Motion till riksdagen
1996/97:L313
av Rolf Dahlberg m.fl. (m)

Konkursförsäkring - en reformering av lönegarantin


Sammanfattning
I denna motion föreslår vi bl.a. att en konkursförsäkring
införs i syfte att reformera nuvarande
lönegarantibestämmelser. Förslaget innebär att konkursbon
som driver konkursföretagets verksamhet vidare som ett led i
avvecklingen inte skall kunna erhålla lönegaranti.
Därigenom erhåller konkursbon inte några
konkurrensfördelar gratis i förhållande till övriga företag på
marknaden. Dessutom blir företagsrekonstruktion mer
attraktivt som ett alternativ till konkurs eftersom möjligheten
att erhålla gratis lönefinansiering genom konkurs täpps till.
Statens kostnader för lönegarantin kommer därmed att kunna
minskas. I motionen ges bl.a. följande förslag till
förändringar:
  Lönegaranti skall inte utgå till konkursbon som bedriver fortsatt
verksamhet. Därigenom skulle dagens subventioner av konkursbon
vilka snedvrider konkurrensen upphöra.
  I och med att lönegaranti inte utgår till konkursbon med fortsatt
verksamhet elimineras ett av de incitament som finns för att utnyttja
konkursinstitutet i stället för andra möjligheter till rekonstruktion.
  Förmånsrättsordningen bör förändras så att den personal som utnyttjas
vid fortsatt drift i konkurser i stället för lönegaranti får sådan
förmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan fortsätta arbeta åt
konkursboet.
  Eftersom staten inte längre skall betala lönegaranti till konkursbon som
bedriver fortsatt verksamhet, får staten i sin tur inte några återkrav gent-
emot konkursbon avseende utbetald lönegaranti. Följaktligen kommer
den så kallade kopplingen mellan statens förmånsrätt för utbetald
lönegaranti och arbetstagarnas lönegarantiberättigande belopp att för-
svinna.
  Företagshypotek bör även omfatta bank- och kassatillgodohavanden.
Därigenom uppnås bättre möjligheter för innehavare av företagshypo-
tek att kunna förvissa sig om värdet av säkerheten, särskilt vid företags-
rekonstruktion.
  Överlåt till försäkringskassorna att administrera en konkursförsäkring
på samma sätt och på samma ersättningsnivå som sjukförsäkringen för
de konkurser där verksamheten inte fortsätter. Administrativa samord-
ningsfördelar skulle uppnås samtidigt som arbetstagarna i konkurs får
att göra med ett system och en organisation som de redan är bekanta
med.
Bakgrunden till vårt förslag
Lagstiftningen om lönegaranti har funnits i mer än 25 år.
Sedan tillkomsten har bestämmelserna varit föremål för
utredningar och, särskilt på senare år, för betydande
förändringar. Parallellt med denna utveckling har ett
omfattande och ett i många avseenden väl fungerande system
för försäkringsskydd vid sjukdom vuxit fram.
Sjukförsäkringssystemet har också, på samma sätt som
lönegarantibestämmelserna, varit föremål för
rationaliseringskrav, främst med anledning av det
statsfinansiella läget.
Trots att lönegarantin och sjukförsäkringen i många avseenden företer
likheter - båda systemen är avsedda att ge medborgarna ekonomiskt stöd i
situationer där den enskilde inte har möjlighet att genom eget arbete tjäna sitt
uppehälle - så har systemen förblivit åtskilda. Några åtgärder för att
samordna de båda systemen har hittills inte vidtagits, trots de fördelar som en
sådan ordning skulle föra med sig. Från moderat håll har vi tidigare behandlat
frågan om behovet av reformer i syfte att harmonisera lönegarantin med
sjukförsäkringen (1994/95:Kr282 av Stig Rindborg (m) med anledning av
prop. 1994/95:180 Löneskydd vid upprepade konkurser).
För att skilja vårt förslag från gällande bestämmelser använder vi genom-
gående benämningen "konkursförsäkring", till skillnad från den nuvarande
beteckningen, "lönegaranti".
Reformeringsbehovet
Bestämmelserna om statlig lönegaranti har blivit förknippade
med välfärdsstatens sociala skyddsnät. Internationella
bestämmelser har dessutom lett till att Sverige åtagit sig att
garantera arbetstagare ett godtagbart skydd i händelse av
arbetsgivarens konkurs.
Samhällets kostnader för lönegarantin ökade dramatiskt i början av 1990-
talet, vilket fick till följd att lönegarantireglerna därefter i besparingssyfte
genomgått flera förändringar. I allt väsentligt kvarstår dock den ursprungliga
strukturen, vilken innebär att lönegarantin är kopplad till bestämmelserna om
förmånsrätt. Denna struktur har av flera olika utredningar och bedömare
konstaterats medföra konkurrenssnedvridningar, dels vid val av rekonstruk-
tionsform, dels mellan konkursföretag och dess konkurrenter. Även lag-
utskottet har i sitt betänkande 1993/94:LU34 Förändringar i lönegarantisyste-
met berört problemen med lönegarantins konkurrrenssnedvridande effekter.
Lagutskottet angav som exempel överlåtelser av konkursföretags rörelse där
det bestämdes att de som arbetade åt företaget under uppsägningstiden skulle
arbeta för köparföretaget, varvid lönerna betalades av lönegarantin. Ett annat
exempel som redovisas i detta betänkande är att köparföretaget övertar
personal från konkursföretaget men endast betalar en del av lönerna medan
resten utgår från lönegarantin. Lagutskottet kommer till den slutsatsen att
lönegarantin i dessa fall utnyttjas som en sorts indirekt samhällelig
subvention av de inblandade företagen.
De nya reglerna efter de senaste årens förändringar i lönegaranti- och
förmånsrättsbestämmelserna har i en del avseenden blivit krångliga och svåra
att tillämpa, exempelvis vad gäller missbruksbestämmelserna.
Vidare följer med dagens lönegarantisystem ett omfattande och för
samhället relativt dyrt administrativt arbete med lönegarantier. Den praktiska
handläggningen av lönegarantier har också varit föremål för förändringar men
trots det är systemet fortfarande tungrott. Sammanfattningsvis kan
beträffande nuvarande hantering av lönegarantiärendena sägas att konkursför-
valtare lägger ner ett omfattande arbete på att ta fram och sammanställa
beslutsunderlag, att föra en dialog med de anställda och deras fackliga organi-
sationer och att fatta beslut i lönegarantiärendena. Det framtagna materialet
granskas och handläggs härefter av länsstyrelserna respektive tillsynsmyndig-
heterna utifrån respektive uppgift. Mot bakgrund av konkursförvaltarens,
länsstyrelsens och tillsynsmyndighetens uppgifter inom olika ansvarsområden
utförs härvid ett dubbelarbete. Det säger sig självt att det nuvarande systemet
varken är enkelt eller kostnadseffektivt utformat. Tvärtom finns det enligt vår
uppfattning utrymme för omfattande förändringar av lönegaranti-
bestämmelserna för att åstadkomma en mer rationell uppläggning av garantier
för arbetstagarna.
Utgångspunkten för vårt förslag är därför att nackdelarna som finns i
dagens system skall elimineras samtidigt som arbetstagarna skall få en rimlig
kompensation för utebliven betalning av löner.
Nedan redogörs först för systemet för försäkringsskydd vid sjukdom, vilket
för närvarande är föremål för reformarbete. Redogörelsen är nödvändig för att
kunna bedöma om försäkringssystemet kan utnyttjas även för en
konkursförsäkring. Därefter lämnas en redogörelse för vårt förslag till
konkursförsäkring, vilket skiljer sig väsentligt beroende på om verksamheten
i konkursen drivs vidare eller inte. Vad gäller konkurser med fortsatt drift
lämnas en redogörelse över de ändringar som vi föreslår i förmånsrättslagen.
Härutöver behandlas bl.a. konkursförsäkringens tillämplighet på egenföre-
tagare, begränsningar i försäkringsskyddets omfattning, pensioner samt vissa
konkurshandläggningsfrågor.
Försäkringsskyddet
Bakgrund
För närvarande pågår en revidering av det allmänna
försäkringssystemet som syftar till att "ge alla medborgare en
rimlig trygghet vad gäller ekonomisk standard".
I Sjuk- och arbetsskadekommitténs (benämns nedan för utredningen) del-
betänkande (SOU1995:149) Försäkringsskydd vid sjukdom, anges att
önskemålet är att en s.k. "ohälsoförsäkring" skall ersätta dagens sjukförsäk-
ring, arbetsskadeförsäkring och förtidspensionering. Vidare eftersträvas en
samordning mellan olika försäkringssystem. Reglerna vad gäller försäkrad
inkomst och ersättningsnivåerna skall så långt möjligt vara enkla och enhet-
liga. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt samspelet mellan olika ersätt-
ningssystem i strävan att harmonisera regelsystemen" (s. 73-74). Enligt vår
uppfattning finns möjlighet att i detta system även inordna reformerade
lönegarantibestämmelser.
Samordning av försäkringssystemen
Försäkringskassorna har sedan länge ett väl fungerande
system för administrationen av arbetstagarnas lönebaserade
försäkringsfordringar i händelse av sjukdom. Arbetstagarna
är dessutom väl bekanta med systemet.
Mot denna bakgrund framstår det enligt vår uppfattning som ineffektivt att
konkursförvaltarna vid konkurs skall utföra ett arbete genom att upprätta
lönegarantiunderlag, vilket dessutom i praktiken kontrolleras av två myndig-
heter, länsstyrelserna och tillsynsmyndigheterna. Det skulle gå att göra stora
effektivitetsvinster om de uppgifter om arbetstagarna som finns hos försäk-
ringskassorna utnyttjades och även de bestämmelser i lagen om allmän
försäkring för avgöranden i tveksamma fall, vid utbetalning av den
kompensation samhället utger för ej utbetald lön.
Dessutom bedömer vi att flera av de förändringar av sjukförsäkrings-
systemet som utredningen föreslår är väsentliga även vad gäller den
konkursförsäkring vi rekommenderar. Exempelvis så föreslås att förhands-
registreringen av sjuklönegrundande inkomst skall beräknas för varje
ersättningstillfälle och inte, som nu gäller formellt sett, att den fastställs
när
en person skrivs in i försäkringskassan för att sedan omprövas när försäk-
ringskassan får kännedom om ändrade inkomstförhållanden. Mot bakgrund av
att "redan med dagens sjuklönesystem kommer det stora flertalet försäkrade
aldrig eller i vart fall endast vid något enstaka tillfälle att behöva få
sjukersättning från försäkringskassan" (s. 327) föreslår utredningen att den
sjuklönegrundande inkomsten bör beräknas först när sjukersättning skall
utges. En sådan reform skulle enligt utredningen få till följd att "underlaget
kommer att beräknas vid varje tillfälle för sig och på grundval av då
föreliggande uppgifter. Försäkringskassan kan således vid varje tillfälle göra
en ny bedömning av omfattningen av en persons förvärvsarbete och
inkomster."
Sjukförsäkringen kan i praktiken och även, enligt utredningens förslag, i
framtiden komma att beräknas från fall till fall när sjukförsäkringen tas i
anspråk av de försäkrade. Detta förhållande gör att hanteringen av
sjukförsäkringen i detta avseende påminner om en konkursförsäkring. Detta
talar för att utvidga försäkringskassornas ansvarsområde till att även omfatta
en konkursförsäkring. Till detta kommer att vi anser att försäkringskasse-
verksamheten i Sverige med fördel skulle kunna konkurrensutsättas genom
att förutsättningar skapas för att bedriva verksamhet genom försäkringsbolag.
Enligt vår bedömning skulle det gagna de försäkrade.
Fördelarna med ett samordnat sjukförsäkrings-
och konkursförsäkringssystem
En samordning av försäkringssystemen enligt vårt förslag
skulle vara flera. De upparbetade rutinerna hos
försäkringskassorna tas tillvara. Tidskrävande och för
samhället kostsamma arbetsuppgifter överlämnas således till
försäkringskassorna från konkursförvaltarna, vilka i stället
kan ägna mer tid åt själva konkursförvaltningen i det
intensiva inledningsskedet i konkurserna. Länsstyrelsen
fråntas uppgifterna att kontrollera konkursförvaltarnas
uppgifter samt administrativa uppgifter såsom att göra
avsättningar och inbetalningar av skatt.
Tillsynsmyndigheterna skulle varken behöva granska några
lönegarantier eller bevaka sin regressrätt avseende utbetald
lönegaranti.
Att arbetstagarna som regel väl känner till försäkringskassorna, deras regler
och funktionssätt är enligt vår mening av stor betydelse. Försäkringstagarna,
som försäkringsskyddet är till för, skulle få utökad service av en institution
vars rutiner de är väl bevandrade med i den pressade situation som en förlust
av arbetet innebär.
Begränsningar i försäkringsskyddets
omfattning
I ovan angivna utredning föreslås att semesterlönefaktorn
slopas varvid semesterlön vid beräkning av den
sjukpenninggrundande inkomsten skall beräknas högst till
det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete
under den tid semesterlönen kan anses motsvara. Förslaget
motiveras med att "ohälsoförsäkringen inte skall kompensera
för den del av semesterlönen som överstiger den ersättning
den försäkrade skulle ha haft om han/hon varit i arbete
motsvarande tid". Vid beräkning av lönegarantin medtas i
dag semesterlönefaktorn. Enligt vår bedömning skulle ett
slopande av semesterlönefaktorn vid beräkningen av
lönegarantin, på samma sätt som vid beräkning av
sjukpenning, kunna leda till en harmonisering av
bestämmelserna. En harmonisering skulle spara både tid och
resurser vid upprättandet av förslaget.
Utredningen föreslår vidare att andra skattepliktiga förmåner än kontant lön
inte skall ingå i den sjukpenninggrundande inkomsten, således inte heller
skattepliktiga kostnadsersättningar. I dag ingår naturaförmåner som exempel-
vis bostad, bil och traktamentsersättning för resor i tjänsten.
Skattepliktiga förmåner ingår i dag i det underlag som berättigar till
lönegaranti. På motsvarande sätt som gäller för semesterersättningen anser vi
att ett slopande av skattepliktiga förmåner vid beräkning av lönegarantier
skulle leda till en harmonisering mellan försäkringssystem, med bl.a. lägre
handläggningskostnader som följd.
"Konkursförsäkringen -
reform av
lönegarantibestämmelserna"
Konkurser utan fortsatt drift
Med vårt förslag skulle dagens lönegarantisystem där staten
svarar för betalning av arbetstagarens fordran vid
arbetsgivarens konkurs upphöra. I stället skulle staten genom
försäkringskassorna vara ålagd att gentemot dem som är
försäkrade enligt lagen om allmän försäkring - på samma
sätt som vid de försäkrade arbetstagarnas sjukdom - under
uppsägningstiden enligt lagen om anställsningsskydd (LAS)
utbetala samma ersättning som vid sjukdom. De nya reglerna
skulle kunna införas i en lag om konkursförsäkring i
anslutning till lagen om allmän försäkring, alternativt läggas
till den senare lagen i ett särskilt kapitel.
I dag finns redan särskilda kapitel avseende sjukpenning och föräldra-
penningförmåner i lagen om allmän försäkring. Försäkringskassorna skulle ha
regressrätt gentemot konkursbona avseende utbetalda försäkringsersättningar,
på samma sätt som regressrätten fungerar idag.
Vårt förslag innebär således att dagens system med en garantiutfästelse
från staten avseende arbetstagarnas fordringar i konkurser ersätts av ett nytt
system med försäkringsskydd för dem som omfattas av lagen om allmän
försäkring.
Under senare år har nivån på sjukpenningen sänkts främst med anledning
av det statsfinansiella läget. Det är för närvarande svårt att bedöma vilken
nivån kommer att bli i framtiden. En harmonisering mellan sjukpenning och
konkursförsäkring kommer att leda till att nivån blir densamma som för
sjukpenningen, vilket enligt vår uppfattning även är en rimlig nivå vid
arbetsgivarens konkurs. Det finns inte några skäl till att försäkrade genom
åtaganden från det offentliga skall ha bättre skydd vid konkurs än vid
sjukdom.
Vi anser för vår del att offentliga försäkringssystem generellt sett skall
utgöra grundskydd för medborgarna och inte någonting därutöver. Dagens
lönegarantisystem och försäkringsskyddet vid sjukdom är enligt vår åsikt inte
någon förebild i detta hänseende eftersom dessa system präglas av
inkomstbortfallsprincipen. Vårt förslag om en harmonisering mellan de båda
systemen innebär således inte i sig att vi ställer oss bakom det sätt som de i
detta avseende är utformade på.
Personkretsen
En annan fråga rör den krets av personer som omfattas av
lönegaranti respektive konkursförsäkring. Enligt 1§
lönegarantilagen omfattas "arbetstagare" av lönegaranti.
Enligt den juridiska doktrinen (se Walin m.fl.,
"Förmånsrättslag, lönegarantilag, kvittning mot lön m.m.,
upplaga 4:1, 1995, Norstedts juridik, Fritzes Förlag) avses
härmed enligt följande citat:
Enligt 7 § LGL är det endast den som har förmånsrätt enligt 12 eller 13 §
FRL som kan få sin löne- eller pensionsfordring genom garantin.
Bedömningen av om ett arbetstagarförhållande föreligger får därför göras
utifrån vem som enligt förmånsrättslagens regler är att anse som en
arbetstagare Som påpekas i kommentaren till 12 § FRL, är det även här
fråga om det s.k. civilrättsliga arbetstagarbegreppet, som också används inom
huvuddelen av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Utgångspunkten för
bedömningen av om ett arbetstagarförhållande föreligger är vad som kan
anses vara avtalat mellan parterna.
Som redovisats ovan är arbetsgivare i dag skyldiga att vid
förfrågan bistå försäkringskassa med uppgifter om de
anställda och deras anställningsförhållanden. De som är
inskrivna hos allmän försäkringskassa äger rätt till
sjukpenning om den sjukpenninggrundande inkomsten
uppgår till minst 6 000 kronor. Vidare stadgas i 4 §, nämnda
lag, att försäkrad som uppnår 16 års ålder skall om han är
bosatt i riket, "vara inskriven hos allmän försäkringskassa."
Vi bedömer sammanfattningsvis att en övergång från dagens
arbetstagarbegrepp till ett försäkringstagarbegrepp inte skulle
vålla några svårigheter utan att personer som idag skulle vara
berättigade till lönegaranti också skulle bli berättigade till
konkursförsäkring.
Arbetstagarna skulle fortsättningsvis, på samma sätt som övriga borgenärer
i konkurser, bevaka sina konkursfordringar. Eventuella belopp som utbetalas
via försäkringskassan skulle avräknas från arbetstagarnas fordringar.
Konkursförvaltaren skulle när han upprättar utdelningsförslag i konkursen
stämma av om utbetalningar via försäkringssystemet gjorts och ta hänsyn till
detta i utdelningsförslaget. Om det vid bevakningsförfarande i konkurs skulle
visa sig att den anställde inte har utdelningsgill fordran för den betalning som
utgått genom försäkringskassan skall försäkringskassan ha regressrätt
gentemot den anställde, förutsatt att denne kände till att utbetalningarna varit
felaktiga.
Konkursförsäkringen skulle i praktiken innebära att konkursförvaltaren, på
samma sätt som idag, skulle vara skyldig att säga upp arbetstagarna. I
samband med uppsägningarna skulle konkursförvaltaren anmäla de uppsagda
till berörd försäkringskassa med angivande av deras uppsägningstider.
Försäkringskassan skulle därefter, liksom vid andra försäkringsfall, beräkna
försäkrades ersättningar och utbetala dessa efter avdrag för skatter och
avgifter under den uppsägningstid som fastställs av LAS eller den kortare tid
som avslutas med nyanställning.
Vid ändrade anställnings- och
avlöningsförhållanden
Det finns redan idag bestämmelser som ålägger
lönegarantiberättigade att regelbundet på heder och samvete
underrätta länsstyrelsen om ändrade anställnings- och
avlöningsförhållanden. För att även med det nya systemet ha
kontroll över ändrade anställningsförhållanden under
uppsägningstiden skulle man enligt vår mening ålägga
arbetstagarna att varje månad på nytt anmäla sig till
försäkringskassan för att erhålla ersättning. Den försäkrade
skulle härvid vara skyldig att vid varje tillfälle underteckna
ett intyg på heder och samvete att förutsättningarna för
ytterligare ersättning enligt konkursförsäkringen förelåg. Om
den uppsagde erhöll ett deltidsarbete skulle ersättningen från
konkursförsäkringen justeras med beaktande av de nya
förhållandena. Dessutom skulle de uppsagda, på samma sätt
som idag, vara skyldiga att anmäla sig till
arbetsförmedlingen.
Det är i detta sammanhang väsentligt att påpeka att lagen om allmän
försäkring innehåller bestämmelser om överprövning avseende beslut. I de
fall den uppsagde skulle vara missnöjd med försäkringskassans beslut finns
således möjligheter i lagen om allmän försäkring att få ärendet prövat på nytt
och överprövat av förvaltningsdomstol.
Konkursförsäkring kan omfatta även
egenföretagare
Enligt vår uppfattning kan konkursförsäkringen utsträckas
till att även omfatta egenföretagare, vilket är fallet med
sjukförsäkringen i dag. Det är enligt vår mening högst rimligt
att egenföretagare omfattas av samma försäkringsskydd som
arbetstagare vare sig det gäller näringsverksamhetens
konkurs eller egenföretagarens sjukdom. Egenföretagares
förluster vid konkurs torde som regel vara jämförelsevis
större än arbetstagarnas. De motiv som finns före
lönegarantibestämmelserna talar för att konkursförsäkringen
kan utsträckas till att omfatta även egenföretagare. En sådan
reform skulle emellertid ställa krav på närmare utredning
beträffande tillämpliga reglers utformning, bl.a. mot
bakgrund av att uppsägningstiden enligt LAS inte kan
tillämpas direkt. Eventuellt skulle den tiden under vilken
egenföretagare bedrivit näringsverksamhet kunna motsvara
anställningstiden. Dessutom bör eventuella regler om
ersättning från konkursförsäkringen till egenföretagare och
närstående kompletteras med bestämmelser om
begränsningar i rätten till ersättning vid upprepade konkurser
samt vid händelse att konkursförvaltaren bedömer att
konkursen föregåtts av brottslighet från den försäkrades sida.
Konkurser med fortsatt drift
Enligt vår uppfattning är det angeläget att försöka komma
fram till sådana förändringar i lönegarantibestämmelserna
som eliminerar möjligheterna att kunna använda lönegarantin
på sådant sätt att den snedvrider konkurrensen mellan
konkursbon och företag. Denna fråga aktualiseras särskilt i
det fall att konkursförvaltaren beslutar att fortsätta driften av
verksamheten i en konkurs som ett led i avvecklingsarbetet.
Fortsatt drift kan ske antingen med avsikt att förkovra vissa
tillgångar i konkursboet för att vid en påföljande försäljning
erhålla bättre betalt för dessa, eller för att hålla igång en
affärsverksamhet för att om möjligt kunna sälja hela rörelsen
i stället för enskilda tillgångar. Försäljning av delar ger som
regel sämre resultat. Vårt förslag om konkursförsäkring
skiljer därför mellan konkurser utan fortsatt drift och
konkurser med fortsatt drift. Sammanfattningsvis kan sägas
att konkursförsäkringen omfattar anställda i  konkurser utan
fortsatt drift.
Utgångspunkten för förslaget i denna del är att staten till skillnad från idag
inte skall finansiera fortsatt drift i konkurser genom att tillhandahålla gratis
riskkapital. I stället skall driften i ett konkursbo - i det fall
konkursförvaltaren
gör bedömningen att utfallet i konkursen skulle bli bättre om verksamheten
drivs vidare med utnyttjande av konkursbolagets arbetskraft samt om
juridiska och ekonomiska förutsättningar för fortsatt drift föreligger -
finansieras av de inkomster som erhålls vid den fortsatta driften. Inkomsterna
skall sålunda räcka till att betala lönekostnader utöver de övriga
rörelsekostnader som de med dagens regler skall täcka. Det förtjänar här
påpekas att under fortsatt drift i konkurs gäller att konkursboet inte behöver
betala gamla skulder och inte heller får kostnader för annan personal än den
som konkursförvaltaren utnyttjar vid driften. Konkursbon där verksamheten
drivs vidare skall sålunda vara självfinansierande, vilket enligt vår
uppfattning svarar mot grundläggande konkursrättsliga utgångspunkter om att
det endast är tillgångarna i konkursmassan som skall finansiera avvecklingen.
Bedöms tillgångarna i ett konkursbo inte förslå till att motivera fortsatt
drift,
skall en sådan inte ske. Förenklat uttryckt skall ett konkursbo betraktas som
om det vore ett företag. Avgörande blir om en företagare/konkursförvaltare
vid en ekonomisk kalkyl bedömer att en affärsverksamhet kan respektive inte
kan genomföras. För en företagare är det ytterst aktieägarnas intressen som
skall tas tillvara och för en konkursförvaltare i första hand borgenärernas
intressen. Ett uttryck för detta synsätt är som bekant att konkursbon om de
kommer på obestånd, på samma sätt som företag, kan försättas i konkurs.
Vårt förslag beträffande konkurser med fortsatt drift innebär att ändringar
måste göras i FRL. Samtidigt måste hänsyn tas till det förändrade läge som
lagen om företagsrekonstruktion innebär.
Ändringar i
förmånsrättsordningen
Kopplingen mellan lönegaranti och
FRL
Dagens regler om lönegaranti grundas på vad som regleras
om förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Det är
alltså förmånsrättslagen (FRL) som blir avgörande för om
lönegaranti kan utgå eller inte. Det är detta som brukar kallas
för kopplingen mellan lönegarantin och
förmånsrättsbestämmelserna. Lönefordringar i konkurs har
numera allmän förmånsrätt enligt 12 § FRL. Genom att
staten i viss utsträckning förskotterar lönebetalningar i
konkurs enligt lönegarantilagen, har reglerna om förmånsrätt
för lön  betydelse för hur mycket staten genom sin regressrätt
vid utdelning till borgenärerna återfår av vad som
förskotterats som lönegaranti i konkursens inledningsskede.
Fram till den 1 juli 1994 uppgick de förmånsrättsberättigade lönefordring-
arna till summan av lön eller annan ersättning på grund av anställningen som
inte hade förfallit till betalning tidigare än ett år innan konkursansökningen
gjordes, samt på lön eller ersättning under skälig uppsägningstid knuten till
bestämmelserna i LAS, dvs. högst sex månader. Dessutom följde förmånsrätt
med fordran på pension vilken tillkom arbetstagaren eller dennes efterlevande
för högst ett år innan konkursansökningen gjordes och nästföljande sex
månader efter konkursansökningen.
Genom den lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1994 gäller att
utrymmet för de lönefordringar som är berättigade till förmånsrätt inskränkts
jämfört med tidigare. I fråga om fordran på uppsägningslön knyts även nu
förmånsrätten till den uppsägningstid som gäller enligt LAS. I fråga om
fordran på lön omfattar förmånsrätten löner för en kortare tid än som tidigare
gällt. Numera är lönefordringars förmånsrätt begränsad till vad som förfaller
till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid,
vilken tid inkluderar uppsägningstiden, men inte tid tidigare än tre månader
innan konkursansökningen kom in till tingsrätten. Pensionsfordringar
omfattas av förmånsrätt avseende högst sex månader före konkursansökan
och därpå följande sex månader.
Med de nya bestämmelserna om förmånsrätt för lönefordringar har en rad
praktiska frågor uppstått som inte förelåg tidigare. Exempelvis stadgar 12 §
FRL idag att förmånsrätten omfattar fordringar som har förfallit till betalning
under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid. Eftersom
uppsägningstiden räknas in i anställningstiden händer det att konkursför-
valtarna till och med är förhindrade att besluta om att bevilja lönegaranti
under den första månaden efter konkursen eftersom denna månad inte
nödvändigtvis utgör den första av de sex sista månaderna av anställningen.
Detta kan leda till att arbetstagarna blir utan lön under den första tiden efter
konkursen avseende löner som inarbetats innan konkursen. I praktiken söker
man lösa problemet så att konkursförvaltarna skriver särskilda avtal med
arbetstagarna avseende lön under den första månaden efter konkursutbrottet
där arbetstagarna avsäger sig den sista uppsägningsmånaden, vilket således
leder till att lönegarantihanteringen drar ut på tiden och fördyras.
I och med de nya bestämmelserna i 12 § förmånsrättslagen har arbets-
tagarna och deras fackliga organisationer - för att arbetstagarna inte skall
göra förluster - numera anledning att söka företag i konkurs utan dröjsmål.
Annars riskerar arbetstagarnas lönefordringar att bli för gamla för att ha
förmånsrätt i en efterföljande konkurs. Detta förhållande kan i sig bidra till
att
förhindra att företagsrekonstruktioner kommer till stånd.
Begränsningarna i 12 § FRL kan leda till
problem vid företagsrekonstruktion
I regeringens proposition 1995/96:5, s. 134 Lag om
företagsrekonstruktion har angivits att de nya
begränsningarna i 12 § FRL kan leda till problem vid
tillämpningen av lagen om företagsrekonstruktion. Detta ger
enligt vår uppfattning anledning till att ompröva kopplingen
mellan förmånsrätt och lönegaranti. Arbetstagare kan således
med nuvarande bestämmelser drabbas av att lön som tjänas
in under de sista sex månaderna av anställningstiden hos
konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader före
konkursansökningen - genom ett försök till rekonstruktion
inte får betalt i konkursen för lön avseende lön som tjänas in
under rekonstruktionen. Det blir fallet exempelvis om den
anställde är berättigad till sex månaders uppsägningstid och
därför inte får någon förmånsrätt för en fordran som han kan
ha på grund av obetald lön under rekonstruktionen. En
anställd kan alltså riskera sin lön under en del av den tid
under vilken företagsrekonstruktion pågått, vilket kan
medföra att den anställde väljer att söka sig bort från
företaget eller vägrar arbeta efter beslutet om
företagsrekonstruktion, vilket i sin tur kan verka hämmande
på möjligheterna att få till stånd en rekonstruktion.
En av utgångspunkterna i FRL är att alla borgenärer i princip skall
behandlas lika enligt den så kallade likhetsprincipen, om inte undantag före-
skrivs. Avsteg härifrån bör göras endast om verkligt starka skäl föreligger,
vilket det anses göra avseende bland annat fordringar förenade med panträtt i
viss gäldenärs egendom samt för löne- och pensionsfordringar. FRL gav
genom de förändringar som skedde på 1970-talet en stark ställning åt borge-
närerna med säkerhet i viss egendom - företagsinteckningsinnehavarna. Detta
har lett till att det sedan många år framförts synpunkter på att övriga
borgenärsgrupper, d.v.s. de som har allmän förmånsrätt eller saknar förmåns-
rätt, skulle behöva få sin situation förändrad. Vad gäller löne- och pensions-
fordringar har denna synpunkt emellertid inte framförts med  någon större
kraft eftersom det är staten som förskotterat lönegarantierna i konkurs och
som dessutom så att säga i det tysta stått risken för att inte få tillbaka sin
regressrätt från konkursboet. Vi bedömer att det finns anledning att ompröva
den rådande situationen där den fortsatta driften av ett konkursföretag oftast,
som det framförs i Insolvensutredningen (s 324), får till resultat att "staten
genom lönegarantin betalar de uppsägningslöner som företaget inte klarar av
att erlägga. Den förkovran av egendom, omfattad av företagshypotek, som
sålunda sker under konkurs betalas alltså i första hand av allmänna medel.
Det kan starkt ifrågasättas, om en sådan ordning är godtagbar från rättvise-
synpunkt."
Genom de senaste ändringarna i 12 § FRL har som nämnts utrymmet för de
lönefordringar som är berättigade till förmånsrätt inskränkts vilket torde ha
motiverats främst av besparingsskäl. Vi uppfattar att denna inskränkning i
lönefordringarnas förmånsrätt är en olycklig konsekvens av kopplingen
mellan lönegarantin och FRL. Vi anser att det är fel att begränsa arbetstagar-
nas förmånsberättigade utrymme på det sätt som gjordes. Kopplingen mellan
förmånsrätt och lönegaranti bör upphöra och lönerna i stället i viss utsträck-
ning ges bästa förmånsrätt. På så sätt åstadkommer man en uppdelning
mellan det skydd som samhället vill ge arbetstagarna i händelse av arbets-
givarens konkurs och den förmånsrätt som hans fordran i konkursen har.
Grunderna för arbetstagarens skydd och hans förmånsrätt för fordringar i
konkursen är enligt vår uppfattning således inte desamma.
Vi anser däremot att statens insatser vad gäller lönegarantier vid konkurser
skall inskränkas till de fall där arbetstagare i konkurser inte fortsätter att
arbeta åt konkursbon som driver rörelse. Enligt vår uppfattning skall staten
vid fortsatt drift i konkurs inte kunna göra gällande någon fordran före
exempelvis företagshypotek, såsom fallet var i förslaget om produktiv lön.
Sammanfattningsvis kan beträffande de senaste årens förändringar i
förmånsrättslagen sägas att utöver det åsyftade målet att begränsa förmåns-
rättens omfattning, har förändringarna lett till en del nya svårigheter i den
praktiska tillämpningen samt att dessa svårigheter riskerar att öka i och med
att lagen om företagsrekonstruktion införs. Det finns inte några särskilda skäl
till att den koppling mellan lönegarantin och FRL som gällt de senaste
decennierna skulle fortsätta att gälla. Tvärtom kan det mot den angivna
bakgrunden finnas anledning till att ompröva såväl kopplingen som löne-
fordringarnas prioritet.
Lönefordringar som uppstår vid
fortsatt drift i konkurs
Till redovisade synpunkter om att fortsatt drift i konkurser
bör vara självfinansierande skall fogas att de löner som skall
betalas ut till den personal som deltar i den fortsatta driften
ofrånkomligen måste vara förenade med sådan förmånsrätt
att personalen får sådan säkerhet för dessa fordringar som de
rimligen kan kräva för att vilja delta i verksamheten i
konkursen. Någon statlig lönegaranti som automatiskt
utbetalas oavsett om verksamhet drivs vidare eller inte
kommer ju enligt vårt förslag inte att utgå. Vi föreslår därför
att lönefordringar som uppstår vid fortsatt drift i konkurs ges
förmånsrätt enligt 10 § FRL. Härigenom förs de till samma
paragraf som bl.a. kostnader som borgenär haft för
försättande av gäldenären i konkurs, för arvode och
kostnadsersättning till rekonstruktör enligt lagen om
företagsrekonstruktion och för särskilda åtgärder som
vidtagits under företagsrekonstruktion med rekonstruktörens
samtycke samt andra fordringar som grundar sig på avtal
som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under
en företagsrekonstruktion. Lönefordringar vid drift i konkurs
skulle härigenom utgå före den allmänna förmånsrätten för
övriga lönefordringar enligt 12 § FRL. Genom att ge
lönefordringar vid fortsatt drift i konkurser en sådan prioritet
bedömer vi att arbetstagarna skulle få ett acceptabelt skydd
för sina fordringar. Löner från den fortsatta driften i
konkurser skall sedan avräknas på arbetstagarens fordran
såsom förskottsutdelning.
Vad angår lönefordringars prioritet enligt 12 § FRL anser vi att den
begränsning av arbetstagarnas förmånsberättigade utrymme som genomförts
var olämplig. Enligt vår uppfattning bör man i samband med att kopplingen
mellan förmånsrätt och lönegaranti upphävs, på nytt utvidga det
förmånsberättigade utrymmet till att omfatta maximalt sex månaders lön före
konkursen samt lön eller ersättning under skälig uppsägningstid knuten till
bestämmelserna i LAS.
Genom införandet av lagen om företagsrekonstruktion har vissa väsentliga
förändringar gjorts i FRL. Bland annat har vissa under företagsrekonstruk-
tionen nytillkomna fordringar getts förmånsrätt enligt 10 § FRL. Vad angår
dessa förändringar föreslår vi inte några förändringar men vi bedömer att de
argument som förs fram i regeringens proposition 1995/96:5 Lag om
företagsrekonstruktion, om att exempelvis vissa leverantörer skall ha bättre
rätt för leveranser under företagsrekonstruktion bör gälla även arbetstagare
för deras lönefordringar till viss del under samma tid. Vad gäller vårt förslag
om en konkursförsäkring begränsar vi oss således till att föreslå förbättrad
ställning för lönefordringar som uppstått under företagsrekonstruktioner till
att omfattas av förmånsrätt enligt 10 § FRL avseende tre månadslöner före
konkursen. Genom en sådan förändring skulle arbetstagarna vid en konkurs
som föregåtts av ett försök till företagsrekonstruktion rimligen kunna vara
förvissade om att även få ut de sista månadslönerna före konkursen, vilka
rekonstruktören eventuellt inte hunnit betala ut innan ett beslut om att begära
företaget i konkurs fattats. Även i en konkurs som inte föregåtts av ett
rekonstruktionsförsök men där konkursförvaltaren beslutar att driva verksam-
heten vidare i konkursen bör nämnda regel om förmånsrätt för tre
månadslöner enligt 10 § FRL gälla. I annat fall kan konkursförvaltaren få
svårigheter att motivera arbetstagarna till att arbeta "gratis" under en månad
innan de får första månadslönen utbetald av konkursboet.
Man skulle kunna tänka sig att man i stället för att ge lönefordringar vid
drift i konkurs förmånsrätt enligt 10 § FRL, gör dessa fordringar till massa-
gäld i konkursen. En praktisk invändning mot detta är att konkursförvaltaren
då skulle bli nödgad att ingå nya anställningsavtal med arbetstagarna, vilket
många gånger skulle vara svårt att komma överens om i rådande konkurs-
situation. Det är därför att föredra att låta anställningsavtal ingångna före
konkursen fortsätta att gälla även efter konkursen.
Pensioner
Vad gäller pensionsfordringarnas förmånsrätt regleras dessa i
12 och 13 §§ FRL. Enligt 13 § FRL följer allmän förmånsrätt
med fordran på framtida pension till arbetstagare, som är
födda 1907 eller tidigare, eller dennes efterlevande samt
fordran på framtida pension som intjänats hos föregående
arbetsgivare, om gäldenären övertagit ansvaret för
pensionsfordringen.
När det gäller pension finns inte någon hantering hos försäkringskassorna
som skulle kunna tillämpas på konkurssituationerna. Reglerna härom skulle
därför behöva skapas. I vårt förslag utgår vi från att det även vad gäller
pensioner skall vara försäkringskassorna som tar fram underlag och som
beslutar. Eftersom försäkringskassorna som regel torde sakna underlag
beträffande arbetsgivarnas pensionsåtaganden, får det ankomma på konkurs-
förvaltaren att bistå försäkringskassorna vid framtagande av underlag.
Beslutanderätten vad gäller pensioner inom konkursförsäkringen skulle
tillkomma försäkringskassorna.
Med vilka belopp skulle då pensioner ersättas genom konkursförsäkring? I
likhet med vårt förslag beträffande lönefordringar anser vi att det bör
övervägas att återgå till ett generösare förmånsberättigande utrymme. Detta
skulle enligt 12 § FRL tillkomma arbetstagare eller dennes efterlevande för
högst sex månader före konkursansökningen och nästföljande sex månader,
vilket leder till generösare ersättningsnivåer.
Om det vid bevakningsförfarande i konkurs skulle visa sig att den anställde
inte har utdelningsgill fordran för den betalning som utgått genom försäk-
ringskassan skall försäkringskassan ha regressrätt gentemot den anställde,
förutsatt att denne kände till att utbetalningarna var felaktiga.
Företagshypotek bör även
omfatta bank- och
kassatillgodohavanden
I och med att den statliga subvention som lönegarantin
inneburit genom vårt förslag tas bort och i och med att löner
avseende drift i konkurs ges bättre rätt, skulle övriga
förmånsrätter komma i ett sämre läge än idag. I och med
lagen om företagsrekonstruktion har en sådan förändring
redan ägt rum genom att nytillkomna fordringar under
företagsrekonstruktion givits bättre förmånsrätt. Värdet av
exempelvis företagshypotek har därigenom förändrats och
förändras på nytt genom vårt förslag. Eftersom vi anser att
det är rimligt att även kassa- och banktillgodohavanden skall
ingå i underlaget för företagshypotek skulle underlaget för
företagshypotek härigenom utvidgas parallellt med att vissa
lönefordringar skulle ges bättre förmånsrätt. Vid såväl
betalningsinställelse med efterföljande rekonstruktionsförsök
som vid drift i konkurs, bör den totala tillgångsmassan i
företaget/konkursboet normalt sett öka, vilket samtliga
borgenärer skulle vinna på. Om företagshypoteket omfattar
kassa- och banktillgodohavanden innebär det att den stora
likviditet som ofta byggs upp under betalningsinställelse,
genom att driften sker utan att gamla skulder betalas, till stor
del skulle komma att tillfalla innehavarna av
företagshypotek.
Enligt vår uppfattning bör kassa- och banktillgodohavanden inte minst mot
bakgrund av företagshypoteksunderlagets föränderlighet införlivas i det-
samma.
Vi gör vidare den bedömningen att de synpunkter som gjorts gällande om
att nyupplåningen i främst små och medelstora företag skulle försvåras
genom förändringar i FRL inte torde gälla om vårt förslag genomförs. Skäl
till detta är att företagshypotekets ställning i stort sett blir identisk med
den
som företagshypotek hade före lönegarantilagen och före de ändringar som
skedde i förmånsrättslagen vid lönegarantins införande.
Konkursförvaltarens roll
blir viktigare
Vårt förslag innebär att konkursförvaltarens inverkan på
resultatet i konkurser ökar vilket leder till att
konkursförvaltarens insatser blir allt betydelsefullare vid
konkurshandläggningen. Detta gäller i synnerhet vid
konkursförvaltarens bedömning av möjligheterna att
förbättra utfallet i en konkurs genom beslut om fortsatt drift
efter konkursutbrottet. En sådan utveckling främjas av ett
ökat borgenärsinflytande över konkurshanteringen. Detta kan
bl.a. ske genom att borgenärerna väljer förvaltare, vilken
sedan utses av rätten i det fall den föreslagne uppfyller
ställda kvalifikationskrav. Det kan också övervägas om inte
halvårsvis återkommande borgenärssammanträden skulle
införas. Vid dessa sammanträden skulle förvaltaren inför
borgenärerna redogöra för det senaste halvårets förvaltning
av konkursboet, ungefär på samma sätt som en verkställande
direktör gör vid bolagsstämmor.
Mot bakgrund av konkursförvaltarens viktigare roll och mer ansvarsfyllda
uppgifter i konkurser där driften fortsätter anser vi att borgenärernas
inflytan-
de över konkurshanteringen bör utvidgas.
Konkursförsäkringen
överensstämmer med EG-
rätten
Genom EES-avtalet och genom anslutningen till EU
omfattas Sverige av Rådets direktiv 80/987/EEG av den 20
oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas
lagstiftning rörande skydd för arbetstagarna vid
arbetsgivarens konkurs. Direktivet innehåller regler till
skydd för arbetstagares lönekrav när arbetsgivaren är på
obestånd.
Den svenske lagstiftaren har gjort den bedömningen att lagstiftningen i
LGL och FRL väl täcker innehållet i direktivet. Vi menar att våra förslag
täcker innehållet i direktivet. Likväl bör påpekas att direktivet talar om att
medlemsstaternas lönegarantisystem skall säkerställa betalning för "löneford-
ringar", vilket begrepp skall definieras enligt medlemsstaternas nationella
lagstiftning. Detta förhållande skulle kunna få till följd att förslaget om
konkursförsäkring skulle kunna behöva nödvändiggöra ett särskilt förtyd-
ligande från Sveriges sida om att det skydd som garanteras arbetstagarna
genom konkursförsäkringen motsvarar dessas lönefordringar. Enligt vår
bedömning strider inte vårt förslag mot direktivets bestämmelser eftersom
förslaget torde uppfylla de sociala målsättningar som uppställs i direktivet,
nämligen att tillgodose behovet av skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens
konkurs.
Den nyligen tillsatta utredningen om förmånsrätt vid konkurs (JU 1996:02)
har i uppdrag att närmare undersöka hur nuvarande lagstiftning avseende bl.a.
förmånsrätt i konkurs och lönegarantibestämmelserna kan förbättras. Enligt
vår mening skulle även vårt förslag till konkursförsäkring m.m. kunna
övervägas inom ramen för Förmånsrättsutredningens uppdrag.

Hemställan

Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av att införa en konkursförsäkring.

Stockholm den 4 oktober 1996
Rolf Dahlberg (m)
Stig Rindborg (m)

Henrik S Järrel (m)

Tomas Högström (m)

Marietta de Pourbaix-Lundin (m)

Eva Björne (m)

Lennart Fridén (m)