Skr.
1996/97:2
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 29 augusti 1996
Göran Persson
Anna Lindh
(Miljödepartementet)
I skrivelsen ges dels en översiktlig beskrivning av Sveriges internationella
samarbete för hållbar utveckling, dels de övergripande svenska
prioriteringarna inför arbetet inom Förenta nationerna som rör
uppföljningen av FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio de
Janeiro, 1992.
I kapitel 4 (Miljödepartementets verksamhetsområde) redovisas det
svenska internationella miljösamarbetet inkl, svenska strategier och
ståndpunkter för de globala miljökonventionerna och prioriterade delar av
Agenda 21.
I kapitel 5 (Utrikesdepartementets verksamhetsområde) redovisas
inriktningen av det svenska internationella utvecklingssamarbetet med
hänsyn till de beslut som fattades vid Förenta nationernas konferens om
hållbar utveckling. Denna del är en uppföljning och utveckling av den
övergripande bedömning av biståndets anpassning till hållbar utveckling
som regeringen lämnade i budgetpropositionen 1994/95
(prop. 1994/95:100 bil. 4, bet. 1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242)
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2
Skr. 1996/97:2
1 Ärendet och dess beredning........................ 4
2 Det internationella samarbetet för hållbar utveckling...... 6
3 Sammanfattning: övergripande svenska prioriteringar .... 12
4 Miljödepartementets verksamhetsområde: Sveriges globala
miljösamarbete ............................... 14
4.1 FN:s miljöprogram........................ 14
4.2 Det globala konventionsarbetet ............... 14
4.2.1 Klimatkonventionen .................. 15
4.2.2 Wienkonventionen och Montrealprotokollet
om skydd av ozonskiktet............... 19
4.2.3 Konventionen om biologisk mångfald...... 20
4.2.4 Baselkonventionen om transport av farligt
avfall............................. 21
4.2.5 Konventionerna om kärnsäkerhet och om tidig
information vid kämenergiolycka ......... 22
4.2.6 Konventionen om gränsöverskridande
fiskbestånd......................... 23
4.2.7 Konventionen om förbud mot dumpning till
havs.............................. 24
4.3 Uppföljningen av Agenda 21 ................. 25
4.3.1 Hållbara konsumtions- och produktions-
mönster ........................... 26
4.3.2 Miljö och handel .................... 30
4.3.3 Hållbar markanvändning och bebyggelse .... 33
4.3.4 Jordbruk........................... 35
4.3.5 Skogsbruk ......................... 36
4.3.6 Skydd av oceanerna................... 38
4.3.7 Skydd av färskvattenresurser ............ 39
4.3.8 Kemikaliehantering................... 40
4.3.9 Säkerhet vid hantering och slutförvaring av
använt kärnbränsle och kärnavfall......... 43
4.3.10 Miljöövervakning.................... 44
4.3.11 Militärens miljöansvar................. 44
4.3.12 Folkligt deltagande för hållbar utveckling . . 45
4.3.13 Lokal Agenda 21 .................... 46
5 Utrikesdepartementets verksamhetsområde: Sveriges
internationella utvecklingssamarbete för hållbar utveckling 47
5.1 Utvecklingssamarbetet och hållbar utveckling 47
5.1.1 Fattigdomsbekämpning ................ 47
5.1.2 Hållbar utveckling och de biståndspolitiska
målen ............................ 48
5.2 Bilateralt utvecklingssamarbete för hållbar utveckling 50 Skr. 1996/97:2
5.2.1 Särskilda miljöinsatser................. 52
5.3 Multilateralt utvecklingssamarbete ............. 54
5.3.1 Normativt samarbete .................. 54
5.3.2 Operativt utvecklingssamarbete........... 55
5.3.3 Särskilda miljöinsatser................. 59
5.4 EU:s utvecklingssamarbete .................. 62
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 augusti
1996 ....................................... 65
Skr. 1996/97:2
Riksdagen antog år 1993 regeringens strategi för det nationella arbetet
och globala samarbetet för hållbar utveckling som redovisades i
propositionen Med sikte på hållbar utveckling; Genomförande av besluten
vid FN:s konferens om miljö och utveckling - UNCED
(prop. 1993/94:111, bet. 1993/94:JoU 19, rskr. 1993/94:256) .
I departementspromemorian Globala miljöstrategier - element i strävan
mot hållbar utveckling (Ds 1995:83) presenteras förslag till mål och
inriktning för det svenska deltagandet i det globala miljösamarbetet. I
promemorian behandlades övergripande svenska prioriteringar i
miljösamarbetet, inriktningen av arbetet i de globala konventionerna för
hållbar utveckling samt svenska utgångspunkter i Agenda 21-samarbetet.
Promemorian har remitterats, och remissvaren finns tillgängliga i form av
en sammanställning och i sin helhet i Miljödepartementet
(dnr M 96/98/3).
Rapporten Jordens klimat förändras - en analys av hotbild och globala
åtgärdsstrategier (SOU 1995:96), som har utarbetats av
Klimatdelegationen och Naturvårdsverket, ligger också till grund för vissa
avsnitt i denna skrivelse. Rapporten har remitterats, och remissvaren finns
tillgängliga i form av en sammanställning och i sin helhet i
Miljödepartementet (dnr M 95/4153/5).
Den 24 april 1994 beslöt regeringen att tillsätta en särskild arbetsgrupp
för att lämna förslag till principer, riktlinjer och arbetsmetoder för hur
besluten från Riokonferensen och de globala miljöfrågorna skulle kunna
integreras i det svenska utvecklingssamarbetet. Arbetsgruppen redovisade
uppdraget den 10 november 1994 i rapporten Hållbart bistånd - det
svenska biståndet efter UNCED (Ds 1994:132). Ett antal studier
presenterades i en särskild bilaga till rapporten. Arbetsgruppen fick även
i uppdrag att utreda förutsättningarna för svenska insatser till stöd för u-
ländemas åtgärder för att bevara och nyttja den biologiska mångfalden
mot bakgrund av de nya förutsättningar som konventionen om biologisk
mångfald medför (prop 1993/94:30, bet. 1993/94:JoU 9,
rskr. 1993/94:87).
I regeringens budgetproposition (prop 1994/95:100 bil. 4,
bet. 1994/95:UU15, rskr. 1994/95:242) presenterades kortfattat
arbetsgruppens slutsatser och förslag, och regeringen lämnade en
övergripande bedömning med avsikt att återkomma till riksdagen i dessa
frågor. Samtidigt lämnades rapporten för synpunkter till ett antal
instanser, bl.a. de dåvarande biståndsmyndighetema SIDA, SAREC,
BITS, Swedecorp, flera universitet och enskilda organisationer.
I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 fick den nya
biståndsmyndigheten Sida i uppdrag att senast den 1 januari 1996
redovisa de förändringar i riktning mot stöd till hållbar utveckling som
uppföljningen av arbetsgruppens rapport medför. Sida redovisade
uppdraget till regeringen i januari 1996 i form av ett handlingsprogram
för hållbar utveckling.
Regeringen redovisar i denna skrivelse det svenska internationella 4
samarbetet för hållbar utveckling för uppföljningen av UNCED. I det
inledande avsnittet ges en kort bakgrund till det internationella samarbetet Skr. 1996/97:2
för hållbar utveckling. I det efterföljande avsnittet sammanfattas
övergripande svenska prioriteringar. Skrivelsens fjärde kapitel redovisar
svenska strategier och ståndpunkter inför det kommande globala
miljösamarbetet. I Kapitel 5 redogörs för den fortsatta inriktningen av det
svenska utvecklingssamarbetet för hållbar utveckling.
En nationell Agenda 21-kommitté (M 1995:02) tillsattes av regeringen
våren 1995. Kommittén har bl.a. till uppgift att ge regeringen underlag
till en svensk nationalrapport till det extra möte med FN:s
generalförsamling som hålls sommaren 1997 med anledning av
uppföljningen av UNCED.
Skr. 1996/97:2
I regeringsförklaringen den 22 mars 1996 framhåller regeringen att
"Globalisenngen och internationaliseringen har dramatiskt förändrat
politikens möjligheter och människors liv. Trygghet är inte längre endast
en nationell angelägenhet". För att lösa de stora och långsiktiga frågorna
om fred, demokrati, trygghet och miljö krävs ett förstärkt internationellt
samarbete. Regeringen anger vidare att miljön skall vara ett av fyra
prioriterade områden i den framtida politiken. Det framhålls att "Sverige
skall vara en pådrivande internationell kraft och ett föregångsland i
strävan att skapa ett hållbart samhälle".
Förenta nationernas konferens om miljö och utveckling (UNCED, den
s.k. Riokonferensen) i Rio de Janeiro 1992 och efterföljande FN-
konferenser har bidragit till att en mängd nya initiativ har tagits på lokal,
nationell, regional och global nivå i syfte att främja hållbar utveckling.
Riokonferensen resulterade bl.a. i Riodeklarationen om miljö och
utveckling och i handlingsprogrammet Agenda 21.
Många av miljö- och utvecklingsproblemen blivit alltmer komplexa.
Mänskligheten står inför en situation där miljön och de livsuppehållande
systemen utsätts för en allt starkare negativ påverkan. Klyftorna mellan
rika och fattiga blir större och världens befolkning fortsätter att öka
snabbt. De politiska systemen i många länder är fortfarande
odemokratiska, och arbetslöshet och undersysselsättning ökar i omfattning
i såväl rika som fattiga länder. Konflikter om färskvattenresurser,
människor på flykt från miljöproblem, klimatförändringar och ökad
ultraviolett strålning på grund av ett uttunnat ozonskikt är nya globala
säkerhetshot som kräver fortsatt internationellt samarbete för att
bemästras.
Uppföljningen av Riokonferensen är mot denna bakgrund en av de
viktigaste internationella processerna. FN:s kommission för hållbar
utveckling möts årligen för att följa upp och vidareutveckla åtagandena
och rekommendationerna i Agenda 21. Sommaren 1997 planeras ett extra
möte med FN:s generalförsamling för en samlad uppföljning av Agenda
21 och nya beslut om riktlinjerna för det framtida miljö- och
utvecklingssamarbetet.
Riodeklarationen fastslår att begreppet hållbar utveckling, som bl.a
omfattar en ren miljö, fred, rättvisa och demokrati, är det övergripande
långsiktiga målet för världssamfundet. De globala FN-konferenser som
har hållits efter Riokonferensen har inneburit en genomgång från olika
utgångspunkter av de möjligheter och problem som kan förknippas med
målet att uppnå hållbar utveckling i skilda delar av världen.
Konferenserna har resulterat i betydelsefulla ställningstaganden för vilka
åtgärder som krävs internationellt, nationellt och lokalt. Olika frågor som
berör ekonomisk och social utveckling samt skydd av miljön är inbördes
beroende och ömsesidigt förstärkande delar av målet om hållbar
utveckling.
Riokonferensens slutdokument Agenda 21 har varit en viktig
utgångspunkt för de efterföljande globala konferenserna. 1994 års FN- Skr. 1996/97:2
konferens om befolkning och utveckling, som har anknytning till kapitel
5 i Agenda 21, resulterade bl.a. i en samsyn om att se
befolkningsutvecklingen i ett bredare perspektiv såsom en följd av de
villkor som människorna lever under samt människors behov och miljö
i vid mening. Vid FN:s konferens om social utveckling i Köpenhamn år
1995, som anknyter till kapitel 3 och 5 i Agenda 21, utarbetades ett
omfattande program för åtgärder inom tre områden som är centrala för att
uppnå hållbar utveckling: att utrota fattigdomen att skapa produktiv
sysselsättning och främja social integration. Den fjärde globala
kvinnokonferensen i Peking år 1995, vars tema även delvis behandlas i
kapitel 24 i Agenda 21, resulterade i en mängd åtgärdsförslag med syfte
att stärka kvinnors makt och inflytande över utvecklingsprocesser på alla
samhällsnivåer. Den senaste i raden av konferenser, Habitat 2 i Istanbul
år 1996, behandlade frågorna om hållbar utveckling av städer och
boplatser och rimliga boendeförhållanden för alla. Dessa frågor kan
särskilt kopplas till kapitel 7 och 28 i Agenda 21. Konferensen
resulterade i ett omfattande program för utveckling och förvaltning av
städer och boplatser och för samverkan mellan samhällets berörda parter.
De frågor som har behandlats vid de globala FN-konferensema är
samtliga mycket betydelsefulla i strävan mot det övergripande målet om
hållbar utveckling, och konferensernas rekommendationer och beslut kan
väntas fa stor betydelse för möjligheterna att uppnå detta mål.
Denna skrivelse redovisas främst med utgångspunkt från
Riokonferensens beslut och rekommendationer, vilka baseras på den
bärande tankegången i Brundtlandkommissionens rapport och Agenda 21.
Stöd skall ges till utveckling som tillfredställer dagens behov - särskilt de
grundläggande behoven hos världens fattiga, som måste ges allra högsta
prioritet - utan att äventyra kommande generationers möjlighet att
tillgodose sina behov. Riokonferensen resulterade i att miljöproblemen
tydligt kopplades samman med utvecklingsfrågor. Miljö- och
utvecklingsfrågor hanteras numera på ett mer integrerat sätt och det
övergripande målet om hållbar utveckling har i princip accepterats av
världssamfundet.
Riodeklarationen slår också fast att stater skall samarbeta för att bevara,
skydda och återställa hälsa och okränkbarhet hos jordens ekosystem, men
att staternas ansvar är olika utformat på grund av deras olika bidrag till
den globala miljöförstöringen.
Riokonferensen identifierade två grundorsaker till hoten mot hållbar
utveckling.
Den ena kan härledas till i-ländemas livsstil och konsumtionsvanor,
med hög energiförbrukning och materialomsättning, vilket ofta leder till
en allt högre produktion av avfalls- och restprodukter som påverkar de
livsuppehållande systemen. I-ländema befinner sig i dag långt ifrån målet
om hållbar utveckling och samtidigt börjar liknande problem uppstå i
mellan-inkomst-länder och i många u-länder.
Den andra huvudorsaken är fattigdom som i kombination med en snabb
folkökning leder till överutnyttjande av naturresursbasen, när människor 7
för sin överlevnad tvingas använda vatten, skogar, markområden och
kustzoner på ett sätt som inte är långsiktigt hållbart. Skr. 1996/97:2
Samarbetet för hållbar utveckling är således en tudelad uppgift, dels att
ändra ohållbara konsumtions- och produktionsmönster, dels att utrota
fattigdom och skapa en balans mellan befolknings- och resurstillväxt.
Målet att nå hållbar utveckling kräver åtgärder på global, regional,
nationell och lokal nivå, i såväl i-länder som u-länder. Utgångspunkten
måste på sikt vara att tillfredställa alla människors grundläggande behov,
inom ramen för de ekologiska systemens bärkraft.
Ansvaret för att uppnå hållbar utveckling ligger i huvudsak på varje
nation. Alla länder är ömsesidigt beroende av att insatser för hållbar
utveckling genomförs. I-ländema skall också ge stöd till u-ländema i
deras strävan att skapa förutsättningar för hållbar utveckling.
För att uppnå hållbar utveckling krävs ett ökat hänsynstagande till och
medvetenhet om de gränser som naturen ställer upp. Om de ekologiska
systemen störs i alltför hög grad, riskeras avkastningen från de
livsuppehållande systemen. Priserna på varor och tjänster måste i högre
grad inkludera de kostnader som uppstår på grund av miljöpåverkan.
Denna s.k. intemalisering av miljökostnader kan främst ske genom
användandet av ekonomiska styrmedel i form av miljöskatter och
miljöavgifter. Förorenaren skall i princip bära kostnaderna för alla
utsläpp. Miljöskadliga subventioner måste också avvecklas.
Att komma till rätta med de globala miljö- och utvecklingsproblemen
är en stor utmaning, som kräver långtgående insatser av världssamfundet.
Det råder numera en internationell samsyn om vikten av såväl en effektiv
nationell miljöpolitik som aktivt internationellt miljösamarbete. Den stora
utmaningen i dag är att omsätta intentioner och rekommendationer till
praktisk handling och konkreta åtgärder för att säkra kommande
generationers förutsättningar att leva och verka på jorden.
Generalförsamlingens extra möte för uppföljningen av Riokonferensen
Sommaren 1997 håller FN:s generalförsamling ett extra möte med avsikt
att följa upp besluten från Riokonferensen. Mötet kommer att utvärdera
genomförandet av Agenda 21 på internationell, nationell och lokal nivå.
Arbetet baseras på det uppföljningsarbete som har skett inom ramen för
FN:s kommission för hållbar utveckling (Commission for Sustainable
Development, CSD). Mötet skall bl.a. besluta om ytterligare åtgärder för
att åtagandena från Riokonferensen skall uppnås.
Regeringen lägger stor vikt vid generalförsamlingens extra möte, som
förväntas fa stor betydelse för de framtida ansträngningarna att genomföra
besluten och rekommendationerna från Riokonferensen och de fortsatta
förhandlingarna om globala miljö- och utvecklingsfrågor. Mötet bör
därför resultera i ett fokuserat arbetsprogram eller motsvarande som
tydligt anger vilka frågor och områden som skall prioriteras inför nästa
årtusende.
FN:s Kommission för hållbar utveckling
Skr. 1996/97:2
FN:s kommission för hållbar utveckling som bildades efter
Riokonferensen, har till uppgift att granska hur uppföljningen av besluten
från Rio genomförts nationellt och internationellt inkl, samtliga delar av
Agenda 21. Genomgången fullbordades vid det fjärde mötet med
kommissionen i april 1996. Nästa möte kommer att ägnas åt
förberedelserna inför FN:s generalförsamlings extra möte.
1996 års möte bekräftade den centrala politiska roll i uppföljningen av
Riokonferensen som FN:s kommission för hållbar utveckling spelar.
Kommissionens framtida roll kommer att diskuteras vid
generalförsamlingens extra möte sommaren 1997. Mötet kommer att
erbjuda ett tillfälle att se över den institutionella uppföljningen av såväl
Riokonferensen som övriga FN-konferenser, och bör leda till att
kommissionens mandat tydliggörs gentemot övriga funktionella
kommissioner och FN:s ekonomiska och sociala råd, ECOSOC.
Kommissionens årliga möten har alltsedan det första mötet under våren
1993 resulterat i en mängd rekommendationer och förslag som sedan
beaktas nationellt och inom andra delar av världssamfundet. Nedan följer
några exempel på viktiga frågor och problemkomplex som har behandlats
av kommissionen.
Hållbara konsumtions- och produktionsmönster samt handel och miljö
är viktiga sektorsövergripande frågor där kommissionens arbete har varit
av särskild betydelse. Arbetet har syftat till att skapa förståelse för de
komplicerade samband som råder mellan miljö och utveckling i
förhållande till livsstil och konsumtionsvanor, produktionssätt samt de
internationella handelsregelverken. Vid mötet 1996 enades kommissionen
bl.a. om rekommendationer om att införa en optimal blandning av
ekonomiska styrmedel, att undanröja miljöskadliga subventioner samt att
satsa på information och utbildning för hållbar utveckling. Mötet
uppmärksammade även vikten av att de internationella handelsavtalen
överensstämmer med de globala miljökonventionerna.
År 1994 beslutades att en utvärdering av världens färskvattenresurser,
med inriktning på framtida behov och tillgänglighet i olika världsdelar,
skulle genomföras. Sverige har åtagit sig att ansvara för denna
utvärdering, för vilken Stockholm Environment Institute (SEI) har ett
huvudansvar. Utvärderingen kommer att presenteras vid FN:s
generalförsamlings extra möte år 1997 och resultaten bör därefter följas
upp.
En mellanstatlig skogspanel, som etablerades år 1995, är ett annat av
kommissionens initiativ. Panelen skall följa upp de skogsprinciper som
antogs av världens länder vid Riokonferensen och lämna förslag till
rekommendationer och åtgärder för att uppnå ett hållbart skogsbruk.
Finansieringen av Agenda 21 har varit en stående fråga på
kommissionens dagordning. U-ländema har kritiserat i-ländema för att
inte leva upp till sina finansiella åtaganden, och anser att biståndet är av
avgörande betydelse för deras utveckling. Tyvärr har endast ett fatal
länder, däribland Sverige, levt upp till Riokonferensens åtagande att 9
avsätta 0,7 % av bruttonationalprodukten till bistånd. Sverige och andra
i-länder har också betonat vikten av att mobilisera privat kapital för Skr. 1996/97:2
finansieringen av Agenda 21 samt att u-ländema måste föra en
konsekvent och stabil politik för att kunna ta del av ett ökande
internationellt privat kapitalflöde. Detta ökade kapitalflöde kan frigöra
biståndsresurser för insatser i de fattigaste länderna.
Regeringen anser att finansieringen av Agenda 21 inte kan skiljas från
finansieringen av utvecklingsprocessen generellt. Strävan att uppnå
hållbar utveckling skall integreras i allt beslutsfattande. Det står klart att
huvuddelen av finansieringen av hållbar utveckling måste komma från
andra källor än biståndet. Biståndet har dock en fortsatt stor betydelse för
de fattigaste länderna.
Under kommissionens möten har även alternativa och innovativa
finansieringskällor för hållbar utveckling diskuterats. Vid kommissionens
möte år 1996 inbjöds länder att rapportera om erfarenheter av olika
ekonomiska styrmedel. Kommissionens behandling av innovativa
finansieringskällor följdes i juni 1996 upp i FN:s ekonomiska och sociala
råd. Där antogs en resolution som bl.a. inbjuder regeringar att lämna
skriftliga synpunkter på nya och innovativa idéer för att mobilisera
kapital. Regeringen avser att svara på dessa inbjudningar i en rapport,
baserad på bl.a. utredningen Förutsättningar för en ökad miljörelatering
av skattesystemet (Skatteväxlingskommittens) arbete.
Andra FN-organ och de multilaterala utvecklingsbankerna
Parallellt med arbetet inom FN:s kommission för hållbar utveckling har
en mängd andra initiativ startats för att följa upp Riokonferensen. FN:s
miljöprogram (UNEP), FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och FN:s
fackorgan, fonder och program har en viktig uppgift i att stödja och
komplettera nationella insatser vid uppföljningen av Riokonferensen,
inom sina resp. kompetensområden. Även de multilaterala
utvecklingsbankerna och fondema uppmanades att fästa särskild vikt vid
att stödja de fattigaste länderna att genomföra Agenda 21. Regeringens
syn på hur vissa av dessa har följt upp Riokonferensen redovisas senare
i skrivelsen.
Sveriges arbete inom ramen för FN:s uppföljning av Riokonferensen
För att stimulera, utveckla, fördjupa och förankra arbetet med att följa
upp Riokonferensens resultat och Agenda 21 i Sverige, tillsatte regeringen
våren 1995 en särskild kommitté för uppföljningen av Riokonferensen,
den s.k. nationella Agenda 21-kommittén (M 1992:02).
Kommittén har bl.a. till uppgift att skapa underlag för Sveriges
nationalrapport till generalförsamlingens extra möte. Rapporten avser
beskriva på vilket sätt Sverige följer upp och genomför Agenda 21 på
nationell, regional och lokal nivå. Sannolikt läggs en särskild tonvikt på
den lokala Agenda 21-process som framgångsrikt har inletts i Sverige. 10
EU-medlemskapet skapar nya förutsättningar för Sverige inom FN:s
arbete för hållbar utveckling, eftersom EU oftast strävar efter Skr. 1996/97:2
gemensamma ställningstaganden i internationella sammanhang. Det har
givetvis en mycket stor betydelse vid förhandlingar att EU enat kan driva
en linje som överensstämmer med svenska intressen.
Under den korta tid som har förflutit sedan Sverige blev medlem i EU
har EU-samarbetet inför och under internationella förhandlingar som
berör miljö och utveckling i stort sett fungerat väl. Det står klart att EU
alltmer framträder som en av de mest pådrivande krafterna inom det
globala miljösamarbetet och Sverige har genomgående haft goda
möjligheter att påverka EU:s gemensamma positioner. Sverige har genom
EU:s röst i många fall fatt ett bättre genomslag än om de hade framförts
av Sverige eller Norden ensamt.
De nordiska ländernas tradition av samförstånd och samarbete inom
miljöområdet är alltjämt av stor vikt. Inför och under internationella
miljö- och utvecklingsförhandlingar har det nordiska samarbetet sedan
länge fungerat väl. Ländernas positioner sammanfaller ofta och det faller
sig därför naturligt att Norden tar initiativ till att gemensamt lägga fram
förslag eller driva på förhandlingarna för enskilda sakfrågor i
internationella sammanhang. Det nordiska samarbetet manifesteras i den
nordiska miljöstrategin, som reviderades av de nordiska miljöministrarna
i februari 1996. Miljöstrategin framhåller behovet av ett nära samarbete
vid uppföljningen av Riokonferensen, förberedelserna inför
generalförsamlingens extra möte år 1997 och det fortsatta arbetet inom
de globala konventionerna. Det är i synnerhet det informella samarbetet
mellan de nordiska länderna som har varit fruktbart och lett till goda
resultat.
Nordiskt samråd sker kontinuerligt inför och under större internationella
möten, t.ex. vid möten med FN:s kommission för hållbar utveckling,
kommissionens skogspanel, Baselkonventionen, klimatförhandlingama
och FN:s miljöprogram. I många fall stämmer man även av successivt i
det löpande arbetet. Likaså genomförs ofta gemensamma studier,
exempelvis inom ramen för Klimatkonventionen. Ett annat framgångsrikt
exempel på detta är de förslag till FN-reformer som har tagits fram inom
det s.k. nordiska FN-projektet.
11
Regeringens bedömning: I det fortsatta internationella samarbetet
för hållbar utveckling bör Sverige verka för ett stärkt
konventionsarbete, hållbara konsumtions- och produktionsmönster
samt att miljöaspekter integreras i handels-, säkerhets- och
biståndspolitiken. Av hög prioritet är också samarbetet för att
utveckla metoder och handlingsprogram for att hushålla med
naturresurser, inkl, jord- och skogsbruk, marina resurser och
farskvattenresurser, hållbar markanvändning och bebyggelse samt
riskminimering vid kemikaliehantering.
Stärkt konventionsarbete
Sverige bör verka för en effektiv uppföljning och tillämpning av
existerande globala konventioner för hållbar utveckling. Målsättningen
bör vara att fler länder skall bli parter till konventionerna och att parterna
skall leva upp till de åtaganden som har gjorts. Sverige bör även, där så
är lämpligt, verka för att stärka och fa till stånd nya internationella
överenskommelser med konkreta och tidsbestämda åtaganden och
förpliktelser. Exempel på områden där detta kan vara aktuellt är nya
åtaganden inom Klimatkonventionen, bindande internationella avtal för
att minska utsläppen av kväve, metaller och vissa stabila organiska
miljögifter samt ett protokoll om biosäkerhet inom konventionen om
biologisk mångfald.
Hållbara konsumtions- och produktionsmönster
Sverige bör verka för att hållbara konsumtions- och produktionsmönster
utvecklas såväl i Sverige som i andra länder. Viktiga metoder för att
uppnå detta är bl.a. införande av ekonomiska styrmedel som gynnar
resurssnålhet och ren produktion, borttagande av subventioner som
motverkar hållbar utveckling, tillämpning av försiktighetsprincipen och
principen om att förorenaren skall betala, sektors- och producentansvar,
miljömärkning och miljöanpassad offentlig upphandling. Sverige kan
genom att vara föregångare påverka utvecklingen. Energi- och
transportsektorn är särskilt viktig i detta sammanhang.
Miljö och handel
Sverige bör verka för att internationella handelsregelverk skall stödja de
globala konventionerna för hållbar utveckling. Sverige bör även verka för
handelsliberalisering, i synnerhet inom områden som kan förväntas ge
Skr. 1996/97:2
12
positiva miljöeffekter samt ökat marknadstillträde för u-länder, t.ex. inom Skr. 1996/97:2
jordbruksområdet. Internationella företag och exportföretag bör stimuleras
att ta miljöhänsyn i enlighet med bl.a. OECD:s riktlinjer för
multinationella företag. Vidare bör möjligheten att använda
exportfrämjande åtgärder för att stödja export av miljöanpassade varor
och tjänster uppmärksammas, i samråd med de företag som är verksamma
mom området.
Säkerhetspolitik och hållbar utveckling
Sverige bör verka för att det internationella samarbetet för hållbar
utveckling skall ges en säkerhetspolitisk dimension. En politik som syftar
till global säkerhet måste, förutom att förebygga konflikter och krig, bidra
till att bevara jordens livsuppehållande system.
Internationellt utvecklingssamarbete
Sverige bör verka för att allt utvecklingssamarbete skall främja hållbar
utveckling. Framför allt måste miljöaspekter integreras tydligare i all
verksamhet, såväl inom bilaterala som multilaterala biståndsprogram.
Sverige bör också verka för att fler länder bidrar till arbetet för hållbar
utveckling och att FN:s mål om att avsätta 0,7 % av BNI till
biståndsverksamhet uppnås av alla OECD-länder.
Uthålligt nyttjande av naturresurser
Sverige bör verka för utformning och tillämpning av metoder och
handlingsprogram för ett hållbart nyttjande av naturresurser, i synnerhet
inom jord- och skogsbruk samt havs- och färskvattenresurser.
Hållbar markanvändning och bebyggelse
Sverige bör verka för att markanvändning och bebyggelse skall ställas om
mot kretsloppsanpassning och hållbar utveckling. Erfarenheter från
framför allt i-världens städer, t.ex. när det gäller plan- och byggfrågor,
energiförsörjning, teknisk försörjning, trafiksystem, bebyggelsemönster
och industri, bör spridas internationellt.
Kemikalier
Sverige bör verka för att minimera riskerna av kemikalieanvändning, bl.a.
genom att verka för att substitutionsprincipen och försiktighetsprincipen
skall tillämpas även i andra länder. Sverige bör även verka för ett ökat
producentansvar avseende kemikaliers miljö- och hälsoeffekter.
13
Regeringens bedömning: För att tillförsäkra miljöfrågorna en stark
ställning inom FN-systemet bör FN:s miljöprogram (UNEP) fa en
effektivare beslutsstruktur. Miljöprogrammets verksamhet bör också
ges en tydligare inriktning för att uppfylla uppgiften som
katalysator, samordnare och kunskapscentrum för internationella
miljöfrågor. Miljöprogrammets finansiering bör vara förutsägbar
och ändamålsenlig och bördefördelningen bör vara rättvis.
Ansvarsfördelningen mellan miljöprogrammet och FN:s
kommission för hållbar utveckling bör också förtydligas och
renodlas.
Skälen för regeringens bedömning: FN:s miljöprogram (United
Nations Environment Programme, UNEP) har en central roll i
uppföljningen av Riokonferensen. Miljöprogrammet arbetar med många
viktiga miljöfrågor, såsom hoten mot den marina miljön, miljölagstiftning,
kemikalier, ekonomiska styrmedel på miljöområdet, miljöövervakning,
handel och miljö samt militärens miljöansvar. Miljöprogrammet skall
katalysera, underlätta och samordna det globala miljösamarbetet samt
bidra med kunskapsunderlag.
Miljöprogrammets styrelse skall svara för politisk vägledning och
samordning av organisationen. Sverige är medlem av styrelsen, som
består av 58 länder och möts vartannat år, under perioden 1995-1997.
Sverige anser att FN:s miljöprogram har en viktig uppgift att fylla såsom
ansvarigt organ i FN-systemet inom miljöområdet, och har sedan länge
haft en aktiv roll i utformningen av dess verksamhet. För att förbättra
förutsättningarna för det att uppfylla dess mandat, bör det bl.a. ges en
tydligare ansvarsfördelning gentemot FN:s kommission för hållbar
utveckling, en effektiv beslutsstruktur samt en förutsägbar och
ändamålsenlig finansiering. Finansieringsbördan bör fördelas rättvist
mellan alla medlemsstater, t.ex. enligt FN:s bidragsskala.
Nästa reguljära möte med miljöprogrammets styrelse äger rum i
januari/februari 1997. Styrelsen skall då bl.a. se över miljöprogrammets
styrsystem samt utarbeta underlag for generalförsamlingens extra möte
sommaren 1997 med anledning av uppföljningen av Riokonferensen.
I följande avsnitt görs en översiktlig genomgång av de globala
konventionerna för hållbar utveckling. Redovisningen omfattar en kort
beskrivning av de olika konventionerna samt svenska utgångspunkter för
det fortsatta konventionsarbetet. Regeringens övergripande bedömning är
Skr. 1996/97:2
14
att de globala konventionerna i många fall varit verkningsfulla medel för Skr. 1996/97:2
att främja hållbar utveckling.
Den s.k. ökenkonventionen beskrivs under avsnittet om Sveriges
internationella utvecklingssamarbete efter UNCED, med anledning av
konventionens starka koppling till det bilaterala utvecklingssamarbetet.
Finansieringen av insatser i u-länder med anledning av åtaganden inom
olika konventioner behandlas under avsnittet om multilateralt samarbete,
särskilda miljöinsatser.
Regeringens bedömning: Sverige bör, utifrån en för EU
gemensam klimatpolitik, och en långsiktig energipolitik, verka för
att ett protokoll med åtgärder för utsläppsbegränsningar och
reduktionsmål med tidsangivelser antas i slutet av år 1997. Målen
för växthusgaserna bör fördelas mellan partema på ett rättvist och
kostnadseffektivt sätt. Sverige bör verka för att protokollet omfattar
effektiva gemensamma åtgärder, t.ex. inom energi- och
transportsektorerna. Särskilt bör gemensamma ekonomiska
styrmedel såsom internationell koldioxidbeskattning, energiskatt och
avgifter för luft- och sjöfart användas, med start inom EU.
Subventionering av utvinning och användning av fossila bränslen
bör avvecklas Forskning och utveckling inom området bör också
främjas. För att möjliggöra kostnadseffektiva åtgärder bör system
såsom t.ex. s.k. gemensamt genomförande utvecklas till operativa
instrument till sekelskiftet. Satsning på att utveckla s.k. sänkor bör
ses som kompletterande åtgärder till huvudstrategin att minska
koldioxidutsläppen.
Rapporten: Klimatdelegationen och Statens Naturvårdsverk har
gemensamt utarbetat rapporten Jordens klimat förändras- en analys av
hotbild och globala åtgärdsstrategier, SOU 1995:96. Utredningens
bedömning överenstämmer i stort med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstansernas uppfattning överensstämmer
i stort med utredningens.
Skälen for regeringens bedömning: FN:s ramkonvention om
klimatförändring undertecknades i anslutning till Riokonferensen år 1992
av 156 länder. Efter godkännande av riksdagen (prop. 1992/93:179,
bet. 1992/93:JoU 19,rskr. 1992/93:361)ratificeradeSverigekonventionen
i juni 1993. Konventionen trädde i kraft den 21 mars 1994. I
propositionen redovisas också Sveriges mål, förutsättningar och åtgärder
för att uppfylla konventionens syften.
Globala klimatförändringar till följd av utsläpp av s.k. växthusgaser
utgör ett allvarligt hot mot ekosystemens överlevnad och världsekonomins
utveckling, bl.a. genom befarade ändrade förutsättningar för odling och 15
näringsidkande. För att minska klimatförändringarna måste utsläppen av
växthusgaser minska genom framför allt en minskad användning av Skr. 1996/97:2
fossila bränslen. Detta kan ske genom minskad energianvändning eller
genom byte av bränsle eller energikälla. Minskad energianvändning kan
uppnås genom minskad användning av energitjänster eller transportarbete
samt genom effektivisering. Valet av åtgärder för att minska utsläppen
bör baseras på ett långsiktigt perspektiv samt på kostnadseffektivitet,
vilket innebär att det billigaste sättet att uppnå en given minskning bör
väljas.
Från klimatsynpunkt spelar det ingen roll varifrån utsläppen sker. I-
ländema har hittills svarat för den största delen av utsläpp från fossila
bränslen, men u-ländemas andel förväntas dominera i framtiden.
Klimatpolitiken förutsätter därför ett globalt samarbete, som grundas på
effektivitet och rättvisa.
Den vetenskapliga grunden för parternas ställningstaganden vilar på det
arbete som utförs av FN:s internationella vetenskapliga klimatpanel
(Intergovemmental Panel on Climate Change, IPCC). För att ekosystemen
skall kunna anpassa sig till klimatförändringar och för att undvika
allvarliga skador så bör inte temperaturökningen överskrida 0,1° C per
årtionde och den absoluta globala temperaturförändringen bör inte
överskrida 2° C sedan förindustriell tid. Detta långsiktiga miljömål lades
fast av regeringen i proposition Åtgärder mot klimatpåverkan m.m.
(prop. 1992/93:179). Målet far stöd även i den senaste rapporten från
klimatpanelen. För att uppnå detta mål far koncentrationen av
växthusgaser i atmosfären på lång sikt inte överstiga 550 ppm (parts per
million).
Klimatpanelen har dragit slutsatsen att det samlade
observationsmaterialet tyder på att en klimatförändring som orsakas av
människan äger rum. Klimatpanelens rapport fick vid det andra
partsmötet i Geneve i juli 1996 ett starkt stöd och arbetet med att enas
om ytterligare åtgärder, framför allt inom OECD-ländema, fick därför
förnyad aktualitet.
På det första partsmötet i Berlin år 1995 kunde parterna enas om att i-
ländemas åtaganden enligt konventionen inte är tillräckliga. För perioden
efter år 2000 behövs nya åtaganden, som på sikt även bör omfatta u-
ländema. På mötet beslutades att en ny process skall inledas med sikte
på att ett protokoll, innebärande nya åtaganden för begränsningar av
utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser med specifika mål för åren
2005, 2010 och 2020, skall antas vid det tredje partsmötet. Dessa
utgångspunkter bekräftades och förstärktes också vid den särskilda
ministerdelen under det andra partsmötet. Den ministerdeklaration som
antogs vid mötet uttalar att protokollet måste leda till en betydande total
reduktion av växthusgaser.
EU är en av fa verkligt drivande krafter inom klimatkonventionen.
Inom EU bereds gemensamma positioner för klimatkonventionen inom
ministerrådet, som har tillsatt en särskild arbetsgrupp för detta ändamål.
EU har bl.a. redovisat möjliga åtgärder och insatser rörande ekonomiska
styrmedel, förnyelsebara energikällor, energieffektivitet och åtgärder inom
transportsektorn. Positioner inom flera sakområden håller på att utarbetas, 16
bl.a. vad gäller sådana växthusgaser, s.k. FC/HFC-föreningar, som inom
vissa områden har ersatt ozonnedbrytande ämnen. En analys av åtgärder Skr. 1996/97:2
utarbetas även en expertgrupp tillsatt av de s.k. annex 1-länderna.
Sverige bör, inom ramen för en långsiktig energipolitik, och en för EU
gemensam klimatpolitik, vara pådrivande inom det internationella
klimatarbetet. Följande områden ter sig särskilt väsentliga vid
utformningen av de svenska positionerna i arbetet inom ramen för
Klimatkonventionen och den särskilda förhandlingsgrupp som partema
upprättat för att förhandla fram ett nytt legalt bindande instrument för
ytterligare begränsning av utsläppen av växthusgaser (den s.k
Berlinmandatsgruppen).
Konkreta mål och åtaganden
Konventionens parter bör enas om kvantifierade och tidsbestämda
begränsnings- och reduktionsmål och gemensamma och harmoniserade
åtaganden för utsläppsminskningar avseende växthusgaser, i första hand
gällande i-ländema. Kraven på länderna bör ställas så att åtgärder kan
vidtas på ett kostnadseffektivt sätt med hänsyn till bl.a. nuvarande
utsläppsnivå per innevånare och till tidigare genomförda åtgärder.
Skillnader beträffande utgångspunkter, förutsättningar och möjligheter bör
beaktas. Det är även angeläget att förstärka incitamenten för u-länders
utökade åtaganden under konventionen.
Minskade utsläpp från energisektorn och internationell energibeskattning
Internationellt samarbete för att förhindra klimatförändringar bör på
energiområdet omfatta effektivisering av internationell handel med energi
och tekniköverföring samt forskning och utveckling. Subventionering av
utvinning och användning av fossila bränslen bör avvecklas
Tekniköverföring är enligt klimatkonventionen ett betydelsefullt inslag i
i-ländemas åtaganden.
En internationell eller europeisk obligatorisk och harmoniserad
koldioxidskatt på miniminivå bör införas. Det är särskilt viktigt att uppnå
en harmonisering för konkurrensutsatt verksamhet såsom energiintensiv
industri och produktion av elenergi.
Åtgärder för att uppnå hållbar utveckling inom energisektorn bör
främjas, såsom exempelvis utveckling av innovativa tekniker för
energiomvandling och utveckling av nya processer inom den tunga
industrin. Av särskild vikt är forskning och utveckling som syftar till att
öka användningen av fömybara energislag. Internationella program bör
upprättas för att främja ökad energieffektivitet.
Minskade utsläpp frän transportsektorn och internationella avgifter för
luft- och sjöfart
Integrering av markanvändnings- och transportplanering bör främjas, med
2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2
syfte att minska luftföroreningar och påverka transportarbetet och dess Skr. 1996/97:2
fördelning mellan transportslagen. Incitament för att främja övergång till
drivmedel baserade på icke-fossil energi bör prioriteras för att
intemalisera miljökostnaderna och begränsa förbrukningen av fossila
bränslen. För att underlätta frihandel bör även gemensamma tekniska
kravnivåer för avgasutsläpp och energiförbrukning utvecklas på
internationell och europeisk nivå. Ett annat viktigt område är utsläpp från
fordon i bruk, där även kontrollmetoderna behöver förbättras.
Förhandlingar om miljörelaterade internationella avgifter för flyg- och
båttrafik bör inledas. Detta kräver ett aktivt svenskt agerande inom FN:s
sjöfarts- och luftfartsorganisationer IMO och ICAO (International
Maritime resp. Civil Aviation Organization). Inom EU bör beskattning av
flygbränslen behandlas i enlighet med ministerrådets dokument om miljö
och transporter från år 1994. I det internationella miljöarbetet inom
luftfarten bör Sverige fortsatt verka för beskattning av internationell
flygtrafik och skärpta bestämmelser för flygets utsläpp av kväveoxider
och höghöjdsutsläpp av vattenånga.
Klimatfrågan bör tillförsäkras en framskjuten plats på den miljö- och
transportkonferens som skall arrangeras av FN:s ekonomiska kommission
för Europa år 1997. I förberedelsearbetet till konferensen stödjer Sverige
ett förslag om en ändring i Wienkonventionen om vägtrafik från 1968, för
att göra det möjligt att ställa miljökrav på tunga fordon i internationell
trafik.
Gemensamt genomförande
Med tanke på de svårigheter som är förknippade med
klimatproblematiken, finns det goda skäl att undersöka och utveckla
alternativa kostnadseffektiva möjligheter till att uppfylla åtaganden inom
klimatområdet. Med gemensamt genomförande avses att ett land
genomför åtgärder mot klimatförändringar i ett annat land och räknar sig
utsläppsminskningama tillgodo. En tillförlitlig mekanism för sådana
åtgärder innebär väsentliga kostnader eftersom potentialen för möjliga
åtgärder vidgas bortom det enskilda landets gränser.
Miljövinsterna av att effektivisera energisystemen i t.ex. Östeuropa är
ofta stora och kostnadseffektiva, varför gemensamma åtgärder i många
fall bedöms vara intressanta. Gemensamt genomförande innebär för
mottagarlandet bl.a. en värdefull tekniköverföring. Teknikvalet bör bl.a.
styras av de lokala miljöförutsättningarna.
De former av gemensamt genomförande som hittills främst har
diskuterats är förenade med betydande tillämpningsproblem och kriterier
för tillämpning och kreditering har ännu ej fastställts. Tydliga regler
måste därför formuleras för ett system för gemensamt genomförande.
Av särskilt intresse är de insatser som nu görs för att bidra till åtgärder
för bl.a. energieffektivisering och varaktiga minskningar av
koldioxidutsläppen i Baltikum. Insatserna granskas för närvarande inom
en förstudie av miljöbiståndet till Östeuropa som utförs av 18
Riksrevisionsverket. En arbetsgrupp inom Nordiska ministerrådet
analyserar bl.a. dessa insatser utifrån klimatpolitikens utgångspunkter. Skr. 1996/97:2
Insatserna har uppmärksammats internationellt och kan bidra till en ökad
förståelse för hur framtida instrument för gemensamt genomförande skall
utformas inom klimatkonventionen.
Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att alla parter till
Wienkonventionen och Montrealprotokollet på sikt skall åta sig att
avveckla samtliga ozonnedbrytande ämnen. De tidsramar som gäller
för avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen inom
Montrealprotokollet bör förkortas. Insatser bör även genomföras
som säkerställer genomförandet av befintliga åtaganden bland
partema. Även produktion av s.k. mjuka freoner, HCFC, bör
regleras. Erfarenheterna från den svenska avvecklingen bör spridas
internationellt och Sverige bör ge fortsatt stöd till de baltiska
ländernas awecklingsprogram samt till Ryssland.
Skälen för regeringens bedömning: Wienkonventionen för skydd av
ozonskiktet tillkom 1985 och trädde i kraft 1988. Sverige ratificerade
konventionen 1986. Konventionens parter åtar sig att vidta lämpliga
åtgärder för att skydda människors hälsa och miljö mot skadliga effekter
till följd av mänskliga aktiviteter som påverkar ozonskiktet som omger
jorden. I anslutning till konventionen utarbetades ett protokoll som trädde
i kraft 1987 - Montrealprotokollet. Protokollet reglerar produktion och
användning av ämnen som bryter ned ozonskiktet. De senaste ändringarna
av Montrealprotokollet redovisades av regeringen i propositionen
Åtgärder mot klimatpåverkan m.m. (prop. 1992/93:179,
bet. 1992/93:JoU 19, rskr. 1992/93:361) och godkändes av riksdagen.
Den vetenskapliga panel som har skapats inom ramen för
Montrealprotokollet har rapporterat att halten ozonnedbrytande ämnen i
atmosfären fortfarande ökar, men att ökningstakten har börjat avta.
Panelen bedömer att ozonskiktet, efter att ha nått en maximal uttunning
runt sekelskiftet, långsamt kan börja återhämta sig.
Det är dock fortfarande viktigt att korta ned tidsramarna för
avvecklingen av de olika ämnen som bryter ned ozonskiktet. En utdragen
period med ett uttunnat ozonskikt kan få oöverskådliga konsekvenser för
de livsuppehållande systemen på jorden.
Montrealprotokollet har hittills haft en avgörande betydelse för
regleringen och avvecklingen av användandet av ozonnedbrytande ämnen
och de flesta i-länder har i dag slutat att producera s.k. freoner. Under de
kommande fem åren kommer den största andelen av utsläppen av
ozonnedbrytande ämnen istället att härstamma från u-länder. Detta medför
nya krav på arbetet inom protokollet.
19
För i-ländema kommer det fortsatta arbetet inom ramen för protokollet Skr. 1996/97:2
att inriktas mot genomförande och uppfyllande av de existerande
åtagandena. Krav kan komma att ställas på utökade sanktionsmöjligheter
för länder som bryter mot protokollet. Fortfarande har inte heller
produktionen av s.k. mjuka freoner, HCFC, reglerats.
U-ländemas åtaganden kommer sannolikt att behöva skärpas, vilket
kommer att leda till ökade krav på nya resurser för att underlätta
uppfyllandet av dessa. Under senare år har därför motsättningar mellan
i- och u-länder kunnat skönjas.
Sverige har sedan länge varit en av de mest pådrivande partema i
arbetet inom Montrealprotokollet. Tack vare en långtgående inhemsk
lagstiftning har de flesta användningsområdena för ozonnedbrytande
ämnen successivt begränsats. Sverige hör tillsammans med Danmark till
de länder som i dag kan påvisa den snabbaste awecklingstakten. Svenska
företag och myndigheter har i detta arbete byggt upp en stor erfarenhet
av och utvecklat alternativ för ozonnedbrytande ämnen på ett
kostnadseffektivt sätt. Dessa erfarenheter bör spridas internationellt, vilket
vara positivt både för miljön och för de svenska företagen.
Fortsatt svenskt stöd bör ges till avvecklingen av ozonnedbrytande
ämnen i de baltiska länderna och Ryssland.
Regeringens bedömning: Arbetet för bevarandet av biologisk
mångfald skall enligt konventionen integreras i relevanta
samhällssektorer, särskilt de areella näringarna Inom ramen för
konventionen om biologisk mångfald bör därför en genomgång av
de stora ekosystemen genomföras, för vilken särskilda expertpaneler
bör upprättas. Skogsekosystemen bör också tas upp för särskild
behandling. Åtgärder för bevarandet av växtgenetiska resurser för
jordbruk och livsmedel, reglering av export av genetiskt
modifierade organismer, samt främjandet av den vetenskapliga
utvecklingen inom området är andra prioriterade områden.
Skälen för regeringens bedömning: Konventionen om biologisk
mångfald undertecknades vid Riokonferensen av mer än 170 länder och
har i dag ratificerats av över 150 länder. Sverige ratificerade
konventionen år 1993 och i november samma år trädde den i kraft.
Konventionen har tre mål; att bevara den biologiska mångfalden, att
hållbart nyttja dess beståndsdelar och att främja en rättvis fördelning av
utnyttjandet av biologiska och genetiska resurser.
Den biologiska mångfalden, det vill säga variationsrikedomen inom och
mellan arter och ekosystem, hotas globalt av en allt mer omfattande
mark- och vattenanvändning, förstörelse av livsmiljöer och intensivare
nyttjande av de biologiska resurserna. En hög variationsrikedom är en 20
förutsättning för djurs och växters förmåga att anpassa sig till
förändringar i naturen och för människans långsiktiga överlevnad. En rik Skr. 1996/97:2
biologisk mångfald krävs för att kunna producera föda, råvaror och
ekologiska tjänster i form av bl.a. klimatreglering, vattenhushållning och
bördiga jordar.
Konventionens mål skall uppnås genom att länderna utvecklar och antar
nationella planer eller strategier för biologisk mångfald som skall
föreläggas partskonferensen för granskning. En första rapport skall ges år
1997.
De viktigaste åtagandena i konventionen är krav på att integrera
bevarandet av biologisk mångfald inom alla samhällssektorer, att
identifiera och övervaka mångfalden, att vidta åtgärder för att bevara den
både i dess livsmiljöer och utanför (t.ex. genbanker). Metoder och
handlingsprogram bör utformas och tillämpas i syfte att uppnå ett
uthålligt nyttjande av naturresurser, i synnerhet inom jord- och skogsbruk
samt vid användande av havs- och farskvattenresurser. Dessutom skall
miljöstyrmedel tillämpas och miljökonsekvensbeskrivningar för aktiviteter
som kan hota mångfalden genomföras. Konventionen reglerar också rätten
att utnyttja länders genetiska material genom att slå fast att tillträde till
genresurser endast far ske med ursprungslandets godkännande.
Vid partsmötet år 1995 beslutades att ett särskilt protokoll skall
utarbetas till konventionen för säker hantering av genetiskt modifierade
organismer. Sverige har aktivt verkat för att riskerna vid provning och
introduktion av genetiskt modifierade organismer i naturen måste regleras.
Förhandlingarna påbörjades under år 1996 och beräknas avslutas under
1998.
Konventionen har starka biståndskopplingar genom åtaganden att främja
tekniköverföring till och tekniskt och vetenskapligt samarbete med u-
ländema.
Regeringens bedömning: Baselkonventionens exportförbud av
farligt avfall bör ratificeras av konventionens parter så snart som
möjligt. Konventionens definitioner av farligt avfall bör förtydligas,
för att klart ange vilka typer av avfall som avses. Vidare bör ett
effektivt samarbete kring bekämpandet av illegal export och import
av farligt avfall komma till stånd för att se till att konventionen
efterlevs. Ett protokoll om ansvars- och ersättningsfrågor vid
olyckor i samband med gränsöverskridande transporter av farligt
avfall bör också utarbetas.
Skälen för regeringens bedömning: Baselkonventionen reglerar
gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt
avfall. Hösten 1995 hade 91 stater ratificerat konventionen, däribland EU
och många u-länder. Sverige ratificerade konventionen år 1991.
Konventionens parter skall bl.a. verka för att produktionen av avfall
21
minimeras och tillse att gränsöverskridande transporter av miljöfarligt
avfall och annat avfall begränsas till ett minimum, så att hanteringen sker
på ett miljömässigt godtagbart och effektivt sätt.
Vid det tredje partsmötet i september 1995 beslöts på nordiskt initiativ
att konventionen skulle kompletteras med ett förbud mot export av farligt
avfall för återvinning från OECD-länder till icke OECD-länder. Sverige
har under en följd av år aktivt verkat för tillkomsten av ett sådant förbud.
En anledning till tillägget i konventionen var att återvinningsbegreppet
kunde missbrukas. Föreskriften, som enligt konventionen träder i kraft
den 1 januari 1998, har införlivats i svensk lagstiftning genom förordning
(1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall, vilken trädde i
kraft den 1 juli 1995. Förbud att exportera farligt avfall för slutligt
omhändertagande från OECD-länder till icke OECD-länder gäller sedan
tidigare.
Skr. 1996/97:2
Regeringens bedömning: I det fortsatta arbetet inom ramen för
konventionen om kärnsäkerhet bör Sverige verka för att så många
länder som möjligt, i synnerhet länder som har kärnkraftverk i drift,
skall bli parter till konventionen.
I det fortsatta arbetet inom ramen för konventionen om tidig
information vid kärnenergi olycka bör Sverige verka för största
möjliga öppenhet kring händelser i kärntekniska anläggningar som
kan ha betydelse för säkerheten och strålskyddet. Vidare bör
informationsutbytet kring reaktoranläggningar förbättras.
Skälen for regeringens bedömning: Konventionen om kärnsäkerhet
öppnades för undertecknande den 20 september 1994 och träder i kraft
90 dagar efter det att 22 stater, varav minst 17 stater med minst ett
kärnkraftverk, har tillträtt konventionen. Detta beräknas ske under andra
halvåret 1996.
Sverige har under en lång följd av år aktivt engagerat sig i det
internationella arbetet med att förstärka säkerheten i den kärntekniska
verksamheten. Initiativet till konventionen om kärnsäkerhet togs år 1991
vid en konferens inför Riokonferensen som arrangerades av det
internationella atomenergiorganet (International Atomic Energy Agency,
IAEA). Syftet med konventionen är att skapa förutsättningar för en
globalt ökad säkerhet vid användning av befintliga och eventuella
framtida kärnkraftverk.
Konventionen omfattar kärntekniska anläggningar med begränsning till
landbaserade civila kärnkraftverk och de anslutna parterna har åtagit sig
att kontinuerligt förbättra säkerheten vid kärnkraftverken.
En stat som ansluter sig till konventionen åtar sig att uppfylla ett antal 22
förpliktelser, som baseras på de säkerhetsprinciper som dokumenterats i
det internationella samarbetet, t.ex. inom atomenergiorganet. Skr. 1996/97:2
Säkerhetsprincipema avspeglar en internationell samstämmighet om ett
grundläggande säkerhetskoncept för hur kärntekniska anläggningar skall
drivas på ett säkert sätt och hur säkerhetsarbetet skall regleras och ledas.
Konventionen innehåller bl.a. krav på att de anslutande partema skall
etablera och upprätthålla ett system med lagar och bestämmelser för hur
säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna skall styras. Det finns
också krav i syfte att möta generella säkerhetskrav, såsom att ha en klar
policy att ge prioritet åt säkerhetsarbetet, att avsätta tillräckliga finansiella
och personella resurser åt säkerhetsfrågorna och att etablera program för
kvalitetssäkring, strålskydd och olycksberedskap. Andra åligganden på
säkerhetsområdet som finns med i konventionen rör förläggning,
utformning, konstruktion och drift av kärnkraftverk.
Partema till konventionen förbinder sig att direkt eller genom
förmedling av internationella atomenergiorganet omgående underrätta de
stater som kan komma att beröras om ett utsläpp av radioaktiva ämnen
inträffar som kan medföra strålskyddskonsekvenser för andra stater.
Konventionsstatema förbinder sig vidare att direkt, eller via
atomenergiorganets försorg, omgående tillställa berörda stater all
tillgänglig information som kan vara relevant när det gäller att minska
konsekvenserna ur strålningssynpunkt i dessa stater. Konventionen utgör
också grund för ett fördjupat bilateralt samarbete kring säkerhets- och
strålskyddsmässigt informationsutbyte.
En tidig varning samt en hög kunskap om reaktorer i vårt närområde
är viktig för att ansvariga myndigheter skall kunna bedöma
konsekvenserna till följd av ett utsläpp och for att kunna vidta relevanta
åtgärder för att vid behov mildra konsekvenserna.
Regeringens bedömning: Konventionen om gränsöverskridande
fiskbestånd bör ratificeras av så många stater som möjligt. Det blir
också avgörande för konventionen att den efterlevs av samtliga
parter. Vidare bör intentionerna förverkligas i den frivilliga
uppförandekod för ansvarsfullt fiske som upprättades år 1995 inom
ramen för FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation FAO. De
regionala mellanstatliga fiskeorgamsationema, vilka har en central
roll i genomförandet av åtagandena i konventionen och
uppförandekoden, bör förstärkas.
Skälen för regeringens bedömning: En stor del av världens
fiskbestånd har överutnyttjats i kommersiellt syfte. Av denna anledning
beslöt FN:s generalförsamling år 1992 att tillsätta en särskild
FN-konferens om vandrande fiskbestånd, med uppgift att främja varaktigt
nyttjande av fiskbestånd som rör sig över gränserna mellan de nationella 23
ekonomiska zonerna och det fria havet. Konferensen resulterade i en
konvention som innehåller åtgärder för att bibehålla och återställa Skr. 1996/97:2
världshavens fiskeresurser. Sverige deltog aktivt i konventionsarbetet och
ser mycket positivt på resultatet. Konventionen grundar sig på reglerna
i 1982 års havsrättskonvention om förvaltning och bevarande av
fiskbestånd. I havsrättskonventionen regleras översiktligt formerna för
samarbete avseende åtgärder för att bevara de bestånd som förekommer
både inom ekonomiska zoner ut till 200 nautiska mil och i det fria havet,
s.k. gränsöverskridande fiskbestånd. I takt med att situationen för
fiskbestånden i haven kraftigt har försämrats, ansågs
havsrättskonventionens regelverk dock otillräckligt för ett långsiktigt
bevarande
Flera kuststater har erfarit att fiskbestånden måste vårdas och att
överutnyttjande inte är förenligt med hållbar utveckling. Svårigheten har
bl.a. varit att fastställa hur den havsrättsliga gränsen på 200 nautiska mil
skall kunna överbryggas så att samma långtgående åtgärder för
förvaltning och bevarande vidtas i såväl det fria havet som i områden
under nationell fiskejurisdiktion. Det huvudsakliga mandatet för
konferensen om vandrande fiskbestånd var att utarbeta ett rättsligt
bindande instrument för hur denna situation långsiktigt skall lösas. Ett
flertal artiklar i havsrättskonventionen har en direkt koppling till det nu
framförhandlade avtalet.
Konventionen om vandrande fiskbestånd bygger på en
samarbetsskyldighet för kuststater och stater som fiskar i det fria havet
utanför områden under kuststaternas fiskejurisdiktion. Samarbetet skall
ske i regionala mellanstatliga organisationer eller arrangemang som skall
upprätta regimer för varaktig fiskeriförvaltning baserad på
försiktighetsprincipen. Konventionen öppnades för undertecknande i
december 1995.
År 1992 inleddes vid Riokonferensen även ett arbete för att
sammanställa en frivillig uppförandekod för ansvarsfullt fiske. Den
färdigställdes vid 1995 års konferens som 1995 hölls med FN:s
livsmedels- och jordbruksorganisation och bygger också på ett samarbete
inom regionala organisationer eller arrangemang. Koden innehåller
principer och riktlinjer för bevarande och hållbart utnyttjande av allt
fiske. Sverige har framgångsrikt verkat för att ge försiktighetsprincipen
en framträdande plats inom uppförandekoden.
Regeringens bedömning: I det fortsatta arbetet inom ramen för
revideringen av konventionen om förbud mot dumpning till havs
bör Sverige särskilt verka för att konventionen på sikt skall omfatta
även s.k. inre vatten, att försiktighetsprincipen och principen om att
förorenaren skall betala skall ingå i konventionen samt att
statsfartyg och statsluftfartyg - som i dag är undantagna - skall
omfattas av konventionen
24
Skälen for regeringens bedömning: Konventionen om förbud mot Skr. 1996/97:2
dumpning till havs tillkom 1972 och är en global konvention med säte
hos den Internationella sjöfartsorganisationen IMO i London. 74 länder,
däribland Sverige, har hittills ratificerat konventionen.
Syftet med konventionen är att förhindra förorening av havet genom
dumpning och förbränning av avfall. Konventionen innebär ett generellt
förbud mot dumpning och forbränning till havs utom när förhandstillstånd
givits efter miljöprövning. För vissa ämnen, däribland radioaktivt avfall,
råder totalförbud för dumpning. Sverige verkar tillsammans med flera
andra länder for att ytterligare begränsa möjligheterna till dumpning och
förbränning till havs.
I konventionen understryks att stater i olika regioner med gemensamma
intressen att skydda den marina miljön inom ett visst geografiskt område
bör upprätta regionala konventioner. Regionala konventioner har i dag
upprättats i totalt åtta regioner runt om i världen, däribland för
Östersjöregionen och Nordostatlanten. Sveriges intressen vad avser
förorening av den närbelägna marina miljön genom dumpning och
förbränning till havs regleras genom dessa regionala konventioner.
Under år 1996 planeras en konferens inom ramen för konventionen, vid
vilken parterna väntas anta ett protokoll som kompletterar och
moderniserar gällande konvention. Även stater som inte har tillträtt
konventionen inbjuds att delta som observatörer. Förhoppningen är att
ytterligare stater skall ansluta sig till konventionen. Stater som tillträder
protokollet kommer automatiskt att anslutas även till den gamla
konventionen, eftersom dess bestämmelser inarbetas i protokollet.
I det följande görs en översikt av vissa av de globala miljö- och
utvecklingsfrågorna i Agenda 21, FN:s handlingsprogram för hållbar
utveckling, som antogs vid Riokonferensen år 1992. Översikten
koncentreras till de områden där svenska intressen och erfarenheter
motiverar och ger underlag för ett kraftfullt svenskt internationellt
agerande.
25
Regeringens bedömning: En utveckling mot hållbara produktions-
och konsumtionsmönster bör främjas på alla nivåer i samhället.
Ekonomiska, juridiska och informativa styrmedel bör tillämpas i en
optimal blandning av bl.a. miljöskatter och miljöavgifter,
producentansvar, miljömärkning, miljöanpassad offentlig
upphandling, lokal Agenda 21, information och utbildning.
Dessutom bör miljöskadliga subventioner tas bort och ett tydligt
sektorsansvar eftersträvas.
Gemensamma internationella riktlinjer, mått och indikatorer, såsom
miljömärkning, miljökonsekvensbeskrivning, livscykelanalyser och
standardisering, bör vidareutvecklas. Sverige bör agera som
föregångare och sprida exempel från svenska erfarenheter inom
dessa områden, samt verka för en ökad spridning av miljövänlig
teknik till u-länder.
Skälen for regeringens bedömning: Mycket av arbetet med att
miljöanpassa offentlig verksamhet, företag, transportsystem och
konsumtionsmönster har en lokal och nationell prägel. Men dessa
uppgifter har också viktiga globala dimensioner. I-ländema utgör en
betydelsefull förebild för länderna i tredje världen i deras strävan efter att
uppnå en högre levnadsstandard. I-ländemas konsumtions- och
produktionsmönster och miljöpolitik är, både direkt och indirekt, av
betydelse för den globala miljöns utveckling. Ett aktivt nationellt
miljöarbete är nödvändigt för att skapa trovärdighet och fa genomslag i
det internationella samarbetet. Sverige bör genom att vara föregångare
påverka utvecklingen i andra länder.
Det är viktigt att potentiella miljöproblem som är förknippade med
ohållbara produktions- och konsumtionsmönster identifieras och att
kostnadseffektiva förslag tas fram i god tid for att undvika negativa
miljöeffekter och fastlåsning i oönskade system. Det är angeläget att i-
ländema redan i dag undviker att överutnyttja de natur- och miljöresurser
som inte är prissatta eller reglerade på annat sätt. Detta är nödvändigt
bl.a. för att u-ländemas framtida möjligheter inte skall begränsas för
mycket och för att öka acceptansen för miljöanpassning i dessa länder.
Sverige deltar i arbetet för långsiktigt hållbara konsumtions- och
produktionsmönster i en mängd internationella sammanhang, t.ex. inom
ramen för FN:s kommission för hållbar utveckling, EU, OECD, FN:s
ekonomiska kommission för Europa och Nordiska ministerrådet.
Myndigheternas och näringlivets roll
Konsumenternas krav på en god miljö, som t.ex. visar sig genom ökad
efterfrågan på miljöanpassade produkter, är en av de främsta drivkrafterna
för näringlivets miljöanpassning. Konsumentkraven stöder också en
Skr. 1996/97:2
26
successiv utveckling av miljöpolitiken och dess styrmedel. Regeringarnas Skr. 1996/97:2
roll är att utforma en nationell politik som anger ramarna för och driver
på denna utveckling. Detta kan bl.a. ske genom information och
utbildning till konsumenter och producenter samt genom lagstiftning,
införande av ekonomiska styrmedel, såsom miljöskatter och miljöavgifter,
samt borttagande av subventioner som motverkar hållbar utveckling.
Vidare är ett tydligt och långtgående sektorsansvar en förutsättning för en
omställning mot hållbara konsumtions- och produktionsmönster.
Även på lokal nivå kan mycket göras. Det lokala Agenda 21-arbetet
förväntas bli ett framgångsrikt exempel på hur myndigheter kan
miljöanpassa sin verksamhet och samtidigt skapa förutsättningar för
kreativt miljösamarbete mellan olika parter i samhället, bl.a. genom att
bilda mötesforum och inspirera till lokalt miljöarbete.
En utveckling av samarbetet mellan näringsliv och myndigheter stärker
möjligheterna att identifiera och lösa miljöproblem på ett sådant sätt att
både ekonomisk utveckling och miljö gynnas. Som exempel på detta kan
nämnas åtgärder för att stimulera utveckling av ren och resurssnål teknik,
förbättrad information till konsumenter genom miljömärkning samt
arbetsmarknadsåtgärder som gynnar hållbar utveckling.
Kretslopp och producentansvar
Företag har självfallet en betydelsefull uppgift i arbetet att
kretsloppsanpassa produkter som kommer ut på marknaden.
Producentansvar bör tillämpas, vilket innebär att producenten skall ta ett
miljöansvar för sin produkt och minimera dess miljöpåverkan under hela
dess livscykel, inkl, produktion, förpackning, återvinning och
omhändertagande av uttjänta produkter.
Sverige har infört ett lagstadgat producentansvar för vissa varugrupper
- bl.a. förpackningar, returpapper och bildäck - och systemet skall på sikt
omfatta ytterligare produktgrupper. Det är angeläget att uppnå en
internationell samsyn om de miljökrav som skall ställas på de produkter
som kommer ut på marknaden. Inom EU pågår ett arbete med denna
inriktning.
Det finansiella systemet
Bankernas, försäkringsbolagens och andra finansiella institutioners roll i
miljöarbetet har fatt en allt större uppmärksamhet på senare tid. Genom
att placera kapital och förmedla krediter till företag har banker och andra
finansiella institutioner både möjlighet och ekonomiska motiv att påverka
företagen och styra resurser till hållbar verksamhet. Miljöaspekter far en
allt större betydelse vid bedömning av kreditrisker, eftersom t.ex.
miljösanering kan bli dyrbart för företag. Dessutom växer intresset från
miljömedvetna sparare som vill placera sina pengar i miljöanpassade
företag. 27
År 1990 inledde FN:s miljöprogram ett samarbete med ett antal större
banker för att lyfta fram bankernas roll i miljöarbetet. Detta resulterade Skr. 1996/97:2
bl.a. i ett flertal möten och en gemensam miljöpolicy, som i april 1995
hade undertecknats av ett 80-tal banker. I slutet av år 1995 presenterades
också ett särskilt policydokument för försäkringsbolag. Även svenska
banker och försäkringsbolag har börjat uppmärksamma riskerna och
möjligheterna som är förknippade med miljöproblem resp,
miljöanpassning, och flera av dem har i dag undertecknat UNEP:s
dokument.
Regeringen har tillsatt en utredning om informationssystem för att
bedöma och jämföra företag ur ett miljöperspektiv (1996:34), med syfte
att stödja och underlätta svenska finansiella institutioners miljöarbete.
Ekonomiska styrmedel för hållbar utveckling
Sverige har sedan länge använt sig av en mängd olika styrmedel -
juridiska, ekonomiska och informativa - för att underlätta samhällets
miljöanpassning. Juridiska styrmedel bygger på lagstiftning, ekonomiska
styrmedel innebär att avgifter eller skatter införs på vissa typer av
verksamheter eller varor, och informativa styrmedel handlar om
utbildningssystem och informationsinsatser.
En viktig förutsättning för att naturresursanvändning, produktion,
transporter och konsumtion skall förändras i hållbar riktning är att
marknadspriserna på de varor och tjänster som distribueras i samhället i
högre grad skall inkludera de kostnader som uppstår på grund av
miljöpåverkan. Denna s.k. intemalisering av miljökostnaderna kan ske på
ett kostnadseffektivt sätt genom användande av ekonomiska styrmedel i
form av miljöskatter och miljöavgifter. Sverige är ett av relativt fa länder
som har erfarenhet av denna typ av styrmedel och kan därför bidra med
erfarenheter till det internationella samfundet.
Både ekonomiska och juridiska styrmedel påverkar företagens
kostnader. Det har under lång tid funnits en oro för att användningen av
dessa styrmedel bidrar till att den internationella konkurrenskraften
försämras, antingen för enskilda företag eller för hela länder.
Miljöpolitiska styrmedel kan medföra negativa effekter för enskilda
miljöstörande företag. Särskilt känsliga är företagen i gruv-, kemi-,
metall- och skogsindustrin.
Enligt en rad undersökningar från bl.a. OECD finns det dock fa belägg
för negativa effekter på näringslivet som helhet. Orsaken är främst att
miljöskyddskostnadema utgör en mycket liten del av företagens
omsättning i de flesta branscher. Statistiken är dock mycket osäker, bl.a.
därför att miljöinvesteringar inte alltid orsakar kostnader. Miljökrav kan
t.ex. stimulera teknikutveckling och innovationer som effektiviserar
produktionsmetoder och sänker kostnaderna. Att tidigt anpassa sig till nya
krav från myndigheter och marknader kan leda till fördelar på
världsmarknaden om miljökraven i andra länder också väntas stiga. Det
är viktigt att miljöpolitiken utformas så att den stärker teknikutveckling
och företagens långsiktiga konkurrenskraft. 28
Osäkerheten om hur nationell lagstiftning påverkar den internationella
konkurrenskraften kvarstår, och skulle minska vid ett utökat Skr. 1996/97:2
internationellt samarbete. Samtidigt är det viktigt att internationella regler
fungerar som minimikrav som tillåter enskilda länder att införa mer
långtgående åtgärder.
I Sverige och internationellt har frågan om s.k. grön skatteväxling
diskuterats alltmer. Skatteväxling innebär att sänkta skatter på arbete
finansieras med en höjning av skatterna på miljöskadlig verksamhet.
Sverige genomförde i och med 1990 års skattereform en skatteväxling,
då ett antal miljöskatter infördes och skatten på arbete sänktes. EU-
kommissionen har konstaterat att detta kan vara en möjlig väg för att
förena tillväxt, sysselsättning och miljö. En förändring av skattestrukturen
kan öka omvandlingstrycket i näringslivet i en ekologiskt hållbar riktning.
En parlamentariskt tillsatt kommitté undersöker för närvarande
möjligheterna att genomföra skatteväxling i Sverige, bl.a. med hänsyn till
effekterna på sysselsättning, internationell konkurrenskraft och
inkomstfördelning. Ett liknande arbete har nyligen avslutats i Norge och
pågår i Nederländerna.
En annan typ av ekonomiska styrmedel är miljöanpassad offentlig
upphandling. Statliga och kommunala inköp av varor och tjänster är
omfattande. Om miljökrav tillämpas vid den offentliga upphandlingen, så
minskar belastningen på miljön samtidigt som den miljöanpassade
marknaden stimuleras.
De svenska erfarenheterna av framfor allt ekonomiska styrmedel bör
spridas, i avsikt att öka intresset för andra länder att införa och tillämpa
miljöavgifter och miljöskatter. Vissa typer av ekonomiska styrmedel bör
införas globalt eller regionalt, t.ex. inom EU, såsom skatt eller avgift på
koldioxidutsläpp och internationella varutransporter (se även avsnittet om
klimatkonventionen).
Miljöstyrning, miljörevision och indikatorer för hållbar utveckling
Ett system för frivillig miljöstyrning och miljörevision i industrin (Eco
Management and Audit Scheme; EMAS) har nyligen införts i Sverige och
övriga EU-länder. Systemet kan bli en viktig faktor för
forändringsprocessen mot ökad miljöhänsyn inom industrin. Det finns
också en internationell standard - inom ramen för den s.k.
ISO-standardiseringen - för miljöstyrning och miljörevision.
Sverige bör internationellt verka för att de system som finns för
utvärdering och förbättring av industrins miljöarbete samordnas. Arbetet
med att förbättra miljöstyrningen av offentlig verksamhet och att integrera
miljöhänsyn i samhällets olika sektorer är viktigt och bör
uppmärksammas i internationella sammanhang. Företagens miljöpolicy
och miljöpåverkan bör redovisas offentligt i enlighet med EMAS eller
liknande standard. Redovisningskommittén utreder för närvarande om
miljöredovisning bör göras obligatorisk, t.ex. som en del av företagens
årsredovisning.
För att fa en så bra bild som möjligt av tillståndet i miljön krävs att 29
metoderna att mäta människans miljöpåverkan vidareutvecklas.
Gemensamma indikatorer för hållbar utveckling och metoder för att Skr. 1996/97:2
integrera miljöhänsyn i de nationella räkenskaperna behöver utarbetas
med syfte att vägleda och underlätta för beslutsfattarna. Den svenska
nationella Agenda 21-kommittén arbetar bl.a. med dessa frågor.
Beräkningar av s.k. ekologiska fotavtryck samt miljöutrymme syftar till
att ställa konsumtion i relation till den mängd naturresurser som åtgår för
att underhålla konsumtionen samt den miljöpåverkan som därvid uppstår.
Sådana räkneexempel kan bidra till en större medvetenhet om sambanden
mellan konsumtion, resursåtgång och miljöpåverkan i ett globalt,
nationellt eller regionalt sammanhang. Beräkningarna kan tydliggöra
målet med hållbar utveckling inom vissa områden och öka förståelsen för
vilka insatser som krävs för att uppnå hållbar utveckling.
Regeringens bedömning: Världshandelsorganisationen WTO s
handels- och miljökommitté bör vid WTOs ministermöte i
december 1996 presentera ett konkret förslag till undantag i
handelsregelverket GATT för handelsåtgärder vidtagna inom ramen
för konventioner för hållbar utveckling. Även frågan om ökat
marknadstillträde för u-länder bör behandlas. Kommitténs mandat
bör förlängas.
Arbetet med internationella riktlinjer för miljöhänsyn vid
statsstödd exportkreditgivning bör fullföljas.
Skälen för regeringens bedömning: Internationell handel påverkar
ekonomi och samhällsutveckling i världens länder i allt högre grad, och
intresset för sambanden mellan handel och miljö växer därmed. Handeln
skapar förutsättningar för effektiv resursanvändning, vilket är positivt ur
miljösynpunkt. En förutsättning är dock att handeln åtföljs av effektiv
miljöpolitik. I annat fall riskerar negativa effekter, i form av exempelvis
ökade transporter eller den ökade miljöbelastning som kan följa av ökad
tillväxt, att reducera handelns positiva effekter. Grundorsaken till denna
ökade miljöbelastning är dock inte handeln utan att miljökostnaderna inte
har intemaliserats i handelsvarornas pris.
OECD-ländema är eniga om att en effektiv miljöpolitik är en
förutsättning för att en allmän handelsliberalisering skall gynna hållbar
utveckling. En viktig följdfråga är därmed vilka miljöeffekter en
handelsliberalisering medför om de nödvändiga miljöpolitiska åtgärderna
inte införs. För att fa svar på denna fråga måste miljökonsekvenserna av
handelsliberaliseringen, liksom av befintliga handelshinder, analyseras. De
erfarenheter som framkommer bör tas till vara i de fortsatta
förhandlingarna om handelsliberalisering. När det endast är möjligt att
genomföra handelsliberaliseringar på vissa delområden, bör Sverige verka
för att liberalisera områden som kan förväntas ge både positiva
miljöeffekter och ökat marknadstillträde för u-länder, t.ex. inom
jordbruksområdet, givet att det inte leder till försämringar på andra Skr. 1996/97:2
områden.
De senaste fem åren har frågan om handel och miljö kommit upp på
dagordningen för flera viktiga internationella organisationer, vilka
redovisas nedan.
EU
Sverige är som medlem i EU bundet av EU:s externa handelspolitik och
kommissionen för EU-ländemas talan i världshandelsorganisationen WTO
(World Trade Organization). En mycket viktig del av arbetet med handel
och miljö utgörs därför av aktivt samarbete med likasinnade
medlemsstater och EU-kommissionen.
Sverige bör inom EU driva frågan om allmän liberalisering av
världshandeln, i synnerhet i de fall detta kan väntas leda till minskad
miljöbelastning och hållbar utveckling i såväl Europa som u-ländema
|
Reformering av jordbrukspolitiken är en viktig delfråga |
i det | ||||
|
WTO | |||||
|
En särskild |
kommitté om |
hande |
1 och |
miljö |
inom |
|
världshandelsorganisationen WTO |
skall |
rapportera till |
WTO:s | ||
ministermöte i Singapore december 1996, bl.a. för att föreslå eventuella
ändringar i det multilaterala handelsregelverken. Målsättningen är att
handels- och miljöregelverken skall vara ömsesidigt stödjande. En fråga
som Sverige prioriterar högt är relationen mellan internationella
miljöavtal och handelsregler.
I flera internationella fora tenderar diskussionen om handel och miljö
att polanseras på ett olyckligt sätt mellan u-länder och i-länder. Många
u-länder befarar att såväl miljölagstiftning som miljömärkningssystem
skall försämra u-ländemas exportmöjligheter. De menar också att flera av
dagens handelshinder, framför allt på jordbruks- och textilområdena,
försämrar u-ländemas ekonomiska situation samtidigt som de har negativa
miljökonsekvenser. Sverige verkar för att överbrygga dessa motsättningar
mellan u-länder och i-länder, och ser i det sammanhanget positivt på
fortsatta liberaliseringar gentemot u-ländema.
En stor del av u-ländemas export har på sikt stora förutsättningar att bli
konkurrenskraftig ur miljösynpunkt. Det är viktigt att u-ländema ges
förutsättningar att ta tillvara dessa möjligheter. De riskerar annars att bli
beroende av export av varor som produceras på ett miljöbelastande sätt
och där bara delar av de verkliga kostnaderna betalas av köparen. Sverige
och andra biståndsgivare kan spela en viktig roll i det sammanhanget.
31
OECD
Skr. 1996/97:2
År 1991 tillsattes en arbetsgrupp för handel och miljö inom OECD.
Arbetsgruppen presenterade i maj 1995 en rapport med slutsatser och
rekommendationer och har nu fått ett förnyat mandat att analysera
förhållandena mellan handels- och miljöpolitiken. Resultatet av studien
skall presenteras sommaren 1997. Arbetet skall i första hand vara
analytiskt, bl.a. med syfte att bilda underlag för kommande förhandlingar
i WTO
FN
Handel och miljö är en viktig fråga för FN:s kommission för hållbar
utveckling. De uttalanden och principer som lagts fast vid Riokonferensen
och efterföljande möten med kommissionen ger ett viktigt bidrag till
arbetet inom bl.a. WTO och OECD. Sverige arrangerade under
kommissionens möte år 1996 ett särskilt miljöministermöte för att
diskutera relationerna mellan handel och miljö. Vid mötet diskuterades
bl.a. behovet av ett framgångrikt WTO-möte i december i år samt
miljömärkning och dess effekter på handeln med u-länder.
Också inom FN-konferensen om handel och utveckling (UNCTAD),
finns en arbetsgrupp för handel och miljö. Arbetsgruppens verksamhet
utvärderades vid mötet i Sydafrika i maj 1996. UNCTAD bör koncentrera
sitt arbete på u-ländemas speciella förhållanden och problem, så att dessa
länders intressen kan tillvaratas vid framtida förhandlingar om handel och
miljö.
UNCTAD/GATTs internationella handelscentrum (ITC) har antagit en
strategi för miljömässiga aspekter på internationell handel som ansluter
till Agenda 21. Konkreta insatser gäller bistånd till miljömärkning i
enlighet med industrivärldens krav samt stöd till ekologiskt odlade
trädgårdsprodukter i Chile, tropisk frukt i Colombia och kaffe i Etiopien
FN:s miljöprogram har till uppgift att uppmärksamma och analysera
miljöeffekterna av handel och handelsliberalisering och bidra till arbetet
inom exempelvis FN-konferensen om handel och utveckling och WTO.
Även FN:s utvecklingsprogram har en viktig funktion genom att i sin
verksamhet fokusera både handelseffekter i u-ländema och bredare
utvecklingsfrågor
Sveriges handelsrelationer
Kopplingen mellan handel och miljö berör inte bara Sveriges agerande i
internationella organisationer, utan påverkar också direkt Sveriges egna
handelsrelationer. Målsättningen är att Sveriges handel skall bidra till
hållbar utveckling såväl inom som utom Sverige. Det innebär att
samhällets olika aktörer bär ett ansvar för miljökonsekvenser av såväl
export som import.
Möjligheten att stödja export av miljöanpassade varor och tjänster inom
32
ramen för de statliga exportfrämjande åtgärder som i dag genomförs bör Skr. 1996/97:2
uppmärksammas, i samråd med de företag som är verksamma på området.
Detta kan även motiveras av näringspolitiska skäl, eftersom marknaderna
för miljöanpassade produkter och miljöteknik tillhör de snabbast växande
i världen.
USA:s statliga exportkreditbank, Ex-Im Bank, tillämpar i dag
miljökriterier för vissa projekt, bl.a. utifrån erfarenheter från
utvecklingsbankernas arbete. Inom OECD har ett arbete inletts rörande
miljöhänsyn vid statsstödd exportkreditgivning. Sverige deltar i detta
arbete.
Utländska direktinvesteringar
OECD-ländema har sedan 1976 haft frivilliga riktlinjer för multinationella
företag. Riktlinjerna omfattar information, konkurrens, beskattning,
sysselsättning, vetenskap och teknik. Vid 1991 års revidering av
riktlinjerna kompletterades de med ett särskilt kapitel om miljövård.
Hösten 1995 påbörjades inom OECD förhandlingar om ett multilateralt
avtal om investeringar. Riktlinjerna för multinationella företag kommer
förmodligen att läggas som en icke bindande bilaga till avtalet. Detta
skulle ge en tydlig politisk signal om att riktlinjerna bör följas.
Investenngsfrågan står också på WTO:s framtida agenda. Vid WTO:s
ministermöte i Singapore år 1996 förutses beslut om att påbörja arbetet
om investeringar inom ramen för samarbetet i organisationen. Sverige
stödjer detta förslag. Frågan om uppföranderegler för företag kan därmed
även komma att hanteras inom WTO.
Regeringens bedömning: Markanvändning och bebyggelse bör
ställas om mot kretsloppsanpassning och hållbar utveckling.
Positiva och negativa erfarenheter från världens städer, framför allt
när det gäller plan- och byggfrågor, energiförsörjning, teknisk
försörjning, trafiksystem, bebyggelsemönster och industri, bör
spridas globalt.
Skälen för regeringens bedömning: Frågor om markanvändning och
hushållning med mark- och vattenresurser är en central del i Agenda 21
och utgör en viktig sektorsövergripande aspekt av beslutsfattandet för
hållbar utveckling. Beslut om markanvändningen har betydelse för många
andra program och aktiviteter, både inom de normativa och operativa
områdena. Utveckling av städer och bebyggelse, urbanisering, frågor om
infrastruktur för transporter, bostadspolitik, regionalpolitik och
arbetsmarknadspolitik är nära kopplade till markanvändningsfrågor. 33
Ytterligare exempel på frågor som har markanvändningsaspekter är
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2
biologisk mångfald, jordbruk, skogsbruk, vatten, kuster, öknar, skydd och Skr. 1996/97:2
utnyttjande av andra naturresurser. Ett integrerat synsätt, där
sektorsplanering och förvaltningsåtgärder samordnas med de olika
aspekterna av markanvändning och markresurser, underlättar arbetet att
mmimera konflikter, finna effektiva kompromisser och sammankoppla
den sociala och ekonomiska utvecklingen med skyddet av miljön. Detta
synsätt bör genomsyra det svenska arbetet i globala och internationella
sammanhang
FN:s konferens om boende, bebyggelse och stadsutveckling, Habitat U,
ägde rum i juni 1996 i Istanbul. I Sveriges nationalrapport till
konferensen, "Shaping Sustainable Homes in an Urbanizing World", som
överlämnades till FN av regeringen i november 1995, redovisas 8
politikområden som är avgörande for hållbar utveckling av städer och
boplatser i Sverige. När det gäller det internationella samarbetet framhålls
bl.a. att utvecklingssamarbetet för hållbar utveckling av städer och
boplatser bör prioritera fattigdomsbekämpning, rätten till stärkt
besittningsskydd och rätten till fredad hemmiljö, förbättring av den lokala
miljön, ekonomisk utveckling och vikten av lokal demokrati. Vidare
understryks varje lands ansvar för att arbetet med lokal Agenda 21
fullföljs.
Konferensen resulterade i ett handlingsprogram för boende, bebyggelse
och stadsutveckling - den s.k. Habitat-agendan. Av dokumentet framgår
att hållbar utveckling av städer och boplatser förutsätter sociala,
kulturella, ekonomiska och miljömässiga hänsyn. Frågan om förbättrade
livsvillkor för utsatta och sårbara grupper bör särskilt uppmärksammas.
Ett rimligt boende för alla, med tillgång till friskt vatten, hygieniska
livsvillkor och möjligheter till utbildning är av grundläggande betydelse.
Nuvarande mönster för produktion och konsumtion i städerna liksom
samspelet mellan städer och omgivande landsbygd måste omprövas, med
sikte på att främja en uthållig hushållning med naturresurser, bevara den
biologiska mångfalden, värna om kulturarvet samt stärka den sociala
integrationen. Behoven att skydda vattenresurserna, att hushålla med
energikonsumtionen och finna hållbara transporter för världens städer och
kommuner är utmaningar med global räckvidd. Åtgärder måste vidtas för
att stärka en dynamisk och demokratisk kommunal förvaltning och öka
människors inflytande över sin egen närmiljö.
Handlingsprogrammet innebär en utveckling av Agenda 21 i dessa delar
och baseras även på resultaten från de senaste årens FN-konferenser
Dokumentet lägger stor vikt vid det lokala perspektivet och väntas fa
betydelse för uppföljningen av Riokonferensen även inom ett flertal
anknytande områden. Genomförandet av habitat-agendan på lokal nivå i
kommuner, stadsdelar och bostadsområden har en nära koppling med det
pågående lokala Agenda 21-arbetet.
34
Skr. 1996/97:2
Regeringens bedömning: Sverige bör verka för ett jordbruk som
är förenligt med hållbar utveckling som baseras på olika
ekosystems givna villkor, kretsloppsprincipen, ett rikt och varierat
jordbrukslandskap och en effektiv användning av färskvatten vid
konstbevattning i jordbruket. Växtförädlingen bör breddas och i
ökad utsträckning bygga på lokalt anpassat material. Gamla
lantsorter och vilda arter som är besläktade med de mest använda
jordbruksgrödorna måste bevaras.
Vid 1996 års toppmöte inom FN:s livsmedels- och
jordbruksorganisation FAO samt partskonferensen för konventionen
om biologisk mångfald år 1996 bör frågan om hållbart jordbruk
behandlas. EU:s och världshandelsorganisationen WTO:s regelverk
bör ändras för att underlätta en övergång från en jordbrukspolitik
med produktionsdrivande subventioner som har negativa
miljöeffekter till främjandet av miljöanpassade produktionsmetoder
som bevarar jordbrukets naturresurser.
Skälen for regeringens bedömning: Jordbruk som baseras på
högteknologi i i-länder och delar av u-länder skapar en mängd olika
problem. Jordbrukslandskapet blir alltmer ensartat och den biologiska
mångfalden utarmas till följd av de intensiva jordbruksmetoderna.
En alltför stor och ovarsam användning av gödselmedel och kemiska
bekämpningsmedel bidrar till att skada såväl grundvatten och andra
färskvattentillgångar som den marina miljön, framför allt genom
övergödning och läckage av bekämpningsmedelsrester. Skadeinsekter och
sjukdomar som drabbar grödorna blir i ökande utsträckning resistenta mot
bekämpningsmedel, samtidigt som naturens egna mekanismer för att
begränsa skadeangrepp, såsom rovinsekter, slås ut av bekämpningsmedel.
Den växtgenetiska resursbasen, som bl.a. används för att förädla fram
ökad resistens, avkastning och tålighet mot torka, utarmas genom ett allt
enhetligare utsäde. Äldre lantsorter, som har större genetisk bredd och
bättre anpassning till lokala förhållanden, slås ut.
Även lågintensivt jordbruk kan leda till problem, då fattigdom och
befolkningstillväxt skapar ökad belastning på markresurserna. Fattiga
bönder tvingas för sin överlevnad använda sig av mark som inte är
lämplig för jordbruk, exempelvis marginella och ömtåliga jordar samt
torrområden. Stora arealer åkerjord har drabbats av jordförstöring,
erosion, försaltning, utarmning och ökenspridning. Dessutom leder
skogsskövling som har till syfte att bereda ny mark för jordbruk till
omfattande avskogning och små möjligheter till uthållig odling.
I länder med stora arealer konstbevattnat jordbruk finns en stor risk att
överutnyttjande av färskvattentillgångama leder till vattenbrist. Detta kan
i förlängningen leda till konflikter mellan stater med knappa
gemensamma färskvattentillgångar.
Denna oroande utveckling måste vändas. Den nya utmaningen kan
35
beskrivas som en dubbel grön revolution. I framtiden måste Skr. 1996/97:2
livsmedelsproduktionen klara av att försörja långt fler människor än i dag,
samtidigt som den sker på ett ekologiskt hållbart sätt. Forskning och
utveckling måste ges en ny, dynamisk inriktning som bygger på följande
grundsatser:
- växtförädlingen måste inriktas på ökad inbyggd resistens och
anpassning till lokala produktionsförhållanden,
- jordbruket måste ges en större roll i miljöanpassningen av samhället i
övrigt genom en övergång till biologiska resurser som bas för industri-
och energiproduktion,
- växtnäringsämnena i jordbruket måste i enlighet med
kretsloppsprincipen återföras från stad till land för att användas mer
effektivt, samtidigt som förlusterna och därmed miljöbelastningen
minskar,
- den biologiska mångfalden i odlingslandskapet måste bevaras och
förstärkas för att skapa variationsrikt och mindre sårbart odlingslandskap,
- jordbrukets genetiska resurser måste kartläggas och användas mer
effektivt i arbetet att skapa hållbara produktionssystem.
I november 1996 arrangerar FN:s livsmedels- ochjordbruksorganisation
ett toppmöte mellan världens stats- och regeringschefer om
livsmedelssäkerheten i världen. En av de frågor som skall diskuteras
gäller hoten mot jordbrukets naturresursbas. Frågan om hållbart jordbruk
kommer även att tas upp vid 1996 års möte med parterna till
konventionen om biologisk mångfald.
Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt verka för att den
skogspanel som har tillsatts av FN:s kommission för hållbar
utveckling främjar genomförandet av de s.k. skogsprincipema,
innebärande bl.a. utveckling av ett uthålligt skogsbruk på nationell
nivå, samt att panelen skall bidra till förståelse för skogens olika
funktioner och relationer till andra samhällssektorer. En ny global
överenskommelse för uthålligt skogsbruk bör komma till stånd.
Vidare bör alla berörda intressenter ges möjlighet att delta i
panelens arbete, såsom företrädare för skogsägare och
skogsindustri, ursprungsbefolkningar, miljöorganisationer och andra
intressegrupper.
Skälen för regeringens bedömning: Internationella skogsfrågor
behandlas i skogsprincipema som antogs vid Riokonferensen år 1992 och
i kapitel 11 i Agenda 21. Vid sitt tredje möte år 1995 tillsatte FN:s
kommission för hållbar utveckling en mellanstatlig panel för skogsfrågor
som skulle diskutera ytterligare förslag till åtgärder för ett globalt hållbart
skogsbruk. Panelen har en bred sammansättning och skall arbeta med stor 3g
öppenhet. Möjligheter skall finnas för deltagande från folkrörelser,
näringslivsorganisationer, ursprungsbefolkningar och representanter från Skr. 1996/97:2
andra intressegrupper.
Panelen skall göra en genomgång av de globala skogsekosystemen med
avseende på bl.a. hot och orsaker till hoten samt diskutera förslag till
lösningar på olika skogsproblem. Panelen skall också göra en översyn av
existerande internationella organisationer med ansvar för skogsfrågor och
mellanstatliga instrument. Enligt panelens mandat skall följande områden
prioriteras:
- genomförandet av Riokonferensens skogsprinciper på nationell och
internationell nivå samt relationen mellan skogssektorn och andra
samhällssektorer,
- internationellt samarbete, inkl. finansiellt bistånd och
teknologiöverföring,
- vetenskaplig forskning, skogsuppskattningar och prognoser samt
utveckling av kriterier och indikatorer för hållbart skogsbruk,
- handel och miljö i relation till produktion av varor och tjänster från
skogssektorn,
- internationella organisationer och multilaterala instrument inkl, lämpliga
legala mekanismer för internationellt skogsarbete.
Underlag till panelen i form av utredningar, rapporter m.m. produceras
av berörda FN-organ och -program, främst FN:s livsmedels- och
jordbruksorganisation, FN:s utvecklingsprogram, FN:s miljöprogram och
ITTO (International Tropical Timber Organization). Även
klimatkonventionen, konventionen om biologisk mångfald, konventionen
mot ökenspridning och andra internationella institutioner såsom
Världsbanken bidrar till processen. Mellan panelens möten bidrar enskilda
länder till arbetet genom att arrangera seminarier, expertgruppsmöten osv.
Panelen har avgett en första rapport till FN:s kommission för hållbar
utveckling år 1996 och skall presentera slutgiltiga rekommendationer vid
kommissionens möte år 1997.
Det är angeläget att Sverige kraftfullt verkar för att panelens arbete
inriktas mot att genomföra och fördjupa skogsprincipema med sikte på
en ny global överenskommelse för hållbart skogsbruk. Målet skall vara
att skogsbruk i alla delar av världen bedrivs uthålligt, att minskningen av
världens skogsresurser hejdas och att naturens mångfald bevaras. Kriterier
för ett sådant skogsbruk måste vara regionalt och nationellt anpassade,
främst med hänsyn till de sociala, kulturella och naturgivna regionala
skillnaderna.
37
Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att nya regionala
avtal för skydd av oceanerna kommer till stånd och att befintliga
avtal utvecklas. Arbetet inom Nordsjökonferensen och
Oslo-Paris-konventionen samt Helsingforskonventionen bör
prioriteras. Det globala handlingsprogrammet för skydd av den
marina miljön som antogs vid 1995 års Washingtonkonferens bör
genomföras och följas upp inom alla relevanta FN-organ och -
progam
Principen om att förorenaren skall betala bör vara vägledande vid
beslut om skydd av oceanerna. Försiktighetsprincipen bör vara
vägledande då vetenskapligt material saknas eller är otillräckligt
Skälen for regeringens bedömning: Den svenska strategin för att
skydda världshaven tar främst sikte på att få till stånd regionala avtal. Det
är på regional, nationell och lokal nivå som man känner orsakerna till
problemen, som dessutom ofta varierar mellan olika regioner. Sverige har
prioriterat arbetet med skydd av haven inom ramen för framför allt
Nordsjökonferensen, Oslo-Paris-konventionen (OSPAR) samt
Helsingforskonventionen (HELCOM).
Även det globala samarbetet är viktigt. Detta tydliggjordes bl.a. vid
1996 års möte med FN:s kommission för hållbar utveckling då frågan om
skydd av oceanerna särskilt behandlades. Vissa problem, t.ex. åtgärder
mot spridningen av stabila organiska miljögifter, löses bäst genom globala
åtgärder. Det finns mycket internationell kunskap och vetenskapliga rön
som behöver spridas och det globala samarbetet bör inriktas på utbyte av
sådan kunskap Ett exempel på sådant samarbete är expertgruppen
GESAMP (Joint Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine
Protection), som består av experter från FN:s livsmedels- och
jordbruksorganisation, Internationella sjöfartsorganisationen och FN:s
miljöprogram. Expertgruppen arbetar med att ta fram vetenskaplig och
teknisk information om den globala marina miljön från ett regionalt
perspektiv. På sikt bör expertgruppen bidra till en förstärkning av det
globala erfarenhetsutbytet om åtgärder för att skydda den marina miljön.
Det är av stor vikt att principen om att förorenaren skall betala är
vägledande vid beslut om skydd av oceanerna, och att tillgängligt
vetenskapligt material används som beslutsunderlag. När sådant underlag
saknas eller är otillräckligt bör försiktighetsprincipen istället vara
vägledande.
De svåraste hoten mot den marina miljön skapas genom förstörelsen av
de marina levande resursernas livsmiljöer i kombination med ett
världsomfattande överutnyttjande av fiskbestånden. Livsmiljöerna för
stora och viktiga fiskbestånd i tredje världens kustområden drabbas av
fysisk förstörelse av t.ex. korallrev, mangroveskogar, sjögräsängar,
mjukbottnar och kustnära våtmarker, till följd av ett ökat tryck från en
växande befolkning. De marina livsmiljöerna förstörs också av
föroreningar från industrin, i första hand genom sediment, närsaltsutsläpp
Skr. 1996/97:2
38
som leder till övergödning, samt utsläpp av stabila organiska miljögifter. Skr. 1996/97:2
De landbaserade utsläppen svarar for mer än 70 % av belastningen av
den marina miljön. I november 1995 arrangerade därför FN:s
miljöprogram en konferens i Washington, där ett globalt
handlingsprogram för att skydda den marina miljön från landbaserade
aktiviteter antogs. Tyngdpunkten i programmets genomförande läggs, i
enlighet med bl.a. Sveriges och EU:s inställning, på nationell och regional
nivå. Konferensdeltagarna enades om betydelsen av integrerad
kustförvaltning och planering för att komma tillrätta med de marina
miljöproblemen. Washingtonkonferensens handlingsprogram innehåller
förslag till nationellt, regionalt och internationellt agerande. Nationellt
genomför Sverige redan de åtgärder som rekommenderas.
Det är viktigt att se till att uppföljning av handlingsprogrammet sker i
alla relevanta FN-organ och -program. Vid konferensen i Washington
togs också beslut om fortsatt internationellt arbete med frågan om stabila
organiska miljögifter. Denna fråga behandlas vidare i avsnittet om
kemikaliehantering.
Regeringens bedömning: Det internationella regelsystemet och det
globala samarbetet om farskvattenfrågor bör ses över. En global
vattenstrategi bör utarbetas som omfattar såväl dricksvatten och
sanitet som vatten för jordbruksändamål och vatten för industriella
ändamål, där samtliga sektorers behov och utnyttjande av
vattenresurserna beaktas. Vidare bör samverkan och samspelet
mellan mark, luft och vatten analyseras i ett integrerat perspektiv,
då utsläpp till mark och luft påverkar vattenresurserna.
Skälen för regeringens bedömning: Det internationella
vattenvårdsarbetet sker i dag främst inom ramen för olika regionala
konventioner. För svenskt vidkommande handlar det om samarbete
genom konventionen om gränsöverskridande vattendrag under EU och
FN:s ekonomiska kommission i Europa. Konventionen som beräknas
träda i kraft under år 1996. Även i framtiden förväntas de regionala
insatserna komma att dominera vid skydd av farskvattenresurser.
En global strategi för skydd av färskvattenresurser saknas emellertid.
Vattenresurserna hotas i allt högre grad av miljöförstöring och
överutnyttjande och blir en alltmer begränsande utvecklingsresurs. Vid
1994 års möte med FN:s kommission för hållbar utveckling tog Sverige
därför initiativ till en utvärdering av de globala vattenresurserna i avsikt
att kartlägga de globala vattentillgångarna och dess nyttjande.
Slutprodukten skall utgöra ett underlag för överväganden om ett förslag
till en global strategi och åtgärder för hållbart utnyttjande av
vattenresurser. Stockholm Environment Institute (SEI) har fatt i uppgift 39
att genomföra utvärderingen, i nära samverkan med berörda FN-organ
och -program. Rapporten skall redovisas vid mötet med FN:s kommission Skr. 1996/97:2
för hållbar utveckling år 1997 inför generalförsamlingens extra möte.
Sida organiserade tillsammans med Världsbanken och FN:s
utvecklingsprogram den 9 augusti 1996 det första och konstituerande
mötet inom ramen för det s.k. Global Water Partnership. Syftet är att göra
en samlad insats för världens farskvattenresurser, framför allt där
färskvattenresursema är knappa, t.ex i södra Afrika. Global Water
Partnership skall stödja en integrerad arbetsmetodik genom att knyta
samman och stärka samarbetet mellan olika aktörer som har program och
projekt inom vattenområdet. Genom samarbetet skall också Global Water
Partnership identifiera problemområden där arbetet behöver förstärkas och
mobilisera ökade insatser.
Regeringens bedömning: En sammanhållen kemikaliekontroll
enligt kapitel 19 i Agenda 21 bör tillämpas. Ett framgångsrikt
globalt samarbete är nödvändigt för att minimera riskerna vid
kemikalieanvändning. Sverige bör sprida svenska erfarenheter samt
lyfta fram viktiga kemikaliefrågor inom relevanta FN-organ och -
program, t.ex. FN:s kommission för hållbar utveckling, FN:s
miljöprogram, Världshälsoorganisationen och Internationella
arbetsorganisationen
Arbetet med att utarbeta en konvention om förhandsanmälan vid
internationell handel med vissa farliga kemikalier, samt en
konvention om stabila organiska miljögifter, bör aktivt stödjas.
Utöver konventionsarbetet krävs ytterligare internationella åtgärder
för att reducera riskerna med vissa andra hälso- och miljöfarliga
kemikalier.
Försiktighetsprincipen och substitutionsprincipen bör spridas och
tillämpas internationellt, både när det gäller hälso- och miljöfarliga
allmänkemikalier, bekämpningsmedel och teknik.
Kemikalieproducenter bör ges ett ökat producentansvar för de
miljö- och hälsorisker som är förknippade med deras produkter.
Skälen för regeringens bedömning: Ett framgångsrikt genomförande
av kapitel 19 i Agenda 21 för en säkrare kemikaliehantering förutsätter
ett intensivt internationellt samarbete, inkl, förbättrad samordning av
pågående aktiviteter. Vid en kemikaliekonferens arrangerad i FN:s regi
i Stockholm våren 1994, beslutades att inrätta ett forum för
kemikaliesäkerhet. Sverige är ordförandeland fram till nästkommande
möte år 1997.
Kemikalieforum är ett mellanstatligt organ som skall underlätta för
regeringarna att dra upp riktlinjer för kemikaliekontroll på policynivå.
Kemikalieforums roll är konsultativ och rådgivande, med uppgift att 40
initiera, samordna och prioritera insatser på kemikalieområdet för att
skapa förutsättningar för en mer kostnadseffektiv resursanvändning. Skr. 1996/97:2
Avsikten är att söka samsyn för strategier att förverkliga kapitel 19 i
Agenda 21. Kemikalieforum skall tillhandahålla klara och tydliga råd
rörande kostnadseffektivitet, integrerad riskbedömning och hantering av
kemikalier grundat på miljömässigt sunda principer, inkl, förslag till
alternativ när det gäller förbjudna eller reglerade kemikalier.
I januari 1996 tog Sverige initiativ till ett informellt rundabordsamtal
mellan ett antal miljöministrar och koncernchefer inom
kemikalieindustrin. Vid mötet diskuterades hur man uppfyller målen i
kapitel 19 i Agenda 21 och uppläggningen av rapporteringen till FN:s
kommission för hållbar utveckling inför generalförsamlingens extra möte
år 1997 om åtgärder för att minimera riskema med kemikalier. Viktiga
slutsatser blev att kemikalieindustrin skall färdigställa en rapport om de
åtgärder som vidtagits samt att försiktighetsprincipen erkänns och
tillämpas i vissa fall. Ett uppföljande möte om kemikaliehantering i
u-länder planeras att hållas i Mexiko år 1997.
Inom FN sker kemikaliearbetet huvudsakligen inom två organ,
nämligen IPCS (International Programme on Chemical Safety) och
IRPTC (International Register for Potentically Toxic Chemicals). IPCS
skall framför allt stödja u-ländema i arbetet med att utveckla nationella
program inom kemikaliekontrollens område. IRPTC eftersträvar att
information om kemikalier skall göras tillgänglig och har initierat en
process för att utarbeta en global konvention om information vid export
av kemikalier (se nedan).
Stabila organiska miljögifter
Stabila organiska miljögifter utgör ett problem när det gäller både deras
användning som kemikalie för olika ändamål och deras förekomst i
utsläpp till luft och vatten. Sveriges grundpostition är att tillverkning och
användning av samtliga stabila organiska miljögifter på sikt skall fasas ut.
Även den oavsiktliga uppkomsten av stabila organiska miljögifter bör
minimeras. Ett framgångsrikt regionalt samarbete mellan nordsjÖländerna
resulterade i juni 1995 i ett beslut om att minska tillförseln av farliga
ämnen till Nordsjön med målsättningen att tillförseln helt skall har
upphört inom 25 år.
Utsläpp av stabila organiska miljögifter far under vissa förhållanden
global spridning genom transport via luft och vatten. Förekomsten av
stabila organiska miljögifter är ett hälso- och miljöproblem, eftersom de
oftast är toxiska och lagras i levande organismers vävnader. För att
förhindra spridning av dessa miljögifter, krävs kemikalie- och
produktkontroll samt begränsningar av användning och utsläpp.
Många stabila organiska miljögifter är bekämpningsmedel, såsom DDT.
Andra, exempelvis dioxiner, genereras vid förbränning, medan ytterligare
några används i industriell verksamhet, t.ex. PCB. I Sverige har sedan
länge användningen av i stort sett alla dessa miljögifter förbjudits, men
i länder vars jordbruk är känsligt för skadeangrepp är användningen 41
fortfarande utbredd.
Ett regionalt protokoll om stabila organiska miljögifter håller på att
utarbetas inom konventionen om långväga transporter av luftföroreningar
(LRTAP). Konventionen omfattar Europa, USA och Kanada.
Förhandlingarna påböijas under år 1996.
Vid 1995 års styrelsemöte för FN:s miljöprogram beslöts att inleda
arbetet med att fa till stånd en global konvention om stabila organiska
miljögifter. Kemikalieforum har i samarbete med IOMC (International
Orgamzational Programme for the Sound Management of Chemicals) och
IPCS fatt i uppdrag att sammanställa befintlig kunskap om stabila
organiska miljögifter samt utvärdera alternativ och granska kostnader och
effektivitet. Uppdraget skall redovisas vid 1997 års styrelsemöte med
FN:s miljöprogram. Därefter kan sannolikt förhandlingar påbörjas om ett
globalt bindande instrument.
Frågan om stabila organiska miljögifter behandlades även vid en
konferens om skydd av den marina miljön från landbaserade aktiviteter
som arrangerades av FN:s miljöprogram i Washington år 1995 (se även
avsnittet om skydd för oceanerna). Där beslöts bl.a att det fortsatta arbetet
skall inriktas mot att snarast möjligt förbjuda de tolv mest hälso- och
miljöfarliga miljögifiema ("the dirty dozen") och att de skall ersättas av
andra mindre farliga kemikalier.
Skr. 1996/97:2
Konvention om information vid export av kemikalier
Sedan våren 1995 pågår förhandlingar om utarbetande av en global
konvention om information vid export av kemikalier. Avsikten är att
kontrollera och begränsa export av farliga kemikalier genom krav på att
importlandet skall informeras och godkänna importen i enlighet med den
nuvarande, frivilliga proceduren enligt riktlinjer från FN:s miljöprogram
och FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation.
På bl.a. svenskt initiativ inrättades styrelsen för FN:s miljöprogram år
1995 dessutom en arbetsgrupp för att diskutera frågan om behov av
ytterligare åtgärder för att reducera riskerna med vissa hälso- och
miljöfarliga kemikalier. Gruppen, som arbetar parallellt med
förhandlingskommittén for utarbetandet av en konvention om information
vid export av kemikalier, skall avge en rapport till nästa styrelsemöte för
FN:s miljöprogram.
Kemikaliearbetet inom OECD
Sverige medverkade år 1987 till att starta ett projekt inom OECD med
syfte att utreda och dokumentera kemikalier. Projektet har lett till
väsentligt ökade kunskaper om existerande kemikaliers hälso- och
miljöfarlighet. 1989 tog Sverige initiativ till ett riskbegränsningsarbete
inom OECD med syfte att identifiera farliga ämnen och utforma program
för att minska riskerna med användning av dem. Arbetet har inriktats på
bly, kadmium, kvicksilver, metylenklorid samt bromerade 42
flamskyddsmedel.
Ett internationellt samarbete inleddes år 1991 för att utveckla Skr. 1996/97:2
provningsmetodik och kriterier för bestämning av kemikaliers hälso- och
miljöfarlighet, med syfte att harmonisera regler för klassificering och
märkning. Bekämpningsmedel har hittills varit undantagna från de
gemensamma provningskrav som tagits fram inom OECD-samarbetet,
vilket har inneburit ett fortsatt betydande dubbelarbete vid provningar och
utvärderingar. För att markera bekämpningsmedelsfrågomas betydelse,
har ett forum inrättats inom OECD. Bl.a. diskuteras möjligheten att
formulera dokumentationskrav för nya bekämpningsmedel samt ett
gemensamt program för riskbegränsning.
Regeringens bedömning: Arbetet med att färdigställa en
internationell konvention om säkerhet vid hantering och
slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall bör slutföras.
Konventionen bör ges ett brett innehåll och omfatta alla slag av
använt kärnbränsle och radioaktivt avfall från såväl kärnteknisk
verksamhet som från andra områden såsom sjukvård, industri,
forskning och militär verksamhet. Det är av stor vikt att
konventionen förses med effektiva kontrollinstrument.
Skälen för regeringens bedömning: Under Riokonferensen år 1992
konstaterades att radioaktivt avfall genereras i ökande utsträckning inom
samtliga länder, bl.a. till följd av ökad användning av radionuclider inom
sjukvård, forskning och industri. Den ojämförligt största delen av
ökningen i världen av mängden radioaktiva restprodukter uppstår dock
inom kämkrafiindustrin, delvis på grund av att allt fler kärntekniska
anläggningar nu börjar läggas ned. I Agenda 21 uppmanas världens
regeringar att stödja FN:s atomenergiorgan IAEA i arbetet med att
utveckla internationellt accepterade säkerhetsstandarder för hantering och
slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.
I konventionen om kärnsäkerhet avseende civila landbaserade
kämkraftreaktorer förbinder sig parterna att verka för att en konvention
om säkerhet vid hantering av radioaktivt avfall kommer till stånd. FN:s
atomenergiorgan sammankallade därför ett expertmöte för att diskutera
en sådan konvention, varvid en stor samstämmighet rådde om att en
konvention med bredast möjliga omfattning snarast utarbetas.
Sverige deltar aktivt i det arbete som pågår med att utarbeta ett förslag
till konvention. Syftet är att minska risken för olyckshändelser vid
hantering av radioaktivt avfall samt för utsläpp av radionuclider i naturen.
Detta är särskilt angeläget mot bakgrund av utvecklingen inom u-ländema
samt inom Öst- och Centraleuropa och Kina. För att tillse att
konventionen följs, bör den innehålla effektiva uppföljnings- och 43
kontrol 1 i nstrument.
Skr. 1996/97:2
Miljöövervakning
Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att miljödata och
miljöinformation harmoniseras och standardiseras mellan
rapporterande länder samt att kvalitetssäkrad miljödata och
information görs tillgänglig för så många som möjligt. För att
uppnå denna målsättning kan en del u-länder behöva stöd att
utveckla nationella miljöövervakningssystem. Ett större antal länder
bör rapportera till FN och andra internationella institutioner, bl.a.
inom ramen för de globala konventionerna för hållbar utveckling.
Inom Europa bör ökad samordning ske via EU:s miljöbyrå EEA.
Vidare är arbetet med att utarbeta indikatorer för hållbar utveckling
av stor betydelse.
Skälen för regeringens bedömning: Miljöövervakningen utgör
grunden för att kunna beskriva tillståndet i miljön, bedöma hotbilder,
analysera effekter av föroreningar och miljöstörningar. Den nationella
miljöövervakningen är en förutsättning för det bredare internationella
arbetet och Sverige har, liksom andra länder, i dag åtaganden på detta
område inom ramen för flera internationella konventioner och
organisationer. Såväl inhemsk som gränsöverskridande miljöpåverkan
skall rapporteras. För att detta skall kunna ske så ändamålsenligt och
korrekt som möjligt krävs att de globala aktörerna har tillgång till samma
typ av data och information i sina resp, länder. Det är därför viktigt att
verka för att miljöövervakningen och den efterföljande internationella
rapporteringen samordnas, samt att gemensamma kriterier och
kvalitetssäkring av data införs. I Sverige arbetar man bl.a. med att ta fram
en generalinstruktion för de svenska förhandlarna i syfte att effektivisera
den internationella rapporteringen. Inom EU bör Sverige verka för ökad
samordning i denna fråga, bl.a. via EU:s miljöbyrå EEA.
Regeringens bedömning: Sverige bör verka för att internationella
riktlinjer för nationell miljöpolicy avseende den militära sektorns
verksamheter i fredstid tas fram.
Skälen för regeringens bedömning: Frågor om militär verksamhet och
miljön behandlades vid Riokonferensen år 1992 och resulterade där i
Riodeklarationens princip 25. I denna fastslås att krig är destruktivt för
hållbar utveckling samt att stater därför måste respektera folkrättens regler
till skydd för miljön vid väpnad konflikt och samarbeta, om så bedöms
nödvändigt, för att utveckla dessa regler.
44
FN:s miljöprogram fattade vid styrelsemötet år 1993 på nordiskt Skr. 1996/97:2
initiativ beslut om tillämpning av miljönormer vid militär verksamhet. En
konferens som arrangerades av FN:s miljöprogram om militären och
miljön hölls under svenskt värdskap i Linköping i juni 1995. Mötet
diskuterade militära aktiviteter och miljön i fredstid. Underlag för fortsatt
internationellt arbete med att utarbeta riktlinjer för miljöpolicy för den
militära sektorn togs fram. En rapport från mötet har sammanställts av
Försvarsdepartementet.
Sverige har därefter aktivt medverkat i arbetet med att utfärda dessa
riktlinjer. Slutresultatet av det pågående arbetet avses rapporteras till FN:s
ekonomiska kommission i Europa. Därutöver medverkar Sverige aktivt
i NATO-kommittén CCMS (Committee on the challenges of modem
society). Inom ramen för detta samarbete utarbetar Sverige och USA
miljöriktlinjer för den militära sektom. Syftet är att stödja enskilda stater
att utarbeta en nationell miljöpolicy för den militära sektom. Riktlinjerna
skall redovisas för FN:s ekonomiska kommission i Europa för att sedan
spridas vidare till andra regioner genom FN:s försorg.
Regeringens bedömning: Sverige bör verka för ökad offentlig
insyn och ökat inflytande i samhället för frivilligorganisationer,
näringslivsföreträdare och andra samhällsgrupper i arbetet med
miljö- och utvecklingsfrågor. Mekanismer och rutiner bör införas
för att bidra till ett brett deltagande i beslutsprocesser på lokal,
regional, nationell och internationell nivå.
Generalförsamlingens extra möte år 1997 med anledning av
uppföljningen av Riokonferensen bör resultera i ett fortsatt nära
utbyte med folkrörelser och andra samhällsaktörer som arbetar med
uppföljning av Agenda 21.
Skälen for regeringens bedömning: Alla samhällsgrupper skall enligt
Agenda 21 engageras för att realisera de mål som regeringarna enats om.
Avsikten är att förankra internationella beslut och rekommendationer hos
allmänheten. En annan anledning är att företrädare för olika grupper i
samhället kan bidra till ett bättre förhandlingsresultat genom att
tillhandahålla viktig information och nya perspektiv. Därför är det av stor
vikt att generalförsamlingens extra möte år 1997 med anledning av
uppföljningen av Riokonferensen resulterar i ett fortsatt nära utbyte med
folkrörelser och andra samhällsaktörer.
I det globala samarbetet finns många exempel på framgångsrika insatser
som gjorts av olika frivilligorganisationer. Där märks t.ex.
kvinnoorganisationernas arbete med att främja en rättvis utveckling för
kvinnor i u-ländema.
I Sverige utgår visst ekonomiskt stöd till folkrörelser och andra grupper 45
som arbetar med genomförandet av Agenda 21 på olika nivåer i
samhället. Sverige har även vid flera tillfällen erbjudit plats åt Skr. 1996/97:2
representanter från folkrörelserna i de svenska förhandlingsdelegationerna.
Folkrörelsedeltagande bör uppmuntras även fortsättningsvis.
Regeringens bedömning: Sverige bör, inom ramen för det globala
miljösamarbetet, stödja arbetet med lokala Agenda 21 samt sprida
erfarenheter och exempel från lokala Agenda 21-processer, i
synnerhet från de svenska kommunerna.
Skälen for regeringens bedömning: Beslut som fattas för hållbar
utveckling måste i huvudsak genomföras på lokal nivå. Lokalt ansvar och
lokalt engagemang i miljö- och utvecklingsfrågor är därför en
grundläggande förutsättning för att förverkliga åtagandena från
Riokonferensen. I kapitel 28 i Agenda 21 uppmanas samtliga världens
kommuner att senast år 1996 ha inlett en process för att utforma en egen
långsiktig handlingsplan för hållbar utveckling, en s.k. lokal Agenda 21.
I Sverige har denna uppmaning fatt ett mycket stort genomslag. Så gott
som samtliga svenska kommuner har i dag på frivillig väg tagit beslut om
att upprätta lokala Agenda 21-planer, vilket hittills är unikt i ett
internationellt perspektiv. De kommunala Agenda 21-processema har på
många håll lett till ett stort uppsving för det lokala miljöarbetet och
fördjupat och vitaliserat den lokala demokratin. I detta sammanhang bör
de svenska kommunernas starka och självständiga roll i
planeringsprocessen särskilt betonas, eftersom detta är en förutsättning för
att det s.k. underifrånperspektivet skall kunna tillämpas enligt
rekommendationerna i kapitel 28 i Agenda 21.
I förberedelsearbetet för Habitat II, som också kallas kommunernas
världstoppmöte, lyftes de svenska kommunernas introduktion av lokal
Agenda 21 fram som ett internationellt föredöme.
46
Regeringens bedömning: De av riksdagen beslutade
biståndspolitiska målen för det svenska utvecklingssamarbetet
främjar tillsammans hållbar utveckling. Det övergripande målet att
bekämpa fattigdom skall vara vägledande för prioriteringen av
insatser. För att främja hållbar utveckling krävs framför allt att
miljöaspekter integreras i all verksamhet.
Fattiga människor är både offer för och orsak till miljöförstöring. När de
negativa effekterna av förändringar i den globala miljön blir märkbara är
det ofta de fattiga länderna, och de fattigaste människorna i dessa länder,
som drabbas hårdast.
Sambanden mellan fattigdom och miljöförstöring är dock komplexa.
Det finns många exempel på fattiga människor som lever i balans med
tillgången på naturresurser. Negativa effekter på miljön uppstår oftast när
fattigdomen är kombinerad med andra faktorer, som hög
befolkningstillväxt, brister i ägande- eller nyttjanderätter till naturresurser,
otillräcklig lagreglering, kortsiktig ekonomisk politik och olika
marknadsmisslyckanden. Bristande kunskap samt frånvaro av
demokratiskt inflytande och demokratiska kontrollinstrument utgör andra
viktiga faktorer
Utrotandet av fattigdom är nödvändigt, om än inte tillräckligt, för att
säkerställa hållbar utveckling och för att säkra framtida generationers
livsbetingelser. Den framtida befolkningstillväxten, liksom den
ekonomiska tillväxtens miljökonsekvenser är också av avgörande
betydelse.
Världens befolkning har under de senaste tjugo åren ökat med två
miljarder till nästan sex miljarder. Nittio procent av ökningen har skett
i u-länder. Befolkningstillväxten har i vissa regioner lett till att man redan
har passerat gränsen för vad marken uthålligt kan producera med
traditionella metoder. En fortsatt hög befolkningstillväxt riskerar att leda
till ökad förslitning och förstörelse av naturresursbasen och till att
fattigdomen förvärras ytterligare.
En satsning på den breda befolkningsrelaterade politik som
formulerades vid FN:s konferens om befolkning och utveckling i Kairo
år 1994, med fokus på åtgärder inom hälsovård, inklusive insatser för
sexuell och reproduktiv hälsa, socialpolitik och utbildning är av stor
betydelse för att på sikt kunna dämpa befolkningsökningen. På kort sikt
är det emellertid avgörande att planera för och dra konsekvenserna av den
befolkningsökning som kommer att ske som en följd av de människor
Skr. 1996/97:2
47
som redan fötts.
En sådan planering måste, tillsammans med en tydlig
fattigdomsinriktning, vara en central komponent i program för hållbar
utveckling i u-ländema.
Riksdagen har antagit sex biståndsmål för Sveriges utvecklingssamarbete
som en helhet och utan inbördes rangordning. Nedan bedöms de
biståndspolitiska målen med utgångspunkt i Riokonferensens
övergripande mål om hållbar utveckling.
Resurstillväxt
Resurstillväxt är en grundläggande förutsättning för att utrota fattigdom
och göra hållbar utveckling möjlig. Ekonomisk tillväxt skapar också
möjligheter för länder att åtgärda miljöproblem. Sambanden mellan miljö
och tillväxt är ofta diskuterade och den ekonomiska tillväxtens
miljöpåverkan är q,v stor betydelse för om den bidrar till hållbar
utveckling eller inte. Studier om hur tillväxt och hållbar utveckling går
hand i hand genomförs på många håll, bl.a. inom Världsbanken och
OECD. Flera länder, däribland Sverige, undersöker också metoder för att
inkludera miljökostnader i bruttonationalprodukten (BNP) för att bättre
kunna mäta de samhällsekonomiska kostnaderna som uppstår vid vissa
former av resursutnyttjande och enskilda investeringsprojekt.
Miljökonsekvenser av olika ekonomiska aktiviteter måste integreras i
beslutsfattandet på olika nivåer. Ett bättre miljöskydd måste etableras i
de flesta u-länder och större hänsyn måste tas till olika aktiviteters
eventuella miljöeffekter. Miljökostnaderna måste bl.a. bättre internal iseras
i priser.
Att ställa ekologiska krav på den ekonomiska utvecklingen kan leda till
nästa stora språng i tillväxten. Biståndet bör medverka till detta, så att
dyrbara återvändsgränder i utvecklingen kan undvikas.
Ekonomisk och politisk självständighet
Många av hoten mot hållbar utveckling utgör tydliga exempel på
beroendet mellan världens länder. Miljöhot orsakade av lokalt agerande
och nationell politik genererar ofta effekter som sprider sig långt utanför
lokalsamhällets och nationens gränser. Ökad konkurrens om och brist på,
naturresurser utgör också en grogrund för konflikter mellan länder och
driver människor på flykt. Bistånd för fred, säkerhet och demokrati kan
därmed bidra till hållbar utveckling.
Skr. 1996/97:2
48
Ekonomisk och social utjämning
Skr. 1996/97:2
I många u-länder är fördelningen av resurser mycket ojämn. Frågan om
livsstilar och konsumtionsmönster kan därför inte enbart föras i ett nord-
sydperspektiv, utan måste också innefatta en diskussion om fördelningen
av resurser inom u-ländema. En förutsättning för hållbar utveckling är en
rättvisare fördelning av resurser såväl inom som mellan länder.
Demokrati
Risken för spänningar och konflikter mellan länder till följd av
minskande tillgång på naturresurser är ett uppenbart hot mot de
framgångar som nåtts vad avser utvecklingen mot demokrati i många
länder. Samtidigt visar studier att demokratiska institutioner, som en
folkvald församling, fri press, politiska partier och fackföreningar, och en
allmänbildad och informerad opinion är en garant för att
miljöförstöringen inte skall kunna fortgå i tysthet Stöd till demokratiska
institutioner och processer är därför väsentligt för att främja arbetet för
hållbar utveckling.
Framsynt hushållning med naturresurser och omsorg om miljön
Detta mål motsvarar de grundläggande principerna i Agenda 21 och
integrering av miljöaspekter i allt bistånd är kanske den viktigaste
komponenten för att främja hållbar utveckling. Särskilda miljöinsatser,
t.ex. för att stödja länders uppbyggnad av egen kapacitet och institutioner
för miljöövervakning och forskning, är också viktiga, framför allt med
tanke på att en allt större andel av utvecklingsprocessen finansieras
genom mobilisering av privat kapital.
Jämställdhet
I de flesta samhällen har männen den politiska och ekonomiska makten.
I fattiga jordbrukssamhällen är det samtidigt ofta kvinnors uppgift att ha
huvudansvaret för jordbruket och sörja för hushållets försörjning.
Kvinnors roll när det gäller förvaltningen av naturresurser kräver därför
en ökad uppmärksamhet. Fler kvinnor måste beredas tillfälle att delta i
beslutsfattandet och utformningen av politik och utbildning för att uppnå
hållbar utveckling, framför allt på lokal nivå. Biståndet skall stödja
sådana insatser.
49
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2
Regeringens bedömning: Främjandet av hållbar utveckling skall
genomsyra det bilaterala utvecklingssamarbetet. Grunden för detta
är, som i allt bistånd, en övergripande fattigdomsbekämpning, som
också tar hänsyn till den moderna sektorns och städernas miljö- och
utvecklingsproblem. Vikten av att denna prioritering görs vid val
av biståndsinsatser och resursfördelning gäller såväl inom ramen för
det landramsfinansierade biståndet som annat samarbete.
Regeringens huvudsakliga styrinstrument för biståndsinsatser är
landstrategier, där möjligheten finns att göra strategiska
bedömningar av insatser för hållbar utveckling. Åtgärder inom fem
områden kan identifieras som särskilt viktiga att prioritera för att
uppnå hållbar utveckling; färskvattenhantering, jord- och skogsbruk
(inkl, markvård), marin miljö, urban miljö och energiförsörjning.
Särskilda miljöinsatser är befogade för kapacitetsuppbyggnad,
metodutveckling, forskning, m.m. Samarbetet med Central- och
Östeuropa kräver också särskilda miljöinsatser.
Regeringen har ovan redovisat sin syn på hållbar utveckling i relation till
de biståndspolitiska målen. Med dessa som utgångspunkt skall det
bilaterala utvecklingssamarbetet främja en hållbar utveckling. Regeringen
anser också att resursfördelning mellan insatsområden på övergripande
nivå är viktig. I första hand bör prioriteringarna komma till uttryck inom
det långsiktiga, landramsfinansierade utvecklingssamarbetet.
Regeringens viktigaste kontinuerliga styrinstrument för att tillse att
begreppet hållbar utveckling far en central ställning i det bilaterala
utvecklingssamarbetet är landstrategiprocessen. Många av de länder för
vilka landstrategiprocesser för närvarande pågår är p.g.a. deras storlek i
ett globalt perspektiv av särskild vikt ur hållbar utvecklingssynpunkt, t.ex.
Indien och Kina, där en hög industriell tillväxt kombinerad med stor
fattigdom, skapar en svår utvecklingsproblematik. Regeringen avser att
i än högre grad öka betoningen på insatser för hållbar utveckling inom
ramen för dessa och andra landstrategier.
Sidas handlingsprogram ger uttryck för detta val genom att lyfta fram
fem områden som särskilt viktiga för att uppnå hållbar utveckling,
nämligen: färskvattenhantering, jord- och skogsbruk/markvård, marin
miljö, urban miljö och energiförsörjning.Två tvärsektoriella områden lyfts
också fram; utbildning/undervisning och stöd till enskilda organisationer.
Handlingsprogrammet innehåller också ett 60-tal åtgärdspunkter som på
olika sätt lägger grunden för en genomarbetad integrering av
miljöaspekterna inom biståndsverksamhetens alla delar.
Regeringen instämmer i prioriteringen av dessa områden och anser att
den skall påverka resursfördelningen. Den bör också komma till uttryck
i fördelningen mellan detta bistånd och annat, ofta mer kortsiktigt
samarbete. Miljöaspekterna och de prioriterade sakområdena bör också
ges mer uppmärksamhet inom t.ex. forskningsbiståndet och tekniskt
samarbete och krediter. Sverige har omfattande och djupa kunskaper och
Skr. 1996/97:2
50
erfarenheter inom flera av de prioriterade områdena. Inriktningen av Skr. 1996/97:2
arbetet inom de prioriterade områdena bör, där så är lämpligt, bygga på
dessa erfarenheter.
Viktiga metoder för att öka de fattigare ländernas egna förmåga att
själva ta ansvar för hållbar utveckling är att höja ländernas kapacitet att
hantera dessa frågor, bl.a. genom stöd till institutionsuppbyggnad, främst
inom miljöområdet. Andra viktiga metoder är att öka den allmänna
kunskapsnivån genom utbildningsinsatser och ge stöd till grundläggande
forskning. Miljökonsekvensbeskrivningar är också ett betydelsefullt
instrument för att integrera miljöinsatser i alla typer av projekt.
Avgörande för hållbar utveckling är också demokratisering och folkligt
deltagande. Det innebär att hållbar utveckling blir en fråga på
dagordningen förde demokratiska institutionerna: parlament, myndigheter
och lokala beslutsfattare. Verksamhet som rör miljön bör så långt det är
möjligt utföras med hjälp av folkligt deltagande. Inte minst framväxten
av en miljörörelse som övervakar myndigheters och företags aktiviteter
kan ha stor betydelse. Kvinnors och ungdomars deltagande i
beslutsfattandet för hållbar utveckling har också visat sig vara av stor
vikt. Alla dessa aspekter förtjänar svenskt stöd och alla delar av det
svenska samhället som arbetar med miljö- och utvecklingsfrågor har
därmed en roll att spela. Erfarenheten visar därtill att miljöfrågor ofta
tjänar som en mobiliserande faktor i demokratiseringsprocessen.
I regeringens strävan att motverka ohållbar utveckling i u-ländema
utgår insatserna från de två parallella utvecklingstendenser som kan sägas
utgöra de primära hoten mot hållbar utveckling och som redovisats i
inledningen av skrivelsen. Vilka insatser som blir aktuella beror därför på
mottagarlandets situation.
Den ena berör fattigdomens problem: överutnyttjande av mark för
jordbruk, skogsbruk och energiförsörjning, låg utbildningsnivå,
vattenföroreningar på lokal nivå mm. Stöd till mark- och vattenvård,
utbildning, hälsovård i bred bemärkelse är exempel på insatser för detta.
Den andra utvecklingstendensen berör moderniseringens följder i form
av industrialisering och urbanisering. Uppmärksamheten på
moderniseringens följder, framför allt i områden där den ekonomiska
tillväxten tagit fart, har därför ökat inom utvecklingssamarbetet. Frågor
om energiförsörjning, avloppshantering, skydd av den marina miljön blir
viktiga i detta sammanhang.
De stora länderna Kina, Indien, Indonesien, Brasilien, Pakistan,
Bangladesh och Mexico har inte bara nästan hälften av världens
befolkning, de har också en snabbt ökande andel av den globala
miljöpåverkan, genom jordbruk, ökad energiproduktion, industrialisering
och urbanisering. I dessa stora länder har biståndet alltid varit marginellt.
Däremot finns det i flertalet av dem ett starkt behov och intresse av
samarbete och utbyte inom miljöområdet. Biståndet kan bidra till att
dessa länder ges kunskaper och förutsättningar i syfte att de skall undvika
att upprepa några av de misstag som i-ländema redan gjort.
Sidas fem prioriterade områden stämmer väl överens med dessa två
utvecklingstendenser. 51
Det särskilda miljöanslaget
Utöver integration av miljöaspekter i allt bistånd, kräver miljöfrågorna
också särskilda, direkta insatser. Anslaget för särskilda miljöinsatser, som
endast bör vara en mindre del av de totala miljöinsatserna, skall användas
för metodutveckling, försök och pilotinsatser, samt för strategiskt viktiga
insatser för vilka landramsmedel inte kan användas, t.ex. i ett
inledningsskede. Sådana insatser bör vara flexibla och kan komplettera
dem som utförs inom ramen för landstrategiema, bl.a. för att bidra till
lösningar av särskilt viktiga problem inom de prioriterade områdena.
Miljöinsatser i Central- och Östeuropa
Regeringen bedömer att situationen i Central- och Östeuropa kräver
särskild uppmärksamhet vad gäller miljöinsatser. I regeringens skrivelse
1993/94:252 om insatser på miljöområdet till Central- och Östeuropa,
samt regeringens proposition 1994/95:160 om Sveriges samarbete med
Central- och Östeuropa har regeringen detaljerat informerat om målen och
formerna för samarbetet med de forna öststaterna.
Samarbetet på miljöområdet i Central- och Östeuropa koncentreras
fortsatt till Östersjöområdet. Utgångspunkt för insatserna är det
åtgärdsprogram för Östersjön som har tagits fram gemensamt av de
berörda länderna och internationella finansieringsinstitutioner. De svenska
insatserna består av dels institutionellt stöd till centrala och regionala
miljöförvaltningar, dels investeringar, framförallt i anläggningar för
avloppsrening, samt främjande av miljöanpassat jordbruk. Efter den 1 juli
1995 finansieras miljöinsatserna över ett sammanslaget anslag hos Sida.
I propositionen Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000
(prop. 1995/96:222) redogör regeringen också för insatser i
Östersjöregionen.
Det institutionella samarbetet har inneburit att nationella miljöstrategier
har fastställts eller är under framtagande i de tre baltiska staterna.
Härigenom har grunden lagts för en nationell samsyn beträffande
miljövårdens roll och behovet av åtgärder. I samverkan mellan
Naturvårdsverket och Sida har ansträngningarna ökat för att fördjupa det
institutionella samarbetet med Ryssland. Centralt sker detta med det
federala miljöministeriet i Moskva. Regionalt främjas samarbetet mellan
regionerna i det ryska närområdet och svenska länsstyrelser och
kommuner.
Kommersiell finansiering räcker inte till för att möta behoven av
investeringar på vattenreningssidan. Till sådana projekt ges därför svenskt
gåvobistånd. Stödet skall huvudsakligen lämnas i samverkan med
internationella finansieringsinstitutioner som Världsbanken och
Europeiska utvecklingsbanken samt andra givarländer. I dag pågår
aktiviteter - i form av överenskommelser om finansiering eller som
Skr. 1996/97:2
52
projektförberedelser - i alla prioriterade områden, s.k. hot spots, för Skr. 1996/97:2
avloppsrening i Baltikum.
Efter förslag från Sida har regeringen den 2 maj bemyndigat Sida att
träffa avtal om ett nytt investeringsprogram for år 1996 motsvarande 120
miljoner kronor. Programmet är fortfarande i huvudsak inriktat på
vattenrening.
Med utgångspunkt från andra delar i åtgärdsprogrammet för Östersjön
lyfts även jordbrukets påverkan på miljön fram i samarbetet.
Det planerade kapitaltillskottet av det Nordiska
miljöfinansienngsbolaget (NEFCO) beslutades av de nordiska
miljöministrarna den 13 november 1995. Den inledda kapitalpåfyllnaden
skall pågå sex år framåt varefter inga ytterligare kapitaltillskott till det
Nordiska miljöfinansienngsbolaget förutses. Ett försök att inrätta en
särskild finansieringsordning för samfinansiering på gåvobasis med de
internationella finansieringsinstitutionerna inleddes den 1 januari 1996
och administreras av det Nordiska miljöfinansienngsbolaget.
Förhandlingar pågår om förutsättningarna för finansiering av
verksamheten för ett andra år.
Som ett led i de gemensamma nordiska ansträngningarna på
miljöområdet finns det dessutom ett förslag om inrätta en s.k.
miljölånefacilitet i den Nordiska investeringsbanken (NIB). Förslaget
innebär en låneram om ca 830 miljoner kronor som skulle utnyttjas för
miljöinvesteringar av nordiskt intresse i närområdet. Förutom gynnsamma
miljöeffekter skulle förslaget ge svenska företag ökade möjligheter att
delta i denna typ av projekt. Regeringen verkar aktivt för att detta förslag
skall realiseras.
Det internationella mötet "Environment for Europé" i Sofia hösten 1995
ägnades huvudsakligen miljösituationen i Central- och Östeuropa samt
finansieringen av insatser. På bl.a. svenskt initiativ beslutades att det
regionala åtgärdsprogrammet för Östersjön skall ingå som en integrerad
del av den fortsatta processen inom "Environment for Europé".
Miljösituationen i Östersjön var ett centralt tema också vid
regeringschefsmötet i Visby i maj månad i år. Regeringscheferna enades
där bl.a. om att uppdatera åtgärdsprogrammet för Östersjön samt att
utveckla en regional Agenda 21 för östersjöregionen. På svenskt initiativ
kommer ett informellt ministermöte med Östersjöländernas miljöministrar
att hållas i Stockholm i oktober 1996 för att inleda detta arbete. Vid
regeringschefsmötet i Visby beslöts även att miljöriskerna från
oljetransporter och oljehantering i Östersjön skulle granskas närmare
FN:s konvention för bekämpning av ökenspridning
Regeringen redogjorde i propositionen 1995/96:42 för FN:s konvention
för bekämpning av ökenspridning i de länder som drabbas av allvarlig
torka och/eller ökenspridning, särskilt i Afrika. Riksdagen godkände
konventionen i december 1995. Den beräknas träda i kraft mot slutet av
år 1996. 53
Enligt regeringen är det angeläget att genomförandet av konventionens
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 2
bestämmelser sker inom ramen för den reguljära biståndsverksamheten. Skr. 1996/97:2
En utveckling i denna riktning har redan inletts i de multilaterala
utvecklingsorganisationema - inkl, den globala miljöfonden - där
insatserna mot markförstörelse direkt anknyter till fondens fyra
huvudområden. Regeringen har ovan redovisat sin prioritering i de
bilaterala program och projekt som Sverige stöder och där bl.a. markvård
ingår. Sverige bör också verka för ett samordnat agerande inom EU.
Miljöarbetsgruppen inom OECD:s biståndskommitté
Miljöarbetsgruppen inom OECD:s biståndskommitté (DAC) etablerades
år 1989 med syfte att förbereda Riokonferensen. 1993 förlängdes
mandatet ytterligare 5 år. I gruppen ingår såväl bilaterala givare som
Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och andra internationella
organisationer. Arbetsgruppen har till uppgift att vara ett forum för
medlemsländerna främst för utbyte av information och erfarenheter, men
också för att uppmuntra samarbete inom miljöområdet mellan
medlemsstaterna. Här ingår bl.a. att utarbeta miljöriktlinjer för biståndet.
Gruppen arbetar också med frågor som rör globala miljöproblem och hur
det internationella biståndssystemet kan bemästra dem.
I gruppens mandat ingår också att jämföra medlemsländernas bistånd
med överenskomna miljöriktlinjer samt att främja kunskaps- och
erfarenhetsutbyte mellan OECD:s medlemsländer och u-länder. Utöver
detta sammanställer biståndskommittén statistik rörande resursflöden i
anslutning till finansieringsfrågorna i Agenda 21.
I arbetsgruppen deltar även ledande multilaterala organ och program
(Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och FN:s miljöprogram) och
flera internationella enskilda organisationer. Gruppen arbetar numera
huvudsakligen med övergripande policyfrågor och uppföljning och
genomförande av överenskomna riktlinjer. Regeringen anser att
arbetsgruppen är av stort värde och stödjer dess fortsatta verksamhet.
Regeringen anser att dess resultat bör få en bättre spridning och att de
bör genomföras i medlemsländernas och de ledande multilaterala
organens verksamhet.
54
Regeringens bedömning: I stort sett alla multilaterala operativa
biståndsorganisationer har antagit riktlinjer för uppföljning av
Riokonferensens rekommendationer. Regeringen avser att aktivt
bidra till detta arbete i syfte att i än högre grad integrera
miljöhänsyn för hållbar utveckling i den reguljära verksamheten.
Det är särskilt angeläget att förstärka integrationen genom ett
tydligt och kraftfullt genomförande i faltverksamheten.
Världsbanken
Efter Riokonferensen har miljödimensionen fatt en starkare ställning inom
Världsbanksgruppen, med en egen avdelning för hållbar utveckling.
Miljöaspekter ingår som en central fråga i bankens syn på utveckling.
Nya riktlinjer har tagits fram för ett antal sektorer, en ökad
analyskapacitet har byggts upp och det finns i dag en större
personalstyrka för tekniskt bistånd på området. Arbetet är nu inne i en fas
där banken i allt högre grad forsöker integrera miljöaspekter i sina sektor-
och landstrategier.
Ett resultat av detta är att 63 nationella miljöaktionsplaner utarbetats
och att ett omfattande arbete utförts för att belysa framgångsrika exempel
på biståndssamarbete inom områden som luftföroreningar, vattenrening,
skogsstöd m.m. Även miljökonsekvensbeskrivningar har blivit en del av
bankens normala verksamhet.
Infrastruktursektom har fatt nya riktlinjer efter Riokonferensen, framför
allt energi, transport och urban infrastruktur. Förändringarna kan sägas ha
styrts av en strävan efter miljövänligare teknik, förebyggande miljöarbete
i stället för reparationer av skador i efterhand, och lokalt anpassade
lösningar som kommer till som en följd av nära konsultationer med
berörda grupper.
Den kritik som på senare år riktats mot Världsbanken för bristande
miljöhänsyn särskilt i samband med långivning till infrastrukturprojekt
har lett till flera resultat. För det första har banken inrättat en oberoende
panel, som har till uppgift att granska enskilda projektförslag för att
bedöma om banken har följt sina riktlinjer, bl.a. de på miljöområdet. För
det andra har medvetenheten i bankens ledning och dess styrelse avsevärt
höjts när det gäller infrastrukturprojekt, vilket lett till att förslagen noga
granskas innan de godkänns.
Sverige deltar som samfmansiär i flera av Världsbanksgruppens
program och har aktivt drivit på det förändringsarbete på miljöområdet
som pågått inom bankgruppen de senaste åren. En viktig del av arbetet
har varit att se till att samtliga lån till verksamhet som förväntas fa
effekter på miljön behandlas av en miljöavdelning innan låneförslaget
läggs fram inför styrelsen.
Världsbankens riktlinjer för att integrera miljöhänsyn i verksamheten
är, enligt regeringens bedömning, framåtsyftande och ansluter väl till
Skr. 1996/97:2
55
rekommendationerna från Riokonferensen. Från nordisk och baltisk sida Skr. 1996/97:2
har emellertid påpekats vikten av att dessa riktlinjer på ett betydligt mer
kraftfullt sätt kommer till uttryck, särskilt i fältverksamheten.
Asiatiska utvecklingsbanken
Asiatiska utvecklingsbanken har som ett resultat av Riokonferensen
utvecklat en egen kompetens och kapacitet att på ett integrerat sätt
behandla frågor om miljö och hållbar utveckling. Sålunda har banken ett
eget miljökontor som driver policyutveckling samt granskar och värderar
miljöpåverkan i samtliga bankens projekt från idéstadiet till
utvärderingen
Regeringen anser att banken på ett seriöst och kompetent sätt verkat för
att integrera miljödimensionen i sin verksamhet. Samtidigt finns det goda
skäl att framföra krav liknande dem som gäller för Världsbanken. Sverige
har på senare år aktivt deltagit i utformningen av de riktlinjer som
antagits om skog och energi Under året kommer banken att
vidareutveckla riktlinjerna som gäller vattenresurser. Sverige stöder detta
arbete.
Interamerikanska utvecklingsbanken
Interamerikanska utvecklingsbankens mål är att verka för hållbar
utveckling i arbetet med att främja tillväxt och social välfärd både på
landsbygden och i städerna.
Alla projekt granskas vad gäller deras påverkan på miljön. Avsikten är
att på längre sikt överge projekttänkandet och närma sig ett arbetssätt där
varje enskilt lands miljöstrategi blir utgångspunkten för bankens arbete.
Miljöanalyser är redan en integrerad del av landprogrammeringen i
Interamerikanska utvecklingsbanken.
Banken söker aktivt genomföra besluten i Agenda 21. Målet är att
verksamheten i högre grad skall ansluta till dessa beslut än vad som nu
är fallet, i enskilda länder och på regional basis.
Banken stödjer dessutom uppföljningen av konventionerna om
klimatförändringar, biologisk mångfald samt mot ökenutbredning, i
huvudsak genom tekniskt samarbete, som till exempel innebär stöd till
uppbyggnad och förstärkning av institutioner inom miljösektom,
utbildning, m.m.
Regeringen anser att Interamerikanska utvecklingsbanken, genom sitt
nätverk av landkontor och nära kontakt med samarbetsländema, har en
god möjlighet att stödja hållbar utveckling i Latinamerika.
Afrikanska utvecklingsbanken
Afrikanska utvecklingsbanken har inte antagit några särskilda riktlinjer
för uppföljning av Riokonferensen. Konferensen har dock påverkat
56
bankens arbete med policyutveckling för hållbar utveckling. Ett resultat Skr. 1996/97:2
är att miljöanalyser och miljöinformation numera ingår i bankens
landstrategiska arbete. En särskild enhet för miljö och hållbar utveckling
har nyligen inrättats. Denna enhet har också till uppgift att bevaka
befolkningsfrågor, fattigdomsbekämpning och jämställdhet.
Den miljöstrategi som godkändes i bankens styrelse år 1990 gäller
fortfarande. Det övergripande målet är att säkra miljömässigt hållbara
investeringar och projekt i låneprogrammet. Varje projekt skall under
planeringsfasen underkastas en miljömässig granskning.
Banken har genomfört en rad konsultationer med enskilda
organisationer för arbetet med uppföljningen av Riokonferensen. Detta
arbete kommer att intensifieras i och med etableringen av den nya
enheten för miljö och hållbar utveckling.
Sverige har aktivt verkat för att Afrikanska utvecklingsbanken bättre
skall integrera miljödimensionen i sin verksamhet, bl.a. genom att
konsekvent begära miljökonsekvensbeskrivningar. Den kris, inte minst på
den finansiella sidan, som under de senaste åren påverkat bankens
verksamhet, har enligt regeringens mening inneburit att integreringen av
rekommendationerna från Riokonferensen inte kunnat genomföras fullt ut.
I ljuset av den stabilisering av verksamheten som nu pågår avser
regeringen att aktivt verka för att nya riktlinjer fastslås med utgångspunkt
från Riokonferensens beslut.
Internationella jordbruksutvecklingsfonden
Efter Riokonferensen har förslag diskuterats i Internationella
jordbruksutvecklingsfondens styrelse om riktlinjer för uppföljning av
verksamheten i enlighet med konferensens rekommendationer. Några
sådana har dock ännu inte antagits. I fråga om ökenkonventionen tillhör
fonden de organisationer som angivit att man kommer att följa
konventionens syften och inriktning som en viktig komponent i arbetet
för hållbar utveckling i torra och halvtorra områden.
Sverige verkar, tillsammans med övriga nordiska länder, aktivt för att
fa till stånd kraftfulla åtgärder inom ramen för en fastlagd policy som
skall integrera dimensionen om hållbar utveckling i verksamheten.
FN:s utvecklingsprogram
FN:s utvecklingsprogram (UNDP) har efter Riokonferensen genomgått en
reformering för att bättre kunna fokusera verksamheten på hållbar
utveckling. Ett av de fyra grundläggande målen med verksamheten är
också hänsyn till miljön. Utvecklingsprogrammets verksamhet är inriktad
både på kapacitetsuppbyggnad på landnivå och normativt arbete på olika
nivåer.
Som en direkt uppföljning av Agenda 21 bildades en särskild fond, som
kallas "Kapacitet 21". Syftet är att stödja länder med att integrera 57
rekommendationerna från Agenda 21. Fonden som omfattar drygt 50
miljoner US-dollar stödjer aktiviteter i 44 länder. Skr. 1996/97:2
Utvecklingsprogrammets särskilda kontor för ökenfrågor (UNSO) är
inriktat på att förhindra ökenspridning i de särskilt utsatta länderna.
Kontoret har hittills stött 43 länder i genomförandet av
ökenkonventionen.
Kopplingen mellan utvecklingsprogrammets globala engagemang och
arbetet vid landkontoren är inte alltid tydlig. En särskild utvärdering
studerar frågan om de globala programmens relevans för arbetet på
landnivå. Enligt regeringens uppfattning bör utvecklingsprogrammets
arbete huvudsakligen syfta till att få effekt på landnivå. Globalt och
regionalt arbete bör utformas så att det ger stöd åt denna inriktning.
Regeringen är dock i huvudsak positiv till utvecklingsprogrammets
uppföljning av Riokonferensen.
FN:s övriga fonder och program
FN:s livsmedelsprograms uppföljning av Riokonferensen innefattar
insatser som huvudsakligen utförs tillsammans med nationer eller andra
FN-organisationer. Huvudinriktningen har varit ett framgångsrikt stöd till
skogsskötsel, vattenhantering och markvård samt förbättrad
j ordbruksprodukti vitet.
Miljöförebyggande åtgärder i samband med katastrofer har däremot
varit mindre lyckosamma, främst på grund av bristande resurser och
samråd med andra aktörer. Tillsammans med FN:s flyktingkommissariat
undersöks för närvarande möjligheterna att inkludera expertis under den
behovsinventering som görs i samband med flyktinginsatser.
Organisatoriskt är ansvaret svagt och spritt på flera avdelningar i
sekretariatet.
Sverige har i livsmedelsprogrammets styrelse påtalat vikten av
uppföljning av de tematiska FN-konferensema inkl. Riokonferensen. En
bättre samordning av insatser mellan berörda FN-organ och -program i
samband med katastrofinsatser är, enligt regeringens mening, nödvändig.
En sådan samordning bör integrera miljöhänsynen på ett tidigt stadium
i planeringen av insatser i syfte att fa till stånd hållbar utveckling.
Dessutom bör ansvaret för dessa frågor i organisationen samordnas och
förstärkas.
FN:s barnfond UNICEF har i sin s.k. ändamålsförklaring bekräftat att
man strävar mot att uppnå hållbar utveckling. I övrigt har man inte
antagit något särskilt program för uppföljningen av Riokonferensen.
Synpunkter på hållbar utveckling kommer däremot på ett naturligt sätt in
i planeringen och utförandet av verksamhetens vatten- och sanitetsprojekt.
Sverige deltar aktivt i projektbevakningen av sådan verksamhet.
Verksamheten vid FN:s flyktingkommissariat UNHCR har efter
Riokonferensen inriktats på att finansiera olika slags miljörelaterade
åtgärder med extrabudgetära medel. Sålunda utarbetas för närvarande
riktlinjer för hur fältoperationer skall kunna genomföras på ett
miljömässigt hållbart sätt. Andra exempel på uppföljning efter 58
Riokonferensen är seminarier och studier om bl.a. folkomflyttningar och
miljöaspekter. Skr. 1996/97:2
Organisationens miljöavdelning finansieras extrabudgetärt, vilket bl.a.
skapar osäkerhet i planeringen. Vid vaije avdelning i FN:s
flyktingkommissariat finns dock en miljöansvarig tjänsteman.
Regeringen anser att flyktingkommissariatets uppföljning av
Riokonferensens rekommendationer kraftigt behöver förstärkas och
integreras i den reguljära verksamheten. De riktlinjer som planeras bör
fastläggas och nya utarbetas med mer generellt mandat för verksamheten.
FN:s befolkningsfond (UNFPA) har antagit den inriktning på
befolkningsfrågor som fastlades vid FN:s konferens om befolkning och
utveckling i Kairo. Det råder numera en bred enighet kring det nya
synsättet för att uppnå en hållbar balans mellan befolknings- och
resurstillväxt, som enligt regeringen bör påverka inriktningen av
verksamheten.
Som framgått ovan anser regeringen att dimensionen hållbar utveckling
skall vara en integrerad del av utvecklingen och därmed av
utvecklingssamarbetet. Tillvägagångssättet är framförallt att på olika sätt
bidra till att planering, genomförande och utvärdering tar hänsyn till detta
synsätt. Ytterligare ett sätt att förstärka denna integrering är att med
riktade medel betona eller belysa en strategiskt viktig aspekt eller
verksamhet. Dessa särskilda medel skall alltså ses främst som innovativ,
katalytisk och tillfällig finansiering.
Den globala miljöfonden
Regeringens bedömning: Sverige bör fortsatt ge ett starkt stöd till
den globala miljöfonden och verka för att dess mandat ligger fast.
Fonden utgör samtidigt världssamfundets beredskap för att
finansiera åtgärder mot vissa oförutsedda miljöproblem, och i de
kommande påfyllnadsförhandlingama gällande fondens resurser bör
resultaten från generalförsamlingens extra möte år 1997 beaktas.
Skälen för regeringens bedömning: Den globala miljöfonden (GEF)
ställer medel till förfogande på gåvobasis och förmånliga villkor för att
täcka de överenskomna merkostnader, s.k. incremental costs, som
mottagarländer ådrar sig på projektnivå för att uppnå globala miljövinster.
Den globala miljöfonden fungerar för närvarande som tillfällig finansiell
mekanism för konventionerna om klimatförändringar och biologisk
mångfald. För dessa konventioner täcker miljöfonden också hela
kostnaden för u-ländemas rapportering om vidtagna åtgärder,
handlingsprogram m.m.
Den globala miljöfonden finansierar verksamhet genom de
59
verkställande organen Världsbanken, FN:s utvecklingsprogram och FN:s Skr. 1996/97:2
miljöprogram inom områdena globala klimatförändringar, biologisk
mångfald, skydd av internationellt vatten och uttunning av ozonskiktet.
I enlighet med den definition av verksamheten som gjorts av OECD:s
biståndskommitté är 84 % av miljöfondens verksamhet att betrakta som
bistånd.
Miljöfondens verksamhet permanentades i samband med
omstruktureringen år 1994. Fonden har under de gångna två åren haft ett
ambitiöst arbetsprogram och antagit riktlinjer på både mer generell och
mer detaljerad nivå. Sverige har inom styrelsen aktivt verkat för att GEF
skall etablera sig som en viktig aktör inom det multilaterala arbetet med
att främja målsättningarna från Riokonferensen inom ramen for fondens
särskilda mandat.
Regeringen anser att en fortlöpande granskning av verksamheten bör
ske i enlighet med den preliminära plan för granskning och utvärdering
som antagits av den globala miljöfonden. Förutsättningarna för fondens
verksamhet kommer att bli föremål för granskning i samband med att
förhandlingar om nästa påfyllnad av miljöfondens finansiella resurser
påbörjas nästa år.
Miljöfondens nyskapande roll både som miljö- och
utvecklingsorganisation och som ett samarbetsorgan mellan FN-systemet
och Världsbanken är en av orsakerna till Sveriges aktiva deltagande i
organisationen. Enligt regeringen utgör den globala miljöfonden ett
ändamålsenligt instrument för det internationella samfundet för
finansieringen av åtgärder med syfte att minska de globala
miljöproblemen. Den utgör också en potential för att finansiera och
åtgärda vissa oförutsedda miljöproblem.
Montrealprotokollets multilaterala fond
Regeringens bedömning: Fonden är av avgörande betydelse för
genomförandet av u-ländemas åtaganden inom Montrealprotokollet
och Sverige bör ge ett fortsatt starkt stöd till Montrealprotokollets
multilaterala fond.
Skälen for regeringens bedömning: Den multilaterala fonden fungerar
som den finansiella mekanismen för Montrealprotokollet och bistår u-
ländema att fullfölja deras åtaganden att fasa ut användningen av
ozonnedbrytande ämnen. Fonden är av avgörande betydelse för skyddet
av ozonskiktet, särskilt med tanke på att u-ländema inom kort kommer
att stå för den största andelen av utsläpp av ozonnedbrytande ämnen.
Fonden utvärderades under år 1995 och partema har beslutat om ett
antal rekommendationer för att effektivisera arbetet. Fonden har efter
vissa inledningsproblem blivit effektivare. Fortfarande är
genomförandetakten av projekt relativt låg, även om den förbättras
kontinuerligt. Skr. 1996/97:2
Sverige framförde vid parternas möte år 1995 ett starkt stöd till fonden
och regeringen är villig att förhandla om ökade bidrag till fonden. Sverige
har stött det pågående effektiviseringsarbetet inom styrelsen och menat
att det visar på de goda möjligheter som finns att snabbt fasa ut
användningen av ozonnedbrytande ämnen på ett kostnadseffektivt sätt.
Sverige har också stora inhemska erfarenheter av avvecklingen av
ozonnedbrytande ämnen som är värda att sprida genom det multilaterala
samarbetet.
Sida har i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket utarbeta riktlinjer
för det svenska bidraget till fonden med anledning av att 20 procent av
bidraget kan användas för bilaterala ändamål.
Finansiella aspekter av internationella legala instrument för hållbar
utveckling
Regeringens bedömning: Regeringen avser att gör en studie om
finansiering inom ramen för internationella legala instrument för
hållbar utveckling. Utredningen bör också granska om åtagandena
enligt sådana instrument far en effektiv uppföljning och hur
verkningsfulla de är för att uppnå globala miljömål.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen har i ett särskilt
avsnitt i skrivelsen utförligt behandlat olika globala konventioner för
hållbar utveckling. Regeringens övergripande bedömning är att sådana
internationella legala instrument i många fall varit verkningsfulla medel
för att främja hållbar utveckling.
Regeringen anser dock att det finns skäl att närmare granska
uppföljningen av de globala konventionerna. Denna granskning bör
innefatta en översyn av utnyttjandet av officiellt utvecklingsbistånd för
att finansiera åtgärder inom ramen för konventionerna och vilka
effekterna är för det totala biståndsflödet. Utredningen bör också
överväga om förpliktelser som ingåtts genom dessa instrument fatt
fortlöpande uppföljning, hur verkningsfulla instrumenten varit för att
uppnå globala miljömål, hur efterlevnaden kan effektiviseras och ta fram
förslag på eventuella alternativ för att reglera framtida miljöhot.
Utredningen bör också göra en bedömning av vilka nya
problemområden som kan vara lämpliga att reglera i form av multilaterala
konventioner och göra en prioritering av dessa områden.
61
Regeringens bedömning: Sverige bör aktivt arbeta för att stärka
integreringen av miljöaspekter i EU:s utvecklingssamarbete. Sidas
medverkan i utformningen av EU:s biståndspolicy och vid
projektgranskning i biståndskommittéerna är av avgörande
betydelse. Även Naturvårdsverket och andra relevanta myndigheter
bör ta del i arbetet. EU spelar en särskilt viktig roll för att stödja
miljöarbetet i Östeuropa.
Skälen för regeringens bedömning: I och med det svenska EU-
medlemskapet görs en avräkning på det totala svenska biståndet med
ungefär 700 miljoner kronor per år. Det är därför av vikt att EU:s
utvecklingssamarbete så långt som möjligt ligger i linje med de mål som
är uppsatta för det svenska utvecklingssamarbetet. Ett genomslag för den
svenska biståndspolitiken i EU :s utvecklingssamarbete skulle också kunna
fa stora effekter, med tanke på EU:s totala biståndsvolym på ungefär 30
miljarder kronor per år.
Efter Riokonferensen har kommissionen intensifierat sitt arbete för att
bättre integrera miljöaspekter i unionens utvecklingssamarbete. I EU:s
rapport till FN:s kommission för hållbar utveckling behandlades
utvecklingssamarbetet i ett separat avsnitt. I mitten av år 1995 lade
kommissionen fram ett förslag till en särskild biståndsförordning om
miljöinsatser för hållbar utveckling för att genomföra åtagandena från
Riokonferensen. Förordningen har godkänts av rådet och förväntas antas
under år 1996 efter Europaparlamentets andra läsning. I förordningen slås
fast att gemenskapen skall bidra med ekonomisk hjälp, ca 100 miljoner
kronor per år, som ges i form av gåvomedel och teknisk kompetens för
att underlätta att miljöaspekten integreras i utvecklingsprocessen i
utvecklingsländerna.
Kommissionen har också påböijat arbetet med en strategi för biologisk
mångfald som ett komplement till medlemsländernas nationella strategier.
Strategin fokuseras på integrering av frågan om biologisk mångfald inom
sektorer där EU har en egen omfattande gemenskapspolitik, t.ex. jordbruk
och fiske.
Miljöaspekter har också börjat integreras på olika sätt i EU:s reguljära
utvecklingssamarbete. I den s.k. Lomékonventionen, som reglerar EU:s
bistånd till Afrika, Västindien och Stilla havet, finns målsättningen att
skapa en hållbar balans mellan ekonomiska mål och en rationell
förvaltning av miljön och en förstärkning av naturresurser och
humankapitalet. Det finns också ett särskilt avsnitt för miljöfrågornas
hantering. Kommissionen har utarbetetat en intern beslutsmanual för att
integrera miljöaspekter i vaije steg i projektcykeln.
I förordningen för samarbetet med länderna i Asien och Latinamerika
är miljöskydd ett av de prioriterade områdena och minst 10 % av de
totala resurserna skall riktas till miljöprojekt. Liknande prioriteringar finns
i Medelhavsprogrammet där framför allt åtgärdsprogrammet för
Skr. 1996/97:2
62
Medelhavet i Barcelonakonventionen berörs. Skr. 1996/97:2
EU:s utvecklingssamarbete har trots den ovan redovisade positiva
utvecklingen ännu ingen tydlig miljöprofil och genomförandet av antagna
riktlinjer har varit bristfällig. Åtagandena från Riokonferensen har inte
resulterat i en övergripande policy, t.ex. i form av ett handlingsprogram,
med specifika grundläggande regler för att hantera miljöfrågorna i
biståndet och som kan diskuteras med medlemsstaterna och antas av
rådet. Miljökonsekvensbeskrivningar genomförs inte konsekvent och
resultaten redovisas inte systematiskt. Kapaciteten i kommissionen för
miljöfrågorna är också svag och bör förstärkas.
Regeringen anser att integreringen av miljöaspekter i EU:s
utvecklingssamarbete bör förstärkas och det pågående arbetet
understödjas. De svenska erfarenheterna bör tas tillvara i det arbetet.
Kommissionen bör utarbeta förslag till en policy för hållbar utveckling
inom biståndet, t.ex. i form av ett handlingsprogram som kan antas av
rådet. Dessutom bör Sverige verka för att miljökomponenten far ett
tydligt genomslag i kommissionens landstrategiarbete.
Sida bör också på ett tidigt stadium medverka i projektutformning och
delta i de olika biståndskommittéerna. Särskilt viktiga är de kommande
projektförslagen under den nya förordningen om miljöinsatser. Syftet med
förordningen bör vara att ge erfarenheter som kan bidra till att EU:s
övriga utvecklingssamarbete inriktas med hänsyn till principen om hållbar
utveckling.
Det är också av vikt att Sverige betonar att EU.s bistånd är
komplementärt och främst skall beröra områden där det finns fördelar
jämfört med medlemsstaternas bilaterala bistånd. Sådana fördelar kan
exempelvis vara att stärka mottagarländernas kapacitet inom
miljöområdet, stödja mottagarländerna att ta fram miljöhandlingsprogram,
framför allt i anslutning till de globala konventionerna för hållbar
utveckling, och göra prioriteringar i de nationella aktionsplanerna för
hållbar utveckling
Sverige bör också driva på arbetet i kommissionen med att mer
generellt genomföra miljökonsekvensbeskrivningar, och föreslå att
kommissionen bör utarbeta särskilda riktlinjer om detta för att skapa en
systematisk och tydlig instruktion för sådana.
Inom EU:s samarbetsprogram med Östeuropa har miljösektom fatt ökad
uppmärksamhet. Vad gäller de associerade länderna betonas att
anpassning till EU:s miljökrav är en viktig förutsättning för framtida
medlemskap och ett särskilt lagapproximeringsprogram för miljösektom
har utformats inom ramen för det s.k. PHARE-programmet, som omfattar
alla stater i Central- och Östeuropa utom OSS-statema och Jugoslavien.
Europaparlamentet har förordat att 10 % av de samlade insatserna i varje
PHARE-land skall användas för miljöprojekt.
I den nya förordning för samarbetsprogrammet med OSS-området och
Mongoliet som antogs av ministerrådet i januari 1996 har miljö angetts
som ett prioriterat insatsområde. Projekten skall syfta till
institutionsuppbyggnad, rådgivning och utbildning. En policy håller för
närvarande på att utarbetas för fördelning och användning av medlen. 63
Såsom angavs i regeringens skrivelse Vår miljö : Miljöarbetet under
året (rskr. 1995/96:120) har effekterna av de åtgärder som vidtagits för Skr. 1996/97:2
att minska miljöbelastningen från Baltikum, Ryssland och Polen ännu inte
utvärderats. En rapport om tillståndet i Östersjön, utarbetad inom ramen
för Helsingforskommissionen (HELCOM) presenterades i en preliminär
version vid Östersjötoppmötet i Visby i juni 1996 och beräknas
färdigställas under hösten 1996.
64
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 augusti 1996
Skr. 1996/97:2
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh,
Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros,
Messing
Föredragande: statsrådet Lindh
Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:2
Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling.
65
gotab 52008, Stockholm 1996