Regeringen skriver i regeringsförklaringen i september l996
att det svenska jordbruket och den svenska
livsmedelsindustrin är framtidsnäringar. Dessa näringars
villkor har stor betydelse för möjligheterna att nå viktiga
politiska mål som uthållig tillväxt, regional balans,
landsbygdsutveckling och ökad sysselsättning. Regeringen
vill tillvarata livsmedelssektorns utvecklingskraft och
föreslår, som man skriver, omfattande framtidssatsningar. Vi
delar helt denna grundsyn.
Den svenska skogsnäringen svarade l995 för ett nettoexportvärde om 78
miljarder kronor, vilket är mer än hela verkstads- och bilindustrins
nettoexportvärde. Det enskilda skogsbruket omfattar 50 % av skogsarealen i
Sverige och 57 % av produktionsförmågan. Närmare 90 000 skogsägare och
ungefär halva den enskilda skogsarealen är ansluten till de kooperativa
skogsägarföreningarna. Skogsägarföreningarna har de senaste 60 åren haft
en avgörande betydelse för att organisera ett rationellt utbud av skogsråvara
från privatskogsbruket till industrin.
Jordbruks-, skogsbruks- och trädgårdsnäringarna - lantbruksnäringarna -
baseras till mycket stor del på kooperativa företag. De kooperativa företagen
är särskilt väl lämpade att ta hand om areell produktion från många små
producenter spridda över landet. Det kooperativa företaget tar ansvar för
producenterna inom sitt område och möjliggör verksamhet i hela landet i
familjeföretagsform. Verksamheten är ekonomiskt effektiv och samhälls-
nyttig på många plan. Den kooperativa företagsformen bör därför ges rättvisa
villkor av statsmakterna.
De många små jord- och skogsbruken kan i praktiken inte nå marknaden
var och en för sig utan ett svårt och ofta kostnadskrävande underläge. De är
därför i viss mening inte konkurrenter utan enbart kollegor. En kooperativ
förening anses inte heller konkurrensbegränsande i sig. Föreningarna
konkurrerar med ekonomiska enheter i form av ofta mycket stora bolag och
andra företag på marknaden. Medlemmarna/ägarna utövar en kollektiv
kontroll över föreningen och har ett inflytande genom principen en
medlem/en röst för att påverka genom föreningens valda organ. Sett från
dessa utgångspunkter föreligger starka skäl att se de kooperativa
föreningarna på lantbruksområdet som reella ekonomiska enheter.
Tillkomsten av konkurrenslagen (KL) l993 och dess förbudsprincip med
sanktionen ogiltighet, kombinerad med alltför snäva undantagsregler,
medförde mycket stora problem för lantbrukskooperationen, som traditionellt
baseras på primärföreningar kompletterade med federativ samverkan på
branschnivå.
Eftersom varje lantbruk ses som företag har den kooperativa samverkan
klassats som konkurrensbegränsande då den nått över konkurrenslagens
bagatellnivå. För att undvika den absurda konsekvensen att primärförening-
arna genom sin storlek blev ogiltiga ändrades konkurrenslagen l994 så att ett
särskilt legalundantag infördes. Det innebär att primärföreningarna undantas
från förbudet i 6 § KL med undantag för bindningar som rör medlems fria
rörlighet och prissamverkan på produkter som producerats av medlemmarna
men som säljs vidare i oförädlat skick av föreningen eller till tredje man.
Sådana bindningar eller samverkan prövas enligt 6 § KL.
Samtliga tre områden - medlems fria rörlighet, prissamverkan och
federativ samverkan - innebär idag osäkerhet och skapar problem för
kooperationen som företagsform. Det beror främst på konkurrenslagens brist
på erkännande av de kooperativa företagens kvaliteter och brist på
hänsynstagande till föreningslagens principer, samt - inte minst i ett EU-
perspektiv - en avvikande, snävare konkurrensrättslig reglering än EG-rätten,
som innebär en diskriminering i förhållande till utländska konkurrenter.
Södra-ärendet
Konkurrensverkets (KV) beslut i juni l996 om förbud för
Södra Skogsägarnas samverkan om priser vid försäljning till
externa sågverk och massaindustrier har på ett drastiskt och
mycket påtagligt sätt fäst uppmärksamheten på
kooperationens sårbarhet och på de grundläggande bristerna i
konkurrenslagens konstruktion.
Särskilda konkurrensregler införs som i allt väsentligt medger samverkan
mellan jordbruksföretag och andra råvaruproducenter inom ekonomiska
föreningar på lantbrukets område (s k primärföreningar). (Prop. 1993/94:210
sid 34)
Den prövning av de särskilda konkurrensreglerna för lantbruket som
Konkurrensverket gjort avseende Södra Skogsägarna visar att lagen inte
uppfyller ovanstående citerade avsiktsförklaring. Tvärtom visar Konkurrens-
verkets beslut att verket ansett det vara möjligt att med stöd av lagen
förbjuda grundläggande inslag i den kooperativa samverkan som samhället
med stöd av bl a lagen om ekonomiska föreningar dragit upp riktlinjer för.
Ett grundläggande inslag i en ekonomisk förenings verksamhet är att
främja medlemmarnas intressen. För en förening tar det sig främst uttryck i
att verka för tryggad och bra avsättning till tillfredsställande priser. Om en
ekonomisk förening inte tillåts fullgöra sin primära funktion har den förlorat
sitt existensberättigande.
I lagstiftningen finns möjlighet för en ekonomisk förening att enligt 8 §
söka undantag från 6 §. Denna möjlighet är inget alternativ till en förändrad
lagstiftning. Det är helt orimligt att ett stort och långsiktigt verkande
kooperativt företag skall tvingas bedriva sin kärnverksamhet på dispens.
Lagen om ekonomiska
föreningar
De svenska kooperativa föreningarna måste för sin
verksamhet ha samma villkor eller likvärdiga villkor med
sina konkurrenter i Sverige och utomlands. Diskriminering
får ej förekomma på den gemensamma EG-marknaden.
Konkurrensverket framhåller att dess beslut i Södra-ärendet inte har med
den kooperativa företagsformen att göra och att all samverkan behandlas
lika. Den faktiska innebörden av KV:s beslut är dock att det är just själva
idén med kooperativ samverkan som angrips.
Förhållandet mellan konkurrenslagen och lagen om ekonomiska föreningar
har inte utretts tillräckligt. Konflikterna mellan lagarna har inte analyserats
i
grunden. Vi vill särskilt peka på att den ekonomiska föreningen är
underkastad helt andra krav och har andra arbetsförutsättningar än
aktiebolaget. Se t ex föreningslagens förutsättning att medlemmarna deltar i
föreningens affärsverksamhet (samhandel), medlemmarnas rätt att utnyttja
föreningen i enlighet med likhetsprincipen, integrationsnivåns betydelse för
att uppnå och säkra kooperativets positiva effekter, öppenhetsprincipen som
är tvingande och som medför ett generellt ansvar för producenterna inom
föreningens verksamhetsområde samt kapitalbildningen, vars stabilitet måste
säkras för överlevnad i ett långsiktigt perspektiv. Allt detta medför mindre
handlingsfrihet på marknaden för föreningen jämfört med aktiebolaget.
Kombinationen av öppenhetsprincipen och medlemmarnas rätt att utnyttja
föreningen leder ofta till stora marknadsandelar, särskilt inom jord- och
skogsbrukets föreningar, där transportekonomin och andra
insamlingsfaktorer spelar en stor roll. Det finns i de ekonomiska
primärföreningarnas verksamhet sådana kvalitéer att företagen måste få
konkurrensrättslig kredit för dem. Något sådant erkännande har inte givits
Södra Skogsägarna enligt KV:s beslut. Se vidare nedan om EG-rätten.
Bärande motiv för
samverkan
Den adekvata frågan är, mot ovanstående bakgrund, om
kooperativ samverkan inom det enskilda skogsbruket eller
annan liknande samverkan står i strid med vitala
samhällsintressen eller om den tvärtom medverkar till att
främja viktiga producent-, konsument- och
samhällsintressen. Enligt vår mening är det senare fallet.
Konkurrensverkets tolkning diskriminerar kooperationen
som företagsform. Vi grundar vår uppfattning på i
sammanfattning följande förhållanden.
1. Låt oss ta det enskilda skogsbruket som exempel. Det består av många
fastigheter. För att effektivt kunna utnyttja produktionen från dessa krävs
samverkan. Det som hänt i södra Sverige sedan samverkan vuxit sig stark
visar att den tillgodosett såväl producent- som konsument- och vitala
samhällsintressen. Från början av l960-talet har avverkningarna fram till
mitten av l990-talet ökat med närmare 50 %. Denna ökning har skett
samtidigt som virkesförrådet ökat med drygt 30 %. Den kraftiga
expansionen, som haft stor betydelse för landets ekonomi, hade inte varit
möjlig utan en utvecklad samverkan, där de var för sig små fastigheternas
virke på ett rationellt sätt tillförts olika förädlingsindustrier. Positiva
miljöeffekter har dessutom uppnåtts genom att bl a transporterna har kunnat
minimeras. Ekonomi och miljöansvar har förenats.
2. Genom samverkan har de enskilda skogsägarna kunnat hävda sina
intressen gentemot den betydligt större virkesförädlande industrin. Enbart för
att förse ett medelstort sågverk med behövlig råvara krävs virke från i
genomsnitt 1 000 fastigheter. Genom samverkan har uppnåtts ett jämnare
inbördes förhållande mellan skogsägarna och enskilda skogsindustriföretag. I
den ovan citerade propositionen sägs på sid 49 bl a följande: För de fall där
samverkan tar sikte på att balansera köparmakten hos stora köpare med stark
eller dominerande ställning på marknaden torde prissamverkan inte
förvanska konkurrensen i väsentlig omfattning om denna prissamverkan
syftar till att uppnå marknadsbalans. En sådan balans skapas via
skogsägarföreningarnas verksamhet.
Det kan inte anses vara ett samhällsintresse att slå sönder denna uppnådda
balans. Så blir emellertid fallet om en ekonomisk förening inte tillåts fullgöra
sin primära uppgift, dvs att främja god avsättning till acceptabla priser. Vid
bedömningen bör bl a den faktor som berörs nedan i punkt 3
uppmärksammas.
3. Det sker en kontinuerlig storleksrationalisering inom förädlingssektorn.
Den sker på två plan. Dels fysiskt i den bemärkelsen att enheter blir större
genom utbyggnader, dels ägarmässigt genom att flera tidigare fristående
företag slås samman. Så har t ex under senare tid flera köpsågverk eller
sågverkskoncerner blivit så stora att de nu är börsnoterade. I båda
avseendena har det skett en betydande strukturförändring under det senaste
decenniet. En motsvarande strukturförändring har ej ägt rum inom det
enskilda skogsbruket, även om det skett vissa marginella förändringar.
Med hänsyn till fastigheternas betydelse i arbetet med att bevara och
utveckla en levande landsbygd finns det heller inga skäl att uppmuntra en
snabb storleksrationalisering inom det enskilda skogsbruket. Det förutsätter
dock att en meningsfull samverkan tillåts som gör det möjligt för de enskilda
skogsägarna att balansera de starka intressen som finns i de virkesförädlande
industriföretagen.
4. Den samverkan som kan ske inom ramen för en ekonomisk förening,
dvs i kooperativ företagsform, har med Konkurrensverkets tolkning av lagen
begränsats i svensk rätt i förhållande till vad som gäller inom EU.
Konkurrenslagen bör ändras så att den följer den praxis på området som
utvecklats inom EU, se nedan.
Förändringar krävs i
konkurrenslagstiftningen
Om det även i framtiden skall upprätthållas en rimlig balans
mellan virkesproducenter och den virkesförädlande industrin
krävs förändringar i konkurrenslagen eftersom
Konkurrensverkets tolkning av KL i praktiken innebär ett
förbud för skogsägarföreningarnas kärnverksamhet -
virkeshandeln. Då virkeshandeln å andra sidan är en
förutsättning för bibehållande av nuvarande
skogsägarföreningar framstår det som nödvändigt att snabbt
få en lagändring till stånd.
En ändring behöver ske i lagtexten innebärande att 18 c § andra stycket 2 b
KL utgår och ifrågavarande prissamverkan omfattas av legalundantaget.
EG-rättens företagssyn på
kooperativa föreningar
Vi anser det nödvändigt att konkurrenslagen respekterar det
kooperativa företaget, oavsett organisationsform. EG-
domstolen har i ett par domar gett uttryck för ett klart
företagsorienterat synsätt, se C-250/91, 1994-12-15 (DLG)
och C-399/93, 1995-12-12 (Coberco). EG-domstolen anser
att en ekonomisk förening i sin rättsliga form inte är en
konkurrensbegränsning i sig. Kooperativet är i grunden
tillåtet. Domstolen framhåller att den ekonomiska föreningen
är godkänd i både EG-rättsligt och nationellt avseende som
en faktor i samordningen och rationaliseringen av
lantbrukssektorn och företagens effektivitet.
EG-domstolen har i Coberco-domen fastslagit att stadgebindningen
förening/medlem faller utanför förbudet i art 85:1 i Romfördraget om den
begränsas till vad som är nödvändigt för att säkra en tillfredsställande drift
av
föreningens verksamhet och för att tillförsäkra föreningen ett tillräckligt
brett
ekonomiskt underlag och en viss stabilitet i medlemskretsen. I DLG-domen
framhåller EG-domstolen att utanför förbudet i art 85:1 faller också vad som
är nödvändigt för att upprätthålla föreningens förmåga gentemot
producenterna.
Ovannämnda båda domar ger uttryck för en företagssyn som enligt vår
mening skall tas till utgångspunkt för bedömningen av alla lantbruks-
kooperativa föreningar, inklusive skogsägarföreningarna. De ger vägledning
både såvitt gäller synen på prissamverkan som synen på medlems fria
rörlighet, även om domarna har sin utgångspunkt i medlemsbindningar.
Vad gäller skogsägarföreningarna måste noteras att medlemmarnas
prissamverkan sker genom frivilliga avtal, varigenom föreningens funktion
upprätthålls utan bindningar. Självfallet måste det skydd som EG-domarna
ger ett i grunden tillåtet kooperativ med bindningar för medlemmarna också
gälla för kooperativ som genomför samhandeln genom frivilliga avtal med
medlemmarna.
I Coberco-domen talas om stadgeklausuler vilka i förening binder
medlemmarna till sammanslutningar under längre perioder. Domstolen
uttalar att det inte kan uteslutas att klausulerna kunde äventyra målen i den
gemensamma jordbrukspolitiken. I den svenska lantbrukskooperationen
finns idag inga sådana bindningar som här avses. Synsättet bör vara att
föreningarna behandlas som reella ekonomiska enheter.
Sammantaget finner vi att lagtext och förarbeten om medlems fria rörlighet
i KL är betydligt restriktivare än EG-rätten enligt ovan.
EG-domstolens domar är vägledande för tillämpningen av KL. Det är
enligt vår mening nödvändigt att KL har samma principiella utgångspunkter
för bedömningen som EG-domstolen förklarat vara EG-rätt. KL måste därför
ändras så att EG-domstolens synsätt slår igenom i lagtext och förarbeten.
EG-rättens
jordbrukspolitiska
undantag för
lantbrukarsamverkan
Rådsförordningen (Rfo) 26/62 utgör en jordbrukspolitisk
reglering med mycket stor betydelse för konkurrensrätten. En
EG-dom l995-12-12 (se de förenade målen C-819/93, C-
40/94 och C-224/94) behandlar räckvidden av det
jordbrukspolitiska undantaget från samverkansförbudet i Rfo
26/62.
Domen visar att undantaget från förbudet i art 85:1 är mycket omfattande.
Det omfattar, oavsett företagsform, samverkan mellan lantbrukare, samman-
slutningar av lantbrukare eller sammanslutningar av sammanslutningar
tillhörande en enda medlemsstat vilka, utan att medföra skyldighet att hålla
samma priser, avser produktion eller försäljning av jordbruksvaror samt
utnyttjande av gemensamma anläggningar för lagring, behandling eller
förädling av jordbruksvaror. Undantagen gäller såvida inte kommissionen
finner att konkurrensen sätts ur spel eller att förverkligandet av de mål som
anges i Romfördragets artikel 39 därigenom äventyras.
Den enda prövning som skall ske är mot de kriterier som angetts ovan. Vi
vill understryka att EG-domstolen konstaterar att undantaget är självständigt
och direkt åsyftat av EG-lagstiftaren. I betänkandet Jordbruk och konkurrens
(SOU 1995:117) framhåller utredningen att om undantaget ifråga är
självständigt öppnar det möjlighet till federativt samarbete utanför EG:s
marknadsordningar. Docenten Nils Wahl, sakkunnig i utredningen, anför att
om det vore fråga om ett eget undantag (vilket det är) skulle detta faktum
innebära att undantagsmöjligheterna är närmast obegränsade.
EG-domstolens beslut är klargörande och positivt för all lantbrukar-
samverkan. Denna anses ha betydelse för den gemensamma jordbruks-
politiken och dess genomförande. Det finns dock fortfarande vissa
tolkningsfrågor kvar vad gäller förordningens innebörd.
Även om Rfo 26/62 avser lantbrukarsamverkan som märkbart påverkar
handeln mellan EU-stater måste innebörden av domarna genomsyra och
påverka nationella konkurrensregler i EU-staterna. Det är inte rimligt att ha
nationella regler som ger ett svagare skydd för kooperativ lantbrukar-
samverkan än det EG-rätten innehåller inom ett och samma politikområde.
Enligt konkurrenslagens förarbeten är EG-domstolens domar vägledande för
tillämpningen av KL. Svensk rätt, t ex KL, får inte hindra eller försvåra
genomförandet av en jordbrukspolitik som skall tillämpas fullt och enhetligt
inom EU.
KL bygger på att all federativ samverkan, bestämmelser om medlems fria
rörlighet och ifrågavarande prissamverkan över tillåten gräns hanteras genom
tillämpning av 6 och 8 §§ KL. Vi vill dock framhålla att EG-rätten genom
Rfo 26/62 inte uppställer några krav som motsvarar undantagskriterierna i 8
§ KL och art 85:3 i Romfördraget. Förklaringen torde vara att EG-
lagstiftarna ansett att nämnda undantagsregler är alldeles för begränsade för
att hantera lantbrukarsamverkan på avsett sätt.
De kriterier som uppställs för undantag i Rfo 26/62 är som framgått
mycket liberalare än de i artikel 85:3. Konkurrensverket har f ö med
instämmande av lagstiftaren genom legalundantagets införande funnit att det
praktiskt taget inte finns några möjligheter att meddela undantag för
kooperativ samverkan i primärföreningarna. Med en sådan grundinställning
kan KL inte leva upp till EG:s synsätt vad gäller medlems fria rörlighet,
ifrågavarande prissamverkan och federativ samverkan. 8 § KL saknar därför
förutsättningar att ge det skydd för kooperativt företagande som EG-rätten
ger.
För undvikande av alla missförstånd vill vi framhålla att legalundantaget
skall vara kvar men måste byggas ut.
Federativ samverkan
Som framgått präglas konkurrenslagen ifråga om
lantbrukarsamverkan och kooperativt företagande av ett
mycket snävt konkurrensteoretiskt synsätt. Synen på den
ekonomiska föreningen som en kartell dominerar. Vid en
internationell jämförelse framstår konkurrenslagen i detta
avseende som märklig och udda. Inget annat land har delat
upp konkurrensregleringen i primärföreningsregler och regler
för federativ samverkan på jordbruksområdet. Enligt
konkurrensrätten i USA, EU och övriga EU-stater betraktas
allt som olika former av lantbrukarsamverkan. Något
tillräckligt konkurrensrättsligt skäl för en uppdelning har
uppenbarligen inte befunnits föreligga.
Den internationella synen överensstämmer med de grundläggande
kooperativa principerna. Federativ samverkan bygger på samma teoretiska
grundvalar som samverkan i primärföreningar. Integration framåt i sekundär-
och tertiärföreningar motiveras i regel av att detta möjliggör en rationellare
produktion och vidareförädling. Det är också fråga om integrerade system.
Ett exempel på detta utgör idag den svenska slakteriorganisationen.
Vi noterar att utredningen bakom betänkandet Jordbruk och konkurrens
konstaterar att det svenska legalundantaget jämfört med EG-rätten innehåller
en väsentligt mer inskränkt bestämning av vilka som kan tillåtas samverka.
Som framgått gör Rfo 26/62 uttryckligen undantag för federativ samverkan
under angivna förutsättningar. Marknadsordningar inom EG innehåller också
rätt till samverkan i flera led.
De svenska livsmedelsföretagen möter nu många och mycket stora
konkurrenter på den gränslösa EU-marknaden. Skogsägarföreningarna har
sedan länge levt med hård konkurrens på världsmarknaden. Konkurrenterna
är mycket stora företag. Därför måste alla bedömningar utgå ifrån att
konkurrensen faktiskt, på ett eller annat sätt, slår igenom i Sverige genom
import. Svenska kooperativa företag måste också få rusta sig för export. För
att effektivt kunna möta konkurrenterna som ofta är transnationella,
ekonomiskt mycket starka företag krävs att de kooperativa företagen får
erforderliga möjligheter till samverkan direkt mellan föreningar och i
federationer. Endast så kan det svenska jordbruket och livsmedelsindustrin
samt den svenska skogsägarrörelsen utvecklas positivt till gagn för hela
samhället. Framtidsnäringar kräver positiva satsningar och den kooperativa
företagsformen måste få leva under icke-diskriminerande villkor.
Förhandlingskooperation
Kooperation kan ta sig många uttryck.
Förhandlingskooperation, där företaget inte köper in
medlemmarnas produkter utan förhandlar med köparna om
pris och villkor, har samma bevekelsegrunder och teoretiska
utgångspunkter som annan producentkooperation.
Förhandlingskooperation är i grunden konkurrensfrämjande och kostnads-
besparande. Någon marknadsmakt kan inte utövas så länge företaget inte styr
medlemmarnas produktionsbeslut och prisdiskriminering inte äger rum.
Utredningen bakom Jordbruk och konkurrens har funnit att
förhandlingskooperation under dessa förutsättningar inte snedvrider
konkurrensen.
Inom lantbrukskooperationen förekommer flera föreningar som är
förhandlingskooperativ, såväl i form av ekonomiska som ideella föreningar.
De bör omfattas av legalundantaget.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar om sådan ändring att bestämmelsen om
prissamverkan i 18 c § andra stycket 2 b KL upphävs,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ändring av KL i syfte att anpassa möjligheten till federativ
samverkan mellan föreningar till motsvarande bestämmelser inom EG-rätten
i Rådsförordning 26/62, artikel 3.1 andra meningen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ändring av KL innebärande att förhandlingskooperation som
bedrivs under konkurrensmässiga former och utan prisdiskriminering skall
ingå i legalundantaget,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ändring av KL i syfte att närmare anpassa bestämmelsen om
medlems fria rörlighet till EG-rättens företagsbaserade synsätt,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om likvärdighet mellan kooperativt företagande och andra
företagsformer.