Skr.
1996/97:24
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 12 september 1996
Göran Persson
Lena Hjelm-Wallén
(U trikesdepartementet)
I skrivelsen redovisas den svenska invandrings- och flyktingpolitiken och
invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak sista halvåret
1994 och år 1995.1 vissa avseenden redovisas också utvecklingen under år
1996. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i världen samt
Sveriges roll i det internationella samarbetet.
1 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 24
Skr. 1996/97:24
Förkortningar................................................................................. 4
Inledning.................................................................................... 5
I Sverige och världen............................................................ 6
1. Migration i ett globalt perspektiv............................... 6
2. Vem är flykting?......................................................... 7
3. Flyktingsituationen i världen...................................... 9
- Inledning............................................................. 9
- Asien och Oceanien............................................ 10
- Mellersta Östern................................................ 10
- Afrika................................................................. 12
- Latinamerika...................................................... 14
- Europa................................................................ 14
II Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning 15
1. Asylrätten och frågan om tillfälligt skydd............... 15
- Flyktingpolitiska kommitténs betänkande........... 17
2. Redovisning av praxis.............................................. 19
3. Visering.................................................................... 20
4. Anknytningsutredningen.......................................... 21
5. Barnen i utlänningsrätten........................................ 22
- Barnkonventionen............................................ 23
- Flyktingpolitiska kommitténs förslag.............. 24
- Särskild utredning om barnkonventionen och
svensk rätt................................................................... 25
6. Verkställighet av avlägsnandebeslut...................... 27
- Verkställighetsutredningen.............................. 28
III Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande 29
1. Inledning.............................................................. 29
2. In- och utvandring av utländska medborgare...... 29
3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa 31
4. Överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och andra
åtgärder för flyktingar......................................... 36
- Anhöriga till kvotflyktingar........................ 38
5. Arbetskraftsinvandring...................................... 39
6. Övrig invandring............................................... 40
7. Återvandring..................................................... 40
IV Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m. 42
1. Mottagandet av asylsökande under den tid
asylansökan prövas.......................................... 42
2. Det kommunala flyktingmottagandet.............. 46
- Omfattning............................................... 46
- Kommunernas introduktionsprogram...... 48
- Statlig ersättning/kostnader...................... 50
Skr. 1996/97:24
- Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet
och den statliga ersättningen............................ 51
- Lån till hemutrustning för flyktingar......... 54
V Samråd medfrivilligorganisationer m.fl 55
VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska
arbetet och Sveriges roll 55
1. Inledning........................................................ 55
2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flykting-
frågor............................................................ 57
3. UNRWA....................................................... 58
4. IOM.............................................................. 59
5. OECD........................................................... 60
6. OSSE............................................................ 60
7. Europarådet och Öst/Väst-migration........... 61
- CAHAR............................................... 61
8. Europaintegrationen.................................... 61
- EU-medlemskapet och EES-avtalet..... 61
- Avskaffandet av EU:s inre gränser -
unionsfordraget.............................. 62
- Utvecklingen under år 1995................ 63
- 1996 års regeringskonferens............... 65
- Schengensamarbetet........................... 66
9. Samarbete mellan staterna runt Östersjön 67
10. Det nordiska samarbetet........................... 68
11. De informella konsultationerna................ 69
12. De internationella frivilligorganisationema 69
Skr. 1996/97:24
Förkortningar
|
CAHAR |
Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral |
|
CDMG |
Steering Committee on Migration/Europarådets styrkommitté |
|
CPA |
Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för |
|
EES |
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om |
|
ECRE |
European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska |
|
EFTA |
European Free Trade Association/Europeiska frihandels- |
|
EG EU ICRC |
Den europeiska gemenskapen Den europeiska unionen International Committee of the Red Cross/Intemationella |
|
ICVA |
International Council of Voluntary Agencies/Intemationella |
|
IOM |
International Organization for Migration/ Internationella |
|
NSHF OAU |
Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor |
|
OECD |
Organization for Econonic Co-operation and Development/ |
|
OSSE |
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa Samarbetet mellan UNHCR och enskilda organisationer Styrelsen för internationell utveckling United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s |
|
UNRWA |
United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees |
|
WFP |
World Food Programme/Intemationella livsmedelsprogrammet |
Skr. 1996/97:24
Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrings- och
flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen sista halvåret
1994 och år 1995. En del uppgifter omfattar dock även första halvåret 1996.
Avsikten är att redovisningen skall kunna användas som underlag och
bakgrundsmaterial i anslutning till regeringens budgetproposition för
budgetåret 1997.
Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka
utlänningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.
Flyktingpolitiska kommittén lade den 1 juli 1995 fram sitt betänkande
Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Kommittén
föreslår bl. a. en utökad internationell samverkan för att aktivt undanröja
orsaker bakom flykt och påtvingad migration. Betänkandet har
remissbehandlats, lagrådsremiss har beslutats av regeringen och en
proposition läggs fram för riksdagen i september 1996. En parlamentarisk
kommitté som behandlat frågan om barnkonventionen och svensk rätt har i
delrapport som redovisades i juni 1996 granskat barns ställning i
utlänningsrätten. Syftet är att behandla bamkommitténs synpunkter i den
migrationspolitiska propositionen.
Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för
medborgare i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt.
Sverige är sedan den 1 januari 1995 fullvärdig medlem i EU. Det innebär att
medborgare i alla EU-länder fritt skall kunna flytta mellan länderna för att
arbeta, studera, bo och leva utan krav på arbetstillstånd. Den fria rörligheten
omfattar även familjemedlemmar.
Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av
personer som sökt asyl och av anhöriga till dem som redan bor i Sverige.
Mottagandet av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska
flyktingpolitiken. Dessutom ingår:
Skr. 1996/97:24
- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att
bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för att
respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,
- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som
bedriver flyktingarbete utanför Sverige,
- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk
ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,
- överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta
personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,
- mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning
som i vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års
flyktingkonvention stadgar,
- ett av staten finansierat kommunalt mottagande för flyktingar och
därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras
möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,
- stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i
hemlandet eller annat land.
Migration har alltid förekommit och kommer alltid att finnas. Definitionen
av vad vi menar med en migrant förändras över tiden. När vi avser
internationell migration skall en internationell gräns passeras. Vistelsetiden
skall omfatta en viss tid och tillfälliga besökare exkluderas.
Människor flyttar av många olika skäl vilka kan spänna över en skala
från högsta grad av önskan att flytta till påtvingad flykt. En del flyttningar
kan hänföras till en ekonomisk och social elit som rör sig tämligen fritt över
gränserna. Andra flyttningar sker mot bakgrund av obalanser i efterfrågan
och tillgång av arbetskraft. En allt ökande andel flyttningar sker som en
följd av att människor mer eller mindre tvingas att lämna sina hem. Krig,
väpnade interna konflikter, politisk förföljelse, miljöförstöring, fattigdom,
Skr. 1996/97:24
ekonomisk stagnation och, kanske framförallt, individens bristande
framtidstro och en önskan att göra något åt detta är de drivande krafterna
bakom denna typ av migration. I de flesta fall är orsakerna bakom beslutet
att migrera sammansatta och det kan vara svårt att bara urskilja en orsak.
Alla tecken tyder på att migrationen kommer att fortsätta att öka.
Världshandeln och det ömsesidiga beroendet mellan stater ökar.
Befolkningstillväxten medför att levnadsbetingelserna förändras på sådant
sätt att man måste söka sin utkomst någan annanstans vilket leder till att
antalet migranter ökar. Krig och konflikter mellan har stater har minskat
under de senaste åren medan istället väpnade konflikter och strider inom
nationer har ökat. Många av dessa inre konflikter har haft etniska undertoner
och civilbefolkningen har drabbats svårt vilket medför stora skaror
flyktingar. En annan faktor som kan medverka till att migrationen ökar är
kommunikationernas utveckling. Världen har blivit alltmer känd för många
och möjligheterna att förflytta sig har förbättrats över hela världen.
I de historiskt nya nationalstaterna försöker staterna ha kontroll över
vilka personer som har rätt att bo och vistas där och som har rättigheter och
skyldigheter i staten. Staterna för en migrationspolitik vilken syftar till att
reglera invandringen. En kategori migranter vars rättigheter omfattas av
internationella konventioner och den form dessa får i nationell lagstiftning
är de som flyr sina hemländer för att söka skydd i någon annan stat -
flyktingarna.
I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella
instrument som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och
immigrationspolitik.
FN-konventionen från år 1951 om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.
Genévekonventionen, även kallad flyktingkonventionen, kvarstår som den
grundläggande och mest betydelsefulla konventionen som rör flyktingar.
Det är denna konvention som vår svenska utlänningslagstiftning bygger på.
Flyktingkonventionen kompletterades år 1967 med ett protokoll angående
flyktingars rättsliga ställning, det s.k. New York-protokollet. Ratificering av
Skr. 1996/97:24
protokollet innebär att stater förbinder sig att tillämpa flyktingkonventionen
utan dess tidsbegränsning till den 1 januari 1951 eller dess geografiska
begränsning till Europa.
Flyktingkonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall
anses som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av
flykting till land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte
åtnjuter trygghet mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse -
samt innehåller bestämmelser om att en flykting skall jämställas med
medborgare i det egna landet när det gäller sociala förmåner m.m. I en
bilaga till konventionen lämnas närmare anvisningar för utfärdande av
resedokument till flyktingar.
I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som
"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,
religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk
åskådning befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund
av sin fruktan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den
flyktingdefinition, som är intagen i UNHCR:s stadga och därmed reglerar
mandatet, sammanfaller nära nog helt med den citerade.
Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den
tar sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för
förföljelse på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter.
Konventionens flyktingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund
av naturkatastrofer, misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional
basis har emellertid enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp.
OAU-konventionen från år 1969 om särskilda aspekter på
flyktingproblemen i Afrika omfattar även den som "på grund av yttre
aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt
stör den allmänna ordningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt
ursprung eller är medborgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka
tillflykt på annan plats utanför sagda land".
För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den
deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då
överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt
Skr. 1996/97:24
från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,
utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga
rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna
ordningen".
Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första
asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande,
i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländema och att
tvångsrepatriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. OECD-statema har inte
accepterat en vidare flyktingdefinition än flyktingkonventionens, men
åtskilliga OECD-stater har i sina nationella lagstiftningar infört
bestämmelser om uppehållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än
flyktingkonventionens.
Av stor betydelse är att UNHCR: s verksamhet - på basis av ett antal
resolutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det
egentliga mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har
UNHCR bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att
flyktingkommissariens mandat formellt inte har utvidgats.
Härtill kommer också ett 70-tal betydelsefulla konklusioner som antagits
av UNHCR: s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar bl.a.
om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa
"conclusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap
för UNHCR.
3. Flyktingsituationen i världen
Inledning
Vid ingången av år 1996 räknade FN:s flyktingkommissarie, UNHCR, med
att 27,4 miljoner människor på ett eller annat sätt var beroende av
organisationens hjälp och stöd. Av dem var 15,5 miljoner flyktingar som
hade flytt sina hemländer på grund av förföljelse eller krig. 4 miljoner
personer som återvänt till sina hemländer var fortfarande beroende av
organisationen för sitt skydd och överlevnad. En vanlig form av flyktingar
är s.k. intemflyktingar och 5,4 miljoner var flyktingar i sina egna hemländer.
Hela 3,5 miljoner var en grupp personer som behövde stöd och skydd utan
Skr. 1996/97:24
att för den skull vara flyktingar eller återvändande flyktingar. Ett
typexempel i den sista kategorin var befolkningen i Sarajevo.
De globalt sett stora flyktingkatastofema äger rum i den fattiga delen av
världen. Afrika är den kontinent som har flest flyktingar med nära 6,5
miljoner (exkl. Nordafrika). Ofta flyr man undan ett krig i ett fattigt land för
att leva som flykting i ett annat fattigt land. När orsakerna som föranledde
flykten inte längre är lika akuta försöker man att återvända hem igen.
Det är framförallt två konflikthärdar som har lett till ett stort antal
flyktingar: Afghanistan och Rwanda. Nära 3 miljoner har flytt från
Afghanistan och drygt 2 miljoner från Rwanda. Iran hyser 1,7 miljoner
flyktingar, Zaire 1,6 miljoner och Pakistan 1 miljon. Krig i fattiga länder har
orsakat att redan svaga ekonomier har försvagats ytterligare och andra svaga
ekonomier har utsatts för ytterligare påfrestningar genom att de har fått ta
emot många flyktingar.
Att det framförallt är i Afrika och Asien som flyktingar är ett stort
problem framgår med skrämmande tydlighet av FN:s statistik för år 1995
över de länder som har alstrat flest flyktingar respektive tagit emot flest
flyktingar. De fem länder som har alstrat flest flyktingar är Afghanistan 2,7,
Rwanda 2,1, Liberia 0,8, Somalia 0,5 samt Sudan 0,4 miljoner. Motsvarande
lista över de fem länder som har tagit emot flest är Iran 1,7, Zaire 1,6,
Pakistan 1, Tanzania 0,6 samt Guinea 0,6 miljoner.
Efter en europeisk måttstock är flyktingkatastrofen i Bosnien och
Hercegovina av gigantiskt omfång. Inte sedan slutet av andra världskriget
har Europa ensamt alstrat så många flyktingar. Även om de allra flesta
flyktingarna och hjälpbehövande finns kvar i Bosnien och Hercegovina eller
i närområdet har även övriga Europa drabbats av katastrofen. UNHCR
räknar med att nära 700 000 personer från området nu finns som flyktingar
utanför f.d. Jugoslavien. I övriga delar av f.d. Jugoslavien finns nära
650 000 bosniska flyktingar. Inom Bosnien och Hercegovinas gränser finns
1 miljon personer som är fördrivna från sina hem och ytterligare 1,4
miljoner som är helt eller delvis beronde av stöd utifrån.
10
Skr. 1996/97:24
Asien och Oceanien
Under år 1994 har ca 330 000 flyktingar återvänt till Afghanistan. Under
åren 1990 till 1993 har således över 3 miljoner flyktingar återvänt till
Afghanistan. Fortfarande beräknas dock ca 2,6 miljoner afghanska
flyktingar finnas i grannländerna. På grund av kriget i Tajikistan har
Afghanistan under 1994 tagit emot ca 19 000 flyktingar från Tajikistan.
Antalet flyktingar i Pakistan har fortsatt att minska bl.a. på grund av den
frivilliga återvandringen av afganska flyktingar till Afghanistan. Under år
1994 återvände ca 103 000 afghaner från Pakistan. Antalet registrerade
flyktingar i Pakistan har därmed reducerats till ca 1 miljon.
1 början av juni 1994 fanns ca 13 000 indo-kinesiska flyktingar i
Thailand, vilket är en minskning från föregående år med ca 24 000 personer.
Minskning skall ses mot bakgrund av ”The Comprehensive Plan of Action
for Indo-Chinese Refugees” (CPA:s) arbete i området.
Genom CPA har till år 1995 ca 70 000 personer återvänt till Vietnam. I
Hongkong fanns i bötjan av år 1995 ca 1 700 vietnamesiska flyktingar.
Under år 1994 blev ca 1 500 vietnamesiska flyktingar repatrierade till tredje
land och ca 5 600 personer friviliigt repatrierats till Vietnamn. Totalt har
därmed sedan år 1989 ca 760 000 personer repatrierats till tredje land och ca
70 000 personer frivilligt återvänt till Vietnamn.
År 1994 fanns i Bangladesh ca 116 000 flyktingar från Myanmar
(Burma). På grund av bilaterala övemskommelser mellan regeringen i
Burma och den bangladeshiska regeringen samt UNHCR:s stöd har under
den första hälften av år 1995 ca 81 000 personer återvänt till Myanmar.
Efter en överenskommelse mellan Indien och Sri Lanka påbörjades under
år 1992 ett program för återvandring av tamilska flyktingar från Tamil Nadu
1 Indien till Sri Lanka. Under år 1994 och fram till april 1995 återvände ca
18 200 flyktingar till Sri Lanka. Ca 54 000 tamiler finns nu kvar i Indien.
Mellersta Östern
De största flyktinggrupperna i regionen är som tidigare afghaner, irakier
(kurder) och palestinier. Iran kvarstår som det största mottagarlandet med ca
2 miljoner flyktingar som framför allt kommer från Afghanistan.
11
Återvandringen av irakiska kurder har under 1995 så gott som stått stilla,
trots insatser från UNHCR. Det instabila säkerhetsläget i norra Irak består,
eftersom sammandrabbningarna mellan de två kurdiska partierna KDP och
PUK fortsätter. Dessutom har den turkiska militären genomfort upprepade
attacker i norra Irak som ett led i sin ambition att slå sönder PKK-gerillan.
Detta har givetvis påverkat UNHCRs insatser i regionen och på grund av
orolighetema har man tvingats att förflytta omkring 15 000 flyktingar till
Dohukregionen.
UNHCR har fortsatt att bistå Irak och Iran i deras förhandlingar om att
möjliggöra ett frivilligt återvändande av de flyktingar som uppehåller sig i
respektive land. Länderna har nu undertecknat en ömsesidig överens-
kommelse att vardera ta emot 7 000 frivilligt återvändande flyktingar.
En stor grupp arabiska flyktingar (13 423) befinner sig fortfarande i
Rafha-lägret i Saudiarabien. UNHCR har fortsatt sitt arbete med att söka en
permanent lösning för denna grupp och ett mindre antal har kunnat lämna
lägret och fått uppehållstillstånd genom s.k. resettlement i första hand i Iran,
Norge, Sverige och Australien. Vissa har även frivilligt lämnat lägret för att
frivilligt återvända hem.
UNRWA bistår idag drygt 3 miljoner palestinska flyktingar i
Mellanöstern. Genom interimsavtalet om palestinskt självstyre har läget
väsentligen förändrats i regionen. Fredsprocessen har dock på sistone stött
på motgångar och det är osäkert när bilaterala förhandlingar mellan Israel
och det palestinska självstyret om flyktingfrågan kan komma till stånd. I den
multilaterala delen av fredsprocessen har en arbetsgrupp bildats för denna
fråga. En komplikation är att varken Libanon eller Syrien med tillsammans
drygt en halvmiljon UNRWA-registrerade flyktingar deltar i den
multilaterala processen.
Afrika
I Centralafrika domineras flyktingproblemen fortfarande av konflikterna i
Rwanda och Burundi. I böljan av 1995 hoppades man att de som flytt undan
folkmorden i Rwanda under 1994 skulle kunna återvända. Utvecklingen i
Rwanda har dock inte gått i den riktningen att det varit möjligt för alla att
Skr. 1996/97:24
12
Skr. 1996/97:24
lämna flyktinglägren i Zaire, Tanzania, Burundi och Uganda. Säkerhetsläget i
Rwanda är fortfarande instabilt, antalet arresteringar av personer som påstås
ha deltagit i folkmorden 1994 är fortfarande högt och landet saknar ett säkert
rättssystem. Stora insatser har gjorts för att åstadkomma frivillig repatriering
till Rwanda; som exempel härpå kan nämnas att en trepartskommission med
representanter för UNHCR, Rwanda och Zaire har bildats i detta syfte. Sedan
bötjan av 1995 har bl.a. omkring 82 700 flyktingar återvänt från Zaire och
7000 från Burundi.
Vad gäller läget i Burundi har UNHCR, på grund av det rådande
säkerhetsläget i de områden varifrån majoriteten av flyktingarna kommer,
inte kunnat påbörja repatrieringsplanema på samma sätt som i Rwanda.
Fortfarande lever omkring 160 000 burundier i flyktingläger i Zaire och
Tanzania.
När det gäller situationen i Östafrika och på Afrikas hom kan nämnas att
försöken att uppnå stabilitet i Somalia har fortsatt. Säkerhetssituationen har
nu återigen stabiliserats något i de nordvästra delarna (Somaliland) och
UNHCR och andra internationella organisationer har kunnat återvända till
huvudstaden Hargeisa. Förhoppningen är att det pågående uppgörelserna
mellan olika klaner skall kunna resultera i ytterligare möjligheter till
repatriering från Kenya, Etiopien och Djibouti. Sedan böljan av 1995 har ca
30 000 personer återvänt från Kenya.
I Sudan fortsätter det segslitna inbördeskriget mellan nord och syd och
läget har under senare tid förvärrats. Detta har lett till ökade
flyktingströmmar ur landet. I april månad 1995 fanns t.ex. omkring 322 000
sudanesiska flyktingar i Uganda.
Vad gäller situationen i Västafrika har en fredsöverenskommelse
undertecknats i Liberia i augusti 1995. Uppgörelsen följdes av eld-upphör
och efter det att en ny regering tillträtt ökade förhoppningarna om att de
750 000 flyktingarna skulle kunna återvända till landet. De människor som
flytt befinner sig i grannländerna Guinea, Elfenbenskusten, Ghana, Sierra
Leone och Liberia. Fredsuppgörelsen har dock ännu inte kunnat genomföras
fullt ut. De fredsbevarande styrkorna har t.ex. inte utplacerats i den takt som
var planerat, och detta har lett till att UNHCR har inte har kunnat verka i de
13
Skr. 1996/97:24
områden som är aktuella för återflyttning. Dessa omständigheter har alltså
lett till att repatrieringsprocessen försenats.
Stridigheterna i Sierra Leone har lett till att många sökt sin tillflykt till
grannländerna Guinea och Liberia. I Liberia fanns vid slutet av 1995
120 000 flyktingar från Sierra Leone.
I december 1994 utfärdades allmän amnesti i Togo vilket lett till att
190 000 flyktingar återvänt, i huvudsak från Benin. I Benin och Ghana finns
nu omkring 95 000 togolesiska flyktingar kvar. De repatrieringsprojekt som
leds av UNHCR förväntas leda till att ytterligare flyktingar återvänder hem.
I Mali råder för närvarande relativ stabilitet i de norra delarna vilket lett
till att ca 40 000 flyktingar återvänt från Algeriet, Burkina Faso,
Mauretanien och Niger. De flesta har återvänt spontant men några har
repatrierats i UNHCR:s regi.
I Södra Afrika är läget relativt lugnt sedan det i september 1994 råder
fred i Angola. UNHCR räknar med att omkring 311 000 angolaner skall
kunna repatrieras mellan juli 1995 och december 1997. Läget i Mozambique
är fortsatt stabilt och så gott som samtliga flyktingar har återvänt. UNHCR
har därmed genomfört en av sina största repatrieringsprocesser någonsin.
Latinamerika
I Mexico beräknas ca 340 000 tredjelands medborgare vistas som icke
erkända flyktingar. I slutet av år 1994 fanns därutöver ca 48 000 flyktingar i
Mexico, varav de flesta från Guatemala. Den frivilliga återvandringen av
guatemalanska flyktingar till Guatemala uppgick under år 1994 till ca 6 000.
Europa
Trots undertecknandet av det s.k. Dayton-avtalet och den pågående
fredsprocessen i en domineras den flyktingpolitiska situationen i Europa
fortfarande av utvecklingen på Balkan. Ännu är rörelsefriheten inom
Bosnien och Hercegovina begränsad. Hittills har relativt få intemflyktingar
och personer som flytt till andra länder kunnat återvända till sina hem. Bland
de länder utanför f.d. Jugoslavien som har fått ta emot ett stort antal
asylökande till följd av konflikten har Tyskland, Schweiz, Österrike,
14
Skr. 1996/97:24
Danmark och Sverige tillsammans tagit emot 90% av de asylsökande. Man
diskuterar nu återvändande av asylsökande. Dessa diskussioner leds av
UNHCR.
Ingen av de baltiska staterna har ännu undertecknat 1951 års flyk-
tingkonvention. Litauen har dock som första baltiska stat i juli 1995 antagit
en asyllagstiftning och avser att under hösten 1996 ansluta sig till flyk-
tingkonventionen. För att bland de nordiska länderna söka åstadkomma en
bättre koordinering av det nordiska samarbetet och biståndet på det migra-
tionspolitiska området till de baltiska staterna har Finland huvudansvaret för
koordineringen till Estland, Sverige till Lettland och Danmark till Litauen.
Ryssland är fortfarande upptagningsområde för ett stort antal asylsökande
från olika f.d. Sovjetrepubliker. I f.d. Sovjetunionen finns också många
asylsökande från Afrika och Asien som använder länder i f.d. Sovjetunionen
som transitländer för resa till bl.a. Sverige.
En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktinfrågor i
OSS-ländema (Regional Conference to Address the Problems of Refugees,
Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Retumees
in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant
Neighbouring States, CISCONF) har hållits i Geneve den 30-31 maj 1996.
Liksom i Sverige minskar över lag antalet asylsökande i Västeuropa.
Storbritannien står tämligen ensamt om att fa ett ökat antal asylsökande
under 1995.
Enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) har flyktingar, krigsvägrare
och s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting definieras i
utlänningslagen som "en utlänning som befinner sig utanför det land som
han är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse
på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller
på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på
grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd". En flykting
är även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det
15
Skr. 1996/97:24
land där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den
som finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den
s.k. flyktingkonventionen, och personer som faller in under bestämmelsen
kallas därför i dagligt tal för konventionsflyktingar.
En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett
en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i
Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.
En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting,
inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena
där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.
Under senare år har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats
uppehållstillstånd i Sverige fått stanna här med stöd av utlänningslagens
skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar.
Av de 37 444 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd under år
1994 var andelen konventionsflyktingar 2 % eller 785 personer. Under
samma tidsperiod beviljades 7 431 personer uppehållstillstånd som
kvotflyktingar. Under år 1995 var andelen konventionsflyktingar 3 % eller
148 personer av de 3 686 asylsökande som beviljades uppehållstillstånd.
En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för
tillämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § första
stycket 2), enligt vilken uppehållstillstånd far ges till en utlänning som av
humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon
egentlig skyddsbestämmelse utan om en möjlighet for den tillståndsgivande
myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära
skäl.
Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som
på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt
att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas for personer som inte
omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas
uppehållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det
skulle te sig inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett
pågående krig. Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda
16
Skr. 1996/97:24
regeln under år 1994 uppgick till 15 636 (majoriteten av dessa kommer från
Bosnien) och under 1995 till 1 522.
Asyl får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga skäl
härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till rikets
säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar far tillstånd
vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning
av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga far - till skillnad
mot vad som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till
Sveriges mottagningsresurser.
Med verkan från den 1 juli 1994 genomfördes en ändring i 2 kap. 2 §
utlänningslagen (1989:529) som innebär att ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd kan beviljas bl.a. om en utlänning rest in i Sverige från ett område
där det råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. Detta
skall gälla även för medlemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få
komma till Sverige för att förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat
uppehållstillstånd. Denna möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd är avsedd att tillämpas endast om sökanden inte har rätt till asyl här
i landet och under högst ett år. Bestämmelsen har tillämpats på en grupp
skyddsökande, nämligen personer från Bosnien med kroatiskt
medborgarskap, som efter ett vägledande beslut av regeringen våren 1995
beviljades tidsbegränsade uppehållstillstånd.
Flyktingpolitiska kommitténs betänkande
Regeringen beslutade i november 1994 att ersätta den tidigare tillsatta
parlamentariska Invandrar- och flyktingkommittén med två nya utredningar.
Flyktingpolitiska kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt
perspektiv (SOU 1995:75) överlämnades till regeringen den 30 juni 1995.
En migrationspolitisk proposition läggs fram för riksdagen i september
1996. Kommitténs förslag och överväganden omfattar följande avsnitt:
- motiv för en ny politik
- grunderna för en ny politik
- samarbete i ett globalt perspektiv
- europeiskt samarbete
2 Riksdagen 1996/97.1 saml. Nr 24
Skr. 1996/97:24
- invandringen till Sverige
- återvandring
- frivilligorganisationema
- barnen, barnkonventionen och utlänningslagen
- samordning och genomförande.
I fråga om invandringen till Sverige föreslår kommittén att skydd bör ges
till den som är flykting enligt en vidare tolkning av flyktingkonventionen än
den som tillämpas för närvarande. Dessutom bör skydd ges till dem som
riskerar att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning, dem som flyr undan en väpnad konflikt eller
en miljökatastrof och dem som riskerar ett strängt straff eller mycket
allvarliga trakasserier på grund av könstillhörighet eller homosexualitet.
Kommittén föreslår vidare att de nuvarande skyddsbegreppen de facto-
flykting och krigsvägrare försvinner ur utlänningslagen och att man istället
inför begreppet ”övriga skyddsbehövande”. Till denna grupp skulle större
delen av de asylsökande som idag beviljas uppehållstillstånd som de facto-
flyktingar eller krigsvägrare komma att räknas. Även begreppet politiskt-
humanitära skäl föreslås utgå ur tillämpningen av utlänningslagen. De
situationer begreppet avser ryms i stället delvis inom ”övriga
skyddsbehövande”.
Kommittén föreslår också vissa ändringar av reglerna om tidsbegränsade
uppehållstillstånd vid tillfälligt behov av skydd ändras. I princip bör
tidsbegränsade uppehållstillstånd då beviljas vid massflykt från ett land med
sex månader åt gången under högst två år. Detta bör gälla såväl den som är
flykting som den som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof.
Avsikten är att den skyddsbehövande skall kunna stanna i Sverige under den
tid som skyddsbehovet kvarstår. Bedömningen av om en massflyktsituation
föreligger och hur länge skyddet skall ges bör göras i internationell
samverkan.
18
Skr. 1996/97:24
Regeringen har under perioden juli 1994 - december 1995 fattat vägledande
beslut i flera ärenden av stor betydelse för praxis.
I december 1994 fattade regeringen beslut rörande några asylsökande från
den autonoma kurdiska regionen i norra Irak. Regeringen bedömde att de
mot bakgrund av förhållandena i denna region fick anses ha sådana skäl mot
att återvända dit att de borde beviljas tillstånd som de facto-flyktingar enligt
3 kap. 1 § 3 utlänningslagen.
I februari 1995 avgjorde regeringen ärenden rörande några asylsökande
från Cuba som lämnat hemlandet legalt med gällande utresetillstånd.
Regeringen fann att det inte fanns någon grund för att bevilja dem
uppehållstillstånd här i landet.
I några beslut i maj 1995 bedömde regeringen att situationen i Kroatien
vid denna tidpunkt var sådan att det inte var möjligt att återsända
asylsökande dit, men att det fanns förhoppningar om att situationen skulle
förbättras inom en kortare tidsrymd. Tidsbegränsade uppehållstillstånd
beviljades av humanitära skäl för tiden fram till den 1 december 1995.
Under hösten 1995 avgjorde regeringen flera ärenden rörande personer
som verkat för organisationer som enligt vad som var känt gjort sig skyldiga
till upprepade grova övergrepp av det slag som åsyftas i artikel 1 F (a) i
1951 års flyktingkonvention angående flyktingars rättsliga ställning.
Regeringen fann att enligt samma artikel konventionens skydds-
bestämmelser inte var tillämpliga. Det gällde framför allt personer som
verkat för Sendero Luminoso i Peru, för FARC i Colombia och för PKK i
Turkiet. Awisningsbeslut meddelades i några fall, medan hinder mot
verkställighet bedömdes föreligga i några andra fall där tidsbegränsade
uppehållstillstånd då meddelades.
I november 1995 avgjorde regeringen tre ärenden rörande personer som
varit bosatta i Libanon men som inte var libanesiska medborgare.
Personerna hade kommit att vistas i Sverige flera år och det hade trots olika
försök inte varit möjligt att fastställa om de kunde vara medborgare i något
annat land. Det var samtidigt känt att Libanon inte tog tillbaka personer som
19
Skr. 1996/97:24
inte kunde styrka sitt libanesiska medborgarskap eller att de hade gällande
uppehållstillstånd i Libanon. Uppehållstillstånd beviljades i samtliga fall av
humanitära skäl.
Utlänningsnämnden har fortsatt sin kontinuerliga redovisning av
vägledande beslut som fattats av nämnden och som numera ges ut i bokform
av förlaget Publica. I denna ingår också redovisning av regeringens
vägledande beslut i ärenden som överlämnats av Invandrarverket eller
Utlänningsnämnden.
Beslut om förändringar i viseringsreglema innefattar en rad olika
avvägningar av såväl utrikespolitisk, invandrarpolitisk, handelspolitisk som
turistpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontroll-
överenskommelsen strävar Sverige efter nordisk harmonisering i dessa
frågor. Vidare pågår arbetet med att harmonisera viseringspolitiken inom
EU. Under 1995 har rådet antagit två förordningar med bäring på
viseringspolitiken. I den ena, rådets förordning (EG) nr 2317/95, om
fastställande av de tredje länder vars medborgare måste ha visering när de
passerar medlemsstaternas yttre gränser. Förordningen innehåller en lista på
ett hundratal stater och territoriella områden vars medborgare skall vara
belagda med viseringskrav i samtliga medlemsstater. Denna förordning har
trätt ikraft och är bindande för Sverige. Förordningen har medfört att
Sverige infört viseringskrav för nio stater som tidigare varit viseringsffia.
Den andra förordningen, (EG) nr 1683/95, om en enhetlig utformning av
visumhandlingar. Härutöver har rådet antagit en rekommendation om lokalt
konsulärt samarbete som syftar till att främja konsulära myndigheters
möjlighet att samarbeta i viseringsffågor. Förordningarna och rekommenda-
tionen utgör en del i det pågående arbetet med att harmonisera
viseringspolitiken i medlemsstaterna. Rådet har även enats om en gemensam
åtgärd om flygplatstransitvisering som syftar till att förbättra möjligheten att
kontrollera den illegala invandring som sker genom transittrafiken.
Rådet har den 30 november 1994 även fattat beslut med innebörden att
skolelever från tredje land som är bosatta i en medlemsstat skall, utan hinder
20
Skr. 1996/97:24
av viseringsplikt, kunna medfölja på skolresor till annan medlemsstat. Syftet
är att underlätta skolelevers resemöjligheter inom medlemstatema. Sverige
har till följd av beslutet gjort en ändring i utlänningsförordningen
(1989:547, SFS 1995:1092).
I juni 1995 ansökte Sverige om observatörskap i Schengensamarbetet
med förbehållet att den nordiska passunionen måste kunna upprätthållas vid
ett framtida Schengenmedlemsskap. Schengensamarbetet syftart till en
gemensam viseringspolitik och de avtalsslutande staterna har att
harmonisera sina nationella lagstiftningar. Även inom Schengensamarbetet
finns en förteckning över de tredjeländer vars medborgare måste ha visering
för att tillåtas resa in i någon av de avtalsslutande staterna. En sådan
visering, som utfärdas med användande av ett gemensamt viseringsmärke,
gäller sedan för alla Schengenstatema.
Invandrarverkets styrelse har, enligt sin instruktion, att leda utvecklingen
av viseringspraxis. De riktlinjer som framkommit genom praxis innebär i
huvudsak att det är den sökande som skall göra troligt att syftet med resan
till Sverige är ett besök och inte något annat. Regelmässigt beviljas dock
visering t.e.x. för att en person skall kunna närvara vid en nära anhörigs
begravning eller för att besöka en nära anhörig som är svårt sjuk.
I syfte att bl.a. förkorta handläggningstidema i viseringsärenden har
Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att
själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har
vidare bemyndigat ett antal utlandsmyndigheter att även avslå viserings-
ansökningar.
Regeringen bemyndigade den 15 februari 1996 statsrådet Leif Blomberg att
utse en särskild utredare som skall se över möjligheterna att i s.k.
anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta
personer.
Blomberg utsåg rättschefen vid Kulturdepartementet Marianne Eliason
till utredare. Utredningen har antagit namnet Anknytningsutredningen. I
21
Skr. 1996/97:24
direktiven till utredningen sägs att arbetet skall vara klart senast den 31 mars
1997.
Bakgrunden till utredningen är att det från bl.a. kvinnoorganisationer,
kvinnojourer och sociala myndigheter uppgetts att kvinnor som beviljats
uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en här bosatt man, i
vissa fall utsätts för misshandel eller annan kränkande behandling av
mannen. Det har även hävdats att vissa män upprepade gånger inleder
förhållanden med utländska kvinnor som de sedan misshandlar. Det har
vidare gjorts gällande att de utländska kvinnorna i många fall känner sig
tvingade att stanna kvar i förhållandet därför att de i enlighet med reglerna
om s.k. uppskjuten invandringsprövning beviljats ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd som blir permanent först om förhållandet varat i två år.
Utredaren skall (Dir. 1996:8):
- kartlägga omfattningen av problemet att utländska medborgare söker sig
till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person som kan
befaras utsätta dem för misshandel eller annan kränkande behandling,
- överväga hur eventuellt inhämtade belastningsuppgifter bör användas,
- undersöka hur skyddet för den som ansöker om uppehållstillstånd skall
kunna förbättras samtidigt som parternas integritet och deras rätt till skydd
för sitt privatliv åsidosätts i minsta möjliga mån.
Bams situation i utlänningärenden har fått relativt stor uppmärksamhet under
senare tid, inte minst i den allmänna debatten. Utgångspunkten vid dessa
diskussioner har i stort sett uteslutande varit FN:s konvention om barnets
rättigheter (barnkonventionen).
Utöver barnkonventionen kan nämnas två andra för Sverige viktiga
överenskommelser i detta sammanhang, nämligen den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt Europeiska sociala
stadgan.
22
Skr. 1996/97:24
Barnkonventionen
Initiativet till en särskild konvention om barnets rättigheter togs av Polens
regering 1978. Sverige kom sedan att bli ett av de drivande länderna i kon-
ventionsförhandlingama. Redan innan detta arbete påbörjades fanns dock
två deklarationer på området. Den första, i vilken fastslås fem huvudprinci-
per beträffande bams skydd och välfärd, antogs redan 1924 av Nationernas
Förbund. Den andra deklarationen om barnets rättigheter innehåller tio
principer och antogs av FN:s generalförsamling år 1959. Dessa deklarationer
har dock fött begränsad genomslagskraft.
Sverige ratificerade barnkonventionen i september 1990 vilket innebär att
Sverige iklätt sig en folkrättslig förpliktelse att följa dess bestämmelser. I
enlighet med den metod som i Sverige är vanligast när det gäller
internationella överenskommelser, har konventionen inte blivit en direkt del
av det svenska rättssystemet. Konventionen har alltså inte ställning som lag,
utan inför dess ikraftträdande såg man istället till att bestämmelserna på de
aktuella områdena motsvarar vad som sägs i konventionen. Sveriges
ratificering av barnkonventionen ansågs vid denna tidpunkt inte kräva eller
ge anledning till några ändringar eller tillägg i den nationella lagstiftningen.
Den omständigheten att konventionen inte utgör svensk lag innebär
emellertid inte att konventionen saknar betydelse för svensk rätt. Enligt
uttalanden från Högsta domstolen kan konventionen användas som
tolkningshjälp när svenska bestämmelser tillämpas på ett område som
regleras av konventionen.
Konventionen innehåller en inledning som sedan följs av 54 artiklar.
Vissa rättigheter kan hänföras till medborgerliga och politiska rättigheter
medan andra är att betrakta som ekonomiska och sociala rättigheter. Den
första kategorin kan betecknas som absoluta rättigheter som måste
respekteras av alla stater oavsett utvecklingsnivå. De ekonomiska och
sociala rättigheterna däremot har mer karaktären av målsättningar och
skyldigheten att respektera dem kan därför påverkas av det aktuella landets
resurser.
I syfte att granska de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina
åtaganden enligt konventionen har en särskild FN-kommitté tillsatts.
23
Skr. 1996/97:24
Sverige lämnade in sin första rapport till kommittén år 1992. Den svenska
lagstiftningen och de principer som gäller vid tillämpningen av lagarna
ansågs av kommittén allmänt sett återspegla konventionens bestämmelser.
Den kritik Sverige ådrog sig när det gäller utlänningslagen rörde frågan om
reglerna om forvarstagande. Kommittén påpekade att man kan frihetsberöva
utländska bam under 18 år medan svenska barn under 18 år som huvudregel
inte får frihetsberövas. Kommittén föreslog att alternativ till forvarstagande
av bam skulle övervägas.
Flyktingpolitiska kommitténs förslag
Flyktingpolitiska kommittén har granskat barnkonventionens förhållande till
utlänningslagen. I sitt betänkande har kommittén funnit att
utlänninglagstiftningen och dess tillämpning i huvudsak stämmer överens med
konventionens krav men föreslagit flera ändringar for att
utlänningslagstiftningen skall bringas i full överensstämmelse med
föreskrifterna i barnkonventionen.
Kommittén föreslår bl.a. att
- konventionens grundsyn, såsom den uttrycks i den s.k. portalartikeln
(artikel 3), skrivs in i utlänningslagen med en något annorlunda
utformning. Enligt denna skall, vid alla åtgärder som rör bam, vare sig de
vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar,
administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, barnets bästa komma
i främsta rummet.
- barnkonventionens definition, att den som är under 18 år är bam, även
skall gälla utlänningslagens förvarsregler. I dag gäller samma regler for
bam mellan 16 och 18 år som for vuxna i dessa sammanhang. Genom en
ändring av åldersgränsen tas de ovannämnda synpunkterna av FN-
kommittén i beaktande.
- Invandrarverket skall se över rutinerna när det gäller förhör av bam. I
betänkandet betonas vikten av att en så viktig regel som bams rätt att få
komma till tals förankras i lag samt att Invandrarverket bör få avgöra,
utifrån barnets ålder och mognad, om och hur barnet skall få komma till
tals.
24
Skr. 1996/97:24
- det skall vara möjligt att meddela ett tidsbegränsat tillstånd under en
pågående faderskapsutredning. Ändringsförslaget går ut på att de
inblandade partema i en faderskapsutredning inte skall avvisas eller
utvisas så länge utredningen pågår. Kommittén föreslår att ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd som regel bör meddelas när det behövs
för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras.
- det offentliga biträdet utan särskilt förordnande även skall vara barnets
ställföreträdare i ärenden som gäller bam som kommit till Sverige utan
vårdnadshavare och söker uppehållstillstånd här. Biträdet föreslås även
vara ställföreträdare också i avseenden som har samband med ärendet om
uppehållstillstånd. Biträdet skulle alltså i sådana frågor inte behöva
fullmakt av den gode man som i regel utses för bam utan vårdnadshavare
i Sverige.
- rutinerna vid familjeåterföreningsfall förbättras. För att leva upp till
barnkonventionens krav på att dessa ärenden skall handläggas på ett
positivt, humant och snabbt sätt föreslår kommittén att Invandrarverket
tillsammans med Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen skall se
över rutinerna när det gäller dessa ärenden.
Särskild utredning om barnkonventionen och svensk rätt
Den 1 februari 1996 tillsattes en parlamentarisk kommitté (S1996:01),
Bamkommittén, som skall göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och
praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser (dir. 1996:15).
Kommittén skall vidare skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn vad
gäller innebörden av begreppet ”barnets bästa” i barnkonventionen och svensk
rätt. Slutligen skulle kommittén med förtur behandla frågan om bams ställning
i ärenden enligt utlänningslagen, bl.a. när det gäller avvisning och utvisning
där bam berörs och då söka bilda sig en uppfattning om barnkonventionens
ställning och tillämpning i andra länder. Uppdraget skall vara slutfört senast
den 1 juli 1997. När det gäller förhållandet mellan barnkonventionen och
utlänningslagstiftningen fick kommittén i uppdrag att redovisa en delrapport
senast den 30 juni 1996. Kommittén överlämnade delrapporten
Barnkonventionen och utlänningslagen (SOU1986:115) den 28 juni 1996.
25
Skr. 1996/97:24
Bamkommittén har i huvudsak föreslagit att
- barnkonventionens övergripande princip (artikel 3) att barnets bästa skall
komma i främsta rummet vid all åtgärder som rör bam skall föras in som
en portalparagraf i utlänningslagen,
- bedömningen av om uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl
skall göras med beaktande av barnkonventionens artikel 3,
- resurser och kompetens skall koncentreras till den inledande fasen av
asylprocessen,
- utredningar och beslutsmotiveringar förbättras,
- personal med kunskap om och erfarenhet av bam används vid utredningar
som rör bam,
- utlänningslagen kompletteras med en bestämmelse om att det i utredning
om bam skall tas hänsyn till vad barnet har att anföra om det inte med
hänsyn till barnets ålder, mognad eller annars är olämpligt,
- den förtroendeklyfta som uppstått mellan dem som utfärdar intyg och
utlänningsmyndighetema måste överbryggas
- regeringen initierar en bred översyn av förtroendeläkarsystemet,
- de ensamkommande barnen skall behandlas i första hand som bam och i
andra hand som asylsökande,
- ett ensamkommande bam i princip aldrig får direktawisas,
- samhällets åtgärder måste inriktas på att minimera antalet bam som
gömmer sig för att undgå avvisning eller utvisning
- de gömda barnen bör tillförsäkras samma hälso- och sjukvård som svenska
bam,
- Invandrarverket bör finna mer okonventionella arbetssätt och se flexibelt på
den dokumentation som sökanden åberopar i samband med ansökan om
familjesammanföring,
- det bör införas möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd under
den tid en faderskapsutredning pågår,
- det vid bedömningen av hur en persons levnadssätt skall påverka rätten till
uppehållstillstånd skall - när bam berörs av beslutet - vara fråga om
allvarliga brott för att barnets intresse skall få vika,
26
Skr. 1996/97:24
- ett omhändertagande enligt lagen om särskilda bestämmelser om vård av
unga (LVU) inte automatiskt bör innebära att ett beslut om avvisning eller
utvisning inte får verkställas utan en individuell prövning måste göras där
socialnämnden skall höras och dess yttrande tillmäts stor vikt,
- det skall finnas möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för ett
bam och dess vårdnadshavare om barnet är omhändertaget enligt LVU,
- socialnämndens arbete måste inriktas på att familjen skall återvända till
hemlandet så snart som möjligt när LVU-vården bedöms bli långvarig och
föräldrarna inte har uppehållstillstånd och skall avvisas eller utvisas,
- åldersgränsen i utlänningslagens förvarsbestämmelser bör höjas till 18 år,
- förvarslokaler bör utformas som vanliga bostäder inom ramen för ett
vanligt förläggningsboende där uniformerad personal inte skall
förekomma och
- i största möjliga utsträckning förhindra att verkställighet av avvisnings- och
utvisningsbeslut sker på ett dramatiskt sätt.
Bamkommitténs förslag kommer, som nämnts tidigare, att integreras i den
migrationspolitiska propositionen.
Av utlänningslagen följer att en utlänning som meddelats ett avvisnings- eller
utvisningsbeslut skall lämna landet. Enligt huvudregeln skall den som fått ett
awisnings- eller utvisningsbeslut lämna landet inom två respektive fyra
veckor. Tidsfristen böljar löpa i och med att beslutet vinner laga kraft. Om
utlänningen inte frivilligt reser ut ur Sverige inom den föreskrivna tiden skall
polismyndigheten på den ort där en utlänning vistas verkställa beslutet.
Principen att de utlänningar som meddelats avlägsnandebeslut även rent
faktiskt skall lämna landet anses i Sverige som viktig. I många andra länder
har man av olika anledningar inte valt ett sådant system, vilket visat sig kan
få till följd att ett stort antal människor lever där illegalt under svåra sociala
förhållanden. Sedan en tid tillbaka har emellertid allt fler länder böljat ta
efter det svenska systemet.
Målsättningen att utlänningar som fått ett lagakraftvunnet
avlägsnandebeslut skall lämna landet kan emellertid inte uppfyllas helt. Det
27
Skr. 1996/97:24
inträffar t.ex. inte sällan att den som fått avslag på sin ansökan om
uppehållstillstånd håller sig undan verkställighet av beslutet. En annan
anledning till att besluten inte kan verkställas är att vissa länder inte är
villiga att återta sina medborgare.
I augusti 1995 överlämnade Rikspolisstyrelsen (RPS) en rapport till
regeringen i vilken redogörs för den aktuella situationen med avseende på
antalet icke verkställda beslut. I rapporten anges att det den 31 augusti 1995
fanns 15 088 personer som skulle verkställas, att 7 621 av dessa var
efterlysta, att 5 537 personer inte mottogs i sina hemländer samt att 1 930 av
andra anledningar inte hade verkställts. Som exempel på andra anledningar
nämns i rapporten bl.a. att personerna saknade resehandlingar, att
personernas identitet utreddes eller att Utlänningsnämnden eller
Invandrarverket tills vidare inställt verkställigheten av beslutet (inhiberat). I
rapporten understryks att uppgiften om antalet efterlysta personer, dvs.
personer som inte vistas på den adress de senast uppgav, är osäker;
anledning härtill är att det inte förekommer någon utresekontroll i Sverige
och att det således inte med säkerhet kan sägas hur många personer som
lämnat landet på egen hand.
Vad gäller statistik för perioden i övrigt (juli 1994-december 1995) kan
sägas att det totala antalet verkställighetsärenden legat mellan 12 008
(september 1994) och 15 926 (april 1995). Antalet efterlysta har som lägst
uppgått till 7 219 (augusti 1995) och som mest till 7 991 (november 1994).
Verkställighetsutredningen
I augusti 1994 uppdrogs åt en särskild utredare, Rune Backlund, att överväga
bl.a. vilken myndighet som i framtiden bör ha huvudansvaret for
verkställigheter och om detta ansvar också bör innefatta kostnadsansvaret.
Den nuvarande ordningen innebär att polismyndigheten ansvarar for att
avlägsnandebeslut verkställs, Invandrarverket for att de som skall avlägsnas
erhåller ekonomiskt bistånd och Kriminalvårdens transporttjänst för att resan
beställs och genomförs. I sitt delbetänkande Ett samlat verksamhetsansvar
för asylärenden (SOU 1995:55) föreslås att såväl verksamhetsansvaret som
kostnadsansvaret bör övergå från polismyndigheten till Invandrarverket.
28
Skr. 1996/97:24
Motivet härför är att det ur effektivitets- och kostnadssynpunkt är värdefullt
om verksamhetsansvaret och kostnadsansvaret för hela asylprocessen samlas
hos samma myndighet. I betänkandet anförs att dagens system som innebär
att flera myndigheter är inblandade i själva verkställighetsprocessen är
ineffektivt
Sverige har en relativt stor omflyttning med utlandet. Förutom alla mer eller
mindre kortvariga förflyttningar över gränserna såsom besök, turism, studier
och arbete registrerades i den svenska statistiken för år 1995 45 887
invandrare och 33 984 utvandrare. Detta avser personer som har för avsikt
att bosätta sig i Sverige eller utomlands under minst ett år. De siffror som
redovisas här är hämtade från denna, men det finns anledning att anta att den
officiella statistiken inte fullständigt belyser verkligheten. Det finns såväl
personer som har lämnat Sverige för att bosätta sig utomlands utan att ha
anmält detta till myndigheterna, som personer vilka uppehåller sig i Sverige
under längre tid utan att ha rätt att till bosättning.
Det är också viktigt att vara medveten om att de totala strömmarna av in-
och utvandrare så som de definieras i statistiken består av en heterogen
grupp människor från olika kulturer. Av dem som invandrade till Sverige
1995 var fler än var femte person (21 procent) svensk medborgare.
Motsvarande siffra bland dem som utvandrade är att fler än varannan person
(55 procent) är svensk medborgare. Av de icke svenska medborgarna är en
stor del nordiska medborgare, av den totala invandringen 15 procent och av
utvandringen 21 procent, som bosätter sig fritt inom ramen för den nordiska
fria arbetsmarknaden. Omflyttning med EU har inte samma omfattning.
Inom det migrationspolitiska området är det framförallt in- och utvandringen
av utländska medborgare som är föremål för intresse. Den migration som
avser nordiska medborgare inom den nordiska s.k. passöverenskommelsen
29
Skr. 1996/97:24
har under ett antal år mer eller mindre pågått obemärkt. Till stora delar har
in- och utflyttningarna varierat med det ekonomiska läget och även med
förhållandena på arbetsmarknaden i de olika nordiska länderna. I och med
Sveriges medlemskap i EU och senare det s.k. Schengensamarbetet har
frågan om den fria nordiska rörligheten blivit mer komplicerad. Under de
senaste tio åren har det invandringsöverskott som fanns med Norden under
den första delen av perioden förbytts i ett underskott.
Invandringen av andra utländska medborgare än nordiska består till den
allra största delen av personer som fått uppehållstillstånd i Sverige och
anhöriga till dem. Även om smärre förändringar har gjorts i lagstiftning och
i den praxis som reglerar invandringen till Sverige är det alltså framförallt
förändringar i vår omvärld som styr invandringen. Krig och oroiigheter i vår
omvärld, som med de nya kommunikationerna gör att såväl transport av
människor som av information blir allt geografiskt vidare, tvingar många på
flykt från sina hemländer. Många söker skydd i Sverige. Den allt
dominerande händelsen för ökning av denna typ av invandring i Sverige har
varit kriget och orolighetema i f.d. Jugoslavien. Detta avspeglas tydligt i
sifferserien i tabellen som uppvisar en kraftig ökning i invandring av
utomnordiska medborgare åren 1993 och 1994. Denna ökning består av
personer som kom till Sverige i anslutning till kriget Bosnien och
Hercegovina och sedan efter sedvanlig individuell prövning har fått tillstånd
att bosätta sig i Sverige. Det är först i och med att det finns ett tillstånd för
bosättning och därmed följande folkbokföring som man registreras som
invandrare i den officiella statistiken.
30
Skr. 1996/97:24
In- och utvandring av utländska medborgare kalenderåren 1984-1995
(tusental)
|
År Invandring |
Utvandring |
Invandringsöverskott |
|
Totalt Nor- Övriga |
Totalt Nor- Övriga |
Totalt Nor- Övriga |
|
1984 |
26,0 |
8,4 |
17,6 |
14,6 |
10,0 |
4,6 |
11,4 |
-1,6 |
13,0 |
|
1985 |
27,9 |
8,4 |
19,5 |
14,0 |
9,2 |
4,9 |
13,9 |
-0,8 |
14,7 |
|
1986 |
34,0 |
8,9 |
25,2 |
15,4 |
8,7 |
6,6 |
18,6 |
0,2 |
18,6 |
|
1987 |
37,1 |
8,9 |
28,1 |
11,6 |
8,1 |
3,5 |
25,5 |
0,8 |
24,7 |
|
1988 |
44,5 |
11,5 |
33,0 |
11,8 |
8,3 |
3,5 |
32,6 |
33 |
28,4 |
|
1989 |
58,8 |
18,9 |
40,0 |
13,1 |
9,7 |
3,4 |
45,7 |
93 |
36,5 |
|
1990 |
533 |
15,9 |
37,4 |
16,1 |
12,5 |
3,6 |
373 |
3,4 |
33,8 |
|
1991 |
43,9 |
7,8 |
36,1 |
15,0 |
11,6 |
3,4 |
28,9 |
-3,8 |
32,7 |
|
1992 |
39,5 |
8,0 |
31,5 |
13,1 |
11,7 |
1,4 |
19,7 |
-3,7 |
23,4 |
|
1993 |
54,9 |
5,6 |
493 |
14,8 |
7,9 |
6,9 |
40,1 |
-23 |
42,4 |
|
1994 |
74,8 |
6,7 |
68,1 |
15,8 |
7,0 |
8,8 |
59,0 |
-0,3 |
593 |
|
1995 |
36,1 |
6,9 |
29,2 |
15,4 |
7,3 |
8,1 |
20,7 |
-0,4 |
21,1 |
|
(1996 |
14,5 |
2,5 |
12,0 |
6,1 |
3,2 |
2,9 |
8,4 |
-0,7 |
8,4) |
Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare. Utvandring
avser utländska medborgare som under respektive kalenderår registrerats som utflyttade.
Siffrorna för 1996 anser första halvåret.
3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa
Under år 1995 sökte ca 9 000 personer asyl i Sverige, en halvering jämfört
med föregående år. Denna tendens med låg inströmning av asylsökande har
även fortsatt och förstärkts innevarande år. Under 1995 kom de flesta
asylsökande från Irak, Bosnien och Hercegovina samt Förbundsrepubliken
Jugoslavien.
31
Skr. 1996/97:24
Asylsökande per månad 9101-9608
Inströmningen av asylsökanden till Sverige har under den senaste
femårsperioden varierat kraftigt vilket ställt och ställer höga krav på de
myndigheter som hanterar asylprocessen. I början av 1991 var den
månatliga inströmningen drygt 1 000 asylsökande men ökade under andra
halvåret till över 3 000 per månad. Allteftersom konflikten i f.d. Jugoslavien
eskalerade ökade flyktingströmmarna. Många flydde ut i Europa och många
kom till Sverige. Sommaren 1992 nåddes en kulmen i antalet asylsökanden
till Sverige och bara under sommarmånaderna sökte nära 35 000 personer
asyl. En stor del av dem kom från provinsen Kosovo i Förbundrepubliken
Jugoslavien. Viseringsskyldighet för jugoslaviska medborgare medförde att
inströmningen avtog. Däremot fortsatte många att fly undan kriget i Bosnien
och Hercegovina och kulmen i den inströmningen av personer som sökte
skydd i Sverige uppnåddes i juni 1993 med 7 600 asylsökanden. I slutet av
juni 1993 infördes visumtvång för medborgare i Bosnien och Hercegovina.
Våren 1994 ökade åter antalet asylsökanden. Främst var det kroatiska
medborgare, varav många hade sin hemort i Bosnien och Hercegovina, som
sökte sig till Sverige. Under 1995 har antalet asylsökanden varit i
genomsnitt 750 personer per månad. Minskningen har sedan fortsatt och
under 1996 års första åtta månader har genomsnittet varit ca 450 personer.
I tabellen nedan redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt asyl
i Sverige och som fatt uppehållstillstånd som flyktingar och därmed
jämställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts hit
32
Skr. 1996/97:24
genom flyktingkvoten. Diskrepansen för ett år i tabellen mellan
asylansökningar från medborgare i ett specifikt land och antal
uppehållstillstånd som medborgare i det landet fått beror på tiden mellan
ansökan och beslut. I många fall söker man asyl ett år och får besked först
ett senare år. Den individuella asylprocessen kan i många fall vara
komplicerad och ta lång tid. Av tabellen framgår att konflikten i f.d
Jugoslavien har medfört att många flyktingar därifrån sökt sig till Sverige,
men att detta under perioden har minskat i och med att situationen där har
förbättrats.
Det är också möjligt att, förutom de storleksordningar som tabellens
sammanställning visar, få en viss vägledning av utfallet av ansökningarna.
För att få en korrekt bild av utfallet måste man dock följa varje ansökan över
tiden och inte bara jämföra mellan utfallet av två processer under ett
specifikt kalenderår.
Nationalitet
1994
1995
|
Asyl- |
Uppe- |
Asyl- |
Uppe- | |
|
Förb.rep. Jugoslavien |
2 742 |
16 736 |
1 000 |
750 |
|
Bosnien-Hercegovina |
2 649 |
18 495 |
1 060 |
1 547 |
|
Kroatien |
5 204 |
784 |
270 |
51 |
|
Afghanistan |
309 |
166 |
320 |
23 |
|
Etiopien |
45 |
132 |
31 |
19 |
|
Cuba |
1 150 |
160 |
280 |
57 |
|
Irak |
1 668 |
2411 |
1780 |
1 966 |
|
Iran |
382 |
756 |
450 |
386 |
|
Peru |
309 |
402 |
350 |
79 |
|
Rumänien |
252 |
24 |
84 |
12 |
|
Ryska federationen |
259 |
275 |
326 |
60 |
|
Somalia |
934 |
2 046 |
870 |
159 |
|
Statslösa/ | ||||
|
okänt mbskap |
240 |
335 |
204 |
86 |
|
Turkiet |
305 |
319 |
269 |
60 |
|
Uganda |
104 |
191 |
18 |
33 |
|
Övriga länder |
2 942 |
1 392 |
63 |
354 |
|
Totalt(avrundat) |
18 600 |
44 900 |
9 000 |
5 600 |
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 24
Skr. 1996/97:24
I utlänningslagen anges vilka typer av skäl som ger rätt till asyl i Sverige.
De som får asyl i Sverige enligt de grunder som stipuleras i
flyktingkonventionen kallas konventionsflyktingar. I tabellen nedan
redovisas dessa uppdelade på två kategorier. Den lilla gruppen ”övriga”,
som endast utgör ett par procent av samtliga som har fått asyl i Sverige, är
de som fått ett positivt beslut grundat strikt på de de krav som ställs i
flyktingkonventionen. Bland de flyktingar som överfors, i samarbete med
UNHCR, till Sverige inom ramarna för den flyktingkvot som riksdagen har
bestämt finns såväl skäl grundade på flyktingkonventionen som på andra
skäl. Eftersom denna uppdelning ej är möjlig att göra i statistiken redovisas
alla kvotflyktingar här som konventionsflyktingar. De facto-flyktingama
utgörs av dem som har flyktingliknande skäl, men som ej inkluderas i
flyktingkonventionen. Av redovisningen framgår att den allra största
andelen flyktingar som far skydd i Sverige får det av skäl som ligger utanför
dem som anges i flyktingkonventionen.
|
Skäl |
1994 |
1995 | ||
|
Konventionsflyktingar | ||||
|
- Flyktingkvoten * |
7 431 |
17% |
1 956 |
35% |
|
- Övriga |
785 |
2% |
148 |
3% |
|
Krigsvägrare |
12 |
0% |
1 |
0% |
|
De facto-flyktingar |
3 060 |
7% |
1 401 |
25% |
|
Humanitära skäl** |
33 587 |
74% |
2 136 |
37% |
|
Totalt |
44 875 |
100% |
5 642 |
100 % |
* Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvotflyktingama som inte får
flyktingstatus enligt flyktingkonventionen utan accepteras av andra skäl.
“Av dessa fick 17 951 personer stanna enligt regeringspraxis år 1994 och 614 personer
år 1995.
Utöver dem som beviljas uppehållstillstånd enligt de skäl som nämnts
ovan tillkommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,
vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som
omfattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Villkoret för att
omfattas av det kommunala flyktingmottagandet är att de anhöriga har sökt
uppehållstillstånd inom två år från det att den man har anknytning till tagits
emot i en kommun. Antalet sådana anhöriga som fick uppehållstillstånd år
1994 uppgick till 13 508 personer och år 1995 till 8 040 personer.
34
Skr. 1996/97:24
Med anhöriginvandring avses här make/maka, samboende och bam under
20 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande
uppehållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges
andra nära anhöriga till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående
förälder och i vissa fall föräldrapar). Under år 1995 fick 19 707 personer
uppehållstillstånd på dessa grunder, varav alltså 8 040 personer omfattades
av det kommunala flyktimgmottagandet. Övriga, 11 667 personer, som inte
är nära anhöriga till flyktingar far inte del av det kommunala
flyktingmottagandet.
Den totala utomnordiska invandringen till Sverige under år 1994 och
1995 (vuxna och bam) framgår av följande tabell, som även redovisar
grunderna för uppehållstillstånden. Under de senaste två åren har tre grupper
av invandrare, de som kom som adoptivbarn, gäststuderande samt de som
kom av arbetsmarknadsskäl, varit relativt oförändrade i antal. Deras relativa
andel av invandringen har dock ökat. Antalet personer som flyttat till
Sverige inom ramarna för EES-avtalet har minskat något.
35
Skr. 1996/97:24
|
Skäl |
1994 |
1995 | ||
|
Flyktingar m.fl. |
44 875 |
57% |
5 642 |
17% |
|
Nära anhöriga(anknytningar) |
25 975 |
33% |
19 707 |
61 % |
|
Varav | ||||
|
- anknytning till flykting |
(13 508) |
(8 040) | ||
|
- övriga anknytningar |
(12 467) |
(11 667) | ||
|
Arbetsmarknadsskäl |
127 |
0% |
190 |
1 % |
|
Gäststuderande |
1 086 |
1 % |
1 504 |
5% |
|
Adoptivbarn |
884 |
1 % |
794 |
2% |
|
EES-avtalet |
6 040 |
8% |
4 649 |
14% |
|
Totalt |
78 987 |
100% |
32 486* |
100% |
•Dessutom fick ca 3 500 personer tidsbegränsade uppehållstillstånd under 1995.
Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot
flyktingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Kvoten har hittills till
största delen använts för överföring, huvudsakligen i samverkan med
UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt
utsatt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i
ordets formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är
förföljda och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.
Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter
beslut av riksdagen. Det är Invandrarverket som har ansvaret för uttagning
och överföring av flyktingar till Sverige. Invandrarverket har ett samarbete
med International Organization for Migration (IOM) i transportfrågor.
Uttagningama sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst
utifrån UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina
uttagningar. I policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt
inom ramen för den nordiska samrådsgruppen på hög nivå i flyktingfrågor
(NSHF).
För budgetåret 1994/95 avsattes 1 840 platser till flyktingar och andra
personer i behov av skydd. Under denna tid har 1 808 personer tagits ut,
varav ca 60 % utgjordes av medborgare från f.d. Jugoslavien. Antalet inresta
36
Skr. 1996/97:24
under budgetåret uppgick till 5 497 personer. Det är en eftersläpning från
budgetåret 1993/94 då beslut om en extrakvot för personer från f.d.
Jugoslavien hade tagits.
Anslagsmedel som i statsbudgeten ansatts för överföring av
kvotflyktingar och mottagande av dem i kommunerna kan också användas
för alternativa insatser och åtgärder som UNHCR förordar.
För budgetåret 1995/96 (18 månader) beslutade riksdagen i enlighet med
regeringens förslag (prop. 1994/95:100 bil. 11, bet. 1994/95:SfU13, rskr.
1994/95:309) om att medel motsvarande kostnader för 2 760 personer skall
kunna omfatta såväl överföring och mottagande av kvotflyktingar i Sverige
som bidrag till lösningar utanför Sverige.
I enlighet med regeringens förslag har riksdagen beslutat att under
budgetåret 1995/96 får 5 miljoner kronor användas till förberedelser i
Sverige inför bosniska flyktingars framtida återvändande till Bosnien-
Hercegovina. Regeringen har uppdragit åt Statens invandrarverk att fördela
projektmedel härför. Medlen skall användas till speciella projekt, stöd till
frivilligorganisationer och andra för att administrera förberedelse-
programmen samt för information till bosniska flyktingar i Sverige.
Vidare har riksdagen godkänt regeringens förslag om att avsätta
5 miljoner kronor för kostnader för överföring till Sverige och tillfällig
vistelse här för medicinsk vård för personer i Bosnien-Hercegovina.
Invandrarverket har fatt i uppdrag att, efter framställning från International
Organization for Migration (IOM), besluta om överföring hit.
Regeringen har hittills under innevarande budgetår beslutat att Invandrar-
verket far föra över ca 1 840 flyktingar och andra personer i behov av skydd
till Sverige för varaktig vistelse här.
Den 7 mars 1996 uppdrog regeringen åt Invandrarverket att i samråd med
UNHCR utreda förutsättningarna för att bidra till lösningar av
flyktingsituationer utanför Sverige, i första hand genom att stödja andra
länders flyktingmottagande. I utredningsuppdraget ingick också att belysa
hur en sådan verksamhet - inom ramen för anvisade medel - kan organiseras
och hur samarbetet med UNHCR, särskilt ur finansieringssynpunkt, kan
utformas.
37
Skr. 1996/97:24
Statens invandrarverk har i redovisningen av uppdraget till regeringen
föreslagit fem olika projekt, varav tre utgör direkta alternativ till
kvotöverföring, medan två är lokaliserade till regioner med potentiella
framtida överföringsbehov. Invandrarverkets förslag syftar till att bistå
många fler flyktingar i deras närområden än dem som kan erbjudas
mottagning i Sverige. Bl.a. föreslår Invandrarverket att Sverige tillsammans
med Danmark, Finland och Norge bidrar ekonomiskt till en ”Trust Fund”
som disponeras av UNHCR för insatser som utgör alternativ till traditionell
kvotöverföring. Verket föreslår att projektet genomförs under en tvåårig
försöksperiod.
Riksdagen har godkänt regeringens förslag (prop. 1995/96:150, bet.
1995/96:FiU10, rskr. 1995/96:304) att högst 25 miljoner kronor av de medel
som tidigare anvisats under samma anslag även far användas till resebidrag
för personer från Bosnien-Hercegovina, som förbereder att återvända dit och
som dessförinnan önskar besöka landet.
Flyktingkvoten under budgetåret 1994/95
Ursprungsland
F.d. Jugoslavien
Irak
Iran
Vietnam
Turkmenistan
Colombia
Kina
Syrien
Tadzjikistan
Totalt
Beviljade inrese-
tillstånd
1 065
550
138
29
13
5
4
3
1
1 808
Anhöriga till kvotflyktingar
Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta bam under 20 år, räknas in i
flyktingkvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda
flyktingen. Resan hit ordnas genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.
För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket
ge ett behovsprövat bidrag om det rör sig om familjer till konventions-
38
Skr. 1996/97:24
flyktingar. Detta sker med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till
flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som
här omfattas är maka/make och ogifta bam under 20 år. Bidrag får även
lämnas för andra anhöriga om synnerliga skäl föreligger.
När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för
kvotflyktingar.
Sveriges medlemskap i EU innebär att länderna inom EU har tillgång till
varandras arbetsmarknader. Medborgarna och vissa anhöriga i de
avtalsslutande länderna skall ha rätt att flytta inom området bl.a. för att ta
anställning, starta egen verksamhet, studera m.m. Under år 1995 fick 4 649
personer upphållstillstånd enligt EES-avtalet.
För övriga utlänningar beviljas i princip permanent uppehålls- och
arbetstillstånd för bosättning av rena arbetsmarknadsskäl endast om
arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom Sverige. År 1995 beviljades
190 sådana tillstånd (föregående år 127). Det kan gälla t.ex.personer med
nyckelfunktioner inom näringslivet. Även fria yrkesutövare och egna
företagare kan få bosätta sig här om de uppfyller vissa krav.
Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis montörer,
vikarierande läkare, artister och idrottsmän.
Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med
Arbetsmarknadsstyrelsen och efter att arbetsmarknadens parter hörts.
Delegering till svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.
Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för
kortvariga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som
är mer generell. Länsarbetsnämnderna har att besluta om dessa tillstånd.
Under år 1995 har 4 531 säsongsarbetare fatt tillfälliga tillstånd, de flesta
(4 473) inom trädgårdsnäringen.
Antalet utlänningar som från den 1 juli 1994 till och med år 1995 har haft
ett tillfälligt arbete i Sverige var 14 166 personer, därav ca 8 000 artister och
musiker.
39
Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer
som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av
personer som har svenskt ursprung. Vid prövning av ärenden för den som
varit bosatt här tidigare tas bl.a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i
Sverige resp, utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska
medborgar-skap samt deras bam beviljas regelmässigt tillstånd. Antalet
adoptivbarn som Invandrarverket har beviljat uppehållstillstånd för år 1995
var 794 (föregående år 884).
Bland alla grupper av invandrare finns det alltid ett antal som efter kortare
eller längre tid lämnar vårt land. De flesta av dem flyttar redan under de
första åren, till största delen tillbaka till hemlandet. När den tidigare
dominerande arbetskraftsinvandringen nu har ersatts av en invandring som i
större utsträckning grundas på invandrarens skyddsbehov kan återvand-
ringen delvis komma att fa nya mönster. Å ena sidan kan viljan att återvända
vara stark när de förhållanden man flytt från är förbättrade, å andra sidan
kan det ta lång tid innan så blir fallet.
Det brukar framhållas att drömmen om återvandring alltid finns hos en
flykting och att denna dröm i många fall kan fungera som ett hinder för en
framgångsrik integrering i exillandet. Insikten om denna risk finns nu
allmänt, inte minst hos invandrares och flyktingars egna organisationer, som
också aktivt har engagerat sig för att föra ut denna kunskap till sina
medlemmar.
Regeringen stödjer återvandring genom ekonomiska bidrag, men även till
viss del genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar att den som
utnyttjar de möjligheter till integration som ges i exillandet därmed också
ger sig själv goda förutsättningar att lyckas med en eventuell återflyttning.
Invandrarverket har möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja
bidrag enligt Förordning om bidrag till flyktingars resa från Sverige för
bosättning i annat land (SFS 1984:890), s.k. återresebidrag . Bidrag kan utgå
med ett belopp motsvarande kostnaden för resan samt ett mindre
Skr. 1996/97:24
40
Skr. 1996/97:24
kontantbelopp. Trots att i vart fall de politiska förutsättningarna har
förändrats i många av de länder varifrån många människor kommit till
Sverige, har ett relativt begränsat antal personer utnyttjat möjligheten att
återvandra med återresebidrag.
Under budgetåret 1994/95 beviljades 191 personer återresebidrag av
Invandrarverket, varav 78 från Chile och 40 från f.d. Jugoslavien. Under
sista halvåret 1995 beviljades 114 personer bidrag. Fram t.o.m. sista april
1996 har 153 personer fått bidrag till återresa, därav 105 från f.d.
Jugoslavien.
All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att
lyckas. Under de senaste åren har Invandrarverket stött enskilda
organisationer samt flyktingars och invandrares egna organisationer för
olika återvandringsprojekt. Sociala Missionen är den organisation som fått
störst stöd. De har framförallt arbetat med förberedelsearbete i Sverige för
återvändande chilenare.
Frågor om återvändande har blivit allt mer uppmärksammade. Den
flyktingpolitiska kommittén hade bl.a. som uppgift att lägga ett förslag om
en aktiv politik för frivillig återvandring. I betänkandet Svensk
flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) finns bl.a. förslag om att
särskilda resurser bör avsättas till återvandringsprojekt inriktade på
flyktingarnas olika ursprungsländer samt att en delegation för återvand-
ringsfrågor bör inrättas med företrädare för myndigheter och frivillig-
organisationer. Organisationerna bör ges en utökad roll för insatser såväl
inom som utom Sverige. Inom regeringskansliet pågår även ett arbete med
frågan om bosnierna och deras möjligheter att i en framtid kunna återvända
hem igen.
Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till asylsökande som
frivilligt återvänder till sina hemländer och som saknar egna medel för
återresan. Under budgetåret 1994/95 gavs detta stöd till ca 230 personer.
Personer från f.d. Jugoslavien dominerar stort. Under tiden 1 juli 1995 - 31
mars 1996 fick 656 personer bidrag till frivillig återresa, de flesta (386) från
Kroatien. Av dessa fick under hösten 1995 ca 200 personer med
tidsbegränsat uppehållstillstånd bidrag till frivillig hemresa.
41
Skr. 1996/97:24
Antalet asylsökande fortsätter att minska jämfört med tidigare år. Totalt
sökte 17 000 personer asyl i Sverige under tiden 1 juli 1994 - 31 december
1995. Under budgetåret 1994/95 sökte 5 000 färre personer asyl jämfört med
föregående budgetår. Antalsmässigt största nationalitet inskrivna vid
Invandrarverkets anläggningar i december 1995 var personer från f.d.
Jugoslavien.
Kostnaden per asyldygn beräknas under budgetåret 1995/96 till 192
kronor. Anledningen till att kostnaden minskat jämfört med budgetåret
1994/95 (215 kronor) är att Invandrarverket under budgetåret kunnat
utnyttja de stordriftsfördelar det innebar med en hög andel inskrivna på
verkets anläggningar. Under år 1997 förväntas antalet inskrivna minska.
Kostnaden per asyldygn beränas därför till 197 kronor. Dygnskostnaden för
personer i eget boende under budgetåret 1995/96 var 50 kronor lägre än för
förläggning.
Genom ändrade bestämmelser fr.o.m. den 1 juli 1994 har den
asylsökande möjlighet att själv ordna sitt boende, t.ex. hos vänner eller
släktingar. Samtidigt som mottagningssystemet har minskat kraftigt i
omfattning, på grund av av att färre personer än tidigare har sökt asyl, har
andelen asylsökande i eget boende ökat.
I december 1995 bodde 9 501 av totalt 18 923 asylsökande i eget
boende. Förändringen har medfört att avvecklingen av förläggningsvolym
påskyndats väsentligt. I juli 1994 fanns drygt 38 000 asylsökande inskrivna
vid asylcenter/förläggningar jämfört med knappt 19 000 i december 1995.
Bland dem fanns ca 6 000 personer med lagakraftvunna awisnings/-
utvisningsbeslut. Det gångna budgetåret har särskilt präglats av den
omfattande avvecklingen där i princip samtliga arbetsplatser inom
Invandrarverket har berörts av nedskärningar och många har lagts ned. I juli
1995 hade verket 2 300 anställda jämfört med 5 000 våren 1993. Av
personalstyrkan är drygt 7 % invandrare.
42
Skr. 1996/97:24
Den 1 juli 1994 trädde de regelförändringar och andra åtgärder i kraft
som riksdagen beslutat om enligt en proposition Mottagande av asylsökande
m.m.(prop. 1993/94:94, bet. 1993/94:SfUl 1, rskr. 1993/94:188> Statens
invandrarverk som är huvudman för mottagande av asylsökande skall se till
att det finns tillräckligt med förläggningar för dem som inte själva önskar
ordna sitt eget boende. Verket skall även aktivt verka för att driften av
förläggningar läggs på entreprenad och drivs av t.ex. ideella organisationer.
Mot bakgrund av den omfattande avvecklingen av verkets egna
förläggningar och det låga antalet asylsökande har intresset av att driva
förläggningsverksamhet på entreprenad hittills inte varit särskilt omfattande.
De asylsökande som väljer förläggningsboende bor, liksom tidigare, i
möblerade lägenheter. Bostaden är gratis för asylsökande och - om man
saknar pengar - lämnas en dagersättning för att täcka behovet av mat, kläder
och annat nödvändig som akut läkare- och tandvård. För asylsökande som i
anslutning till ankomsten till Sverige inkvarteras vid ett asylcenter med fri
kost reduceras dagersättningen (för närvarande ges en ensamstående vuxen
71 kronor per dag i dagersättning) med 24 kronor per dag. Samtliga
asylsökande, även de med eget boende, skall i praktisk vardagssvenska är en
viktig del i den organiserade verksamheten. Andra verksamheter inom den
organiserade verksamheten är skötsel av anläggningarna, olika inslag av
studier, praktik på arbetsplatser m.m. Särskild vikt läggs vid verksamhet för
ungdomar i gymnasieåldern. För bam och ungdomar upp till 16 år anordnas
s.k. familjebaserad verksamhet. Här medverkar föräldrar och andra vuxna
tillsammans med förläggningspersonal i att ordna olika aktiviteter som bl.a.
kompletterar den undervisning som skolbarn far. Den familjebaserade
verksamheten har hittills endast bedrivits vid Invandrarverkets anläggningar.
Invandrarverket har på uppdrag av regeringen under år 1995 lämnat två
uppföljningsrapporter med beskrivning av utvecklingen av det egna boendet.
Som tidigare nämnts har ett mycket stort antal asylsökande valt eget boende,
närmare hälften. Av dem med eget boende bodde över hälften i något av de
tre storstadsområdena. Invandrarverkets f.d. Region Öst med Storstockholm
har i särklass haft högst antal asylsökande i eget boende, 63 % av alla
registrerade inom regionen. Det finns en stark koppling mellan familjetyp
43
och val av boendeform. Ensamstående män och kvinnor väljer i stor
utsträckning av administrativa skäl vara registrerade vid någon av
Invandrarverkets anläggningar eller vid något av Invandrarverkets s.k. SIV-
kontor i Stockholm, Göteborg och Malmö.
Invandrarverket har en skyldighet att erbjuda samtliga vuxna asylsökande
och ungdomar ff.o.m. 16 år, som bedöms ha förutsättningar, att delta i
organiserad verksamhet under väntetiden. Detta gäller även dem som har
eget boende. Det långsiktiga målet är att alla vuxna bör kunna arbeta eller
delta i någon form av organiserad verksamhet under 40 timmar per vecka.
Under budgetåret 1994/95 var målet minst 20 timmar per vecka. En annan
utgångspunkt är att erbjuda sådan verksamhet som är till nytta oavsett om
man far tillstånd att stanna i Sverige eller inte. För den som utan giltigt skäl
vägrar att delta i verksamheten reduceras dagersättningen. Detsamma gäller
den som håller sig undan så att asylutredningen försvåras.
Skälen till att asylsökande förväntas delta i organiserad verksamhet är
flera. Dels är det viktigt att motverka passivisering, särskilt vid lång väntan
på beslut och dels att i någon mån fa en motprestation utförd för det bistånd
den asylsökande far till sitt uppehälle. Undervisning eget boende - 71 % av
alla i denna ”familjetyp” - medan 74 % av barnfamiljerna bor på
förläggning. Det har vidare redovisats att tillgängligheten till de asylsökande
i eget boende är sämre än för dem med förläggningsboende. Av dem med
eget boende uteblev 20 % till första asylförhör medan motsvarande andel för
dem på förläggning är 4 %. Däremot har det inte kunnat konstateras några
entydiga skillnader i tillgänglighet för verkställighet av awisningsbeslut.
Asylsökande bam i grundskoleåldern far undervisning genom
kommunens försorg och ungdomar i gymnasieåldern erbjuds gymnasie-
ersättande undervisning genom Invandrarverkets försorg. Bam och ungdom
i eget boende har, som tidigare nämnts, inte tillgång till verksamhet som
motsvarar den familj ebaserade verksamheten vid förläggningar. Vissa
indikationer finns på att bam och ungdomars psykiska välbefinnande i eget
boende är förhållandevis dåligt. Något jämförande material för förläggnings-
boende bam och ungdomar finns dock inte.
Skr. 1996/97:24
44
Skr. 1996/97:24
Kommunernas flyktingmottagande har påverkats av att så många
asylsökande har bosatt sig hos släktingar eller vänner i kommunerna, oftast i
redan invandrartäta områden i storstadskommunerna. De asylsökande som
senare far uppehållstillstånd bosätter sig som regel i den kommun där man
bott under väntetiden. Detta har medfört att storstadskommuner och andra
kommuner med ett stort antal asylsökande i eget boende inte längre har
samma möjligheter som tidigare att ta emot flyktingar som kommer från en
förläggning. Koncentrationen av asylsökande med eget boende till
storstadkommunema och det låga antal asylsökande som ges permanent
uppehållstillstånd har också fått till följd att mindre kommuner får mycket få
kommunplacerade flyktingar. Sammantaget innebär den här utvecklingen att
den s.k. ”Hela Sverige-strategin” inte har kunnat upprätthållas. Den
invandrarpolitiska kommittén (dir. 1994:130) som lämnade sitt
slutbetänkande till regeringen i april 1996 har bl.a. föreslagit vissa
begränsningar av möjligheten för asylsökande att själva ordna sitt boende.
Vidare föreslår kommittén att den framtida invandrarpolitiken skall riktas
till nyanlända invandrare och vara begränsad i tiden. Introduktionen i
kommunen bör normalt omfatta två år men kan i vissa fall förlängas till fem
år. Förslag läggs också bl.a. att den som deltar i ett introduktionsprogram
skall få en beskattningsbar ersättning. Betänkandet remissbehandlas för
närvarande. Slutdatum för remisstiden är 10 oktober 1996.
Den 1 juli 1995 trädde en ändring i lagen (1994:137) om mottagande av
asylsökande m.fl. (LMA) i kraft. En förändring är att den tid under vilken
Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som sökt asyl
och har eget boende har sträckts ut till att gälla även en månad efter det att
uppehållstillstånd har beviljats. Tidigare övergick ansvaret till
vistelsekommunen samma dag som uppehållstillstånd beviljades vilket
medförde svårigheter för den mottagande kommunen. En annan förändring
är att LMA inte skall omfatta bam under 18 år som saknar uppehållstillstånd
och bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd - såvida de inte
bor på en förläggning.
Riksdagen har beslutat att i enlighet med regeringens proposition
(1993/94:94) om mottagande av asylsökande m.m. låta ansvaret för de
45
Skr. 1996/97:24
asylsökandes sjukvård gå över till landstingen senast den 1 januari 1997. En
arbetsgrupp med representanter för Landstingsförbundet, Statens
invandrarverk, Social- och Arbetsmarknadsdepartementen har berett frågan.
Enligt regeringens mening bör principen vara att hälso- och sjukvården för
asylsökande så långt möjligt organiseras på samma sätt som för
befolkningen i övrigt. Staten bör emellertid ha kostnadsansvar för vården
även om ersättningen bör lämnas på ett enklare sätt än för närvarande och
inte genom att varje vårdinsats faktureras.
Regeringen har efter överläggningar med företrädare för
sjukvårdshuvudmännen nått en överenskommelse om hälso- och sjukvård
för asylsökande. Överenskommelsen innebär i korthet att landstingen skall
ge vuxna asylsökande akut sjuk- och tandvård samt sådan vård som inte kan
anstå. Asylsökande bam skall fa samma hälso- och sjukvård samt tandvård
som i Sverige bosatta bam. Asylsökande skall också erbjudas
hälsoundersökning enligt riktlinjer i allmänna råd från Socialstyrelsen.
Staten skall enligt överenskommelsen kompensera landstingen för vård som
ges till asylsökande m.fl. med en schabloniserad ersättning per asylsökande.
Ersättningens storlek är åldersdifferentierad. För bam under 7 år är
ersättningen 2 650 kronor, för bam 7 - 18 år 1 080 kronor, för vuxna under
60 år 1 700 kronor och för personer 61 år och äldre 2 690 kronor per kvartal.
För vård åt asylsökande där kostnaden för en vårdkontakt uppgår till mer än
50 000 kronor, beräknad enligt gällande riksavtal för hälso- och sjukvård,
skall staten lämna särskild ersättning motsvarande den kostnad som
överstiger 50 000 kronor. De förändringar som följer av överenskommelsen
kommer att träda i kraft den 1 januari 1997.
2. Det kommunala flyktingmottagandet
Omfattning
Enligt det system för flyktingmottagande som infördes 1985 är det kommu-
nerna som tar emot flyktingar och staten som har det övergripande ekonomi-
ska ansvaret. Invandrarverket träffar överenskommelser med kommunerna
om att ta emot flyktingar och vissa andra utlänningar och kommunerna har
46
Skr. 1996/97:24
därefter ansvaret for att flyktingarna far en bra introduktion i det svenska
samhället.
I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala
mottagandet sedan år 1989.
|
År |
Avtalade |
Faktiskt |
Antal |
|
1989 |
18 297 |
21 173 |
276 |
|
1990 |
22 808 |
22 237 |
278 |
|
1991 |
22 077 |
18 961 |
277 |
|
1992 |
21 817 |
18 472 |
271 |
|
1993 |
21 400 |
25 300 |
271 |
|
1994 |
49 900 |
61 500 |
272 |
|
1995 |
17 930 |
15 900 |
272 |
Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom personer som beviljats
asyl, också personer som fått stanna av humanitära skäl och även vissa an-
höriga till flyktingar.
Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner
medverkar. Kommunerna har även under år 1995 lyckats upprätthålla ett
flyktingmottagande som svarat mot ett fortsatt stort behov av
kommunplatser som funnits under de senaste tre åren. Storstadskommunerna
har haft en stor inflyttning.
Anledningen till det stora behovet av kommunplatser under perioden
1993-1995 har dels varit regeringens prinicipbeslut i juni 1993 avseende
asylsökande från Bosnien-Hercegovina, dels den förordning som regeringen
fattade beslut om i april 1994 och som innebar att barnfamiljer som sökt asyl
före den 1 januari 1993 skulle fa stanna här om inte särskilda skäl talade mot
det. Under budgetåret 1994/95 var en stor del av de kommunmottagna
flyktingarna barnfamiljer som fatt uppehållstillstånd med grund i
regeringens tidspraxisbeslut för barnfamiljer.
Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret
1995 uppgick till ca 15 900 personer. Av dessa var ca 20 % direktmottagna
47
Skr. 1996/97:24
kvotflyktingar och 32 % var anknytningar till dessa. Totalt fanns
överenskommelser med kommunerna om att ta emot ca 17 930 flyktingar.
Behovet av kommunplatser har därefter successivt minskat och under
budgetåret 1995/96 beräknas kommunerna ta emot ca 13 000 personer. I
detta platsbehov ingår även kommunplatser för kvotfyktingar och anhöriga.
Kommunernas introduktionsprogram
I propositionen Samordnat flyktingmottagande och nytt system för
ersättning till kommunerna m.m. (1989/90:105) redovisades ett program för
att underlätta för flyktingar att snabbare fa en förankring i svenskt arbets-
och samhällsliv. Samtidigt infördes ett nytt system för statlig ersättning för
flyktingmottagandet. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet
var att stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna
snabbare skall kunna bli självförsörjande.
Kommunerna förutsätts ff.o.m. år 1991 göra upp individuella planer för
flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen skall alltid göras i
samråd med flyktingen själv och i samverkan med den lokala
arbetsförmedlingen. Samordning skall även ske med övriga myndigheter
m.fl. som deltar i flyktingmottagandet. I programmet för aktivt och
samordnat flyktingmottagande betonas särskilt att det behövs en helhetssyn
och en samordning mellan olika myndigheter i arbetet med flyktingar.
Vidare understryks vikten av att de fackliga organisationerna, arbetsgivarna
och frivilligorganisationema far en mer aktiv roll än hittills. Som exempel
kan nämnas en treårig försöksverksamhet i föreningsregi. Den bedrivs sedan
våren 1994 i Stockholm av fem frivilligorganisationer i samverkan med
Stockholms stads invandramämnd. Särskilda projektmedel har beviljats av
dåvarande Civildepartementet. Genom ett särskilt avtal med kommunen
överförs viss del av flyktingersättningen till föreningarna för deras insatser.
De organisationer som ingår i försöksverksamheten är Röda korsets
Stockholmsdistrikt, KFUM/KFUK:s studieförbund, Sociala Missionen, Blå
Bandets lokalavdelning i Tensta/Rinkeby och Caritas.
Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge
flyktingen en bostad, medel till sin försörjning, så goda kunskaper som
48
Skr. 1996/97:24
möjligt i det svenska språket och om det svenska samhället som krävs för att
flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i övrigt.
Kommunerna har enligt skollagen (1985:1100) en skyldighet att så snart
som möjligt, och senast inom tre månader efter det att rätt till
svenskundervisning för invandrare (sfi) inträtt (om inte särskilda skäl
föreligger) tillhandahålla sfi till de personer som är bosatta i kommunen och
som saknar grundläggande kunskaper i det svenska språket. Kommunens
insatser syftar även till en delaktighet i samhällslivet som ger flyktingen
förutsättningar att påverka sin egen situation och därmed främja goda
etniska relationer. Av stor betydelse för flyktingens introduktion är också
insatser i övrigt inom utbildningsväsendet samt arbetsmarknadspolitiska
insatser.
Under den första tiden i kommunen far flyktingar som regel sin
försörjning tillgodosedd genom socialbidrag. Fr.o.m. den 1 januari 1993 har
kommunerna, genom lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för
flyktingar och vissa andra utlänningar, getts möjlighet att under en
introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i stället för socialbidrag
till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas av det kommunala
flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktionsersättning skall kunna
beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan som upprättats av
kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Ett 60-tal kommuner
har börjat använda sig av den nya introduktionsersättningen. Flera
kommuner som infört ett system med introduktionsersättning har vittnat om
att den varit enklare för utlänningen att förstå genom att den enskilde fatt
ersättning för att han eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning,
utbildning etc. Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och några
kommuner vittnar även om förbättrade attityder från omgivningen gentemot
de nyinvandrade sedan kommunen införde introduktionsersättning i stället
för att betala ut socialbidrag.
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 24
Skr. 1996/97:24
Statlig ersättning/kostnader
Kommunerna far statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa
andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m.
Kommunerna far en schabloniserad ersättning för vaije mottagen flykting
och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Vid sidan härav
lämnas också viss annan ersättning.
Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överens-
kommelse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar. Den är
oberoende av hur många flyktingar kommunen tar emot och utgår för vaije
år som överenskommelsen omfattar med ett belopp som motsvarar
schablonersättningen för tre vuxna flyktingar.
Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för
ekonomiskt bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som
tidigare lämnades till komunema för flyktingmottagandet. Den skall även
inkludera kommunernas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för
vuxna som omfattas av flyktingmottagandet. För år 1996 är
schablonersättningen 150 900 kronor för flyktingar som fyllt 16 år och
92 600 för bam under 16 år. Beloppen skall justeras årligen med hänsyn till
bl.a. kostnadsutvecklingen.
Från och med den 1 januari 1996 gäller nya regler för utbetalning av
schablonersättning till kommunerna. Den nya ordningen innebär bl.a. att
utbetalningarna delas upp i fler delar än för närvarande och fördelas i tiden
så att de mer ansluter till när kostnaderna uppstår för kommunen. En
omfördelning har på så sätt skett av schablonersättningen från
utflyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning så att
ersättningen i högre grad sammanfaller med kommunernas kostnader.
För flyktingar som som inte kan försörja sig på grund av funktionshinder
eller hög ålder (60 år och därutöver) far kommunen ersättning för vissa
särskilda kostnader. Ersättningen avser ekonomiskt bistånd enligt social-
tjänstlagen, stöd och hjälp i boendet och färdtjänst.
50
Skr. 1996/97:24
För ensamma flyktingbarn under 18 år som kommit till Sverige utan egen
vårdnadshavare beviljas ersättning for faktiska kostnader för bistånd som
ges med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättningen avser främst
placering i familjehem eller grupphem.
Ersättning av extraordinära kostnader kan efter prövning av
Invandrarverket och inom ramen för anvisade medel lämnas till kommuner
eller landsting som har vissa typer av extraordinära kostnader för
flyktingmottagandet. Den totala ramen för ersättning av extraordinära
kostnader under budgetåret 1995/96 är 110 miljoner kronor.
Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret
1994/95 till ca 6,7 miljarder kronor. Under budgetåret 1995/96 beräknas
kostnaden till drygt 4 miljarder kronor.
Uppföljning/utvärdering av flyktingmottagandet och den statliga
ersättningen
Invandrarverkets uppföljning har under det senaste åretfokuserats på kom-
munernas arbete med de individuella introduktionsplanerna. Därvid har
brister noterats främst vad gäller planer för bam och flyktingar som flyttat
till en ny kommun. Dessutom konstateras att flyktingen i större omfattning
bör involveras i sin egen introduktion. Slutligen visar uppföljningen att ar-
betsförmedlingen borde spela en aktivare roll redan under introduktionens
inledning.
Statens invandrarverk lämnade år 1994 en rapport till regeringen om
flyktingars svenskundervisning. Av rapporten framkom att väntetiderna
innan sfi påbörjats är för långa, avbrotten i studierna för många och att
alltför fa avslutar studierna med godkänt resultat. Invandrarverket har
därefter i oktober 1995 lämnat en situationsbeskrivning om vuxna
invandrares kunskaper i svenska och svenskundervisning för invandrare.
Även denna rapport visar att läget är oförändrat dystert; alltför långa
väntetider, alltför många avbrott och alltför fa klarar av utbildningen.
Invandrarverket har i samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen gjort en
sammanställning om flyktingars registrering på arbetsförmedlingen vad
51
Skr. 1996/97:24
gäller flyktingar mottagna åren 1991, 1992 och 1993. Under-
sökningsgruppen består av kommunmottagna flyktingar i åldern 16 - 59 år.
Omkring 30 % av mottagna flyktingar i åldersgruppen 16 - 59 år och som
tagits emot under åren 1991-93 är utan arbete och denna andel är nästan fyra
gånger så stor som den för motsvarande grupp svenskar. Skillnaden mellan
flyktinggruppen och samtliga utomnordiska medborgare är mindre men
likafullt anmärkningsvärd. Det är små grupper som trots registrering på
arbetsförmedlingen har någon form av arbete. Av personer som är i
arbetsmarknadsåtgärder är en markant högre andel flyktingar (ca 50 %)
jämfört med övriga utomnordiska medborgare.
Vid sidan av resultatuppföljningen skall en central uppföljning ske av
kostnadsutvecklingen for stat och kommun.
Arbetsgruppen har i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen
kommunens kostnader for flyktingmottagandet? Uppföljning av kommunalt
flyktingmottagande för flyktingar mottagna åren 1991-1993 under tiden
1991 t.o.m. juni 1994 (Ds 1994:136) redovisat resultaten från tidigare
uppföljning från en urvalsundersökning i 41 kommuner. Arbetsgruppen fann
med utgångspunkt från urvalsundersökningen och med reservation for den
osäkerhet som kunde finnas i kommunernas redovisning att den statliga
ersättningen i flertalet kommuner dittills hade täckt de kostnader som den
varit avsedd att täcka for flyktingar mottagna i en kommun år 1991. För
flyktingar mottagna i en kommun år 1992 framkom av urvalsunder-
sökningen att de flesta kommuner låg under eller omkring den förväntade
bidragsutnyttj andegraden och att den statliga ersättningen dittills täckt de
kostnader den varit avsedd att täcka fram t.o.m. den 30 juni 1994.
Arbetsgruppen har vidare under sommaren 1995 gjort en slutlig
uppföljning i vilken utsträckning den statliga ersättningen för flyktingar som
tagits emot år 1991 täckt de kostnader ersättningen varit avsedd att täcka.
Resultatet av denna uppföljning bör liksom den tidigare tolkas med viss
försiktighet på grund av den osäkerhet som kan finnas i en del av
kommunernas redovisning och de brister som ännu kan antas finnas kvar i
kommunernas uppföljning av kostnader i flyktingmottagandet. Resultaten av
uppföljningen redovisas i rapporten Hur täcker den statliga ersättningen
52
Skr. 1996/97:24
kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1991 ? (Ds 1995:75).
Uppföljningen visar i stort sett på samma resultat som den tidigare
uppföljningen. Det innebär att den statliga ersättningen avseende flyktingar
mottagna år 1991 för de flesta kommuner täckt de kostnader ersättningarna
varit avsedda att täcka. Några kommuner har en hög bidragsutnyttj andegrad
medan några har en väldigt låg sådan. Kännetecknande för kommuner med
en låg bidragsutnyttjandegrad är många gånger att de har en stor utflyttning
av flyktingar. Flera kommuner med stor inflyttning av flyktingar som första
gången tagits emot i annan kommun år 1991 och som var boende i
kommunen vid utgången av januari månad 1995 hade en hög
bidragsutnyttjandegrad. För kommuner med stor inflyttning av flyktingar
kommer de nya ersättningsreglerna som trädde i kraft den 1 januari 1996
och som nämns under avsnittet Statlig ersättning, att ha positiva effekter
genom att ersättningen sträckts ut i tiden och därmed bättre bör sammanfalla
med när i tiden kommunernas kostnader uppstår.
Några ytterligare slutsatser om orsaker till skillnader i bidrags-
utnyttjandegraden mellan olika kommuner har inte varit möjliga att dra
utifrån kommunernas redovisningar.
Arbetsgruppen har under våren 1996 gjort en fortsatt undersökning, som
baseras på flyktingar som första gången tagits emot i en kommun år 1992.
Analysen är ännu inte slutförd, men det kan dock konstateras att
kommunerna har ungefär samma kostnader som år 1991. Eftersom något
konjunkturtillägg inte betalats ut för denna grupp blir dock
kostnadstäckningen lägre. En tredjedel av de undersökta kommunerna har
fått sina kostnader täckta helt och hållet genom statliga bidrag. För de
kommuner som inte fått alla kostnader ersatta, är underskottet i flertalet fall
högst 20 %. I undersökningarna av såväl 1991 års som 1992 års
flyktingmottagande framgår tydligt att sekundärflyttningama gjorde
utflyttningskommunema till ”vinnare” med inflyttningskommunema som
regel inte fick sina kostnader täckta. Inflyttningskommunema är nästan alla
stora och medelstora kommuner i mellersta och södra Sverige. För
flyktingar som flyttar ifrån ursprungskommunen mer än 18 månader efter
det första kommunmottagandet far inflyttningskommunema inte del av
53
Skr. 1996/97:24
schablonersättningen. Små kommuner, oberoende av geografiskt läge, är i
allmänhet utflyttningskommuner och får sina kostnader täckta av de statliga
bidragen.
De ändrade utbetalningsregler för schablonbidragen som gäller ff.o.m.
den 1 januari 1996 syftar bl.a. till att ta bort orättvisor i ersättningsnivån
kommunerna emellan på grund av sekundärflyttningar.
Den främsta orsaken till att den statliga ersättningen inte har täckt
kostnaderna är att kommunernas socialbidragskostnader blivit större än
beräknat genom att så få flyktingar kommer ut i arbete.
Lån till hemutrustning för flyktingar
Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrustning. Tidi-
gare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning
i en kommun.
Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lån kan beviljas
till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år, som tas emot i en kommun efter att ha
varit registrerade vid en förläggning för asylsökande eller som i övrigt
omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fastställs i procent av
gällande basbelopp enligt lagen om allmän försäkring. Beloppet för ett
enpersonshushåll är högst 21 000 kronor och för en familj med två bam
34 000 kronor. Från beviljat belopp avräknas en uppläggningsavgift på för
närvarande 300 kronor i samband med utbetalningen. Lånen är
amorteringsfria under de första två åren efter utbetalningen. Ränta utgår med
en räntesats som fastställs för varje år av regeringen. Amorteringstidens
längd bestäms med utgångspunkt från lånens storlek. Låntagare med låga
inkomster kan få anstånd med återbetalning eller nedsättning av det belopp
som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala tillbaka lånet skall detta
kunna avskrivas. Med de relativt förmånliga villkor som gäller för lån till
hemutrustning bör det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag
till möbler och annat bohag.
Återbetalning av lån började i januari 1993 och hittills har 104 miljoner
kronor av kapitalskulden betalats tillbaka. 3 000 lån har slutbetalats. Ca
33 800 personer har under perioden 1 juli 1995 - 30 juni 1996 ansökt om
54
Skr. 1996/97:24
anstånd med återbetalningen av lånen. Under samma period har beslut
fattats om avskrivning av lån för 2 496 lånehushåll med en summa av
ungefär 34 miljoner kronor.
Flera svenska frivilligorganisationer är aktiva inom invandrings-, flykting-
och biståndspolitiken. På central nivå har de största organisationerna samlats
i ett flyktingpolitiskt råd, som har varit knutet till departementet och har letts
av statsrådet. I rådet har ingått ledamöter från Amnesty Intemationals sven-
ska sektion, Rädda barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska kyrkans försam-
lingsnämnd, Svenska röda korset, Sveriges frikyrkoråd och Riksförbundet
för personal vid invandrarbyråer och flyktingmottagningar (RIB). Dessutom
har ingått representanter från berörda myndigheter, Svenska kommunför-
bundet, Landstingsförbundet, Sveriges Advokat-samfund, riksdagspartierna
och UNHCR.
I januari 1996 hölls ett möte enligt en ny struktur, där ledamöter från
Flyktingpolitiska rådet, Invandrarrådet och invandrarnas trossamfund
deltog.
Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga
lösningar av både de problem som orsakar folkomflyttningar och av de
konsekvenser som följer därav.
Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor med avseende på såväl
åtgärder för dem som tvingats på flykt som insatser för att komma åt
grundorsaker till flykt. De viktigaste organisationerna med flykting-
relaterade mandat är FN:s högkommissarie för flyktingar (UNHCR) och
FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA).
55
Skr. 1996/97:24
Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i
medlemsländerna, arbetskraftsfrågoma etc. som bestämmer inriktningen av
det migrationspolitiska arbetet.
Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för mellanstatlig dialog
kring integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också
under en följd av år arbetat med asylrättsliga spörsmål.
Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska
aspekter. Som medlem i EU deltar Sverige i och bidrar till det arbete som
bedrivs i syfte att avveckla eller förenkla gränskontrollen för personer.
Sverige har under åren 1994 och 1995 i flera fora fortsatt att verka för att
Europas länder skall dela på ansvaret i den massflyktssituation som uppstått
till följd av kriget i f.d. Jugoslavien.
Sveriges medlemskap i EU har inneburit delvis nya förutsättningar för
det migrationspolitiska arbetet. En analys av de rättsakter som inom EU
gäller på detta område har dock visat, att Sverige inte ställs inför krav på
genomgripande förändringar av politiken på detta område.
Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har
även under 1995 varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är
utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är
det faktum att tre nordiska länder blivit medlemmar i EU - medan två valt
att stå utanför - ett förhållande som naturligtvis ger anledning till samråd.
Den nordiska passfriheten är en gemensam angelägenhet som utgör ett
problem i dagens situation.
Sverige verkar aktivt för att effektivisera biståndet till flyktingar. Under
1995 reformerades UNHCR: s och WFP:s (FN:s livsmedelsprogram)
administrativa struktur. På svenskt inititativ beslöts att genomföra en samlad
översyn av roll- och mandatfördelningen inom FN-systemet vid humanitära
insatser, som ju huvudsakligen berör flyktingliknande situationer.
Översynen skall vara avslutad 1997.
Sveriges lämnar betydande bidrag till de internationella
flyktingprogrammen. Sverige tillhör de fem viktigaste bidragsgivarna till
UNHCR och UNRWA. De svenska bidragen till WFP till förmån för
flyktingar är bland de största och mest flexibla.
56
Via SIDA:s katastrofanslag stödjer Sverige insatser till förmån för
flyktingar och intemflyktingar i olika regioner, ofta i samarbete med FN
eller enskilda organisationer. 1995 gick de största bidragen till f.d.
Jugoslavien, Stora sjö-regionen (Ruanda, Burundi), och Afrikas hom.
Ekonomiskt stöd utgår också till internationella organisationer som
Internationella Röda korset och Röda kors-federationen och till svenska
enskilda organisationer.
FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) inrättades 1950 utifrån behovet att lösa
de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR: s
grundläggande mandat är att utifrån 1951 års flyktingkonvention och 1967
års tilläggsprotokoll ge rättsligt skydd åt personer som på grund av
välgrundad fruktan för förföljelse flytt sitt hemland. Mandatet förlängs vart
femte år av FN:s generalförsamling. Verksamheten finansieras huvud-
sakligen via frivilliga bidrag från medlemsländerna. De största givarna är
USA, EG-kommissionen, Japan, Nederländerna och Sverige.
UNHCR gav under 1995 skydd och bistånd åt över 27 miljoner
människor på flykt. Verksamheten präglades av två större humanitära
katastrofer - f.d. Jugoslavien och Ruanda/Burundi - som tillsammans
omfattade 40 procent av budgeten. Båda är tydliga exempel på
flyktingliknande situationer, där flyktingkommissarien getts ett mer flexibelt
mandat för att kunna agera för grupper som traditionellt inte kommit i
åtnjutande av skydd. UNHCR har i båda fallen tilldelats rollen som
samordnare inom FN-systemet av det humanitära biståndet, vilket till stor
del inneburit nya uppgifter för organisationen. I samband med komplexa
katastrofer av denna typ, har flyktingproblematiken kommit att fa en alltmer
framträdande roll. Under de senaste åren har UNHCR lagt ökad betoning på
förebyggande insatser och förbättrad katastrofberedskap. Arbetet med att
finna långsiktiga lösningar på flyktingproblemen och förebygga uppkomsten
av nya flyktingströmmar har blivit centralt för UNHCR, och har medfört en
tyngdpunktsförskjutning mot insatser i ursprungsländer.
Skr. 1996/97:24
5 Riksdagen 1996/97.1 saml. Nr 24
Skr. 1996/97:24
Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att se till de
bakomliggande orsakerna till flyktingströmmar, bland annat respekten for
mänskliga rättigheter i ursprungsländerna och kopplingen till ekonomisk
och demokratisk utveckling. Sverige verkar inom UNHCR for att riktlinjer
utvecklas för skydd för grupper som inte omfattas av flyktingkonventionen
och tilläggsprotokollet. Sverige stödjer UNHCR:s arbete i repatrieringen till
f.d. Jugoslavien, som är ett tydligt exempel på hur det komplexa samspelet
mellan humanitära, politiska och militära insatser påverkar organisationens
verksamhet.
I takt med att allt fler ansvarsområden läggs på UNHCR framstår behovet
av samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen,
som alltmer tydligt. Samarbete krävs såväl inom katastrofområdet som för
att möta problematiken kring intemflyktingar, integration av återvändande
flyktingar samt för att angripa grundorsakerna till flykt. Sverige har betonat
vikten av att hålla fast vid en tydlig ansvarsfördelning inom FN-systemet,
och drev med stöd av övriga EU-medlemar under 1995 igenom att en
samlad översyn av roll- och mandatfördelningen inom FN-systemet vid
humanitära katastrofer skulle genomföras. Sverige har vidare medverkat
aktivt i den genomgripande reformeringen av UNHCR:s styrformer.
FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar, UNRWA, inledde sin
verksamhet 1950 och har nu under 45 år svarat för utbildning, hälsovård och
social service för palestinska flyktingar på Västbanken och Gaza, samt i
Libanon, Syrien och Jordanien. Under den 50:e generalförsamlingen
förlängdes UNRWA:s mandat till 1999. 1994 beslutades att UNRWA:s
huvudkontor skulle flyttas från Wien till Gaza. Organisationens
huvudkontor har nu flyttats från Wien till Gaza och Amman.
Idag bistår UNRWA närmare 3,2 miljoner palestinska flyktingar. Av
dessa befinner sig cirka en tredjedel i flyktingläger. Till skillnad från
UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingarnas
rättsliga skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i
länderna.
58
Skr. 1996/97:24
De årliga bidragen till UNRWA uppgår till ca 340 miljoner US-dollar
och de viktigaste givarna är USA, EG, Japan och Sverige. Det svenska
bidraget till UNRWA:s reguljära budget var 146 miljoner kronor för
verksamhetsåret 1994 och 140 miljoner 1995.
UNRWA står idag inför ett arbete att anpassa sig till den förändrade
situation på Västbanken och Gaza, som har uppstått i och med
interimsavtalet om utvidgat palestinskt självstyre. UNRWA söker i ökad
utsträckning samordna sin verksamhet med den nya palestinska
administrationen. Syftet är ytterst att trappa ner verksamheten.
Sverige välkomnade beslutet att flytta huvudkontoret till Gaza och anser
att en successiv överföring av UNRWA:s verksamhet till den palestinska
administrationen är önskvärd. Det är dock alltför tidigt att lägga fast
tidpunkten för en avveckling, då "palestinifieringen" av UNRWA måste
följa den generella utvecklingen i fredsprocessen.
International Organization for Migration (IOM), med säte i Geneve grun-
dades år 1951. Verksamheten består av rådgivning till regeringar i migra-
tionsfrågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring
samt transport av flyktingar och migranter. Transportverksamheten är sär-
skilt omfattande och sker ofta i samarbete med UNHCR.
Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i
organisatonens olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett
praktiskt inriktat samarbete med IOM avseende transport till Sverige av
kvotflyktingar m.fl. och från Sverige av återvandrare.
Under de senaste åren har IOM spelat en mer aktiv roll än tidigare, främst
som en följd av utvecklingen i f.d. Sovjetunionen och i Central- och Öst-
europa. IOM har under år 1993 öppnat ett nytt regionkontor i Helsingfors
för att bättre möta behoven i Ryssland och Baltikum. Regionkontoret i
Helsingfors genomför ett tvåårigt åtgärdsprogram gällande migrations-
politiskt samarbete i Östersjöområdet omfattande de baltiska staterna,
Ryssland och Vitryssland. Sverige har bidragit med 4 700 000 kronor.
Programmet avslutas hösten 1996.
59
Skr. 1996/97:24
Vidare har regeringen i maj 1996 beslutat att lämna bidrag om ca 60 000
kronor för att undersöka behovet av olika slags datautrustning för att hantera
migrationsärenden.
Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den
s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s
råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att
analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i
OECD-ländema. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter
de senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda
arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och
invandringsländer. Ett annat är att studera den utländska arbetskraftens
villkor i olika länder. Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats
av den växande insikten om behov av samordning mellan
invandringsländema för att på sikt påverka bakgrundsorsakema till
utvandring. Ett område som speciellt uppmärksammats under 1995 var
migrationen i Sydostasien genom ett expertseminarium som arbetsgruppen
arrangerade i Tokyo i samarbete med Japans regering.
Inom OECD:s ram pågår sedan flera år tillbaka ett viktigt arbete med att i
en årlig rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och
migrationsdata från medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten.
Rapporten har i dag en ställning som ett av de viktigaste referensverken
inom området. Arbetet sker i en grupp, som består av både forskare och
representanter för ländernas regeringar. I gruppen ingår även några länder
utanför OECD-kretsen, nämligen, Bulgarien, Rumänien, Polen,
Tjeckoslovakien och Ungern. Arbete pågår med att vidga
korrespondentnätet ytterligare.
Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa (OSSE) är genom sin
breda medlemsbas av 52 medlemsstater, innefattande bl.a. vissa länder i det
asiatiska Ryssland samt Nordamerika, ett värdefullt forum även för
migrationsfrågor i ett europeiskt perspektiv. Massmigrationsfrågan, som
60
Skr. 1996/97:24
berör fundamentala mänskliga rättgheter, kan ses som en del av dess
konfliktförebyggande och krishanterande verksamhet. Vikten av samarbet
med andra internationella organisationer betonas och Sverige har verkat för
att OSSE skall stärka sin kompetens att hantera frågor inom ramen för det
breda säkerhetsbegreppet. Migrations- och MR-ffågor har tagits upp vid
särskilda seminarier som arrangerats inom ramen för den s.k. ”human
dimension”.
CAHAR
Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor (CAHAR) är ett fora
för utbyte av erfarenheter och information om förändringar av den
asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Europarådets utvidgning mot
öst har påverkat inriktningen av CAHAR: s arbete och har under 1995 mer
tagit sikte på de problem som de nya medlemsländerna har. Denna
utveckling har inte varit självklar för alla länder men från svensk sida har vi
sett det angeläget att utvecklingen gått i den riktningen. Det är viktigt att
dessa nya demokratier också skapar ett system för att kunna ta emot
flyktingar och pröva deras asylansökningar. Det är också viktigt att deras
lagstiftning på detta område överensstämmer med de principer och
värderingar som utvecklats, bl.a. inom Europarådet.
Under 1995 fortsatte en diskussion om sk. ”säkra länder” ur
transitländemas perspektiv, som påbörjades 1994, till vilken Ungern hade
tagit fram ett diskussionsunderlag. Det hölls en inledande diskussion om den
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
rätten för asylsökande att överklaga ett awisningsbeslut, baserad på ett
dokument utarbetat av Europarådets rättsavdelning.
EU-medlemskapet och EES-avtalet
Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem av EU. Medlemskapet innebär
att Sverige fullt ut deltar i arbetet kring personers fria rörlighet såväl vad
avser de delar som regleras i EG-rätten som de delar som regleras inom
ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. EU-medlemskapet innebär
61
Skr. 1996/97:24
vidare att Sverige bytt sida i EES-avtalet. Detta avtal gäller fortfarande och
innebär att medborgare i de femton EU-ländema och i tre av EFTA-ländema
fritt kan flytta mellan de avtalsslutande länderna for att ta anställning, starta
egen verksamhet, studera, bo och leva - enligt ett for hela EES gemensamt
regelsystem. Avtalet innebär också en gemensam arbetsmarknad där
medborgare i de avtalsslutande länderna har rätt att utan krav på
arbetstillstånd ta arbete var som helst inom hela EES-området. Reglerna
innebär förbud mot diskriminering på grund av medborgarskap när det gäller
sysselsättning, lön, arbetsvillkor liksom sociala och skattemässiga förmåner
m.m. Den fria rörligheten omfattar även familjemedlemmar.
EG-rättens regler om fri rörlighet är inte utan undantag. Medlemsstaterna
får behålla bestämmelser som föreskriver särskild behandling av utlänningar
som grundar sig på hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.
Restriktionerna får inte användas som stöd för generella administrativa
åtgärder som medför ytterligare gränsformaliteter vid inre gräns utöver bevis
om medborgarskap. Frågor om begränsning i inreserätten och om
avlägsnande behandlas i direktiv 64/221/EEG. I artikel 3 stadgas att åtgärder
vidtagna med hänsyn till allmän ordning och säkerhet uteslutande skall
grunda sig på personens eget uppförande. Avlägsnande på allmänpreventiv
grund är förbjudet. Beslut om avlägsnande måste vara motiverade och kunna
överklagas.
Avskaffandet av EU:s inre gränser - unionsfördraget
Arbetet med den fria rörligheten för personer och genomförandet av den inre
marknaden omfattar också avskaffandet av den inre gränserna. I
Romfördraget slås fast att en inre marknad utan inre gränser skall upprättas.
Avskaffandet av personkontroll vid inre gränser aktualiserar frågan om
genomförandebestämmelser. Dessa tar sikte på att man med bibehållen
säkerhet för medborgarna skall kunna avskaffa personkontrollen vid de inre
gränserna. Som exempel på genomförandebestämmelser kan nämnas ett
gemensamt regelverk för kontroll vid den yttre gränsen, en harmoniserad
viseringspolitik och en utökad samverkan mellan medlemsstaternas
administrationer.
62
Skr. 1996/97:24
Arbetet med genomförandebestämmelser bedrevs före unionsfördragets
ikraftträdande i strikt mellanstatlig form. I och med unionsfördragets
ikraftträdande, den 1 november 1993, fördes huvuddelen av detta arbete in i
EU:s rättsliga och inrikes samarbete, den tredje pelaren. Viseringsffågoma
fördes i huvudsak in under gemenskapsrätten. I samtliga frågor om dessa
genomförandebestämmelser fattar rådet för rättsliga och inrikes frågor (RIF)
besluten. Ett omfattande arbete hade redan vid tiden för unionsfördragets
ikraftträdande bedrivits och resulterat i bl.a. två konventionstexter. Den
första behandlar vilket land som i sak skall pröva en asylansökan (den s.k.
Dublinkonventionen) och den andra hur kontrollen vid EU:s yttre gräns
skall genomföras (den s.k. yttre gränskontrollkonventionen). Dublin-
konventionen har ratificerats av tio medlemsstater. De nya medlemsstaterna
har i sina anslutningsfördrag förbundit sig att tillträda konventionen. I
Sverige pågår förberedelser för detta. Yttre gränskontrollkonventionen är
ännu inte fardigförhandlad då ett fåtal frågor fortfarande är olösta. Det gäller
främst frågan om den territoriella tillämpningen samt frågan om EG-
domstolens eventuella roll. En konvention om ett europeiskt
informationssystem (EIS) är under utarbetande. EIS skall komplettera yttre
gränskontrollkonventionen och möjliggöra det informationsutbyte som
förutses i denna.
Utvecklingen under år 1995
Under år 1995 har, som nämnts, rådet fattat beslut om två förordningar på
viseringsområdet. I den ena fastställs de tredjeländer vars medborgare måste
ha visering när de passerar EU:s yttre gränser. Den andra förordningen rör
enhetlig utformning av viseringshandlingar. Rådet har vidare antagit en
rekommendation om lokalt konsulärt samarbete vad avser viseringar samt en
gemensam åtgärd om flygplatstransitvisering. Den senare syftar till att
förbättra möjligheten att kontrollera den illegala invandringen. Sverige, som
inte tidigare haft detta viseringsinstrument, har fatt en övergångsperiod på
18 månader för att genomföra åtgärden.
Under år 1994 antog rådet en resolution om uppehållstillstånd för
tredjelandsmedborgare som har för avsikt att arbeta i EU, en resolution om
uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som har för avsikt att verka
63
Skr. 1996/97:24
som egna företagare samt en resolution om tredjelandsmedborgare som har
för avsikt att studera i en medlemsstat. Under 1995 antog rådet en resolution
som behandlar situationen för de tredjelandsmedborgare som lagligen
uppehåller sig i en medlemsstat. Resolutionen identifierar vilka som skall
omfattas av den och ger dessa personer vissa minimirättigheter. Vidare
antog rådet en resolution om ansvarsfördelning vid mottagande av fördrivna
personer och tillfälligt uppehälle for fördrivna personer. Denna resolution tar
främst sikte på massflyktsituationer. Rådet antog även ett beslut om ett
snabbförfarande då resolutionen om ansvarsfördelning skall tillämpas.
På asylområdet enades rådet om två nya instrument. En resolution om
minimigarantier vid handläggning av asylärenden, som fastställer vissa
principer om effektiv handläggning av asylärenden och hänvisar särskilt till
1951 års flyktingkonvention angående flyktingars rättsliga ställning. Vidare
omfattar resolutionen vissa garantier vid prövningen av asylärenden, den
asylsökandes rättigheter under handläggningen av ärendet, överklagandet
och omprövning. Rådet har också enats om en gemensam ståndpunkt om en
harmoniserad användning av uttrycket ”flykting” i artikel 1 i 1951 års
flyktingkonvention angående flyktingars rättsliga ställning. I den
gemensamma ståndpunkten behandlas begrepp såsom förföljelse,
förföljande part, grunder for förföljelse, upphörande av flyktingskap,
uteslutande från flyktingskap m.m. Vid det rådsmöte där man enades om
den gemensamma ståndpunkten avgav Sverige en deklaration om den
svenska tolkningen av begreppet ”förföljelse av tredje part”. Deklarationen
följer den av FN:s flyktingkommissariat utarbetade handboken för
fastställande av flyktingskap och de förslag som den flyktingpolitiska
kommittén lämnade i Svensk flyktingpolitik i ett globalt perspektiv.
I juni 1995 antog rådet en resolution om harmonisering av åtgärder i
kampen mot olaglig invandring och olagligt arbete och en förbättring av
kontrollåtgärderna inom detta område. Resolutionen är en fortsättning på det
arbete som påbörjades 1993 om kontroll och avvisning eller utvisning av
medborgare i tredje land som olagligt vistas eller arbetar i EU.
I syfte att förbättra öppenheten i arbetet enades rådet i november om ett
beslut om offentliggörande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning
64
Skr. 1996/97:24
(EGT) av de rättsakter och andra texter som rådet antagit i asyl- och
invandringsfrågor.
1996 års regeringskonferens
Enligt artikel N 2 i Maastrichtfördraget skall en regeringskonferens
sammankallas 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget som
skall revideras i enlighet med de mål som anges i fördragets inledning.
Konferensen inleddes formellt den 29 mars 1996 vid ett särskilt möte med
Europeiska rådet i Turin och beräknas hålla på en bit in på 1997. Redan
under 1995 skedde dock omfattande förberedelser, inte minst i den s.k.
reflektionsgruppen. Europeiska rådet beslutade 1994 att tillsätta en
reflektionsgrupp för att förbereda regeringskonferensen. Gruppen
sammanträdde mellan juni och december 1995 och dess arbete avslutades i
och med att gruppens slutrapport överlämnades till Europeiska rådet. I
denna slutrapport behandlas bl.a. rättsliga och inrikes frågor. I detta avsnitt
underströks bl.a. behovet av att effektivisera arbetet i den tredje pelaren.
Sveriges regering presenterade en skrivelse till riksdagen med redogörelse
för förberedelsearbetet samt för vissa principiella ställningstaganden i de
frågor som konferensen kan komma att behandla. Skrivelsen överlämnades
den 7 december 1995. I skrivelsen menar regeringen att det är en utbredd
uppfattning att samarbetet i den tredje pelaren inte varit tillräckligt effektivt.
Sverige kommer att verka för att arbetet även i fortsättningen i huvudsak
skall förbli mellanstatligt. Vad beträffar asyl- och invandringsfrågor är det
regeringens uppfattning att det kan övervägas att föra över lämpliga delar av
detta område till gemenskapslagstiftningen. Härigenom skulle bättre
förutsättningar skapas för förverkligandet av den fria rörligheten för
personer. Det bör också bidra till att finna lösningar för att skapa en mer
rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna.
Schengensamarbetet
I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörligheten för personer
ingick Frankrike, Tyskland och Benelux-ländema 1985 Schengenavtalet,
vilket syftade till en avveckling av alla personkontroller vid inre gränser.
Senare har även Spanien, Portugal, Italien, Grekland och Österrike tillträtt
65
Skr. 1996/97:24
avtalet. 1990 hade man förhandlat fram en tillämpningskonvention och den
26 mars 1995 började konventionen tillämpas av sju av medlemsstaterna.
Italien, Grekland och Österrike har hittills inte kunna tillämpa konventionen.
Frankrike, som i övrigt tillämpar konventionen, har med hänsyn till de
terroristhandlingar man drabbats av åberopat en undantagsbestämmelse i
konventionen som tillfälligt möjliggör en fortsatt personkontroll vid de inre
gränserna.
Danmark ansökte i maj 1994 om observatörskap i Schengensamarbetet,
med sikte på fullt medlemskap. Finland och Sverige gjorde motsvarande
ansökningar i juni 1995. Samtliga tre länder har i sina ansökningar gjort det
uttryckliga förbehållet att den nordiska passkontrollöverenskommelsen skall
kunna upprätthållas vid ett framtida Schengenmedlemskap. Schengens
exekutivkommitté ”Schengens ministerråd” uttalade sig i oktober 1995
positivt till förhandlingar med de fem nordiska länderna. Beträffande Island
och Norge, som inte är EU-medlemmar, konstaterade kommittén emellertid
att en institutionell lösning måste hittas för att dessa skall kunna anslutas till
samarbetet. Vid sitt möte i december 1995 beslutade exekutivkommittén att
inleda förhandlingar med de nordiska länderna med sikte på fullt
medlemskap för de tre EU-medlemmama och samarbetsavtal med Island
och Norge. Vidare uttryckte exekutivkommittén målsättningen att
förhandlingarna skall ha kommit så långt att man vid sitt möte den 18 april
1996 skall kunna besluta att de fem nordiska länderna kan inträda som
observatörer den 1 maj 1996. Observatörskapet innebär i praktiken att
observatörerna deltar i de olika möten som hålls i Schengenkretsen. Som
observatör har man inga förpliktelser att verkställa de genomförandeåtgärder
som samarbetet förutsätter för dem som tillämpar konventionen. Det
kommer således inte innebära att personkontrollerna vid inre gränser i detta
skede tas bort för de nordiska länderna.
När Sverige blir medlem kommer detta att innebära att vi tillämpar de
genomförandebestämmelser som finns. Detta innebär att personkontrollerna
vid inre gränser försvinner och att en fri rörlighet för personer genomförs,
detta gäller även för tredjelandsmedborgare. Vidare innebär det att Sverige
kommer att tillämpa Schengens regelverk vad avser kontroll vid den yttre
66
Skr. 1996/97:24
gränsen, viseringsfrågor samt första asyllandsprincipen. Motsvarigheter till
Schengens regelverk finns redan eller är under förhandling inom EU.
Exempelvis motsvarar Dublinkonventionen Schengens regler om första
asyllandsprincipen. Schengens tillämpningskonvention är så utformad att
eventuella EU-regler har företräde.
Sveriges östsamarbete kännetecknas bl.a. av den geografiska närhet och
grannskap, som finns mellan Sverige och de länder som ett samarbete
framförallt omfattar. Det är viktigt för samarbetet att stödja utvecklingen av
normala grannrelationer, som på sikt bör likna dem som Sverige har med de
nordiska länderna.
I regeringens proposition 1994/95:160 angående Sveriges samarbete med
Central- och Östeuropa föreslås ett nytt program omfattande budgetåren
1995/1996, 1997 och 1998.
I propositionen anges beträffande det migrationspolitiska ansvaret bl.a.
att nya hot och risker för stabilitet och säkerhet i Östersjöregionen har
uppstått på grund av den snabba och genomgripande samhällsomvandlingen
i Baltikum och dess närområde. Hit hör gränsöverskridande, organiserad
brottslighet, flyktingsmuggling m.m. För att bemöta dessa hot skall Sverige
samverka aktivt med berörda länder. Även Ryssland skall omfattas av
samarbetet.
Främsta målsättningen för biståndet till och samarbete med Estland,
Lettland och Litauen är att föra dessa länders flykting- och migrationspolitik
närmare en europeisk nivå och därmed också uppfylla de internationella
grundprinciper som finns på detta område. Det innefattar för länderna att
först och främst skaffa en migrationspolitisk grundstruktur, underteckna och
tillämpa flyktingkonventionen samt skapa en fungerande gränskontroll.
Detta får också ses som ett led i staternas möjlighet att ansluta sig till EU.
På ett ministermöte, som de nordiska ministrarna med ansvar för
migrations- och flyktingfrågor höll i samband med NSHF:s sammanträde i
Oslo den 5 december 1995 beslutades att ordförandelandet i NSHF skulle
67
ansvara för koordineringen av det nordiska biståndet på migrations- och
flyktingområdet till Baltikum.
Genom det svenska initiativet sommaren 1996 om inrättandet av ett
särskilt Östersjöråd kommer också det migrationspolitiska samarbetet kring
Östersjön att intensifieras. Den aktionsgrupp som skapats för kampen mot
organiserad brottslighet i området skall också arbeta med kampen mot
människosmuggling och illegal invandring.
De nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor (NSHF) har
under 1995 haft fyra möten och ett särskilt invandrarministermöte. Vid
möten där det funnits behov har bl.a. tid avsatts för diskussion med FN:s
flyktingkommissaries representant för Norden och Baltikum samt en
representant för IOM. Ordförandeskapet har under 1995 handhafts av Norge.
NSHF:s policyinriktade funktion har fortsatt under det norska
ordförandeskapet, vissa nya arbetsgrupper har också tillsatts. För
verksamhetsåret 1996 är det Finland som är ordförande, första mötet var i
mars.
Under året har också de nordiska länderna i enlighet med den nordiska
passkontrollöverenskommelsen kontinuerligt informerat varandra om
förestående ändringar i den nationella visumpolitiken.
Det nordiska utlänningsutskottet har regelbundna samrådsmöten med
företrädare för de nordiska utlänningsmyndighetema, det senaste i mars
1996. Utskottet ansvarar bl.a. för övervakning av hur den nordiska
passöverenskommelsen tillämpas. I mötena deltar även representanter för
berörda departement.
Skr. 1996/97:24
68
Skr. 1996/97:24
Under UNHCR:s och IOM:s gemensamma huvudskap verkar i Geneve en
organisation i vilken 15 stater informellt samverkar i migrationspolitiska
frågor. Detta forum, som använder arbetsnamnet IGC-Geneva (Inter-
Govemmental Consultations in Geneva), samlar de flesta västeuropeiska
stater samt USA, Canada och Australien. På organisationens dagordning
under det senaste året har främst stått erfarenhetsutbyte i asylrättsliga frågor
och frågor om gränskontroller. Sålunda har Sverige deltagit i en arbetsgrupp
där åtgärder mot människosmuggling och annan illegal invandring
behandlas och där informella informationsnätverk byggts upp.
I samband med Sveriges inträde i EU har diskuterats om IGC-Geneva
riskerar att innebära dubbelarbete i förhållande till motsvarande
verksamheter i EU:s tredjepelarsamarbete. Hittills har dock erfarenheterna
av IGC-Geneva motiverat fortsatt svenskt deltagande, särskilt kring frågorna
om illegal immigration till Västeuropa.
Det finns ett stort antal internationella organisationer som är aktiva inom
såväl flyktingbiståndet som inom det asylrättsliga området. Dessa
organisationers politiska roll har under senare år ökat successivt. I vissa fall
bedrivs en intensiv och framgångsrik lobbyverksamhet. Enskilda
organisationer fördelar numera mer pengar till det fattiga södra halvklotet än
Världsbanken. USA överlåter exempelvis nästan allt sitt bistånd avseende
Angola och Bosnien-Hercegovina till enskilda organisationer. Av det
svenska biståndet till Bosnien har nästan hälften fördelats genom enskilda
organisationer. Det under 1993 inledda samarbetet mellan UNHCR och
enskilda organisationer, PARinAc (Partnership in action), har också stärkt
de enskilda organisationernas roll i det internationella arbetet.
ECRE (European Council for Refugees and Exiles) är en Londonbaserad
sammanslutning av ett drygt 5O-tal europeiska frivilliga och kyrkobaserade
organisationer som framförallt arbetar för asylsökandes och flyktingars
rättigheter. ECRE har under 1990-talet bl a aktivt engagerat sig i Central-
69
och Östeuropa och i samarbete med UNHCR bedrivit utbildningar för
myndigheter. Man är även aktiva med policyskapande verksamhet.
ICVA (International Council of Voluntary Agencies) med säte i Genéve
är en oberoende internationell organisation som består av hundratalet
organisationer från alla delar av världen med det gemensamt att man arbetar
med humanitär hjälp och utvecklingsfrågor. ICVA:s roll är i första hand att
samordna, sprida information, sätta upp nätverk m.m.
Av de organisationer som tar emot svenskt finansiellt stöd kan framförallt
nämnas Internationella Rödakorskommittén, ICRC och den Internationella
Rödakorsfederationen, IFRC. ICRC har sitt säte i Genéve och mandatet
grundas på 1949 års Genévekonventioner, den grupp av internationella avtal
som gäller behandlingen av sårade, krigsfångar och civilpersoner under krig.
ICRC:s arbete omfattar skydd och bistånd till dessa kategorier samt
efterforskning av saknade personer, förmedling av familj emeddelanden och
informationsspridning om Genévekonventionema. ICRC ger dessutom
humanitär hjälp till nödlidande i konfliktområden. Sverige bidrar till såväl
ICRC reguljära budget som till enskilda katastrofinsatser. Under budgetåret
1994/95 uppgick Sveriges bidrag till ICRC till 279 miljoner kronor. IFRC
har sitt högkvarter i Genéve och är en sammanslutning av samtliga
nationella rödakorsföreningar i världen. Den kan sägas komplettera ICRC på
så sätt att den företrädesvis ägnar sig åt humanitära insatser i områden där
det inte råder väpnad konflikt.
Skr. 1996/97:24
70
Skr. 1996/97:24
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, von Sydow,
Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén
Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:24 Invandrings- och flykting-
politiken.
71