Europeiska unionen (EU) är en ekonomisk jätte, men dess u-
landspolitik är svag och föga sammanhängande. Den är starkt
påverkad av medlemsländernas egenintressen, framförallt de
f.d. kolonialmakternas. Under GATT-förhandlingarna var det
uppenbart att de västeuropeiska egenintressena vägde över.
U-länderna marginaliserades. Inför regeringskonferensen om
översynen av Maastrichtfördraget är det viktigt att vi får en
öppen debatt om EU:s u-landspolitik och vad som bör göras
från svensk sida för att förbättra den.
För EU:s u-landspolitik finns principer formulerade dels inom ramen för
den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP), dels av målsätt-
ningarna för biståndet. Enligt Maastrichtfördraget skall EU:s bistånd vara
inriktat på att bekämpa fattigdom, sträva efter en hållbar ekonomisk
utveckling i mottagarländerna, successivt integrera u-länderna i världsekono-
min och stödja en utveckling mot ökad demokrati och respekt för mänskliga
rättigheter. Det skall råda samstämmighet mellan EU:s biståndspolitik och
dess handels-, jordbruks- och utrikespolitiska agerande. Europaparlamentet
har krävt att utvecklingsfrågorna skall integreras i den gemensamma utrikes-
och säkerhetspolitiken.
Men verkligheten är en annan. Det tydligaste exemplet är EU:s jordbruks-
politik. Västeuropeiska subventionerade livsmedelsöverskott dumpas i de
fattiga länderna, vilket undergräver de framgångar som uppnåtts tack vare
bistånd till jordbrukssektorn.
Dålig samstämmighet
bistånd-utrikespolitik
Att EU i ett sammanhang kan hantera frågor som rör bistånd,
utrikes- och säkerhetspolitik, migration m m anser
regeringen vara en komparativ fördel för EU. Det skulle
kunna vara så. Men EU har misslyckats med att möta de
globala utmaningarna att minska fattigdomen och
otryggheten i enlighet med Maastrichtfördraget. EU:s
hantering av exempelvis Rwanda och Nigeria visar hur de
gamla "moderländerna" bromsat konfliktförebyggande
insatser och bistånd till dem som drabbats av konflikterna.
I fallet Rwanda hade EU fått varningar långt i förväg. I januari 1994 - fyra
månader innan folkmordet utbröt - rapporterade befälhavaren för FN-styrkan
i landet att det styrande MRND-partiet hade börjat förbereda vad som
kallades en plan för utrotning. Men EU överlät åt Frankrike att hantera
problemet. Detta är ett exempel på hur EU har underlåtit att utveckla
förebyggande diplomati och brustit i politisk vilja att ta itu med de
underliggande fattigdomsrelaterade orsakerna till sådana konflikter.
Katastrofhjälp har sedan fått ersätta de uteblivna politiska åtgärderna.
Istället har EU koncentrerat sitt agerande till närområdena, Öst- och
Centraleuropa och Medelhavsregionen. Det är härifrån som EU-ländernas
regeringar ser hoten komma i form av massinvandring, terrorism och
narkotika. Medelhavssamarbetet utvecklas parallellt med att NATO arbetar
fram ett säkerhetsnätverk för att skydda södra Europa mot ekonomiska
flyktingar och instabilitet. EU:s Medelhavssamarbete syftar till en
säkerhetspakt med tre aspekter: kultur, politik och ekonomi.
EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik måste förbättras och
preciseras. Regeringskonferensen bör ta fasta på förslag från bl.a. Sverige och
Nederländerna att EU:s grundläggande intressen omfattar skyddet av globala
principer, inklusive mänskliga rättigheter och demokrati. Även miljön måste
ingå. Kampen mot fattigdom och konflikter måste uttryckligen prioriteras.
Biståndspolitiken får inte motverkas av handels- och jordbrukspolitiken.
Stora mängder med vapen exporteras från Europa till länder som befinner sig
i konflikt eller kränker de mänskliga rättigheterna. Inom EU förekommer ett
omfattande vapenteknologiskt samarbete. Allt stöd till denna verksamhet
måste upphöra.
På regeringskonferensen bör Sverige verka för att fördraget förändras så att
EU:s utrikes- och säkerhetspolitik inriktas på
att upprätthålla de mänskliga rättigheterna och folkrätten
att arbeta för att förhindra uppkomsten av konflikter, även inom staterna
att anlägga ett globalt perspektiv
att bringa sin samlade u-landspolitik i samklang med Maastrichtfördragets
åtagande i kampen mot fattigdomen.
EU:s nya samarbete med
Asien
Det nyligen inledda samarbetet mellan tio östasiatiska länder
och EU (ASEM) nämns inte av regeringen, men det måste
uppmärksammas, eftersom viktiga - kanske epokgörande -
beslut fattades på det första toppmötet som hölls i mars i
Bangkok. Spännande perspektiv öppnas med besluten att
bygga en transasiatisk järnväg och utveckla Mekongflodens
bäcken. Universitetsutbyte planeras och ett centrum för
miljöteknik skall inrättas.
Det dynamiska Östasien är viktigt för Västeuropa. EU-ländernas handel
med denna region är större än den med USA. Nu efterlyser asiaterna
europeiska investeringar och friare handel med EU. Men även de europeiska
företagen klagar över handelshinder i Asien, som Industriförbundet listat.
I ASEM ges tillfälle att föra en dialog om synen på de mänskliga
rättigheterna, om "europeiska" och "asiatiska" värden, även med Kina. Dessa
kontroversiella frågor togs visserligen inte upp officiellt, men de fanns ändå
med i diskussionerna liksom de potentiella konfliktriskerna i regionen såsom
Kinas och Nordkoreas kärnvapen, spänningen på den koreanska halvön och
mellan Kina och Taiwan och tvisterna om havsterritorier och öar i
Sydkinesiska sjön.
Ett viktigt inslag var det alternativmöte som hölls med europeiska och
asiatiska frivilligorganisationer. Här inleddes en dialog om mänskliga
rättigheter och demokrati, handels- och biståndsfrågor, jämställdhet,
sexturism och barnhandel, arbetarnas villkor, jättedammar och avskogning.
De tog upp frågor, som sopades under mattan på toppmötet, som Burma och
Östtimor.
EU:s bistånd
EU är tillsammans med sina medlemsstater världens största
biståndsgivare och svarar för runt 60 % av västvärldens
bistånd. Under de senaste årtiondena har medlemmarna
kanaliserat en allt större del av sitt bistånd genom EU. 1994
uppgick det gemensamma biståndet till 17 % av EU-
ländernas samlade bistånd. Denna andel tros öka ytterligare
under den kommande femårsperioden. Det svenska bidraget
till EU:s utvecklingssamarbete över den reguljära budgeten
uppgår 1997 till 707 miljoner kronor. Till den
utvecklingsfond som finansierar Lomésamarbetet 1990-99
(Lomé IV) skall Sverige bidraga med 350 miljoner ecu (2,9
miljarder kronor).
Det är alltså en stor del av det svenska biståndet som nu kanaliseras genom
EU. Det finns alltså all anledning att granska hur det används.
Biståndsdebatten har hittills förbisett detta.
EU:s utvecklingssamarbete är uppsplittrat genom en rad separata avtal med
Latinamerika, Asien, Medelhavsområdet, Central- och Östeuropa samt
samarbetet med de drygt 70 AVS-länderna i Afrika, Västindien och
Stillahavsområdet, flertalet f.d. kolonier. Härtill kommer katastrofbistånd och
bistånd genom enskilda organisationer.
Under senare år har biståndet förskjutits till det närområde som EU ser som
viktigt ur säkerhetssynpunkt. Det är givetvis ingen som ifrågasätter behovet
av ett generöst bistånd till länderna i Medelhavsområdet och Central- och
Östeuropa. Men det som inte kan försvaras är att en oproportionerligt stor -
och snabbt växande - andel av biståndet används där, medan andra och
betydligt fattigare och konfliktdrabbade regioner får en krympande andel.
EU:s bistånd är känt för att vara trögt och byråkratiskt. Det kan gå ett par år
mellan beslut och verkställande. Det är uppsplittrat och svåröverskådligt.
Mycket av det beror på organisatoriska brister i kommissionen, uppsplittring
på fem generaldirektorat och kommissionärer. Liksom i övrigt i EU är
insynen liten och öppenheten begränsad. Inte ens biståndsministrarna har full
insyn i kommissionens arbete och beslut. Rådets behandling av
biståndsfrågor är formell och föga inriktad på att formulera politiken. Därmed
minskas medlemsländernas möjligheter att påverka biståndet, och
kommissionen får alltför stor makt att styra. Det är desto beklagligare som
den har svag kompetens och har brist på personal med erfarenhet av bistånds-
arbete. Det brister i analyserna och görs inte lika ambitiösa utvärderingar av
biståndets resultat som SIDA gör - och ofta låter utomstående experter göra.
Eftersom principen är att EU-biståndet skall vara ett komplement till
medlemsländernas bistånd blir samordningsfrågorna centrala. Det krävs mer
samordning och samråd än vad som hittills utvecklats, speciellt i fältarbetet.
Det är också väsentligt att detta sker i nära samarbete med mottagarlandet.
Skulle det visa sig att ingen förbättring sker inom en snar framtid när det
gäller att komma till rätta med den dåliga insynen, den byråkratiska
administrationen, den felaktiga inriktningen och den bristande effektiviteten i
EU-biståndet måste en alternativ politisk strategi utformas. En rimlig sådan
vore att låta EU-biståndet från olika länder återgå till givarländerna för att
där
användas för att uppfylla FN:s miniminivå för u-landsbistånd. Vad som
skulle kunna återstå för EU att sköta när det gäller biståndsverksamheten vid
en sådan åternationalisering är katastrofbiståndet. På den punkten har EU:s
arbete på det hela taget fungerat bra.
Livsmedelsbiståndet
Livsmedelsbiståndet som f.n. utgår till ett 80-tal länder, de
flesta i Afrika, är omstritt. Även om kommissionen numera
betonar att det skall ses som ett stöd till livsmedelssäkerhet,
kvarstår det faktum att det fungerar som ett sätt att minska
EU:s överskott. Även formerna för hur det används behöver
skärskådas.
En tredjedel av livsmedelsbiståndet lämnas direkt till mottagarländernas
regeringar, som säljer det på marknaden. Inkomsterna avsätts i mervärdes-
fonder, som i realiteten blir en form av betalningsbalansstöd. Hur regeringar-
na använder detta stöd vet vi föga om. Men när ett land som Egypten - som
inte behöver livsmedelshjälp - får sådan, tvivlar vi på att det kommer de
fattiga tillgodo. Vi misstänker rentav att en del regeringar på detta vis
skaffar
sig ett finansiellt utrymme för att importera krigsmateriel.
Huvuddelen av livsmedelsbiståndet (65 %) ges direkt genom enskilda
organisationer eller internationella organisationer. Oftast sker det i form av
direktdistribution eller som "Food for Work". Den senare formen är inte
invändningsfri, eftersom den gynnar männen. Kvinnorna är redan så tyngda
av dubbelarbete att de sällan kan ta den här möjligheten att tjäna extra mat
genom ytterligare arbetsinsatser.
Biståndet genom enskilda
organisationer
Biståndet genom enskilda organisationer är en viktig del i
EU:s biståndsprogram. Här finns uppenbarligen behov av en
avbyråkratisering, eftersom organisationerna klagar över att
behandlingen av projektansökningarna är långsam till följd
av en alltför detaljerad förhandsgranskning. Det vore
viktigare med bättre uppföljning. Enskilda organisationer bör
i högre utsträckning involveras i EU-arbetet.
Att de mål för biståndet som uppställts i Maastrichtfördraget stämmer väl
överens med de svenska biståndspolitiska målen betyder inte att de följs i
praktiken. Den svenska regeringen måste med kraft driva kravet på bättre
målformulering och efterlevnad av målen. Det är härvidlag en styrka att
regeringen i ryggen har de svenska biståndspolitiska målen, som tillkommit
under öppen debatt. Sverige skall driva kraven på större fattigdomsinriktning,
större beaktande av miljö- och jämställdhetsaspekterna, bättre effektivitet och
kvalitet.
Mottagarländerna måste få reella möjligheter att ta aktiv del och fältkonto-
ren måste komma in på ett tidigt stadium, när biståndsinsatserna utarbetas.
Samtidigt som EU måste fungera bättre som samordnare måste man
uppmärksamma de problem som uppstår, när EU och Världsbanken tenderar
att tränga undan UNDP som är FN:s samordnare.
EU-biståndet bör granskas utifrån subsidiaritetsprincipen, om det skall vara
ett komplement till medlemsländernas bistånd. Det är inte säkert att
regeringen gör en riktig bedömning, när den säger att Sverige inte skall
acceptera en minskning av EU-biståndet. Det behöver inte leda till en minsk-
ning av det samlade biståndet från EU-länderna. Istället kan biståndet kanske
bli effektivare, om inte alla beslut skall fattas i Bryssel.
Sverige skall delta aktivt och utnyttja alla möjligheter för att påverka EU:s
bistånd så att det blir bättre och effektivare. Biståndet till Central- och
Östeuropa bör flyttas ut ur EU:s budget för u-landsbistånd.
Handelspolitiken
EU:s importregler gör skillnad på AVS-länderna (länder
anslutna till Lomé-avtalet) och övriga u-länder. Sverige
måste verka för att u-länderna skall få bättre tillträde till den
västeuropeiska marknaden. (En absurd effekt av
importkvoterna är att man inte bara handlar med varor utan
också med kvoter.)
Lomésamarbetet
1997 inleds diskussionerna om fortsättningen av
Lomésamarbetet. Förhandlingar mellan EU och AVS-
gruppen skall inledas senast den 1 september 1998. Detta
förtjänar en debatt i riksdagen. Frågan är om hur effektivt
Lomésamarbetet är i förhållande till samarbetet med andra
regioner. Enligt vår uppfattning är det olämpligt att dela upp
u-länderna på detta vis.
Lomésamarbetet bygger på mycket ädla principer om partnerskap och jäm-
likhet. Men detta skrevs in i konventionen 1975, ett år då u-länderna
uppträdde kraftfullt och relativt enigt. Då skrev man också in en ny ekono-
misk världsordning. Men sedan dess har styrkeförhållandena förändrats till u-
ländernas nackdel, i varje fall de afrikanska, som är den största gruppen inom
AVS.
Handelsbestämmelserna är sådana att producenterna i de f.d. kolonierna
kvarhålls i de gamla relationerna med de västeuropeiska importörerna och
hindras från att komma ut på världsmarknaden. "Banankriget" visar hur
absurt detta gynnande av f.d. kolonier på övriga u-länders bekostnad
fungerar. Det visar sig att producenterna i AVS-länderna inte tjänar på att
gynnas. Det är istället de västeuropeiska mellanhänderna som tar hem
vinsterna.
Fonderna för stabilisering av AVS-ländernas råvaruexportinkomster
(Stabex och Sysmin) verkar konserverande genom att premiera de gamla
produkterna.
Kravet på 40 % EU+AVS-innehåll avskräcker företag utanför EU från att
investera i AVS-länderna. Det hindrar industrialisering och då i synnerhet
förädling av jordbrukets produkter.
Även exporten av jordbrukets produkter hindras. Det skall visserligen råda
tullfrihet för AVS-länderna men de jordbruksprodukter, som kan tänkas
konkurrera med EU-producenternas, är undantagna.
Lomé har sina rötter i kolonialtiden och fungerar fortfarande i enlighet med
koloniala principer.
Arbetet med att förbättra u-ländernas möjligheter att delta i världshandeln
måste istället drivas inom Världshandelsorganisationen. Men samtidigt
behövs en kartläggning av hur AVS-ländernas handel går till i verkligheten.
Vilka västeuropeiska företag, särskilt agribusiness, fungerar som mellan-
händer? Vilka tjänar på handeln?
Mycket tyder på att Lomékonventionen inte förnyas när den utlöper år
2000. Sverige måste ta ställning till hur relationerna mellan EU och AVS-
länderna skall utformas i framtiden. Det skall inte styras av koloniala eller
andra historiska band. Om principen om partnerskap kan räddas över till nya
former av samarbete, skall dessa inte bygga på en uppdelning av u-världen i
regioner. Det behövs inga speciella relationer mellan EU och de f.d.
europeiska kolonierna, utan samarbetet skall utgå från varje lands förutsätt-
ningar och behov, och det måste bygga på solidaritet, inte snäva handels-
intressen.
Inför de stundande förhandlingarna om Lomésamarbetet bör UD knyta en
referensgrupp med frivilligorganisationer och folkrörelser till sig.
Svenska biståndsmål,
principer och erfarenheter
De övergripande målen för EU-biståndet överensstämmer väl
med svenska målsättningar. Bristande effektivitet i
genomförandet gör dock att målen inte alltid nås på ett
kostnadseffektivt sätt. Regeringen prioriterar det arbete som
pågår inom EU för att höja kvaliteten och effektiviteten i det
gemensamma biståndet. I detta ingår ökad insyn och
öppenhet, bättre procedurer för planering, genomförande och
utvärdering, utveckling av landstrategier, bättre samordning
samt effektivare organisation i Bryssel och i fält. (Prop.
1996/97:1, volym 3, s. 35)
Det är i och för sig utmärkt att vara kostnadseffektiv och att inrikta sig på
kvalitet. Men är man samtidigt medveten om att det finns en omfattande
kritik mot att EU:s biståndsmål är för diffusa och främst brukas som retorik
samtidigt som fördelningen av EU:s resurser är skev torde det inte räcka med
att vara noga med att de resurser som anslås används på ett kostnadseffektivt
sätt.
Det räcker inte heller med att de av EU formulerade biståndsmålen tycks
stämma överens med motsvarande svenska, om det inte samtidigt finns en väl
formulerad svensk handlingsstrategi för hur dessa mål skall förverkligas.
Eftersom Sverige har lång och omfattande erfarenhet av biståndsverksam-
het, som kan komma andra till del, torde det vara viktigt att Sverige med
dessa erfarenheter i bagaget arbetar intensivt för att dela med sig av dem till
andra EU-länder. Sverige skall delta mycket aktivt för dels en precisering av
EU:s biståndspolitiska mål, dels i utarbetandet av en biståndspolitisk hand-
lingsstrategi för EU. Detta i all synnerhet då det framkommit ganska
omfattande kritik som riktats mot skevheten i fördelningen av biståndet: mot
ineffektiviteten, senfärdigheten och den dåliga samstämmigheten i EU:s
utrikes- och biståndspolitiska agerande.
I budgetpropositionen skriver regeringen att man har för avsikt att delta
aktivt i policydialogen, d.v.s. vid formuleringen av EU:s biståndsmål. Detta
aktiva deltagande om målen måste dock inte bara kompletteras med en väl-
formulerad svensk handlingsstrategi. Om Sverige formulerar en handlings-
strategi när det gäller EU-biståndet bör en sådan regelbundet diskuteras,
granskas och utvärderas för att fastställa till vilken grad den varit framgångs-
rik.
Det vore rimligt att den svenska regeringens agerande när det gäller EU-
biståndet regelbundet debatterades i den svenska riksdagen utifrån mål,
metoder och resultat.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige på regeringskonferensen skall verka för att EU:s
utrikespolitik inriktas på att anlägga ett globalt perspektiv,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige i EU skall verka för en större samstämmighet mellan
utrikespolitik och biståndspolitik så att kampen mot fattigdomen de facto
prioriteras,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige på regeringskonferensen skall verka för att EU:s
utrikespolitik inriktas på att upprätthålla de mänskliga rättigheterna och
folkrätten,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige på regeringskonferensen skall verka för att EU:s
utrikespolitik inriktas på att förhindra uppkomsten av konflikter såväl mellan
som inom stater,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Sverige på regeringskonferensen skall verka för att stödet till
Central- och Östeuropa flyttas ut ur EU:s budget för u-landsbistånd,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att EU:s stöd till vapenteknologiskt samarbete skall upphöra,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen inför de stundande förhandlingarna om
Lomésamarbetet låter UD knyta en referensgrupp av frivilligorganisationer
och folkrörelser till sig,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen skall utarbeta en handlingsstrategi för sitt
biståndspolitiska agerande inom EU,
9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att EU-biståndet mer skall inrikta sig på förebyggande bistånd än
på katastrofbistånd,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen inför riksdagen årligen skall redovisa i vilken grad
Sveriges agerande givit resultat utifrån de biståndspolitiska mål Sverige har
och i vilken grad man förmått förverkliga sin handlingsstrategi,
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en lämplig strategi i den händelse inga förbättringar i EU-
biståndet inträffar när det gäller inriktning, effektivitet och insyn.
Stockholm den 1 oktober 1996
Gudrun Schyman (v)
Hans Andersson (v)
Ingrid Burman (v)
Lars Bäckström (v)
Owe Hellberg (v)
Tanja Linderborg (v)
Eva Zetterberg (v)