Detta är bara några exempel på vad kommunala bolag ägnar sig åt runtom i
Sverige. Det finns idag cirka 1 500 sådana bolag som tillsammans omsätter
över 100 miljarder kronor. Enligt Folkpartiet liberalerna är detta oaccep-
tabelt. Kommunala bolag hotar demokratin, kommunernas ekonomi och den
fria konkurrensen.
När kommunala angelägenheter försvinner in i aktiebolagen försvinner
också en betydande del av insyn och offentlighet. Även om steg i rätt
riktning har tagits när det gäller kraven på öppenhet kommer det inte att
räcka. Ett aktiebolag är inte en offentlig förvaltning och det går inte att
lagstifta bort skillnaderna.
Av de 1 459 bolag som 1994 fanns i primärkommunerna gick 503 med
förlust. De samlade förlusterna var 1 800 miljoner kronor. Under samma år
uppgick kommunernas bidrag till bolagen till sammanlagt 1 200 miljoner
kronor - eller kostnaden för 4 374 mellanstadielärare. Affärsverksamhet är
naturligen förenad med finansiella risker. Även om det totala resultatet för de
kommunala bolagen är positivt ursäktar inte det att man spelar hasard med
medborgarnas skattepengar. Ser man till hur mycket kapital som är bundet i
bolagen är det också uppenbart att kommunernas andel av vinsterna utgör en
mycket usel avkastning på det insatta kapitalet.
Konkurrensverket har krävt att de kommunala bolag som konkurrerar på
en privat marknad skall avvecklas. Utsikterna att någonsin kunna uppnå en
rättvis konkurrenssituation bedöms som obefintliga. Hur detaljerade regler
man än skriver om prissättning och annat går det inte att komma ifrån att de
kommunala bolagen åtnjuter en rad unika fördelar framför de företag som är
beroende av privata finansiärer. Detta leder till att vad som egentligen är
konkurrenskraftiga privata företag idag slås ut från marknaden. Det är svårt
att konkurrera med någon som i stället för att vara beroende av ägare som vill
tjäna pengar kan tvinga till sig nytt kapital av skattebetalarna.
Folkpartiet liberalernas slutsats av detta är att de kommunala bolagen
måste bort. Är deras verksamhet inte en nödvändig kommunal angelägenhet
kan de privatiseras och är den något kommunen verkligen bör ägna sig åt
skall verksamheten bedrivas i förvaltningsform. Vi vill se ett omedelbart
förbud för inrättande av kommunala bolag och en successiv avveckling av
dem som redan finns.
De kommunala bolagen
Vad kommuner får och inte får syssla med regleras i
kommunallagens 2 kap. 1 §. Där finns en allmän
kompetensregel av innebörd att en kommun själv får ha hand
om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har
anknytning till kommunens område eller dess medlemmar
och som inte handhas enbart av staten, en annan kommun, ett
annat landsting eller någon annan. I kommunallagens 2 kap.
7 § beskrivs i vilken omfattning kommunen får bedriva
näringsverksamhet. Enkelt uttryckt kan man säga att de
verksamheter som omfattas av den kommunala kompetensen
också kan bedrivas i form av näringsverksamhet. I
förarbetena till lagen framgår det dock att det tillåtna
engagemanget i näringslivsfrågor på det kommunala området
är av undantagskaraktär. Kommunala bolag får inte heller
bedrivas med syfte att bereda vinst.
Som framgår är gränserna för den kommunala kompetensen mycket
suddigt avgränsade och det finns legalt utrymme för en ganska vildvuxen
kommunal verksamhet. Även om andan i lagen är att kommuner skall vara
återhållsamma med engagemang är det uppenbart att inte särskilt många
verkar i lagens anda utan snarare tänjer rejält på det lagliga utrymmet. Det
räcker med att titta på den lista över kommunala bolagsverksamheter som
inleder denna motion för att få detta belyst. Vi anser därför att lagen måste
ändras.
Bolagiseringen är en process som har pågått länge och stadigt ökat i
omfattning. Såväl antalet bolag som den totala omsättningen har ökat
markant. Under åttiotalet fanns det en trend att kommunerna skulle bli mer
marknadsmässiga, till en viss del var detta bra. Konkurrensutsättning
pressade den kommunala verksamheten och höjde produktiviteten. Men
marknadstänkandet kom också att glorifiera aktiebolaget som verksamhets-
form och allt mer av kommunens arbete lades på bolag. Argumenten var ofta
att verksamheten skulle effektiviseras och beslutsprocesserna snabbas upp.
I spåren av den ekonomiska krisen har dessutom bolagen kommit att agera
allt mer offensivt på sina marknader. När kommuner står inför nedskärningar
ser de ofta affärsverksamheten som ett sätt att behålla personal och
organisation. Ofta kläs motiven i termer av att en tillfällig överkapacitet
måste hanteras.
När de kommunala bolagen har blivit både fler och mer offensiva har
också protesterna mot dem blivit allt högljuddare. Spekulation och
oskicklighet har lett till stora förluster. Beslut fattas allt oftare utan demo-
kratisk kontroll och de privata företagen pressas allt hårdare av oren
konkurrens. Kritiken mot de kommunala bolagen är enligt vår mening i allra
högsta grad befogad.
Det är framför allt tre områden där de kommunala bolagen ställer till med
stora problem.
De kommunala bolagen och
demokratin
Kommunerna är till för att hantera gemensamma uppgifter på
det lokala planet. Genom en decentraliserad demokratisk
struktur kan det politiska arbetet spridas till ett stort antal
människor. Den kommunala beslutsprocessen kännetecknas
av noggrann beredning, stor öppenhet och demokratisk
debatt. Aktiebolag är till för att riskvilligt kapital ska kunna
samlas i en affärsdrivande verksamhet. Företag och deras
verksamhet karaktäriseras av snabba beslut, liten insyn,
risktaganden och vinstmaximering. När kommunal
verksamhet skall flytta in i aktiebolag kommer demokratin
oundvikligen på undantag.
Ett grundläggande drag i den svenska demokratin är möjligheten till insyn.
Genom offentlighetsprincipen garanteras alla medborgare rätt att ta del av
alla kommunala handlingar. De kommunala bolagen omfattas visserligen
numera av samma offentlighetsregler som den kommunala förvaltningen,
men av flera anledningar räcker detta inte för att garantera insynen.
Sekretesslagen ger stora möjligheter till hemlighetsmakeri med hänvisning
till affärshemligheter. Eftersom i princip allt som avhandlas i ett bolag har
betydelse för dess konkurrenssituation, hur det uppfattas av allmänheten och
hur kreditvärdigt det är, kan det mesta hemligstämplas med hänvisande till
affärssekretessen.
Insynen begränsas också av den bolagskultur som ersätter myndighets-
kulturen när verksamheter bolagiseras. Även om det finns regler för
öppenhet och insyn brister det ofta i rutiner och attityder.
Vid sidan av möjligheten till insyn utgör också besvärsrätten ett
grundläggande inslag i den kommunala demokratin. Varje medlem i
kommunen har rätt att överklaga ett beslut. Denna rätt existerar inte för
beslut av ett kommunalt bolag. Det enda sättet att protestera mot ett
kommunalt bolags agerande är att protestera mot de regler som fullmäktige
ställer upp för bolaget. Framför allt gäller detta bolagsordningen. Detta är
givetvis långt ifrån tillräckligt eftersom det dels handlar om ett mycket
begränsat antal tillfällen, dels är mycket svårt att omvandla missnöjet mot ett
konkret beslut till en ändring i en allmän förordning.
Den kommunala bolagiseringen har även på ett mer allmänt sätt frätt på
politikens förmåga. Det är inte bara det att öppenhet och insyn minskar när
kommunal verksamhet läggs på bolag. Allt för ofta har vi sett hur den
förtroendevalde förvandlas till bolagspamp och hur politiker försöker härma
vad de tror är näringslivets villkor. Bolagiseringen av politiken har fört med
sig höga löner, vidlyftig representation och fallskärmar inte bara i de
kommunala bolagen utan även i resten av den kommunala verksamheten. Det
är ingen slump att många av de kommunala skandaler som kommit fram det
senaste året har skett i de kommunala bolagen.
Bolagskulturen skadar demokratin. Om inte politikerna tar de
demokratiska spelreglerna på allvar gör inte heller de övriga medborgarna
det.
De kommunala bolagen och
ekonomin
Att driva ett företag innebär att man satsar pengar på en
verksamhet i hopp om att kunna göra en vinst. Varje form av
företagande innebär risktagande. I ett aktiebolag är risken
begränsad till det kapital som varje aktieägare har valt att
satsa. På två av dessa punkter skiljer sig kommunala bolag
från vanliga företag.
Ett kommunalt bolag får inte drivas i vinstsyfte. Och aktieägaren har inte
satsat sina egna pengar utan skattebetalarnas. På detta sätt är grunden lagd
för ekonomiska äventyrligheter. Bolaget skall inte nödvändigtvis gå med
vinst så det är tämligen okänsligt för dåliga resultat och förluster. Och de
ägare som normalt borde sett till att verksamheten bedrivs lönsamt och
effektivt har inte satsat några egna pengar och har därmed ofta andra
intressen än att just värna bolagets resultat.
Om varje form av företagande innebär ekonomiska risker innebär
kommunalt företagande extra stora risker. Risker vilka tas med de pengar
som egentligen är avsedda för skola, äldreomsorg, barnomsorg, sjukvård och
andra viktiga kommunala angelägenheter.
Mycket riktigt finns det också gott om exempel på kommuner som gjort
riktigt dåliga affärer. År 1994 uppgick de totala förlusterna i de kommunala
bolagen till 1 800 miljoner kronor. Ungefär en tredjedel av bolagen gick med
förlust. Och ibland går det riktigt illa. När Stockholms stad fick för sig att
de
skulle öka konkurrensen på fastighetsmarknaden genom att använda ett eget
bolag, slutade det med att stadens skattebetalare fick stå för ett ägartillskott
på 400 miljoner kronor för att hindra bolaget, Kungsfiskaren AB att gå i
konkurs.
Just så kallade ägartillskott är en vanligt förekommande åkomma i den
kommunala bolagssektorn. 1994 uppgick de samlade bidragen från primär-
kommunerna till bolagen till 1 200 miljoner kronor.
Även om de kommunala bolagens sammanlagda resultat är positivt ryms
det alltså såväl 500 förlustbolag som enorma ägartillskott bakom de till synes
positiva siffrorna. Det är också diskutabelt hur mycket de så kallade
vinsterna egentligen är värda.
Jämfört med alternativa avkastningsmöjligheter för det kapital som
kommunerna har pumpat in i sina bolag tycks även de vinstgivande bolagen
vara rena förlustaffärerna. För vårt referensår 1994 var avkastningen på eget
kapital i primärkommunernas bolag 9,8 procent. Detta kan jämföras med
privata företag i motsvarande branscher där siffran var 16,3 procent. 1994
gjorde Folkpartiet liberalerna i Stockholms stad en jämförelse som visade att
jämfört med att ha pengarna på banken förlorade staden 1993 ungefär 375
miljoner kronor på det ägarkapital som var bundet i Stockholms Energi.
Ändå gällde detta det kanske allra mest lönsamma av stadens bolag.
Sett ur en annan synvinkel tycks det också något orimligt att motivera
existensen av kommunala bolag med att de går med vinst. Förutom att det i
så fall är svårt att förstå varför man då inte köper ännu fler och framför allt
lönsammare bolag, är det också ett besynnerligt argument mot bakgrund av
en kommunallag som uttryckligen förbjuder kommuner att driva
näringsverksamhet i rent vinstsyfte.
De kommunala bolagen är en dålig ekonomisk affär. De är också en
principiellt förkastlig affär. Skattebetalarnas pengar är inte något riskvilligt
kapital som kommunala partipampar har rätt att leka näringsliv med.
De kommunala bolagen och
konkurrensen
Den helt övervägande andelen av de kommunala bolagen
konkurrerar på redan fungerande privata marknader. Deras
konkurrenter är ofta tjänsteorienterade småföretag. Just den
typ av företag där de flesta ser en potential för de nya jobb
som skall ta Sverige ur massarbetslösheten.
Konkurrensverket kan berätta om hur dessa småföretag hör
av sig i massor till verket och beskriver det hopplösa i att
försöka hantera de besynnerliga konkurrenter som kallas
kommunala bolag. Inte utan en viss desperation ställs ofta
frågan om kommunerna verkligen har rätt att agera som de
gör.
Huruvida kommunerna får ägna sig åt att tränga ut livskraftiga småföretag
från marknaden är en fråga, en annan är om det vore önskvärt ens om det
sker med lagliga medel. Vårt svar är att kommunala bolag inte har på
marknaden att göra. Det går inte att få kommunalt och privat ägda företag att
konkurrera på lika villkor.
I grund och botten handlar det om två saker. Kommunala bolag drivs med
hjälp av skattemedel och statsbidrag och de drivs ofta med helt andra syften
än de som är förenliga med marknadsekonomi och fri konkurrens. Följden av
detta är framför allt att det finns mycket stora risker för ojust konkurrens med
hjälp av underprissättning och ägartillskott från skattepengar.
Privat näringsverksamhet finansieras genom riskvilligt privat kapital. Det
är kapital som kräver avkastning för att stanna i företaget. En långsiktigt
dålig lönsamhet leder mer eller mindre automatiskt till att verksamheten
avvecklas. Kommunala bolag har inte bara en stor tålighet mot förluster och
låga krav på avkastning, de har också tillgång till vägar att finansiera i
grunden olönsam verksamhet som är omöjliga för ett privat företag. Förutom
ägartillskott från en ägare som inte kräver avkastning på sina pengar kan det
till exempel handla om dolda subventioner genom samutnyttjande av
kommunens övriga resurser.
Kommunala bolag har också andra unika fördelar av att de bygger på
offentliga medel. Inte minst gäller detta de möjligheter till billiga krediter
som kommunal borgen för med sig. Vid upphandlingar kan de också hålla
sig med helt andra riskmarginaler än privata företag genom att eventuella
förluster hela tiden kan övervältras bakåt på skattebetalarna.
Till de rent finansiella fördelarna kan också läggas de möjligheter som
skapas av att ledningen för de kommunala bolagen ofta är intimt samman-
kopplad med den politiska ledningen i kommunen. Riskerna för fördelaktiga
avtal av olika slag, jäv vid upphandlingar och sammanblandningar av bolag
och politik är bara alltför uppenbara.
Det behövs en explosion av företagande i Sverige. Många av dem som
idag går arbetslösa måste ta steget och våga anställa sig själva - och gärna
några till. Företagandet måste bli en livsform lika naturlig som lönearbetet. I
det läget är det katastrofalt att kommunerna runt om i landet låter sina bolag
svälla ut över just de marknader där många nya företag skulle kunna uppstå.
Det behövs arenor för nyföretagande i Sverige och de arenorna måste vara
fria från konkurrensstörande politikerföretag. De kommunala bolagen är ett
hot mot visionen om företagarnationen Sverige.
Reformering av kommunala
bolag - en omöjlig uppgift
De senaste åren har kritiken mot de kommunala bolagen lett
till att deras förespråkare har varit på defensiven. Genom
olika lagförändringar och andra åtgärder har man försökt att
desarmera kritiken. Lagarna om offentlighet har ändrats,
bolagsordningar har stramats upp och kreditkorten har satts
under övervakare.
Till det som har gjorts kommer flera utredningar som pekat på saker som
borde göras. Inte minst Underprissättningskommittén (SOU 1995:105
Konkurrens i balans) lade fram en rad förslag för att förbättra konkurrensen
mellan kommunala och privata företag.
Är då detta en framkomlig väg? Kan problemen med kommunala bolag
åtgärdas genom förändringar av lagar och regler? Vi tror inte det.
Det går säkert att komma betydligt längre än idag när det gäller att åtgärda
de problem som vi har pekat på i denna motion men det finns också skäl till
varför det sannolikt inte går att åtgärda alla problem genom ny lagstiftning.
Många av de problemen ligger helt enkelt i de kommunala bolagens natur.
Även med förändrade regler när det gäller öppenhet och insyn kan aldrig
en affärsverksamhet vara lika tillgänglig och påverkbar som en demokratisk
beslutsprocess. Och även om de flesta politiker givetvis är skötsamma går
det inte att reglera bort den bolagskultur som allt mer har infiltrerat den
kommunala verksamheten.
Inga regler kan heller komma åt det faktum att affärsverksamhet oundvik-
ligen innebär risktagande med satsade egna pengar, och att i de kommunala
bolagen är det andras pengar, skattepengar, som riskeras.
Även med en oerhört mycket mer rigorös lagstiftning på konkurrens-
området än dagens kommer kommunala och privata bolag att spela i olika
ligor. Det går inte att lagstifta bort den fördel som det innebär att ha
skattebetalarna i ryggen.
Överhuvudtaget blir det en mycket besynnerlig situation om kritiken mot
de kommunala bolagen ska leda till att de ska försöka anta formen av de
alternativ kritikerna förespråkar. Om nu någon genial lagstiftare mot
förmodan skulle klara bedriften att få de kommunala bolagen att vara precis
som en kommunal förvaltning när det gäller öppenhet och medborgerligt
inflytande och samtidigt fungera precis som vilket privat bolag som helst när
det gäller agerandet på marknaden, då tycks det ju knappast finnas några
motiv varför de kommunala bolagen ska vara kvar. Är det kommunala
förvaltningar respektive privata bolag man vill ha går det ju bra att dela upp
de kommunala bolagen mellan dessa två former i stället för att krysta fram en
invecklad mellanform. Låt de verksamheter som kommunen egentligen inte
har något med att göra omvandlas till vanliga privata företag och låt sådant
som kommunen ska göra bedrivas i den förvaltningsform där kommunal
verksamhet hör hemma.
Bolagsavveckling, ja tack!
Folkpartiet liberalernas uppfattning är att möjligheten för
kommuner att bedriva näringsverksamhet bör slopas. Inga
nya kommunala bolag skall få bildas och de befintliga
bolagen bör successivt avvecklas.
Vi har visat hur de kommunala bolagen skadar demokratin, den
kommunala ekonomin och konkurrensen. Vi har också visat att det knappast
går att åtgärda problemen genom mer lagstiftning och regler. Hade det ändå
funnits starka skäl som talade för kommunala bolag kanske det hade gått att
minimera nackdelarna tillräckligt för att göra dem acceptabla. Men vi kan
inte finna några giltiga skäl som talar för att kommunerna ska ägna sig åt
näringsverksamhet.
Ett av de mer respektabla skäl som har funnits för bolagisering har varit
möjligheterna till samverkan mellan kommuner. Inom kort kommer detta inte
längre att vara relevant eftersom den sittande kommunala förnyelsekom-
mittén (SOU 1996:67) kommer att föreslå en rad andra möjligheter till
kommunal samverkan.
Vi vill införa ett omedelbart förbud i kommunallagen för bildande av nya
kommunala bolag och vi vill inrätta en så kallad solnedgångsparagraf med
innebörden att de bolag som redan existerar skall vara avvecklade vid 2005
års utgång.
Idag hindras ofta utförsäljning av att kommunerna inte tycker sig få ett
tillräckligt bra pris, av risken för att ett offentligt monopol endast övergår
till
ett privat eller av andra praktiska hänsyn. Det är givetvis en viss skillnad på
ett kommunalt bostadsföretag med en lång historia och många hyresgäster att
ta hänsyn till och ett gym eller liknande som uppenbarligen inte har något
med kommunens egentliga verksamhet att göra. När kommunerna till
exempel avvecklar sitt ägarengagemang i bostadsföretag är det viktigt att
överföringen sker i sådan takt och på sådant sätt att de bostadssociala
målsättningarna uppnås och att hyresgästerna inte i onödan utsätts för oro
och förändrade hyresvillkor. En del av de skäl som anförs mot avveckling
kan alltså även med vårt synsätt vara giltiga och det är därför rimligt med en
fortsatt bolagsverksamhet under en övergångsperiod. Det kan inte heller
uteslutas att det i något extremt undantagsfall finns ett kommunalt bolag som
är nödvändigt. I den lagstiftning vi vill se kan det därför finnas anledning att
ta med någon form av dispens för fortsatt drift även efter 2005.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av
kommunallagen i syfte att förbjuda kommunala bolag.
Stockholm den 26 september 1996
Lars Leijonborg (fp)
Isa Halvarsson (fp)
Eva Eriksson (fp)
Kerstin Heinemann (fp)
Elver Jonsson (fp)
Lennart Rohdin (fp)
Anne Wibble (fp)
Birgit Friggebo (fp)
Håkan Holmberg (fp)
Margitta Edgren (fp)