Det är nu hög tid att rätta till ett av de största bakslagen i modern svensk
miljöpolitik. Det handlar om 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) och att
Sverige plötsligt och utan egentlig debatt har fått ett av världens starkaste
egendomsskydd. Grundlagsregeln kommer att slå igenom på en mängd
områden.
Förslaget till ändring av RF 2 kap. 18 § lades fram under den borgerliga
regeringen efter omfattande förhandlingar och kohandel. Man kan fråga sig
hur Socialdemokraterna kunde gå med på en så kraftig förstärkning av
egendomsskyddet. Men förslaget ingick i ett paket av viktiga lagändringar
där man bytte äpplen och päron. Socialdemokraterna påstår att ändringen inte
skulle förändra rättsläget och att detta framgår av vissa formuleringar i
förarbetena till lagen. Men det är ändå ordalydelsen i lagen som är det
avgörande. Det håller inte att genomföra en omfattande grundlagsändring
och samtidigt tro att allt skall vara som förut bara för att man säger att man
vill att det skall vara så. Lagens innehåll, ord och bokstav kan inte förbises
ens i Sverige, där förarbetena till lagarna har förhållandevis stor betydelse
för
rättstillämpningen.
Centerpartiet försöker ofta framställa sig som progressivt när det gäller
miljöfrågor. När frågan ställs på sin spets och det blir konflikter mellan
ägarintresset i kärntrupperna och miljön är erfarenheten dock att ägarintresset
alltid vinner. Därför är Centerpartiet det parti som drivit frågan hårdast om
förstärkt egendomsskydd. Sveket blir oerhört tydligt när man ser hur
Centerpartiet driver fram en förändring som i praktiken kraftigt försvårar den
kärnkraftsavveckling man i andra sammanhang alltid säger sig arbeta för.
Konkret innebär Centerpartiets ställningstagande i denna fråga att partiet
offrar kärnkraftsavvecklingen mot att jordbrukarna ges möjlighet till
ersättning när de kommunala miljönämnderna kräver åtgärder mot
kväveutsläpp i sjöar och vattendrag. För miljön är det här knappast en insats
att jubla över.
Miljöpartiet kom in i frågan fem i tolv, efter riksdagsvalet 1994. Det var då
inte längre möjligt att göra några förändringar i den grundlagstext som redan
klubbats en gång av riksdagen. Vi valde därför att agera från talarstolen i
stället för att helt rösta nej till ett införlivande av Europakonventionens
mänskliga rättigheter.
Nu ser vi att vi får stöd för vår ståndpunkt från flera ledande jurister och
att det, enligt dem, blir värre konsekvenser för miljöpolitiken än vi befarat.
Ännu har dock inte rättsapparaten hunnit med att testa den nya lagen i
praktiken. Vi vill därför försöka att rätta till saken genom att föreslå att 2
kap. 18 § RF ändras - särskilt bestämmelsens andra stycke - så att den
åtminstone stämmer bättre överens med de avsikter lagstiftaren deklarerat.
Möjligheten till en sådan grundlagsändring finns i samband med nästa
riksdagsval.
Äganderätt och miljö
Ägande av fastighet kan sägas utgöra ett fullständigt
fastighetsutnyttjande eftersom det innefattar de mest omfattande
befogenheter en enskild kan ha till fast egendom. Åtgärder beträffande
fast egendom har emellertid betydelse även för andra människor än de
som direkt berörs av åtgärden. Det kan därför sägas ligga i sakens natur
att handlingsfriheten vid ägande av fast egendom måste vara mer
begränsad än vid ägande av lös egendom. Regelsystem som styr
innehållet i äganderätten beträffande fast egendom är således en
kompromiss mellan å ena sidan den enskilda fastighetsägarens intresse
av att efter eget gottfinnande kunna förfoga över sin fastighet och å andra
sidan det allmännas intresse av ett ur skilda synvinklar godtagbart
utnyttjande av jorden.
Vilka möjligheter skall stat och kommun ha för att kunna begränsa
äganderätten, eller utnyttjandet av viss fastighet, för att skydda miljön mot
miljöfarlig verksamhet?
Då stat och kommun saknar tillräckligt med ekonomiska medel för att
ersätta markägare, så kan urskogar, naturbetesmarker och andra oersättliga
naturområden, ibland inte skyddas mot exploatering som utgör "pågående
markanvändning". T.ex. är rationella, maskinella och storskaliga skogsbruk
normal pågående markanvändning, och det ersättningsfria intrånget får då
inte vara mer än "bagatellartat" för skogsbolaget.
Regeringsformen 2 kap. 18 § första stycket
Bestämmelsen i 2 kap. 18 § inleds med förklaringen att varje svensk
medborgares egendom är tryggad på visst sätt. Allmänna intressen skall
påkalla ett ingrepp, och inte nog med det: de skall vara angelägna.
Regeln i första stycket gäller inte bara expropriativa förfoganden utan
också alla typer av rådighetsinskränkningar, oavsett vad de närmare går
ut på. Uttrycket "angelägna allmänna intressen" kommer att vålla en rad
problem; vikten av intressena beror ju på politiska värderingar, vilket
också erkänns i motiven. När det gäller rättstillämpningen så kan
meningen inte gärna ha varit att domstolarna skulle göra självständiga
bedömningar av detta slag, något som skulle stå i strid med den
sedvanliga uppfattningen om deras uppgifter.
Regeringsformen 2 kap. 18 § första stycket aktualiserar flera frågor, som
motiven inte ger några klara svar på. Bland annat medför den åtskilliga nya
problem vid tillämpning av fastighetsrättsliga lagbestämmelser. Dessutom
uppkommer frågan vilka krav grundlagsregeln ställer på ny lagstiftning på
rättsområdet.
Rätten till ersättning enligt 2 kap. 18 § andra stycket
RF
Huvudprincipen i svensk rätt är att ersättning för skada genom lagligen
grundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan lagstöd. Genom
grundlagsändringen har ett lagstöd för ersättningsrätt skapats, för vissa
fall, där ersättningsregler tidigare har saknats. Enligt ordalagen skall
ersättning till den, för vilken det allmänna inskränker användningen av
mark eller byggnad, utgå vid varje avsevärt försvårande av pågående
markanvändning inom berörd del av fastigheten eller så snart det
uppkommer skada som är betydande i förhållande till värdet av berörd
fastighetsdel, oavsett vad det allmänna har för skäl för det ifrågavarande
ingreppet. Ersättning kan nu föreskrivas inte bara om ingreppet
motiveras av att det anses allmänt önskvärt eller liknande, utan även om
ingreppet sker av t.ex. tvingande säkerhetsskäl. Innebörden av
grundlagsregeln står klart i strid med bl.a. uttalandena i förarbetena till
kärntekniklagen.
Lagtexten är inte alldeles lättolkad och speciellt då den inte stämmer
överens med motiven. En ledande tanke bakom tillkomsten av 2 kap. 18 §
RF var att man skulle grundlagsfästa det dåvarande rättsläget; bl.a. var regeln
i andra stycket om ersättning för inskränkning i användningen av mark och
byggnad en direkt motsvarighet till regler bl.a. i plan- och bygglagen (PBL)
(14 kap. 8 § andra stycket) och naturvårdslagen (26 §). Någon vidgad rätt till
ersättning avsågs inte vid lagändringen. På ett antal ställen i motiven sägs
att
regeln inte innebär någon ändring av gällande rätt. Dessa motivuttalanden
återspeglar den politiska uppgörelse som låg bakom grundlagsändringen.
Ett anmärkningsvärt drag hos texten är bl.a. att ersättningsregeln enligt sin
formulering avser alla rådighetsinskränkningar, oavsett orsaken till
inskränkningen. Också förelägganden att upphöra eller begränsa miljöfarlig
verksamhet på grund av ökade skaderisker - eller rentav på grund av
överträdelser av myndighets säkerhetsföreskrifter eller andra missförhåll-
anden - skulle medföra rätt till ersättning, om man får döma av ordalagen.
Ersättning kan nu komma att utgå, om man följer grundlagens ordalydelse,
i strid med tidigare gällande rätt vid åtskilliga typer av ingrepp i
markanvändningen, t.ex. enligt miljöskydds-, naturvårds- och kärnkrafts-
lagstiftningen, och detta kanske t.o.m. när ingreppet är starkt motiverat från
miljö- eller säkerhetssynpukt. Under alla omständigheter medför ändringen
av 2 kap. 18 § andra stycket en komplikation i myndigheternas verksamhet
som inte var avsedd.
Europakonventionen
Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll har numera, enligt lagen
om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna, ställning som svensk lag.
Vidare har införts en grundlagsbestämmelse i 2 kap. 23 § RF som
förbjuder lagstiftning i strid med konventionen.
En av de ledande tankarna bakom 2 kap. 18 § RF var att bestämmelsen
skulle precisera konventionens regel om egendomsskydd (art. 1 i tilläggs-
protokollet av 1952). Konventionen behandlar uttryckligen bara förutsätt-
ningarna för ingrepp mot den enskildes egendom. Om ersättning talas inte.
Argumentet att konventionen ger ett viktigt skydd för markägaren har varit
vanligt på ägarhåll i den första entusiasmen över den välkända domen i
Sporrong-Lönroth-målet, där en (redan avskaffad) svensk lagregel ansågs
kränka egendomsskyddet. Men den som resonerar så har nog inte funderat
närmare på konventionens innebörd. Den hindrar i själva verket inte på något
sätt en stat att lagstifta om inskränkningar i äganderätten; det framgår numera
klart att Europaorganens tillämpning av regeln om egendomsskydd ger ett
ännu bräckligare skydd än grundlagsregeln. RF 2 kap. 18 § går snarare
längre än preciserar konventionens egendomsskydd.
Allmänt om rådighetsinskränkningar och rätt till
ersättning
Huvudprincipen i svensk rätt kan sägas vara att ersättning för skada
genom lagligen grundade rådighetsinskränkningar inte utgår utan stöd i
lag.
De viktigaste fallen av rådighetsinskränkningar förekommer i mark-
reglerande lagstiftning. Typiskt sett avser dessa inskränkningar vissa
fastigheter. De generella inskränkningar i markanvändningen som före-
kommer har vanligen inte i och för sig grundat någon ersättningsskyldighet
för det allmänna.
De centrala reglerna om ersättning för rådighetsinskränkningar finns i
PBL. Motsvarande bestämmelser har tagits in i bl.a. naturvårdslagen och
lagen om kulturminnen m.m. Ersättningsprinciperna i de berörda lagarna kan
sägas väsentligen bygga på en lagstiftning från 1972, som tillkom i samband
med den då genomförda riksplaneringen och medförde ändring av en rad
olika lagar om rådighetsinskränkningar.
Som ett konkret exempel kan nämnas naturvårdslagen (NVL). 3 § första
stycket finns en allmänt hållen regel om intresseavvägning. Naturvårds-
intresset medför dock i många fall att det allmänna kan ingripa utan
ersättningsskyldighet. Det står klart att detta gäller vid generella beslut,
t.ex.
om strandskydd. Enligt NVL gäller principen att ersättning skall utgå vid
sådant intrång som medför att pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras. Däremot saknar NVL kvalifikationsgränsen
att skadan skall vara betydande i förhållande till värdet av berörd del av
fastigheten. Bildandet av naturreservat medför ofta ett intrång i pågående
markanvändning, vilket medför rätt till ersättning. Bildandet av
naturvårdsområde eller ingrepp i form av strandskyddsförordnande medför
däremot inte någon rätt till ersättning för markägaren.
Vid rådighetsinskränkningar har ersättningsreglerna i högre grad än vid
expropriativa ingrepp gett uttryck för avvägningar mellan de berörda
intressena. En intresseavvägning har oftast blivit avgörande för den lösning
som lagstiftaren har valt: full ersättning, ersättning med viss reduktion eller
ingen ersättning alls. Ju starkare skäl som från allmän synpunkt har talat för
att inskränka ägarens användning av egendomen, desto sämre har hans
möjligheter till ersättning varit.
Rätten till ersättning vid ingrepp mot
tillståndspliktig verksamhet
Vissa speciella problem uppkommer när en verksamhet behöver särskilt
tillstånd för att få bedrivas. Tillstånd för den enskilde att bedriva viss
verksamhet är ett gynnande förvaltningsbeslut.
Ett tillstånd anses ge en tillståndshavare en speciell anledning att lita på att
han får fortsätta att driva sin verksamhet. Under vissa förhållanden är dock
återkallelse möjlig, t.ex. om den påkallas av tvingande säkerhetsskäl.
Återkallelsen kan också ske med stöd av förbehåll i själva tillståndsbeslutet
eller i den författning, varpå beslutet grundar sig.
Om ett tillstånd dras in i förtid eller om villkoren för tillståndet skärps så
att verksamheten väsentligt försvåras eller fördyras uppstår frågan om
tillståndshavaren skall få ersättning för sin förlust. Ingripandet riktas mot
hans näring men samtidigt kan åtgärden avse användningen av hans
egendom, normalt en fastighet; därigenom påverkas också egendomens
värde.
Ingrepp enligt miljöskyddslagstiftning m.m.
Genom grundlagsändringen har frågan om ersättning kommit i nytt läge.
Ordalydelsen i 2 kap. 18 § andra stycket innebär att ersättning skall utgå
så snart en verksamhet förbjuds eller inskränks på sätt lagrummet anger.
När det gäller miljöskyddslagens regler kan sägas att avsikten visserligen
är att rimlig hänsyn skall tas till tillståndshavarens intressen vid ingrepp i
förtid mot hans verksamhet, men att miljöskyddsintresset väger tungt. Den
enskilde har varit skyldig att följa de miljökrav som ställts på hans
verksamhet, även om det medfört kostnader eller andra förluster. Lagen
innehåller inte några ersättningsregler vare sig för de fall där tillstånds-
havaren tvingas upphöra med sin verksamhet eller där han måste tåla nya
villkor för verksamheten.
Principiell ersättningsskyldighet torde nu föreligga, när en verksamhet
förbjuds eller inskränks med stöd av 5 och 6 §§ miljöskyddslagen (ML)
under förutsättning att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Även
när förbud meddelas enligt 8 § ML är det tänkbart att ersättning nu kan
komma att utgå; tidigare har förbudet inte ansetts medföra rätt till ersättning.
Att ett område förklaras som miljöskyddsområde enligt 8a § ML kan också
komma att grunda rätt till ersättning.
Också vattenlagen innehåller bestämmelser om omprövning och
villkorsändring. Omprövning av tillstånd kan ske för att tillgodose vissa
offentliga intressen. Härvid har fastighetsägaren rätt till ersättning, men den
begränsas enligt ganska invecklade regler. Begränsningen motiverades i
huvudsak av att det allmänna, utan viss ersättningsfrihet, skulle ha svårt att
hävda sina intressen genom omprövning, att många vattenföretag är mycket
vinstgivande och väl kan bära den del av förlusten samt att den enskildes rätt
att råda över vattnet också tidigare hade varit begränsad av hänsyn till
allmänna intressen.
Om ingrepp av säkerhetsskäl medför att pågående markanvändning
avsevärt försvåras eller betydande skada uppkommer, kan nu enligt grund-
lagstextens ordalag ersättning utgå. Även här står alltså lagtexten i 2 kap.
18 § i strid med gällande rätt.
Rätten till ersättning inom kärnteknikområdet
Liknande problem uppkommer om lagstiftaren eller regeringen skulle
ingripa mot kärnkraftverk, närmast genom att tvinga dem att stänga i
förtid. Enligt ordalagen i 2 kap. 18 § andra stycket kan ägaren liksom i
andra liknande fall vara berättigad till ersättning för förlusten när ett
tillstånd återkallas eller inskränks, oavsett orsaken till ingreppet; sådan
kompensation skulle utgå inte bara när en avveckling av kärnkraften
beror på politiska skäl eller ändrad inställning till vilka risker som får
accepteras, utan också när det är vägande nya säkerhetsskäl som ligger
bakom.
Den olyckliga ändringen av ersättningsregeln kan tyvärr komma att få
mycket långtgående ekonomiska verkningar, som kan framstå som stötande
när ingreppet grundas på hänsyn till säkerheten i anläggningen.
Förslag till ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen
Miljöpartiet anser det angeläget att rätta till nuvarande rättsläge genom
att revidera RF:s bestämmelse - särskilt dess andra stycke - så att den
åtminstone stämmer bättre med de avsikter lagstiftaren deklarerat.
Möjligheter till en sådan grundlagsändring finns i samband med nästa
riksdagsval.
Med hänvisning till det som anförts föreslår Miljöpartiet att 2 kap. 18 §
regeringsformen ändras.
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 18 § regeringsformen skall ha följande
lydelse.
Tabell 1: (Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse )
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar att såsom vilande anta sådan ändring i 2
kap. 18 § regeringsformen som föreslagits i motionen,
2. att riksdagen, om yrkande 1 avslås, hos regeringen begär förslag
till sådan ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen att lagtext och motiv
blir förenliga med varandra samt att större hänsyn tas till ingripanden
av miljö- och hälsoskäl.