurrens motverkas.
I detaljplanen far även meddelas bestämmelser om exploateringssam-
verkan enligt 6 kap. 2 §. Om en detaljplan antas efter det att ett ex-
ploateringsbeslut enligt lagen (1987:11) om exploateringssamverkan har
vunnit laga kraft, skall det anges i planen om den skall genomföras enligt
nämnda lag. Skall mark tas i anspråk från någon fastighet vars ägare inte
deltar i samverkan, skall planen innehålla uppgift därom.
Planen får inte göras mer detalje- Planen får inte göras mer detalje-
rad än som är nödvändigt med rad än som är nödvändigt med
hänsyn till syftet med den. hänsyn till syftet med den. Bestäm-
melser som närmare reglerar möj-
ligheterna att bedriva handel får
meddelas endast om det finns skål
av betydande vikt.
Prop. 1996/97:34
Bilaga 4
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.
26
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-09-11
Närvarande: f.d. justitierådet Per Jermsten, regeringsrådet Stig von Bahr,
justitierådet Bengt Lambe .
Enligt en lagrådsremiss den 5 september 1996 (Inrikesdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Henrik
Lagergren.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Prop. 1996/97:34
Bilaga 5
27
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 26 september 1996.
Närvarande: statsrådet Peterson, ordförande, och statsråden Wallström,
Tham, Åsbrink, Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog,
Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky,
Messing
Föredragande: statsrådet Andersson
Regeringen beslutar proposition 1996/97:34 Handelsändamålet i detalj-
plan, m.m.
gotab 52102, Stockholm 1996
28