Senare tids forskning kring institutioner visar att
budgetprocessens utformning påverkar budgetens utfall.
Länder med en mer oreglerad budgetprocess har tenderat att
uppvisa större budgetunderskott och offentlig skuldsättning.
Alesina & Perotti (1996) menar att två institutionella
faktorer är avgörande för budgetdisciplinen. För det första
bör budgeten vara "genomskinlig", d.v.s. heltäckande och
lätt att läsa. För det andra bör den verkställande makten ha en
stark ställning gentemot den legislativa, framför allt i form
av regler som förhindrar att fackutskotten röstar fram större
utgifter än regeringen föreslagit. Dessutom bör
Finansdepartementet ha en stark ställning gentemot
fackdepartementen så att budgeten kan utarbetas uppifrån
och ned i stället för nedifrån och upp. Däremot förordas inte
kvantitativa mål för budgeten, som t.ex. att budgeten alltid
skall vara balanserad.
Enligt den jämförande ESO-studien "Statsskulden och budgetprocessen"
(Fi Ds 1992:126), hade Sverige vid denna tid näst Italien den minst
"disciplinerade" budgetprocessen bland Europas industriländer, vilket skulle
kunna vara en förklaring till den stora offentliga skuldsättningen i vårt land.
Redan innan denna studie publicerades, hade dock den svenska
budgetprocessen börjat stramas upp. Dels hade rambudgetering börjat
tillämpas i regeringskansliet. Dels hade talmanskonferensen redan i oktober
1990 beslutat tillkalla en utredning med uppdrag att se över riksdagens
hantering av statsbudgeten m.m, vilken lade fram sitt betänkande i juni 1993.
Riksdagen fattade därefter beslut om en ny budgetprocess den 7 juni 1994
(förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424-427).
Den nya budgetprocessen tillämpas för första gången i arbetet med 1997
års budget. Riksdagen kommer i höst att fatta beslut om budgeten i två steg,
först ett övergripande beslut om ramar och sedan ett om enskilda anslag
inom dessa ramar. Därmed har sådana beslutsregler åstadkommits som
forskningen anser befrämjande för budgetdisciplinen. Det återstår dock en
hel del att göra för att få en mer "genomskinlig" och "uppifrån och ned"-
styrd budget.
Budgetprocessen behöver
utvecklas ytterligare
Kvantitativa mål för budgeten
Bl.a. Budgetlagutredningen (SOU 1996:14) menar att det i
teorin finns uppenbara fördelar med kvantitativa mål för
budgeten, förutsatt att de efterlevs, eftersom de minskar
möjligheten att bedriva en populistisk och kortsiktig
finanspolitik som leder till budgetunderskott. Ett exempel på
ett kvantitativt mål är att budgeten skall vara balanserad
varje år. Ett sådant mål skulle öka budgetdisciplinen då det
skulle bli omöjligt att föreslå såväl ofinansierade
skattesänkningar som utgiftsökningar. Två argument talar
dock mot ett sådant kvantitativt mål. För det första är
kvantitativa mål inte optimala, vare sig enligt teorin om
optimal beskattning eller enligt traditionell
stabiliseringspolitik. Enligt skatteutjämningsteorin skall
under- och överskott i budgeten användas för att jämna ut
temporära fluktuationer i statens utgifter och inkomster. Ett
krav på en balanserad budget skulle i stället kräva årliga
förändringar i skattesatsen. För det andra ökar incitamenten
till "kreativ" och "ogenomskinlig" budgetering med
kvantitativa mål för budgeten. Ett exempel på detta är att ju
närmare vi kommer 1997, då budgetunderskotten skall ha
minskat till 3 procent av BNP enligt Maastrichtfördragets
konvergenskriterier, desto mer har användningen av kreativ
bokföring ökat såväl i Sverige som i andra kandidatländer till
EMU. Andra "tricks" som minskar genomskinligheten är
användandet av för optimistiska konjunkturprognoser,
optimistiska prognoser över de budgetmässiga effekterna av
nya åtgärder, kreativ användning av vad som läggs i och
utanför budgeten, inflatering av utgångsläget för budgeten så
att den nya politiken inte skall se så dyr ut samt strategiskt
användande av flerårsbudgetering genom att stora
nedskärningar ständigt skjuts ett år framåt i tiden när den
årliga revideringen görs. Sådan oönskad "kreativitet" bör
dock kunna avhjälpas genom ökade krav på hur budgeten
skall redovisas och bör inte vara ett argument mot
kvantitativa mål för budgeten.
Den förra borgerliga regeringen lanserade målet att den offentliga
budgeten skall balanseras över konjunkturcykeln. Med ett sådant kvantitativt
mått förblir skulden oförändrad i nominella termer men kan gradvis minska i
förhållande till BNP. Därmed sprids finansieringen av tidigare och
nuvarande generationers överkonsumtion ut i jämn takt på nuvarande och
kommande generationer. En sådan regel är förenlig såväl med teorin om
optimal skatteutjämning som med traditionell stabiliseringspolitik. Vi anser
dock inte att regering och riksdag skall ägna sig åt diskretionär
stabiliserings-
politik, d.v.s. höja och sänka skatter och utgifter i syfta att påverka
konjunkturläget, eftersom sådan politik sällan har varit framgångsrik. Den
automatiska stabilisering som ändå kommer till stånd genom att
skatteintäkterna ökar och utgifterna minskar i goda tider och tvärtom i dåliga
tider bör vara tillräcklig. Det innebär att begränsade underskott kan tillåtas i
lågkonjunkturer - högst 3 procent av BNP enligt Maastrichtavtalet - men att
överskott i gengäld kommer att uppstå i högkonjunkturer.
Ovan beskrivna ordning är naturligtvis ett idealtillstånd. I verkligheten
uppför sig inte ekonomin så välordnat. För det första måste det finnas visst
utrymme för politiskt beslutade stabiliseringsåtgärder i extrema låg- och
högkonjunkturer. För det andra bygger resonemanget på att man redan
kommit fram till ett väl fungerande utgifts- och skattesystem. Där befinner vi
oss inte idag. Den offentliga utgiftskvoten och skattetrycket är för stora och
måste minskas. Det krävs politiska beslut för sådana förändringar. För det
tredje är det svårt att veta var man befinner sig i konjunkturen och om den
kommer att utveckla sig på ett normalt eller extremt sätt. De förutsedda
underskotten i de offentliga finanserna för 1996 och 1997 är framför allt
strukturellt, men i viss mån även konjunkturellt, betingade. Därmed måste
även ett visst överskott tillåtas i de offentliga finanserna, när konjunkturen
står på topp. Detta överskott skall dock utgöra en buffert inför nästa
lågkonjunktur och inte användas för nya utgiftsåtaganden. Trots svårig-
heterna att i praktiken uppnå "budgetbalans över konjunkurcykeln" anser vi
att detta ska vara ett mål för regeringen och riksdagen i budgetarbetet.
Budgetering "uppifrån och ned"
En uppifrån styrd budget är ett viktigt instrument för att
skapa budgetdisciplin. I den nya svenska budgetprocessen
kommer riksdagen att rösta om budgeten i två steg "uppifrån
och ned", vilket är en förbättring från tidigare. Regeringen
tar dock fortfarande fram sitt budgetförslag "nerifrån och
upp", till skillnad från exempelvis i Nya Zeeland där hela
budgetarbetet bedrivs "uppifrån och ned". I "Budgetsanering
- ut ur skuldfällan" (Backteman m.fl., 1995) beskrivs
budgetprocessen i Nya Zeeland på följande sätt: "Varje
utgiftsställe vet omfattningen av sina anslag i förväg och har
att rätta sig därefter. Det går inte att, som här, hävda att man
inte känner till sina anslag och därmed räkna upp förra årets
anslag med inflationen plus ytterligare ett antal procent. Det
går heller inte att planera för ökade anslag efter hand i
vetskapen om att staten alltid lägger till mellanskillnaden."
(s. 130). I Nya Zeeland har den uppifrån styrda
budgetprocessen även kombinerats med en långtgående
decentralisering av ansvaret till de opolitiska cheferna i
departementen (vilka närmast motsvaras av generaldirektörer
för de svenska myndigheterna). Dessa chefer utnämns på
begränsad tid, och för varje år kommer de överens med
departementens politiskt utnämnda ministrar om vilka
resultat som skall uppnås. Uteblir resultatet omprövas
utnämningarna. Om resultatet är noga specificerat, har de
opolitiska cheferna desto större frihet att bestämma med
vilka insatser resultatet skall uppnås. De svenska
generaldirektörerna har visserligen också en tämligen
självständig ställning i ett internationellt perspektiv, men de
är inte lika bundna att prestera vissa angivna resultat som
sina nyzeeländska kollegor, vilket sannolikt har haft en
negativ inverkan på effektiviteten i den offentliga sektorn.
Vi förordar att regeringen utreder möjligheten att helt övergå till
budgetering "uppifrån och ned" enligt den nyzeeländska modellen.
Övergång till kostnads- i stället för
kassamässig redovisning
Parallellt med "uppifrån och ned"-budgetering infördes
kostnadsmässig (bokföringsmässig) redovisning för såväl
statsförvaltningen i dess helhet som de enskilda
departementen i Nya Zeeland.
Kostnadsmässig, till skillnad från kassamässig, redovisning innebär att
kostnaderna bokförs under den period de uppstått och inte vid den tidpunkt
när pengarna flyttats mellan konton. Det innebär att varje departements
kostnader och större åtgärder bokförs i en resultaträkning. Därmed blir den
sanna kostnaden av regeringens åtgärder mer uppenbar. Redovisningen blir
mer "genomskinlig". En satsning på en ny arbetsmarknadsutbildning får
exempelvis bära såväl den kassamässiga kostnaden i form av lön till lärare
och bidrag till den arbetslösa som kapitalkostnader i form av lokaler och
utrustning. Kapitalkostnaden måste redovisas oavsett om det gäller en
nyanskaffning eller ej, eftersom kapitalet antas ha en alternativ användning.
En annan fördel med kostadsmässig redovisning är att man utifrån denna
kan göra en balansräkning över varje myndighets tillgångar och skulder.
Därmed blir det ännu mer uppenbart om regeringen och enskilda
departement har finansierat sina utgifter genom att avyttra tillgångar. I Nya
Zeeland har varje departement rätt att köpa och sälja tillgångar (utom
exempelvis nationalparker och historiska byggnader), men däremot inte att
minska tillgångsmassan och öka skuldsättningen utan en särskild motivering
som skall bygga på "sunda affärsmässiga grunder" och godkännas av
regeringen.
Eventuella över- eller underskott i budgeten beräknas också enligt
kostnadsmässiga principer. Det innebär att budgetsaldot inkluderar alla
statens kostnader och intäkter under året oavsett om ut- och inbetalningarna
faktiskt kommer att ske detta år. Det utesluter däremot alla ut- och
inbetalningar hänförliga till köp och försäljningar av statens tillgångar.
Oavsett när en kostnad uppstår måste den finansieras när själva
betalningen sker. Det innebär att förutom det kostnadsmässigt beräknade
budgetsaldot måste även en kassamässig beräkning av ut- och inbetalningar
göras för att få fram finansierings/upplåningsbehovet. Detta mått som
framför allt är av intresse för de finansiella marknaderna redovisas i Nya
Zeeland i ett separat dokument.
RRV:s rapport "En ny struktur för statens budget" (RRV 1995:54) föreslår
att den nuvarande statsbudgeten på liknande sätt som i Nya Zeeland skall
ersättas av en förvaltningsbudget som bygger på kostnadsmässig
redovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras med en
finansbudget som bygger på kassamässig redovisning för att åstadkomma en
koppling mellan statens budgetsaldo och upplåningsbehovet. Enligt
rapporten ger kostnadsmässig redovisning "en mer jämn och rättvisande
fördelning av statens kostnader för räntor på statsskulden och en bättre bild
av resursförbrukningen i förvaltningen som inte påverkas av språngvisa
anskaffningar av tillgångar" (s. 41). Vi anser att regeringen bör genomföra en
sådan övergång till kostnadsmässig redovisning. Det skulle öka budgetens
"genomskinlighet" och därmed även budgetdisciplinen.
Prop. 1995/96:202 "Lag om
statsbudgeten"
Socialdemokratisk strävan att öka de
offentliga utgifterna
Det är naturligtvis positivt att riksdagens budgetbehandling
stramats upp genom den nya budgetprocessen, men i Sverige
har det snarare varit vid regeringens framtagande respektive
genomförande av budgeten som de stora underskotten
uppstått och inte vid riksdagens behandling av densamma.
Under den långa tid som Socialdemokraterna innehaft regeringsmakten har
budgetarbetet präglats av en ideologiskt betingad strävan att öka de
offentliga utgifterna, som därefter har stötts av en socialdemokratiskt ledd
riksdagsmajoritet. Det har av socialdemokratiska regeringar inte upplevts
särdeles problematiskt att de offentliga utgifterna vuxit på vägen från
anslagsäskanden till implementering av besluten, därför att en stor offentlig
sektor har ansetts eftersträvansvärd och dessutom möjlig att finansiera
genom successivt höjda skatter.
Att regeringen nyligen lagt fram en proposition om en budgetlag (prop.
1995/96:202), som framför allt skall reglera regeringens framtagande och
implementering av statsbudgeten är mot denna bakgrund mycket välkommet.
Vi har dock funnit att förslaget till lag om statsbudgeten inte är tillräckligt
långtgående i regleringen av regeringens befogenheter vilket vi tagit upp i
vår motion (1995/96:K39) med anledning av propositionen. Såväl
regeringens proposition som vår motion ligger nu för behandling i
konstitutionsutskottet, och den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari
1997.
Utgiftstak och utgiftsramar bör vara
obligatoriska
Enligt 40 § i lagförslaget skall regeringen, om den avser att
använda tak för statens utgifter och utgiftsområden i
statsbudgeten, redovisa dessa i den ekonomiska
vårpropositionen. Om regeringen inte avser att lägga sådana
förslag, skall den enligt 43 § i stället presentera en långsiktig
beräkning av statens inkomster, utgifter och lånebehov. Vi
anser emellertid att det skall vara obligatoriskt för regeringen
att föreslå tak för statsbudgeten och utgiftsramar.
Budgetprocessen får därmed en större stadga.
Vi har dessutom redan i vår partimotion med anledning av regeringens
ekonomiska vårproposition (mot.1995/96:Fi78) vänt oss mot att regeringen
utan grund i förarbetena föreslagit en budgeteringsmarginal på 15 miljarder
kronor 1997 samt 18 respektive 22 miljarder kronor 1998 och 1999.
Visserligen är det svårt att budgetera helt rätt flera år framöver, men vad
gäller utgiftstaket för budgeten två respektive tre år framåt i tiden har
regeringen möjlighet att återkomma med en reviderad bedömning. Vid ett
eventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser vi att
regeringen skall återkomma till riksdagen för nytt beslut. Ett sådant beslut
kan innebära att riksdagen godkänner överskridandet, men tillfället bör tas
tillvara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning. Av vikt
är emellertid att riksdagen beslutar om åtgärder vid ett budgetöverskridande
och inte regeringen.
Utgiftstak bör kompletteras med
lånebemyndigande
1989 omvandlades riksgäldskontoret från att vara ett
riksdagens verk till en myndighet under
Finansdepartementet. Samtidigt infördes den ordningen att
riksdagen ger regeringen ett uttryckligt bemyndigande att
svara för erforderlig upplåning, vilket sedan vidarebefordras
till riksgäldskontoret. Därmed skedde ett närmande till
förhållandena i jämförbara länder. Men i exempelvis
Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Tyskland och USA
beslutar parlamentet respektive kongressen också hur mycket
staten får låna upp under en viss tidsperiod. Om dessa
gränser behöver överskridas, måste berörd regering
återkomma till parlamentet med begäran om nytt
bemyndigande, vilket föranleder debatt och naturligtvis ökar
de folkvaldas kontrollmöjligheter.
Ett ytterligare närmande till vad som gäller i andra länder har skett i och
med införandet av utgiftstak. Det är dock ingen garanti för att
upplåningsbehovet blir det förväntade, eftersom statens inkomster kan bli
mindre än förutsett. Ett lånebemyndigande skulle utöka riksdagens
kontrollmöjlighet. Blir skatteintäkterna lägre och därmed upplåningsbehovet
större än beräknat - utan att utgiftstaket brutits igenom - skulle regeringen
därmed ändå bli tvungen att gå till riksdagen för ett nytt beslut. Ett sådant
beslut skulle kunna innebära att riksdagen ger regeringen ett utökat
lånebemyndigande för att täcka skattebortfallet, men lika gärna att den
beslutar om utgiftsminskningar på motsvarande belopp.
Det ankommer på utskottet att utarbeta erforderlig lagtext.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kvantitativa mål för budgeten,1
2. att riksdagen som sin mening ger riksdagen till känna vad i motionen
anförts om att "budgetbalans över konjunkturcykeln" skall vara mål för
riksdagen och regeringen,1
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om övergång till budgetering "uppifrån och ned",
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om övergång till kostnadsmässig redovisning,
5. att riksdagen beslutar om sådana ändringar av lagförslaget att utgiftstak
och utgiftsramar blir obligatoriska samt att användning av
budgeteringsmarginal inte blir möjlig i enlighet med vad som anförts i
motionen,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om lånebemyndigande.
Stockholm den 3 oktober 1996
Lars Tobisson (m)
Sonja Rembo (m)
Lennart Hedquist (m)
Fredrik Reinfeldt (m)
Per Bill (m)
Anna Åkerhielm (m)
Stig Rindborg (m)
Tom Heyman (m)
Margit Gennser (m)
Bo Lundgren (m)
Margareta E Nordenvall (m)
Rune Rydén (m)