med anledning av prop. 1996/97:22 Statliga stiftelser
Sammanfattning
Sedan massiv kritik framförts från majoriteten av
remissinstanserna mot regeringens departementspromemoria
med förslag till lag om ändring i stiftelselagen (Ds 1995:62),
och efter Lagrådets avstyrkande yttrande över den
lagrådsremiss som följde, föreligger nu ett nytt förslag till
ändring i stiftelselagen (1994:1220). Regeringens avsikt med
det ursprungliga förslaget var att få en möjlighet att ändra
eller att upphäva vad som sägs i stiftelseförordnandet, utan
styrelsens samtycke. Förslaget syftade till att ge regeringen
rätt att förändra stiftelsens ändamål, om det krävdes för att
"tillgodose allmänna intressen". Regeringen har nu
återkommit med ett nytt förslag som enligt vår mening i sak
innebär i princip detsamma som det ursprungliga, nämligen
att staten genom regeringen ges rätt att obegränsat disponera
stiftelsemedlen i de av den borgerliga regeringen inrättade
fria forskningsstiftelserna. Den förnyade
lagrådsgranskningen, som gjorts på lagutskottets initiativ, har
inte tillfört något nytt. Av skäl som närmare utvecklas i
denna motion avvisar Moderata samlingspartiet regeringens
förslag.
Underkännandet av
regeringens tidigare förslag
På goda grunder ifrågasattes regeringens förslag att ändra
stiftelsernas ändamål utifrån flera olika aspekter. Kritiken
från remissinstanserna gällde främst tveksamhet om
förslagets förenlighet med bestämmelserna om
egendomsskydd i regeringsformen och Europakonventionen
samt även tveksamhet om förslagets förhållande till gällande
stiftelserätt. I denna del ifrågasattes från flera håll om
förslaget gick så långt från stiftelserättslig synpunkt att de
stiftelser som berördes av det längre skulle vara riktiga
stiftelser. Trots kritiken utarbetades en lagrådsremiss med
oförändrat innehåll. Lagrådet avstyrkte dock förslaget i sitt
yttrande den 4 juni 1996. Den huvudsakliga grunden för
Lagrådets kritik var att förslaget gick så långt att det var
tveksamt om de stiftelser som drabbades av den föreslagna
ändringen överhuvudtaget kom att omfattas av den nya
stiftelselagens stiftelsebegrepp. Särskilt allvarligt fann
Lagrådet det vara, att regeringen enligt förslaget gavs en
möjlighet att ändra stiftelsernas ändamål. Lagrådet avslutade
sitt yttrande med att ange att en lösning genom vilken
regeringen inte hade möjlighet att påverka stiftelsernas
ändamål kunde "vara värd att pröva närmare".
I frågan om förslagets förenlighet med egendomsskyddet i 2 kap. 18 §
regeringsformen uttryckte sig Lagrådet avslutningsvis på följande sätt:
"Saken måste emellertid bedömas som tveksam. Redan detta (dvs. tveksam-
heten, vår anm.) kan åberopas som ett skäl mot att förslaget genomförs."
Lagrådets utgångspunkt var (s. 4 i yttrandet) att även om åtgärder på området
kan vara motiverade i sak och av rättspolitiska skäl, så måste dessa åtgärder
vara förenliga med regeringsformen, Europakonventionen och det stiftelse-
rättsliga systemet i stort.
Det nya förslaget
Bakgrund
Den nu presenterade propositionen bygger i allt väsentligt på
det tidigare förslaget. Möjligheten för regeringen att ändra
stiftelsernas ändamål finns visserligen inte längre kvar, men i
övrigt omfattar den nu föreslagna lagändringen samtliga
delar av det tidigare av remissinstanserna och Lagrådet
kritiserade förslaget (jfr föreslagna 6 kap. 4 a § med 6 kap. 1
§ stiftelselagen). Om propositionens förslag antas, kommer
därigenom regeringen att få kontroll över de stiftelser som
bildats av staten eftersom regeringen ges möjlighet att
besluta om styrelsernas utseende och kapitalförvaltning.
Detta är dessutom regeringens uttalade syfte. Oaktat
regeringens modifiering av det ursprungliga förslaget
innehåller förslaget i dess nya utformning därför sådana
brister att det inte kan accepteras.
Grundlagsstridigheten och brott mot
stiftelserätten
Vad gäller frågan om det nya förslagets förenlighet med 2
kap. 18 § regeringformen är det här av stort intresse att
regeringen i uttalanden om ärendets fortsatta handläggning,
efter lagrådsyttrandet, mycket tydligare än tidigare klargjort
att den föreslagna lagstiftningen står i samband med
planerade nedskärningar i den ordinarie forskningsbudgeten.
Regeringen har härigenom tydliggjort att dess agerande och
avsikter har mycket tydliga likheter med tvångsförfogande.
Den här aktuella propositionen innehåller av förklarliga skäl
inte några sådana uttalanden. Däremot framgår regeringens
avsikt av den nyligen framlagda budgetpropositionen
(1996/97:1). I volym sex (utgiftsområdena 15 och 16), s. 40,
uttalas bl.a. att en besparing om 40 miljoner kronor föreslås
inom områdena Skolutveckling och Forskning inom
skolväsendet. En stor del av denna besparing skall enligt
regeringen kunna kompenseras genom medel från de s.k.
löntagarfondsstiftelserna. På sidan 80 i samma volym
analyseras den nu föreslagna ändringen i stiftelselagen på
följande sätt:
Regeringen föreslår - - - att regeringen skall utse ledamöter i stiftelsernas
styrelse. Därmed ökas möjligheterna till samordning mellan stiftelsernas
insatser och andra statliga insatser, främst inom forskningens område. Enligt
regeringens bedömning bör detta innebära att resurser kan frigöras inom
ramen för statens budget för vissa nysatsningar. Sålunda bör vissa ändamål
inom högskolesektorn som ligger inom stiftelsernas verksamhetsområden,
t.ex. särskilda insatser inom forskarutbildning och internationalisering,
kunna förutses finansieras av stiftelserna och inte med budgetmedel; de
resurser som frigörs skulle bl.a. kunna förstärka de permanenta
forskningsresurserna för de mindre och medelstora högskolorna.
Genom uttalanden som dessa visar regeringen att förslagets
kritiker hela tiden haft rätt i sina varningar för att regeringen
vill kunna ta kontroll över stiftelsernas tillgångar för att
därigenom minska de ordinarie forskningsanslagen. Dessa
uttalanden har därför enligt vår uppfattning stor betydelse för
bedömningen av förslagets förenlighet med 2 kap. 18 §
regeringsformen.
I detta sammanhang måste också den grundlagsreform som trädde i kraft
den 1 januari 1995 beaktas. Numera inleds 2 kap. 18 § regeringsformen med
ett portalstadgande om att "varje medborgares egendom är tryggad". Egen-
domsskyddet har även i andra avseenden stärkts per den 1 januari 1995,
genom att rådighetsinskränkningar numera täcks av 2 kap. 18 § andra
stycket. Skyddet mot rådighetsinskränkningar avser fast egendom medan
avsikten med det nya, inledande portalstadgandet torde vara att förstärka
egendomsskyddet. Denna tolkning ligger väl i linje med äganderätts-
begreppet i Europakonventionen angående skyddet för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna, som sedan den 1 januari 1995
gäller som svensk rätt.
Sedan regeringen så tydligt i budgetpropositionen angett att förslaget till
ändring i stiftelselagen också har ett statsfinansiellt syfte kan enligt vår
mening förslaget inte ses som något annat än just ett försök till sådan
förmögenhetsöverföring som krävs för att det skall vara fråga om expropria-
tion eller annat sådant förfogande enligt 2 kap. 18 § regeringsformen.
Lagförslagets karaktär av expropriation torde härmed vara ett faktum.
Genom den markerade avsiktsförklaringen, sedan kontroll över styrelse och
kapitalförvaltning uppnåtts, framstår också förslaget som oförenligt med
grundläggande stiftelseprinciper. Enligt legaldefinitionen av en stiftelse i 1
kap. 2 § stiftelselagen bildas en stiftelse genom att egendom avskiljs för att
varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål.
Trots att stiftelsernas ändamål inte formellt ändras i och med nuvarande
lagförslag, så riskeras just ändamålet med stiftelsernas självständiga
förmögenhetsförvaltning med regeringens förslag. Regeringen döljer inte
heller sin ambition i dessa hänseenden.
Europadomstolens praxis gäller som
svensk rätt
En annan väsentlig fråga rör förslagets förenlighet med
Europakonventionen. Både regeringen (s. 50 i
lagrådsremissen, 51 ff i propositionen) och Lagrådet har varit
tämligen övertygade om att förslaget inte strider mot
Europakonventionen. Att notera i sammanhanget är dock att
Europadomstolen i denna typ av mål tillämpar s.k.
intresseavvägningsprinciper, där värdet av den föreslagna
åtgärden och den enskilda statens behov av denna vägs mot
den skada den kan vålla enskilda. En svensk domstol, som
hade att ta ställning till förslagets karaktär, skulle kunna
lägga denna proportionalitetsprincip, som är etablerad i
Europadomstolens praxis, till grund för en mycket kritisk
bedömning av lagen.
I detta sammanhang bör uppmärksammas att Regeringsrätten i en dom i ett
rättsprövningsärende den 18 juni 1996 lät denna proportionalitetsprincip bli
styrande för utgången. Målet som gällde byggnadslov och strandskydd
återförvisades av Regeringsrätten, som fann att det skulle strida mot den
nämnda proportionalitetsprincipen att inte ge sökanden dispens från vissa
bestämmelser i naturvårdslagen. Att en sådan proportionalitetsprincip nu
faktiskt gäller även i svensk rätt har också understrukits i samband med
införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt (se prop. 1993/94:117 s.
39-40). Det tvångsvisa förfogande som regeringen eftersträvar står enligt
Moderata samlingspartiets mening inte i proportion till syftet. Ingen har
ifrågasatt att stiftelserna med nuvarande styrelse och förvaltning utövar en
verksamhet som är väl i samklang med stiftelsernas ändamål och ett över-
gripande allmänt intresse, nämligen forskningen.
Lagrådets yttrande över det nya
förslaget
På initiativ av lagutskottet har Lagrådet yttrat sig också över
det nya förslaget. Lagrådets yttrande, som avgavs av det
lagråd som yttrade sig över det förra förslaget, utmynnar i att
Lagrådet inte vill motsätta sig att det aktuella förslaget
genomförs. Lagrådet har denna gång avstått från att pröva de
tveksamheter i förslaget som bestämmelserna i 2 kap. 18 §
regeringsformen och Europakonventionen ger anledning till
och har enbart bedömt frågan ur stiftelserättslig synvinkel.
Lagrådet har därvid noterat att stiftelserna med förslaget blir
mindre självständiga än många andra stiftelser men funnit att
denna osjälvständighet går att förena med stiftelselagens
grundläggande krav. Lagrådet har således inte berört det
förhållandet att regeringen i budgetpropositionen klart angett
hur styrning av medlen, oavsett det i stiftelseförordnandet
intagna ändamålet, skall gå till. Inte heller har Lagrådet
bedömt vad det i föreliggande proposition angivna syftet
"demokratisk kontroll" innebär i förhållande till såväl
äganderättsbestämmelserna som grundläggande
stiftelserättsliga principer. Om regeringens uttalade syfte
med "demokratisk kontroll" skall ha någon mening, ens från
regeringens egna utgångspunkter, måste detta rimligen
innebära ett sådant intrång i stiftelsernas självständighet att
inte bara stiftelselagens grundläggande krav blir åsidosatta
utan också att det är fråga om ett tvångsvis förfogande av
egendom som tillhör ett privat rättssubjekt. Lagrådets
yttrande har därför enligt vår mening inte tillfört saken något.
Vår konklusion
Vid en samlad bedömning av såväl det tidigare förslaget,
vilket syftade till att ändra stiftelsernas ändamål, som det nu
föreliggande, finner Moderata samlingspartiet således att det
nya förslagets effekter i praktiken innebär en sådan
förmögenhetsöverföring av stiftelsemedlen att
egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen inte
upprätthålls och att regeringens proposition med förslag till
ändring av stiftelselagen därför måste anses vara oförenligt
med svensk grundlag och Europakonventionen. Om förslaget
antas, kommer nämligen staten genom regeringen att kunna
förfoga över de privata medel som finns i de elva
forskningsstiftelser, som bildats av medel ur de tidigare
löntagarfonderna. Det uttalade syftet med den föreslagna
förändringen av styrelsens sammansättning och stiftelsernas
förvaltning är att statens forskningspolitiska prioriteringar
skall gälla också för stiftelserna och innebär alltså i sak
detsamma som regeringen tidigare önskade uppnå genom att
förändra stiftelsernas ändamål. Härtill kommer att förslaget
bryter mot grundläggande stiftelserättsliga principer.
Förslaget bör därför inte antas.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1996/97:22 Statliga
stiftelser i enlighet med vad som anförts i motionen.
Stockholm den 4 oktober 1996
Carl Bildt (m)
Lars Tobisson (m)
Sonja Rembo (m)
Anders Björck (m)
Knut Billing (m)
Birger Hagård (m)
Gun Hellsvik (m)
Gullan Lindblad (m)
Bo Lundgren (m)
Inger René (m)
Karl-Gösta Svenson (m)
Per Unckel (m)
Per Westerberg (m)