Prop.
1996/97:147
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 3 april 1997
Göran Persson
Pierre Schori
(Utrikesdepartementet)
Riksdagen har instämt i regeringens bedömning att Statens invandrarverk
skall ta över ansvaret från polismyndigheterna för personer som tas i
förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall
vistas. I denna proposition lämnas förslag till de författningsändringar
som anses nödvändiga för att genomföra den förändringen. Det föreslås
att Statens invandrarverk i lag ges huvudansvaret för behandlingen av de
utlänningar som hålls i förvar och för de särskilt anordnade
förvarslokalema. För att Invandrarverket skall kunna genomföra
uppdraget krävs det att verket får använda vissa tvångsmedel.
Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt
men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att
upprätthålla säkerheten i förvarslokalema. Lagförslaget innehåller även
bestämmelser som understryker att utlänningar som hålls i förvar skall
bemötas humant och med respekt samt att de skall ges tillfälle till
aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under
förvarstiden. De förvarstagna får rätt till viss ersättning enligt lagen
(1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och tillgång till samma
hälso- och sjukvård som asylsökande. Enligt förslaget skall de nya
bestämmelserna föras in i utlänningslagen och träda i kraft den 1 oktober
1997.
1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 147
Prop. 1996/97:147
1 Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................3
2 Lagtext....................................................................................................4
3 Ärendet och dess beredning.................................................................11
4 Nuvarande ordning...............................................................................12
5 Bakgrund..............................................................................................13
6 Behov av lagreglering...........................................................................14
7 Förvarslokaler.......................................................................................16
8 Invandrarverkets projektgrupp..............................................................17
9 Frivilligorganisationer och samfund.....................................................18
10 Ny ansvarsfördelning..........................................................................20
11 Utformningen av förvarsverksamheten..............................................22
12 Särskilda befogenheter.......................................................................28
13 Genomförande och ekonomiska effekter............................................37
14 Författningskommentar......................................................................39
Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian
Förvar enligt utlänningslagen....................................................46
Bilaga 2 Promemorians lagförslag..........................................................47
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanser..............................................53
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.....................................................54
Bilaga 5 Lagrådets yttrande.....................................................................61
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 1997............65
Prop. 1996/97:147
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529).
Prop. 1996/97:147
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (1989:529)’ skall införas
sjutton nya paragrafer, 6 kap. 16-31 §§ och 7 kap. 7 a §, samt närmast
före 6 kap. 16, 17 och 18 §§ nya rubriker av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 6 kap. Verkställighet av beslut om 16 § Statens invandrarverk svarar Biträde av polisen 17 § På begäran av Statens Om Statens invandrarverk Behandlingen av utlänningar 18 § Utlänningar som hålls i förvar |
|
' Lagen omtryckt 1994:515. |
4 |
19 §
Utlänningar som hålls i förvar
enligt denna lag skall vistas i
lokaler som har ordnats särskilt
för dem (förvarslokaler). Statens
invandrarverk har ansvaret för
förvarslokalema och för behand-
lingen av de utlänningar som
vistas där.
Invandrarverket far besluta att
en utlänning som hålls i förvar
skall placeras i kriminalvårds-
anstalt, häkte eller polisarrest, om
1. utlänningen har utvisats på
grund av brott enligt 4 kap. 7 §,
2. utlänningen hålls avskild
enligt 22 § och av säkerhetsskäl
inte kan vistas i en förvarslokal,
eller
3. det annars finns synnerliga
skäl.
Ett barn under 18 år som hålls i
förvar får inte placeras i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller
polisarrest.
Prop. 1996/97:147
20 §
För de utlänningar som skall
vistas i förvarslokal enligt 19 §
första stycket gäller bestämmel-
serna i 21-31 §§.
För utlänningar som placerats i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller
polisarrest enligt 19 § andra
stycket gäller i stället lagen
(1976:371) om behandlingen av
häktade och anhållna m.fl. i
tillämpliga delar. Sådana
utlänningar skall därutöver
beviljas de lättnader och förmåner
som kan medges med hänsyn till
ordningen och säkerheten inom
anstalten, häktet eller arresten.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
21 §
En utlänning som hålls i förvar
far hindras att lämna förvars-
lokalen och i övrigt underkastas
den begränsning av rörelse-
friheten som krävs för att
ändamålet med förvar tillgodoses
eller som är nödvändig för
ordningen och säkerheten i
lokalen. Begränsning av rörelse-
friheten får också ske, om ut-
länningen utgör en allvarlig fara
för sig själv eller andra.
Verksamhet som rör förvar skall
utformas på ett sätt som innebär
minsta möjliga intrång i den
enskildes integritet och rättig-
heter.
22 §
En utlänning som hålls i förvar
och har fyllt 18 år får hållas
avskild från andra som tagits i
förvar, om det är nödvändigt för
ordningen och säkerheten i
lokalen eller om utlänningen utgör
en allvarlig fara för sig själv eller
andra.
Beslut om att hålla någon
avskild fattas av Statens
invandrarverk. Beslutet skall
omprövas sä ofta det finns
anledning till det, dock minst var
tredje dag.
En utlänning som hålls avskild
därför att utlänningen utgör en
fara för sig själv skall undersökas
av läkare så snart det kan ske.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
23 §
Utlänningar som hålls i förvar
skall ges tillfälle till aktiviteter,
förströelse, fysisk träning och
vistelse utomhus.
24 §
Om det inte i ett särskilt fall
möter hinder med hänsyn till
förvarsverksamhetens bedrivande,
skall en utlänning som hålls i
förvar ges möjlighet att ta emot
besök och på annat sätt ha kontakt
med personer utanför lokalen.
Om det är nödvändigt med
hänsyn till säkerheten, får ett
besök övervakas. Ett besök av ett
offentligt biträde eller en advokat
far övervakas endast om biträdet
eller advokaten själv begär det.
25 §
En utlänning som hålls i förvar
far inte utan tillstånd inneha
alkoholhaltiga drycker eller andra
berusningsmedel eller något annat
som kan skada någon eller vara
till men för ordningen inom
lokalen.
26 §
Om det finns skälig misstanke
att en utlänning som hålls i förvar
bär på sig något som utlänningen
inte får inneha enligt 25 § eller
enligt narkotikastrafflagen
(1968:64), far utlänningen
kroppsvisiteras för kontroll av
detta.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
Kroppsvisitation får inte göras
mer ingående än vad som krävs
med hänsyn till ändamålet med
åtgärden. All den hänsyn som
omständigheterna medger skall
iakttas. Om möjligt skall ett vittne
närvara.
Kvinnor får inte kroppsvisiteras
av eller i närvaro av andra män
än läkare eller legitimerade
sjuksköterskor. Om en visitation
enbart innebär att föremål som en
kvinna har med sig undersöks, får
den dock genomföras och bevitt-
nas av en man.
27 §
En utlänning som hålls i förvar
får inte ta emot en försändelse
utan föregående undersökning, om
det finns skälig misstanke att
försändelsen innehåller sådan
egendom som inte får innehas
enligt 25 § eller enligt narkotika-
strafflagen (1968:64).
Om utlänningen inte medger att
försändelsen öppnas i hans eller
hennes närvaro, skall för-
sändelsen tas om hand för
utlänningens räkning, men den får
inte öppnas.
En undersökning får inte avse
det skriftliga innehållet i brev eller
andra skriftliga handhngar.
Försändelser från offentliga
biträden, advokater, internatio-
nella organ som har behörighet
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
att ta emot klagomål från enskilda
eller från Förenta nationernas
flyktingkommissarie får aldrig
undersökas.
28 §
Påträffas inom en förvarslokal
eller hos en utlänning som hålls i
förvar egendom som inte får
innehas enligt 25 § eller enligt
narkotikastrafflagen (1968:64),
får egendomen tas om hand.
Kan det antas att en utlänning
genom att inneha eller ta emot
egendom enligt första stycket gjort
sig skyldig till brott eller saknas
känd ägare, skall egendomen
skyndsamt överlämnas till polisen.
I annat fall skall egendomen tas
om hand för utlänningens räkning.
29 §
Egendom som har tagits om
hand enligt 27 § andra stycket
eller 28 § tredje stycket skall
återlämnas till utlänningen när
förvarsbeslutet har upphört att
gälla.
30 §
En utlänning som hålls i förvar
har rätt att få sådan dagersättning
och särskilt bidrag som avses i 17
och 18 §§ lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande m.fl.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
31 §
En utlänning som hålls i förvar
skall ha tillgång till hälso- och
sjukvård i samma omfattning som
den som ansökt om uppehålls-
tillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 §§
även om utlänningen inte har an-
sökt om ett sådant tillstånd.
Om en utlänning som hålls i
förvar behöver sjukhusvård under
förvarstiden, skall utlänningen ges
tillfälle till sådan vård.
Verksamhetschefen för den
sjukhusenhet där utlänningen
vårdas skall se till att Statens
invandrarverk eller den som
förestår förvarslokalen genast
underrättas, om utlänningen
önskar lämna eller redan har
lämnat sjukhuset.
7 kap.
7a§
Statens invandrarverks beslut i
särskilda fall enligt 6 kap. 19 och
21-31 §§ far överklagas hos
allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid
överklagande till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1997.
10
Prop 1996/97:147
Genom beslut i juli 1994 tillsatte regeringen en särskild utredare med
uppdrag att undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna
verkställas under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt.
Utredaren fick också till uppgift att överväga vilken myndighet som bör
ha huvudansvaret för verkställigheter. I utredningens delbetänkande, Ett
samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) föreslogs bl.a.
att asylsökande och de som skall avvisas inte längre skulle få tas i förvar i
polisarrester, häkten eller kriminalvårdsanstalter utan att särskilda lokaler
nära Statens invandrarverks mottagningscentra eller förläggningar skulle
ställas i ordning. Vidare föreslogs att Invandrarverket skulle vara den
myndighet som hade verksamhetsansvaret för dessa lokaler samt att
lokalerna skulle utformas som ett normalt boende. Utredningen
konstaterade att det krävs tvångsmedel för att bevara ordning och säkerhet
i förvarslokalema men att behovet inte är så stort att detta hindrar att
ansvaret för lokalerna och verksamheten där av det skälet inte borde
kunna åvila Invandrarverket i stället för polismyndigheterna. Några
konkreta forslag till tvångsmedel föreslog inte utredningen.
Därefter har Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket på regeringens
uppdrag gemensamt utrett förutsättningarna för och konsekvenserna av att
flytta bl.a. ansvaret för att driva verksamhet och tillhandahålla lokaler för
förvar av utlänningar som tagits i förvar enligt utlänningslagen. Resultatet
har redovisats i en rapport i maj 1996.
Riksdagen har den 10 december 1996 instämt i regeringens bedömning
i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop.
1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80) om en ändrad
ansvarsfördelning avseende bl. a. ansvaret för att hålla utlänningar i förvar.
Bedömningen innebär att ansvaret skall övergå från polismyndigheterna
till Invandrarverket.
Efter beslut av regeringen i december 1996 tillsattes inom Utrikes-
departementet en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till sådana
författningsändringar inom ramen för utlänningslagstiftningen som
aktualiseras av att Invandrarverket ges ansvaret för att hålla utlänningar i
förvar enligt utlänningslagen (1989:529) och rätt att tillgripa de
tvångsmedel som kan bli nödvändiga för att verket skall kunna utföra
uppgiften. I arbetsgruppen har ingått företrädare för Justitiedepartementet,
Utrikesdepartementet, Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk.
Arbetsgruppen lade i januari 1997 fram promemorian Förvar enligt
utlänningslagen.
En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i
bilagorna 1 och 2. Synpunkter på promemorian har inhämtats vid en av
Utrikesdepartementet anordnad utfrågning med företrädare för närmast
berörda myndigheter och humanitära frivilligorganisationer. En
förteckning över dem som deltog i utfrågningen finns i bilaga 3. Några av
myndigheterna och frivilligorganisationema har även lämnat skriftliga
synpunkter. De skriftliga synpunkterna och en utskrift av vad som
11
framfördes vid utfrågningen finns tillgängliga i Utrikesdepartementet Prop. 1996/97:147
(UD97/313/MP).
Flera av remissinstanserna har fört fram synpunkter som faller utanför
det område som promemorian behandlar. Dit hör t. ex. synpunkter om
förutsättningarna för beslut om förvar och uttalanden om uppsikts- och
verkställighetsbestämmelsema. Dessa synpunkter har inte behandlats i
detta lagstiftningsärende.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 13 mars 1997 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.
Regeringen har följt Lagrådets förslag. I propositionens lagförslag har
också vissa mindre språkliga och redaktionella ändringar gjorts.
Lagrådets synpunkter har berörts i avsnitt 10 och 12 samt författnings-
kommentaren
Utlänningslagens regler om förvar av utlänningar finns i lagens sjätte
kapitel. Kapitlet inleds med en bestämmelse om att en utlänning är
skyldig att stanna kvar för utredning, främst i samband med en inresa eller
utresa. Vägrar utlänningen att frivilligt stanna kvar, får han eller hon
hållas kvar av polismyndigheten i upp till sex timmar utan att ett
förvarsbeslut fattas. Ett sådant kvarhållande får ske om det behövs för att
utreda utlänningens rätt att vistas i Sverige.
En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar vid tre olika situationer.
Den första är om utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till Sverige
eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och då inte
kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig samt att
utlänningens rätt att få resa in eller vistas i riket inte kan bedömas ändå.
Vidare får en utlänning tas i förvar om det är nödvändigt för att en
utredning om hans eller hennes rätt att stanna i Sverige skall kunna
genomföras. Den tredje situationen är om det bedöms som sannolikt att
utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om
verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Dessutom krävs
för ett beslut om förvar i detta sistnämnda fall att det med hänsyn till
utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns
anledning anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller
bedriva brottslig verksamhet i riket.
En utlänning som kan tas i förvar kan i stället ställas under uppsikt om
detta är tillräckligt. Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa
tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig pass
eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.
Det finns även bestämmelser som anger under vilka förutsättningar ett
utländskt barn under 18 år får tas i förvar. Dessa bestämmelser är
restriktivare än vid förvar av vuxna. Ett utländskt barn under 18 år får tas i
förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar
12
verkställighet av Invandrarverket och det föreligger en uppenbar risk att Prop. 1996/97:147
barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående
verkställighet som inte bör fördröjas. Detsamma gäller om fråga
uppkommer om verkställighet av ett awisningsbeslut med förordnande
om omedelbar verkställighet. Om det är tillräckligt att barnet ställs under
uppsikt, far barnet inte tas i förvar.
I övriga fall av avvisning eller utvisning skall förvar av barn endast få
tillgripas som en sista utväg. Inför verkställighet skall barnet inte kunna
tas i förvar förrän man först prövat att ställa det under uppsikt. Först när
det misslyckats att få ett barn som ställts under uppsikt att frivilligt
medverka till en avresa, kan förvarstagande tillgripas för att möjliggöra ett
avlägsnande från landet.
Vidare får ett barn inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är
flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar.
Skulle barnet inte ha någon vårdnadshavare i riket, får det tas i förvar
endast om det finns synnerliga skäl.
När det gäller begränsning av tiden för förvar får en utlänning som
tagits i förvar för att en utredning om rätten att stanna i riket skall kunna
genomföras, inte hållas i förvar längre är 48 timmar. I övriga fall far ett
förvarstagande inte pågå mer än två veckor om det inte finns synnerliga
skäl. För de fall där ett beslut om av- eller utvisning har meddelats får en
utlänning dock hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns
synnerliga skäl för längre tid. Ett utländskt barn under 18 år får inte hållas
i förvar längre än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare
72 timmar. Ett barn under 18 år som hålls i förvar får slutligen inte tas in i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Denna sistnämnda
bestämmelse finns i 5 kap. 12 § utlännmgsförordningen (1989:547).
Förvarsbeslut fattas av den myndighet som handlägger ärendet.
Handläggande myndigheter i frågor om förvar är polismyndighet, Statens
invandrarverk eller Utlänningsnämnden. Ett förvarsbeslut av någon av
dessa myndigheter kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslut
att ta eller hålla någon kvar i förvar kan inte fattas av regeringen. Beslut
om förvar i ärenden hos regeringen fattas av det statsråd som skall föredra
ärendet. Statsrådets beslut kan på framställning av utlänningen omprövas
av Regeringsrätten.
Enligt 5 kap. 11 § utiänningsförordningen är det polismyndigheten som
verkställer beslut om förvar. I fråga om behandlingen av utlänningar som
hålls i förvar gäller enligt 5 kap. 13 § samma förordning lagen (1976:371)
och förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna
m.fl. i tillämpliga delar. Utlänningarna skall därutöver beviljas de
lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordning och
säkerhet inom anstalten, häktet eller arresten.
Riksdagen har, som nämnts, instämt i regeringens bedömning om en
ändrad ansvarsfördelning avseende bl.a. ansvaret för att hålla utlänningar i
förvar. I den migrationspolitiska propositionen anförde regeringen
13
följande skäl för sin bedömning att Statens invandrarverk skall ta över Prop. 1996/97:147
ansvaret för förvarsverksamheten från polismyndigheterna:
De utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen bör i princip
vistas vid särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket.
Bakgrunden till att förvarsmstitutet tillgrips är att myndigheterna vill
försäkra sig om att utlänningen är tillgänglig. Detta ställer naturligtvis
särskilda krav på de lokaler där den förvarstagne vistas, liksom på den
verksamhet som bedrivs där. Förvarslokalema bör dock utformas på ett
sådant sätt att de så långt möjligt överensstämmer med de lokaler som
finns på de mottagningscentra som Invandrarverket driver. Denna strävan
får inte innebära att man bortser från anledningen till förvarsbeslutet.
Avsikten med beslutet är att inskränka den förvarstagnes rörelsefrihet.
Förhållandena bör i övrigt så långt möjligt likna dem som finns på ett
mottagningscenter. Det är emellertid viktigt att framhålla att det i många
avseenden är svårt att jämföra boende pa ett vanligt mottagningscenter
med vistelse i förvar. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av
asylsökande m.fl. skall sk. organiserad verksamhet ordnas för
asylsökande. När sådan verksamhet började organiseras på
Invandrarverkets förläggningar gav detta till resultat att spänningarna
mellan människorna pa förläggningen minskade. Man måste dock var
medveten om att förutsättningarna är annorlunda vid förvarslokalema.
Verksamheten måste i ännu högre grad än vid förläggningarna utformas
efter individuella förutsättningar. Skillnaden mellan en förvarslokal och
ett mottagningscentrer bör således i huvudsak vara att de som hålls i
förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet.
En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall få vistas i
polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagsfall kan
vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan
sändas till Invandrarverkets förvarslokaler eller att verkställighet av ett
avvisnings- eller utvismngsbeslut är omedelbart förestående. Ett
ytterligare skäl kan vara att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt
att han eller hon äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan
särskilt vara aktuellt da en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten
av ett utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fangelsedom.
I samband med att socialförsäkringsutskottet behandlade den
migrationspolitiska propositionen (bet. 1996/97 :SfU5) diskuterades även
ett antal motioner med anknytning till propositionen. En motion föreslog
förbud mot att placera förvarstagna utlänningar i kriminalvårdsanstalt,
häkte eller polisarrest om det inte föreligger synnerliga skäl. En annan
motion föreslog ett tillkännagivande om att förvar i häkte skulle förbjudas
helt. Vid behandlingen härav anförde utskottet följande.
Som framgår av propositionen skall Invandrarverket överta ansvaret att
hålla förvarslokaler. Placeringar i häkte och arrester av förvarstagna
kommer därför att upphöra, utom i rent undantagsfall som torde vara
svåra att undvika. Utskottet har vid ett flertal tillfallen kritiserat att
förvarstagna personer placeras i häkten och anser därför att det är mycket
tillfredsställande att fragan nu får en lösning. Motionerna i denna del far
anses tillgodosedda mea vad regeringen anfört i frågan.
Varje medborgare är enligt 2 kap. 6 § regeringsformen gentemot det
allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande
intrång. Enligt samma kapitel 8 § har varje medborgare samma skydd mot
frihetsberövande. Av 2 kap. 12 § regeringsformen följer att dessa fri- och
14
rättigheter får begränsas genom lag. En utlänning här i riket är i enlighet Prop. 1996/97:147
med 2 kap. 22 § andra stycket regeringsformen likställd med svenska
medborgare i fråga om bl. a. skyddet mot kroppsvisitation, husrannsakan
och liknande intrång samt mot frihetsberövande, om annat inte följer av
särskilda föreskrifter i lag.
Vidare gäller enligt 2 kap. 1 § regeringsformen att varje medborgare
gentemot det allmänna är tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet, mötesfrihet och
religionsfrihet. Religionsfriheten definieras i regeringsformen som
friheten att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion.
Religionsfriheten kan över huvud taget inte begränsas. Detta hänger
samman med det sätt som religionsfriheten har definierats på i
grundlagstexten; definitionen syftar på det som är specifikt för
religionsfriheten - att ensam eller tillsammans med andra utöva sin
religion. De moment i religionsutövningen som närmast är utflöden av
andra friheter, såsom yttrandefriheten och mötesfriheten, kan begränsas
enligt vad som gäller för dessa friheter Om annat inte följer av särskilda
föreskrifter i lag, är en utlänning här i riket likställd med en svensk
medborgare också när det gäller rättigheterna enligt 2 kap. 1 §
regeringsformen.
I dag har polismyndigheterna ansvaret för utlänningar som hålls i förvar
och för driften av förvarslokalema. Den enskilde polismannen har bl.a. i
polislagen (1984:387) givits vissa befogenheter att använda våld och
beröva människor friheten. Enligt nuvarande ordning är den personal som
arbetar med utlänningar som hålls i förvar endera poliser eller personer
som är anställda vid av polisen anlitade bevakningsföretag. Polisens
förfarande att anlita vaktbolag har nyligen utsatts för kritik av Riksdagens
ombudsmän. Justitieombudsmannen Rune Lavin har i ett beslut den 23
januari 1997 (dnr 369-1997) konstaterat att Rikspolisstyrelsen och
Polismyndigheten i Stockholms län handlat fel genom att överlåta
förvaltningsuppgifter som innefattat myndighetsutövning utan att ha
erforderligt lagstöd för detta.
När Statens invandrarverk nu föreslås ta över ansvaret för förvars-
verksamheten enligt utlänningslagen och för driften av de lokaler de
förvarstagna vistas i, måste möjligheten att använda tvångsmedel ha stöd i
lag. Om Invandrarverket skulle avse att anlita ett vaktbolag för att hjälpa
till med bevakningen av förvarslokalema kräver detta lagstöd för att
verket skall ha rätt att överlämna myndighetsutövande uppgifter till
bevakmngspersonalen.
I detta sammanhang kan det också finnas anledning att beröra det
allmänna lagstödet för polisens och andra personers rätt att använda våld
som finns i 24 kap 2 § brottsbalken. Paragrafens första stycke innehåller
bestämmelsen om våldsanvändning mot den som med stöd av lag är
berövad friheten men som rymmer eller gör motstånd. Bestämmelsen
omfattar inte endast intagna i kriminalvårdsanstalt, häktade och anhållna,
utan även t.ex. dem som är intagna för psykiatrisk tvångsvård och
personer som är omhändertagna enligt särskild lagstiftning för
missbrukare och vårdbehövande I brottsbalksbestämmelsen sägs inte
uttryckligen vem som har befogenhet att bruka våld. I första hand åsyftas
poliser, personal vid kriminalvårdsanstalt, sjukhus eller hem som det
åligger att hindra rymning och även ordningsvakt som omhändertagit en
person. I 24 kap. 5 § brottsbalken finns en gemensam bestämmelse för
15
bland annat 2 § samma kapitel och 10 § polislagen. Denna bestämmelse
innebär att om någon har rätt att enligt något av dessa lagrum företa en
annars straffbelagd gärning, så har var och en som kommer honom till
hjälp samma rätt.
Prop. 1996/97:147
För närvarande är det polisen som verkställer beslut om förvar av
utlänningar. På de orter där det finns särskilda förvarslokaler drivs dessa
av polismyndigheterna. Enligt regleringsbrev 1995/96 för polisväsendet
åligger det länsstyrelserna att tillse att polisen har tillgång till
förvarslokaler för verkställighet. I juli 1996 fanns det totalt 206
förvarsplatser på fyra orter: Upplands Väsby (Carlslund) - 50 platser, Flen
(Jättuna) - 58 platser, Göteborg (Lillhagen) - 64 platser och Malmö (Östra
sjukhuset) - 34 platser. Beläggningen varierar över tiden bl.a. på grund av
att förvarstidens längd varierar, allt ifrån några timmar upp till flera
månader I januari - februari 1996 var beläggningen 53 procent och den 1
juli 1996 var den 34 procent. Till detta kommer ett antal förvarstagna
personer som av olika anledningar placerats på häkten. Under år 1995 var
antalet i genomsnitt 120 personer men denna siffra har sjunkit kraftigt
under år 1996 och beräknas till omkring 30 personer.
Polisen har ett fåtal anställda vid förvarslokalema. I princip är endast de
fyra föreståndarna samt personalen i Göteborg anställda av polisen, varav
endast två är poliser. Övrig personal är civilanställd. För att klara
verksamheten vid de tre förvarslokalema där polismyndigheterna endast
har ett fatal anställda, (Upplands Väsby, Flen och Malmö), har dessa
polismyndigheter var för sig slutit avtal med olika bevakningsföretag.
Dessa företag har utbildad och erfaren personal som på polisens uppdrag
sköter den praktiska verksamheten vid förvarslokaler sedan flera år.
Antalet personer som är i tjänst varierar med hänsyn till beläggningen. På
varje förvarsplats arbetar i genomsnitt 5-8 personer samtidigt.
I förvarslokalema finns i dag olika typer av utrymmen. Det finns mm
for ensamstående och sjuka, familjerum samt flerbäddsrum. Rummen har
i stort sett samma standard som på Statens invandrarverks förläggningar. I
samtliga förvarslokaler är dörrarna till bostadsrummen alltid upplåsta,
såvida den som bor i rummet inte vill ha dörren låst nattetid.
Alla förvarstagna rör sig fritt inne i lokalerna där det finns tillgång till
televisionsapparat, bordtennis och annan förströelse. I några
förvarslokaler finns det dessutom tillgång till särskilda utrymmen för
fysisk träning. I anslutning till lokalerna finns möjlighet att vistas
utomhus, där olika aktiviteter kan utföras. En förvarstagen kan i princip
vistas ute så lång tid som han eller hon vill. Det finns dock hela tiden
personal i såväl inre som yttre utrymmen. I förvarslokalema förekommer
inte någon s.k. organiserad verksamhet enligt lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande m.fl (fortsättningsvis kallad LMA).
De sammanlagda kostnaderna för förvarslokalema uppgår till cirka 56
miljoner kronor per år.
16
Regeringen uppdrog den 22 februari 1996 åt Rikspolisstyrelsen och
Statens invandrarverk att gemensamt utreda förutsättningarna för och
konsekvenserna av att flytta vissa uppgifter från polismyndigheterna till
Invandrarverket. En bland flera frågor som skulle utredas var
överflyttandet av ansvaret för att driva verksamhet och tillhandahålla
lokaler för förvar av utlänningar som tagits i förvar enligt utlänningslagen.
Som bakgrund till uppdraget hänvisade regeringen till
Verkställighetsutredmngens delbetänkande och till Flyktingpolitiska
kommitténs betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU
1995:75). Regeringen gav några förutsättningar för uppdraget och anförde
därvid bland annat följande.
Alla utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen vistas i princip
vid särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket. FörvarsloKalema
bör utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt överensstämmer med
de lokaler som finns på mottagningscentra som Invandrarverket driver.
Förhållandena bör i övrigt också likna dem som finns på
mottagningscentra. Så bör exempelvis de möjligheter till s.k. organiserad
verksamhet som förutsätts i lagen (1994:137) om mottagande av
asylsökande m.fl. även finnas tillgängliga för de som är förvarstagna.
Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter bör således i
princip endast vara att de som vistas på det förra åläggs restriktioner för
sin rörelsefrihet och att de rent faktiskt inte kan lämna lokalerna. En
förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall fa förvaras i polisarrest,
häikte eller kriminalvårdsanstalt. Sådant undantag kan vara att utlänningen
av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till
Invandrarverkets förvarslokaler eller att verkställighet av ett awisnings-
eller utvisningsbeslut är omedelbart förestående. Ett ytterligare skäl kan
vara att utlänningen uppträder på ett sådant sätt att han äventyrar sin eller
andras personliga säkerhet.
Resultatet av utredningen har redovisats i en gemensam rapport från
Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket den 2 maj 1996. I rapporten under
rubriken Verksamhetens inriktning m.m. (s. 26 f) anförs följande.
Enligt regeringsuppdraget bör skillnaden mellan en förvarslokal och ett
mottagningscenter i princip endast vara att boende i det förra åläggs
restriktioner för sin rörelsefrihet och att de inte kan lämna lokalerna.
Organiserad verksamhet och fritidsaktiviteter skall enligt direktiven kunna
utföras i lokalerna. Invandrarverket och Rikspolisstyrelsen har utifrån
dessa förutsättningar att överväga och föreslå lämplig säkerhetsnivå. På
samma vis som organiserad verksamhet sänkte spänningsnivån på
förläggningarna kan bra sysselsättning minska spänningen via ett förvar.
Det är emellertid viktigt att poängtera att det i många avseenden är svårt
att jämföra boende i det ordinarie mottagningssystemet med vistelse^ i
förvar. Organiserad verksamhet vid förvar kan inte bedrivas utifrån
samma mål och instruktioner. Innehållet i verksamheten vid förvaren skall
inriktas på motiveringsprogram för de förvarstagna. Motiverings-
programmen skall skapa förståelse hos den förvarstagne om innehållet i
aktuellt beslut och att personalen tillsammans med denne diskuterar vad
som kan och måste göras i den uppkomna situationen. Dessa program bör
ledas av för ändamålet erfaren personal vid Invandrarverket och kan
läggas upp som individuella handlingsplaner. Vid ett övertagande måste
Invandrarverket sätta sin prägel på verksamheten genom motive-
ringsprogrammen m.m. Personal borde i viss utsträckning kunna
rekryteras från mottagningsverksamheten. Det har i olika sammanhang
diskuterats hur stora förvarslokaler bör vara. Några menar att ett mindre
förvar är att föredra ur arbetsmiljö- och säkerhetssynpunkt. Några
Prop. 1996/97:147
17
2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 147
entydiga slutsatser angående storleken är emellertid svåra att fastställa - prOp 1996/97:147
bland annat beroende på att ett förvar kan delas in i flera mindre enheter.
Dagens säkerhetsnivå vid förvarslokalema måste upprätthållas. Rikspolis-
styrelsen och Invandrarverket förutsätter att personer som utgör en fara
för sig själva eller andra även fortsättningsvis kan placeras i häkte eller
motsvarande. Invandrarverket måste vidare ha närhet till kvalificerat stöd
från sjuk- och hälsovårdsmyndigheter vid t. ex. depressioner och
hungerstrejker. För att upprätthålla ordning och säkerhet kan situationen
kräva att tvångsmedel används. Invandrarverkets personal måste ges rätt
att använda tvångsmedel i samband med förvar och för detta krävs
författningsändringar och sedan genomgång av lämplig utbildning.
Personalen måste vara tränad för att nantera situationer med hot och våld.
Polis måste emellertid alltid kunna tillkallas om situationen kräver detta.
Även om atmosfären vid ett förvar är särskilt laddad, bör noteras att
komplicerade situationer ofta uppstår mom Invandrarverkets
mottagningsverksamhet. Det finns också ett särskilt handlingsprogram
inom Invandrarverket om hot- och våldssituationer. Relevanta
erfarenheter finns med andra ord mom Invandrarverket. Befogenheter för
personalen att ingripa med tvångsmedel behöver inte utesluta att
vaktbolag svarar för olika slag av kontroller och bevakning. Eventuell
förekomst och omfattning av stöd från vaktbolag måste övervägas i detalj
i det konkreta förberedelsearbetet inför ett övertagande. Ett alternativ är
att Invandrarverket har en egen basstyrka, vilken kompletteras med
tjänster från ett vaktbolag i den omfattning som aen tillfälliga
belastningen kräver detta.
Härefter har Invandrarverket fortsatt förberedelsearbetet med
övertagandet i olika former. Bland annat har en projektgrupp tillsatts med
uppdrag att lägga fram detaljerade förslag om hur övertagandet av
förvaren skall ske, Såväl verksamhetens innehåll, organisation som
bemanning omfattas. Projektgruppens arbete utgår från den
migrationspolitiska propositionen och från den viljeyttring som finns i
Rikspolisstyrelsens och Invandrarverkets rapport den 2 maj 1996.
Invandrarverkets projektgrupp har utöver denna bakgrund även fått
följande vägledning av verkets direktion inför sitt arbete:
- att samla in erfarenheter och^ synpunkter från olika institutioner och
organisationer, i syfte att få fram förslag på bra kvalité i
förvarsverksamheten
- att personalen inom förvaren till huvudsak ska vara anställd av
Invandrarverket och att personal exempelvis från vaktbolag endast ska
användas vid speciella situationer och tillfällen
- att det är önskvärt att det finns en mottagningsenhet i anslutning till
respektive förvar. Detta för att klara familjer, som omfattas av
förvarsbeslut, på ett bra sätt samt för att få en bra flexibilitet gällande
personal.
Invandrarverkets projektgrupp för övertagande av förvarsverksamheten
planerar att lämna sin slutrapport i början av maj månad 1997.
Enskilda organisationer har spelat och spelar en betydelsefull roll i
Sverige inom flyktingpolitikens område. De som engagerar sig i arbete för
asylsökande samt för skyddsbehövande och vissa andra kategorier
invandrare under de första åren efter att uppehållstillstånd har beviljats är
främst humanitära organisationer samt samfund och organisationer på
religiös grund. I botten för engagemanget ligger generellt sett ett allmänt
18
humanitärt, rättsligt och/eller religiöst motiv. Asylsökande och Prop. 1996/97:147
skyddsbehövande m.fl. utgör för de stora sammanslutningarna endast en
av många kategorier utsatta människor som är föremål för insatser. Det
förekommer även organisationer som enbart är inriktade på att stödja
asylsökande och vissa andra kategorier som söker uppehållstillstånd. I
sammanhanget skall också nämnas att verksamheten inom exempelvis
idrottsföreningar och invandrarnas egna föreningar har stor betydelse för
många, liksom att t. ex. fackförbund, elevorganisationer och politiska
organisationer engagerar sig för enskilda eller i olika migrationspolitiska
frågor.
När frivilligorganisationema eller samfunden ordnar särskild
verksamhet för asylsökande kan man se aktiviteterna som ett komplement
till statens och kommunernas åtgärder. Organisationen väljer själv på
vilket sätt den skall engagera sig på detta område och vilka aktiviteter som
skall bedrivas. I allmänhet utförs verksamheten med hjälp av oavlönade
frivilliga medarbetare som rekryteras inom den egna sammanslutningen
men även extern rekrytering av frivilliga förekommer. I vissa
verksamheter anställs personal på heltid eller deltid för att arbeta
tillsammans med de frivilliga. Ofta finansieras verksamheten med hjälp av
statliga och kommunala bidrag men i mycket få fall får organisationen full
kostnadstäckning.
Regering och riksdag har i olika sammanhang sedan årtionden
framhållit värdet av frivilligorganisationemas och samfundens insatser
och att deras erfarenhet och engagemang är viktiga att ta tillvara. Fasta
samrådsgrupper med företrädare för olika sammanslutningar har funnits
såväl vid det för invandrings- och flyktingfrågor ansvariga departementet
som vid Statens invandrarverk. Därutöver förekommer omfattande
kontakter genom att företrädare för enskilda organisationer deltar i
referensgrupper vid statliga utredningar, remissförfarandet, utfrågningar
m.m.
I dag har frivilligorganisationema ingen större organiserad verksamhet
vid förvarslokalema. Däremot finns från samfundens sida
besöksverksamhet. I huvudsak rör det sig om enskilda företrädare för
olika sammanslutningar som kommer till förvarslokalema för att erbjuda
de utlänningar som hålls i förvar personliga samtal och rådgivning.
Förvarspersonalen uppger att den har ett gott samarbete med dessa
företrädare och att man tillsammans på olika sätt kan bidraga till att
underlätta vistelsen för dem som hålls i förvar.
Invandrarverket har i sina förberedelser för övertagandet av
förvarslokalema betonat frivilligorganisationemas och samfundens
betydelse och verket avser att i enlighet med statsmakternas uttalanden
utöka samarbetet med dessa sammanslutningar.
19
Prop. 1996/97:147
Regeringens förslag: En huvudregel med innebörden att utlänningar som
hålls i förvar skall vistas i särskilda förvarslokaler förs in i
utlänningslagen. Statens invandrarverk skall ha ansvaret för
förvarslokalema och för behandlingen av de utlänningar som vistas där.
Invandrarverket får i vissa fall besluta att personer som hålls i förvar skall
placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Barn under 18 år
far dock aldrig placeras i anstalt, häkte eller arrest.
Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens.
Vissa förtydliganden och preciseringar har dock gjorts i den föreslagna
ordningen. Bl.a. har bestämmelsen om att barn inte får placeras i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest förts in i lagen och det slås
fast att det är Invandrarverket som beslutar var en utlänning som hålls i
förvar skall placeras.
Synpunkter vid utfrågningen: En majoritet av remissinstanserna har
uttalat sig positivt om eller inte haft något att erinra mot att
Invandrarverket tar över ansvaret för förvarsverksamheten Caritas har
anfört att förvarslokalema bör byggas ut så att det aldrig blir nödvändigt
att placera en person som hålls i förvar på t.ex. häkten. Rädda Barnen har
påpekat att det direkt av lagtexten bör framgå att barn inte får placeras i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Svenska Röda Korset anser
att förvar som berör personer som utvisats på grund av brott bör hanteras i
ett annat sammanhang. Även Statens invandrarverk har ifrågasatt om det
är rimligt att placera personer som utvisats på grund av brott tillsammans
med övriga förvarstagna och hävdat att denna grupp kan vara svår att
hantera för verket.
Ett flertal remissinstanser, bl.a. Länsrätten i Stockholm, har framfört
lagtekniska synpunkter med innebörden att lagtexten så tydligt som
möjligt bör ange i vilka fall en utlänning som hålls i förvar skall kunna
placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Länsrätten har även
påpekat att man måste hålla isär beslut om avskiljande från frågan var
utlänningen skall placeras. Av promemorieförslaget framgår det inte
vilken myndighet som skall besluta i placeringsfrågan. Svenska Röda
Korset, Sveriges kristna råd med flera remissinstanser har betonat att det
tydligt bör framgå av lagtexten att platsbrist aldrig utgör ett skäl för
placering i anstalt, häkte eller arrest.
Skälen för regeringens förslag: Statsmakterna har under senare år
strävat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och en
koncentration på det som uppfattas som respektive myndighets
kärnverksamhet. I linje med detta har ett arbete bedrivits med att närmare
definiera varje myndighets verksamhet och att fastställa avgränsningen till
andra myndigheters ansvarsområden.
Invandrarverket är central utlänningsmyndighet och skall verka för att
myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och
medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. En rad frågor
20
som sammanhänger med utlänningars rätt att vistas i Sverige har samtidigt
kommit att handläggas av polisen även om beslut i de flesta fall fattas av
andra myndigheter. Polisen sköter passkontrollen och har särskild
kompetens när det gäller förhörsteknik. Beträffande den s.k. inre
utlänningskontrollen, dvs. den kontroll som får ske av utlänningar här i
landet samt verkställigheter av avvisnings- eller utvisningsbeslut,
tillkommer också den omständigheten att polispersonal har rätt att
tillgripa tvångsmedel. Enligt nuvarande bestämmelser är det också
polisens uppgift att verkställa beslut om förvar och driva de lokaler där de
förvarstagna vistas.
Polisens huvuduppgift i samhället är att upprätthålla ordning och
säkerhet. Frågor som rör tillämpningen av utlänningslagen har i olika
sammanhang bedömts ha föga med polisens huvuduppdrag att göra.
Därför har polisens roll vid handläggning av utlänningsärenden minskat.
Är 1992 flyttades utredningsansvaret för asylärenden över från polisen till
Invandrarverket. Från den 1 januari 1997 har Invandrarverket även tagit
över ansvaret för de s.k. grundutredningar som görs i anslutning till att
asylansökan lämnas och ansvaret för registrering av fingeravtryck som
tagits med stöd av utlänningslagen. Som nämns i avsnitt 3 har riksdagen
också ställt sig bakom regeringens bedömning att Invandrarverket bör ta
över ansvaret från polisen för personer som tas i förvar enligt
utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall vistas.
När Invandrarverket nu föreslås ta över ansvaret för
förvarsverksamheten gäller det att skapa ett regelsystem som i största
möjliga utsträckning garanterar att de utlänningar som hålls i förvar enligt
utlänningslagen slipper att vistas i t. ex. häkten och kriminal vårdsanstalter.
Huvudprincipen att dessa utlänningar skall vistas i särskilda förvarslokaler
under Invandrarverkets ansvar bör komma till uttryck direkt i lagtexten.
En bestämmelse med denna innebörd bör alltså föras in i utlänningslagen.
Som Lagrådet påpekat bör det även direkt av lagtexten framgå att det är
Invandrarverket som svarar för att ett beslut om förvar verkställs. Den nya
ordningen bör även reglera möjligheterna att begära polishandräckning.
Den föreslagna ordningen kommer att innebära att placeringar i häkte,
kriminalvårdsanstalter och polisarrester av förvarstagna minskar avsevärt.
Regeringen anser dock inte att tiden är mogen för att, som Caritas
föreslagit, helt ta bort möjligheterna att placera personer som hålls i förvar
på den typen av inrättningar. Som påpekats i den migrationspolitiska
propositionen (s. 143) och utskottsbetänkandet (s. 72) finns det ett mindre
antal undantagsfall där det torde vara svårt att undvika en sådan placering.
Sådana undantagssituationer kan, som nämnts, vara att utlänningen av
rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan sändas till en förvarslokal
eller att verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är nära
förestående. Ett annat skäl kan vara att utlänningen uppträder på ett
sådant sätt att han eller hon äventyrar sin egen eller andras säkerhet. Som
nämns i den migrationspolitiska propositionen kan detta särskilt vara
aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett
utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom.
Regeringen kan instämma i den kritik som några av remissinstanserna
har anfört beträffande den föreslagna utformningen av det lagrum som
reglerar vilka utlänningar som får placeras i kriminalvårdsanstalter,
häkten eller polisarrester. En bestämmelse av detta slag bör inte utformas
Prop. 1996/97:147
21
så att den lämnar öppet för godtycklighet. Det bör framgå av lagtexten
dels vilken myndighet som är behörig att besluta om en sådan placering,
dels vilka omständigheter som kan leda till att ett sådant beslut måste
fattas. Bestämmelsen behandlas närmare i författningskommentaren
Regeringens förslag: Bestämmelser som understryker att utlänningar
som hålls i förvar skall bemötas humant och med respekt samt ges tillfälle
till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och utomhusvistelse under
förvarstiden förs in i utlänningslagen.
Utlänningar som hålls i förvar får rätt till viss ersättning enligt lagen
(1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt tillgång till samma
hälso- och sjukvård som asylsökande.
Promemorians förslag överensstämmer i stora drag med regeringens. I
promemorian lades det dock inte fram några förslag om hur rätten till
ekonomisk ersättning och sjukvård skulle regleras.
Synpunkter vid utfrågningen: Justitieombudsmannen har påpekat att
det kan finnas ett praktiskt behov av en bestämmelse som reglerar hur det
skall förfaras om en förvarstagen person behöver sjukvård under
förvarstiden Enligt JO kan 24 § andra och tredje styckena lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall tjäna som förebild. Statens
invandrarverk har betonat att samordningen mellan den organiserade
verksamhet som bedrivs enligt LMA och dess motsvarighet i
förvarslokalema bör utvecklas mer. Enligt verket måste man även i övrigt
förtydliga vilka regler på mottagmngssidan, t.ex. rörande tillgången till
sjukvård, som skall gälla för de olika kategorier som hålls i förvar.
Sveriges kristna råd anser att det är positivt att frivilligorganisationema
framdeles avses få en aktiv roll i förvarsverksamheten. Rådet anser dock
att promemorians lagtext är för negativt utformad och minimerar
möjligheterna snarare än uttrycker rättigheter. Liknande synpunkter har
framförts från ett antal andra frivilligorganisationer. Genomgående har
från dessa instanser också uttryckts missnöje med att lagtexten ger
utrymme för så många lämplighetsawäganden som läggs i
förvarsföreståndarens hand Sveriges muslimska råd anser i synnerhet att
lagbestämmelsen som ger de förvarstagna rätt att utöva sin religion måste
förtydligas.
Flera remissinstanser har haft synpunkter rörande förvarslokalemas
utformning och personalens kompetens. Rädda Barnen har framhållit att
förvarslokalema måste vara särskilt anpassade för barns olika behov i
olika åldrar och att det är nödvändigt att den personal som finns i
förvarslokalema har särskild kunskap om barn. Enligt organisationen bör
en separat avdelning som är avsedd endast för ensamma barn och
barnfamiljer inrättas i förvarslokalema. Sveriges kristna råd har
understrukit vikten av att det finns särskilda utrymmen där religion kan
utövas och förordat att det inrättas religionsneutrala andaktsrum i
förvarslokalema. Liknande synpunkter har framförts från Caritas som
också betonat vikten av att förvarslokalema utrustas så att de liknar
Prop. 1996/97:147
22
vanligt boende. FARR har anfört att det måste finnas särskilda rum på Prop 1996/97:147
förvarslokalema där utlänningarna kan rådgöra med sina ombud.
Ett antal remissinstanser har från olika utgångspunkter berört
Invandrarverkets eventuella behov att anlita privata vaktbolag.
Justitieombudsmannen och Invandrarverket har understrukit att det krävs
lagstöd om myndighetsutövande uppgifter skall överföras från en
myndighet till enskild. Invandrarverket har därutöver påpekat att
eventuellt även möjligheterna att begära polishandräckning bör regleras i
lag. Några frivilligorganisationer har motsatt sig införandet av en ordning
där Invandrarverket får anlita ett vaktbolag för att fullgöra uppgifter inom
förvarsverksamheten. Enligt dessa remissinstanser strider detta mot den
föreslagna prägeln på förvarsverksamheten. Svenska Röda Korset har lagt
till att i den mån Invandrarverket behöver assistans bör man i stället
överväga en fortsatt roll för polisen i verksamheten.
Skälen för regeringens förslag: Humanitet är en självklarhet i
förvarsverksamheten, oavsett vem som förestår den. Begreppet humanitet
kan dock vara svårt att definiera, eftersom människor har olika
uppfattning om dess innebörd och lägger olika värderingar i ordet
beroende på bakgrund, social situation, referensramar och utbildning.
Givetvis har även de människor som hålls i förvar olika uppfattningar om
vad humanitet innebär beroende på hur de upplever sin egen situation.
Humanitet i förvarsverksamheten kan dock sammanfattas med att den
förvarstagne alltid skall sättas i centrum och att hans eller hennes ärende
skall behandlas rättssäkert och skyndsamt. Det är angeläget att det
etableras en god relation mellan personalen och utlänningen redan från
början när han eller hon kommer till lokalen och att utlänningen känner
sig trygg och säker i den utsatta situationen. Personalen skall finnas till
hands för de förvarstagna och den skall se till att de mår väl och att de
känner att personalen har förståelse för deras situation.
I promemorian gjordes ett försök att i lagtext ge uttryck för den
humanism som bör prägla förvarsverksamhet genom en bestämmelse som
föreskrev att de som hålls i förvar skall bemötas med förståelse för de
särskilda svårigheter som är förenade med den situationen.
Utlänningsnämnden har hävdat att den bestämmelsen är överflödig.
Regeringen vill snarare uttrycka saken så att bestämmelsen kan uppfattas
som innehållslös. Ett bättre uttryckssätt kan enligt regeringens uppfattning
hämtas ur de riktlinjer för förvar av asylsökande som utformats av FN:s
flyktingkommissarie. I riktlinje 6 föreskrivs bl.a. att villkoren för
förvarstagna “should be humane with respect for the inherent dignity of
the person” Översatt till svenska bör bestämmelsen ha innebörden att de
som hålls i förvar skall behandlas humant och att deras värdighet skall
respekteras. Regeringen föreslår att den bestämmelsen ersätter 17 § i
promemorieförslaget.
En annan omständighet som påverkar utlänningarnas möjlighet att
acceptera förvarssituationen är förvarslokalernas utformning. Som uttalats
i den migrationspolitiska propositionen bör dessa anordnas på ett sådant
sätt att de så långt som möjligt överensstämmer med de lokaler som finns
på Invandrarverkets mottagningscentra, låt vara att man vid
förvarslokalernas utformning måste beakta att de personer som skall
vistas där har en inskränkt rörelsefrihet. Regeringen utgår från att
Invandrarverket kommer att ombesörja att förvarslokalema t.ex. får en
23
utformning som underlättar för barn att vara där och som ger den som vill Prop. 1996/97:147
utöva sin religion möjlighet att göra detta på ett värdigt sätt. Det förslag
som Rädda Barnen fört fram om en separat avdelning för barnfamiljer och
ensamma barn bör tas tillvara liksom de förslag om särskilda andaktsrum
som Sveriges kristna råd och Caritas lagt fram. Rädda barnens synpunkter
överensstämmer väl med de synpunkter som Bamkommittén uttalat i
delbetänkandet Barnkonventionen och utlänningslagen i denna fråga
(SOU 1996:115 s. 103). Ett självklart inslag är vidare att de förvarstagnas
möjlighet att i avskildhet konferera med sina ombud tillgodoses.
Invandrarverket ansvarar i dag för ett antal förläggningar och
mottagningscentra. Vid dessa ordnas med stöd av LMA s.k. organiserad
verksamhet av olika slag. Ett förvarsbeslut leder ofrånkomligen till att den
enskildes rörelsefrihet måste inskränkas i vissa hänseenden. Detta utgör i
sig inte något hinder mot att en organiserad verksamhet som påminner om
den som anordnas inom ramen för det vanliga mottagningssystemet även
ordnas för de förvarstagna. Det är dock orealistiskt att tro att förvarstagna
till alla delar kan få tillgång till den organiserade verksamhet som bedrivs
enligt LMA.
De aktiviteter som förekommer i förvarslokalema för närvarande består
till stor del av televisions- och videotittande, motion, tvätt av egna kläder
och olika sällskapsspel. Aktiviteterna sker under bevakning och
säkerhetsaspekterna sätts i förgrunden. Enligt regeringens uppfattning bör
erfarenheter som vunnits vid anordnandet av organiserad verksamhet
enligt LMA tas till vara vid utformningen av aktiviteterna i
förvarslokalema. Spänningarna mellan de asylsökande minskade när den
typen av verksamhet började organiseras på Invandrarverkets
förläggningar.
Förutsättningarna är naturligtvis annorlunda i förvarslokalema men,
som anförs i den migrationspolitiska propositionen, bör det ändå finnas
goda förutsättningar att i större utsträckning än för närvarande erbjuda
individuellt utformade aktiviteter. Till saken hör att de förvarstagna sällan
har förståelse för anledningen till att de hålls i förvar. Särskilt påfrestande
måste det vara att förvarstiden inte är bestämd i förväg. Genom att utöka
antalet aktiviteter och i ökad utsträckning försöka förklara anledningen till
förvarsbeslutet och vad den som hålls i förvar kan göra för att påverka sin
situation torde det finnas goda förutsättningar att sänka spänningsnivån i
lokalen såväl mellan de förvarstagna som mellan dem och personalen.
Tiden i förvarslokalema kommer därmed att bli mer meningsfylld för dem
som hålls i förvar. Uttryckt med andra ord, kommer de förvarstagnas
tillvaro inte längre att uteslutande bestå av olika tidsfördriv utan också av
aktiviteter som hjälper dem att bättre stå ut med förvarssituationen och
som, i bästa fall, även kan vara något som de kan ha nytta av senare.
Att i detta lagstiftningsärende närmare beskriva vilka aktiviteter som
bör ordnas i förvarslokalema låter sig inte göras. Allmänt kan sägas att
stort utrymme bör finnas för aktiviteter som är individuellt utformade. Det
går inte att bortse från att olika behov av aktiviteter finns hos utlänningar
som hålls i förvar endast någon enstaka dag och hos förvarstagna som
vistas i förvarslokalema en längre tid. Regeringen har fullt förtroende för
Invandrarverkets förmåga att få till stånd en fungerande ordning i detta
hänseende. Den projektgrupp som bildats inom Invandrarverket inför
övertagandet bör särskilt nämnas. För att frågor om humanitet och de
24
förvarstagnas aktiviteter i förvarsverksamheten skall kunna vidare-
utvecklas bör Invandrarverket fortsätta på den inslagna vägen och
fördjupa sitt samarbete med frivilligorgamsationer och samfund. Genom
denna samverkan kan de förvarstagnas möjligheter till kontakter med
enskilda och organisationer utanför lokalen ökas. Samfunden och
frivilligorganisationema kan även erbjuda de förvarstagna hjälp med
kontakter för förberedelser inför ett eventuellt återvändande till hemlandet
och andra aktiviteter som personalen vid lokalen har svårt att
tillhandahålla, såsom möjligheter för de förvarstagna till personliga samtal
och att utöva sin religion
En verksamhet som är utformad på detta vis ställer stora krav på den
personal som tjänstgör vid förvarslokalema. Den hittillsvarande
verksamheten har huvudsakligen inriktats på att övervaka att de
förvarstagna inte avviker från förvarslokalen eller gör något som kan
äventyra ordningen och säkerheten inom lokalen. Det är uppenbart att
kompetenskraven måste ställas högre än så i den framtida
förvarsverksamheten. De som skall arbeta i en förvarslokal skall dels vara
tillräckligt insatta i utlänningslagstiftningen för att kunna förklara för
utlänningarna varför de hålls i förvar och vilka rättigheter de har, dels
kunna anordna organiserad verksamhet med beaktande av de olika
individernas behov. Som Rädda Barnen har påpekat och som framhålls i
bamkommitténs delbetänkande (s. 115) finns det också t.ex. behov av
personal som har vana att arbeta med barn.
Regeringen anser mot den bakgrunden att det ligger nära till hands att
välja en lösning som innebär att i allt väsentligt endast Invandrarverkets
egen personal arbetar inom förvarsverksamheten. Det bör åtminstone inte
förekomma att någon som inte tillhör Invandrarverket har arbetsuppgifter
som innefattar myndighetsutövning. Som frivilligorganisationema anfört
skulle syftet med ansvarsöverföringen kunna sättas i fråga om
myndighetsutövande uppgifter även skulle tillkomma personal som är
anställd av vaktbolag. Bevakningsfunktionens betydelse får dock inte
underskattas. Lösningen förutsätter att Invandrarverkets personal även har
nödvändig kompetens på det området. Regeringen utgår från att
Invandrarverket kommer att hantera personalfrågan så att detta mål kan
uppfyllas. Mot bakgrund av vad som nu sagts finns det inte någon
anledning att ge verket lagstöd för att överlåta myndighetsutövande
uppgifter. Någon lagbestämmelse med den innebörden föreslås därför
inte.
Flera frivilligorganisationer har kritiserat att uttryckssätt som ‘i skälig
omfattning” och “ i den utsträckning det är möjligt” används när de
förvarstagnas rätt till aktiviteter och tillfälle att utöva sin religion slås fast i
lagen. Regeringen har förståelse för reaktionerna. I och för sig framgår
det av promemorian att avsikten är att uttrycket ‘i skälig omfattning” inte
skall uppfattas på annat sätt än att personalen på förvarslokalen ges rätt att
bestämma en någorlunda rimlig omfattning på aktiviteterna. Enligt
regeringens uppfattning kommer denna målsättning bättre till uttryck om
bestämmelsen, som organisationerna har föreslagit, inte innehåller uttryck
som kan ge intryck av en inskränkning som inte är avsedd. Regeringen
föreslår därför att bestämmelsen utformas så att den uttrycker att
förvarstagna skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och
vistelse utomhus.
Prop. 1996/97:147
25
Frågan hur de förvarstagnas självklara rätt att utöva sin religion skall Prop. 1996/97:147
komma till uttryck i den nya ordningen är besvärlig i så hänseende att det
alltid finns en risk att en bestämmelse om religionsutövning kan uppfattas
som en inskränkning av det skydd för religionsfrihet som följer av 2 kap.
1 § första stycket 6 regeringsformen respektive artikel 9 i den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna (Europakonventionen). En sådan feltolkning
vore mycket olycklig och måste undvikas. Regeringen återkommer till hur
den självklara rätten att utöva sin religion bör komma till uttryck i nästa
avsnitt.
Som Invandrarverket påpekar ger promemorian ingen vägledning när
det gäller frågan om vilket samband som bör finnas mellan de föreslagna
förvarsbestämmelsema och bestämmelserna i LMA. Den sistnämnda
lagen innehåller bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till
utlänningar som ansökt om uppehållstillstånd i Sverige under åberopande
av skyddsbehov. Även vissa andra kategorier utlänningar omfattas. Det
finns inte någon uttrycklig bestämmelse i LMA som utesluter personer
som hålls i förvar från lagens tillämpningsområde. Det är dock uppenbart
att åtskilliga av bestämmelserna inte tar sikte på den kategorin. Detta
gäller t.ex. valmöjligheterna för de asylsökande att bo endera på en
förläggning eller att ordna boendet på egen hand och rätten att få
bostadsersättning för dem som väljer det sistnämnda alternativet. Som
berörts tidigare torde det inte heller vara möjligt att fullt ut tillämpa
bestämmelserna om s.k. organiserad verksamhet i förvarsverksamheten.
Även om det regelsystem som finns i LMA således är anpassat för
utlänningar som bor endera ute i samhället eller på förläggning finns det
anledning att ta ställning till om de som hålls i förvar bör få tillgång till ett
ekonomiskt bistånd som motsvarar bestämmelserna i LMA under
förvarstiden. En självklar utgångspunkt är att någon typ av ‘fickpengar”
bör utgå Även om utlänningar som hålls i förvar får fri kost och knappast
har några utgifter under förvarstiden måste det vägas in att de kan behöva
pengar till telefonsamtal eller för att köpa t.ex toalettartiklar. I
Invandrarverkets förvarslokaler kommer det att vistas utlänningar som
tillhör olika kategorier. Bland dem finns personer som sökt asyl eller
annat uppehållstillstånd i Sverige och sådana som har blivit utvisade på
grund av brott och som tagits i förvar i avvaktan på att beslutet om
avvisning eller utvisning skall verkställas. Andra grupper är personer som
skall direktawisas eller som har utvisats sedan deras uppehållstillstånd
upphört att gälla av något skäl. Den största gruppen inom den sistnämnda
kategorin är s.k. brustna anknytningar, dvs. utlänningar som utvisats
sedan deras relation till en i Sverige bosatt person upphört.
Enligt regeringens uppfattning bör alla som vistas i Invandrarverkets
förvarslokaler har rätt till samma bidrag. Man skulle i och för sig kunna
anföra olika argument för att göra åtskilllnad mellan de olika
kategorierna. Det skulle t.ex. kunna hävdas att de som skall direktawisas
ofta vistas mycket kort tid i förvarslokalen och därmed inte har något
behov av pengar. Starka skäl talar dock för att samma ekonomiska
lösning väljs för hela gruppen. En annan ordning är inte bara tveksam ur
rättvisesynpunkt utan kan också bidra till att spänningar uppstår mellan de
olika grupperna.
26
Ett enkelt och rimligt ersättningsaltemativ är att en utlänning som hålls Prop. 1996/97:147
i förvar får samma ersättning som en asylsökande som har logi på en
förläggning där fri kost ingår i inkvarteringen. Bestämmelserna om
nedsättning av dagbidraget enligt 10 § LMA bör inte tillämpas när det
gäller personer som hålls i förvar I vissa fall kan det uppkomma
situationer där en utlänning som hålls i förvar också har behov av s.k.
särskilt bidrag enligt 18 § LMA. Också denna bestämmelse bör således
tillämpas när det gäller förvarstagna. En bestämmelse med ovanstående
innebörd bör alltså föras in bland de nya förvarsbestämmelsema.
Frågan om tillgång till hälso- och sjukvård för dem som hålls i förvar
innehåller snarlika frågeställningar. Även utan särskild reglering har alla
utlänningar som hålls i förvar rätt till omedelbar hälso- och sjukvård
enligt 4 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Bestämmelserna för
asylsökande finns i 2 § förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för
hälso- och sjukvård till asylsökande. De är mer generöst utformade och
innebär i korthet att landstingen får ersättning från staten även för vård
som inte kan anstå och för t.ex. mödrahälsovård och vård vid abort.
Asylsökande barn får samma hälso- och sjukvård som svenska barn.
Bland de utlänningar som har utvisats på grund av brott eller som utvisats
sedan en anknytning till en i Sverige boende person upphört kan det
vidare finnas personer som är folkbokförda i Sverige.
Med hänvisning till samma skäl som anförts beträffande rätten till
dagbidrag anser regeringen att alla som hålls i förvar bör ha samma
tillgång till hälso- och sjukvård. Samtliga kategorier bör föreslås få
tillgång till den hälso- och sjukvård som asylsökande är berättigade till.
En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i utlänningslagen.
Regeringen har för avsikt att i annat sammanhang vidta åtgärder för att
införa ett ersättningssystem för de kostnader som kan bli en följd av att
andra kategorier än asylsökande (t.ex. de som utvisats på grund av brott
eller s.k. brustna anknytningar) omfattas under tiden som de hålls i förvar.
En annan fråga som rör hälso- och sjukvård är den som
Justieombudsmannen tagit upp. Regeringen instämmer i att det kan finnas
ett praktiskt behov av att reglera hur man skall förfara om en förvarstagen
person behöver sjukhusvård under förvarstiden. Som JO påpekat finns en
bra förebild till en sådan reglering i 24 § andra och tredje styckena lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall. Regeringen föreslår därför
att en sådan bestämmelse tas med i de nya förvarsbestämmelsema. Sista
meningen i 24 § tredje stycket lagen om vård av missbrukare som
föreskriver att verksamhetschefen får besluta att missbrukaren skall
hindras att lämna sjukhuset under den tid som behövs för att säkerställa
att missbrukaren kan föras över till ett s.k. LVM-hem bör dock inte ges
någon motsvarighet i utlänningslagen. Denna går enligt regeringens
uppfattning inte att anpassa till de förhållanden som gäller för de som
hålls i förvar.
27
Prop 1996/97:147
Regeringens förslag: För att Invandrarverket skall kunna ta över ansvaret
för förvarsverksamheten krävs det att det i lag införs bestämmelser som
ger verket rätt att använda vissa tvångsmedel. Utgångspunkten är att
tvångsmedlen skall vara så få som möjligt men ändå tillräckliga för att
tillgodose syftet med förvarsinstitutet och för att upprätthålla ordningen
och säkerheten i förvarslokalema. Förvarsverksamheten skall bedrivas så
att den innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och
rättigheter.
Överklaganderätt till allmän förvaltningsdomstol införs beträffande alla
beslut som rör tvångsmedel.
Promemorians förslag överensstämmer i vissa delar med regeringens
förslag. Regeringens förslag innebär dock att Statens invandrarverks rätt
att använda tvångsmedel blir mindre långtgående än förslagen i
promemorian, bl.a. ges verket inte rätt att använda handfängsel och
förutsättningarna för kroppsvisitation görs mer restriktiva. Enligt
regeringens förslag skall vidare en bestämmelse som föreskriver att
verksamhet rörande förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta
möjliga intrång i den enskildes integritet föras in i utlänningslagen.
Dessutom införs en tidsgräns inom vilken ett beslut om avskiljande måste
omprövas och överklaganderätten vidgas beträffande de beslut som fattas
av Invandrarverket i förvarsverksamheten.
Synpunkter vid utfrågningen: Ett flertal remissinstanser har haft
invändningar mot eller varit tveksamma till att Invandrarverket skall få
använda handfängsel. Dit hör bl.a. Rikspolisstyrelsen, Statens
institutionsstyrelse, Sveriges advokatsamfund, Svenska flyktingrådet och
FARR. Justitieombudsmannen har påpekat att lagtexten åtminstone bör
avfattas så texten tydligare markerar att andra medel först skall ha prövats
innan en så ingripande åtgärd som att förse någon med handfängsel
tillgrips.
När det gäller promemorians förslag om avskiljande anser
Justieombudsmannen, med instämmande av flera andra remissinstanser,
däribland Statens invandrarverk, att en lämplig ordning vore att sådana
beslut tidsbegränsas och att en formell omprövning av beslutet skall ske
efter viss tid. JO har vidare påpekat att bestämmelsen bör utformas så att
det är Invandrarverket som fattar beslut om avskiljande och att verket
sedan genom delegation kan bemyndiga den tjänsteman som är
föreståndare för förvarslokalen att fatta sådana beslut. Invandrarverket har
anfört att samtliga som arbetar i förvarslokalen bör få tillgripa
tvångsåtgärder. Dock bör rätten att fatta beslut som kan planeras i förväg
endast tillkomma föreståndaren. Statens institutionsstyrelse har upplyst att
beslut beträffande de flesta tvångsmedel inom styrelsens
verksamhetsområde fattas av föreståndaren. Dessutom måste varje åtgärd
av detta slag rapporteras till huvudmannen så att användandet av
tvångsmedel kan utvärderas. Institutionsstyrelsen anser vidare att det finns
skäl att överväga införandet av en enhet med hög säkerhet på förvaren,
28
eftersom denna lösning kan minska behovet av beslut om avskiljande. Prop. 1996/97:147
Sveriges advokatsamjund har anfört att det allmänt sett bör konkretiseras
dels vilken myndighet som har rätt att tillgripa tvångsmedel, dels till vem
rätten kan delegeras. Rikspolisstyrelsen har påpekat att beslut om
avskiljande kan vara påkallat beträffande en del personer som blivit
utvisade på grund av brott. I de fall där det rör sig om t.ex. grova
våldsbrottslingar bör det enligt styrelsens uppfattning vara tillräckligt med
det brott utlänningen dömts för som underlag för ett beslut om
avskiljande. Man bör inte kräva att någon incident dessutom inträffat i
förvarslokalen.
Länsrätten i Stockholm har beträffande promemorians förslag om
förutsättningarna för kroppsvisitation påpekat att det kan uppkomma
situationer där Invandrarverket vid en kroppsvisitation kan komma att
anträffa dokument och andra saker som har betydelse för asylutredningen.
Statens institutionsstyrelse anser att det finns skäl att överväga behovet av
bestämmelser om ytlig kroppsbesiktning. Caritas har satt i fråga om det
överhuvudtaget är nödvändigt att Invandrarverket utrustas med
befogenhet att utföra kroppsvisitation och Sveriges Muslimska Råd anser
att det undantagslöst alltid bör finnas en annan kvinna med när en kvinna
kroppsvisiteras. FARR föreslår att bestämmelsen konstrueras så att
valfrihet för den som berörs finns.
Flera remissinstanser har också haft synpunkter på utformningen av
22 § i promemorians lagförslag. Justitieombudsmannen anser att första
meningen är olyckligt formulerad eftersom den ger intryck av att
förvarstagna kan få tillstånd att inneha ämnen och föremål som det är
straffbelagt att inneha. Rikspolisstyrelsen föreslår att möjligheterna att ge
tillstånd tas bort. Invandrarverket efterlyser en formulering som tillåter att
de förvarstagna kan få använda t.ex. verktyg som faller in under
beskrivningen i lagtexten i samband med olika aktiviteter. Caritas och
FARR understryker vikten av att de som hålls i förvar inte åläggs fler
restriktioner än vad som är nödvändigt. Enligt organisationerna bör de
förvarstagna kunna få dricka mellanöl till maten eller inta en medicin som
föreskrivits av läkare även utan föreståndarens tillstånd.
Några remissinstanser anser att 24 § om förutsättningarna för besök
m.m. är för restriktivt utfomad. Sveriges Advokatsamfund föreslår att
regleringen i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna
m.fl. används som förebild. Svenska Röda Korset vill ha en utformning
som utgår från att de som sitter i förvar har rätt till besök. Liknande
synpunkter har anförts från Sveriges kristna råd, som understrukit att
endast säkerhetsaspekter bör kunna begränsa besöksrätten och från
Sveriges Muslimska Råd. Den sistnämnda instansen har i synnerhet
betonat vikten av att förvarstagna får ha kontakt med sina religiösa ledare.
Såvitt gäller överklagandemöjlighetema har Justitieombudsmannen
förordat en mer vidsträckt rätt att överklaga än som föreslås i
promemorian. Enligt JO bör den omfatta i stort sett samtliga frågor som
har med verkställigheten av ett förvarsbeslut att göra, t.ex. beslut som
innebär inskränkning av rörelsefriheten och besöksrestriktioner. En
tänkbar formulering kan vara att överklaganderätten omfattar alla beslut
som fattas av Invandrarverket under förvarstiden. Länsrätten i Stockholm
har betonat Europakonventionens betydelse vid utformandet av
överklaganderätten. Statens institutionsstyrelse har påpekat att beslut om
29
tvångsmedel inte går att överklaga inom den lagstiftning som ingår i Prop. 1996/97:147
styrelsens verksamhetsområde. Svenska flyktingrådet har framhållit att de
förvarstagna måste ha tillgång till tolk och offentligt biträde för att de
skall kunna utnyttja sina rättigheter.
Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 6 krävs det
stöd i lag för varje form av tvångsanvändning och frihetsberövande.
Utgångspunkten för förslagen i denna del bör vara att de tvångsmedel
som personal vid förvarslokalema skall få använda skall vara så få som
möjligt men ändå tillräckliga för att personalen skall kunna upprätthålla
ordningen och säkerheten i lokalen. Bestämmelser om tvångsmedel finns
bl.a. i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen
(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård samt lagen (1974:203) om
kriminalvård i anstalt och lagen (1976:371) om behandlingen av häktade
och anhållna m.fl.
Inskränkning av rörelsefriheten
Ett beslut om förvar innebär med nödvändighet att den person som
omfattas av beslutet får en inskränkt rörelsefrihet. En förvarstagen
utlänning måste hållas under uppsikt så att han eller hon inte avviker.
Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter behöver
egentligen inte bestå i mer än att de som vistas i förvarslokalen har vissa
restriktioner för sin rörelsefrihet och att de inte kan lämna utrymmet
Personalen måste därför ha rätt att hindra utlänningar som hålls i förvar
att lämna förvarslokalen och därvid i undantagsfall utöva våld om detta är
nödvändigt. För att hindra någon från att rymma från lokalen får
personalen även använda våld enligt det allmänna lagstödet i 24 kap 2 §
brottsbalken. Om en förvarstagen har rymt och försvunnit från lokalen
eller dess omedelbara närhet, bör personalen tillkalla polis.
Ett särskilt problem när det gäller att utforma de nya bestämmelserna
för Invandrarverkets förvarsverksamhet är att göra en lämplig avvägning
mellan de tvångsmedel som bör kunna tillgripas och de rättigheter som
bör tillförsäkras dem som har fått sin rörelsefrihet inskränkt. Å ena sidan
ligger det nära till hands att undersöka hur motsvarande bestämmelser är
utformade i lagen om vård av unga och i lagen om vård av missbrukare i
vissa fall. Å den andra måste även en jämförelse göras med de
bestämmelser som reglerar situationen för människor som är
frihetsberövade på grund av brottsmisstanke eller som har dömts för brott.
Den sistnämnda kontrollen är särskilt viktig därför att det givetvis inte är
rimligt att utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen behandlas
sämre än brottsmisstänkta eller de som är dömda till fängelse för brott.
De lagar som reglerar villkoren för de brottsmisstänkta och de som
avtjänar ett fängelsestraff innehåller mycket detaljerade föreskrifter om en
intagens rättigheter och skyldigheter. Enligt regeringens mening är det
inte befogat att utforma bestämmelserna om förvarsverksamheten på
samma detaljerade sätt. Det gäller i stället att hitta en lämplig balansgång
mellan de rättigheter som är så självklara i förvarsverksamheten att de inte
behöver lagregleras och dem det kan finnas anledning att lagfästa
Uttryckt med andra ord bör bestämmandet av de rättigheter som är av det
30
slag att de skall vara reglerade i lagen vägas mot arten och graden av de Prop. 1996/97:147
tvångsmedel som får användas för att inskränka rörelsefriheten.
Ett särskilt problem i detta hänseende utgör som nämnts hur de
förvarstagnas självklara rätt att utöva sin religion skall komma till uttryck
utan att detta kan komma att uppfattas som en inskränkning av den
grundlagsskyddade religionsfriheten. Ett sätt att lösa problematiken skulle
kunna vara att endast lagreglera tvångsmedelsanvändningen i syfte att
uttrycka att de enda restriktioner som får förekomma är de som följer av
den regleringen och alla andra begränsningar är otillåtna. Regeringen
anser emellertid att det önskade syftet uppnås bäst genom införandet av en
lagregel som uttryckligen anger att förvarsverksamheten skall utformas så
att den innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och
rättigheter. På det sättet framhålls att de enda begränsningar som får
förekomma när det gäller t.ex. religionsutövning är de som följer av
tvångsmedelsregleringen. Den enda begränsning detta torde innebära i
praktiken är att de förvarstagna inte kan tillåtas att delta i religiösa
sammankomster utanför förvarslokalen.
Regeringen anser sammanfattningsvis att en detaljreglering av de
rättigheter som är tillförsäkrade en utlänning som hålls i förvar kan
avvaras. Det är t.ex. självklart att utlänningen har rätt att skicka brev till
vem som helst och att män och kvinnor inte skall behöva dela rum, om de
inte tillhör samma familj. Lika självklart är det att de får ha kontakt med
de andra förvarstagna och inte behöver vara inlåsta i sina rum annat än då
det finns anledning för ett beslut om avskiljande. Naturligt är också att
förvarstagna får behålla sina värdesaker och andra ordinära personliga
tillhörigheter samt att de får meddela sig med sina anhöriga. De
inskränkningar som måste finnas är, som framhållits tidigare, att
utlänningarna inte får avvika från förvarslokalen och att en person som
hålls i förvar inte får skada sig själv, andra förvarstagna eller personalen.
Avskiljande
I 1 kap. 1 § utlänningslagen finns ett s.k. portalstadgande med innebörden
att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än
vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.
Den nuvarande ordningen tillåter att såväl polisarrester som häkten och
kriminalvårdsanstalter används som förvarslokaler. Under senare år har
utvecklingen gått mot att förvarstagna utlänningar mer vistas i särskilda
lokaler. Utlänningar som är utvisade på grund av brott placeras dock
fortfarande mycket sällan i de särskilda förvarslokalema. I övrigt placeras
förvarstagna utlänningar i häkte främst om de av föreståndaren för
förvaret bedöms som bråkiga och våldsamma.
Som redovisats tidigare anser regeringen inte det ännu möjligt att införa
ordning där utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen
uteslutande kan placeras i de särskilda förvarslokalema. Även i
fortsättningen måste det finnas utrymme för att t.ex. placera de som
uppträder på ett sätt som äventyrar deras egen eller andras säkerhet på
kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Innan ett beslut om placering
i t.ex. häkte övervägs, bör först möjligheterna att lösa problemet inom
förvarslokalen prövas framför allt när det gäller de personer som mte är
utvisade på grund av brott. Ett alternativ är att försöka skilja de
31
förvarstagna som är våldsamma från övriga förvarstagna. Ett sådant Prop. 1996/97:147
avskiljande skulle kunna underlätta för de övriga att delta i aktiviteter
under större frihet. Att, som Statens institutionsstyrelse föreslår, inrätta
enheter med extra hög säkerhet i förvarslokalema anser regeringen dock
inte vara någon framkomlig väg. Vad som bör komma i fråga vid ett
beslut om avskiljande är att den berörde utlänningen placeras endera i det
egna sovrummet eller i ett annat rum med behövlig övervakning. I många
fall torde det räcka med en kortare tids avskiljande för att personen skall
lugna sig.
Om detta inte är tillräckligt för att lösa problemet, måste möjligheten
kvarstå att omplacera utlänningen till kriminalvårdsanstalt, polisarrest
eller häkte. Som Justieombudsmannen påpekat, bör det vara
Invandrarverket som fattar beslut av detta slag. Verket kan sedan genom
delegering bemyndiga den tjänsteman som förestår lokalen att fatta beslut
I likhet med flera remissinstanser anser regeringen vidare att ett beslut om
avskiljande skall omprövas så ofta det finns anledning till det och att det
bör finnas en tidsgräns för när omprövning måste ske. En lämplig
tidsgräns för den obligatoriska omprövningen är enligt regeringens
uppfattning var tredje dag. Dessutom skall självfallet den som hålls
avskild ha rätt att överklaga beslutet till förvaltningsdomstol. Regeringen
återkommer till den frågan.
Varje beslut om avskiljande bör, liksom beslut om placering på anstalt,
häkte eller arrest, dokumenteras på lämpligt sätt. Dessutom bör det
tillskapas en ordning som innebär att sådana åtgärder måste rapporteras
till Invandrarverkets ledning. De bestämmelser som behövs i detta
hänseende behöver inte föras in i utlänningslagen utan kan tas in i
utlänningsförordmngen eller Invandrarverkets instruktion.
I promemorian föreslogs att Invandrarverket i undantagsfall skulle få
tillfälligt använda handfängsel vid allvarliga situationer i förvarslokalen
om en förvarstagen utlänning uppträdde så våldsamt att det var absolut
nödvändigt. Detta förslag har mötts av omfattande remisskritik från såväl
vissa myndigheter som från frivilligorganisationemas sida. Regeringen
har förståelse för den kritiken. Mycket talar för att den här typen av
tvångsmedel i princip endast bör få användas av polisen. Det finns
visserligen en risk för att något fler utlänningar kommer att placeras på
t.ex. häkten om Invandrarverket inte får använda handfängsel. Andra
förvarstagnas och personalens säkerhet måste givetvis sättas i främsta
rummet. Risken torde dock vara förhållandevis begränsad. Vid en samlad
bedömning finner regeringen att den nya ordningen inte bör innefatta
någon rätt för Invandrarverket att använda handfängsel. Något förslag
med den innebörden läggs således inte fram.
I samband med att en utlänning som hålls i förvar behöver lämna
lokalen för transport till t.ex. annan förvarslokal, häkte eller sjukhus, bör
Invandrarverket i första hand anlita kriminalvårdens transporttjänst som
har tillgång till en för ändamålet fungerande organisation med väl
utbildad personal. Eftersom Invandrarverket dels endast kan anlita
transporttjänsten via polisen, dels ibland kan behöva biträde av polisen
vid transporter, bör en bestämmelse med innebörden att verket får begära
handräckning hos polismyndigheten för att ombesörja förflyttning av en
utlänning som hålls i förvar, tas in i utlänningslagen. De kostnader som
därvid kan uppstå bör fördelas mellan myndigheterna efter samma
32
principer som i andra sammanhang då polisen anlitas för handräckning Prop. 1996/97:147
eller delgivning. Självfallet är det inte något som hindrar att transporterna
sker i Invandrarverkets regi om verket anser att det är lämpligt. Det kan
tvärtom finnas åtskilliga situationer när detta kan vara ändamålsenligt.
Kroppsvisitation
Begreppet kroppsvisitation finns definierat i 28 kap 11 § tredje stycket
rättegångsbalken. Det innebär en undersökning av kläder och annat som
någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har
med sig.
En utlänning som tagits i förvar förs, sedan han eller hon delgivits
förvarsbeslutet, normalt till förvarslokalen med polisbil eller med bil från
kriminalvården. Före avfarden till lokalen har den förvarstagne
skyddsvisiterats av polis eller kriminalvårdens personal. Skyddsvisitering
innebär att den förvarstagne genomsöks på utsidan av kläderna efter
vapen, farliga tillhyggen eller liknande föremål. Om det är påkallat, kan
även transport med den förvarstagne i handfängsel förekomma.
Även den nu föreslagna ordningen innebär att polisen skall ge
handräckning med genomförandet av ett förvarsbeslut. Alltså kommer
den som tagits i förvar att skyddsvisiteras före ankomsten till
förvarslokalen. Mot den bakgrunden bör Invandrarverkets befogenhet att
företa kroppsvisitation kunna reduceras till fall där det finns en viss grad
av misstanke att utlänningen bår på sig något som han eller hon inte får
inneha. Detta innebär en något mer begränsad rätt för verket att
kroppsvisitera en utlänning än vad som föreslogs i promemorian.
Möjligheten till kroppsvisitation är även med nu föreslagna
begränsningar enligt regeringens uppfattning fullt tillräcklig för att
tillgodose de behov som finns i förvarsverksamheten. Av förarbetena till
bestämmelsen i rättegångsbalken om kroppsvisitation framgår att
begreppet avser mte bara undersökning av någons kläder, utan också
undersökning av föremål i övrigt som någon har med sig. Det har ingen
betydelse om det medhavda föremålet är låst, stängt utan att vara låst, eller
öppet.
Som nämns i promemorian innehåller annan lagstiftning även möjlighet
till en mer omfattande kontroll benämnd kroppsbesiktning. Därmed avses
en rätt att undersöka människokroppens yttre och inre samt tagande av
prov från kroppen och undersökning av sådant prov. I promemorian
gjordes bedömningen att en så omfattande kontrollbefogenhet inte
behövdes för att personalen vid förvarslokalen skulle kunna utföra sin
uppgift. Regeringen delar den uppfattningen. Inte heller ser regeringen
någon anledning att Invandrarverket bör få använda sig av s.k. ytlig
kroppsbesiktning.
Som länsrätten i Stockholm har påpekat är det tänkbart att
Invandrarverket i samband med en kroppsvisitation kan påträffa
handlingar som har betydelse för asylprövningen. Detta torde dock vara
mindre sannolikt eftersom polisen enligt 5 kap. 2 § utlänningslagen i
samband med inresekontroll har rätt att kroppsvisitera en utlänning i syfte
att bl.a. att ta reda på hans eller hennes identitet. I samma kapitel finns
också bestämmelser som ger myndigheterna möjlighet att omhänderta
3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 147
pass och biljetter. Möjligheten att handlingar av detta slag finns kvar hos Prop 1996/97:147
utlänningen när han eller hon anländer till förvarslokalen är således
begränsade. Någon intressekonflikt torde därmed knappast kunna
uppkomma. Om Invandrarverket upptäcker ett förfalskat pass bör polisen
tillkallas.
Besök
Som framgått anser några remissinstanser att promemorians förslag om
förutsättningarna för besök är för restriktivt utformade Frågan har
samband med vad som tidigare anförts när det gäller övervägandena om
utformningen av bestämmelsen om de förvarstagnas rätt till aktiviteter
m.m. Det går inte att helt bortse från att de personer som hålls i förvar
måste rätta sig efter vad som är praktiskt genomförbart. Av de
motivuttalanden som görs i promemorian framgår att den enda
begränsning som avses är om ett besök av praktiska skäl inte kan
genomföras i den omfattning och på de tider som den förvarstagne själv
önskar. Enligt regeringens uppfattning måste den begränsningen finnas
för att förvarsverksamheten skall kunna fungera i praktiken.
Bestämmelsen bör dock, som organisationerna påpekat, utformas mindre
restriktivt.
Lagrådet har erinrat om den särskilda lag, lagen (1996:981) om
besöksinskränknmgar vid viss tvångsvård som nyligen införts med hänsyn
till de krav som Europakonventionen ställer och har vidare anfört att lagen
tillkommit för att undvika att besöksrestriktioner på vårdområdet
tillämpas i strid mot konventionens artikel 8 om rätt till respekt för
familjeliv och mot artikel 6 om rätt till domstolsprövning i frågor om
civila rättigheter (jfr prop. 1995/96:196). I lagen ges bestämmelser om
under vilka förutsättningar allmänna besökstider samt, i särskilda fall,
utvidgade besökstider och restriktioner mot besök får beslutas. Vidare
regleras möjligheterna att överklaga beslut hos allmän förvaltnings-
domstol. Utgångspunkten är därvid att, förutom den tvångsvårdade, i
vissa fall den som vill avlägga besök hos denne skall kunna få t.ex. en
fråga om besöksrestriktioner prövad av domstol. Med beaktande av att
lagstiftning sålunda ansetts påkallad på vårdområdet är det enligt
Lagrådets mening nödvändigt att närmare överväga behovet av en
motsvarande kompletterande reglering av de tillämnade besöksreglema i
utlänningslagen. Frågan är inte berörd i lagrådsremissen. Det är
emellertid, som Lagrådet ser saken, svårt att utan vidare frånkänna de
argument som lett fram till den nya besöksregleringen på vårdområdet
bärkraft även i förevarande sammanhang.
Lagrådet har slutligen uttalat att det möter vissa svårigheter för
Lagrådet att på föreliggande underlag ta ställning till hur en
kompletterande reglering skall utformas för förvarsinstitutets del. Mot
bakgrund av att den allmänna motiveringen anger att en begränsning i
möjligheterna till besök vid de särskilda förvarslokalema är avsedd att
gälla enbart för att undvika att hinder i praktiken uppstår för
förvarsverksamhetens sätt att fungera anser Lagrådet att det eventuellt
skulle kunna anses tillräckligt om besöksregleringen i paragrafens första
stycke kompletterades enligt följande: "Om det inte i ett särskilt fall möter
34
hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens bedrivande, skall en Prop 1996/97:147
utlänning som hålls i förvar ges möjlighet att ta emot besök och på annat
sätt ha kontakt med personer utanför lokalen." Enligt regeringens
uppfattning är den komplettering av lagtexten som Lagrådet föreslår
tillräcklig för det syfte som skall tillgodoses. Lagtexten bör därför
utformas i enlighet med Lagrådets förslag.
Regeringen vill särskilt understryka vad som sägs i promemorian om att
Invandrarverket här ges möjlighet att i samarbete med samfund och
frivilligorganisationer utöka besöksverksamheten och därmed vidga de
förvarstagnas kontakter med personer utanför lokalen. Som nämns i
promemorian kan i undantagsfall den förvarstagne själv eller personalen
anse att säkerhetsskäl föranleder att någon annan person bör övervaka
besöket. En bestämmelse som reglerar den situationen bör således införas.
Regeln bör självfallet inte gälla vid besök av utlänningens offentliga
biträde eller advokat annat än om biträdet eller advokaten så önskar. De
förvarstagnas rättighet att tala i enrum med offentliga biträden och
advokater bör dock framgå direkt av lagtexten. När det gäller t.ex.
telefonsamtal och annan telekommunikation från och till en utlänning
som hålls i förvar delar regeringen den uppfattning som kommer till
uttryck i promemorian, dvs. att det i praktiken saknas anledning till
begränsning och kontroll.
Försändelser
En försändelse från en utlänning som hålls i förvar skall självfallet
överhuvudtaget inte kontrolleras. Däremot kan det uppstå misstanke att en
försändelse till den förvarstagne innehåller egendom som han eller hon
inte får inneha i lokalen. Det kan vara fråga om t.ex. vapen eller droger.
Regeringen anser därför i likhet med vad som sägs i promemorian att
personalen skall ges rätt att under vissa förutsättningar undersöka
försändelsen i adressatens närvaro. Lagbestämmelsen bör dock utformas
något annorlunda än promemorians förslag. I likhet med vad som gäller i
annan lagstiftning bör det tas in en föreskrift om att försändelsen skall
omhändertas om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans
eller hennes närvaro men att den inte får öppnas utan adressatens
medgivande. Det bör vidare framgå uttryckligen av lagtexten att
försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som
har behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller från FN:s
flyktingkommissaries kontor aldrig far undersökas. Slutligen bör
promemorians förslag att någon kontroll av det skriftliga innehållet inte
far ske följas. Om en försändelse omhändertagits därför att en person som
hålls i förvar inte gått med på att den öppnas skall försändelsen
återlämnas till utlänningen i samband med att förvarsbeslutet upphör att
gälla.
Rätt att omhänderta egendom
Flera remissinstanser har varit kritiska mot utformningen av 22 § i
promemorians lagförslag. Såsom Justieombudsmannen påpekat är också
den formulering som valts olycklig eftersom den kan ge intryck av att de
förvarstagna skulle kunna få tillstånd att inneha substanser som det är
35
straffbelagt att inneha. Det är uppenbart att Invandrarverket inte kan ge de
förvarstagna tillstånd att inneha sådan egendom. Det framgår också tydligt
av promemorian att någon sådan avsikt inte funnits.
Enligt regeringens uppfattning uppnås bäst det syfte som funnits med
promemorians formulering, dvs. att en person som hålls i förvar bör
kunna ges tillstånd att själv förvara sin medicin eller att dricka ett glas öl
till maten, om bestämmelsen med innebörden att Invandrarverket skall
underrätta polisen när det finns misstanke om narkotikabrott utformas på
ett annat sätt. Som framhålls i promemorian bör samma regler som gäller
ute i samhället tillämpas när det gäller narkotika och föremål som är
ägnade för att användas för missbruk av eller annan befattning med
narkotika. En sådan ordning uppnås bäst om de berörda bestämmelserna
direkt hänvisar till narkotikastrafflagen. Med en sådan lösning kan
konstruktionen med möjlighet att efter tillstånd inneha vissa ämnen och
föremål behållas. Paragrafen behöver dessutom formuleras om något i
såväl förtydligande syfte som för att tillgodose Invandrarverkets
påpekande om att vissa verktyg som kan behöva användas i olika
aktiviteter bör fa innehas av de förvarstagna sedan tillstånd givits.
Regeringen är däremot inte beredd att, som Caritas föreslår, utforma
bestämmelsen utan något krav på tillstånd, i vissa avseenden. En sådan
lösning leder till onödiga risker vad gäller ordningen i förvarslokalen. Att
Invandrarverket när det gäller läkemedel skall rätta sig efter vad en läkare
ordinerat är självklart. Det kan däremot finnas anledning att i vissa fall
hålla läkemedlen inlåsta för att andra förvarstagna inte skall komma åt
olämpliga ämnen. Regeringen utgår från att verket följer de direktiv som
givits av den ordinerande läkaren i dessa fall.
Den egendom som omhändertas av Invandrarverket därför att de
förvarstagna inte far inneha den bör i allt väsentligt förfaras med på det
sätt som föreslås i promemorian. Huvudregeln bör alltså vara att
egendomen skall förvaras för utlänningens räkning och återlämnas när
förvarsbeslutet upphör att gälla. Om det är fråga om egendom som det är
brottsligt att inneha skall polisen kontaktas. Nödvändiga föreskrifter om
dokumentation av de saker som tas om hand för utlänningens räkning bör
ges i en förordning.
Överklagande
Som Justieombudsmannen och flera andra remissinstanser har framhållit
bör överklagandemöjlighetema av Invandrarverkets beslut under
förvarstiden inte inskränkas till möjligheten att överklaga ett beslut om
avskiljande. Åtskilliga andra beslut som har med verkställigheten av ett
förvarsbeslut att göra kan röra civila rättigheter som gör att en rätt att
överklaga till domstol måste finnas. Regeringen delar
Justitieombudsmannens synpunkt att samtliga frågor som har samband
med verkställigheten av förvarsbeslutet bör få överklagas till
förvaltningsdomstol. Regeringen föreslår därför att en ny paragraf med
denna innebörd förs in i 7 kap. utlänningslagen.
I 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar föreskrivs i
andra stycket att ett beslut skall överklagas till den länsrätt mom vars län
ärendet först prövats. Tredje stycket i samma lag behandlar situationen där
det förekommer att det vid mer än en länsrätt finns mål som har nära
Prop 1996/97:147
36
samband med varandra. Därvid sägs att målen får handläggas vid en av
länsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon enskild.
Enligt nuvarande ordning kan ett beslut om förvarstagande överklagas till
länsrätt. Nu införs också en överklaganderätt vad gäller de beslut
Invandrarverket meddelar under förvarstiden. Det skulle då kunna
uppkomma en situation där två olika länsrätter får ta emot överklaganden
från samma utlänning beträffande olika beslut som har att göra med
förvarstagandet. Regeringen tänker på situationen där en utlänning vill
överklaga dels beslutet att ta honom eller henne i förvar, dels ett beslut
om t.ex. avskiljande och där de myndigheter som meddelat besluten ligger
i olika län. Om denna situation kan leda till praktiska komplikationer som
inte går att lösa med de vanliga forumreglema går inte att förutsäga.
Regeringen har för avsikt att följa upp detta och avser att för det fall
komplikationer skulle uppstå ta ställning till om ytterligare reglering
behövs.
Ändringen i utlänningslagen avses träda i kraft den 1 oktober 1997. De
här aktuella förändringarna berör anslaget A2 Mottagande av asylsökande
inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar. Från anslaget finansieras
Statens invandrarverks mottagande av asylsökande och personer med
tidsbegränsade uppehållstillstånd. De berörda personerna kan bo på
förläggningar, enskilt ute i samhället eller hållas i förvar. Förvarstagandet
får således i detta avseende ses som en del av mottagningssystemet.
Eftersom den som är förvarstagen i så stor utsträckning som möjligt
skall leva under samma förhållanden som andra inom
mottagningssystemet bör detta avse även ekonomiska frågor. Den
utlänning som omfattas av LMA får för närvarande, efter avdrag för mat
och husrum, en daglig ersättning på högst 24 kr. De utlänningar som
tagits i förvar har hittills sällan fått ersättning i form av kontanter. De har
istället fatt cigaretter, hygienartiklar, telefonkort etc. Värdet av dessa
‘Naturaförmåner” får anses ungefärligen motsvara den kontantersättning
som ges enligt LMA. För att även i denna del likställa de som är
förvarstagna med övriga inom mottagningssystemet föreslår regeringen att
ersättningsreglerna enligt LMA omfattar alla som tagits i förvar enligt
utlänningslagen och som vistas inom mottagningssystemet. För dem som
placerats på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest bör de
ekonomiska förhållandena regleras enligt de regler som gäller för
respektive verksamhet.
Samma grundsyn som redovisats beträffande ersättningar gäller
regeringens inställningen till vilken hälso- och sjukvård som skall ges till
den som är tagen i förvar. Alla som vistas mom Invandrarverkets
mottagningssystem skall ha samma tillgång till hälso- och sjukvård medan
de som vistas på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest omfattas av
de regler som gäller för den verksamheten.
Eftersom det enligt förslaget klart kommer att framgå av
utlänningslagen att i första hand Invandrarverket har ansvar för de som tas
i förvar enligt utlänningslagen kan vissa nya kategorier av utlänningar
Prop. 1996/97:147
37
komma att vistas i förvarslokalema. Det gäller främst utlänningar som Prop. 1996/97:147
utvisats i samband med att de dömts för brott. Dessa har tidigare oftast,
om utvisningsbeslutet inte kunnat verkställas omedelbart efter det att
fängelsepåföljden sluförts, fått avvakta verkställigheten av utvisnings-
beslutet i kriminalvårdsanstalt. För denna senare kategori kan således
kostnader uppstå som i framtiden i högre grad belastar anslaget för
mottagandet av asylsökande istället för att som nu belasta anslagen för
kriminalvården
Utgångspunkten för beräkningen av de framtida kostnaderna för förvar,
i likhet med vad som gäller för den övriga verksamheten inom
mottagningssystemet, skall vara den genomsnittliga kostnaden för
utlänningar registrerade vid Invandrarverkets förläggningar. Därutöver
tillkommer de beräknade kostnaderna för verksamheten enligt de riktlinjer
som framkommer i den migrationspolitiska propositionen (s. 142-143).
Den huvudsakliga skillnaden mellan en förvarslokal och ett
mottagningscenter är enligt denna proposition att de personer som hålls i
förvar åläggs restriktioner för sin rörelsefrihet. Verksamheten skall i
övrigt, med iakttagande av de särskilda krav som kan komma att ställas på
såväl lokaler som verksamhetens innehåll och personal, utformas på ett
sådant sätt att den så långt möjligt övereensstämmer med den som finns
på ett mottagningscentra. Invandrarverket bör utifrån dessa principer inför
budgetåret 1999 ges i uppdrag att utifrån en genomsnittlig dygnskostnad,
som budgetåret 1997 bedömts till 197 kr, samt med beaktande av de ovan
nämnda riktlinjerna och en uppskattad genomsnittlig beläggning, senast
den 1 februari 1998 redovisa en genomsnittlig dygnskostnad för de
förvarstagna. Kostnaden skall motiveras. Invandrarverket skall under år
1998 i början av varje kvartal redovisa de merkostnader för en plats i
förvarslokalema, i förhållande till en plats på verkets oridinarie
förläggningar, som föranleds av att den som hålls i förvar åläggs
restriktioner i sin rörelsefrihet. Invandrarverket skall därvid beakta och
redovisa de merkostnader verket har för lokaler, personal, tolkar
organiserad verksamhet och transporter. Hänsyn skall även tas till
kostnader för sjukvård samt till utnyttjandegraden av förvarslokalema.
Eventuella minskade kostnader på grund av lägre säkerhetsnivåer än
tidigare skall även redovisas.
Regeringen menar att de samlade kostnaderna för förslaget ryms inom
den nuvarande ramen för förvaren vilken för år 1997 uppgår till 56
miljoner kronor. I kostnaderna inkluderas även kostnader för personal och
lokaler samt för de förvarstagnas hälso- och sjukvård. Den utvidgade
möjligheten att överklaga beslut som har samband med verkställigheten
av ett beslut om förvar kommer att medföra en ökning av antalet ärenden
hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det är dock svårt att i dag
uppskatta hur stor denna ökning kommer att bli.
38
Prop 1996/97:147
I utlänningslagen (1989:529) finns bestämmelser samlade om
utlänningars möjlighet att resa in i och ut från Sverige liksom regler om
deras vistelse i landet. Lagen innehåller också bestämmelser om rätten till
asyl och den anger under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas
eller utvisas från Sverige. I lagens sjätte kapitel finns särskilda
bestämmelser om förvar och uppsikt m.m. Kapitlet är redan i nuvarande
utformning omfångsrikt. Trots det har regeringen av lagtekniska skäl valt
att föreslå att de nya bestämmelserna om förvar förs in i 6 kap.
utlänningslagen. Bevekelsegrunderna för detta är bl.a. att de nya
paragraferna har ett nära sakligt samband med förvarsbestämmelsema i
övrigt. Detta leder till att regelsystemet som helhet blir tydligast om denna
lagtekniska lösning väljs. Ett annat tänkbart alternativ är att, som
Utlänningsnämnden föreslår, ta in bestämmelserna i en ny lag. Till saken
hör att en utredning nyligen tillsatts med uppdrag att bl.a. göra en språklig
och redaktionell översyn av utlänningslagen (UD 1997:04). Mot den
bakgrunden och då en annan bra lösning kan vara att föra in
bestämmelserna i ett eget kapitel i utlänningslagen bör fortsatta
överväganden om placeringen av de nya reglerna om förvarsverksamheten
lämpligen göras i detta sammanhang.
De nya paragraferna har utformats med beaktande av annan lagstiftning
som innehåller bestämmelser om användande av tvångsmedel, bl.a. lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och
kriminalvårdslagstiftningen. Det förtjänar dock att framhållas att de
omständigheter som föranleder ett beslut om förvar enligt utlänningslagen
i åtskilliga hänseenden skiljer sig från omständigheterna vid andra
tvångsbeslut Bakgrunden till utformningen av de nya bestämmelserna
som föreslås gälla för Invandrarverkets förvarsverksamhet behandlas
närmare i avsnitt 12.
6 kap.
Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Den slår fast
att det är Statens invandrarverk som har ansvaret för att ett beslut om
förvar verkställs
Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Dess första
stycke ålägger polismyndigheten att på begäran av Statens invandrarverk
eller den myndighet som annars har fattat ett beslut om förvar lämna
biträde för att genomföra förvarsbeslutet. Med denna formulering avses
att polismyndigheten skall delge den utlänning som tagits i förvar beslutet
och transportera honom eller henne till förvarslokalen. Den täcker även in
39
situationen där en utlänning avvikit från förvarslokalen så att beslutet Prop. 1996/97:147
måste genomföras på nytt. Bestämmelsen innebär att Invandrarverket ges
behörighet att begära biträde av polismyndigheten för att befordra ett
förvarsbeslut till verkställighet i alla fall och inte endast i de fall där det är
verket som har fattat förvarsbeslutet. Som Lagrådet uttalat gäller detta
t.ex. i ett fall då utlänningen avvikit sedan förvarsbeslutet har börjat
verkställas; det skall i ett sådant fall inte behöva ankomma på exempelvis
Utlänningsnämnden, om det är denna som fattat förvarsbeslutet, att vid
behov begära polisens biträde. I de fall beslutet om förvar har fattats av en
annan myndighet än Invandrarverket ger bestämmelsen även
beslutsmyndigheten möjlighet att begära biträde, t.ex. i sådana fall där
myndigheten bedömer verkställigheten brådskande. Det skall slutligen
betonas att det självfallet inte finns något som hindrar att Invandrarverket
sköter delgivningen av sina egna förvarsbeslut när polisens bistånd med
delgivning inte behövs. Polisens ansvar för förvarsverksamheten är för
närvarande reglerad i utlänningsförordningen (1989:547). Mot bakgrund
av att Invandrarverkets ansvar för verksamheten nu föreslås bli lagreglerat
bör även förutsättningarna för att begära polishandräckning tas in i lag.
I första hand bör Invandrarverket anlita kriminalvårdens transporttjänst
eller använda egen personal för att transportera en utlänning som hålls i
förvar. Det kan dock i vissa fall vara befogat att polismyndigheten lämnar
biträde vid en transport. Detta kan vara fallet då en person är
rymningsbenägen eller har visat tendenser att bli våldsam. Enligt gällande
ordning kan Invandrarverket inte anlita kriminalvårdens transporttjänst
direkt utan måste gå via polisen. I andra stycket ges en möjlighet för
Statens invandrarverk att begära biträde av polisen vid en förflyttning av
en förvarstagen utlänning.
Paragrafen gäller för alla utlänningar som hålls i förvar enligt
utlänningslagen oberoende av var de vistas. Den syftar till att inskärpa
betydelsen av att humanitet och respekt skall visas för de svårigheter som
är förknippade med förvarssituationen. Bestämmelsen förutsätter bl.a. att
personalen är lyhörd för de förvarstagnas behov. Förebilden till
bestämmelsen har hämtats från riktlinjer som UNHCR har utfärdat
rörande villkoren för utlänningar som hålls i förvar.
I första meningen av paragrafens första stycke finns en huvudregel med
innebörden att de personer som hålls i förvar enligt utlänningslagen skall
vistas i särskilt anordnade lokaler som kallas förvarslokaler. Syftet med att
bestämmelsen uttryckligen anger att den gäller dem som tagits i förvar
enligt utlänningslagen är att tydliggöra att regleringen inte gäller för
personer som tagits i förvar med stöd av lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll. Vilka myndigheter som kan besluta om förvar av
utlänningar och under vilka förutsättningar framgår av föregående
paragrafer i 6 kap. utlänningslagen. Med begreppet förvarslokal avses
främst de särskilda utrymmen som Statens invandrarverk ställer i ordning
för detta ändamål i anslutning till mottagningscentra eller på andra platser.
40
Begreppet täcker emellertid även in andra utrymmen som ordnats av
Invandrarverket, t.ex. ett hotellrum, om verket i något undantagsfall skulle
finna en sådan placering lämplig. Av tydlighetsskäl skall vidare anmärkas
att uttrycket förvarslokal inte tar sikte endast på den byggnad där de som
hålls i förvar vistas utan självfallet avser hela det låsta utrymmet inklusive
rekreationsytor utomhus.
Av första styckets andra mening framgår att Statens invandrarverk har
ansvaret för såväl förvarslokalema som för behandlingen av de personer
som vistas där på grund av ett förvarsbeslut.
I andra stycket ges Invandrarverket en exklusiv rätt att besluta att en
utlänning som hålls i förvar under vissa i bestämmelsen angivna
förutsättningar skall placeras på kriminalvårdsanstalt, häkte eller
polisarrest.
Den första punkten gäller utlänningar som utvisats på grund av brott
och som hålls i förvar i avvaktan på verkställighet av beslutet. Denna
punkt innehåller inte några ytterligare rekvisit för att ett beslut om en
sådan placering skall fa fattas. Avsikten med detta är att ge
Invandrarverket möjlighet att besluta att t.ex. en grov våldsbrottsling inte
kan komma i fråga för placering i en förvarslokal. Det behöver i dessa fall
således inte ha förekommit någon incident i förvarslokalen som ger
anledning att befara att utlänningen av säkerhetsskäl inte kan vistas där.
Andra punkten tar sikte på utlänningar som Invandrarverket har beslutat
skall hållas avskilda med stöd av 22 §. För att utlänningen skall få
placeras på ett häkte etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till
säkerheten i förvarslokalen gör bedömningen att avskiljandet inte kan
ordnas i en förvarslokal. För att en sådan bedömning skall kunna göras
fordras i detta fall att utlänningen visat sådana tendenser att
Invandrarverket har anledning att anta att personalens eller de övriga
förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar.
Tredje punkten ger ett mycket begränsat utrymme för placering på t.ex.
ett häkte även i andra fall. Att bestämmelsen är avsedd att tillämpas
restriktivt framgår av att lokutionen synnerliga skäl används. De
situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl kan
behöva placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler och fall
där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket
nära förestående.
I tredje stycket slås fast att barn under arton år aldrig kan komma i fråga
för en placering enligt andra stycket.
I bestämmelsens första stycke anges att de följande paragraferna i kapitlet
är tillämpliga på de utlänningar som enligt huvudregeln i 19 § första
stycket vistas i förvarslokaler som Invandrarverket har ansvar för. I andra
stycket föreskrivs vilka regler som gäller för utlänningar som hålls i förvar
men som är placerade i kriminalvårdsanstalt, polisarrest eller häkte. Den
sistnämnda bestämmelsen har utformats med 5 kap. 13 §
utlänningsförordningen (1989:547) som förebild. Vissa språkliga
ändringar har gjorts.
Prop. 1996/97:147
41
Paragrafens första stycke ger Invandrarverket befogenhet att hindra en
utlänning som hålls i förvar att lämna förvarslokalen och att vidta andra
begränsningar i den förvarstagnes rörelsefrihet som krävs för att
ändamålet med förvar skall tillgodoses eller som är nödvändiga för
ordningen och säkerheten i lokalen. Såsom Lagrådet har påpekat bör det
även framgå av lagtexten att begränsning av rörelsefriheten får ske om
utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra
Utgångspunkten är naturligtvis att personalen så långt det är möjligt skall
försöka undvika att använda tvångsmedel men samtidigt måste det finnas
stöd i lagen för att tvång skall få användas vid så allvarliga situationer att
någon kan skadas.
Bestämmelsens andra stycke har kommenterats närmare i avsnitt 12.
Den understryker betydelsen av den s.k. portalbestämmelsen i 1 kap. 1 §
andra stycket första meningen utlänningslagen, dvs. att lagen skall
tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är
nödvändigt. Dessutom framhålls att de enda inskränkningar av en
förvarstagens persons rättigheter som får förekomma är de som framgår
av första stycket. Den enda begränsning som i praktiken kan komma i
fråga såvitt avser den självklara rätten att få utöva sin religion, är att de
förvarstagna utlänningarna skulle kunna hindras från att utöva sin religion
utom förvarslokalen
I första stycket anges de förutsättningar under vilka Invandrarverket får
besluta om att hålla en utlänning som hålls i förvar avskild från de andra.
De förutsättningar som anges i bestämmelsen är de enda som kan
föranleda ett sådant beslut. Exempel på beteenden som kan föranleda ett
beslut om avskiljande är när det gäller ordningen allvarliga provokationer
mot andra förvarstagna och när det gäller säkerheten beteenden av
uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra
förvarstagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende.
Bestämmelsen får endast tillämpas beträffande personer som fyllt 18 år.
Beslut om avskiljande fattas av Invandrarverket. Detta framgår av
andra stycket. Där föreskrivs även en skyldighet att ompröva beslutet så
snart som det finns anledning till det och under alla förhållanden minst
var tredje dag I tredje stycket åläggs Invandrarverket att se till att den
som avskiljts för att han eller hon utgör en fara för sig själv undersöks av
en läkare så snart det kan ske. Det sistnämnda uttrycket används bl.a. i 15
§ lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.
I paragrafen anges vissa primära rättigheter för utlänningar som vistas i
förvarslokaler. Den behandlas närmare i avsnitt 12. Uppräkningen är, som
framhålls där, inte avsedd att uppfattas som uttömmande. De exempel
som anges skall främst ses som en upplysning om att de uppräknade
rättigheterna särskilt bör framhållas. De enda restriktioner som får
Prop. 1996/97:147
42
förekomma är de som framgår av de bestämmelser som förs in i Prop. 1996/97:147
utlänningslagen i detta lagstiftningsärende
I första stycket, som utformats i enlighet med Lagrådets förslag, fastslås
att utlänningar som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och
på annat sätt ha kontakt med personer utanför förvarslokalen om det inte i
ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till förvarsverksamhetens
bedrivande. Därigenom uttrycks det självklara förhållandet att
förvarstagna utlänningar inte skall jämföras med brottslingar när det gäller
kontakterna med yttervärlden. De skall kunna ta emot besök, ringa, skriva
och på olika sätt ha i princip obegränsad kontakt med personer,
frivilligorganisationer, samfund och myndigheter utanför lokalen. Den
enda begränsning det kan vara fråga om när det gäller besök är om det av
rent praktiska skäl inte går att genomföra besök i den omfattning och på
de tider som önskas
Dessutom kan det finnas situationer när ett besök av säkerhetsskäl
behöver övervakas. Detta framgår av andra stycket. Där finns också en
särreglering såvitt gäller utlänningens rätt till att tala i enrum med sitt
offentliga biträde eller advokat. I den situationen får ett besök övervakas
endast om biträdet eller advokaten kräver detta.
Enligt huvudregeln är det förbjudet att inneha berusningsmedel eller
egendom som kan skada någon eller riskera ordningen i förvarslokalen. I
vissa situationer kan det dock finnas skäl for den som förestår lokalen att
tillåta sådant innehav t.ex. i fråga om injektionssprutor för en diabetiker
eller sömnmedel. Bestämmelsen kan även ge utrymme för föreståndaren
att tillåta de förvarstagna att t.ex. dricka ett glas öl till maten. Otillåtet
innehav och brukande av narkotika eller föremål som är särskilt ägnade
för att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika i
förvarslokalen skall jämställas med vad som gäller utanför lokalen, dvs.
det som gäller enligt narkotikastrafflagen (1968:64)
Paragrafens första stycke anger förutsättningarna för att en utlänning som
hålls i förvar skall få kroppsvisiteras. Av lydelsen framgår att det krävs en
viss grad av misstanke för att detta skall få ske och att den misstanken
skall gälla egendom som utlänningen antingen inte får inneha enligt
föregående paragraf eller enligt narkotikastrafflagen.
Andra och tredje styckena har utformats med bl.a. 2 b § lagen
(1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. som förebild.
En viss språklig justering och anpassning till förvarssituationen har gjorts.
I bestämmelsens första och andra stycke anges förutsättningarna för att
en försändelse som kommer till en förvarstagen utlänning skall få
43
undersökas innan den vidarebefordras till utlänningen. Detta får endast Prop. 1996/97:147
ske i utlänningens närvaro och endast om det finns skälig misstanke att
den innehåller egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt
narkotikastrafflagen (1968:64). Syftet med bestämmelsen är att förhindra
att egendom som kan orsaka skada eller utgöra en risk för ordningen eller
narkotika skall komma in i förvarslokalen. Något annat skäl till
undersökning av försändelser finns mte. Om utlänningen inte medger att
försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro får den tas om hand men
inte undersökas. En liknande bestämmelse finns i 9 § lagen (1976:371)
om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.
Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ
som har behörighet att mottaga klagomål från enskilda samt UNHCR får
aldrig underkastas undersökning. Detta framgår av tredje stycket. Där
finns också en regel som uttrycker det självklara i att en undersökning
aldrig får avse det skriftliga innehållet i brev eller andra försändelser.
Principen är dock så viktig att den bör framgå direkt av lagtexten.
Paragrafen reglerar uttömmande möjligheten att undersöka försändelser
som är adresserade till eller på annat sätt avsedda för en person som hålls
i förvar. Detta innebär att alla försändelser som utlänningen vill skicka
med post skall vidarebefordras utan undersökning.
Första stycket reglerar förutsättningarna för att egendom som påträffas i
en förvarslokal eller som en förvarstagen utlänning bär på sig far tas om
hand. För detta krävs att egendomen endera inte får innehas i enlighet
med bestämmelserna i 25 § eller enligt narkotikastrafflagen. I det
sistnämnda fallet samt i andra fall där det kan antas att utlänningens
innehav eller mottagande av egendom utgör brottslig gärning skall
egendomen skyndsamt överlämnas till polisen. Detta följer av andra
stycket som även innehåller motsvarande föreskrift för egendom som
saknar känd ägare.
Egendom som tagits om hand men som inte överlämnats till polisen
enligt andra stycket skall enligt tredje stycket förvaras för utlänningens
räkning.
Paragrafen föreskriver att försändelser som omhändertagits enligt 27 §
andra stycket och egendom som tagits om hand enligt tredje stycket i
föregående paragraf skall lämnas tillbaka till utlänningen när
förvarsbeslutet har upphört att gälla. Det sistnämnda uttrycket tar sikte
såväl på när ett förvarsbeslut har upphävts som när det upphört att gälla
därför att ny prövning inte skett inom föreskriven tid.
Bestämmelsen behandlas i avsnitt. 11 Den innebär att förvarstagna
utlänningar har rätt till samma dagersättning som en utlänning som är
inkvarterad på en förläggning där fri kost ingår och till s.k. särskilt bidrag
44
för annat angeläget behov enligt 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om Prop. 1996/97:147
mottagande av asylsökande m.fl.
I paragrafens första stycke anges att alla utlänningar som hålls i förvar
skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som en
utlänning som ansökt om uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 §§
utlänningslagen, dvs. personer som ansökt om tillstånd under åberopande
av skyddsbehov. Bakgrunden till bestämmelsen berörs närmare i avsnitt
11. Den innebär att de som hålls i förvar och som fyllt 18 år får tillgång
till den hälso- och sjukvård som staten ger ersättning för enligt 2 § andra
stycket förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och
sjukvård till asylsökande och att barn under 18 år får tillgång till samma
hälso- och sjukvård som svenska barn (tredje stycket samma
bestämmelse). Eftersom det inte bör förekomma att en lag innehåller en
hänvisning till en förordning har i stället jämförelsen med de som sökt
asyl eller uppehållstillstånd som övriga skyddsbehövande använts.
Andra och tredje styckena innehåller en reglering av situationen när en
person som hålls i förvar behöver sjukhusvård. Bestämmelserna har på
inrådan av Justitieombudsmannen utformats med 24 § lagen (1988:870)
om vård av missbrukare i vissa fall som huvudsaklig förebild. En viss
justering för att anpassa bestämmelserna till förvarssituationen har gjorts.
7 kap.
Paragrafen som är ny innebär att en förvarstagen utlänning har rätt att till
allmän förvaltningsdomstol överklaga alla beslut av inskränkande
karaktär som fattas av Invandrarverket i samband med verkställigheten av
ett förvarsbeslut. Såvitt gäller frågan om vilka utöver utlänningen som har
klagorätt beträffande inskränkande beslut vad gäller besök enligt 24 §
hänvisas till vad som anförs i propositionen Besöksinskränkningar vid
viss tvångsvård, m.m (1995/96:196 s. 18 f). Uttryckssättet i särskilda fall
har använts i syfte att markera att allmänna ordningsregler inom
förvarslokalen inte får överklagas. Prövningstillstånd krävs vid
överklagande till kammarrätten.
45
Riksdagen har instämt i regeringens bedömning att Statens invandrarverk
skall ta över ansvaret från polismyndigheterna för personer som tas i
förvar enligt utlänningslagen och för de lokaler där de förvarstagna skall
vistas. I detta lagstiftningsärende lämnas förslag till de
författningsändringar som anses nödvändiga för att genomföra den
förändringen. Det föreslås att Statens invandrarverk i lag ges
huvudansvaret för utlänningar som hålls i förvar och för de för ändamålet
särskilt anordnade förvarslokalema. För att Invandrarverket skall kunna
genomföra uppdraget krävs att verket får använda vissa tvångsmedel.
Utgångspunkten har varit att tvångsmedlen skall vara så få som möjligt
men ändå tillräckliga för ändamålet med förvarsverksamheten och för att
upprätthålla säkerheten i förvarslokalema. Som förebilder till förslaget om
tvångsmedel har använts bland annat lagstiftning om vård av unga och
missbrukare. Enligt förslaget skall de nya bestämmelserna föras in i
utlänningslagen och träda i kraft den 1 oktober 1997.
Prop. 1996/97:147
Bilaga 1
46
Prop. 1996/97:147
Bilaga 2
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)’
dels att 7 kap. 7 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas elva nya paragrafer, 6 kap. 16- 26 §§,
dels att det närmast före 6 kap. 16 och 20 §§ skall införas nya rubriker
av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
6 kap
Ansvaret för utlänningar som
i hålls i förvar
16 §
Föreslagen lydelse
Utlänningar som hålls i förvar
enligt denna lag skall vistas i
lokaler som har ordnats särskilt för
dem (förvarslokaler). Statens
invandrarverk har ansvaret för
förvarslokalema och för de
utlänningar som vistas där. Om det
finns särskilda skäl får utlänningar
hållas i förvar på annat sätt.
17 §
Utlänningar som hålls i förvar skall
bemötas med förståelse för de
särskilda svårigheter som är
förenade med deras situation.
Lagen omtryckt 1994:515.
47
För de utlänningar som hålls i
förvar och som Statens invandrar-
verk har ansvar för gäller bestäm-
melserna i 19-26 §§.
1 annat fall gäller lagen (1976:371)
och förordningen (1976:376) om
behandlingen av häktade och
anhållna m.fl. i tillämpliga delar i
fråga om behandlingen av
utlänningar som hålls i förvar.
Kriminalvårdsstyrelsen eller, om
utlänningen är intagen z en
polisarrest som inte är anordnad i
anslutning till häkte,
polismyndigheten skall därutöver
bevilja utlänningen de lättnader
och förmåner som kan medges med
hänsyn till ordning och säkerhet
inom anstalten, häktet eller
polisarresten.
19 §
Utlänningar som hålls i förvar skall
i skälig omfattning ges tillfälle till
aktiviteter, förströelse, fysisk trän-
ing och vistelse utomhus. Den som
vill utöva sin religion skall ges
tillfälle till det i den utsträckning
det är möjligt.
Prop. 1996/97:147
Bilaga 2
48
20 §
Prop. 1996/97:147
Bilaga 2
Utlänningar som hålls i förvar får
hindras att lämna förvarslokalen
och i övrigt underkastas den
begränsning av rörelsefriheten som
krävs för att ändamålet med att
hålla dem i förvar skall upprätt-
hållas eller som är nödvändig för
ordningen och säkerheten i lokalen.
En utlänning som hålls i förvar får
tillfälligt förses med handfängsel
för att hindras från att uppträda
våldsamt om andra medel visar sig
vara otillräckliga och det är
absolut nödvändigt för utlän-
ningens egen eller annans säkerhet
till liv och hälsa.
21 §
En utlänning som hålls i förvar och
har fyllt 18 år får hållas avskild
från andra som tagits i förvar om
det är nödvändigt för ordningen
och säkerheten i lokalen eller om
utlänningen utgör en allvarlig fara
för sig själv eller annan. Kan
utlänningen inte hållas avskild i en
förvarslokal får han eller hon
placeras i kriminalvårdsanstalt,
polisarrest eller allmänt häkte
Beslut om att hålla någon avskild
fattas av den som förestår lokalen.
Beslutet skall upphävas så snart det
kan antas att det inte längre finns
skäl för åtgärden. En person som
hålls avskild för att han eller hon
utgör en fara för sig själv skall
undersökas av läkare så snart det
kan ske.
49
4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 147
22 §
Prop. 1996/97:147
Bilaga 2
Utlänningar som hålls i förvar får
inte utan tillstånd av den som
förestår förvarslokalen inneha
narkotika, alkoholhaltiga drycker
eller andra berusningsmedel eller
injektionssprutor, kanyler eller
andra föremål som är särskilt
avsedda för att användas för
missbruk av eller annan befattning
med narkotika. De får inte heller
inneha något annat som kan skada
dem eller någon annan eller vara
till men för ordningen inom
lokalen.
23 §
Om det anses nödvändigt, får
utlänningar som hålls i förvar,
kroppsvisiteras för kontroll av att
de inte bär på sig något som inte är
tillåtet att inneha enligt 22 §. Detta
gäller också om det under vistelsen
i lokalen uppkommer misstanke att
sådan egendom skall påträffas hos
de som hålls i förvar.
Kroppsvisitation får inte göras mer
ingående än vad som ändamålet
med åtgärden kräver. All den
hänsyn som omständigheterna med-
ger skall iakttas. Kvinnor får inte
kroppsvisiteras av och i närvaro av
andra än kvinnor, läkare eller
legitimerade sjuksköterskor. Om en
visitation enbart innebär att före-
mål som en kvinna har med sig
undersöks, får den dock genom-
föras och bevittnas av en man.
50
24 §
Prop. 1996/97:147
Bilaga 2
Utlänningar som hålls i förvar får
ta emot besök och på annat sätt ha
kontakt med personer utanför
lokalen i den omfattning det lämp-
ligen kan ske. Om det behövs med
hänsyn till säkerheten får ett besök
övervakas.
25 §
En försändelse till en utlänning
som hålls i förvar får undersökas
om det finns misstanke att den
innehåller sådan egendom som
avses i 22 §. Försändelsen skall
undersökas i adressatens närvaro
och får inte avse det skriftliga
innehållet i brev eller andra
skriftliga handlingar.
26 §
Påträffas inom en förvarslokal eller
i samband med kroppsvisitation
eller kontroll av försändelse egen-
dom som en utlänning som hålls i
förvar inte får inneha enligt 22 §
får egendomen tas omhand.
Kan det antas att utlänningen
genom att inneha eller mottaga
egendomen gjort sig skyldig till
brott eller saknas kand ägare skall
egendomen överlämnas till polisen.
I annat fall skall egendomen tas
omhandför utlänningens räkning.
51
7 kap
7§2
Prop. 1996/97:147
Bilaga 2
Beslut av en polismyndighet, av
Statens invandrarverk eller av
Utlänningsnämnden om förvar far
av utlänningen överklagas hos
allmän förvaltningsdomstol.
Beslut av en polismyndighet, av
Statens invandrarverk eller av
Utlänningsnämnden om förvar och
beslut av den som förestår en lokal
enligt 6 kap 21§ om avskiljande far
av utlänningen överklagas hos
allmän förvaltningsdomstol.
Beslut om förvar far överklagas utan samband med ärendet i övrigt och
utan begränsning till viss tid.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd som har till uppgift
att föredra ärendet enligt denna lag, prövar Regeringsrätten på
framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå.
Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1997.
2 Senaste lydelse 1995:74.
52
Prop. 1996/97:147
Bilaga 3
Nedanstående 19 instanser har bjudits in till en utfrågning rörande
promemorian Förvar enligt utlänningslagen. Instanser inom parantes har
valt att inte yttra sig över promemorian.
1. Riksdagens ombudsmän
2. (Justitiekanslem)
3. (Kammarrätten i Jönköping)
4. Länsrätten i Stockholm
5. Kriminalvårdsstyrelsen
6. Rikspolisstyrelsen
7. Statens invandrarverk
8. Utlänningsnämnden
9. Statens institutionsstyrelse
10. Sveriges advokatsamfund
11. Svenska Röda Korset
12. Rädda barnens riksförbund
13 Sveriges kristna råd
14. (Amnesty International, Svenska sektionen)
15.Svenska Flyktingrådet
16. Caritas
17. Flyktingruppemas och Asylkommittérnas Riksråd (FARR)
18. (Islamiska Rådet i Sverige)
19. Sveriges Muslimska Råd.
53
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 147
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)
Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (1989:529)’ skall införas
sexton nya paragrafer, 6 kap. 16- 30 §§ och 7 kap. 7 a § samt närmast före
6 kap. 16 och 17 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
Polishandräckning
16 §
På begäran av den som fattat
beslut enligt 9 § skall
polismyndigheten lämna biträde
för att genomföra beslutet.
Om Statens invandrarverk
begär det skall polismyndigheten
även lämna biträde för att
ombesörja förflyttning av en
utlänning som hålls i förvar.
Behandlingen av utlänningar
som hålls i förvar
17 §
Utlänningar som hålls i förvar
skall behandlas humant och deras
värdighet skall respekteras.
18 §
Utlänningar som hålls i förvar
enligt denna lag skall vistas i
lokaler som har ordnats särskilt
för dem (förvarslokaler). Statens
invandrarverk har ansvaret för
Prop. 1996/97:147
Bilaga 4
1 Lagen omtryckt 1994:515.
54
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
Bilaga 4
förvarslokalema och för
behandlingen av de utlänningar
som vistas där.
Invandrarverket får besluta att
en utlänning som hålls i förvar
skall placeras i kriminalvårds-
anstalt, häkte eller polisarrest, om
1. utlänningen har utvisats på
grund av brott enligt 4 kap. 7 £
2. utlänningen hålls avskild
enligt 21 § och av säkerhetsskäl
inte kan vistas i en förvarslokal,
eller
3. det annars finns synnerliga
skäl.
Ett barn under 18 år som hålls i
förvar får inte placeras i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller
polisarrest.
19 §
För de utlänningar som skall
vistas i förvarslokal enligt 18 §
första stycket gäller bestämmel-
serna i 20-30 §§.
För utlänningar som placerats i
kriminalvårdsanstalt, häkte eller
polisarrest enligt 18 § andra
stycket gäller i stället lagen
(1976:371) om behandlingen av
häktade och anhållna m.fl. i
tillämpliga delar. Sådana
utlänningar skall därutöver
beviljas de lättnader och förmåner
som kan medges med hänsyn till
ordningen och säkerheten inom
anstalten, häktet eller arresten.
55
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
20 §
Utlänningar som hålls i förvar
far hindras att lämna förvars-
lokalen och i övrigt underkastas
den begränsning av rörelse-
friheten som krävs för att
ändamålet med att hålla dem i
förvar skall upprätthållas eller
som är nödvändig för ordningen
och säkerheten i lokalen.
Verksamhet som rör förvar skall
utformas på ett sätt som innebär
minsta möjliga intrång i den
enskildes integritet och rättigheter
utan att ändamålen enligt första
stycket går förlorade.
Prop. 1996/97:147
Bilaga 4
21 §
En utlänning som hålls i förvar
och har fyllt 18 år får hållas
avskild från andra som tagits i
förvar, om det är nödvändigt för
ordningen och säkerheten z
lokalen eller om utlänningen utgör
en allvarlig fara för sig själv eller
andra.
Beslut om att hålla någon
avskild fattas av Statens
invandrarverk. Beslutet skall
omprövas så ofta det finns
anledning till det, dock minst var
tredje dag.
En utlänning som hålls avskild
därför att utlänningen utgör en
fara för sig själv skall undersökas
av läkare så snart det kan ske.
56
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
22 §
Utlänningar som hålls i förvar
skall ges tillfälle till aktiviteter,
förströelse, fysisk träning och
vistelse utomhus.
Prop. 1996/97:147
Bilaga 4
23 §
Utlänningar som hålls i förvar
skall ges möjlighet att ta emot
besök och på annat sätt ha kontakt
med personer utanför lokalen.
Om det är nödvändigt med
hänsyn till säkerheten, får ett
besök övervakas. Ett besök av ett
offentligt biträde eller en advokat
far övervakas endast om biträdet
eller advokaten själv begär det.
24 §
En utlänning som hålls i förvar
får inte utan tillstånd inneha
alkoholhaltiga drycker eller andra
berusningsmedel eller något annat
som kan skada någon eller vara
till men för ordningen inom
lokalen.
25 §
Om det finns skälig misstanke
att en utlänning som hålls i förvar
bär på sig något som utlänningen
inte får inneha enligt 24 § eller
enligt narkotikastrafflagen
(1968:64), får utlänningen
kroppsvisiteras för kontroll av
detta.
57
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
Bilaga 4
Kroppsvisitation får inte göras
mer ingående än vad som krävs
med hänsyn till ändamålet med
åtgärden. All den hänsyn som
omständigheterna medger skall
iakttas. Om möjligt skall ett vittne
närvara.
Kvinnor får inte kroppsvisiteras
av eller i närvaro av andra män
än läkare eller legitimerade
sjuksköterskor. Om en visitation
enbart innebär att föremål som en
kvinna har med sig undersöks, får
den dock genomföras och
bevittnas av en man.
26 §
En utlänning som hålls i förvar
får inte ta emot en försändelse
utan föregående undersökning, om
det finns skälig misstanke att
försändelsen innehåller sådan
egendom som inte får innehas
enligt 24 § eller enligt
narkotikastrafflagen (1968:64).
Om utlänningen inte medger att
försändelsen öppnas i hans eller
hennes närvaro skall försändelsen
tas om hand för utlänningens
räkning men den får inte öppnas.
En undersökning får inte inte
avse det skriftliga innehållet i brev
eller andra skriftliga handlingar.
Försändelser från offentliga
biträden, advokater, internatio-
nella organ som har behörighet
58
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
Bilaga 4
att ta emot klagomål från enskilda
eller från Förenta nationernas
flyktingkommissarie far aldrig
undersökas.
27 §
Påträffas inom en förvarslokal
eller hos en utlänning som hålls i
förvar egendom som inte far
innehas enligt 24 § eller enligt
narkotikastrafflagen (1968:64),
får egendomen tas om hand.
Kan det antas att en utlänning
genom att inneha eller ta emot
egendom enligt första stycket gjort
sig skyldig till brott eller saknas
känd ägare, skall egendomen
skyndsamt överlämnas till polisen.
I annat fall skall egendomen tas
om hand för utlänningens räkning.
28 §
Egendom som har tagits om
hand enligt 26 § andra stycket
eller 27 § tredje stycket skall
återlämnas till utlänningen när
förvarsbeslutet har upphävts.
29 §
En utlänning som hålls i förvar
har rätt att få sådan dagersättning
och särskilt bidrag som avses i 17
och 18 §§ lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande m.fl.
59
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1996/97:147
30 §
Bilaga 4
En utlänning som hålls i förvar
skall ha tillgång till hälso- och
sjukvård i samma omfattning som
den som ansökt om
uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2
eller 3 §§ även om utlänningen
inte har ansökt om ett sådant
tillstånd.
Om en utlänning som hålls i
förvar behöver sjukhusvård under
förvarstiden, skall utlänningen ges
tillfälle till sådan vård.
Verksamhetschefen för den
sjukhusenhet där utlänningen
vårdas skall se till att Statens
invandrarverk eller den som
förestår förvarslokalen genast
underrättas, om utlänningen
önskar lämna eller redan har
lämnat sjukhuset.
7 kap.
7a§
Statens invandrarverks beslut i
särskilda fall enligt 6 kap. 18 och
20-30 §§ får av utlänningen
överklagas hos
allmän
förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid
överklagande till kammarrätten.
Denna lag träder i kraft den 1 oktober 1997.
60
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1997-03-21
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan Munck,
regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.
Enligt en lagrådsremiss den 13 mars 1997 (Utrikesdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i utlänningslagen (1989:529).
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn
Ingela Fridström.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
6 kap.
16 §
För närvarande gäller enligt 5 kap. 11 § utlänningsförordningen
(1989:547) att polismyndigheten verkställer ett beslut om att en utlänning
skall tas i förvar. I första stycket av förevarande paragraf föreskrivs enligt
remissförslaget att polismyndighet på begäran av den som har fattat beslut
enligt 9 § - dvs. såvitt här är i fråga beslut om förvar - skall lämna biträde
för att genomföra beslutet. Den föreslagna föreskriften väcker frågan
vilken myndighet som i fortsättningen skall ha ansvaret för att ett beslut
om förvar befordras till verkställighet. Även om det inte uttryckligen sägs
i remissen måste tanken förutsättas vara att denna uppgift skall ankomma
på Statens invandrarverk, som enligt remissen skall ta över ansvaret från
polismyndigheterna såväl for de personer som tas i förvar som för de
lokaler där dessa vistas. Det måste t.ex. vara en uppgift for
Invandrarverket att bestämma i vilken förvarslokal utlänningen skall
vistas även när beslutet om förvar har fattats av Utlänningsnämnden eller
ett statsråd. Det ansvar för Invandrarverket som sålunda måste antas vara
förutsatt är av så grundläggande betydelse i förhållande till de i remissen
föreslagna bestämmelserna att en uttrycklig föreskrift i ämnet bör tas in i
förevarande kapitel.
Av det anförda följer att Invandrarverket alltid, och således inte endast
när det är verket som har fattat förvarsbeslutet, bör ha behörighet att
begära biträde av polismyndigheten för att befordra ett förvarsbeslut till
verkställighet. Detta bör gälla även i ett fall då t.ex. utlänningen avvikit
sedan förvarsbeslutet har börjat verkställas; det skall i ett sådant fall inte
behöva ankomma på exempelvis Utlänningsnämnden, om det är denna
som fattat förvarsbeslutet, att vid behov begära polisens biträde. Ofta kan
emellertid situationen tänkas vara den, när beslut om förvar fattas av en
annan myndighet än Invandrarverket, att beslutsmyndigheten bedömer
verkställigheten som så brådskande att biträde av polisen bör kunna
begäras redan i anslutning till att beslutet meddelas. Vidare står det klart
Prop. 1996/97:147
Bilaga 5
61
att polismyndigheten utan särskild begäran bör kunna biträda vid Prop. 1996/97:147
verkställigheten av ett beslut som polismyndigheten själv har meddelat Bilaga 5
enligt 9 §.
Med hänsyn till den systematik som tillämpats i utlänningslagen bör en
föreskrift om ansvaret för verkställigheten av ett förvarsbeslut och
föreskrifter om polisbiträde meddelas i två olika paragrafer med skilda
rubriker, vilka - med vissa redaktionella ändringar i övrigt - förslagsvis
kan ges följande lydelse:
Verkställighet av beslut om förvar
16 §
“Statens invandrarverk svarar för att ett beslut om förvar verkställs.”
17 §
Biträde av polisen
‘På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som annars har
fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna biträde för att
genomföra beslutet.
Om Statens invandrarverk begär det, skall polismyndigheten även
lämna biträde för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i
förvar."
20 §
Paragrafen behandlar begränsningar i en förvarstagen utlännings
rörelsefrihet. Sådan begränsning far göras bl. a. om det är nödvändigt för
ordningen och säkerheten i lokalen. Samma skäl möjliggör avskiljande
enligt bestämmelserna i förslaget till 21 §. Ett ytterligare skäl for
avskiljande är enligt den paragrafen att utlänningen utgör en allvarlig fara
for sig själv eller andra. Enligt Lagrådets mening finns det en viss risk för
att 20 § skulle kunna tolkas så att den, vid en jämförelse med
utformningen av 21 §, inte ger möjlighet att begränsa utlänningens
rörelsefrihet, om denne utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra utan
att den faran äventyrar ordningen och säkerheten i lokalen. Lagrådet anser
att för undvikande av en sådan tolkning, som inte torde vara avsedd, 20
och 21 §§ i detta avseende bör utformas på samma sätt.
Med hänsyn till det anförda och med vissa redaktionella ändringar i övrigt
föreslår Lagrådet att 20 § ges följande lydelse:
"En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna förvarslokalen och i
övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att
ändamålet med förvar tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen
och säkerheten i lokalen. Begränsning av rörelsefriheten får också ske,
om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra.
Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär
minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter."
62
23 §
Enligt gällande reglering är det polismyndighet som verkställer beslut om
förvar och det är polismyndigheterna som driver de förvarslokaler som
finns. I fråga om besök hos utlänningar som tagits i förvar gäller
bestämmelser i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och
anhållna m.fl. När Statens invandrarverk nu föreslås överta ansvaret för
förvarsverksamheten och driften av särskilda förvarslokaler som inte
utgörs av häkteslokaler eller liknande, förordas i remissen att en allmänt
hållen bestämmelse införs i förevarande paragraf om att möjlighet skall
ges för den som förvaras vid sådana lokaler att ta emot besök. Vidare
föreslås regler om möjlighet att under vissa förutsättningar anordna
övervakning av besök. Beslut av Invandrarverket i särskilda fall i dessa
hänseenden får enligt den föreslagna nya 7 kap. 7 a § överklagas hos
allmän förvaltningsdomstol av utlänningen.
Lagrådet vill erinra om att en särskild lag, lagen (1996:981) om
besöksinskränkningar vid viss tvångsvård, nyligen har införts med hänsyn
till de krav som Europakonventionen ställer. Lagen har tillkommit för att
undvika att besöksrestriktioner på vårdområdet tillämpas i strid mot
konventionens artikel 8 om rätt till respekt för familjeliv och mot artikel 6
om rätt till domstolsprövning i frågor om civila rättigheter (jfr prop.
1995/96:196). I lagen ges bestämmelser om under vilka förutsättningar
allmänna besökstider samt, i särskilda fall, utvidgade besökstider och
restriktioner mot besök får beslutas. Vidare regleras möjligheterna att
överklaga beslut hos allmän förvaltningsdomstol. Utgångspunkten är
därvid att, förutom den tvångsvårdade, i vissa fall den som vill avlägga
besök hos denne skall kunna fa t.ex. en fråga om besöksrestriktioner
prövad av domstol.
Med beaktande av att lagstiftning sålunda ansetts påkallad på
vårdområdet är det enligt Lagrådets mening nödvändigt att närmare
överväga behovet av en motsvarande kompletterande reglering av de
tillämnade besöksreglema i utlänningslagen. Frågan är inte berörd i
lagrådsremissen. Det är emellertid, som Lagrådet ser saken, svårt att utan
vidare frånkänna de argument som lett fram till den nya besöksregleringen
på vårdområdet bärkraft även i förevarande sammanhang.
Av det anförda följer att det möter vissa svårigheter för Lagrådet att på
föreliggande underlag ta ställning till hur en kompletterande reglering
skall utformas för förvarsinstitutets del. Av lagrådsremissens allmänna
motivering kan utläsas att begränsning i möjligheterna till besök vid de
särskilda förvarslokalema är avsedd att gälla enbart för att undvika att
hinder i praktiken uppstår för förvarsverksamhetens sätt att fungera. Med
denna utgångspunkt skulle det eventuellt kunna anses tillräckligt om
besöksregleringen i paragrafens första stycke kompletterades förslagsvis
enligt följande:
"Om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till
förvarsverksamhetens bedrivande, skall en utlänning som hålls i förvar
ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer
utanför lokalen "
Prop. 1996/97:147
Bilaga 5
63
7 kap. Prop. 1996/97:147
7a§
Under hänvisning till vad Lagrådet anfört vid 6 kap. 23 § och för att i Bilaga 5
vissa fall göra det möjligt för den som vägrats att besöka en förvarstagen
att fa beslutet prövat i domstol, finner Lagrådet att den nya
överklaganderegleringen bör jämkas på så sätt att orden "av utlänningen"
utgår.
64
Utrikesdepartementet
Prop. 1996/97:147
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 1997
Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Schori, Blomberg,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Lindh, Johansson, von Sydow,
Klingvall, Åhnberg, Östros, Messing
Föredragande: statsrådet Schori
Regeringen beslutar proposition 1996/97:147 Ändring i utlänningslagens
förvarsbestämmelser
65
gotato 53164, Stockholm 1997