Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 5 juni 1997
Göran Persson
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
Under det senaste decenniet har den fria rörligheten för personer, kapital,
varor och tjänster över gränser avsevärt förenklats. Denna rörlighet har
också tyvärr kommit att användas för kvalificerad brottslig verksamhet. I
viss mån har en ökning av organiserad och gränsöverskridande brottslig-
het också kunnat iakttas i Sverige. Det finns därför ett behov för rege-
ringen att ge en samlad bild av vilka åtgärder som vidtas i kampen mot
sådan brottslighet.
I skrivelsen presenteras de åtgärder som regeringen vidtar mot organi-
serad och gränsöverskridande brottslighet. Vissa övergripande åtgärder
som vidtas på detta område av rättsväsendets och andra myndigheter re-
dovisas också. I skrivelsen behandlas dock inte åtgärder som endast avser
ekonomisk brottslighet.
Den organiserade brottsligheten måste bekämpas på flera nivåer. I
skrivelsen redovisas olika nationella lagstiftningsprojekt och utredningar.
Vidare görs en översiktlig redovisning av pågående myndighetsprojekt.
Nationella lagstiftningsprojekt, utredningar och myndighetsarbete måste
kompletteras med internationell samverkan. Internationellt medverkar
Sverige i samarbete mot den gränsöverskridande och organiserade
brottsligheten inom bl.a Norden, Östersjöregionen, Europeiska unionen,
Förenta Nationerna och Europarådet. I skrivelsen presenteras också de
viktigaste åtgärderna inom ramen för detta samarbete.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 171
Skr. 1996/97:171
1 Bakgrund...........................................................................................4
2 Problembeskrivning..........................................................................5
3 Brottsbekämpning.............................................................................8
4 Nationella lagstiftningsprojekt och utredningar..............................10
4.1 Frågor om arbetsmetoder och ny teknik...........................11
4.1.1 Proposition om kameraövervakning...............11
4.1.2 Proposition om kriminalunderrättelseregister
och DNA-register...........................................12
4.1.3 Proposition om register i tullens
brottsbekämpande verksamhet.......................13
4.1.4 Utredning om hemlig avlyssning m.m...........14
4.1.5 Överväganden om husrannsakan....................16
4.1.6 Överväganden om informationsteknik,
straffrätt och straffprocessrätt m.m.................16
4.1.7 Utredning om elektroniska pengar.................17
4.2 Straffrättsliga och andra rättsliga frågor...........................18
4.2.1 Proposition om penningtvätt...........................18
4.2.2 Översyn av vapenlagstiftningen.....................19
4.2.3 Översyn av varusmugglingslagen...................19
4.2.4 Internationella ekobrottsgruppen....................20
4.2.5 Utredning om att förverka vinning av brott....20
4.2.6 Planerad utredning om delaktighet i vissa
organisationers verksamhet............................21
4.2.7 Planerad översyn av inkassolagen..................22
4.3 Frågor om säkerhet och skydd..........................................22
4.3.1 Utredningar om skydd för vittnen m.fl...........22
4.3.2 Proposition om fingerade personuppgifter.....23
4.4 Åtgärder som har sin grund i internationella
överenskommelser m.m....................................................24
4.4.1 Proposition om inbördes rättshjälp.................24
4.4.2 Proposition om ratificering av EU:s
bedrägerikonvention.......................................25
4.4.3 Departementspromemoria om svenskt
tillträde till EU:s instrument mot korruption..25
4.4.4 Ratificering av CIS-konventionen..................26
4.4.5 Översyn av utlämningslagstiftningen.............26
4.4.6 Kommittén for utvecklingssamarbete på
rättsområdet....................................................27
5 Pågående myndighetsprojekt...........................................................27
5.1 Polisen...............................................................................28
5.2 Åklagarna..........................................................................29
5.3 Tullen................................................................................31
6 Nordiskt samarbete..........................................................................32
6.1 Pågående lagstifitningssamarbete......................................32
6.2 Gemensamt myndighetssamarbete...................................32
6.2.1 Polis och tull i Norden....................................32 Skr. 1996/97:171
6.2.2 Annat nordiskt samarbete...............................34
7 Östersj ösamarbetet..........................................................................35
7.1.1 Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet
i Östersjöområdet............................................35
7.1.2 Säkerhetsfrämjande insatser i Central- och
Östeuropa........................................................37
8 Europeiska unionen.........................................................................38
8.1 Högnivågruppen mot organiserad brottslighet.................38
8.2 Europol..............................................................................41
8.3 Ministerrådets resolution om rättsväsendets samarbete
med enskilda.....................................................................42
8.4 Arbetsgrupp om bedrägerier mot EG:s budget.................43
8.5 Ätgärdsplan för transiteringen i Europa...........................43
8.6 Arbetsgrupp för inbördes rättshjälp inom EU..................44
8.7 Arbetsgrupp mot narkotika och organiserad brottslighet
inom EU............................................................................45
8.8 Tullsamarbete inom EU....................................................45
8.9 Särskilda program inom EU.............................................46
9 Annat europeiskt samarbete............................................................49
9.1 Schengensamarbetet..........................................................49
9.2 Samarbete inom Europarådet............................................52
9.3 Ministermöte i Prag om organiserad brottslighet.............54
10 Globalt arbete..................................................................................54
10.1 Arbete inom OECD mot korruption.................................54
10.2 Arbete inom FN................................................................55
11 Avslutning
56
Ett internationellt och gemensamt problem
Skr. 1996/97:171
Brottsligheten är ett globalt problem. Den påverkar människors trygghet
och livskvalitet, oavsett var den sker. När brottsligheten tar sig organise-
rade former hotar den inte bara enskilda individer, utan utgör också en
fara för fundamenten i rättsordningen och kan ytterst utgöra ett hot mot
möjligheterna att upprätthålla ett rättssamhälle på demokratisk grund.
Historiska exempel på detta saknas inte.
Kampen mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet har rönt
betydande uppmärksamhet under senare år, inte minst i olika interna-
tionella fora. Utvecklingen av den organiserade brottsligheten är i stor
utsträckning en spegel och funktion av den internationella utvecklingen
generellt. Enigheten är nu också större än någonsin om att brottsbekämp-
ningen kräver en internationell ansats.
Den enskilda staten har naturligtvis på egen hand sämre möjligheter att
driva brottsbekämpningen än tillsammans med andra stater. Den organi-
serade och gränsöverskridande brottsligheten är ett för staterna gemen-
samt problem. För att nå framgång i arbetet mot denna brottslighet krävs
samarbete. Gemensamma strategier och samsyn behövs men också kun-
skap om, respekt och acceptans för varandras statsskick och rättsord-
ningar. Internationaliseringen innebär också att möjligheterna till kun-
skap om rättsordningen och brottsutvecklingen i andra länder ökat och att
förutsättningarna för gemensamt samarbete mot kvalificerad brottslighet
förbättrats.
Inom Europeiska unionen handhas frågor om gränsöverskridande
brottslighet främst i det som kallas den tredje pelaren. Att bekämpa den
internationella brottsligheten har varit prioriterat under det senaste året.
Också inom Europarådet och Förenta Nationerna har under senare år
kampen mot den organiserade brottsligheten föranlett omfattande arbete.
Det görs även gemensamma insatser i Östersjöländerna mot den kvalifi-
cerade och gränsöverskridande brottsligheten.
Skrivelsens avgränsning
En mängd åtgärder är för närvarande, såväl nationellt som internationellt,
aktuella i kampen mot organiserad och gränsöverskridande brottslighet i
Regeringskansliet och hos myndigheterna. Enligt regeringens bedömning
finns ett behov av att ge en samlad bild av vad som görs i Regerings-
kansliet och hos berörda myndigheter i syfte att begränsa denna brotts-
lighet.
Som regeringen aviserade i sin skrivelse till riksdagen om samlade åt-
gärder mot ekonomisk brottslighet (skr. 1994/95:217) avser regeringen att
årligen till riksdagen redovisa läget i fråga om den ekonomiska brottslig-
heten. En sådan första redogörelse, som tar upp även internationella för-
hållanden, har också nyligen lämnats till riksdagen (skr. 1996/97:49). Av-
sikten i den här skrivelsen är att ta upp åtgärder mot sådan organiserad
brottslighet som inte belyses i skrivelsen om ekonomisk brottslighet.
Några helt vattentäta skott mellan ekonomisk brottslighet och annan or- Skr. 1996/97:171
ganiserad brottslighet finns dock inte, och det kan därför inte undvikas att
åtgärderna i någon mån går in i varandra.
Den fortgående utvecklingen mot att nationella gränser får allt mindre
betydelse är ett uttryck för ökad öppenhet och rörlighet mellan Europas
länder. Utvecklingen är naturligtvis positiv, men det står klart att den
också har negativa följder. Likaväl som människor drar legitim nytta av
den ökade rörligheten och de öppnare gränserna kan också den som har
brottsliga syften utnyttja en öppnare värld. Stor betydelse har också det
faktum att gamla system fallit och att marknadsekonomier nu byggs upp i
flera stater. Den globala kommunikationen har dessutom avsevärt föränd-
rats. All information tar sig nuförtiden fortare, längre och billigare fram
över det världsomspännande nätverket än någonsin tidigare. Dessa nya
förutsättningar i omvärlden ställer brottsbekämpningen inför nya utma-
ningar.
Begreppet organiserad brottslighet förekommer ofta i den offentliga
debatten om brott och brottsbekämpning. Innebörden är inte särskilt väl-
definierad, och någon i alla sammanhang accepterad definition finns inte.
Behovet av en sådan definition skall inte överdrivas. Dess främsta syfte
skulle förmodligen vara att möjliggöra rättvisande statistiska jämförelser
av olika länder. Inom Europeiska unionen används en gemensam, om än
något omtvistad, arbetsdefinition till stöd för en årlig lägesrapport från
medlemsländerna om organiserad brottslighet.
Med organiserad brottslighet avses i denna skrivelse en mera sofistike-
rad och systemhotande brottslighet. I sin mest avancerade form kan så-
dan brottslig verksamhet vara så livskraftigt organiserad och hierarkiskt
styrd att den kan ställa sig utanför och hota den legala, stabila och demo-
kratiska ordningen. I Sverige finns knappast några organiserade krimi-
nella grupper av detta slag. Några av de motorcykelklubbar som bedriver
brottslig verksamhet och som relativt nyligen etablerat sig i Sverige, upp-
fyller dock ett flertal kriterier på i reell mening organiserad brottslighet.
Det finns också olika former av allvarlig brottslighet som, utan dessa
mera kvalificerade förtecken, bedrivs i stor skala och genererar stora
vinster. Som exempel kan nämnas ligor som genomför serier av bankrån
eller liknande allvarliga förmögenhetsbrott. De åtgärder som beskrivs i
denna skrivelse tar sikte också på sådan brottslighet.
Det bör anmärkas att ekonomisk brottslighet inte sällan bedrivs inom
ramen för en nätverksstruktur med tämligen kortlivade kriminella grup-
per. Den ekonomiska brottsligheten berörs dock som nämnts inte när-
mare i detta sammanhang.
Utbredningen av organiserad och gränsöverskridande brottslighet i Sve-
rige
Organiserad brottslighet har inte något särskilt starkt faste i Sverige.
Detta kan tillskrivas flera och samverkande faktorer. Sverige har geogra-
fiskt ett ogynnsamt läge för gränsöverskridande brottslighet. Vi är ett
befolkningsmässigt litet land som saknar riktigt stora städer, vilket med-
för bättre möjligheter att kontrollera brottslig verksamhet. Vi är ingen
ekonomisk stormakt som drar åt sig organiserade brottssyndikat. Vi har
rättsliga och demokratiska traditioner med stabil förvaltning. Det finns en
grundläggande respekt för rättsordningen och det demokratiska stats-
skicket. Vår offentlighetsprincip möjliggör insyn och kontroll av den
allmänna verksamheten. Korruption, som i en del andra länder är omfat-
tande, förekommer här i utomordentligt begränsad omfattning. Också
språkmiljön kan antas bidra till att det är svårare för internationellt styrda
brottsorganisationer att etablera sig här.
Detta innebär dock inte att Sverige är helt befriat från organiserad
brottslighet. Det förekommer relativt begränsad brottslig verksamhet
med internationella kopplingar bedriven av organisationer som har sin
bas och sin verksamhet i Sverige. Vanligare är emellertid brottslighet
som bedrivs av organisationer som har sin bas utanför Sverige.
Omfattningen av organiserad brottslig verksamhet är mera svårbedömd
än annan brottslighet. Detta beror på högre mörkertal och på att brott som
uppdagas inte alltid avslöjar om det finns ett organiserat ursprung. Till
Rikskriminalpolisens uppgifter hör bl.a. att bekämpa brottslighet som är
av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller inter-
nationell anknytning. För detta ändamål svarar Rikskriminalpolisen för
ett allt mer ökande internationellt polissamarbete samt kriminalunderrät-
telseverksamhet på nationell och internationell nivå. Rikskriminalpolisen
bedriver också kvalificerad spanings- och brottsutredningsverksamhet
med inriktning mot den organiserade brottsligheten. En av Rikskriminal-
polisens kriminalunderrättelsetjänsts viktigaste uppgifter är att kartlägga
hotande kriminalitet. Den skall därvid identifiera och karaktärsbestämma
kriminella organisationer eller andra brottsliga aktörer som är eller be-
döms bli av nationellt eller internationellt intresse.
I det följande redovisas några exempel på mera typisk organiserad
brottslighet av gränsöverskridande karaktär som förekommer i Sverige.
Utöver dessa exempel förekommer även annan organiserad och gräns-
överskridande brottslighet, som t.ex illegal handel med växter och djur,
piratkopiering av varumärken och varusmuggling av datorer och die-
seloljor.
Narkotikabrottsl ighet
Den svenska narkotikabrottsligheten är visserligen allvarlig men vid en
internationell jämförelse likväl småskalig. Sverige saknar t.ex. de pro-
blem som är förbundna med större inhemsk narkotikaproduktion. Emel-
lertid ökar dessvärre utbudet på narkotikamarknaden, såväl i Sverige som
Skr. 1996/97:171
i andra länder. Den riktigt grova narkotikabrottsligheten sker i betydande Skr. 1996/97:171
omfattning i organiserade former, men organisationerna har sin bas fram-
för allt i utlandet och använder Sverige som marknad. De syntetiska pre-
parat med narkotiska effekter som dyker upp kan dock förändra denna
bild, genom de möjligheter som öppnas att med enkla metoder tillverka
preparaten.
Penningtvätt
Penningtvätt, som syftar till att dölja pengars illegala ursprung, före-
kommer i Sverige både i och utanför bank- och finansväsendet. Det är en
företeelse som de flesta organiserade grupper ägnar sig åt för att kunna
använda sig av vinsterna från sin brottsliga verksamhet. Det finns inga
metoder för att säkert fastställa omfattningen, men penningtvättning upp-
skattas vara mindre i Sverige än i andra jämförbara länder. De brottsliga
förmögenhetema härstammar främst från narkotikabrottslighet och eko-
nomisk brottslighet bedriven av organisationer med sin bas utanför Sve-
rige. Den snabba utvecklingen av elektroniska betalningsystem kan med-
föra en risk för ökad penningtvätt.
Motorcykelklubbar med brottslig verksamhet
I Sverige finns numera etablerade motorcykelklubbar med brottslig verk-
samhet som ingår i internationella nätverk.
Typiskt för dessa klubbar är att organisationen är hierarkisk och att re-
krytering och interna disciplinsystem tjänar till att skapa absolut lojalitet
och försvåra insyn. De mera uppenbara brottsliga yttringarna av klubbar-
nas verksamhet är grovt våld. Detta våld, som främst riktar sig mot riva-
liserande organisationer, är ibland mycket välplanerat och hänsynslöst.
Vid flera tillfallen har man beskjutit varandras lokaler med pansarskott
och mord och mordförsök har förekommit. Sådana brott har dessutom
ibland begåtts på platser som medfört fara för utomstående. Det finns
också tecken på att organisationerna ägnar sig åt beskyddar- och indriv-
ningsverksamhet. Mycket talar för att det också förekommer mer eller
mindre omfattande narkotikabrottslighet och ekonomisk brottslighet.
Männ isko sm uggl ing
Människosmuggling har stor omfattning världen över. Den männi-
skosmuggling som riktar sig mot Sverige handlar främst om illegal in-
vandring i systematiserad form. Den organiseras och drivs av ekono-
miska motiv och kan få förödande mänskliga konsekvenser. Det finns
tecken som tyder på att de, som mot ersättning förser personer med
falska dokument och organiserar resor, i stor utsträckning är bosatta i
Sverige eller i något annat skandinaviskt land. Det finns flera exempel på
att Sverige också används som transitland vid människosmuggling till
andra länder i Västeuropa.
Skr. 1996/97:171
Handel med stulna fordon
I Sverige är antalet biltillgrepp stort i förhållande till antalet registrerade
fordon. Brotten är till övervägande del sådana tillgrepp som skett för att
använda fordonet och inte för att sälja detta. Dock har det under senare
tid funnits starka indikationer på att flera fordon tillgrips på ett mer orga-
niserat sätt för att i större skala smugglas ur landet och säljas på utländ-
ska marknader och att brottsligheten är styrd av kriminella organisationer
med baser utanför Sverige. Polis och tull har successivt höjt kontrollni-
vån i hamnar och farjelägen. Inom ramen för såväl Schengensamarbetet
som Östersjösamarbetet förekommer numera också samordnade aktioner
mot denna brottslighet.
Alkohol- och tobakssmuggling
Svenska tullens beslag de senaste åren talar för att den illegala hante-
ringen ökat särskilt när det gäller högbeskattade varor som sprit och ciga-
retter. Bakom varusmugglingen, särskilt av sprit, ligger framförallt
brottsliga organisationer, ofta med säte i Västeuropa. Denna smuggling
kan ge stora vinster och verksamheterna liknar och konkurrerar i stort
med den verksamhet som styr narkotikamarknaden.
Hur skall organiserad och gränsöverskridande brottslighet bekämpas?
Att Sverige, relativt sett, ännu inte är allvarligt drabbat av organiserad
och gränsöverskridande brottslighet är naturligtvis positivt. Den allvar-
liga brottslighet som ändå förekommer i Sverige måste dock med kraft
slås tillbaka för att den inte skall växa till en mera systemhotande nivå.
Det är också uppenbart att Sverige måste ha beredskap för att brottslig-
heten i våra närområden kan förvärras och sprida sig till vårt land.
För att undvika att organiserad och gränsöverskridande brottslighet
ökar behövs fortsatt beredskap från statsmakterna och från framför allt
rättsväsendets myndigheter. Även brottsförebyggande och brottsbe-
ivrande insatser från andra myndigheter än rättsväsendets såsom Tullver-
ket och Kustbevakningen är av stor betydelse. Eftersom organiserad och
gränsöverskridand brottslighet är av mera komplex natur måste kampen
mot den ske med utgångspunkt i samarbete mellan olika myndigheter.
Sådant gemensamt arbete är förutsättningen för att skapa ett brett och
uthålligt falt av åtgärder.
Myndigheterna måste arbeta kompetent och effektivt och ha kunskap
om de redskap som krävs i ett modernt, komplext och högteknologiskt
samhälle. Det genomförs också nu ett omfattande reformarbete framför-
allt inom polis- och åklagarväsendet för att möta den moderna brottslig-
heten. Nya arbetsmetoder och arbetssätt måste ständigt prövas, av såväl
statsmakterna som myndigheterna, för att åstadkomma ett effektivt ar- Skr. 1996/97:171
bete.
På nationell nivå sker brottsförebyggande och brottsbeivrande insatser
på grundval av lagstiftning och genom myndighetsarbete och myndig-
hetssamarbete. Inom landet måste vi också vinnlägga oss om uppmärk-
samhet på nya brottsfenomen. Det kan vara svårt att tidigt identifiera en
brottslig händelse som ett led i organiserad verksamhet. Därför krävs
större kunskap, förbättrad överblick och analys av brottsfenomen och
kvalificerad brottslighet. En metod som utvecklas snabbt är ökade möj-
ligheter till informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndighe-
terna i landet och mellan länder samt att genomföra gemensamma analy-
sarbeten. Nationellt har Sverige kommit förhållandevis långt när det gäl-
ler detta. Genom det internationella polissamarbetet, kriminalunderrät-
telseverksamheten samt den kvalificerade spanings- och brottsutred-
ningsverksamheten fullgör Rikskriminalpolisen en viktig uppgift mot den
organiserade och gränsöverskridande brottsligheten. Ytterligare ett medel
att förstärka denna verksamhet är att möjliggöra effektiva krimi-
nalunderrättelseregister. På europeisk nivå kommer inrättande av Europol
att vara till stor nytta.
Det är därutöver viktigt för Sverige att medverka i internationellt sam-
arbete, såväl för att bidra med vår kunskap och erfarenhet som for att
berika oss själva med andras. Detta sker också i betydande omfattning
inom Norden och Östersjöländerna samt inom Europeiska unionen,
Förenta Nationerna och Europarådet. Internationellt polisarbete sker for
närvarande inom ramen för ICPO/Interpol, EDU/Europol, Östersjö-
samarbetet, Polis- och tullsamarbete i Norden och inom Schengen. Polis-
samarbete sker även med stöd av bilaterala överenskommelser, ett
instrument som är av stor betydelse för kampen mot kvalificerad brotts-
lighet.
Samarbete över gränserna av detta slag underlättas om kriminalise-
ringen på centrala områden är likartad. Vissa strävanden i den riktningen
pågår också men detta är en strategi som far effekter först på lång sikt.
Av ännu större betydelse är väl fungerande inbördes rättshjälp mellan
stater. Det pågår redan ett brett upplagt internationellt arbete för att
utveckla detta samarbete ytterligare.
Betydelsefullt är vidare rättsligt bistånd till länder med svaga rättsliga
strukturer for att motverka att en grogrund skapas for organiserad och
gränsöverskridande brottslighet. Det är också viktigt att stävja korruption
eftersom sådan kan ge grund för etablering i Sverige av internationella
organiserade grupper. Centralt i detta sammanhang är att bibehålla ett
effektivt rättsväsende som åtnjuter förtroende och respekt.
Regeringens och berörda myndigheters åtgärder
Regeringens åtgärder mot organiserad och gränsöverskridande brottslig-
het är av varierande omfattning och karaktär. De flesta åtgärderna riktar
sig mot allvarlig brottslighet i allmänhet. Mycket sker nationellt men
också det internationella arbetet har hög prioritet. I denna skrivelse pre-
senteras regeringens åtgärder mot den organiserade gränsöverskridande
brottsligheten samlat. Åtgärderna beskrivs under rubrikerna arbetsmeto- Skr. 1996/97:171
der och ny teknik, straffrättsliga och andra rättsliga frågor, frågor om
säkerhet och skydd samt åtgärder som har sin grund i internationella
överenskommelser m.m. För att fullständiga bilden av vad som görs på
området behandlas därefter - mera översiktligt - vissa pågående myndig-
hetsprojekt. Slutligen beskrivs sådant internationellt samarbete i vilket
Sverige medverkar och som mera direkt avser kampen mot kvalificerad
och gränsöverskridande brottslighet. I tur och ordning tas upp nordiskt
samarbete, Östersjösamarbetet, samarbetet i EU, engagemang inom
Europa i övrigt samt globalt arbete inom OECD och FN. I det följande
presenteras de olika åtgärderna närmare.
Inledning
Inom Regeringskansliet pågår ett omfattande lagstiftnings- och utred-
ningsarbete mot kvalificerad brottslighet. Det gäller såväl straffrättsliga
och straffprocessuella frågor som myndigheternas arbetsmetoder. Vissa
av dessa åtgärder har redan underställts riksdagen.
Ett exempel är propositionen om skärpning av straffen för övergrepp i
rättssak (prop. 1996/97:135) som nyligen har antagits av riksdagen. Med-
borgarnas lojalitet med rättsordningen utgör en väsentlig beståndsdel i ett
demokratiskt samhälle. Den svenska rättsordningen bygger på att vittnen
och målsägande fritt och sanningsfullt kan lämna sina berättelser inför
domstolarna.
Ett annat exempel är de regler om ett förenklat utlämningsförfarande
mellan medlemsstaterna i Europeiska unionen (prop. 1996/97:88) som
nyligen antagits av riksdagen. Reglerna är tillkomna som en följd av att
Sverige skall tillträda konventionen om ett förenklat utlämningsförfa-
rande som förhandlats fram i EU:s inrikes och rättsliga samarbete. Inom
EU råder det en bred enighet om att konventionen är ett viktigt instru-
ment i kampen mot bl.a. den organiserade brottsligheten.
Regeringen har vidare nyligen lämnat en proposition till riksdagen med
förslag om tillträde till Europolkonventionen och vissa lagändringar för-
bundna med detta (prop. 1996/97:164). Konventionen innebär att den
europeiska polisbyrån, Europol, inrättas för att verka i det mellanstatliga
polisiära samarbetet i EU. Europol skall ha till främsta uppgift att vara ett
kriminalunderrrättelseorgan för medlemsstaterna för att förbättra i första
hand polisens - men även tullens - effektivitet och förbättra det inbördes
samarbetet i den förebyggande och brottsbekämpande verksamheten som
riktar sig mot allvarlig internationell brottslighet. I skrivelsen utvecklas
detta närmare (se avsnitt 8.2).
En proposition kommer också att inom kort avlämnas till riksdagen
med förslag till ändringar i polislagen. Det huvudsakliga syftet med för-
slagen är att öka polisens möjligheter att ingripa i förebyggande syfte vid
störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Förslagen innebär
10
också att polisen i brottsförebyggande och brottsbeivrande syfte skall, på Skr. 1996/97:171
samma sätt som tullen, få inhämta uppgifter från transportföretag om
passagerare, last och fordon. Sådana uppgifter bör kunna komma till
användning i polisens brottsbekämpning t.ex. för att kartlägga narkoti-
kans vägar eller beskriva strukturen av en viss organiserad brottslighet.
I det följande ges en översikt över åtgärder inom Regeringskansliet.
Det bör anmärkas att det brett upplagda utredningsarbete som framför allt
tar sikte på ekonomisk brottslighet givetvis i många avseenden har bety-
delse också för kampen mot annan brottslighet. Stora delar av detta
utredningsarbete presenteras inte här med hänsyn till att det beskrivs
inom ramen för regeringens skrivelser om ekonomisk brottslighet.
Regeringen ansvarar för att skapa en säker och effektiv rättslig arbets-
miljö för myndigheterna. Det ankommer i stor utsträckning på
myndigheterna att med denna som grund själva svara för mera detaljerad
metodutveckling. Detta görs också i stor omfattning, naturligt nog fram-
förallt inom polisen. I det följande redovisas regeringens initiativ i frågor
som avser myndigheternas arbetsmetoder för effektiv brottsbekämpning
samt frågor som aktualiserats i anledning av modem teknik.
Regeringen beslutade i februari 1995 att tillkalla en särskild utredare med
uppgift att se över användningen av övervakningskameror. Utredaren har
haft till uppgift att göra en genomgripande översyn av lagen (1990:484)
om övervakningskameror m.m. Utgångspunkten för uppdraget var att
rätten att använda övervakningskameror bör utvidgas där bl.a. intresset
av att bekämpa brott väger särskilt tungt.
Enligt den nu gällande lagstiftningen om övervakningskameror krävs,
med några få undantag, alltid tillstånd för den som skall sätta upp en
övervakningskamera som kan riktas mot platser dit allmänheten har till-
träde. Det ankommer på länsstyrelsen att förena kameratillstånden med
villkor för hur övervakningen skall bedrivas. Den praxis som har bildats
innebär bl.a. att kameraövervakning av bank- och postlokaler vanligen
innefattar rätt att behandla och bevara bilder medan en sådan rätt är säll-
synt när det gäller butiker. Vidare har tillståndsmyndighetema intagit en
restriktiv hållning till övervakning utanför entréerna till lokalerna.
Utredaren föreslår i slutbetänkandet Kameraövervakning (SOU
1996:88) att bank- och postlokaler utan tillstånd skall få övervakas med
kameror om syftet är att förebygga eller avslöja brott. Övervakningska-
meran skall vara fast monterad och försedd med fast optik för att för-
hindra att utrustningen används för att övervaka ett vidare område än
som är tillåtet.
Kameraövervakningen får enligt förslaget ske även av närområden
utanför entréer till banker och postkontor. Anledningen till denna utvidg-
ning är att rånare ofta maskerar eller demaskerar sig i närheten av entrén.
11
All kameraövervakning i bank- och postlokaler föreslås innefatta rätt att Skr. 1996/97:171
spela in bildmaterialet.
När det gäller detaljhandeln föreslås att tillståndsfri kameraövervak-
ning skall få ske i butiker under samma förutsättning som gäller för ban-
ker och postkontor. För butikernas del föreslås det emellertid inte bli
tillåtet att bevaka närområden utanför entrén. Butiker skall dock få spela
in bilder av kassaområdet och butiksentrén.
Vidare föreslås att polisen skall få rätt att utan föregående tillstånd
bedriva kameraövervakning i brottsförebyggande syfte under förutsätt-
ning att upplysning om övervakningen lämnas. För att få bedriva sådan
övervakning krävs enligt förslaget att det kan anses föreligga risk för att
viss allvarligare brottslighet kommer att förövas. Med detta avses att det
på någon särskild grund finns anledning att misstänka brott i ett enskilt
fall, t.ex. mellan olika extremistgrupper eller mellan motorcykelklubbar
med brottslig verksamhet.
Användningen av övervakningskameror är ett sätt av flera att före-
bygga brott i allmänhet. Inspelat material kan också vara betydelsefullt
vid utredningen av begångna brott och kan ha betydelse för att indikera
samband mellan personer eller gärningar.
Förslagen har fått ett i huvudsak positivt bemötande under remissbe-
handlingen. Avsikten är att kunna presentera en proposition på grundval
av förslagen under hösten 1997.
Våren 1995 gav regeringen i uppdrag åt en särskild utredare -Register-
utredningen - att bl.a. utreda frågan om att författningsreglera kriminal-
underrättelseregister och register över analyser gjorda av DNA. Utreda-
ren har redovisat sina förslag i delbetänkandet Kriminalunderrättelse-
register, DNA-register (SOU 1996:35).
Kriminalunderrättelseregister
Polisens verksamhet för att förebygga, uppdaga och beivra brott kan
bedrivas inom ramen för en förundersökning enligt rättegångsbalken,
men kan också vara en uppgift som faller utanför detta förfarande, t.ex.
underrättelseverksamhet. I korthet kan sägas att kriminalunderrättelse-
verksamhet innebär att polisen samlar in och bearbetar uppgifter om per-
soner som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet men utan att miss-
tanke finns om något konkret brott. Sådan verksamhet kan bedrivas bl.a.
för att identifiera och karaktärsbestämma sådana hot mot samhället som
det är polisens uppgift att förebygga eller för att ge polisen det underlag
som behövs för att brott skall kunna förhindras. Underrättelsverksamhet
kan också vara inriktad på att få fram underlag som kan leda till beslut
om att inleda en förundersökning.
Idag får inte personregister föras med hjälp av ADB över vad som
framkommer vid kriminalunderrättelseverksamhet om inte Datainspek-
tionen har gett tillstånd till det. Registerutredningen har därför föreslagit
12
att Rikspolisstyrelsen och de polismyndigheter som leds av länspolis- Skr. 1996/97:171
mästare skall fa föra dels analysregister, dels informationsregister.
Registren skall få föras om det finns anledning att anta att det förekom-
mer allvarlig brottslighet. Analysregistren skall fungera som arbetsregis-
ter och vara knutna till tidsbegränsade undersökningar. De skall i princip
få innehålla alla uppgifter som är nödvändiga för den särskilda undersök-
ningen som Rikspolisstyrelsen eller en länspolismyndighet har beslutat
att inleda. Informationsregistren skall vara permanenta och skall få inne-
hålla uppgifter som visserligen inte omedelbart föranleder någon särskild
undersökning, men som tillsammans med andra uppgifter kan bli av be-
tydelse.
DNA-register
Sedan lång tid tillbaka har polisen i samband med brottsutredningar
använt sig av olika metoder för att identifiera personer som misstänks för
brott. DNA-tekniken har i det sammanhanget inneburit ett stort framsteg.
Med DNA kan nämligen personer identifieras genom analys av mycket
små mängder blod, saliv eller sperma eller genom analys av hårstrån.
Med hjälp av datoriserade DNA-register skulle polisen kunna utnyttja
DNA-tekniken redan på spaningsstadiet, dvs. innan misstankar har kun-
nat riktas mot en viss person. Utredningen har funnit att polisen har
behov av två DNA-register, ett register som innehåller upplysningar om
identifierade personer (personregistret) och ett register med uppgifter
som inte kan hänföras till en viss person (spårregistret).
Enligt förslaget skall personregistret begränsas till uppgifter om dem
som har dömts för tämligen allvarliga brott. Registreringen i person-
registret skall begränsas till uppgifter som ger upplysning om den regist-
rerades identitet.
I spårregistret skall bara få förekomma uppgifter om resultat av DNA-
analys som har gjorts för utredning om brott och som inte kan hänföras
till en viss person. På det sättet kan man klarlägga samband mellan tidi-
gare ouppklarade brott. Vidare skall det bl.a. vara tillåtet att jämföra upp-
gifter i personregistret med uppgifter i spårregistret. Därigenom kan man
ta reda på om en misstänkt eller tidigare dömd person också kan misstän-
kas för ett annat ouppklarat brott.
Förslagen har fått ett i huvudsak positivt bemötande vid remissbehand-
lingen. Avsikten är att inom kort kunna presentera en lagrådsremiss på
grundval av förslagen.
På tullområdet har informationsteknik, underrättelseverksamhet och
samarbete mellan ländernas brottsbekämpande myndigheter kommit att
få allt större betydelse i kampen mot allvarlig och gränsöverskridande
brottslighet.
13
Utvecklingen har medfört att det finns anledning att se över reglerna Skr. 1996/97:171
även för tullens register i den brottsbekämpande verksamheten. En
departementspromemoria (Ds 1997:2) har därför utarbetats inom Finans-
departementet med förslag till ny lagstiftning för tullens brottsregister
vilken även tar upp frågor med anknytning till EU:s tullinformations-
system. Förslaget innebär bl.a. att flera av tullens nuvarande register i
den brottsbekämpande verksamheten lagregleras. En nyhet är att tullen
enligt förslaget, i motsvarande omfattning som Registerutredningen före-
slår för polisen, ges möjlighet att inrätta underrättelseregister med stöd av
ADB avseende allvarlig brottslighet.
Promemorians förslag har i huvudsak mottagits positivt av remissin-
stanserna. Avsikten är att en proposition skall avlämnas till riksdagen i
början av hösten 1997 med förslag till ny reglering av Tullverkets regis-
ter i den brottsbekämpande verksamheten. Propositionen kommer också
att innehålla förslag till riksdagens godkännande av CIS-konventionen
med tillhörande provisoriskt tillämpningsavtal och protokoll om EG-
domstolens behörighet (se avsnitt 4.4.4.).
En grundläggande förutsättning för att polis och åklagare skall vara
framgångsrika i sitt arbete med att förebygga och utreda brott i allmänhet
är att dessa myndigheter kan arbeta effektivt. Därför är det nödvändigt att
myndigheternas arbetsmetoder regelbundet ses över och att polis och
åklagare ges bästa möjliga förutsättningar för sitt arbete. Med detta som
utgångspunkt och som ett led i regeringens strävanden att följa upp och
utvärdera ny lagstiftning beslutade regeringen den 12 september 1996 att
tillkalla en särskild utredare för att utreda ett antal frågor om kriminalpo-
lisiära arbetsmetoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel
(Dir. 1996:64).
Utredningsarbetet om hemlig teknisk avlyssning, hemlig teleavlyss-
ning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning skall vara
avslutat före den 1 mars 1998.
Hemlig teknisk avlyssning
Hemlig teknisk avlyssning kallas också för buggning. Utredningen har
tillsatts för att en förutsättningslös undersökning behövs av frågan om
användning av buggning som polisiär arbetsmetod. Utredaren skall
undersöka om det överhuvudtaget finns ett behov av buggning och om
det avser främst för att förhindra brott eller för att utreda brott. Det skall
också göras en bred genomgång av vid vilka brott det kan finnas ett
behov av buggning. Brottslighet som utövas i mer eller mindre organise-
rad form av kriminella sammanslutningar eller har internationella förgre-
ningar skall särskilt uppmärksammas.
Utredaren skall också peka på vilka möjligheter till buggning som mo-
dem teknik ger och vilka begränsningar som följer av tekniken och av
möjligheter att använda motmedel mot tekniken.
14
Om utredaren skulle komma fram till att det finns behov av buggning Skr. 1996/97:171
och att metoden är effektiv skall utredaren överväga om ett sådant
tvångsmedel kan motiveras från integritetssynpunkt. Utgångspunkten för
utredaren är att det krävs mycket starka skäl och betydande vinster för
det allmänna för att ett sådant intrång skall övervägas.
Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning
Förutsättningarna för straffprocessuella tvångsmedel på teleområdet har
förändrats de senaste åren beroende på dels den tekniska utvecklingen för
telekommunikation i allmänhet, dels förändringar på telemarknaden.
Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden i hemlighet avlyss-
nas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av inne-
hållet i meddelandet. För att sådan avlyssning skall fa ske krävs att någon
är skäligen misstänkt för ett brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare
straff än fängelse i två år. Åtgärden måste dessutom vara av synnerlig
vikt för utredningen. Tvångsmedlet kan användas både för avlyssning av
telefonsamtal och för t.ex. telefax och datakommunikation. Avlyssning
kan numera, med vissa begränsningar, ske även utanför allmänt tillgäng-
liga telenät.
Hemlig teleövervakning innebär i huvudsak att uppgifter i hemlighet
hämtas in om telemeddelanden som har skett till eller från en viss tele-
adress. Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning i
brottmål, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fäng-
else i sex månader och vid narkotikabrott med enbart fängelse i straff-
skalan. I övrigt gäller motsvarande regler som för hemlig teleavlyssning.
Den särskilde utredaren skall överväga om tillämpningsområdet för
hemlig teleavlyssning kan vidgas. Översynen skall ske med inriktning på
att försöka uppnå en flexibel och rättssäker reglering. Utredaren skall i
detta syfte särskilt undersöka möjligheterna att i stället för eller tillsam-
mans med kravet på lägst två års fängelse i straffskalan tillföra nya rekvi-
sit för tvångsmedelsanvändningen.
Utredaren skall även se över tillämpningsområdet för hemlig teleöver-
vakning och lämna förslag till ändringar som innebär att tvångsmedlet
kan användas såväl för en fortlöpande insamling av uppgifter som för att
hämta in uppgifter om telemeddelanden bakåt i tiden. Utredaren är dess-
utom oförhindrad att ta upp andra frågor som hänger samman med hem-
lig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.
Hemlig kameraövervakning
Genom lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning infördes ett
nytt straffprocessuellt tvångsmedel som ger polisen möjlighet att vid
utredningar av grova brott bedriva spaning mot personer genom att
använda dolda fjärrmanövrerade övervakningskameror. Reglerna ansluter
nära till bestämmelserna om hemlig teleavlyssning. Hemlig kameraöver-
vakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra optisk-elektroniska
instrument eller liknande utrustningar används för optisk personövervak-
ning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervak-
15
ningen lämnas. Även för hemlig kameraövervakning gäller att åtgärden Skr. 1996/97:171
måste vara av synnerlig vikt för utredningen. Åtgärden får endast avse
sådana platser där en misstänkt kan antas komma att uppehålla sig.
I den proposition som föregick riksdagens beslut om lagen om hemlig
teleövervakning uttalades att flera frågor som avsåg denna lag borde
beredas vidare. Utredaren skall därför lämna förslag till lagstiftning som
bättre än den nuvarande tillgodoser kravet på en finmaskig och flexibel
reglering. Lagen skall därvid också utvärderas genom utredningen.
Enligt huvudregeln i 28 kap. 1 § rättegångsbalken får husrannsakan
företas hos den som är skäligen misstänkt för ett brott på vilket det kan
följa fängelse. Enligt bestämmelsen far dock husrannsakan ske även hos
annan än den som är skäligen misstänkt. För sådan husrannsakan krävs
att brottet begåtts hos den personen, att den misstänkte gripits där eller
"eljest synnerlig anledning förekommer, att genom rannsakningen före-
mål, som är underkastat beslag, skall anträffas eller annan utredning om
brottet vinnas".
När det gäller viss grov brottslighet kan det finnas goda skäl att anta att
brottet har begåtts av någon inom en viss grupp, t.ex. medlemmar eller
liknande i motorcykelklubbar med brottslig verksamhet. Det kan dock
vara förenat med betydande svårigheter att peka ut en viss person såsom
misstänkt för brottet. Möjligheterna till en husrannsakan i ett sådant fall
är i enlighet med vad som ovan redovisats starkt begränsade. Det är
naturligtvis riktigt att det skall krävas starka skäl för att en husrannsakan
skall fa ske, i synnerhet om åtgärden skall vidtas hos någon annan än den
som är skäligen misstänkt för brottet. När det gäller lokaler och dylikt,
som inte är tillgängliga för allmänheten och där kriminella personer vis-
tas, finns det dock anledning att fråga sig vilket skyddsvärde sådana
ställen bör åtnjuta. En översyn av om det är möjligt att utöka polisens rätt
att göra husrannsakan i sådana lokaler pågår för närvarande inom Justi-
tiedepartementet. Översynen beräknas vara avslutad före utgången av år
1997.
I många länder är den informationstekniska utvecklingen en mycket
aktuell och uppmärksammad fråga. Sverige ligger internationellt sett väl
framme i IT-användningen, och vi har en av världens mest avancerade
och avreglerade marknader.
En fortsatt utveckling av kommunikation över det globala och öppna
nätverket kan också fa konsekvenser för strategin mot organiserad och
gränsöverskridande brottslighet. Det ligger i sakens natur att tekniska
uppfinningar eller andra uppfinningar i regel inte kan rättsligt regleras
förrän de varit i bruk en viss tid. I detta hålrum kan den som har oheder-
liga avsikter skapa sig ett handlingsutrymme. Organiserad och gräns-
16
överskridande brottslighet kan rikta sig mot eller använda sig av infor- Skr. 1996/97:171
mationstekniken. Men likaväl som det globala nätverket och informa-
tionstekniken kan användas illegalt, erbjuds också brottsbekämpama nya
metoder och möjligheter som kan nyttjas som effektiva vapen i kampen
mot den mera komplexa brottsligheten. Ett exempel på detta är de aktu-
ella lagstiftningsförslagen om datorstödda kriminal- och tullunder-
rättelseregister.
På processrättens område är det främst bestämmelserna om beslag och
husrannsakan som måste ses över i ett IT-perspektiv. Rättegångsbalken
skrevs på en tid när datorer inte var uppfunna och har inte fullt ut anpas-
sats till moderna förhållanden. Således kan det uppstå problem när reg-
lerna om beslag skall tillämpas på data i elektronisk form i stället för
fysiska föremål. Bestämmelser om skriftlig handling och skriftliga bevis
innebär i detta sammanhang särskilda problem. Vidare kan reglerna om
husrannsakan leda till vissa tillämpningsproblem när de brottsutredande
myndigheterna skall söka efter information i datorer eller nätverk.
Regeringen har fortlöpande till riksdagen lämnat förslag till lagstift-
ning i syfte att anpassa de processuella bestämmelserna till IT-utveck-
lingen. Beredningsarbetet har nu intensifierats med inriktning på bl.a. att
motsvarande anpassning skall ske avseende reglerna om beslag och hus-
rannsakan.
Under våren 1997 har påbörjats ett arbete inom Justitiedepartementet
med att utreda vilka behov av ny straffrättslig och straffprocessuell lag-
stiftning som den snabba utvecklingen på IT-området har fört med sig.
Ett par av de frågor som tas upp är straffrättsligt skydd för elektroniska
dokument och möjligheterna att använda tvångsmedel vid brottsutred-
ningar i IT-miljö. Arbetet kan resultera i en proposition till riksdagen
tidigast år 1998.
Den vidgade användningen av elektronisk kommunikation kommer att
kräva att information i meddelandena säkras mot insyn från obehöriga.
Detta kan ske med hjälp av kryptering. Risken för att kryptering kommer
att användas i brottsliga sammanhang diskuteras i alla länder för när-
varande och är föremål för överläggningar på expertnivå mellan nationer.
OECD:s ministerråd har nyligen antagit riktlinjer för krypteringspolicy
och inom Regeringskansliet pågår för närvarande en kartläggning av
problemställningarna i sammanhanget. De överväganden som regeringen
kommer att göra på grundval av denna kartläggning kan komma att
resultera i förslag till åtgärder i syfte att bekämpa brottslighet, som nytt-
jar den nya tekniken på kommunikationsområdet.
Utvecklingen inom datatekniken och elektronikens område har medfört
en ökad användning av elektroniska pengar. Betalning med elektroniska
pengar brukar delas in i två kategorier. Den ena är sådan betalning som
sker med s.k smarta kort eller smart cards, dvs. plastkort försedda med en
elektronisk krets som tillåter laddning av information och som kan utföra
vissa beräkningar och logiska operationer. Den andra kategorin avser
sådan betalning som utförs via datornät med värdeenheter som laddats på
17
2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 171
en diskett eller hårddisken i en dator. För båda kategoriera gäller, som Skr. 1996/97:171
regel, att funktionerna kräver förskottsbetalning. När det gäller elektro-
niska pengar finns en risk att, i varje fall om beloppsgränsema ökar,
dessa kan användas av organiserad och gränsöverskridande brottslighet
för t.ex penningtvätt eller andra ekonomiska transaktioner.
I januari 1997 tillsatte regeringen en särskild utredare som skall kart-
lägga och analysera de rättsliga frågor som uppkommer genom använd-
ningen av elektroniska pengar. (Dir 1997:1) Utredaren skall särskilt
överväga om regler behövs för att komma tillrätta med eventuell brotts-
lighet. I det sammanhanget kan också frågor om processuella säkerhets-
åtgärder behöva uppmärksammas. Det kan t.ex. ifrågasättas hur man vid
beslag och husrannsakan skall behandla elektroniska pengar.
Uppdraget skall vara slutfört före utgången av år 1997.
Den självklara utgångspunkten för ett effektiv försvar mot kvalificerad
brottslighet är normerande lagstiftning. Flera av de åtgärder som rege-
ringen initierat i kampen mot kvalificerad brottslighet har naturligtvis sin
grund i det straffrättsliga regelverket. Sådana åtgärder samt projekt och
utredningar som avser andra rättsliga frågor redovisas i det följande
Penningtvätt är en internationell företeelse som utgör ett stort problem i
det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet i de flesta stater i
världen. Penningtvätt utgör inte sällan ett slutled vid organiserad och
ekonomisk brottslighet.
Statsmakterna har hittills i huvudsak försökt bemästra penningtvätt på
två sätt. Till att börja med skärptes hälerilagstiftningen år 1991 och där-
efter kom år 1993 lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt.
Sverige har också genom internationella åtaganden på olika sätt förbundit
sig att genom bl.a. lagstiftning försöka åtgärda penningtvätt.
De stora vinsterna från grov brottslighet, inte minst internationell
brottslighet, har lett till att frågor om att bekämpa penningtvätt nu fatt en
hög aktualitet i de flesta länder. Det är mycket angeläget att effektivt för-
hindra att pengar som härrör från brott tvättas och återinvesteras i ny
brottslighet eller används till att köpa in sig i det legala näringslivet.
Den svenska lagstiftningen mot penningtvätt har nyligen setts över av
Penningtvättutredningen (dir 1995:132). I betänkandet Bekämpande av
penningtvätt (SOU 1997:36) föreslås att penningtvätt kriminaliseras
genom en specialstraffrättslig regel som tar sikte på förfaranden med
medel som härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare
slag. Straffskalan går från böter till fängelse högst sex år. Även grov
vårdslöshet vid yrkesmässig rådgivning i penningtvättsammanhang före-
slås bli straffbelagd. Dessutom föreslås att basen för bekämpningen av
penningtvätt breddas genom att även skattebrott, som är en förekom-
mande källa till medel, skall kunna utgöra straffrättslig grund för pen-
18
riingtvätt. En annan nyhet är att åklagare skall kunna besluta om att frysa Skr. 1996/97:171
en misstänkt transaktion under en begränsad tid. Frysning kan definieras
som en möjlighet att stoppa eller senarelägga en transaktion. Vidare före-
slås att den som tänker fora ett belopp överstigande 50.000 kr ut ur landet
skall anmäla detta till tullen. Tullen skall också få befogenhet att hålla
kvar medlen under högst sex timmar om det finns anledning att anta att
medlen härrör från brott eller brottslig verksamhet av allvarligare slag.
Sammantaget innebär förslagen att förutsättningarna bör förbättras
markant när det gäller möjligheten att bekämpa penningtvätt. En propo-
sition i ämnet kan väntas tidigast i juli 1998.
Regeringen beslutade i mars 1995 att tillsätta en särskild utredare för att
se över vapenlagstiftningen med syftet att förebygga våldsbrott. Utred-
ningsuppdraget ingår som ett led i en bred satsning mot våldet i sam-
hället. I direktiven till utredningen ingår att på en rad olika punkter över-
väga om lagstiftningen om skjutvapen, knivar och andra farliga föremål i
tillräcklig grad är ägnad att förebygga att vapen och vapenliknande före-
mål kommer till användning vid våldsbrott.
Utredningen skall bl.a. överväga åtgärder för att minska risken för
spridning av skjutvapen och ammunition till kriminella.
Utredningen skall också i ett framåtblickande perspektiv bedöma möj-
ligheterna till ett utökat internationellt samarbete mot illegal spridning av
vapen, särskilt inom Europeiska unionen.
Utredningen har i april 1996 lagt fram delbetänkandet Förbud mot
vapen på allmän plats m.m. (SOU 1996:50). Betänkandet innehåller bl.a.
en utvärdering av lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och
andra farliga föremål och det föreslås bland annat att den lagen skall
omfatta även skjutvapen. Betänkandet har remissbehandlats och bereds
för närvarande inom Justitiedepartementet.
Utredningen skall redovisa återstående del av sitt arbete före utgången
av år 1997.
Den tidigare beskrivningen av konsekvenserna av ett öppnare Europa och
en öppnare värld får naturligtvis en särskild betydelse för det traditionella
gränskontrollarbetet som bedrivs främst av tullmyndigheter i olika län-
der. Genom att allt fler länder också utanför Europeiska unionen öppnar
sina gränser kan nya omloppsmönster för illegala varor skönjas. Nya
vägar och marknader uppstår och varuflödet ökar. Narkotikan tar sig
efter hand nya rutter och nya länder blir huvudleverantörer och markna-
der. Smuggling av alkohol och tobak tar i viss utsträckning över det
utrymme som tidigare varit narkotikans, främst för att riskerna bedöms
vara mindre. Kapitalvaror som bilar förs också illegalt över gränserna.
År 1991 lämnade varusmugglingsutredningen betänkandet "Smuggling
och tullbedrägeri" (SOU 1991:84). I betänkandet gjordes en översyn av
19
lagen (1960:418) om varusmuggling. De forslag som den utredningen Skr. 1996/97:171
lämnade har inte lett till någon lagstiftning, mycket beroende på de stora
förändringar som inträffat efter Sveriges ansökan om medlemskap i
Europeiska unionen och det därav följande medlemskapet den 1 januari
1995.
I betänkandet "Skyddet vid den inre gränsen" (SOU 1994:131) läm-
nade EU-gränskontrollutredningen förslag på straffbestämmelser för den
som gjort sig skyldig till olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns.
Betänkandet låg delvis till grund för lagen (1996:701) om Tullverkets
befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska
unionen. Denna lag innehåller emellertid inte några straffbestämmelser
för den som gjort sig skyldig till varusmuggling och inte heller finns där
bestämmelser om sådana tvångsåtgärder som beslag, husrannsakan och
kroppsvisitiation. Sådana bestämmelser finns i varusmugglingslagen som
alltså fortfarande gäller vid såväl yttre som inre gräns.
Finansdepartementet skall nu, med utgångspunkt i de nämnda betän-
kandena, göra en allmän översyn av varusmugglingslagen.
Departementet skall därvid se över såväl lagens tillämpningsområde som
brottsrekvisit och påföljder och skall dessutom föreslå sakliga, språkliga
och redaktionella ändringar. Vid översynen kommer man bl.a. att ta
ställning till om det bör införas en bestämmelse som ger en tulltjänste-
man befogenhet att ingripa mot utförsel av misstänkt stöldgods, såsom
bilar.
Översynen skall vara avslutad hösten 1998.
I oktober 1996 tillsattes en arbetsgrupp inom Justitiedepartementet,
Internationella ekobrottsgruppen, med uppgift att översiktligt kartlägga
utvecklingen och hotbilderna när det gäller den internationella ekono-
miska brottsligheten. I uppdraget ingår att utarbeta förslag till inrikt-
ningen av det fortsatta utvecklings- och reformarbetet inom området.
Arbetet kommer, trots att det har sin huvudsakliga inriktning mot eko-
nomisk brottslighet, att få betydelse också för kartläggning av organise-
rad brottslighet i övrigt.
Uppdraget skall redovisas i augusti 1997.
Att effektivisera regelverken om förverkande av den ekonomiska vinning
som erhållits till följd av organiserad brottslig verksamhet har, tillsam-
mans med åtgärder mot penningtvätt, under senare år blivit en av huvud-
frågorna inom det internationella kriminalpolitiska samarbetet. Kvalifice-
rad brottslighet kan ge mycket stora vinster. Detta gäller i synnerhet
organiserad och gränsöverskridande narkotikabrottslighet och ekonomisk
brottslighet. Vinsterna från dessa brott tvättas ofta genom en serie snabba
internationella transaktioner som gör dem svåra att spåra. Tillgångarna
kan därefter användas på skilda sätt t.ex. genom återinvestering i ny
20
brottslig verksamhet. Det syns också bli vanligare att vinning från brott Skr. 1996/97:171
investeras i legal näringsverksamhet eller i annan verksamhet som inte i
övrigt är kriminell.
En särskild utredare skall, mot bakgrund av utvecklingen av ekono-
misk och annan grov och organiserad brottslighet, se över om de regler
som redan finns om förverkande av vinning av brott är tillräckliga för att
angripa brottsligheten på ett effektivt sätt (dir. 1997:48). Utredningen
skall särskilt beakta intresset av att förhindra att stora förmögenheter
kontrolleras av kriminella. I uppdraget ligger även att överväga om lag-
stiftningen ger tillräckliga möjligheter att ingripa med tvångsmedel för
att säkerställa utredning och verkställighet. Även internationellt samar-
bete och andra internationella frågor skall uppmärksammas.
Arbetet skall vara klart till utgången av mars 1999.
Regeringen avser att tillsätta en parlamentarisk utredning för att överväga
bl.a. frågan om ett förbud mot att aktivt delta i organisationer i vilka de
deltagande sysslar med brottslig verksamhet.
Deltagande i organiserad brottslig verksamhet kan enligt gällande lag i
stor utsträckning beivras med stöd av reglerna i brottsbalken om förbere-
delse, stämpling och medverkan till brott. Med hänvisning bl.a. till före-
ningsfriheten och effektivitetsskäl har hittills en längre gående kriminali-
sering av medhjälp eller deltagande i vissa organisationer avvisats. Från
vissa håll har också anförts att annan lagstiftning än brottsbalken bör
kunna användas mot organiserad brottslighet.
Mot bakgrund av utvecklingen under senare år när det gäller verksam-
heten hos de organisationer som kan sägas syssla med brottslig verksam-
het samt det internationella samarbetet på området är det nödvändigt att
analysera om befintlig lagstiftning ger tillräckliga möjligheter att ingripa
mot organiserad brottslighet. En viktig fråga är i vilken utsträckning per-
soner inom organisationerna gör sig skyldiga till straffvärda förfaranden
som idag faller utanför det straffbara området.
Den planerade utredningen skall därför överväga om det bör vara
straffbart att aktivt deltaga i en organisation i vilken man ägnar sig åt
kriminell verksamhet även om deltagandet inte kan knytas till en viss
enskild brottslig gärning inom organisationen. Det kan t.ex. handla om
finansiellt stöd till organisationen eller att på andra sätt underlätta för
organisationen. Vid övervägandena skall givetvis beaktas att förenings-
friheten är fastlagd i regeringsformen och att inskränkningar i denna fri-
het bör komma ifråga endast om det finns utomordentligt starka skäl som
talar för det.
Om en kriminalisering föreslås måste utredningen definiera vilka typer
av organisationer eller sammanslutningar som en kriminalisering bör
avse. Det bör även åligga utredningen att ta ställning till om en eventuell
kriminalisering bör ta sikte på samtliga typer av brottslig verksamhet
inom ramen för en organisation eller om endast vissa brottstyper, som
kan vara särskilt farliga när de begås i organiserad form, bör omfattas.
21
En särskild form av organiserad brottslighet utgörs av sådan spridning Skr. 1996/97:171
av rasistisk propaganda och annan förföljelse som utförs av rasistiska
organisationer. Utredningen bör därför ges i uppdrag att även överväga
vissa frågor med anknytning till sådana organisationers möjligheter att
verka.
Utredningen bör kunna redovisa sitt arbete före utgången av år 1999. I
den mån utredningen föreslår lagstiftning som kräver ändring av grund-
lag, exempelvis lagstiftning som innebär inskränkning i föreningsfri-
heten, kan dessa lagändringar träda i kraft tidigast år 2003.
I Justitiedepartementet bereds för närvarande frågan om intresset att
bekämpa den organiserade brottsligheten motiverar ändringar i inkasso-
lagen (1974:1829). En framställning från Datainspektionen har aktualise-
rat frågan om en eventuell ändring av reglerna om krav på tillstånd för att
bedriva inkassoverksamhet. Frågan gäller om det är befogat att undanta
tillfällig och begränsad näringsverksamhet från tillståndskravet i inkas-
solagen.
För att bibehålla respekt och förtroende för rättsväsendet är det viktigt att
så långt som möjligt skydda människor från att utsättas för hotelser av
olika slag. Detta gäller särskilt vittnen och målsägande som deltar i rätt-
skipningen. Detta har varit en prioriterad fråga för regeringen och den av
riksdagens nyligen antagna straffskaleskärpningen för brottet övergrepp i
rättsak är ett exempel på detta. I det följande redovisas regeringens pågå-
ende åtgärder som syftar till att skydda vittnen och andra som utsatts för
hot samt att förhindra uppkomsten av hot.
Det är av avgörande vikt för rättskipningen att vittnen och andra kan
medverka vid lagföring och att deras säkerhet är så hög som möjligt.
Riksdagen har nyligen på regeringens förslag beslutat om skärpta straff
för brottet övergrepp i rättssak. En proposition om identitetsbyte har
också aviserats ovan. Vid sidan av dessa åtgärder pågår dock arbete för
att ytterligare förstärka skyddet för vittnen och andra utsatta inom rätts-
ordningen.
Polisen kan redan nu erbjuda hotade personer skydd i många former.
De vanligaste formerna av skydd är livvaktsskydd, överfallslarm,
skyddshundar och ökat skalskydd för bostäder.
Sedan den 1 juli 1994 gäller för det straffrättsliga förfarandet att upp-
gifter om vittnens och målsägandes ålder, yrke och bostadsadress nor-
malt inte anges i de handlingar som skickas till den misstänkte. Vidare
behöver domstolen numera endast ställa frågor om personuppgifter till
vittnen och målsägande under rättegången, om det behövs i det enskilda
22
fallet. Ett vittnes eller en målsägandes identitet kan inte hemlighållas for Skr. 1996/97:171
den tilltalade. Däremot kan uppgifter om ett vittnes eller en målsägandes
verkliga uppehållsort hållas hemlig.
Möjligheten för vittnen m.fl. att vara anonyma ses ofta som en lösning
på problemen med hotelser och andra påtryckningar. Brottsofferutred-
ningen (Ju 1995:07) har i uppdrag att undersöka i vilken omfattning de
problem som finns skulle kunna lösas med möjligheter till anonymitet
och i vilken omfattning andra åtgärder krävs.
Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av år
1997.
EU:s ministerråd utfärdade under 1995 en resolution om skydd för vitt-
nen inom ramen för kampen mot den organiserade brottsligheten. Reso-
lutionen uppmanar medlemsstaterna att tillförsäkra vittnen lämpligt och
effektivt skydd. Dessutom uppmanas medlemsstaterna att underlätta
inbördes rättshjälp på området. Här nämns särskilt att ett vittnesförhör i
olika hänseenden skall kunna genomföras på den ansökande statens vill-
kor. I Sverige planeras inom Justitiedepartementet ett förslag till ny lag-
stiftning som ger möjlighet att använda audio-visuell teknik i domstols-
förfarandet såväl nationellt som internationellt bl.a. för att uppfylla reso-
lutionens intentioner. Övervägandena grundas bl.a. på departementspro-
memorian Domstolsförfarandet - Förslag till förbättringar (Ds 1997:7).
Frågor om säkerhet vid förhandlingar i domstol regleras i en lag från
1981 om säkerhetskontroll vid domstolsförhandlingar. Om det finns risk
för att det i samband med domstolsförhandling kan komma att förövas
brott som innebär allvarlig fara för någons liv, hälsa eller frihet eller
omfattande förstörelse av egendom, får åhörare och de som har kallats till
en förhandling kroppsvisiteras och vapen m.m. eftersökas. Lagen ses, på
initiativ från Justitiedepartementet, över av Domstolsverket, i syfte att
göra bestämmelserna mer effektiva.
Domstolsverket kommer att redovisa sitt arbete till Justitiedeparte-
mentet under hösten 1997.
Ett sätt att bibehålla respekt och förtroende för rättsväsendet och att för-
hindra att möjligheterna till framgång med hotelser är att erbjuda dem
som utsatts för allvarliga hot hjälp att skydda sig mot fortsatta hot. Vid
de allra allvarligaste formerna av hot finns en möjlighet till identitets-
byte, dvs. att få tillstånd att använda fingerade personuppgifter. Enligt
lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter kan Stockholms tingsrätt
medge en person som löper omedelbar risk att bli utsatt för särskild all-
varlig brottslighet rätt att använda fingerade personuppgifter. Ansökan
om identitetsbyte görs av Rikspolisstyrelsen eller, om styrelsen inte fin-
ner skäl att göra en ansökan, av enskild. Rätten att använda fingerade
personuppgifter är begränsad till fem år, med möjlighet till förlängning.
Lagen om fingerade personuppgifter har utvärderats av Rikspolisstyrel-
sen och har dessutom setts över av en särskild utredare som i betänkandet
Några folkbokföringsfrågor (SOU 1996:68) har föreslagit vissa ändringar
i lagen.
23
Detta betänkande har remissbehandlats och förslagen bereds inom Skr. 1996/97:171
Finansdepartementet med sikte på en lagrådsremiss i juni 1997.
Internationellt samarbete är mycket viktigt i kampen mot den organise-
rade och gränsöverskridande brottsligheten. I det följande redovisas
pågående lagstiftningsprojekt och planerade utredningar inom
Regeringskansliet som har sin grund i eller är en följd av internationella
överenskommelser eller liknande.
Rättsligt samarbete mellan länder har stor betydelse i kampen mot inter-
nationell brottslighet. Sådant samarbete kan innebära att möjligheterna
till uppklaming av brott och lagföring ökar. Detta är också ett av målen
med s.k. inbördes rättshjälp mellan olika länder. Inbördes rättshjälp inne-
bär assistans mellan länder i brottsutredningar med åtgärder som beslag
och husrannsakan. Inbördes rättshjälp kan också ske som delgivnings-
uppdrag och som bevisupptagning vid utländska domstolar.
Sverige lämnar sedan gammalt andra länder internationell - eller
inbördes - rättshjälp i brottmål. Rättshjälp lämnas i princip både till stater
som Sverige har träffat en överenskommelse med om internationell rätts-
hjälp och andra stater med vilka det det inte finns någon särskild över-
enskommelse.
Inom Justitiedepartementet pågår arbete med en översyn av lagstift-
ningen om inbördes rättshjälp i brottmål. Orsaken är främst Sveriges
medverkan i Schengensamarbetet. I förslaget kommer de bestämmelser
som Sveriges anslutning till samarbetet kräver att tas in.
Översynen syftar till att allmänt förbättra och effektivisera det interna-
tionella samarbetet på brottmålsområdet. I detta ligger att begränsa vissa
av de svenska förbehållen till 1959 års rättshjälpskonvention. I arbetet
beaktas också det arbete som pågår inom Europarådet med att se över
1959 års konvention om inbördes rättshjälp i brottmål liksom pågående
arbete i EU inom ramen för den tredje pelaren med att utarbeta en
tilläggskonvention till 1959 års konvention om inbördes rättshjälp i
brottmål.
Den nuvarande svenska regleringen om inbördes rättshjälp är dessutom
i stora delar föråldrad och svår att överblicka och tillämpa. Svenska
bestämmelser har tagits in i en mängd olika författningar
Avsikten är att översynen av reglerna om inbördes rättshjälp skall
resultera i ett förslag till en helt ny lagstiftning om internationellt samar-
bete på brottmålsområdet.
En proposition i ämnet bör kunna avlämnas till riksdagen under året.
24
Bedrägerier och andra oegentligheter som riktar sig mot de europeiska
gemenskapernas finansiella intressen utgör ett allvarligt problem. Av
kommissionens rapport for år 1996 om vilka åtgärder som vidtagits för
att skydda gemenskapernas medel framgår att upptäckta bedrägerier som
riktar sig mot de gemensamma ekonomiska intressena det året uppgick
till 1 300 miljoner ecu eller drygt 1 150 miljoner kr. En oförmåga att
bekämpa denna ofta organiserade brottslighet far betydande återverk-
ningar på gemenskapernas ekonomi. Det är således av största vikt att
medlemsstaterna vidtar gemensamma och kraftfulla åtgärder för att stävja
sådan allvarlig brottslighet. Ett avgörande genombrott i frågan om åtgär-
der till skydd för de gemensamma finansiella intressena var Europeiska
gemenskapernas domstols dom i september 1989 i ett mål (68/88) mellan
kommissionen och Grekland. Domstolen slog i den fast att medlemssta-
terna är skyldiga att skydda gemenskapens finansiella intressen på
samma sätt som de skyddar egna medel. Vidare ålade domstolen med-
lemsstaterna att se till att påföljderna för oegentligheter med gemenska-
pernas medel är effektiva, proportionella och avskräckande. Domstolens
avgörande avspeglas dessutom i EU-fördraget.
För att kampen mot brottslighet som riktar sig mot gemenskapernas
finansiella intressen skall bli mer effektiv har vidtagits flera olika åtgär-
der. En sådan åtgärd är ministerrådets beslut att upprätta konventionen
om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen. Syftet
med konventionen är att säkerställa en bättre överensstämmelse mellan
medlemsstaternas bestämmelser på området genom att bl.a. fastställa
straffrättsliga miniminormer för bedrägeribekämpning. För att konven-
tionen skall träda i kraft krävs att den ratificeras av samtliga medlems-
stater.
Sverige har ett mycket starkt intresse av att konventionens bestämmel-
ser så snart som möjligt kan börja tillämpas mellan medlemsstaterna.
Mot den bakgrunden pågår i Regeringskansliet arbetet med att utarbeta
förslag till sådan lagstiftning som behövs för att den skall införlivas med
svensk rätt. En departementspromemoria kommer inom kort att sändas
på remiss. I denna föreslås vissa ändringar i brottsbalken. Bl.a. föreslås
införandet av subventionsmissbruk som en ny straffbestämmelse. Enligt
denna bestämmelse skall straff kunna utkrävas om ett bidrag eller en
förmån används i näringsverksamhet för ett ändamål som väsentligt stri-
der mot det för vilket subventionen har beviljats.
En proposition i ämnet kan förväntas bli överlämnad till riksdagen
under hösten 1997.
Ett protokoll till 1995 års bedrägerikonvention (se avsnitt 4.4.2.), med
bestämmelser om korruption, undertecknades av EU:s medlemsstater i
september 1996. Staterna åtar sig i protokollet bl.a. att straffbelägga mut-
brott och bestickning av såväl nationella tjänstemän som EG-tjänstemän,
25
som kan skada EG:s finansiella intressen. Sådana handlingar, liksom Skr. 1996/97:171
medhjälp och anstiftan till dem, skall beläggas med effektiva påföljder.
En fristående konvention om korruption har också utarbetats inom EU.
Konventionens bestämmelser överensstämmer till stora delar med vad
medlemsstaterna redan kommit överens om i bedrägerikonventionen och
i det nämnda protokollet. Korruptionskonventionen går emellertid längre
i det att den saknar koppling till skada för EG:s finanser. Konventionen
undertecknades vid EU:s justitieministermöte den 26-27 maj 1997.
Inom Justitiedepartementet pågår arbete med att genomföra protokollet
och konventionen. Sverige har redan en mycket långtgående kriminalise-
ring av de aktuella brotten. Åtagandet torde dock föranleda behov av viss
skärpning av de svenska reglerna på området.
En proposition om tillträde och med förslag till erforderliga lagänd-
ringar kan förväntas under våren 1998.
Utvecklande av de åtgärder som är tänkta att ersätta gränskontrollerna
inom EU, förutsätter att länderna inom unionen kan samarbeta effektivt
och vidareförmedia sina erfarenheter i brottsbekämpningen. Samarbete
och utbyte av information är därvid en nödvändig förutsättning för att så
effektivt som möjligt kunna ingripa mot brottslighet i varuflödet såväl
inom som utom EU. Bl.a. för detta ändamål har en konvention om
användning av informationsteknik för tulländamål (CIS-konventionen)
undertecknats av medlemsstaterna den 25 juli 1995. En ny förordning om
ömsesidigt bistånd och samarbete mellan medlemsstaterna och mellan
kommissionen och dessa för att bekämpa bedrägerier som rör tullunionen
och den gemensamma jordbrukspolitiken, har nyligen antagits av rådet.
EG-förordningen och CIS-konventionen utgör tillsammans den rättsliga
grunden för upprättande av ett datorbaserat tullinformationssystem,
Custom Information System (CIS). Informationssystemet syftar till att
förstärka informationsutbyte mellan länderna i det brottsbekämpande
arbetet, såväl vid brott mot EU:s tull- och jordbrukslagstiftning som vid
grova överträdelser av nationella restriktioner och förbud mot införsel
eller utförsel av varor t.ex. narkotika och vapen.
Avsikten är att en proposition skall avlämnas till riksdagen i början av
hösten 1997 med förslag till riksdagens godkännande av CIS-konven-
tionen med tillhörande provisoriskt tillämpningsavtal och protokoll om
EG-domstolens behörighet (se även avsnitt 4.1.3.).
Riksdagen har nyligen behandlat EU:s konvention om ett förenklat
utlämningsförfarande. I september 1996 undertecknades en andra kon-
vention om utlämning mellan EU:s medlemsstater (EU:s utlämningskon-
vention). Denna konvention berör framför allt villkoren för utlämning. I
konventionen tas bl.a. upp förutsättningarna för utlämning av egna med-
borgare, utlämning för politiska brott, vissa undantag dels från kravet på
26
dubbel straffbarhet, dels på grund av specialitetsprincipen. Konventionen Skr. 1996/97:171
torde, när den träder i kraft, medföra att förutsättningarna för utlämning
mellan unionens medlemsstater väsentligt underlättas.
Som ett led i den svenska ratifikationen av denna utlämningskonven-
tion har en översyn av utlämningslagstiftningen påbörjats inom Justitie-
departementet. I översynen skall övervägas de ändringar som behöver
göras i bl.a. 1957 års utlämningslag mot bakgrund av åtagandena i kon-
ventionen.
Organiserad brottslighet har lättare att få fotfäste i länder med dåligt
fungerande eller instabil rättslig struktur. Samarbete för att förändra och
förbättra sådana strukturer är en viktig åtgärd också för att motverka
gränsöverskridande brottslighet. Ett sätt att medverka till detta är rättsligt
bistånd i syfte att stödja demokratiseringsprocessen och stödja de rätts-
liga administrationerna. Det växande antal länder som befinner sig under
övergång från planekonomi och enpartisystem till marknadsekonomi och
demokrati är i stort behov av bistånd för att bygga upp regelverk om
demokrati, förvaltning och ekonomi. Rättsligt bistånd avser i första hand
att bygga upp och stärka den rättsliga infrastrukturen. Detta sker främst
genom bistånd med lagstiftningsarbete, uppbyggnad av rättsliga institu-
tioner, stöd för att skapa goda förvaltningskulturer och ett sunt förhåll-
ningssätt till offentlig tjänst och olika utbildningar för berörda befatt-
ningshavare.
Den 12 december 1996 beslutade regeringen att tillsätta en kommitté
för utvecklingssamarbete på rättsområdet. I kommittén ingår bl.a Riks-
polisstyrelsen, Riksåklagaren, Kriminalvårdsstyrelsen och Domstolsver-
ket. Kommittén har främst till uppgift att fungera som forum för samråd
och utbyte av information och erfarenheter vad avser rättsbiståndsinsat-
ser. Kommittén skall även utforma förslag till och finna former för att
bygga upp kompetens hos den personal som engageras i rättsbiståndsin-
satser samt knyta till sig och finna lämpliga samarbetsformer med andra
intressenter i Sverige som också är involverade i rättsbiståndsprojekt
eller liknande insatser.
En kartläggning skall ske av det samlade svenska rättsbiståndet.
Kommittén skall även lägga fram förslag till förändringar för att ytter-
ligare förstärka Sveriges roll och kompetens i rättsbistånd inom berörda
myndigheter och i Regeringskansliet liksom kartlägga och öka känn-
edomen om biståndsfinansiering från andra möjliga finansiärer än de
svenska.
Kommittén skall arbeta i två år.
Nationell lagstiftning och internationella överenskommelser är den nöd-
vändiga basen för det internationella samarbetet. Emellertid är det i de
27
operativa myndigheternas dagliga verksamhet som ambitionerna måste Skr. 1996/97:171
förverkligas. I Sverige är detta särskilt påtagligt eftersom statsförvalt-
ningens myndigheter har en betydande självständighet i operativa frågor.
Som en följd av regeringsöverenskommelser och andra uppdrag från
statsmakterna har också myndigheterna, såväl inom som utom rättsvä-
sendet, utvecklat ett omfattande internationellt samarbete mot brottslig-
het. Det finns skäl att här översiktligt beskriva det samarbete som avser
organiserad och gränsöverskridande brottslighet.
Polisen har, som det främsta brottsbekämpande samhällsorganet, på
myndighetsnivå huvudansvaret för kampen mot den organiserade, gräns-
överskridande brottsligheten. Regeringen har angett att polisen skall prio-
ritera kampen mot våldsbrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet.
Dessa prioriterade områden, och då särskilt kampen mot
narkotikabrottsligheten, har en utpräglad internationell prägel.
För den internationellt relaterade grova brottsligheten, oavsett om den
är organiserad eller ej, har Rikspolisstyrelsen genom Rikskriminalpolisen
och Säkerhetspolisen ett huvudansvar. Länspolismyndighetema har
givetvis på det mer brottsnära planet ett ansvar för att hantera denna typ
av brottslighet.
Framgång i kampen mot den organiserade, gränsöverskridande brotts-
ligheten förutsätter bl.a. ett nära samarbete med andra länders polisorga-
nisationer. Så sker också i allt ökande omfattning. Ett sådant arbete före-
kommer således såväl informellt, såsom med främst de nordiska polisor-
ganisationerna, som grundat på konventioner och bilaterala överens-
kommelser. Av särskild betydelse härvidlag har det etablerade samarbe-
tet inom Interpol samt det polissamarbete som utvecklas genom att
befintliga instrument för internationell rättshjälp utnyttjas bättre och ge-
nom nya avtal om mellanstatligt samarbete. Sådana avtal förbereds för
närvarande beträffande Finland och Norge.
Inom polisen är det av särskild betydelse att ha god kunskap om den
internationella kriminaliteten och dess utvecklingstendenser. Möjlig-
heterna till sådan kunskap har väsentligt förbättrats genom utbyggnad av
kriminalunderrättelseenheter. Sådana enheter finns snart i samtliga län.
Utöver dessa mer allmänna förutsättningar för en framgångsrik kamp
mot den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten förekommer
för polisens del ett mer direkt och projektinriktat samarbete inom skilda
områden. År 1997 kommer att ägnas åt flera projekt bl.a. avseende stulna
fordon, narkotika och illegal invandring. Projekten genomförs nationellt
men sker inom ramen för det europeiska samarbetet och Östersjösamar-
betet.
Ett projekt avseende stulna fordon har redan påbörjats. Gemensamma
kontroller har således genomförts där polisen undersöker om fordon som
passerar nationsgräns är stulna samt på vilket sätt och vart fordonen tar
vägen. Projektet är inriktat på att kartlägga och ge ett bättre underlag för
kampen mot främst den internationella trafiken mot stulna fordon. Nar-
28
kotikaprojketet och projektet avseende illegal invandring genomfors för Skr. 1996/97:171
närvarande.
Rikskriminalpolisen har inrättat ett nationellt sambandskontor som är
under uppbyggnad och som skall vara den nationella kontaktpunkten för
framför allt Europol, Interpol och Schengensamarbetet. Syftet med sam-
bandskontoret är att undvika dubbelarbete, förbättra samordningen samt
att använda tillgängliga resurser på bästa sätt. Sambandskontoret kommer
att inrättas senast under år 1998.
Nordiska polis- och tulltjänstemän bedriver ett organiserat samarbete
för bekämpande av narkotikakriminalitet i Norden, PTN (se avsnitt
6.2.1.).
Den organiserade och gränsöverskidande brottsligheten utnyttjar
numera även informationstekniska hjälpmedel. Det gäller såväl brottslig-
het där individer för med sig IT-medier och rent fysiskt rör sig mellan
olika länder, som överföring av information via de globala nätverken i
syfte att begå brott. Tekniken har använts och kan användas vid flera
olika brottstyper, inte bara ekonomisk brottslighet. Informationsspridning
i Intemetmiljö medför ofta risk för brottsliga effekter, t.ex. spridning av
datavirus, brott mot upphovsrättslagstiftningen, spridning av recept på
bomber och narkotika.
Den svenska polisen deltar sedan flera år i det internationella polis-
samarbetet för att stärka kompetensen i informationsteknik. De rekom-
mendationer som utfärdats bygger bl.a. på den verksamhet som bedrivs
inom Interpols arbetsgrupp mot IT-kriminalitet om utbildning och utred-
ningsmetoder. Sverige är representerat i denna arbetsgrupp. Det pågår
vidare regelbundna internationella kontakter avseende den tekniska delen
av det polisoperativa samarbetet.
Rikspolisstyrelsen beslutade hösten 1995 en särskild handlingsplan
med åtgärder avseende den mc-relaterade brottsligheten. Samtidigt bilda-
des en nordisk samordningsgrupp med uppgift att effektivisera samord-
ningen av polisens insatser mot denna kriminalitet. Riksåklagaren är
företrädd i samordningsgruppen. Att bekämpa kriminaliteten är i hög
grad en angelägenhet för berörda nordiska länder. Därtill- inspirerade av
ansvariga ministrar- har de nordiska centrala polisorganen, utom Island,
påbörjat ett gemensamt projektarbete för att stärka kampen mot mc-rela-
terade brottsligheten. Arbetet tar sikte på bl.a. att utarbeta en gemensam
nordisk strategi mot denna kriminalitet.
Rikspolisstyrelsen deltar också i ett arbete om kryptering. De olika
frågor och problemställningar som aktualiseras på detta område berör
större delen av världen och är av största vikt för de brottsbekämpande
myndigheterna.
Under år 1997 kommer IT-brottsgruppen vid Rikskriminalpolisen att
förstärkas. Det finns också planer på att öka kompetensen hos polisper-
sonalen på regional och lokal nivå genom speciella utbildningsinsatser.
Riksåklagaren har fatt en ny internationell roll som har stor betydelse i
kampen mot den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten.
29
Riksåklagaren kommer inom kort att genom en särskild arbetsgrupp se Skr. 1996/97:171
över åklagarväsendets organisation och arbetsformer i fråga om bekämp-
ning av den grova och internationella brottsligheten. I uppdraget ingår att
studera utredningsmetoder, behovet av specialistfunktioner, interna-
tionella kontaktytor och kompetensutvecklingsbehov.
Riksåklagaren har tillsammans med Domstolsverket och Kriminal-
vårdsstyrelsen ingått avtal om rättsbistånd med Litauen. Sådana avtal
finns sedan tidigare med Estland och Lettland. Syftet med avtalen är att
bland domare, åklagare m.fl. sprida kunskap om rättsområden som är av
betydelse för det rättsliga reformarbete som för närvarande pågår i dessa
länder och att inleda och fördjupa det bilaterala operativa samarbetet.
Riksåklagaren föreslog vid det nordiska riksåklagarmötet förra hösten
att det skall hållas ett nordiskt möte för åklagare i syfte att utveckla sam-
arbetsformer och utredningsmetoder när det gäller motorcykelklubbar
med brottslig verksamhet.
Under budgetåret 1995/96 har det inom åklagarväsendet gjorts en sär-
skild satsning på att effektivisera bekämpningen av narkotikabrottslighet
som har internationella inslag. Bl.a. har ett särskilt utbildningsprogram
tagits fram för de åklagare som har speciella tjänster som narkotikaåkla-
gare. En handbok i internationella rättsliga frågor är under distribution.
Boken bedöms ha särskild betydelse för förundersökningar om grov
internationell narkotikabrottslighet.
I ett särskilt metodutvecklingsprojekt har Riksåklagaren lagt fast
arbetsmetoder m.m. för att säkerställa utredningar och processer i mål
rörande bl.a. organiserad brottslighet.
För att motverka den brottslighet som har anknytning till vissa motor-
cykelklubbar med brottslig verksamhet har överåklagaren i Malmö tillsatt
en kommission, som har till uppgift att samordna och utveckla utred-
ningar av dessa brott. Ett rättsligt utvecklingsarbete och en översyn av
arbetsmetoderna har genomförts av kommissionen i nära samarbete med
Riksåklagaren. Arbetet kommer att ligga till grund för en fortlöpande
analys av utredningar av brott som nu avses.
En internationell åklagarförening bildades hösten 1995. Riksåklagaren
Klas Bergenstrand deltar i arbetet. Föreningen är öppen för samtliga
åklagare över hela världen och målsättningen är att bl.a. främja samar-
bete mellan dem i kampen mot den internationella och organiserade
brottsligheten. På grund av den dramatiska ökningen av allvarlig och
organiserad brottslighet i världen är det nödvändigt att åklagare i olika
länder enkelt, snabbt och effektivt kan samarbeta med varandra samt ge
råd i straffrättsliga angelägenheter. Föreningens viktigaste målsättning är
för närvarande att upprätta system för att möjliggöra ett sådant samar-
bete. Ett arbete har redan satts i gång med att utarbeta anvisningar för
åklagare och för olika straffrättssystem för att kunna uppfylla denna mål-
sättning. Avsikten är också att utarbeta ett förslag till ett fördrag om
ömsesidigt samarbete i straffrättsliga angelägenheter.
30
Skr. 1996/97:171
I Tullverkets arbetsuppgifter ingår bekämpningen av gränsöverskridande
brottslighet, i huvudsak varusmuggling.
Som hjälp i kampen mot den internationella organiserade brottslighe-
ten har Tullverket ett väl etablerat internationellt samarbete, främst med
länder med vilka Sverige slutit bi- eller multilaterala tullsamarbetsavtal.
För närvarande har Sverige tullsamarbetsavtal med 24 länder, huvudsak-
ligen europeiska länder men också med USA. Ett avtal med Slovakien
torde komma att slutas inom kort. När det gäller det nu aktuella samar-
betet mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet kan nämnas att
Sverige har avtal med samtliga Östersjöländer.
Tullsamarbetsavtalen möjliggör ett direkt och smidigt informationsut-
byte mellan avtalsparternas centrala tulladministrationer såväl beträf-
fande underrättelseinformation som i pågående utredningar angående
brott mot tullagstiftningen. Möjlighet finns också för tulltjänstemän att
närvara vid undersökningar inom den andra partens territorium. Erhållna
upplysningar kan användas som bevis i domstol.
De senast ingångna tullsamarbetsavtalen omfattar även användningen
av metoden kontrollerade leveranser på internationell nivå beträffande
narkotiska och psykotropa ämnen.
Med stöd av tullsamarbetsavtalen har det också varit möjligt att placera
ut ett antal tullsamarbetsmän. De finns i Danmark och inom ramen för
PTN-samarbetet (se avsnittet 6.2.1). Vidare finns en tullsamarbetsman
hos Europol i Haag.
1 anslutning till partnersskaps- och samarbetsavtal som EU har träffat
med tredje land finns också administrativa tullsamarbetsavtal. Med vissa
av dessa länder har Sverige även ett bilateralt tullsamarbetsavtal.
Efter Sveriges EU-inträde har ett ökande samarbete med kommis-
sionens enhet för samordning av bekämpning av bedrägerier som rör
EU:s egna medel (UCLAF) skett. Via UCLAF sprids t.ex. information
till medlemsstaterna om misstänkta transporter för att dessa skall kunna
övervakas på lämpligt sätt. UCLAF spelar också en central roll i kon-
trolliknande operationer av gemenskapskaraktär som kan röra en viss
vara eller en viss grupp av varor från något tredje land. I dessa operatio-
ner kan representanter för medlemsstaternas tulladministrationer delta.
Aktuella varugrupper är bl.a. teko- och jordbruksvaror.
Inom ramen för det internationella tullsamarbetet deltar Sverige i ett
antal internationella underrättelsesystem med inriktning på bekämpning
av grov gränsöverskridande brottslighet.
Mot bakgrund av den omfattande smuggling av sprit och cigaretter
som uppdagats på senare tid har Generaltullstyrelsen initierat ett projekt
inom underrättelseområdet. Projektet skall söka och analysera all till-
gänglig information i syfte att skapa en samlad bild av smugglingen av
dessa varor. När det gäller spritsmuggling har det i flera fall, i samarbete
med utländska myndigheter, kunnat konstateras att det rör sig om inter-
nationell gränsöverskridande brottslighet av stor omfattning.
Vidare blir informationstekniken mer och mer viktig för bekämp-
ningen av den organiserade brottsligheten. Under det senaste året har
Tullverket infört ADB-revision som ett verktyg för effektivare och smi-
31
digare kontroll av export- och importföretags ADB-lagrade räkenskaper. Skr. 1996/97:171
ADB-stöd är nödvändigt för att höja effektiviteten och koncentrationen
vid misstanke om omfattande oegentligheter, exempelvis kommersiella
tullbedrägerier.
Tullverket har utbildat tolv ADB-revisorer och för EU-medel anskaffat
kraftfull PC-utrustning. Revisorerna kommer genom detta att fa direkt
och fullständig tillgång till alla registrerade uppgifter. Möjligheter ges
även för att utföra kontroller på områden där detta tidigare inte varit
genomförbart med hänsyn till svårigheterna att hantera stora informa-
tionsmängder vid traditionella manuella kontroller.
Nordiskt lagstiftningssamarbete om motorcykelklubbar med brottslig
verksamhet
Nordiska Ämbetsmannakommittén för Lagstiftningsfrågor gav hösten
1996 i uppdrag åt en nordisk arbetsgrupp bestående av tjänstemän från
justitieministeriema i Sverige, Norge, Finland och Danmark att utbyta
idéer om bekämpningen av motorcykelklubbar med brottslig verksamhet
och annan grov brottslighet. Arbetet har resulterat i en rapport om de
nordiska ländernas lagstiftning.
I rapporten görs en genomgång av de lagstiftningsområden och därtill
knutna projekt som bedöms ha mest central betydelse för att bekämpa
dessa företeelser. I rapporten behandlas således frågor om bl.a. förver-
kande, deltagande i kriminella organisationer, buggning, hemlig teleav-
lyssning, kriminalunderrättelseregister, husrannsakan, vapenlagstift-
ningen och åtgärder för att skydda vittnen. I samband med genomgången
dras vissa slutsatser av redovisningen av respektive lands åtgärder. Av
rapporten framgår att inriktningen på lagstiftningsarbetet är relativt lika i
de olika länderna och att en betydande värdegemenskap såväl i stort som
beträffande enskildheter föreligger mellan de nordiska länderna. Efter
den kartläggningsfas som nu förevarit kommer samarbetet att fortsätta,
bl.a. med syfte att överväga behovet av ett mer konkret samarbete inom
ramen för enskilda lagstiftningsprojekt.
Polis - och Tullsamarbete för bekämpande av narkotikakriminalitet i
Norden (PTN) bildades sommaren 1984 efter beslut av de nordiska justi-
32
tieministrama. Härmed skapades en ny möjlighet för polis och tull att Skr. 1996/97:171
vidareutveckla det operativa samarbetet, samtidigt som myndigheterna
fick ett eget organ för strategiska diskussioner.
Det kan konstateras att det nordiska samarbetet mellan polis- och
tullmyndigheter har utvecklats positivt. Nya samarbetsformer och projekt
har skapats och myndigheternas olika specialiteter har blivit bättre
utnyttjade i kampen mot narkotikabrottsligheten. Det övergripande
ansvaret för PTN-gruppens arbete har respektive länders justitieminis-
terier, som bl.a. verkar för att tillgodose myndigheternas behov av resurs-
tilldelning, likriktning av nödvändig lagstiftning och politiska ställ-
ningstaganden till hjälp vid narkotikabekämpningen.
PTN har därför kommit att bli ett viktigt organ för samordningen av
narkotikabekämpningen i Norden.
PTN har i första hand varit inriktad mot bekämpning av narkoti-
kabrottslighet, men är på väg att förändras till ett samarbete mot all slags
gränsöverskridande brottslighet.
Projektverksamheten innebär att ett nordiskt land åtar sig att insamla,
bearbeta och delge information om ett förutbestämt narkotikapreparat till
övriga PTN-anslutna myndigheter. Ansvaret innebär fokusering på ett
visst preparat, och därmed också större kunskap om detta, samtidigt som
brottsmisstänkta personer och smugglingsvägar kan kartläggas effekti-
vare och mera ingående. Projektresultaten redovisas sedan periodvis till
övriga PTN-länder. I detta underrättelsearbete lämnas givetvis under-
handsinformation av operativ karaktär.
För närvarande genomförs följande projekt.
Amfetamin
Amfetaminprojektetet syftar till att klassificera och identifiera illegal
amfetamintillverkning, distribution och import. I projektet deltar de nor-
diska länderna, Nederländerna, Tyskland och England. Projektet leds av
Sverige.
Heroin
Ett projekt med inriktning mot sydöstra Asien syftar till att kartlägga
smugglingsvägar, större organisationer och importörer samt bestämma
modus operandi vid herointrafik från sydostasien. Projektet leds av Sve-
rige. Detta projekt kompletteras av ett annat projekt med samma syfte
men som är inriktat mot herointrafiken från sydvästasien. Projektet leds
av Norge.
Kokain och cannabis
Dessa två projekt syftar till att kartlägga smugglingsvägar, större organi-
sationer och importörer samt bestämma modus operandi beträffande
såväl kokain som cannabis mot Norden. Projekten leds av Danmark.
33
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 171
Skr. 1996/97:171
Kemikalier
Kemikalieprojektet syftar till att kartlägga handeln med kemikalier som
används för tillverkningen av narkotika. Projektet leds av Sverige.
Dopning
Dopningprojektet syftar till kartläggning och analys vad avser illegal
import och distribution samt stöld av dopningsmedel. Projektet leds av
Norge. Sverige har också en mycket aktiv roll.
Berörda nordiska länder har ett kontinuerligt operativt samarbete inom
ramen för PTN-proj ektet.
Placering av sambandsmän utanför Norden
Den nordiska sambandsmannaordningen innebär att ett nordiskt land pla-
cerar polis- och/eller tulltjänstemän i ett utomnordiskt land för samver-
kan mellan aktuellt land eller region och övriga nordiska länder.
Det som är unikt i internationella sammanhang är att sambandsmännen
ansvarar för samtliga nordiska länder. Sambandsmännens uppgift är att
huvudsakligen inhämta och förmedla information om narkotikabrottslig-
het och på senare tid även annan brottslighet som direkt eller indirekt
påverkar de nordiska länderna. Under åren har informationsutbytet gene-
rerat ett stort antal ärenden där narkotikans spridning till Norden kunnat
förhindras genom gemensamma insatser.
Det finns också annat nordiskt samarbete utöver det som bedrivs inom
PTN. Nedan redovisas några av dessa projekt.
Motorcykelklubbar med brottslig verksamhet
I syfte att bekämpa sådan kriminalitet som är förknippad med vissa
motorcykelklubbar sker ett nära operativt samarbete mellan de nordiska
länderna. Kriminalunderrättelseverksamheten har byggts ut och informa-
tion utväxlas dagligen. Polismän som arbetar med dessa frågor i de olika
nordiska länderna träffas regelbundet. Vid större mc-evenemang finns
polismän från övriga nordiska länder på plats som observatörer. Dess-
utom hålls återkommande seminarier, senast ett nordiskt polistaktiskt
seminarium i Stockholm anordnad av Rikspolisstyrelsen.
Informationsutbyte
Mellan de nordiska länderna sker ett fortlöpande informationsutbyte om
stulna fordon. Syftet är att bl.a. tidigt upptäcka stulna fordon som transi-
teras mellan länderna.
Mellan de nordiska länderna sker dessutom ett fortlöpande informa-
tionsutbyte om den brottslighet som härrör från tidigare Sovjetunionen
34
och som har eller kan ha betydelse for de nordiska ländernas bekämpning Skr. 1996/97:171
av brottsligheten.
Härutöver sker ett operativt samarbete mellan de nordiska länderna på
ad hoc basis samt inom ramen för ICPO/Interpol, Europols narkotikaen-
het, förutom Norge och Island, och Schengensamarbetet.
Nordiskt utbildningssamarbete
Sverige, Finland, Norge, Danmark och de baltiska staterna deltar i ett
samordningsprojekt avseende utbildning. Projektet startades för att sam-
ordna biståndet inom utbildningsområdet. De nordiska länderna ansvarar
för olika områden inom vilka utbildning sker. De nordiska länderna till-
handahåller lärare för utbildning i respektive baltiskt land.
Inom ramen för Nordic Baltic Police Academy samarbetar de nordiska
länderna för att överföra kunskap till de baltiska staterna bl.a. beträffande
metoder för narkotikabekämpning.
Även brottslighet som har sitt ursprung i en gränsöverskridande organi-
sation är lokal i den meningen att den begås på ett visst ställe. Geografisk
närhet är minst lika viktig för brott som för andra mänskliga aktiviteter.
Därför är gemensamma åtgärder i det geografiska närområdet särskilt
viktiga.
Sverige har av tradition goda relationer till alla stater i närområdet.
Dessa relationer har utvecklats kraftigt efter Sovjetunionens fall, särskilt
i Baltikum. Tidigt inleddes ett informellt och närmast dagligt samarbete
mellan myndigheterna i dessa länder, med ett operativt ansvar för brotts-
bekämpningen. För att samarbetet skall kunna utvecklas vidare behövs
ett på officiell grund byggt samförstånd mellan berörda stater. Sverige
har också slutit ett polissamarbetsavtal med Ryssland och Ungern.
Tullens internationella samarbete inom kontroll- och tullkriminalom-
rådet bygger på bilaterala tullsamarbetsavtal, konventioner och rekom-
mendationer som Sverige antagit, samt EU:s rådsförordningar om samar-
bete. Tullsamarbetsavtal finns med alla Östersjöstater.
Bakgrund
Vid toppmötet i Visby i maj 1996 beslutade regeringscheferna att tillsätta
en särskild aktionsgrupp mot organiserad brottslighet, bestående av per-
sonliga representanter för regeringscheferna från Östersjöländerna.
Gruppens uppdrag är att utarbeta åtgärder och omedelbart påbörja
genomförandet av dessa och andra konkreta förslag för att förstärka det
regionala samarbetet på området. Aktionsgruppen skall redovisa sitt
35
resultat direkt till regeringscheferna vid ett nytt toppmöte i Riga i början Skr. 1996/97:171
av år 1998.
Sverige är ordförandeland och gruppens arbete leds av statssekretera-
ren Pär Nuder. Gruppen samråder med företrädare från Rikspolisstyrel-
sen, Generaltullstyrelsen, Kustbevakningen, Riksåklagaren, Statens
invandrarverk och Riksskatteverket.
Att inrätta en aktionsgrupp med politiker på hög nivå inom området
organiserad brottslighet får betraktas som en ny arbetsmetod i det inter-
nationella samarbetet. En tydlig koppling till berörda myndigheter har
därför varit mycket viktig, och i Sverige har stödet och det aktiva delta-
gandet från myndighetsgruppen varit avgörande för att beslut i operativa
frågor skulle kunna fattas. Tidigt nåddes enighet i gruppen om att så
långt som möjligt undvika långa förhandlingar om internationella avtal,
utan i stället koncentrera sig på det som kan genomföras gemensamt
inom ramen för nationell lagstiftning. Arbetet har därför varit effektivt
och främst inriktats på konkreta åtgärder. En viktig utgångspunkt har
varit att så långt som möjligt bygga vidare på redan existerande förslag
och samarbete för att undvika dubbelarbete. Frågor som hittills behand-
lats kan delas upp i fyra kategorier och sammanfattas enligt följande.
Ökat och förbättrat informationsutbyte
Det har tidigt beslutats att kontaktpunkter eller kommunikationscentraler
skall upprättas med dygnet-runt-bevakning i samtliga Östersjöländer. Tre
funktionstester har genomförts vilket innebär att kontaktpunkterna nu kan
användas i det löpande arbetet. Ett gemensamt elektroniskt system för
utbyte av information - BALTCOM - som bygger på det redan existe-
rande Interpol-systemet har upprättats.
Gemensamma, konkreta och operativa aktioner och åtgärder
Särskilda gemensamma åtgärder mot produktion och smuggling av
amfetamin har genomförts. Åtgärder mot illegal migration och män-
niskosmuggling genomförs vid både land- och sjögräns. En praktisk och
operativ Östersj ömanual som avser s.k. kontrollerade leveranser har
tagits fram. Särskilda insatser vad avser stulna fordon har genomförts.
Rättsligt samarbete
En genomgång av särskilt viktiga konventioner på området har genom-
förts. Aktionsgruppen kommer att följa ratifikationsprocessen i berörda
länder och särskilda gemensamma rutiner för hjälp i vittnesskyddsären-
den övervägs.
Samarbete med riksåklagarna i Östersjöområdet sker för att identifiera
flaskhalsar vad avser bl.a. inbördes rättshjälp i brottmål.
36
Skr. 1996/97:171
Undersökningar, utredningar, utbildning och annat samarbete
En sammanställning av pågående samarbete och biståndsinsatser på
området har slutförts och olika operativa seminarier kommer att arrange-
ras under våren 1997. Särskilda samarbetsinsatser som avser penningtvätt
kommer att genomföras i nära samarbete med andra initiativ på området.
Ett första utkast till en Östersjömanual och existerande nationella regler,
metoder och myndighetsarbete på penningtvättsområdet samt en gemen-
sam modell för informationsutbyte som avser illegal migration och män-
niskosmuggling har också tagits fram.
Framtida struktur
I den rapport som presenteras vid nästa toppmöte kommer den framtida
strukturen för samarbetet att behöva behandlas. Det är möjligt att
aktionsgruppen kan få ett förlängt mandat men det måste då samtidigt
skapas en fastare operativ myndighetsstruktur. I dag har arbetet bedrivits
inom ramen för befintliga resurser i respektive land och tillfälliga expert-
grupper har etablerats för de olika projekten och åtgärderna. Särskilda
resurser för en fastare samarbetsstruktur bör därför övervägas. Diskus-
sioner om den framtida strukturen förväntas äga rum i aktionsgruppen i
slutet av sommaren 1997.
Rikspolisstyrelsen har bl.a. inom ramen för säkerhetsfrämjande insatser i
Central- och Östeuropa tilldelats cirka 29 miljoner kronor för biståndsin-
satser avseende polisen och gränsbevakningen i Estland, Lettland,
Litauen, Ryssland, Polen och Kaliningrad. Samtliga medel har tilldelats
från Utrikesdepartementets anslag.
Inledningsvis var biståndet framförallt inriktat på överföring av mate-
riel, t.ex. begagnade polisbilar eller kriminalteknisk utrustning. Succes-
sivt har tyngdpunkten förskjutits och numera är huvudinriktningen kun-
skapsöverföring. Denna kombineras ofta med materiel, t.ex. inom det
kriminaltekniska området eller bilar i samband med trafikpolisutbildning.
De insatser som Rikspolisstyrelsen genomför är oftast mycket hand-
fasta och därför också förhållandevis lätta att kontrollera och följa upp.
Insatserna har kunnat genomföras på ett bra sätt och de har också givit
konkreta resultat. Ett grundläggande skäl till detta är att projekten
genomgående bygger på att svenska poliser på olika nivåer samarbetar
direkt med sina utländska kollegor. Den kollegialitet som finns poliser
emellan skapar snabbt ett ömsesidigt förtroende, vilket leder till fortsatta
kontakter och ett utvecklat samarbete.
I de säkerhetsfrämjande insatserna finns också en annan dimension än
traditionellt bistånd, eftersom Sverige har intresse av att samordna
brottsbekämpningen med biståndsländema. Ur operativ synvinkel har
biståndet öppnat nya och bättre samarbetsmöjligheter och informations-
kanaler som annars inte hade varit tillgängliga. Det polisiära säkerhets-
37
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 171
stödet är också ett viktigt komplement till de organisatoriska åtgärder, Skr. 1996/97:171
främst kriminalunderrättelsetjänst och polissambandsmän i flertalet
mottagarländer, som redan vidtagits från den svenska polisen.
Kustbevakningen har sedan 1992 också ett utvecklat samarbete med
motsvarande myndigheter i de baltiska staterna. Detta har resulterat i att
bl.a sammanlagt elva kustbevakningsbåtar överlämnats till Estland,
Lettland och Litauen. Kustbevakningen har dessutom överlämnat annat
materiel och genomfört utbildningsamarbete i hantering och underhåll av
fartyg.
Tullverket bedriver inom ramen för EU:s biståndsprogram samarbete
med länderna i Östeuropa. Svenska tulltjänstemän medverkar eller har
medverkat i ett tiotal olika projekt, huvudsakligen i de baltiska länderna.
Beviljade medel för suveränitetsstöd och säkerhetsfrämjande åtgärder har
utnyttjats bl.a. för anskaffning av radiokommunikationsutrustning, mobil
röntgenutrustning och annan teknisk utrustning för tullkontroll samt ett
omfattande projekt till stöd för den lettiska skatte- och tullmyndigheten.
En konferens om riskanalys har också genomförts. Målgrupp var
ansvariga inom tulladministationema i Östersjörådets medlemsstater.
Seminariet genomfördes i samarbete med EU-kommissionen.
Det rättsliga och inrikes samarbetet gjordes formellt till en gemensam
angelägenhet för EG:s medlemsstater först genom EU-fördraget år 1993.
Ett huvudsyfte med samarbetet är att göra den fria rörligheten för män-
niskor möjlig samtidigt som säkerheten och tryggheten för medborgarna
kan säkerställas.
Samarbetet inom EU:s tredje pelare har påtagligt intensifierats och för-
djupats. Att avveckla inre gränskontroller och andra åtgärder som ökar
personers möjligheter att fritt röra sig över gränserna kräver ett utvidgat
samarbete i frågor om yttre gränskontroller, invandring och brottsbe-
kämpning. Utvecklandet av detta samarbete är en central fråga inte bara i
det dagliga arbetet inom EU utan också i de pågående regeringsförhand-
lingama Av särskilt intresse i det sammanhanget har varit kampen mot
den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten.
Vid Europeiska rådets möte i Dublin i december 1996 underströk med-
lemsländernas stats- och regeringschefer vikten av konsekventa och sam-
ordnade åtgärder mot den organiserade brottsligheten inom unionen.
Europeiska rådet beslutade att inrätta en högnivågrupp med uppgift att
utarbeta en övergripande handlingsplan, inklusive realistiska tidsplaner
för unionens åtgärder på detta område.
Högnivågruppen, i vilken Sverige representerats av rikspolischefen
Sten Heckscher, har nu avgett sin rapport, vilken är avsedd att behandlas
vid Europeiska rådet i Amsterdam i juni 1997.
38
Skr. 1996/97:171
Rapporten består av fyra delar, nämligen
-bakgrund och problembeskrivning
-politiska riktlinjer
-en detaljerad aktionsplan inklusive tidsplaner, samt
-brev från ordföranden till regeringskonferensen om ett nytt grundför-
drag.
Utgångspunkter för rapporten
I rapporten konstateras att brottsligheten blir alltmer organiserad och
gränsöverskridande och att den fria rörligheten inom EU för varor, kapi-
tal, tjänster och personer kan utnyttjas för detta ändamål. Tekniska
nyheter som Internet och elektroniska banktjänster har också visat sig
vara redskap som kan användas för att begå brott och för att dölja vinster
av brottslig verksamhet. Bedrägerier och korruption har enligt rapporten
antagit enorma proportioner.
Samtidigt konstateras att medel för att förebygga och bekämpa sådan
brottslighet på ett internationellt plan utvecklas förhållandevis långsamt.
Europa måste, understryks det, organiseras bättre och förse sig med stra-
tegiska och taktiska medel för att svara mot dessa utmaningar. I rappor-
ten slås fast att detta kräver ett politiskt engagemang på högsta nivå.
Mot bakgrund därav görs i rapporten en analys av vilka medel som
därvid står till unionens förfogande. Det understryks att det i arbetet
måste finnas en balans mellan vad som görs på nationell nivå och åtgär-
derna på unionsnivå. Rapporten lyfter särskilt fram vikten av att förstärka
det rättsliga samarbetet.
Politiska riktlinjer
Mot bakgrund av analysen och det förslag till handlingsplan som finns i
rapporten lyfter gruppen fram vissa rekommendationer som den föreslår
att Europeiska rådet antar som sina egna politiska riktlinjer. Dessa är
sammanfattningsvis följande:
1. En gemensam åtgärd bör antas om kriminalisering av deltagande i
en kriminell organisation. Vidare bör frågor om tillnärmning eller har-
monisering av lagstiftning övervägas.
2. Tidsramar skall anges för antagande i medlemsländerna av vissa
särskilt angivna strategiskt viktiga konventioner. Vidare skall utläm-
ningsforfarandet ytterligare underlättas och länderna skall tillse att inte
asylrätten missbrukas för att undkomma utlämning.
3. En övervakningsfunktion för att tillse att medlemsländerna genom-
för och tillämpar de olika instrumenten för internationellt samarbete skall
skapas.
4. Arbetet med att utvidga det straffrättsliga och straffprocessuella
samarbetet skall forceras.
5. Samarbetet med kandidatländerna i Central- och Östeuropa, inbegri-
pet de baltiska staterna, skall intensifieras.
39
6. Vikten av att varje medlemsstat ser till att behöriga brottsbekäm- Skr. 1996/97:171
pande organ samordnar sin verksamhet på nationell nivå i kampen mot
den organiserade brottsligheten betonas.
7. I syfte att underlätta kontakterna med andra medlemsstater, med
Europol och med kommissionen, skall varje medlemsstat säkerställa att
den har en enda kontaktpunkt som förmedlar kontakt med alla de brotts-
bekämpande organ som har ansvar i kampen mot den organiserade
brottsligheten.
8. Ett nätverk för rättsligt samarbete bestående av centrala kontakt-
punkter i varje medlemsland skall upprättas på europeisk nivå.
9. En ämnesövergripande arbetsgrupp skall inrättas inom rådet för att
utveckla strategier för samordningen av kampen mot den organiserade
brottsligheten.
10. Europol bör tilldelas operativa funktioner i samverkan med natio-
nella myndigheter.
11. Rådet och kommissionen skall utarbeta förslag som syftar till att
stärka möjligheterna att förverka vinster av brottslig verksamhet och
penningtvätt. Förslagen bör innefatta särskilda förfaranden för förver-
kande, förhindrandet av överdrivna kontanttransaktioner som medel för
penningtvätt, utvidgning av reglerna om penningtvätt till att omfatta all
allvarlig brottslighet samt frågor om användning av Internet och elektro-
nisk penninghantering för brottsliga syften.
12. Samarbetet på nationell nivå mellan skattemyndigheter och brotts-
bekämpande myndigheter bör utvecklas, bl.a. för att undvika att finans-
centra utnyttjas för brottsliga syften.
13. EU:s institutioner och medlemsstater skall, när de utarbetar rätts-
liga instrument, särskilt beakta brottsförebyggande aspekter för att säker-
ställa att bestämmelserna inte inbjuder till bedrägeri eller annat otillbör-
ligt utnyttjande eller att de på annat sätt kan användas för att begå eller
dölja brott. Öppenheten i den offentliga förvaltningen och inom företagen
bör också öka för att motverka korruption.
14. EU:s strukturfonder bör användas för att förhindra att storstäder i
unionen blir grogrunder för den organiserade brottsligheten. Särskilda
insatser bör riktas mot socialt svaga grupper.
15. En pelarövergripande studie bör göras om högteknologisk brotts-
lighet.
Det bör ankomma på K 4-kommittén att på Europeiska rådets uppdrag
övervaka de framsteg som gjorts vad avser genomförandet av riktlin-
jerna.
Aktionsplanen
I aktionsplanen upptas 30 förslag till åtgärder inom unionen, inklusive
tidsplan och ansvarsfördelning. Aktionsplanen speglar i allt väsentligt de
politiska riktlinjerna ovan, men är avsevärt mer detaljerad. Enligt högni-
vågruppen skall aktionsplanen ses som ett arbetsprogram.
Ett fullföljande av detta arbetsprogram skulle leda till en avsevärd ök-
ning av insatserna mot organiserad brottslighet på unionsnivå. De brotts-
förebyggande aspekterna skulle få ökat utrymme. En betydande press
40
skulle läggas på medlemsländerna att snabbt ratificera antagna instru- Skr. 1996/97:171
ment och en strikt uppföljning av genomförandet och tillämpningen av
dem skulle ske. Det skulle också innebära en utvidgad roll för Europol,
närmare samarbete mellan medlemstatemas rättsliga myndigheter,
utvecklandet av gemensamma regler för vissa brott, åtgärder mot pen-
ningtvätt och bedrägerier mot EU:s budget samt utvidgade möjligheter
att komma åt vinster av brottslig verksamhet.
Ett genomförande av handlingsplanen kommer innebära stora insatser
av medlemsländerna och EU-institutionema.
Brev till regeringskonferensen
I ett brev från ordföranden i högnivågruppen till regeringskonferensen
redovisas gruppens uppdrag från Europeiska rådet att behandla frågor
som rör fördragsändringar.
Ordföranden anför i brevet att den enda av riktlinjerna som synes kräva
fördragsändring är utvidgning av Europols mandat. Han påpekar dock att
vissa av gruppens förslag i övrigt skulle kunna genomföras på ett bättre
sätt om fördraget gav en uttrycklig rättslig och institutionell grund för
dem. Det gäller bl.a. föreslagna metoder för utvärdering av genom-
förande och tillämpning av instrument, samarbete med tredje land och
det rättsliga samarbetet mellan medlemsländerna.
Vidare sägs i brevet att frågan om harmonisering av lagstiftning och
vikten av preventiva insatser bör kunna belysas i fördraget.
Slutligen anförs att behovet av att organisera sig bättre mot den organi-
serade brottsligheten bör nämnas som ett av målen för unionens samar-
bete inom tredje pelaren.
Regeringen har nyligen lämnat en proposition till riksdagen om godkän-
nande av Europolkonventionen.
Genom denna konvention upprättas den europeiska polisbyrån, Euro-
pol. Europol skall fungera så att medlemsstaternas polismyndigheter,
eller andra myndigheter med polisiära uppgifter, t.ex. tullen, ger Europol
uppgifter främst ur sina nationella polisregister. Dessa uppgifter sam-
manställs och analyseras hos Europol. Allt detta går sedan tillbaka till
medlemsstaternas polismyndigheter som far ett bättre underlag för sin
operativa verksamhet. På detta sätt möjliggörs fler ingripanden mot den
typ av brottslig verksamhet som Europol skall ägna sig åt, det vill säga
organiserad, internationell kriminalitet av allvarligt slag, exempelvis nar-
kotikahandel.
Inom varje medlemsstat skall det finnas en nationell enhet som skall
vara förbindelselänk mellan Europol och medlemsstaterna. Varje med-
lemsland skall sända minst en s.k. sambandsman till Europols huvud-
kontor i Haag. Sambandsmännen är de nationella enheternas represen-
tanter i Europol. De har till uppgift att praktiskt genomföra informations-
och underrättelseutbytet mellan Europol och de nationella enheterna och
att samverka med Europols tjänstemän i analysarbetet. Europol kommer
41
att ha egna anställda som bl.a. skall utföra det kriminalunderrättelse- och Skr. 1996/97:171
analysarbete som skall vara tyngdpunkten i Europols verksamhet.
Den centrala beståndsdelen i Europol kommer att vara dess database-
rade informationssystem. Detta skall först och främst bestå av ett infor-
mationsregister som får innehålla uppgifter om personer som är dömda
eller misstänkta för sådana brott som ligger inom Europols behörighet.
Informationsregistret far också innehålla uppgifter om personer mot
vilka det finns graverande omständigheter som ger anledning att anta att
de kommer att begå brott inom Europols behörighetsområde. De person-
uppgifter som får förekomma i informationsregistret är huvudsakligen
identifikationsuppgifter som namn, medborgarskap och vissa signale-
mentsuppgifter. De nationella enheterna, sambandsmännen och vissa
anställda i Europol har tillgång till registret.
När behov uppstår av en underrättelseanalys får ett s.k. analysregister
inrättas efter särskilt beslut av Europols styrelse. Varje analys genomförs
som ett särskilt projekt. Ett analysregister får innehålla de uppgifter som
förekommer i informationsregistret och vissa ytterligare uppgifter,
exempelvis uppgifter om medhjälpare och vittnen. Det är bara de analyti-
ker som är anställda av Europol som har tillgång till analysregistren.
Efter avslutad analys skall registret upphöra.
En gemensam tillsynsmyndighet skall inrättas som bl.a. skall ha till
uppgift att kontrollera att Europol uppfyller sina skyldigheter vad gäller
handhavandet av personuppgifter. I varje medlemsstat skall det finnas
nationell tillsynsmyndighet.
Enskilda skall ha rätt att vända sig till dessa organ med begäran om
kontroll av att personuppgifter inte finns i registren i strid med bestäm-
melserna.
Under år 1996 antog ministerrådet en resolution om användning av
enskilda inom ramen för kampen mot den organiserade brottsligheten.
Inriktningen på resolutionen, som initierats av det italienska ordförande-
skapet, är att uppmuntra användningen av enskilda, s.k. informatörer,
från den organiserade brottsligheten i kampen mot densamma. Resolu-
tionen innehåller bl.a. uppmaningar till medlemsstaterna att överväga
möjligheten att införa förmåner för informatörer som samarbetar med
rättsväsendet och att vidta skyddsåtgärder för sådana informatörer och
personer som står dessa nära.
Mellan medlemsstaterna och staterna Öst- och Centraleuropa samt de
baltiska staterna har under året förts en strukturerad dialog i frågor om
rättsligt samarbete i syfte att bekämpa internationell organiserad brotts-
lighet.
42
Bedrägerier och annat fusk som drabbar EG:s budget tar sig inte sällan
organiserade former, och arbetet med att bekämpa sådant är en priorite-
rad fråga i EU. Inom ramen för detta arbete har ett antal instrument tagits
fram, dels inom det mellanstatliga samarbetet inom tredje pelaren, dels i
form av EG-rättsliga förordningar.
Det grundläggande mellanstatliga instrumentet är den s.k. bedrägeri-
konventionen, som har beskrivits ovan under 4.4.2.
Till detta kommer det s.k. korruptionsprotokollet, som finns redovisat
under 4.4.3.
Den arbetsgrupp under ministerrådet som tagit fram dessa instrument
arbetar också med ytterligare ett protokoll till bedrägerikonventionen.
Detta innehåller regler om ansvar för juridiska personer för bedrägerier
mot EG-budgeten som begås i dess verksamhet, penningtvätt, förver-
kande och samarbete med kommissionen i brottsundersökningar. Arbetet
kan förväntas vara slutfört sommaren 1997.
Transitering innebär att en vara kan föras från en plats till en annan utan
att beläggas med importtullar och andra avgifter eller bli föremål för
handelspolitiska åtgärder. I Europa sker transitering av varor bl.a. inom
ramen för gemenskapens transiteringssystem och det gemensamma tran-
siteringssystemet, vilket utöver EU-ländema omfattar EFTA-ländema
samt Polen, Ungern, Tjeckien och Slovakien.
Under senare år har transitering av framförallt känsligt gods, dvs. hög-
beskattade varor och cigaretter, alkohol och vissa jordbruksprodukter,
varit föremål för bedrägerier med allvarliga konsekvenser för såväl
gemenskapens och medlemsstaternas omfattande intäkter som konkur-
rensförhållandena på den inre marknaden. Bedrägerierna går vanligtvis
till så att varorna försvinner någonstans på vägen mellan avgångstull-
kontoret och bestämmelsetullkontoret och därefter säljs obeskattade och
oförtullade på marknaden. Verksamheten kan vara mycket lönsam - en
långtradare med cigaretter motsvarar ungefar 10 miljoner kronor i upp-
skjutna skatter och tullar - och har lockat till sig personer som antas ha
anknytning till den organiserade internationella brottsligheten. Det är
framför allt länderna på kontinenten som har drabbats, men även i
Sverige har enstaka fall förekommit.
En allmän uppfattning är att transitering av varor är en förutsättning
för den inre marknadens funktion och därmed för den europeiska ekono-
min som helhet. Ett intensivt arbete pågår därför för att göra transite-
ringssystemet säkrare utan att samtidigt begränsa varors rörlighet över
gränserna. Åtskilliga åtgärder av detta slag har redan vidtagits. Det pro-
jekt som för närvarande är högst prioriterat är att datorisera förfarandet.
Härigenom skulle problemen med förfalskade dokument och tullstämplar
försvinna samtidigt som handläggningstidema kunde förkortas avsevärt.
Projektet har pågått sedan 1993 och beräknas vara fullt genomförbart år
2000.
Skr. 1996/97:171
43
Som en följd av de tilltagande bedrägerierna tillsatte Europaparlamen- Skr. 1996/97:171
tet i december 1995 en tillfällig undersökningskommitté med uppgift att
granska transiteringssystemet. 1 sin slutrapport den 20 februari 1997
lämnade kommittén ett flertal rekommendationer till hur systemet kan
förbättras.
Rapporten har sedan följts upp av kommissionen genom ett beslut den
30 april 1997 om antagandet av en åtgärdsplan för transiteringen i
Europa. Planen innehåller inga detaljförslag utan anger inom vilka områ-
den kommissionen avser att lägga fram lagstiftningsförslag. Planen anger
också vilken inriktning förslagen kommer att ha. En förutsättning för
reformen är att transiteringsförfarandet datoriseras samt att gemenska-
pernas och det gemensamma transiteringssystemet så småningom slås
samman genom utformandet av en ny europeisk konvention för transite-
ring. Enligt åtgärdsplanen kommer huvuddragen i det nuvarande transite-
ringssystemet att behållas. De föreslagna åtgärderna kommer att inriktas
på att säkerställa att såväl operatörer som tulladministratörer följer de
regler och iakttar de tidsfrister som redan finns. Kommissionen eftersträ:
var också ett flexiblare system där nivån på kontroller och säkerheter
anpassas efter operatörernas tillförlitlighet och de risker som föreligger.
Redan under innevarande år avser kommissionen att presentera detaljför-
slag inom de flesta av åtgärdsplanens områden.
Nya kommunikationsmedel såsom Internet, mobiltelefoner etc. har på
senare år fatt ökad användning vilket har medfört att det blivit lättare och
billigare att kommunicera över gränserna. Av den anledningen är det
viktigt att reglerna om rättshjälp kompletteras och effektiviseras så att de
bättre passar in i det modema kommunikationssamhället.
År 1995 inrättades i EU en arbetsgrupp för att behandla frågan om en
effektivisering av inbördes rättshjälp i brottmål. Arbetsgruppen behand-
lar huvudsakligen frågor om utökade möjligheter till direkt kommunika-
tion mellan de olika staternas myndigheter i ärenden som rör interna-
tionell rättshjälp. Den behandlar dessutom frågor om förenklade förfa-
randen vid framställningar om bevisupptagning, användande av modem
teknik i samband med vittnesförhör på begäran av främmande stat samt
villkor m.m. vid framställningar om husrannsakan, beslag och förver-
kande eller återställande av egendom som tillskansats genom brott. Även
frågor om bl.a. hemlig teleavlyssning och gränsöverskridande brottsut-
redningar är aktuella i arbetsgruppen.
Arbetet syftar till att åstadkomma en konvention som kompletterar
1959 års Europakonvention om inbördes rättshjälp i brottmål. Det är för
dagen oklart vilka frågor som konventionen kommer att täcka och om
alla de frågor som aktualiseras i arbetsgruppen kommer att regleras.
Gruppens arbete är högt prioriterat.
44
I arbetsgruppen behandlas två huvudfrågor, narkotikabekämpning och
bekämpning av organiserad grov brottslighet. Gruppen behandlar inte
enbart frågor som har direkt anknytning till unionen utan även frågor i
relation till tredje land. Bl.a. är gruppen, i relativt stor omfattning, initia-
tivtagare till arbetsmöten med de Centraleuropeiska- och Baltiska sta-
terna men även till, för vår del, mer avlägsna länder som den Karibiska
övärlden och länderna runt Medelhavet.
Arbetsgruppen tar årligen fram en rapport som behandlar den organise-
rade brottsligheten inom unionen. Rapporten sammanställs på underlag
från i första hand de nationella polisorganisationerna. Arbetet med att ta
fram 1996-års rapport pågår.
Under det senaste året har arbetsgruppen arbetat fram åtgärder
(resolutioner och gemensamma åtgärder) på en mängd områden. Bl.a. har
en gemensam åtgärd i syfte att underlätta samarbetet vad avser sam-
bandsmän tagits fram. Vidare har åtgärder mot s.k. narkotikaturism, ille-
gal odling och produktion av narkotika och penningtvätt initierats i
arbetsgruppen. Även åtgärder för ett utvidgat samarbete mellan polis och
tull inom unionen har tagits fram.
En manual för kontrollerade leveranser har sammanställts i arbets-
gruppen. Manualen har som syfte att underlätta samarbetet inom unionen
vid operativa aktioner där kontrollerade leveranser används som arbets-
metod. Ett arbete med att även inkludera andra länder utanför EU pågår.
Sverige har tagit ett initiativ inom arbetsgruppen för att utöka ett
amfetaminprojekt till att omfatta alla medlemsstaterna inom unionen. För
närvarande förbereds en förstudie av projektet för att undersöka möjlig-
heten att engagera alla medlemsstater i arbetet.
Redan idag har Sverige tillsammans med ett antal länder såväl inom
som utanför unionen ett sådant samarbete. Vid beslag av amfetamin tas
prover för analys vid Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) i Lin-
köping. Genom analysen erhålls kännedom om mängden och arten av
föroreningar i substansen. Föroreningarna skapar ett "kemiskt fingerav-
tryck" med vars hjälp man, tillsammans med polisiär information, kan
kartlägga olaglig tillverkning av och distributionsleder för amfetamin.
Amfetaminprojektet bedöms som effektivt och det svenska initiativet har
mottagits positivt vid de inledande diskussionerna i arbetsgruppen.
För närvarande pågår inom ramen för tullsamarbetsgruppen i tredje pela-
ren ett arbete med att utforma en ny version av Neapelkonventionen
(Neapel II). Syftet med det föreslagna samarbetet är att skapa möjligheter
till utökat samarbete och nya former för samarbete mellan tullmyndig-
heterna i tullunionen.
Behovet av ett regelverk för ömsesidigt bistånd och samarbete inom
tullområdet föreligger på de områden där EG-lagstiftning saknas. Både
Neapelkonventionen och Neapel II är ett svar på ändringar i tullsystemet
45
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 171
för varuhandeln inom EU. Bl.a. genom den ökade friheten i varuhandeln Skr. 1996/97:171
ökar tullens behov av effektivare instrument för att bekämpa bl.a. bedrä-
geri.
Den allt närmare kopplingen mellan tull, polis och rättsväsende är en
viktig förändring inom ramen för diskussionerna om Neapel II. Med
tanke på medborgarnas säkerhet krävs det en konvention som vid
tillämpningen av tullagstiftningen i vidaste bemärkelse erbjuder tullen
och andra rättsvårdande myndigheter operativa möjligheter.
Enligt förslaget skall även det praktiska gränsöverskridande samarbetet
utökas. Det skall bl.a. i vissa fall bli möjligt att bilda gemensamma spe-
cialutredningsgrupper, övervaka leveranser samt tillåta tjänstemän att
förfölja en person som tagits på bar gärning in på ett annat medlemslands
territorium. Vidare skall det bli möjligt att i vissa fall utöva gränsöver-
skridande spaning samt att bedriva hemliga utredningar.
Förslaget till Neapel II lades fram under andra halvåret 1994 och i det
fastställda arbetsprogrammet för perioden 1 juli 1996-30 juni 1998 har
ministerrådet ansett Neapel II som prioriterat.
För att förstärka tullkontrollen vid de yttre gränserna i syfte att
bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten genomförde medlems-
staterna inom EU under 1996 ett antal gemensamma tullkontrollaktioner
som gällde såväl sjö- som luftaktioner samt postkontrollaktion på flyg-
platser. Dessa genomfördes vad beträffar sjöaktionema i olika geogra-
fiska områden från Medelhavet till Östersjön där man täckte unionens
yttre sjögräns. Under aktionen beslagtogs bl.a. 3.2 ton cannabis. Luft-
kontrollaktionen genomfördes på 33 EU-flygplatser i 14 medlemsstater.
Cirka 30 kg kokain beslagtogs. Olika slags narkotika beslagtogs vid
postkontrollaktionen.
Gemensamma tullkontrollaktioner för 1997 planeras äga rum på den
s.k. Balkanrutten. Tyskland ansvarar för dessa i samarbete med
världstullorganisationen (WCO). För kontrollaktion av känsliga varor
som transporteras på väg, bl.a. cigaretter, ansvarar Finland. För marina
aktioner svarar Nederländerna och för luftaktioner ansvarar Storbritan-
nien.
Som ett hjälpmedel till de gemensamma aktionerna görs också risk-
analyser som befrämjar effektiviteten vid kontroller och därmed ökar
skyddet vid de yttre gränserna.
Inom EU har nyligen tillsatts en arbetsgrupp med deltagande från
medlemsstaterna och kommissionen med syfte att föreslå åtgärder mot
den ökade illegala hanteringen av alkohol och tobak. Från Sverige ingår
företrädare för tull- och skattemyndigheterna.
STOP-programmet
Människohandel och sexuellt utnyttjande av barn kan vara resultatet av
internationellt organiserad brottslighet. Flerårsprogrammet under 1996-
98 för samarbetet inom de rättsliga och inrikes frågorna anger också
människohandel som en prioriterad fråga.
46
Mot bakgrund av de tragiska händelserna i Belgien som uppdagades i Skr. 1996/97:171
augusti 1996, där barn kidnappats, utnyttjats sexuellt och mördats samt
misstankarna om att barn sålts för att utnyttjats sexuellt, har en rad åtgär-
der vidtagits inom tredje pelaren. Dessa visar att arbetet där kan ske
mycket snabbt när det visar sig nödvändigt.
Fyra gemensamma åtgärder har antagits under 1996 och 1997 för att
bekämpa människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. I en gemen-
sam åtgärd har medlemsstaterna åtagit sig att intensifiera samarbetet på
det straffrättsliga området för att bekämpa handel med både barn och
vuxna samt sexuellt utnyttjande av barn. Mandatet för Europols narkoti-
kaenhet (ENE), vilken är föregångare till Europol, har utvidgas till att
också omfatta människohandel. Vidare skall ENE föra ett register över
personer som har särskilda kunskaper som är användbara för att bekämpa
internationellt organiserad brottslighet, varvid människohandel skall pri-
oriteras. Kompetensen hos de personer i medlemsländerna som har till
uppgift att bekämpa människohandel och sexuellt utnyttjande av barn
utvecklas genom ett utbildnings- och stödprogram (STOP). Vidare har
det antagits en resolution om olagligt och stötande material på Internet
samt ett uttalande om vikten av att barn får en trygg uppväxt och att det
förhindras att de utnyttjas sexuellt. Även inom kommissionen har frågan
om människohandel och sexuellt utnyttjande av barn haft hög prioritet
och en mängd åtgärder har vidtagits. Kommissionen har bl.a. anordnat en
konferens om handel med kvinnor i Wien i juni 1996 och givit ut med-
delanden bl.a. om kvinnohandel som syftar till sexuellt utnyttjande och
om kampen mot turism där barn utnyttjas. Ministrar från flera EU-länder
har dessutom nyligen antagit en deklaration för att bekämpa handel med
människor med särskild fokus på handel med kvinnor.
STOP-programmet vänder sig till personer som är ansvariga för åtgär-
der mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn. Det kan vara
domare, åklagare, poliser samt andra offentliganställda tjänstemän med
ansvar för frågor om t.ex. invandring och gränskontroll eller för att före-
bygga eller bekämpa dessa företeelser, hjälpa offren eller behandla gär-
ningsmännen. De åtgärder som kan finansieras av programmet skall om-
fatta utbildning, utbytesprogram och praktik, anordnande av sektorsöver-
gripande möten och seminarier, studier och forskning samt spridning av
information. Det belopp som står till förfogande uppgår till 6,5 miljoner
ecu för perioden 1996 - 2000. Projekten skall vara av europeiskt intresse
och omfatta mer än en medlemsstat.
Sverige har inom ramen för STOP-programmet ansökt om och bevil-
jats medel för att genomföra ett internationellt seminarium om bekämp-
ning av bampomografibrott och sexuella övergrepp mot barn. Vid semi-
nariet skall också den i Sverige utarbetade datoriserade jämförelserutinen
för granskning och analys av bampomografiskt material presenteras.
OISIN- programmet
Europeiska rådet beslutade den 20 december 1996 på grundval av för-
dragsartikel K 3 en gemensam åtgärd under perioden 1997-1999 avse-
ende ett utbytes-, utbildnings- och samarbetsprogram för brottsbekäm-
pande myndigheter, OISIN-programmet. Kommissionen ansvarar för Skr. 1996/97:171
genomförandet av programmet.
OISIN-programmet syftar till att förstärka samarbetet vad avser
brottsbekämpning mellan medlemsstaterna. Detta skall uppnås genom att
de brottsbekämpande myndigheterna skall ges incitament att samarbeta
och genom att förse myndigheterna med kunskap om andra medlemslän-
ders arbetsmetoder i deras brottsbekämpande arbete. Programmet vänder
sig till alla myndigheter inom unionen med brottsbekämpande uppgifter.
Det kan inbegripa såväl brottsförebyggande, uppdagande som bekäm-
pande uppgifter. I praktiken blir det huvudsakligen fråga om polis- och
tullmyndigheter.
Programmet omfattar utbildning vilket även kan vara språkutbildning,
utbytesprogram, tillhandahållande av operativ expertis, forskning, opera-
tiva studier och utbyte av underrättelseinformation. Det skall stödja initi-
ativ från nationella eller icke statliga institutioner, särskilt forsknings-
centra och institutioner för grundutbildning och vidareutbildning.
Sverige har tilldelats medel för en gemensam utbildning av polis- och
tullpersonal.
Sherlock programmet
Europeiska rådet beslutade den 28 oktober 1996 om en gemensam åtgärd
för perioden 1996-2000 avseende ett samarbetsprogram för administra-
tioner ansvariga för bekämpandet av förfalskade dokument och
identitetshandlingar, Sherlockprogrammet. Kommissionen är ansvarig
för genomförandet av programmet.
Sherlockprogrammet syftar till att förbättra de åtgärder som vidtas för
att bekämpa produktionen av förfalskade identitetshandlingar eller falska
dokument genom ett förbättrat samarbete mellan relevanta administra-
tioner inom unionen. Detta skall ske genom utbildning, utbytestjänst-
göring och bl.a. forskning. Programmet riktar sig främst till tre målgrup-
per, nämligen instruktörer, specialister och tredje länder.
Sverige har inom ramen för programmet ansökt om medel för stöd-
jande åtgärder avseende gränskontroll i Estland och Litauen.
Grotius programmet
Europeiska unionens råd beslutade den 28 oktober 1996 dessutom en
gemensam åtgärd under perioden 1996-2000 avseende ett stimulans- och
utbytesprogram för rättstillämpare, Grotiusprogrammet. Kommissionen
är ansvarig för genomförandet av också detta program.
Programmet vänder sig till domare, åklagare, advokater, personal från
akademiska instanser eller forskningsinstanser, departementstjänstemän,
notarier, tjänstemän från polisväsendet, stämningsmän, rättstolkar och
andra yrkesutövare med anknytning till rättsväsendet.
Grotiusprogrammet syftar till att förstärka det rättsliga samarbetet
inom unionen genom att förbättra förståelsen för rättsliga och judiciella
system i medlemsstaterna och betona likheterna mellan dem. Program-
met omfattar utbildning, utbytes- och praktikprogram, anordnande av
48
möten, utredningar och forskning samt förmedling av information. Det Skr. 1996/97:171
skall stödja initiativ från nationella eller icke statliga institutioner, sär-
skilt juridiska utbildningsinstitutioner, institutioner för utbildning av
domare samt forskningscentra.
Innebörden av de nordiska ländernas inträde i Schengensamarbetet är att
de nordiska ländernas medborgare på sikt kommer att kunna röra sig fritt
över gränserna till övriga Schengenländer utan personkontroll, dvs. utan
passkontroll. En annan effekt av inträdet i Schengensamarbetet är att
möjligheterna till brottsbekämpning ökar genom ett utvecklat rättsligt
samarbete och polissamarbete, vilket också innefattar tullen och kustbe-
vakningen i deras brottsbekämpande verksamhet.
Deltagarländer
Schengensamarbetet omfattar numera 15 länder. Dessa är Tyskland,
Frankrike, Belgien, Nederländerna och Luxemburg, som är de ursprung-
liga staterna, vilka jämte Spanien och Portugal deltar fullt ut praktiskt
och operativt i samarbetet. Italien, Grekland, Österrike och de nordiska
EU-ländema Danmark, Finland och Sverige samt Island och Norge deltar
i samarbetet men ännu inte praktiskt och operativt. Från och med den 1
oktober 1997 deltar Italien, Grekland och Österrike fullt ut i det operativa
samarbetet.
De nordiska länderna
Den 19 december 1996 undertecknades de svenska, danska och finska
anslutningsfördragen till Schengen samt Norges och Islands samar-
betsavtal. För Sverige innebär detta att vi kommer att delta i beslutsfat-
tandet, men det praktiska och operativa samarbetet börjar tillämpas tidi-
gast hösten 1999. Riksdagen skall då ha tagit ställning till den svenska
anslutningen till Schengensamarbetet. Eftersom Norge och Island inte är
medlemmar i EU kan de inte fa fullt medlemsskap i Schengen. Deras
samarbetsavtal innebär att de deltar på alla nivåer i all beslutsberedning,
men utan formell beslutanderätt. De har i alla andra avseenden samma
rättigheter och skyldigheter som de andra Schengenländema. Om ett
beslut av Schengenländema inte skulle kunna accepteras av Norge eller
Island kan de frånträda avtalet.
49
Skr. 1996/97:171
Inre gränser
Schengensamarbetet innebär att personer som har hemvist eller eljest
lagligen vistas i Schengenländema i princip fritt kan röra sig över grän-
serna mellan dessa (inre gränser) utan personkontroll, dvs. pass- och
identitetskontroll.
Tullens verksamhet
Tullens möjligheter att utföra varukontroller påverkas inte. Dessa frågor
regleras i EG-rätten som ger staterna rätt att genomfora de införselkon-
troller vid gränserna som är nödvändiga för att hindra att farliga eller
förbjudna varor förs in.
Yttre gränskontroll
Staterna åtar sig däremot att kontrollera och bevaka sina gränser mot län-
derna utanför samarbetet (yttre gränser) enligt gemensamma principer
vilka bl.a. innebär att en noggrann personkontroll skall ske både vid
inresa och utresa.
Visum
Inom Schengen skall en gemensam politik föras för beviljande av visum
för kortare vistelser inom Schengenländemas territorier. De visa som
utfördas av en stat skall erkännas av övriga vilket i praktiken innebär att
ett besöksvisum som beviljats i en stat också gäller för inresa till övriga
Schengenstater. Varje land kan bevilja visum som bara gäller för det
egna landet.
Asyl
I fråga om asylsökande finns regler som tillförsäkrar att den s.k. första
asyllandsprincipen upprätthålls i Schengensamarbetet, liksom att ett land
alltid är ansvarigt för att pröva ansökan. Dessa regler överensstämmer
med reglerna i den s.k. Dublinkonventionen som Sverige förbundit sig att
ansluta sig till redan i samband med EU-medlemskapet. Schengensamar-
betet förutsätter däremot inte någon gemensam politik för beviljande av
uppehållstillstånd eller asyl. Reglerna i konventionen om gränskontroll
vid yttre gränser och förfarandet i asylärenden kommer att föranleda
vissa mindre ändringar i utlänningslagen.
Polissamarbete
Schengens polissamarbete innefattar informationsutbyte för brottsbe-
kämpning och gränsöverskridande samarbete. Det sistnämnda innebär att
grannländernas polismän i vissa fall har rätt att i samband med förföl-
jande eller övervakning av en person som begått ett allvarligare brott
50
fortsätta förföljandet eller övervakningen över gränsen in på en grann- Skr. 1996/97:171
stats territorium. Förföljande enligt dessa regler får bara ske över en
landgräns varför detta i förhållande till Sverige för närvarande bara blir
aktuellt för norsk eller finsk polispersonal, eller - i förekommande fall -
tullpersonal. Grannländernas polismän kan också få rätt gripa den för-
följde i avvaktan på att svensk polis kan ta över. När Öresundsbron är
färdig torde samarbete också kunna ske mellan Sverige och Danmark.
Det mindre ingripande förfarandet, övervakning över gränsen, kan ske
också över andra gränser än landgränser, varför i teorin också övriga län-
ders polismän skulle kunna utöva övervakning här i landet. Förfarandena
kräver vissa lagändringar.
Rättsligt samarbete
De viktigaste delarna av det rättsliga samarbetet innefattar regler om
inbördes rättshjälp i brottmål och utlämning. Anslutningen till Schengen-
konventionen föranleder vissa lagändringar på dessa områden. Samarbe-
tet mot narkotika innefattar bl.a. ett åtagande att tillåta att s.k. kontrolle-
rade leveranser kan genomföras på svenskt territorium. Sådana före-
kommer redan nu.
Schengens informationssystem, SIS
Ett viktigt element i Schengensamarbetet är det datoriserade informa-
tionssystemet, SIS, för informationsutbyte mellan i första hand medlems-
staternas polismyndigheter. I SIS finns uppgifter från i första hand med-
lemsstaternas interna polisregister, bl.a. om personer som är efterlysta för
grövre brott eller som är försvunna. Uppgifter kan också införas i SIS om
personer som är misstänkta för att ha begått eller komma att begå syn-
nerligen grova brott samt uppgifter om de utlänningar som upptagits på
en spärrlista och därför i princip inte får beviljas inresa till Schengenlän-
dema.
Allt överlämnande av uppgifter till SIS sker enligt nationell lag.
Bestämmelserna om SIS föranleder vissa lagändringar så att uppgifter
från svenska polisregister kan överlämnas och att mottagande av uppgif-
ter kan ske. Konventionen ställer krav på att varje lands dataskyddsregler
och regler för integritetsskydd skall uppfylla kraven i 1981 års Europa-
rådskonvention till skydd för personuppgifter vid automatisk databe-
handling och 1987 års rekommendation från Europarådet om skydd för
personuppgifter i polisregister.
Schengen i framtiden
Inom ramen för regeringskonferensen 1996 diskuteras frågan om
Schengensamarbetet kan föras in i EU. Tanken har fatt en ganska bred
uppslutning och diskussionerna riktas nu in mot hur det tekniskt bör
arrangeras. Frågan rymmer flera problem och bland dessa hur man skall
kunna ta tillvara Islands och Norges intressen.
51
En departementspromemoria om Schengensamarbetet (Ds 1997:38) Skr. 1996/97:171
har nyligen sänts ut på remiss. Regeringen räknar med att lägga fram en
proposition med förslag om godkännande av Schengenavtalen för riksda-
gen i början av hösten 1997.
Europarådets arbete om inbördes rättshjälp
Inom ramen för arbetet inom Europarådets expertgrupp för tillämpning
av de straffrättsliga konventionerna (PC-OC) pågår bl.a. diskussioner om
inbördes rättshjälp i brottmål. Tanken är att skapa någon form av instru-
ment som skall komplettera 1959 års rättshjälpskonvention. Ett av de
främsta målen i arbetet är att minska hindren för att verkställa framställ-
ningar om inbördes rättshjälp i brottmål t.ex. genom att tillåta mer
direktkontakter mellan berörda myndigheter. En annan viktig fråga är hur
utvecklingen av ny teknik - t.ex. telefon- och videoförhör - skall kunna
inordnas i rättshjälpssamarbetet.
De flesta av dessa frågor behandlas även inom ramen för EU. PC-OC
har därför beslutat att avvakta resultatet av EU-arbetet innan diskussio-
nerna kring ett nytt instrument fortsätter (se avsnitt 8.6.).
Tilläggsprotokoll inom Europarådet om överföring av verkställighet
Under år 1996 har man inom den nämnda expertgruppen PC-OC även
förhandlat om ett tilläggsprotokoll till 1983 års konvention om överfö-
rande av dömda personer (överförandekonventionen). Ett förslag till
tilläggsprotokoll antogs enhälligt av expertgruppen i februari 1997 och
kommer att läggas fram för Europarådets styrkommitté för frågor om
brottslighet (CDPC) i juni 1997 och borde behandlas av Ministerkom-
mittén hösten 1997. Förslaget till tilläggsprotokoll stadgar bl.a. att i de
fall den dömde i samband med en brottmålsdom även dömts till utvis-
ning, skall verkställigheten av hans straff kunna överföras till en annan
stat, vanligtvis hemlandet, utan den dömdes samtycke.
Riksdagens justitieutskott har i ett betänkande (JuU 1994/95:16 s. 14)
bl.a. framfört att det vore fördelaktigt om straffverkställighet kunde över-
föras oberoende av samtycke från den dömde när det gäller utländska
intagna som jämte fängelse dömts till utvisning. Det nu framförhandlade
förslaget till tilläggsprotokoll tar alltså sikte på just den situation som
utskottet åsyftat. Sverige har varit drivande i frågan i expertgruppen och
förhandlingsresultatet måste ses som en framgång.
Europarådets rekommendation om hot och påtryckningar mot vittnen
En expertkommitté under Europarådet (Committee of Experts on Intimi-
dation of Witnesses and the Right of the Defence, PC-WI) har utarbetat
ett förslag till en rekommendation till Europarådets medlemsstater som
innefattar både praktiska och rättsliga åtgärder för att hindra eller minska
52
verkningarna av hot och påtryckningar mot vittnen. Kommittén har sär- Skr. 1996/97:171
skilt inriktat sig på hot och påtryckningar som har samband med organi-
serad brottslighet och brott inom familjen.
Den föreslagna rekommendationen har som utgångspunkt att det
straffrättsliga förfarandet skall ge stöd och skydd åt vittnen samtidigt
som de misstänktas rättigheter upprätthålls. Rekommendationen
behandlar bl.a. frågor om identitetsskydd inklusive anonymitet, program
för vittnesskydd, förhör utanför huvudförhandling, användning av
videoteknik och internationellt samarbete för att ge skydd åt vittnen.
När det gäller åtgärder i samband med utredning och lagföring som har
samband med organiserad brottslighet, behandlas en del åtgärder som
inte förekommer i Sverige. Det gäller bl.a. anonymitet för vittnen, men
också andra former av skydd för ett vittnes identitet under rättegången,
såsom skärmar och röstförvrängare som håller röst och utseende hemligt
för den misstänkte.
Begreppet vittne har i expertkommitténs arbete getts en vidsträckt
innebörd och omfattar även målsägande och medtilltalade, samt i vissa
fall även sakkunniga och tolkar.
Rekommendationen skall behandlas av Europarådets styrkommitté för
frågor om brottslighet (CDPC) i juni månad 1997 och av medlemslän-
dernas justitieministrar i september månad.
Arbete inom Europarådet mot korruption
Inom Europarådet antogs 1996 ett handlingsprogram mot korruption.
Inom ramen för detta program har man påbörjat utarbetandet av två kon-
ventioner, en s.k. ramkonvention och en straffrättslig konvention. Sverige
deltar aktivt i arbetet.
Den planerade ramkonventionen innehåller relativt allmänt hållna åta-
ganden om kriminalisering av korruptiva handlingar, offentlig upphand-
ling, skadestånd m.m. Den straffrättsliga konventionen kommer att inne-
hålla mer preciserade åtaganden att straffbelägga mutbrott och bestick-
ning, både nationellt och på ett internationellt plan. Tanken är att länder
vilkas rättssystem är under utveckling, och för vilka det kanske skulle
vara svårt att på kortare sikt ansluta sig till den straffrättsliga konventio-
nen, skall kunna leva upp till åtagandena i ramkonventionen. Förslagen
innehåller beträffande båda konventionerna relativt långtgående uppfölj-
ningssystem.
Narkotikaarbete i Europarådets Pompidougrupp
Pompidougruppen inrättades år 1971 på franskt initiativ som ett väst-
europeiskt forum för erfarenhetsutbyte i narkotikafrågor. Gruppen hade
ursprungligen ingen formell status, men blev år 1980 en samarbetsgrupp
inom Europarådet.
Sverige har varit medlem av Pompidougruppen ända sedan starten. 1
dag omfattar Pompidougruppen 28 länder i Väst- och Centraleuropa.
Andra länder i Central- och Östeuropa inbjuds för att på ad hoc-basis
53
delta i olika aktiviteter anordnade av gruppen. Den svenska regeringen Skr. 1996/97:171
har ställt särskilda medel till förfogande för att möjliggöra detta.
Arbetet i Pompidougruppen är tvärsektoriellt och omfattar såväl före-
byggande åtgärder som insatser på kontrollområdet. Pompidougruppen
anordnar konferenser och seminarier för informations- och erfarenhetsut-
byte i olika narkotikarelaterade ämnen. Den har dessutom inrättat olika
arbetsgrupper som på ett mera praktiskt plan ägnar sig åt frågor om bl.a.
behandling av missbrukare, polissamarbete, tullsamarbete och kontrollen
av flygplatser. Pompidougruppen bedriver också viss programverksam-
het, bl.a. för träning och utbildning av personal som är verksam på nar-
kotikaområdet i Central- och Östeuropa.
De ministrar i medlemsländerna som ansvarar för samordningen av
narkotikafrågor möts i princip vart tredje år för att besluta om inrikt-
ningen på samarbetet i Pompidougruppen. Vid Pompidougruppens pan-
europeiska ministerkonferens i Tromsö den 15-16 maj 1997 antogs ett
nytt arbetsprogram för gruppens arbete under åren 1997-2000.
De europeiska justitieministrarna kommer att hålla sin 21 :a konferens i
Prag 10-11 juni i år. En svensk delegation kommer att närvara. Huvud-
ämnet på konferensen är kopplingen mellan korruption och organiserad
brottslighet.
Frågan om organiserad och gränsöverskridande brottslighet har ägnats
betydande uppmärksamhet under senare år också i globala fora som FN
och OECD. I november 1994 hölls t.ex. en konferens på ministernivå
om organiserad och gränsöverskridande brottslighet (Neapelmötet).
Neapelmötet utmynnade i en politisk deklaration och en global hand-
lingsplan som går ut på att staterna aktivt skall arbeta för att motverka
internationell och gränsöverskridande brottslighet. I planen nämns även
möjligheten att utarbeta en eller flera bindande konventioner mot trans-
nationell brottslighet.
Nedan redovisas översiktligt de världsomspännande aktiviteter som
just nu pågår och som har särskild betydelse för det internationella sam-
arbetet mot organiserad brottslighet.
Inom OECD pågår sedan flera år samarbete mot korruption. Medlem-
marna i OECD har inriktat sitt arbete på att straffbelägga bestickning av
utländska offentliga tjänstemän, som anses vara det allvarligaste proble-
met i det internationella handelsutbytet. Dessutom diskuteras korrup-
tionsbekämpande åtgärder inom ramen för offentlig upphandling och
54
bokföring och revision samt skatterättslig behandling av givna mutor. Skr. 1996/97:171
Sverige deltar aktivt i arbetet.
År 1994 antogs en allmänt hållen rekommendation om motverkande av
mutor och bestickning i internationella affärsrelationer. Rekommendatio-
nen hade föregåtts av ett flerårigt arbete i organisationen. Inom ramen för
en uppföljning av hur denna rekommendation efterlevs har man alltsedan
år 1994 diskuterat ett mer preciserat åtagande och vid möte med OECD
ländernas handelsministrar den 26 maj 1997 beslutades en rekommenda-
tion att straffbelägga bestickning av utländska offentliga tjänstemän.
År 1996 antogs vidare en rekommendation om skattebehandling av
mutor. Enligt denna skall länderna se över sin skattelagstiftning i syfte att
vägra avdragsrätt för givna mutor.
Förslag till konvention mot organiserad brottslighet
Sedan ett par år är frågan om en eller flera konventioner mot organiserad
och gränsöverskridande brottslighet aktuell inom FN. Frågan hanteras för
närvarande inom FN:s brottsförebyggande division (CCPCJ). Divisionen
är ett organ under FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) och styrs
av en kommission. Denna har 40 valda medlemsländer och Sverige är
under perioden 1997-1999 vald medlem. Arbetet har under året bedrivits
med utgångspunkt i ett polskt förslag till konvention. Vid ett möte i
april/maj i år med kommissionen beslutades att arbetet med att utarbeta
en konvention skall intenfieras. För detta ändamål kommer att bildas en
expertgrupp i vilken Sverige kommer att delta. I hittillsvarande utkast har
behandlats bl.a. frågor om gemensamma normer för vad som skall vara
kriminaliserat, jurisdiktion samt utlämning och andra former av rättsligt
samarbete.
Arbete mot korruption
FN antog år 1996 en resolution och en deklaration mot korruption. I
deklarationen åtar sig medlemsstaterna att vidta åtgärder mot korruption i
internationella affärsförhållanden, bl.a. genom att straffbelägga bestick-
ning av utländska offentliga tjänstemän. Inom FN-systemet skall det
vidare undersökas om organisationen bör gå vidare med utarbetandet av
rättsligt bindande instrument på området.
Narkotikaarbetet
Sverige har sedan 1970-talet haft en hög profil i Förenta Nationernas ar-
bete för att bekämpa illegal narkotikahantering och narkotikamissbruk.
Det var t.ex. Sverige som tog initiativet till den process inom FN som
ledde fram till att generalförsamlingen år 1990 kunde anta ett globalt
handlingsprogram, ”The Global Programme of Action”, på narkotikaom-
rådet.
55
För att stärka FN:s arbete på narkotikaområdet, koordinera redan exis- Skr. 1996/97:171
terande aktiviteter och stödja det internationella samarbetet på området
skapades år 1991 FN:s internationella narkotikakontrollprogram,
(UNDCP). Avsikten var att UNDCP skulle fungera som ett kunskaps-
centrum, genomföra vissa pilotprojekt samt vara en katalysator för andra
delar av FN-systemet och nationella aktörer.
En viktig del av UNDCP:s arbete är att ge råd och stöd till stater vid
genomförandet av åtgärderna enligt FN:s tre narkotikakonventioner;
1961 års allmänna narkotikakonvention med 1972 års tillägg, 1971 års
konvention om psykotropa ämnen och 1988 års narkotikabrottskonven-
tion.
UNDCP:s verksamhet sker till stor del på plats i berörda länder och
innefattar olika åtgärder för att minska tillgången och efterfrågan på nar-
kotika, bl.a. genom stöd till altemativodling och hjälp vid utvecklandet
av lagstiftning, rättsväsende, vetenskapligt och tekniskt kunnande samt
vård- och behandlingsinsatser.
UNDCP finansieras till 90 procent av frivilliga bidrag. Sverige har
under en lång följd av år varit en av de största bidragsgivarna.
UNDCP:s verksamhet styrs närmast av FN:s narkotikakommission,
(CND), som är ett organ under FN:s ekonomiska och sociala råd,
(ECOSOC). Kommissionen är det främsta policyskapande organet på
narkotikakontrollområdet inom FN-systemet. Den består av represen-
tanter för 53 medlemsstater, valda för en period av tre år, som träffas
årligen för att bl.a. se över den globala situationen på narkotikaområdet
och lämna förslag till åtgärder. Sverige är medlem av narkotikakommis-
sionen t.o.m. år 1998.
Under juni månad 1998 skall FN:s generalförsamling hålla en särskild
session helt ägnad åt narkotikafrågan. Förberedelsearbetet inför sessio-
nen utförs av CND. Vid CND:s möte i Wien i mars i år antogs ett svenskt
förslag till resolution som innebär att en expertgrupp inför den särskilda
sessionen skall göra en översyn av FN-arbetet på narkotikaområdet i
syfte att stärka detta.
I skrivelsen har beskrivits det arbete som nu pågår inom regeringen för
att stävja organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Skrivelsen
har dessutom sökt ge en översiktlig bild av arbetet i berörda myndigheter.
Samtidigt är det angeläget att understryka att regering och riksdag vis-
serligen disponerar över de grundläggande förutsättningarna för kampen
mot kvalificerad brottslighet genom lagstiftning och budgethantering.
Det är emellertid ytterst vad som sker i det dagliga arbetet hos myndig-
heterna som avgör hur framgångsrik denna kamp blir. Ett effektivt
resursutnyttjande som också innefattar ständig kompetensutveckling
samt metodutveckling av myndighetens verksamhet är därvid betydelse-
fulla faktorer.
Det behövs därför hos regering och riksdag beredskap inte bara för att
skapa effektivare lagstiftning utan också för en effektivare styrning och
56
uppföljning av myndigheternas arbete. Regeringen ägnar detta stor upp- Skr. 1996/97:171
märksamhet och ett brett reformarbete pågår. De svenska myndigheterna
har ökat sitt inbördes samarbete med goda resultat och i framtiden kom-
mer detta att behövas i allt större omfattning. Myndigheterna har också
på senare år utvidgat sitt samarbete med andra länders myndigheter.
Det behövs också beredskap genom ökad kunskapsinhämtning och
forskning om den organiserade och gränsöverskridande brottsligheten. På
detta sätt kan också tidiga signaler uppfattas om förändringar.
Vi står inte heller ensamma. Vårt medlemskap i Europeiska unionen
har möjliggjort ett välstrukturerat och effektivt samarbete mot gränsöver-
skridande brottslighet inom ramen för den tredje pelaren. Det är också
regeringens förhoppning att sådant samarbete, inom unionen eller med
andra, på sikt kommer att ge resultat i kampen mot organiserad brottslig-
het. Även om således internationaliseringen i sig kan bidra till ökningen
av den gränsöverskridande brottsligheten innebär den i än högre grad
möjlighet för staterna att samarbeta i kampen mot just sådan brottslighet.
57
Skr. 1996/97:171
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 juni 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Tham, Blomberg, Andersson, Winberg,
Uusmann, Ulvskog, Sundström, Johansson, von Sydow, Klingvall,
Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing
Föredragande: Laila Freivalds
Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:171. Åtgärder mot organiserad
och gränsöverskridande brottslighet
58
gotab 53435, Stockholm 1997