Sammanfattning
I denna motion föreslår vi bl.a. att en konkursförsäkring införs i syfte att reformera nuvarande lönegarantibestämmelser. Förslaget innebär att konkursbon som driver konkursföretagets verksamhet vidare som ett led i avvecklingen inte skall kunna erhålla lönegaranti. Därigenom erhåller konkursbon inte några konkurrensfördelar gratis i förhållande till övriga företag på marknaden. Dessutom blir företagsrekonstruktion mer attraktivt som ett alternativ till konkurs eftersom möjligheten att erhålla gratis lönefinansiering genom konkurs täpps till. Statens kostnader för lönegarantin kommer därmed att kunna minskas. I motionen ges bl.a. följande förslag till förändringar:
Lönegaranti skall inte utgå till konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet. Därigenom skulle dagens subventioner av konkursbon vilka snedvrider konkurrensen upphöra.
I och med att lönegaranti inte utgår till konkursbon med fortsatt verksamhet elimineras ett av de incitament som finns för att utnyttja konkursinstitutet i stället för andra möjligheter till rekonstruktion.
Förmånsrättsordningen bör förändras så att den personal som utnyttjas vid fortsatt drift i konkurser i stället för lönegaranti får sådan förmånsrätt för sina fordringar att de tryggt kan fortsätta arbeta åt konkursboet.
Eftersom staten inte längre skall betala lönegaranti till konkursbon som bedriver fortsatt verksamhet, får staten i sin tur inte några återkrav gent- emot konkursbon avseende utbetald lönegaranti. Följaktligen kommer den så kallade kopplingen mellan statens förmånsrätt för utbetald lönegaranti och arbetstagarnas lönegarantiberättigande belopp att för- svinna.
Företagshypotek bör även omfatta bank- och kassatillgodohavanden. Därigenom uppnås bättre möjligheter för innehavare av företagshypo- tek att kunna förvissa sig om värdet av säkerheten, särskilt vid företags- rekonstruktion.
Överlåt till försäkringskassorna att administrera en konkursförsäkring på samma sätt och på samma ersättningsnivå som sjukförsäkringen för de konkurser där verksamheten inte fortsätter. Administrativa samord- ningsfördelar skulle uppnås samtidigt som arbetstagarna i konkurs får att göra med ett system och en organisation som de redan är bekanta med.
Bakgrunden till vårt förslag
Lagstiftningen om lönegaranti har funnits i mer än 25 år. Sedan tillkomsten har bestämmelserna varit föremål för utredningar och, särskilt på senare år, för betydande förändringar. Parallellt med denna utveckling har ett omfattande och ett i många avseenden väl fungerande system för försäkringsskydd vid sjukdom vuxit fram. Sjukförsäkringssystemet har också, på samma sätt som lönegarantibestämmelserna, varit föremål för rationaliseringskrav, främst med anledning av det statsfinansiella läget.
Trots att lönegarantin och sjukförsäkringen i många avseenden företer likheter - båda systemen är avsedda att ge medborgarna ekonomiskt stöd i situationer där den enskilde inte har möjlighet att genom eget arbete tjäna sitt uppehälle - så har systemen förblivit åtskilda. Några åtgärder för att samordna de båda systemen har hittills inte vidtagits, trots de fördelar som en sådan ordning skulle föra med sig. Från moderat håll har vi tidigare behandlat frågan om behovet av reformer i syfte att harmonisera lönegarantin med sjukförsäkringen (1994/95:Kr282 av Stig Rindborg (m) med anledning av prop. 1994/95:180 Löneskydd vid upprepade konkurser).
För att skilja vårt förslag från gällande bestämmelser använder vi genom- gående benämningen "konkursförsäkring", till skillnad från den nuvarande beteckningen, "lönegaranti".
Reformeringsbehovet
Bestämmelserna om statlig lönegaranti har blivit förknippade med välfärdsstatens sociala skyddsnät. Internationella bestämmelser har dessutom lett till att Sverige åtagit sig att garantera arbetstagare ett godtagbart skydd i händelse av arbetsgivarens konkurs.
Samhällets kostnader för lönegarantin ökade dramatiskt i början av 1990- talet, vilket fick till följd att lönegarantireglerna därefter i besparingssyfte genomgått flera förändringar. I allt väsentligt kvarstår dock den ursprungliga strukturen, vilken innebär att lönegarantin är kopplad till bestämmelserna om förmånsrätt. Denna struktur har av flera olika utredningar och bedömare konstaterats medföra konkurrenssnedvridningar, dels vid val av rekonstruk- tionsform, dels mellan konkursföretag och dess konkurrenter. Även lag- utskottet har i sitt betänkande 1993/94:LU34 Förändringar i lönegarantisyste- met berört problemen med lönegarantins konkurrrenssnedvridande effekter. Lagutskottet angav som exempel överlåtelser av konkursföretags rörelse där det bestämdes att de som arbetade åt företaget under uppsägningstiden skulle arbeta för köparföretaget, varvid lönerna betalades av lönegarantin. Ett annat exempel som redovisas i detta betänkande är att köparföretaget övertar personal från konkursföretaget men endast betalar en del av lönerna medan resten utgår från lönegarantin. Lagutskottet kommer till den slutsatsen att lönegarantin i dessa fall utnyttjas som en sorts indirekt samhällelig subvention av de inblandade företagen.
De nya reglerna efter de senaste årens förändringar i lönegaranti- och förmånsrättsbestämmelserna har i en del avseenden blivit krångliga och svåra att tillämpa, exempelvis vad gäller missbruksbestämmelserna.
Vidare följer med dagens lönegarantisystem ett omfattande och för samhället relativt dyrt administrativt arbete med lönegarantier. Den praktiska handläggningen av lönegarantier har också varit föremål för förändringar men trots det är systemet fortfarande tungrott. Sammanfattningsvis kan beträffande nuvarande hantering av lönegarantiärendena sägas att konkursför- valtare lägger ner ett omfattande arbete på att ta fram och sammanställa beslutsunderlag, att föra en dialog med de anställda och deras fackliga organi- sationer och att fatta beslut i lönegarantiärendena. Det framtagna materialet granskas och handläggs härefter av länsstyrelserna respektive tillsynsmyndig- heterna utifrån respektive uppgift. Mot bakgrund av konkursförvaltarens, länsstyrelsens och tillsynsmyndighetens uppgifter inom olika ansvarsområden utförs härvid ett dubbelarbete. Det säger sig självt att det nuvarande systemet varken är enkelt eller kostnadseffektivt utformat. Tvärtom finns det enligt vår uppfattning utrymme för omfattande förändringar av lönegaranti- bestämmelserna för att åstadkomma en mer rationell uppläggning av garantier för arbetstagarna.
Utgångspunkten för vårt förslag är därför att nackdelarna som finns i dagens system skall elimineras samtidigt som arbetstagarna skall få en rimlig kompensation för utebliven betalning av löner.
Nedan redogörs först för systemet för försäkringsskydd vid sjukdom, vilket för närvarande är föremål för reformarbete. Redogörelsen är nödvändig för att kunna bedöma om försäkringssystemet kan utnyttjas även för en konkursförsäkring. Därefter lämnas en redogörelse för vårt förslag till konkursförsäkring, vilket skiljer sig väsentligt beroende på om verksamheten i konkursen drivs vidare eller inte. Vad gäller konkurser med fortsatt drift lämnas en redogörelse över de ändringar som vi föreslår i förmånsrättslagen.
Härutöver behandlas bl.a. konkursförsäkringens tillämplighet på egenföre- tagare, begränsningar i försäkringsskyddets omfattning, pensioner samt vissa konkurshandläggningsfrågor.
Försäkringsskyddet
Bakgrund
För närvarande pågår en revidering av det allmänna försäkringssystemet som syftar till att "ge alla medborgare en rimlig trygghet vad gäller ekonomisk standard".
I Sjuk- och arbetsskadekommitténs (benämns nedan för utredningen) del- betänkande (SOU1995:149) Försäkringsskydd vid sjukdom, anges att önskemålet är att en s.k. "ohälsoförsäkring" skall ersätta dagens sjukförsäk- ring, arbetsskadeförsäkring och förtidspensionering. Vidare eftersträvas en samordning mellan olika försäkringssystem. Reglerna vad gäller försäkrad inkomst och ersättningsnivåerna skall så långt möjligt vara enkla och enhet- liga. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt samspelet mellan olika ersätt- ningssystem i strävan att harmonisera regelsystemen" (s. 73-74). Enligt vår uppfattning finns möjlighet att i detta system även inordna reformerade lönegarantibestämmelser.
Samordning av försäkringssystemen
Försäkringskassorna har sedan länge ett väl fungerande system för administrationen av arbetstagarnas lönebaserade försäkringsfordringar i händelse av sjukdom. Arbetstagarna är dessutom väl bekanta med systemet.
Mot denna bakgrund framstår det enligt vår uppfattning som ineffektivt att konkursförvaltarna vid konkurs skall utföra ett arbete genom att upprätta lönegarantiunderlag, vilket dessutom i praktiken kontrolleras av två myndig- heter, länsstyrelserna och tillsynsmyndigheterna. Det skulle gå att göra stora effektivitetsvinster om de uppgifter om arbetstagarna som finns hos försäk- ringskassorna utnyttjades och även de bestämmelser i lagen om allmän försäkring för avgöranden i tveksamma fall, vid utbetalning av den kompensation samhället utger för ej utbetald lön.
Dessutom bedömer vi att flera av de förändringar av sjukförsäkrings- systemet som utredningen föreslår är väsentliga även vad gäller den konkursförsäkring vi rekommenderar. Exempelvis så föreslås att förhands- registreringen av sjuklönegrundande inkomst skall beräknas för varje ersättningstillfälle och inte, som nu gäller formellt sett, att den fastställs när en person skrivs in i försäkringskassan för att sedan omprövas när försäk- ringskassan får kännedom om ändrade inkomstförhållanden. Mot bakgrund av att "redan med dagens sjuklönesystem kommer det stora flertalet försäkrade aldrig eller i vart fall endast vid något enstaka tillfälle att behöva få sjukersättning från försäkringskassan" (s. 327) föreslår utredningen att den sjuklönegrundande inkomsten bör beräknas först när sjukersättning skall utges. En sådan reform skulle enligt utredningen få till följd att "underlaget kommer att beräknas vid varje tillfälle för sig och på grundval av då föreliggande uppgifter. Försäkringskassan kan således vid varje tillfälle göra en ny bedömning av omfattningen av en persons förvärvsarbete och inkomster."
Sjukförsäkringen kan i praktiken och även, enligt utredningens förslag, i framtiden komma att beräknas från fall till fall när sjukförsäkringen tas i anspråk av de försäkrade. Detta förhållande gör att hanteringen av sjukförsäkringen i detta avseende påminner om en konkursförsäkring. Detta talar för att utvidga försäkringskassornas ansvarsområde till att även omfatta en konkursförsäkring. Till detta kommer att vi anser att försäkringskasse- verksamheten i Sverige med fördel skulle kunna konkurrensutsättas genom att förutsättningar skapas för att bedriva verksamhet genom försäkringsbolag. Enligt vår bedömning skulle det gagna de försäkrade.
Fördelarna med ett samordnat sjukförsäkrings- och konkursförsäkringssystem
En samordning av försäkringssystemen enligt vårt förslag skulle vara flera. De upparbetade rutinerna hos försäkringskassorna tas tillvara. Tidskrävande och för samhället kostsamma arbetsuppgifter överlämnas således till försäkringskassorna från konkursförvaltarna, vilka i stället kan ägna mer tid åt själva konkursförvaltningen i det intensiva inledningsskedet i konkurserna. Länsstyrelsen fråntas uppgifterna att kontrollera konkursförvaltarnas uppgifter samt administrativa uppgifter såsom att göra avsättningar och inbetalningar av skatt. Tillsynsmyndigheterna skulle varken behöva granska några lönegarantier eller bevaka sin regressrätt avseende utbetald lönegaranti.
Att arbetstagarna som regel väl känner till försäkringskassorna, deras regler och funktionssätt är enligt vår mening av stor betydelse. Försäkringstagarna, som försäkringsskyddet är till för, skulle få utökad service av en institution vars rutiner de är väl bevandrade med i den pressade situation som en förlust av arbetet innebär.
Begränsningar i försäkringsskyddets omfattning
I ovan angivna utredning föreslås att semesterlönefaktorn slopas varvid semesterlön vid beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten skall beräknas högst till det belopp som skulle ha utgjort ersättning för utfört arbete under den tid semesterlönen kan anses motsvara. Förslaget motiveras med att "ohälsoförsäkringen inte skall kompensera för den del av semesterlönen som överstiger den ersättning den försäkrade skulle ha haft om han/hon varit i arbete motsvarande tid". Vid beräkning av lönegarantin medtas i dag semesterlönefaktorn. Enligt vår bedömning skulle ett slopande av semesterlönefaktorn vid beräkningen av lönegarantin, på samma sätt som vid beräkning av sjukpenning, kunna leda till en harmonisering av bestämmelserna. En harmonisering skulle spara både tid och resurser vid upprättandet av förslaget.
Utredningen föreslår vidare att andra skattepliktiga förmåner än kontant lön inte skall ingå i den sjukpenninggrundande inkomsten, således inte heller skattepliktiga kostnadsersättningar. I dag ingår naturaförmåner som exempel- vis bostad, bil och traktamentsersättning för resor i tjänsten.
Skattepliktiga förmåner ingår i dag i det underlag som berättigar till lönegaranti. På motsvarande sätt som gäller för semesterersättningen anser vi att ett slopande av skattepliktiga förmåner vid beräkning av lönegarantier skulle leda till en harmonisering mellan försäkringssystem, med bl.a. lägre handläggningskostnader som följd.
"Konkursförsäkringen - reform av lönegarantibestämmelserna"
Konkurser utan fortsatt drift
Med vårt förslag skulle dagens lönegarantisystem där staten svarar för betalning av arbetstagarens fordran vid arbetsgivarens konkurs upphöra. I stället skulle staten genom försäkringskassorna vara ålagd att gentemot dem som är försäkrade enligt lagen om allmän försäkring - på samma sätt som vid de försäkrade arbetstagarnas sjukdom - under uppsägningstiden enligt lagen om anställsningsskydd (LAS) utbetala samma ersättning som vid sjukdom. De nya reglerna skulle kunna införas i en lag om konkursförsäkring i anslutning till lagen om allmän försäkring, alternativt läggas till den senare lagen i ett särskilt kapitel.
I dag finns redan särskilda kapitel avseende sjukpenning och föräldra- penningförmåner i lagen om allmän försäkring. Försäkringskassorna skulle ha regressrätt gentemot konkursbona avseende utbetalda försäkringsersättningar, på samma sätt som regressrätten fungerar idag.
Vårt förslag innebär således att dagens system med en garantiutfästelse från staten avseende arbetstagarnas fordringar i konkurser ersätts av ett nytt system med försäkringsskydd för dem som omfattas av lagen om allmän försäkring.
Under senare år har nivån på sjukpenningen sänkts främst med anledning av det statsfinansiella läget. Det är för närvarande svårt att bedöma vilken nivån kommer att bli i framtiden. En harmonisering mellan sjukpenning och konkursförsäkring kommer att leda till att nivån blir densamma som för sjukpenningen, vilket enligt vår uppfattning även är en rimlig nivå vid arbetsgivarens konkurs. Det finns inte några skäl till att försäkrade genom åtaganden från det offentliga skall ha bättre skydd vid konkurs än vid sjukdom.
Vi anser för vår del att offentliga försäkringssystem generellt sett skall utgöra grundskydd för medborgarna och inte någonting därutöver. Dagens lönegarantisystem och försäkringsskyddet vid sjukdom är enligt vår åsikt inte någon förebild i detta hänseende eftersom dessa system präglas av inkomstbortfallsprincipen. Vårt förslag om en harmonisering mellan de båda systemen innebär således inte i sig att vi ställer oss bakom det sätt som de i detta avseende är utformade på.
Personkretsen
En annan fråga rör den krets av personer som omfattas av lönegaranti respektive konkursförsäkring. Enligt 1§ lönegarantilagen omfattas "arbetstagare" av lönegaranti. Enligt den juridiska doktrinen (se Walin m.fl., "Förmånsrättslag, lönegarantilag, kvittning mot lön m.m., upplaga 4:1, 1995, Norstedts juridik, Fritzes Förlag) avses härmed enligt följande citat:
Enligt 7 § LGL är det endast den som har förmånsrätt enligt 12 eller 13 § FRL som kan få sin löne- eller pensionsfordring genom garantin. Bedömningen av om ett arbetstagarförhållande föreligger får därför göras utifrån vem som enligt förmånsrättslagens regler är att anse som en arbetstagare Som påpekas i kommentaren till 12 § FRL, är det även här fråga om det s.k. civilrättsliga arbetstagarbegreppet, som också används inom huvuddelen av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Utgångspunkten för bedömningen av om ett arbetstagarförhållande föreligger är vad som kan anses vara avtalat mellan parterna.
Som redovisats ovan är arbetsgivare i dag skyldiga att vid förfrågan bistå försäkringskassa med uppgifter om de anställda och deras anställningsförhållanden. De som är inskrivna hos allmän försäkringskassa äger rätt till sjukpenning om den sjukpenninggrundande inkomsten uppgår till minst 6 000 kronor. Vidare stadgas i 4 §, nämnda lag, att försäkrad som uppnår 16 års ålder skall om han är bosatt i riket, "vara inskriven hos allmän försäkringskassa." Vi bedömer sammanfattningsvis att en övergång från dagens arbetstagarbegrepp till ett försäkringstagarbegrepp inte skulle vålla några svårigheter utan att personer som idag skulle vara berättigade till lönegaranti också skulle bli berättigade till konkursförsäkring.
Arbetstagarna skulle fortsättningsvis, på samma sätt som övriga borgenärer i konkurser, bevaka sina konkursfordringar. Eventuella belopp som utbetalas via försäkringskassan skulle avräknas från arbetstagarnas fordringar. Konkursförvaltaren skulle när han upprättar utdelningsförslag i konkursen stämma av om utbetalningar via försäkringssystemet gjorts och ta hänsyn till detta i utdelningsförslaget. Om det vid bevakningsförfarande i konkurs skulle visa sig att den anställde inte har utdelningsgill fordran för den betalning som utgått genom försäkringskassan skall försäkringskassan ha regressrätt gentemot den anställde, förutsatt att denne kände till att utbetalningarna varit felaktiga.
Konkursförsäkringen skulle i praktiken innebära att konkursförvaltaren, på samma sätt som idag, skulle vara skyldig att säga upp arbetstagarna. I samband med uppsägningarna skulle konkursförvaltaren anmäla de uppsagda till berörd försäkringskassa med angivande av deras uppsägningstider. Försäkringskassan skulle därefter, liksom vid andra försäkringsfall, beräkna försäkrades ersättningar och utbetala dessa efter avdrag för skatter och avgifter under den uppsägningstid som fastställs av LAS eller den kortare tid som avslutas med nyanställning.
Vid ändrade anställnings- och avlöningsförhållanden
Det finns redan idag bestämmelser som ålägger lönegarantiberättigade att regelbundet på heder och samvete underrätta länsstyrelsen om ändrade anställnings- och avlöningsförhållanden. För att även med det nya systemet ha kontroll över ändrade anställningsförhållanden under uppsägningstiden skulle man enligt vår mening ålägga arbetstagarna att varje månad på nytt anmäla sig till försäkringskassan för att erhålla ersättning. Den försäkrade skulle härvid vara skyldig att vid varje tillfälle underteckna ett intyg på heder och samvete att förutsättningarna för ytterligare ersättning enligt konkursförsäkringen förelåg. Om den uppsagde erhöll ett deltidsarbete skulle ersättningen från konkursförsäkringen justeras med beaktande av de nya förhållandena. Dessutom skulle de uppsagda, på samma sätt som idag, vara skyldiga att anmäla sig till arbetsförmedlingen.
Det är i detta sammanhang väsentligt att påpeka att lagen om allmän försäkring innehåller bestämmelser om överprövning avseende beslut. I de fall den uppsagde skulle vara missnöjd med försäkringskassans beslut finns således möjligheter i lagen om allmän försäkring att få ärendet prövat på nytt och överprövat av förvaltningsdomstol.
Konkursförsäkring kan omfatta även egenföretagare
Enligt vår uppfattning kan konkursförsäkringen utsträckas till att även omfatta egenföretagare, vilket är fallet med sjukförsäkringen i dag. Det är enligt vår mening högst rimligt att egenföretagare omfattas av samma försäkringsskydd som arbetstagare vare sig det gäller näringsverksamhetens konkurs eller egenföretagarens sjukdom. Egenföretagares förluster vid konkurs torde som regel vara jämförelsevis större än arbetstagarnas. De motiv som finns före lönegarantibestämmelserna talar för att konkursförsäkringen kan utsträckas till att omfatta även egenföretagare. En sådan reform skulle emellertid ställa krav på närmare utredning beträffande tillämpliga reglers utformning, bl.a. mot bakgrund av att uppsägningstiden enligt LAS inte kan tillämpas direkt. Eventuellt skulle den tiden under vilken egenföretagare bedrivit näringsverksamhet kunna motsvara anställningstiden. Dessutom bör eventuella regler om ersättning från konkursförsäkringen till egenföretagare och närstående kompletteras med bestämmelser om begränsningar i rätten till ersättning vid upprepade konkurser samt vid händelse att konkursförvaltaren bedömer att konkursen föregåtts av brottslighet från den försäkrades sida.
Konkurser med fortsatt drift
Enligt vår uppfattning är det angeläget att försöka komma fram till sådana förändringar i lönegarantibestämmelserna som eliminerar möjligheterna att kunna använda lönegarantin på sådant sätt att den snedvrider konkurrensen mellan konkursbon och företag. Denna fråga aktualiseras särskilt i det fall att konkursförvaltaren beslutar att fortsätta driften av verksamheten i en konkurs som ett led i avvecklingsarbetet. Fortsatt drift kan ske antingen med avsikt att förkovra vissa tillgångar i konkursboet för att vid en påföljande försäljning erhålla bättre betalt för dessa, eller för att hålla igång en affärsverksamhet för att om möjligt kunna sälja hela rörelsen i stället för enskilda tillgångar. Försäljning av delar ger som regel sämre resultat. Vårt förslag om konkursförsäkring skiljer därför mellan konkurser utan fortsatt drift och konkurser med fortsatt drift. Sammanfattningsvis kan sägas att konkursförsäkringen omfattar anställda i konkurser utan fortsatt drift.
Utgångspunkten för förslaget i denna del är att staten till skillnad från idag inte skall finansiera fortsatt drift i konkurser genom att tillhandahålla gratis riskkapital. I stället skall driften i ett konkursbo - i det fall konkursförvaltaren gör bedömningen att utfallet i konkursen skulle bli bättre om verksamheten drivs vidare med utnyttjande av konkursbolagets arbetskraft samt om juridiska och ekonomiska förutsättningar för fortsatt drift föreligger - finansieras av de inkomster som erhålls vid den fortsatta driften. Inkomsterna skall sålunda räcka till att betala lönekostnader utöver de övriga rörelsekostnader som de med dagens regler skall täcka. Det förtjänar här påpekas att under fortsatt drift i konkurs gäller att konkursboet inte behöver betala gamla skulder och inte heller får kostnader för annan personal än den som konkursförvaltaren utnyttjar vid driften. Konkursbon där verksamheten drivs vidare skall sålunda vara självfinansierande, vilket enligt vår uppfattning svarar mot grundläggande konkursrättsliga utgångspunkter om att det endast är tillgångarna i konkursmassan som skall finansiera avvecklingen. Bedöms tillgångarna i ett konkursbo inte förslå till att motivera fortsatt drift, skall en sådan inte ske. Förenklat uttryckt skall ett konkursbo betraktas som om det vore ett företag. Avgörande blir om en företagare/konkursförvaltare vid en ekonomisk kalkyl bedömer att en affärsverksamhet kan respektive inte kan genomföras. För en företagare är det ytterst aktieägarnas intressen som skall tas tillvara och för en konkursförvaltare i första hand borgenärernas intressen. Ett uttryck för detta synsätt är som bekant att konkursbon om de kommer på obestånd, på samma sätt som företag, kan försättas i konkurs.
Vårt förslag beträffande konkurser med fortsatt drift innebär att ändringar måste göras i FRL. Samtidigt måste hänsyn tas till det förändrade läge som lagen om företagsrekonstruktion innebär.
Ändringar i förmånsrättsordningen
Kopplingen mellan lönegaranti och FRL
Dagens regler om lönegaranti grundas på vad som regleras om förmånsrätt för löne- och pensionsfordringar. Det är alltså förmånsrättslagen (FRL) som blir avgörande för om lönegaranti kan utgå eller inte. Det är detta som brukar kallas för kopplingen mellan lönegarantin och förmånsrättsbestämmelserna. Lönefordringar i konkurs har numera allmän förmånsrätt enligt 12 § FRL. Genom att staten i viss utsträckning förskotterar lönebetalningar i konkurs enligt lönegarantilagen, har reglerna om förmånsrätt för lön betydelse för hur mycket staten genom sin regressrätt vid utdelning till borgenärerna återfår av vad som förskotterats som lönegaranti i konkursens inledningsskede.
Fram till den 1 juli 1994 uppgick de förmånsrättsberättigade lönefordring- arna till summan av lön eller annan ersättning på grund av anställningen som inte hade förfallit till betalning tidigare än ett år innan konkursansökningen gjordes, samt på lön eller ersättning under skälig uppsägningstid knuten till bestämmelserna i LAS, dvs. högst sex månader. Dessutom följde förmånsrätt med fordran på pension vilken tillkom arbetstagaren eller dennes efterlevande för högst ett år innan konkursansökningen gjordes och nästföljande sex månader efter konkursansökningen.
Genom den lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1994 gäller att utrymmet för de lönefordringar som är berättigade till förmånsrätt inskränkts jämfört med tidigare. I fråga om fordran på uppsägningslön knyts även nu förmånsrätten till den uppsägningstid som gäller enligt LAS. I fråga om fordran på lön omfattar förmånsrätten löner för en kortare tid än som tidigare gällt. Numera är lönefordringars förmånsrätt begränsad till vad som förfaller till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid, vilken tid inkluderar uppsägningstiden, men inte tid tidigare än tre månader innan konkursansökningen kom in till tingsrätten. Pensionsfordringar omfattas av förmånsrätt avseende högst sex månader före konkursansökan och därpå följande sex månader.
Med de nya bestämmelserna om förmånsrätt för lönefordringar har en rad praktiska frågor uppstått som inte förelåg tidigare. Exempelvis stadgar 12 § FRL idag att förmånsrätten omfattar fordringar som har förfallit till betalning under de sista sex månaderna av arbetstagarens anställningstid. Eftersom uppsägningstiden räknas in i anställningstiden händer det att konkursför- valtarna till och med är förhindrade att besluta om att bevilja lönegaranti under den första månaden efter konkursen eftersom denna månad inte nödvändigtvis utgör den första av de sex sista månaderna av anställningen. Detta kan leda till att arbetstagarna blir utan lön under den första tiden efter konkursen avseende löner som inarbetats innan konkursen. I praktiken söker man lösa problemet så att konkursförvaltarna skriver särskilda avtal med arbetstagarna avseende lön under den första månaden efter konkursutbrottet där arbetstagarna avsäger sig den sista uppsägningsmånaden, vilket således leder till att lönegarantihanteringen drar ut på tiden och fördyras.
I och med de nya bestämmelserna i 12 § förmånsrättslagen har arbets- tagarna och deras fackliga organisationer - för att arbetstagarna inte skall göra förluster - numera anledning att söka företag i konkurs utan dröjsmål. Annars riskerar arbetstagarnas lönefordringar att bli för gamla för att ha förmånsrätt i en efterföljande konkurs. Detta förhållande kan i sig bidra till att förhindra att företagsrekonstruktioner kommer till stånd.
Begränsningarna i 12 § FRL kan leda till problem vid företagsrekonstruktion
I regeringens proposition 1995/96:5, s. 134 Lag om företagsrekonstruktion har angivits att de nya begränsningarna i 12 § FRL kan leda till problem vid tillämpningen av lagen om företagsrekonstruktion. Detta ger enligt vår uppfattning anledning till att ompröva kopplingen mellan förmånsrätt och lönegaranti. Arbetstagare kan således med nuvarande bestämmelser drabbas av att lön som tjänas in under de sista sex månaderna av anställningstiden hos konkursgäldenären och inte tidigare än tre månader före konkursansökningen - genom ett försök till rekonstruktion inte får betalt i konkursen för lön avseende lön som tjänas in under rekonstruktionen. Det blir fallet exempelvis om den anställde är berättigad till sex månaders uppsägningstid och därför inte får någon förmånsrätt för en fordran som han kan ha på grund av obetald lön under rekonstruktionen. En anställd kan alltså riskera sin lön under en del av den tid under vilken företagsrekonstruktion pågått, vilket kan medföra att den anställde väljer att söka sig bort från företaget eller vägrar arbeta efter beslutet om företagsrekonstruktion, vilket i sin tur kan verka hämmande på möjligheterna att få till stånd en rekonstruktion.
En av utgångspunkterna i FRL är att alla borgenärer i princip skall behandlas lika enligt den så kallade likhetsprincipen, om inte undantag före- skrivs. Avsteg härifrån bör göras endast om verkligt starka skäl föreligger, vilket det anses göra avseende bland annat fordringar förenade med panträtt i viss gäldenärs egendom samt för löne- och pensionsfordringar. FRL gav genom de förändringar som skedde på 1970-talet en stark ställning åt borge- närerna med säkerhet i viss egendom - företagsinteckningsinnehavarna. Detta har lett till att det sedan många år framförts synpunkter på att övriga borgenärsgrupper, d.v.s. de som har allmän förmånsrätt eller saknar förmåns- rätt, skulle behöva få sin situation förändrad. Vad gäller löne- och pensions- fordringar har denna synpunkt emellertid inte framförts med någon större kraft eftersom det är staten som förskotterat lönegarantierna i konkurs och som dessutom så att säga i det tysta stått risken för att inte få tillbaka sin regressrätt från konkursboet. Vi bedömer att det finns anledning att ompröva den rådande situationen där den fortsatta driften av ett konkursföretag oftast, som det framförs i Insolvensutredningen (s 324), får till resultat att "staten genom lönegarantin betalar de uppsägningslöner som företaget inte klarar av att erlägga. Den förkovran av egendom, omfattad av företagshypotek, som sålunda sker under konkurs betalas alltså i första hand av allmänna medel. Det kan starkt ifrågasättas, om en sådan ordning är godtagbar från rättvise- synpunkt."
Genom de senaste ändringarna i 12 § FRL har som nämnts utrymmet för de lönefordringar som är berättigade till förmånsrätt inskränkts vilket torde ha motiverats främst av besparingsskäl. Vi uppfattar att denna inskränkning i lönefordringarnas förmånsrätt är en olycklig konsekvens av kopplingen mellan lönegarantin och FRL. Vi anser att det är fel att begränsa arbetstagar- nas förmånsberättigade utrymme på det sätt som gjordes. Kopplingen mellan förmånsrätt och lönegaranti bör upphöra och lönerna i stället i viss utsträck- ning ges bästa förmånsrätt. På så sätt åstadkommer man en uppdelning mellan det skydd som samhället vill ge arbetstagarna i händelse av arbets- givarens konkurs och den förmånsrätt som hans fordran i konkursen har. Grunderna för arbetstagarens skydd och hans förmånsrätt för fordringar i konkursen är enligt vår uppfattning således inte desamma.
Vi anser däremot att statens insatser vad gäller lönegarantier vid konkurser skall inskränkas till de fall där arbetstagare i konkurser inte fortsätter att arbeta åt konkursbon som driver rörelse. Enligt vår uppfattning skall staten vid fortsatt drift i konkurs inte kunna göra gällande någon fordran före exempelvis företagshypotek, såsom fallet var i förslaget om produktiv lön.
Sammanfattningsvis kan beträffande de senaste årens förändringar i förmånsrättslagen sägas att utöver det åsyftade målet att begränsa förmåns- rättens omfattning, har förändringarna lett till en del nya svårigheter i den praktiska tillämpningen samt att dessa svårigheter riskerar att öka i och med att lagen om företagsrekonstruktion införs. Det finns inte några särskilda skäl till att den koppling mellan lönegarantin och FRL som gällt de senaste decennierna skulle fortsätta att gälla. Tvärtom kan det mot den angivna bakgrunden finnas anledning till att ompröva såväl kopplingen som löne- fordringarnas prioritet.
Lönefordringar som uppstår vid fortsatt drift i konkurs
Till redovisade synpunkter om att fortsatt drift i konkurser bör vara självfinansierande skall fogas att de löner som skall betalas ut till den personal som deltar i den fortsatta driften ofrånkomligen måste vara förenade med sådan förmånsrätt att personalen får sådan säkerhet för dessa fordringar som de rimligen kan kräva för att vilja delta i verksamheten i konkursen. Någon statlig lönegaranti som automatiskt utbetalas oavsett om verksamhet drivs vidare eller inte kommer ju enligt vårt förslag inte att utgå. Vi föreslår därför att lönefordringar som uppstår vid fortsatt drift i konkurs ges förmånsrätt enligt 10 § FRL. Härigenom förs de till samma paragraf som bl.a. kostnader som borgenär haft för försättande av gäldenären i konkurs, för arvode och kostnadsersättning till rekonstruktör enligt lagen om företagsrekonstruktion och för särskilda åtgärder som vidtagits under företagsrekonstruktion med rekonstruktörens samtycke samt andra fordringar som grundar sig på avtal som gäldenären med rekonstruktörens samtycke träffat under en företagsrekonstruktion. Lönefordringar vid drift i konkurs skulle härigenom utgå före den allmänna förmånsrätten för övriga lönefordringar enligt 12 § FRL. Genom att ge lönefordringar vid fortsatt drift i konkurser en sådan prioritet bedömer vi att arbetstagarna skulle få ett acceptabelt skydd för sina fordringar. Löner från den fortsatta driften i konkurser skall sedan avräknas på arbetstagarens fordran såsom förskottsutdelning.
Vad angår lönefordringars prioritet enligt 12 § FRL anser vi att den begränsning av arbetstagarnas förmånsberättigade utrymme som genomförts var olämplig. Enligt vår uppfattning bör man i samband med att kopplingen mellan förmånsrätt och lönegaranti upphävs, på nytt utvidga det förmånsberättigade utrymmet till att omfatta maximalt sex månaders lön före konkursen samt lön eller ersättning under skälig uppsägningstid knuten till bestämmelserna i LAS.
Genom införandet av lagen om företagsrekonstruktion har vissa väsentliga förändringar gjorts i FRL. Bland annat har vissa under företagsrekonstruk- tionen nytillkomna fordringar getts förmånsrätt enligt 10 § FRL. Vad angår dessa förändringar föreslår vi inte några förändringar men vi bedömer att de argument som förs fram i regeringens proposition 1995/96:5 Lag om företagsrekonstruktion, om att exempelvis vissa leverantörer skall ha bättre rätt för leveranser under företagsrekonstruktion bör gälla även arbetstagare för deras lönefordringar till viss del under samma tid. Vad gäller vårt förslag om en konkursförsäkring begränsar vi oss således till att föreslå förbättrad ställning för lönefordringar som uppstått under företagsrekonstruktioner till att omfattas av förmånsrätt enligt 10 § FRL avseende tre månadslöner före konkursen. Genom en sådan förändring skulle arbetstagarna vid en konkurs som föregåtts av ett försök till företagsrekonstruktion rimligen kunna vara förvissade om att även få ut de sista månadslönerna före konkursen, vilka rekonstruktören eventuellt inte hunnit betala ut innan ett beslut om att begära företaget i konkurs fattats. Även i en konkurs som inte föregåtts av ett rekonstruktionsförsök men där konkursförvaltaren beslutar att driva verksam- heten vidare i konkursen bör nämnda regel om förmånsrätt för tre månadslöner enligt 10 § FRL gälla. I annat fall kan konkursförvaltaren få svårigheter att motivera arbetstagarna till att arbeta "gratis" under en månad innan de får första månadslönen utbetald av konkursboet.
Man skulle kunna tänka sig att man i stället för att ge lönefordringar vid drift i konkurs förmånsrätt enligt 10 § FRL, gör dessa fordringar till massa- gäld i konkursen. En praktisk invändning mot detta är att konkursförvaltaren då skulle bli nödgad att ingå nya anställningsavtal med arbetstagarna, vilket många gånger skulle vara svårt att komma överens om i rådande konkurs- situation. Det är därför att föredra att låta anställningsavtal ingångna före konkursen fortsätta att gälla även efter konkursen.
Pensioner
Vad gäller pensionsfordringarnas förmånsrätt regleras dessa i 12 och 13 §§ FRL. Enligt 13 § FRL följer allmän förmånsrätt med fordran på framtida pension till arbetstagare, som är födda 1907 eller tidigare, eller dennes efterlevande samt fordran på framtida pension som intjänats hos föregående arbetsgivare, om gäldenären övertagit ansvaret för pensionsfordringen.
När det gäller pension finns inte någon hantering hos försäkringskassorna som skulle kunna tillämpas på konkurssituationerna. Reglerna härom skulle därför behöva skapas. I vårt förslag utgår vi från att det även vad gäller pensioner skall vara försäkringskassorna som tar fram underlag och som beslutar. Eftersom försäkringskassorna som regel torde sakna underlag beträffande arbetsgivarnas pensionsåtaganden, får det ankomma på konkurs- förvaltaren att bistå försäkringskassorna vid framtagande av underlag. Beslutanderätten vad gäller pensioner inom konkursförsäkringen skulle tillkomma försäkringskassorna.
Med vilka belopp skulle då pensioner ersättas genom konkursförsäkring? I likhet med vårt förslag beträffande lönefordringar anser vi att det bör övervägas att återgå till ett generösare förmånsberättigande utrymme. Detta skulle enligt 12 § FRL tillkomma arbetstagare eller dennes efterlevande för högst sex månader före konkursansökningen och nästföljande sex månader, vilket leder till generösare ersättningsnivåer.
Om det vid bevakningsförfarande i konkurs skulle visa sig att den anställde inte har utdelningsgill fordran för den betalning som utgått genom försäk- ringskassan skall försäkringskassan ha regressrätt gentemot den anställde, förutsatt att denne kände till att utbetalningarna var felaktiga.
Företagshypotek bör även omfatta bank- och kassatillgodohavanden
I och med att den statliga subvention som lönegarantin inneburit genom vårt förslag tas bort och i och med att löner avseende drift i konkurs ges bättre rätt, skulle övriga förmånsrätter komma i ett sämre läge än idag. I och med lagen om företagsrekonstruktion har en sådan förändring redan ägt rum genom att nytillkomna fordringar under företagsrekonstruktion givits bättre förmånsrätt. Värdet av exempelvis företagshypotek har därigenom förändrats och förändras på nytt genom vårt förslag. Eftersom vi anser att det är rimligt att även kassa- och banktillgodohavanden skall ingå i underlaget för företagshypotek skulle underlaget för företagshypotek härigenom utvidgas parallellt med att vissa lönefordringar skulle ges bättre förmånsrätt. Vid såväl betalningsinställelse med efterföljande rekonstruktionsförsök som vid drift i konkurs, bör den totala tillgångsmassan i företaget/konkursboet normalt sett öka, vilket samtliga borgenärer skulle vinna på. Om företagshypoteket omfattar kassa- och banktillgodohavanden innebär det att den stora likviditet som ofta byggs upp under betalningsinställelse, genom att driften sker utan att gamla skulder betalas, till stor del skulle komma att tillfalla innehavarna av företagshypotek.
Enligt vår uppfattning bör kassa- och banktillgodohavanden inte minst mot bakgrund av företagshypoteksunderlagets föränderlighet införlivas i det- samma.
Vi gör vidare den bedömningen att de synpunkter som gjorts gällande om att nyupplåningen i främst små och medelstora företag skulle försvåras genom förändringar i FRL inte torde gälla om vårt förslag genomförs. Skäl till detta är att företagshypotekets ställning i stort sett blir identisk med den som företagshypotek hade före lönegarantilagen och före de ändringar som skedde i förmånsrättslagen vid lönegarantins införande.
Konkursförvaltarens roll blir viktigare
Vårt förslag innebär att konkursförvaltarens inverkan på resultatet i konkurser ökar vilket leder till att konkursförvaltarens insatser blir allt betydelsefullare vid konkurshandläggningen. Detta gäller i synnerhet vid konkursförvaltarens bedömning av möjligheterna att förbättra utfallet i en konkurs genom beslut om fortsatt drift efter konkursutbrottet. En sådan utveckling främjas av ett ökat borgenärsinflytande över konkurshanteringen. Detta kan bl.a. ske genom att borgenärerna väljer förvaltare, vilken sedan utses av rätten i det fall den föreslagne uppfyller ställda kvalifikationskrav. Det kan också övervägas om inte halvårsvis återkommande borgenärssammanträden skulle införas. Vid dessa sammanträden skulle förvaltaren inför borgenärerna redogöra för det senaste halvårets förvaltning av konkursboet, ungefär på samma sätt som en verkställande direktör gör vid bolagsstämmor.
Mot bakgrund av konkursförvaltarens viktigare roll och mer ansvarsfyllda uppgifter i konkurser där driften fortsätter anser vi att borgenärernas inflytan- de över konkurshanteringen bör utvidgas.
Konkursförsäkringen överensstämmer med EG- rätten
Genom EES-avtalet och genom anslutningen till EU omfattas Sverige av Rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning rörande skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens konkurs. Direktivet innehåller regler till skydd för arbetstagares lönekrav när arbetsgivaren är på obestånd.
Den svenske lagstiftaren har gjort den bedömningen att lagstiftningen i LGL och FRL väl täcker innehållet i direktivet. Vi menar att våra förslag täcker innehållet i direktivet. Likväl bör påpekas att direktivet talar om att medlemsstaternas lönegarantisystem skall säkerställa betalning för "löneford- ringar", vilket begrepp skall definieras enligt medlemsstaternas nationella lagstiftning. Detta förhållande skulle kunna få till följd att förslaget om konkursförsäkring skulle kunna behöva nödvändiggöra ett särskilt förtyd- ligande från Sveriges sida om att det skydd som garanteras arbetstagarna genom konkursförsäkringen motsvarar dessas lönefordringar. Enligt vår bedömning strider inte vårt förslag mot direktivets bestämmelser eftersom förslaget torde uppfylla de sociala målsättningar som uppställs i direktivet, nämligen att tillgodose behovet av skydd för arbetstagarna vid arbetsgivarens konkurs.
Den nyligen tillsatta utredningen om förmånsrätt vid konkurs (JU 1996:02) har i uppdrag att närmare undersöka hur nuvarande lagstiftning avseende bl.a. förmånsrätt i konkurs och lönegarantibestämmelserna kan förbättras. Enligt vår mening skulle även vårt förslag till konkursförsäkring m.m. kunna övervägas inom ramen för Förmånsrättsutredningens uppdrag.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att införa en konkursförsäkring.
Stockholm den 4 oktober 1996
Rolf Dahlberg (m)
Stig Rindborg (m) Henrik S Järrel (m) Tomas Högström (m) Marietta de Pourbaix-Lundin (m) Eva Björne (m) Lennart Fridén (m)