Kungsbackafallet med fyrbarnsmamman som fick 33 000
kronor för att resa till Libanon blev mycket uppmärksammat
av främst två skäl: dels därför att ledamöterna i en social
distriktsnämnd bötfälldes för domstolstrots, dels därför att
lagen skall tolkas så att en "sonderingsresa" till f.d. hemland
skall räknas in i "en skälig levnadsnivå".
Den f.d. libanesiska kvinnan tilldömdes drygt 33 000 kronor för resan.
Samtidigt som de dömda kommunalpolitikerna från olika partier drabbades
av böter förklarade de: "Nu har vi gjort vårt för att pröva den här frågan i
samtliga instanser, nu får rikspolitikerna göra sitt."
Detta är bakgrunden till denna utförliga motion, som handlar om för-
troendevaldas ansvar vid domstolstrots och syftar till ett riksdagsbeslut med
begäran hos regeringen om ett lagförslag där vissa undantag görs för "skälig
levnadsstandard".
Kommunalpolitiker i Kungsbacka dömdes för tjänstefel sedan de vägrat att
utge socialbidrag avseende en sonderingsresa till tidigare hemland. I denna
motion presenteras ett underlag i frågan om förtroendevaldas ansvar vid
domstolstrots med utgångspunkt i Kungsbacka sociala distriktsnämnds
vägran att verkställa kammarrättens dom.
Bakgrund
Genevieve Feghali ansökte i juni 1992 om socialbidrag med
33 140 kronor avseende en resa som hon och hennes fyra
barn ämnade företa till Libanon. Hon ville besöka Libanon
för att undersöka om det var möjligt att återvända till sitt
tidigare hemland. Genevieve Feghali hade kommit till
Sverige år 1984 och var vid tiden för ansökan svensk
medborgare.
Sociala distriktsnämnden norr i Kungsbacka beslutade samma månad att
avslå ansökan. Som skäl anfördes att en sonderingsresa till Libanon inte
kunde anses ligga inom skälig levnadsnivå. Distriktsnämnden motiverade
vidare sitt beslut med att det inte var rimligt att en svensk medborgare av
utländsk härkomst skulle få socialbidrag för en resa till sitt före detta
hemland. Kungsbackapolitikerna lade även vikt vid att det bodde 3 200
invandrare i kommunen och att ett bifall till Genevieve Feghalis ansökan
kunde skapa ett kostsamt prejudikat.
Genevieve Feghali överklagade beslutet varvid länsrätten i dom den 7
december 1992 biföll hennes talan. Länsrätten fann därvid att resan till
Libanon av medicinska och sociala skäl var av synnerlig vikt för familjens
möjligheter att i framtiden skapa sig ett tryggt och självständigt liv.
Distriktsnämnden överklagade länsrättens dom och begärde även att
kammarrätten skulle förordna att vidare verkställighet inte fick ske av
länsrättens dom (inhibition). Kammarrätten biföll distriktsnämndens yrkande
om inhibition i december 1992. Den 18 januari 1993 meddelade kammar-
rätten dom och ogillade - med instämmande i den bedömning som länsrätten
gjort - distriktsnämndens talan.
Distriktsnämnden beslutade den 21 januari 1993 att överklaga kammar-
rättens dom och begärde prövningstillstånd hos Regeringsrätten. Den 9 mars
1993 beslutade Regeringsrätten att inte meddela prövningstillstånd. Kammar-
rättens dom vann därvid laga kraft.
Distriktsnämnden valde därefter att begära resning hos Regeringsrätten och
hävdade att inhibition gällde under den tid som resningsansökan behandlades.
Genevieve Feghali försökte få kammarrättens dom verkställd men distrikts-
nämnden beslutade den 28 april 1993 att inte utbetala det beviljade
socialbidraget. Den 16 juni 1993 föreslog distriktsnämndens handläggare att
kammarrättens dom skulle verkställas men distriktsnämnden gick emot
förslaget och vidhöll sitt tidigare beslut.
Den 28 juni 1993 avslog Regeringsrätten begäran om resning.
Den 21 juli 1993 föreslog distriktsnämndens handläggare på nytt att
kammarrättens dom skulle verkställas. Distriktsnämnden gick åter emot
förslaget och vägrade att verkställa kammarrättens dom. Som skäl härför
anfördes att behovet redan var tillgodosett eftersom Genevieve Feghali med
egna medel hade rest till Libanon. Distriktsnämnden uttalade vidare att
ärendet nu var avslutat.
Genevieve Feghali begärde den 23 mars 1994 ånyo att kammarrättens dom
skulle verkställas. Distriktsnämnden fann i beslut den 6 april 1994 att det inte
förelåg rätt till bistånd.
Lagstiftningen
Den kommunala självstyrelsen
Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen utövas den
offentliga makten under lagarna. Den kommunala
självstyrelsen är grundlagsskyddad i 1 kap. 1 § andra stycket
regeringsformen.
Den rådande uppfattningen är att det finns inskränkningar i den kommunala
självstyrelsen och att dessa gränser ytterst bestäms av riksdagen. Utifrån detta
synsätt utövas även den kommunala självstyrelsen under lagarna, och
kommunerna och landstingen har därmed också att följa de
domstolsavgöranden som avkunnats med stöd av lagarna.
Rätt till socialbidrag
Enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) har den enskilde rätt
till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin
levnadsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på
annat sätt. Vidare skall enligt samma stadgande den enskilde
genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå.
Biståndet skall utformas så att det stärker den enskildes
resurser att leva ett självständigt liv.
Den enskilde har enligt 73 § socialtjänstlagen möjlighet att överklaga
socialnämndens beslut om bistånd till allmän förvaltningsdomstol.
Beslut om bistånd gäller omedelbart. En länsrätt eller kammarrätt får dock
förordna att dess dom skall verkställas först sedan den har vunnit laga kraft.
Länsrättens dom kan överklagas till kammarrätten.
Kammarrättens dom kan därefter överklagas till Regeringsrätten. Överklag-
andet prövas dock endast om Regeringsrätten meddelar prövningstillstånd. I
det fall prövningstillstånd inte meddelas, står kammarrättens dom fast.
Upplysning om detta skall intas i Regeringsrättens beslut.
Ansvar för tjänstefel
Ansvaret för tjänstefel regleras i 20 kap. 1 § brottsbalken.
Ansvar kan ådömas den person som uppsåtligen eller av
oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller
underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. Är
brottet att bedöma som ringa skall dock inte dömas till
ansvar.
Att märka är att den som är ledamot av en beslutande statlig eller
kommunal församling inte är underkastad ansvar enligt ovan redovisade
stadgande för åtgärd som vidtages i denna egenskap.
Detta innebär således att en ledamot av en beslutande kommunal för-
samling är undantagen från ansvar för åtgärder som han vidtar i den egen-
skapen. Vidare krävs för straffansvar att beslutsfattandet har samband med
myndighetsutövning. Beslutsfattare i t.ex. kommunstyrelser går därför i de
flesta fall fria från ansvar när de fattar beslut som innefattar överskridande
av
den allmänna kompetensen eller sätter sig över domstolarnas avgörande i
kommunalbesvärsmål som gäller den kommunala kompetensen. Undantaget
avser dock inte beslut av ledamöter i kommunala nämnder och styrelser.
Processen vid tingsrätten
Åklagarens gärningsbeskrivning
Nämndledamöterna åtalades vid Varbergs tingsrätt för
tjänstefel.
Enligt åklagarens gärningsbeskrivning hade Genevieve Feghali genom laga
kraft ägande dom berättigats till socialbidrag för resa till Libanon. Det ankom
enligt domen på sociala distriktsnämnden att vidtaga de åtgärder vartill
domen föranledde. Frågan om verkställighet av domen hade behandlats av
sociala distriktsnämnden vid fem tillfällen. Vid samtliga tillfällen beslutade
nämnden enhälligt i strid mot 73 § tredje stycket socialtjänstlagen och mot de
föredragande tjänstemännens förslag att inte verkställa domen.
Nämndledamöterna åsidosatte därigenom uppsåtligen eller av oaktsamhet vid
myndighetsutövning vad som gällde för uppgiften, vilket medfört förfång för
Genevieve Feghali.
Nämndledamöternas försvar
Nämndledamöterna försvarade sig med följande två
argument.
1. De hade inte skyldighet att förordna om omedelbar verkställighet av
kammarrättens dom efter att denna vunnit laga kraft eftersom socialnämnden
bestämt sig för att söka resning hos Regeringsrätten med begäran om
inhibiton.
2. Ändamålet med den av kammarrätten beslutade socialhjälpen hade i juli
1993 förfallit eftersom Genevieve Feghali själv skaffat pengar till sin resa
till
Libanon.
Tingsrättens domskäl
Tingsrätten konstaterade i sina domskäl att varken länsrätt
eller kammarrätt förordnat om att deras domar fick
verkställas först sedan de vunnit laga kraft. När
Regeringsrätten meddelat sitt beslut och avslagit begäran om
prövningstillstånd skulle vidare kammarrättens dom enligt
lagens ordalydelse omedelbart ha verkställts.
Tingsrätten slog därefter fast att en resningsansökan inte medför något
uppskov i verkställigheten av en dom eller ett beslut. De beslutande
ledamöterna i distriktsnämnden bar således, envar vid varje beslutstillfälle,
ansvaret för att kammarrättens dom inte blivit verkställd. Tingsrätten fann det
särskilt anmärkningsvärt att distriktsnämnden tagit upp frågan om
verkställighet av kammarrättens dom till behandling först efter det att
närmare en månad förflutit efter Regeringsrättens beslut att inte meddela
prövningstillstånd.
Tingsrätten ansåg vidare att nämndledamöternas beslut att inte låta
kammarrättens lagakraftvunna dom gå i verkställighet genast skett uppsåt-
ligen. Tingsrätten beaktade därvid särskilt att nämnden vid samtliga besluts-
tillfällen gått emot föredragande tjänstemäns förslag. Den av nämnd-
ledamöterna antydda uppfattningen att de trott att en resningsansökan medgav
uppskov med verkställighet föranledde ingen annan bedömning från
tingsrättens sida.
Tingsrätten konstaterade slutligen att vad som låg envar av nämnd-
ledamöterna till last var att bedöma som tjänstefel och utdömde bötesstraff.
Kommunal bot
Frågan om hur kommuner och landstingskommuner följer
förvaltningsdomstolarnas beslut har sedan mitten av 1980-
talet varit föremål för en ganska omfattande debatt.
Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK)
redovisade vid denna tidpunkt, i beslut som överlämnades
för kännedom till regeringen och riksdagen, ett antal fall av
överträdelser från kommuners och landstings sida.
Mot bakgrund därav gavs i uppdrag till en särskild utredare att förut-
sättningslöst överväga behovet av åtgärder med syfte att motverka att kom-
muner och landstingskommuner överskrider gränserna för den kommunala
kompetensen och sätter sig över domstolarnas avgöranden i
kommunalbesvärsmål.
Utredningen, som antog namnet Kommunalansvarsutredningen, har avgivit
betänkandet Kommunalbot (SOU 1989:64). Utredningen kom fram till att det
på sina håll fanns ett alltför stort spelrum mellan den kommunala
verkligheten och lagen. Undersökningarna visade också att det befintliga
sanktionssystemet mot kommunala lagöverträdelser inte är effektivt.
I betänkandet föreslogs att sanktionssystemet skulle kompletteras med en
mot själva kommunerna och landstingskommunerna riktad generell ekono-
misk påföljd för grova lagöverträdelser och för överträdelser av domstols-
beslut om verkställighetsbeslut. Sanktionen gavs namnet kommunalbot.
Botens belopp föreslogs vara lägst 100 000 kronor och högst 10 miljoner
kronor. Enligt betänkandet skulle JO få exklusiv rätt att föra talan i frågor om
kommunalbot och den rättsliga prövningen skulle ske i kammarrätten.
Förslaget om kommunalbot möttes av negativ kritik från remissinstanserna.
Bl.a. påpekades att en sådan lag medverkar till inskränkningar i den
kommunala självstyrelsen vilket strider mot de grundläggande demokratiska
principerna och att beloppet för boten var för stort.
Regeringen bemyndigade i februari 1992 chefen för Civildepartementet att
tillkalla en kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka
den lokala demokratin. Kommittén, som antog namnet Lokaldemokrati-
kommittén, hade bl.a. till uppgift att slutföra det påbörjade uppdraget med
frågan om hur ett sanktionssystem bör utformas som gör det möjligt att
komma till rätta med domstolstrots och lagtrots från kommunernas sida.
Kommittén har avgivit delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid
domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109).
Kommitténs utgångspunkter var dels att de kommunala organen självklart
måste acceptera resultatet av domstolarnas laglighetsprövning, dels att
medborgarna har rätt att få sina i lag fastställda sociala rättigheter förverk-
ligade. Kommittén framhöll också att den kommunala självstyrelsen måste
beaktas.
Kommitténs förslag gick i första hand ut på att kommuner och landsting
själva skulle ha ansvar för att stävja domstolstrots och lagtrots. Detta skulle
ske genom att granskning av lagligheten inom nämnderna blev en
obligatorisk uppgift för revisorerna. Revisorerna skulle även få rätt att väcka
ärenden i fullmäktige och i nämnderna som rörde granskningen. Vidare
föreslogs att det i kommunallagen uttryckligen skulle anges att nämnderna
har rätt att vägra verkställa beslut av fullmäktige som har överklagats eller
som är uppenbart olagliga. Därigenom skulle ett större personligt ansvar
åläggas de förtroendevalda både vid lagtrots och domstolstrots. Kommittén
menade vidare att i vissa fall av domstolstrots borde de ovan angivna
åtgärderna kompletteras med ett personligt vitesansvar. Detta skulle gälla i de
fall ett beslut verkställts trots att domstol förordnat om verkställighetsförbud
och om man underlåtit att rätta ett redan verkställt beslut eller inte gjort det
i
den utsträckning som varit möjligt.
Betänkandet har remissbehandlats och bemötts med blandad kritik. En del
av förslagen har dock ansetts kunna läggas till grund för lagstiftning.
Dessa förslag har bearbetats vidare inom kommunenheten på Civildeparte-
mentet (numera Finansdepartementets kommunavdelning). Förslagen har
redovisats i en departementspromemoria (Ds 1995:25). I departements-
promemorian föreslås att det införs ett personligt vitesansvar i mål om
laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid utebliven
eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.
Departementspromemorian bereds för närvarande inom regeringskansliet.
Sammanfattning
Kommunalpolitikerna i Kungsbacka tolkade stadgandet i 6 §
socialtjänstlagen om skälig levnadsnivå såsom att detta inte
gav den enskilde rätt till bistånd för en sonderingsresa till
tidigare hemland.
Både länsrätten och kammarrätten ansåg, i förevarande fall, att den
enskilde var berättigad till det begärda biståndet. Sociala distriktsnämnden
överklagade till Regeringsrätten som inte beviljade prövningstillstånd.
Kammarrättens dom vann därvid laga kraft. Sociala distriktsnämnden verk-
ställde dock inte kammarrättens dom utan höll inne med utbetalningen av det
beviljade biståndet.
Enligt den rådande uppfattningen är en kommunal nämnd skyldig att utöva
sin verksamhet under lagarna och därvid även följa domstolsavgöranden som
meddelats med stöd av lagarna.
Ledamöter i kommunala nämnder och styrelser kan ådömas ansvar för tjän-
stefel.
Tingsrätten fann att de beslutande ledamöterna i distriktsnämnden bar
ansvar för att kammarrättens dom inte blivit verkställd och att ledamöterna
härvid handlat uppsåtligt. Tingsrätten dömde därför till ansvar för tjänstefel.
Problemet med lagtrots och domstolstrots har sedan mitten av 1980-talet
uppmärksammats av lagstiftaren. För närvarande förbereds ett lagförslag som
innebär att ett personligt vitesansvar skall införas i mål om laglighetsprövning
dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid utebliven eller otillräcklig
rättelse av upphävda beslut som tidigare verkställts.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
socialtjänstlagen att undantag kan göras för vad som kan beskrivas som
"skälig levnadsstandard" vid socialbidrag.