Kommunernas uttag av egenavgifter inom olika
omsorgsverksamheter har under senare år allt tydligare
åskådliggjort en rad målkonflikter, som döljer sig bakom
olika taxekonstruktioner. Motiven bakom egenavgifter inom
barnomsorgen men kanske främst inom äldreomsorgen är att
ge kommunerna inkomster. Ett annat motiv kan vara att låta
priset i viss mån påverka efterfrågan på äldreomsorg. Så har
det åtminstone tidigare varit, när det gällde enklare service,
t.ex. städhjälp för äldre. Ett tredje motiv har varit
fördelningspolitiska avvägningar.
Kommunallagen stadgade ursprungligen att kommunerna får ta hand om
uppgifter av gemensamt intresse. I princip var det fråga om kollektiva
uppgifter, d.v.s. uppgifter som fordrade ett kollektiv för att komma till stånd.
Typisk kollektiv service är gatubelysning, väghållning och liknande. En
minsta servicenivå på det sociala området kan också, om man definierar
begreppet gementsamt intresse generöst, räknas till kollektiva uppgifter.
Begreppet gemensamma uppgifter innebär att alla kommunmedborgare på
något sätt skall kunna nyttiggöra sig viss kommunal verksamhet.
Kommunallagens stadgande om gemensamt intresse ändrades (prop.
1948:140) i senare kommunallagar till av allmänt intresse. Att detta innebar
en stor nyhet, när förändringen infördes, uppfattades inte. Ändringen gjorde
det nämligen möjligt för kommunerna att inrikta sin verksamhet på speciella
målgrupper och individer. Lagändringen 1948 har varit en förutsättning för
den omfattande utbyggnad som skett av den kommunala servicesektorn.
Avsikten med förändringen anges också i prop. 1990/91:117 på följande sätt:
Avsikten med en så allmänt formulerad regel är att de kommunala
befogenheterna fortgående skall kunna anpassas efter samhällsutvecklingens
krav och att de närmare gränserna för kommunernas och landstingens
verksamhet skall läggas fast genom rättstillämpningen.
I rättstillämpning har också vissa grundprinciper utbildats,
som i de flesta fall begränsar den kommunala kompetensen. I
detta sammanhang nämns i ovan nämnda proposition bl.a.
likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.
I propositionen återfinns kommentarer till hur dessa principer behandlats:
Ett utmärkande drag är att de, på grund av sin beskaffenhet och de mycket
skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medger någon
långtgående exakthet i rättstillämpningen. I rättspraxis har de därför
behandlats som allmänna målsättningsprinciper.
Likställighetsprincipen
I prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag intogs
bestämmelser om likställighetsprincipen direkt i lagtexten
och enligt specialmotiveringarna i propositionen framgår
också att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att
särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av
kommunmedlemmar på annat än objektiva grunder. I
specialmotiveringarna sägs dessutom att "kravet på
objektivitet och rättvis likabehandling... inte ger utrymme för
någon inkomstfördelande verksamhet".
Denna begränsning i kommunallagen är emellertid i stor utsträckning
bortkopplad genom speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen ändrad senast
1990:1527.
Den genomgång som finns i prop. 1990/91:117 innebär att inkomst-
reglerade taxor får tas ut av kommunmedlemmarna, d.v.s. att olikstora taxor
får debiteras kommunmedborgarna för samma tjänst, fastän egentligen detta
strider mot kommunallagens allmänna kompetensregler. I grundlagen stadgas
däremot att objektivitetsprincipen skall gälla. I första kapitlet 9 § regerings-
formen återfinns följande lydelse:
Domstolar samt andra förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör
uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta
allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.
Detta stadgande har anknytning till principen om
likställighet.
Slutligen kan konstateras att kommunerna och landstingen har rätt att ta ut
skatt för att täcka sina utgifter.
Självkostnadsbegreppet
I Kommunallagutredningen föreslogs en särskild regel
gällande självkostnadsprincipen. Den finns dock inte med i
nuvarande lagstiftning.
35 § socialtjänstlagen säger att för plats i av kommunen ordnad förskola,
fritidshem, integrerad skolbarnomsorg, familjehem, färdtjänst, familjeråd-
givning, hjälp i hemmet, service och omvårdnad får kommunen ta ut skäliga
avgifter enligt grunder som kommunen själv bestämmer. Avgifterna får dock
inte överstiga kommunernas självkostnader.
Vidare stadgas att avgifter i hemmet, service och omvårdnad samt boende
inte tillsammans med avgifter för service till underåriga tillsammans måste
lämna kvar så stort belopp att den enskilde förbehålls tillräckliga medel för
sina personliga behov.
Självkostnadsbegreppet har varit centralt, när det gällt att ta ut
taxor/avgifter för kommunala tjänster som el, vatten, renhållning etc.
Kostnaderna har här relaterats till taxekollektivet och den här typen av
tjänster skall i princip vara självfinansierade genom taxor. Problemen har
framför allt uppträtt på ett område, nämligen fastställandet av
självkostnaden. Svårigheter hänger samman med att det inte går att anvisa en
enda helt korrekt metod för beräkning av kostnaderna för värdeminskning av
anläggningar och liknande.
När det gäller omsorgstjänster är problemen att fastställa självkostnaderna
av ännu mer komplicerad natur. Frågan om ett korrekt fastställande av
värdeminskningar för använda investeringar återfinns också inom detta
område, även om investeringarna är av blygsammare omfattning.
De stora svårigheterna när det gäller att fastställa objektivt korrekta
självkostnader hänger samman dels med att de utförda tjänsterna oftast utförs
samtidigt, varför det är en omöjlighet att separera dem på ett korrekt sätt,
dels med att de omsorgstjänster som utförs i hög grad skiftar i omfattning för
olika omsorgsmottagare samt att kommunerna inte kan/inte skiljer mellan
sam- och särkostnader respektive rörliga och fasta kostnader i sin
redovisning och sina kostnadsberäkningar.
Resultatet blir att de självkostnader som anges för olika typer av service
och omsorg utgör mycket grova uppskattningar. Kommunallagen har
åtminstone tidigare uttalat starka krav på korrekt fastställda självkostnader.
Socialtjänstlagen ger härvidlag ingen ledning.
Nya typer av
hemtjänsttaxor och deras
konsekvenser
Enligt kommunallagen skall kommunerna inte syssla med
fördelningspolitik. Enligt socialtjänstlagen får
kommuner/landsting ta ut skäliga avgifter. Vad som avses
med skäliga avgifter finns inte preciserat. Sannolikt har
handläggarna i landsting och kommuner definierat gränsen
för skäliga avgifter som självkostnaden. Det framgår också
av kommunallagen och rättspraxis att avgifter inte får uttas
över självkostnaderna.
I många kommuner har man under senare år gått över till helt inkomst-
relaterade taxor för hemtjänsten både när det gäller servicedelen, städning,
tvätt, inköp, måltidsleveranser och trygghetslarm samt omvårdnadsdelen,
som innefattar daglig hygien, enstaka hygieninsatser, alla måltider (framsätt-
ning av maten inte själva matkostnaden), hjälp vid måltider, aktivering och
tillsyn. Detta har förklarligt nog skapat betydande missnöje hos de personer
som har högre inkomster (och således betalar betydande kommunalskatter)
och som nu måste betala till inkomsten relaterade avgifter oberoende av hur
mycket eller litet hjälp de får.
De ansvariga för utformningen av en sådan taxa motiverar taxeut-
formningen på ungefär följande sätt:
Meningen är att ingen skall behöva betala mer för att han/hon har stora
behov. Det är ett solidariskt avgiftssystem. Det som är avgiftsgrundande är
att en person nyttjar någon hjälp, inte hur mycket. Avgiften sätts med hänsyn
till betalningsförmågan.
Vad dessa principer kan innebära framgår av utformningen
och tillämpningen av hemtjänsttaxan i Helsingborg, men det
finns liknande konstruktion i många andra kommuner.
En person har rätt till städning. Den rätten har exempelvis uppskattats av
myndighet till två timmars städning per månad. Kostnaden för en
inkomsttagare med en bruttoinkomst på 166 000 kronor och ett avgiftsuttag
på sex procent ger en kostnad på 9 960 kronor per år eller 830 kronor per
månad. Nu har kommunen uppskattat självkostnaden för städning till 650
kronor per månad, alltså utgår en avgift i det aktuella fallet på högst 650
kronor.
Men kan man verkligen uppskatta självkostnaden för två timmars städning
per månad till 650 kronor eller 325 kronor per timme? Det svar som ges är
att personen i fråga har tecknat ett abonnemang på hela paketet av tjänster.
Det är dock inte individen som får avgöra vilka tjänster som erhålls utan
myndigheten bedömer vilka tjänster som personen i fråga är berättigad till.
När det gäller städning är problemet av mindre natur. Det går att ordna
privat hjälp. När det gäller trygghetslarm, som ofta endast installeras för att
ge trygghet och används mycket sällan, kan privata ersättningar vara svårare
att finna för den enskilde. Den som önskar trygghetslarm och endast larm,
måste betala en till inkomsterna avgiftsrelaterad taxa dock i det här fallet
till
högst 422 kronor, en självkostnad som syns ligga högt vid jämförelse med
till exempel abonnemang genom Securitas direkt. Skulle personen i exemplet
ovan tilldelas två timmars städning och få rätt till trygghetslarm skulle
kostnaden härför bli 850 kronor. Hade hushållets inkomster i form av
pension från ATP, avtalspension och viss pensionsförsäkring samt
nettoinkomsterna av kapital uppgått till 250 000 kronor hade avgiften
beräknats till sex procent av 250 000 kronor, d.v.s. 1 250 kronor.
Självkostnaden enligt kommunens uppgifter uppgår till 1 272 kronor.
Omsorgstaxan beräknas som en progressiv avgift. För hushållets inkomster
upp till 70 000 kronor utgår ingen omvårdnadstaxa. För inkomster mellan
70 001 och 90 000 kronor utgår 1 procent, för nästa intervall på 30 000 1,5
procent o.s.v. upp till 300 000 kronor, då avgiften är 5 procent av alla
inkomster över detta belopp.
Den högsta självkostnaden för alla delmoment inom omvårdnaden uppgår
till 15 762 kronor per månad. Tillsammans med självkostnaden för alla
servicetjänster skulle det bli 18 506 kronor per månad eller 222 072 kronor
per år.
Att märka är att man grundar avgifterna på hushållets samlade inkomster.
Detta innebär att en högre tjänstemannafamilj, där bägge makarna har
inkomster i form av ATP, avtalspension, privata pensionsförsäkringar och
vissa kapitalinkomster, i många fall kommer upp till en inkomst på 300 000-
600 000 kronor.
Att de progressiva taxorna och taxor som utgår oberoende av hur mycket
service som tillhandahålls skapar irritation är förståeligt. I detta sammanhang
måste beaktas att det höga skattetrycket Sverige har haft nu under många
decennier motiverats med att skatten utgör en slags förskottsbetalning för
den service som erfordras, när man blir sjuk och gammal. Över huvud taget
har utformningen av landstings- och kommunalskattefinansierad vård
motiverats med att hushållen har svårt att planera sin ekonomi över sin
livstid. Det innebär att en del av kommunalskatten har samma uppgift som
pensionsavgifter i de offentliga pensionssystemen av fördelningsmodell. Att
då kommunerna börjar ta ut vård- och servicekostnader på hushållens
bruttoinkomster (nettoinkomster när det gäller kapital, men här kan
fastighets- och förmögenhetsskatt tillkomma) skapar effekter som saknar
logik och i vissa fall kan leda till helt barocka fördelningseffekter.
Efter skatt (inkomst och förmögenhetsskatt i vissa fall), bostadskostnader
som erläggs av hushållen själva och höga service- och omvårdnadsavgifter
blir skillnaden för hushåll med höga (brutto)inkomster ytterligt små. I vissa
fall kan faktiskt hushåll med mycket låga pensioner ha högre inkomster efter
ingen eller starkt reducerad skatt, bostadsbidrag och låga serviceavgifter. När
man talar om solidaritet, måste också beaktas att hushåll med höga
bruttoinkomster i form av pensioner etc. under sin yrkesaktiva tid betalat
höga skatter i form av direkt skatt, arbetsgivaravgifter som också reducerar
lönen samt i vissa fall förmögenhetsskatt. Dessutom har pensions-
försäkringar under inbetalningstiden ofta belastats med skatt i form av
inflation (seigniorage), engångsskatt och avkastningsskatt på försäkrings-
placeringar. Tidigare regler om placeringstvång för banker och
försäkringsbolag i lågförräntade statspapper har också negativt påverkat
avkastningen på pensionsförsäkringarna. Det uppfattas därför som ett
övergrepp att vissa medborgare, som behöver service och omvårdnad, ännu
en gång måste betala en inkomstrelaterad avgift som drabbar mycket ojämnt.
Vid nedsättning av avgifter efter nettohyra och service- och omvårdnads-
avgifter har den enskilde rätt till en inkomst motsvarande socialbidragsnorm.
Nedsättning sker dock inte om det finns förmögenhet överstigande ett
basbelopp. Detta kan i ytterlighetsfall innebära att personer som äger
fastigheter och aktier, som inte går att avyttra och som inte ger avkastning
eller mycket ringa avkastning, varken får bostadsbidrag eller nedsatt
serviceavgift.
Här måste ett par frågor ställas: Hur långt kan så kallad solidaritet drivas?
Kan hushåll i längden acceptera att de trots att de under ett långt liv genom
sina skatter bidragit till försörjning och service av en stor grupp människor
också skall belastas med inkomstrelaterade avgifter, d.v.s. egentligen
ytterligare skatter när de själva behöver service och omsorg?
De sammantagna problemen med kommunernas utformning av den typ
service- och omsorgsavgifter som nu beskrivits är för det första att de som i
kommunerna utformar avgifterna inte i ett sammanhang kan beakta
konsekvenserna av progressiva statliga skatter, förmögenhetsskatter, vissa
särbestämmelser i skattelagstiftningen, när det gäller extra grundavdrag för
pensionärer med låg pension, bestämmelserna om BTP, där bostadsbidraget
dels fastställs med hänsyn till hushållets aktuella hyra, dels trappas av med
inkomstrelaterade procentsatser vid stigande inkomster. Till detta kommer
att hushåll som inte har bostadsbidrag måste betala bostaden med beskattade
pengar. En hyra på 4 000 kronor ger ca 3 700 kronor i skattefritt
bostadsbidrag. Hushåll som själva får betala hyran måste ha bruttoinkomster
på ca 5 800 kronor för att betala motsvarande hyra.
För det andra anger kommunerna inte närmare vilka metoder som används
för beräkning av självkostnaderna. Detta innebär att kommunen kan bredda
spannet, så att "solidariska abonnemangskostnader" kan utgå utan att
hushållen har stora möjligheter att genom kommunalbesvär påvisa att
kommunen bryter mot i första hand kommunallagens bestämmelser om
likställighet, objektivitet och självkostnadsprincipen.
För det tredje har kommunerna tidigare kunnat konkurrera ut privata
servicealternativ och skapa reella monopol på det här området. Konkurrens-
villkoren har varit ytterligt ojämlika dels beroende på kommunernas
beskattningsrätt, dels beroende på bl.a. olika momsregler. Resultatet är att
den privata servicemarknaden på detta område är begränsad och hushåll med
goda pensioner har råkat ut för dubbla inlåsningseffekter. När de själva
behöver service och omvårdnad, har och måste de fortsätta finansiera sin
egen men framför allt andras service och omvårdnad med stora skatte-
inbetalningar samtidigt som de också måste betala höga inkomstrelaterade
avgifter.
För det fjärde avgör kommunerna hur mycket service hushållen har rätt att
få och frikopplar avgiften nästan helt från omfattningen av de tjänster som
verkligen tillhandahålls.
Legitimitetsproblem kan
skapa skatterevolt
När progressiva skatter och avgifter uttas på olika
skattenivåer och de dessutom interagerar med
inkomstprövade bidrag, som avtrappas med
inkomstrelaterade procentsatser, får avgifts- och
bidragssystemen sammantaget en rad stötande effekter. När
dessutom priset för en viss tjänst över huvud taget inte har
något samband med omfattningen eller kostnaden för den
tjänst som tillhandahålls, skapas successivt en rad mycket
allvarliga missförhållanden.
I ökad omfattning kommer hushållen att ge bort sina förmögenheter och på
så sätt reducera sina kapitalinkomster. När det gäller pensionsinkomster, är
detta inte möjligt.
De äldres pensionsinkomster kommer att öka i förhållande till andra
inkomster. Yngre generationer kommer att se vad som händer med deras
mor- och farföräldrars och föräldrars service. Att betala skatt under ett helt
yrkesaktivt liv för att sedan behöva betala avgifter, som egentligen bör
rubriceras som progressiva skatter, kommer inte att accepteras. Skatterevolt
är inget hot som kan avfärdas. I förlängningen innebär detta att den
solidaritet som de flesta människor i vårt land accepterat och funnit riktig,
kommer att successivt urgröpas.
Avgifter av de slag som nu beskrivits kommer i ordets verkliga mening att
skapa egoism.
Av denna anledning måste en rad åtgärder vidtas för att hindra
kommunerna att dels ha ett reellt monopol på service- och omvårdnads-
verksamhet för äldre, dels bedriva verksamheten så att självkostnaderna blir
förvånande höga (alternativt beräkna självkostnaderna så att de blir konstlat
höga), och dels använda sig av taxor, inte minst progressiva taxor, som
beräknas på bruttoinkomsterna för hushållet gemensamt oberoende vem som
utnyttjar tjänsten.
Möjliga åtgärder
Socialtjänstlagen är för närvarande under beredning i
Socialdepartementet. I den utredning som föregått förslaget
har inga ändringar föreslagits i 35 §. Den kollision som finns
mellan kommunallagen (KL) och socialtjänstlagen är icke
acceptabel. I specialmotiveringarna till KL anges att kravet
på en objektiv och rättvis likabehandling av
kommunmedlemmarna inte heller ger utrymme för någon
inkomstfördelande verksamhet. Konflikten mellan
kommunallagen och socialtjänstlagen måste ytterligare
belysas och lösas. Ett minimikrav är att regler införs, som
mer preciserat anger vad som menas med skäligt i
socialtjänstlagens 35 §.
Som redan framhållits innehåller inte KL från 1990 några bestämmelser
om självkostnadsprincipen. Syftet med principen var att hindra kommuner
och landsting från att utnyttja den monopolsituation de ofta befinner sig i.
Självkostnadsprincipens syfte i vårdtaxorna är delvis ett annat. På grund av
att kommunerna har ett reellt monopol på detta område, kan det vara
fördelaktigt att beräkna självkostnaderna, som sätter gränsen för avgiftstaket
så högt som möjligt.
I prop. 1990/91:117 heter det att självkostnadsprincipens närmare
innebörd och räckvidd inte till alla delar är klar. Den kommunala själv-
kostnadsprincipens gränser har därefter utretts. I Stat-kommunberedningens
delbetänkande (SOU 1990:107) anför beredningen, att det finns avgörande
skäl att överge den allmänna självkostnadsprincipen i kommunal verksamhet,
som är utsatt för konkurrens. Däremot anser beredningen att någon form av
självkostnadsprincip bör finnas i de fall taxa tas ut för verksamhet, som har
samband med myndighetsutövning. Kommunala befattningshavare bedömer
och anger vilket service- och omvårdnadsbehov den enskilde har. Det är hög
tid att självkostnadsprincipen i de nu nämnda sammanhangen får en klar
utformning.
Som redan påpekats har den skattefinansierade äldreomsorgen trängt ut
annan verksamhet på det här området, vilket öppnat möjligheter att ta ut
avgifter, som egentligen borde rubriceras som skatter. Avgiftsuttaget
(egentligen skatteuttaget) uttas i vissa fall dessutom efter en progressiv
skala.
Progressiva avgifter när dessa senare relateras till inkomster bör icke
tillåtas.
Regler härom bör införas i KL. Motiveringen är att denna typ av avgifter
förstör den logik som dock torde eftersträvas i de statliga skatte- och
bidragssystemen.
För att befrämja konkurrens på service- och omvårdnadsområdet bör
kommunerna åläggas att en gång om året annonsera eller på annat sätt
informera medborgarna om vilka självkostnader de tillämpar för olika
service- och omvårdnadsområden samt hur service- och omvårdnadstaxorna
är konstruerade. Denna typ av upplysningar kommer att skapa incitament för
privata vårdgivare att försöka skapa nya, billigare och bättre lösningar på
detta tjänsteområde.
Kommunerna använder sig av myndighetsbedömning, när de anger vilka
personer som har rätt till service och hur mycket service de har rätt till. Den
enskilde bör efter det att ett sådant beslut fattats, ha rätt att skaffa sig de
godkända tjänsterna på den privata marknaden. Eftersom kommunens
tjänster, som innehåller en betydande skattefinansiering inte utnyttjas, bör
rätt till avdrag med förslagsvis hälften av kommunens självkostnad för
nyttjad tjänst göras från kommunalskatten eller om den avgift den enskilde
betalat är lägre, avdrag med erlagt belopp.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om precisering av 35 § socialtjänstlagen,1
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillämpning av självkostnadsprincipen vad gäller taxor som har
samband med myndighetsutövning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör
införas i kommunallagen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att primärkommuner som handhar service och
omvårdnadsverksamhet årligen skall ge information om beräkning av
självkostnader för olika service/omvårdnadsslag,1
5. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om skatteavdrag från
kommunalskatten för service och omvårdnad i enlighet med vad som anförts
i motionen.2