Motionen delad mellan flera utskott
Utgångspunkter
Kommunernas kompetens
Kommunernas uttag av egenavgifter inom olika omsorgsverksamheter har under senare år allt tydligare åskådliggjort en rad målkonflikter, som döljer sig bakom olika taxekonstruktioner. Motiven bakom egenavgifter inom barnomsorgen men kanske främst inom äldreomsorgen är att ge kommunerna inkomster. Ett annat motiv kan vara att låta priset i viss mån påverka efterfrågan på äldreomsorg. Så har det åtminstone tidigare varit, när det gällde enklare service, t.ex. städhjälp för äldre. Ett tredje motiv har varit fördelningspolitiska avvägningar.
Kommunallagen stadgade ursprungligen att kommunerna får ta hand om uppgifter av gemensamt intresse. I princip var det fråga om kollektiva uppgifter, d.v.s. uppgifter som fordrade ett kollektiv för att komma till stånd. Typisk kollektiv service är gatubelysning, väghållning och liknande. En minsta servicenivå på det sociala området kan också, om man definierar begreppet gementsamt intresse generöst, räknas till kollektiva uppgifter. Begreppet gemensamma uppgifter innebär att alla kommunmedborgare på något sätt skall kunna nyttiggöra sig viss kommunal verksamhet.
Kommunallagens stadgande om gemensamt intresse ändrades (prop. 1948:140) i senare kommunallagar till av allmänt intresse. Att detta innebar en stor nyhet, när förändringen infördes, uppfattades inte. Ändringen gjorde det nämligen möjligt för kommunerna att inrikta sin verksamhet på speciella målgrupper och individer. Lagändringen 1948 har varit en förutsättning för den omfattande utbyggnad som skett av den kommunala servicesektorn. Avsikten med förändringen anges också i prop. 1990/91:117 på följande sätt:
Avsikten med en så allmänt formulerad regel är att de kommunala befogenheterna fortgående skall kunna anpassas efter samhällsutvecklingens krav och att de närmare gränserna för kommunernas och landstingens verksamhet skall läggas fast genom rättstillämpningen.
I rättstillämpning har också vissa grundprinciper utbildats, som i de flesta fall begränsar den kommunala kompetensen. I detta sammanhang nämns i ovan nämnda proposition bl.a. likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen.
I propositionen återfinns kommentarer till hur dessa principer behandlats:
Ett utmärkande drag är att de, på grund av sin beskaffenhet och de mycket skiftande förhållanden för vilka de är avsedda att gälla, inte medger någon långtgående exakthet i rättstillämpningen. I rättspraxis har de därför behandlats som allmänna målsättningsprinciper.
Likställighetsprincipen
I prop. 1990/91:117 om en ny kommunallag intogs bestämmelser om likställighetsprincipen direkt i lagtexten och enligt specialmotiveringarna i propositionen framgår också att det inte är tillåtet för kommuner och landsting att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiva grunder. I specialmotiveringarna sägs dessutom att "kravet på objektivitet och rättvis likabehandling... inte ger utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet".
Denna begränsning i kommunallagen är emellertid i stor utsträckning bortkopplad genom speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen ändrad senast 1990:1527.
Den genomgång som finns i prop. 1990/91:117 innebär att inkomst- reglerade taxor får tas ut av kommunmedlemmarna, d.v.s. att olikstora taxor får debiteras kommunmedborgarna för samma tjänst, fastän egentligen detta strider mot kommunallagens allmänna kompetensregler. I grundlagen stadgas däremot att objektivitetsprincipen skall gälla. I första kapitlet 9 § regerings- formen återfinns följande lydelse:
Domstolar samt andra förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet.
Detta stadgande har anknytning till principen om likställighet.
Slutligen kan konstateras att kommunerna och landstingen har rätt att ta ut skatt för att täcka sina utgifter.
Självkostnadsbegreppet
I Kommunallagutredningen föreslogs en särskild regel gällande självkostnadsprincipen. Den finns dock inte med i nuvarande lagstiftning.
35 § socialtjänstlagen säger att för plats i av kommunen ordnad förskola, fritidshem, integrerad skolbarnomsorg, familjehem, färdtjänst, familjeråd- givning, hjälp i hemmet, service och omvårdnad får kommunen ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen själv bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunernas självkostnader.
Vidare stadgas att avgifter i hemmet, service och omvårdnad samt boende inte tillsammans med avgifter för service till underåriga tillsammans måste lämna kvar så stort belopp att den enskilde förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.
Självkostnadsbegreppet har varit centralt, när det gällt att ta ut taxor/avgifter för kommunala tjänster som el, vatten, renhållning etc. Kostnaderna har här relaterats till taxekollektivet och den här typen av tjänster skall i princip vara självfinansierade genom taxor. Problemen har framför allt uppträtt på ett område, nämligen fastställandet av självkostnaden. Svårigheter hänger samman med att det inte går att anvisa en enda helt korrekt metod för beräkning av kostnaderna för värdeminskning av anläggningar och liknande.
När det gäller omsorgstjänster är problemen att fastställa självkostnaderna av ännu mer komplicerad natur. Frågan om ett korrekt fastställande av värdeminskningar för använda investeringar återfinns också inom detta område, även om investeringarna är av blygsammare omfattning.
De stora svårigheterna när det gäller att fastställa objektivt korrekta självkostnader hänger samman dels med att de utförda tjänsterna oftast utförs samtidigt, varför det är en omöjlighet att separera dem på ett korrekt sätt, dels med att de omsorgstjänster som utförs i hög grad skiftar i omfattning för olika omsorgsmottagare samt att kommunerna inte kan/inte skiljer mellan sam- och särkostnader respektive rörliga och fasta kostnader i sin redovisning och sina kostnadsberäkningar.
Resultatet blir att de självkostnader som anges för olika typer av service och omsorg utgör mycket grova uppskattningar. Kommunallagen har åtminstone tidigare uttalat starka krav på korrekt fastställda självkostnader. Socialtjänstlagen ger härvidlag ingen ledning.
Nya typer av hemtjänsttaxor och deras konsekvenser
Enligt kommunallagen skall kommunerna inte syssla med fördelningspolitik. Enligt socialtjänstlagen får kommuner/landsting ta ut skäliga avgifter. Vad som avses med skäliga avgifter finns inte preciserat. Sannolikt har handläggarna i landsting och kommuner definierat gränsen för skäliga avgifter som självkostnaden. Det framgår också av kommunallagen och rättspraxis att avgifter inte får uttas över självkostnaderna.
I många kommuner har man under senare år gått över till helt inkomst- relaterade taxor för hemtjänsten både när det gäller servicedelen, städning, tvätt, inköp, måltidsleveranser och trygghetslarm samt omvårdnadsdelen, som innefattar daglig hygien, enstaka hygieninsatser, alla måltider (framsätt- ning av maten inte själva matkostnaden), hjälp vid måltider, aktivering och tillsyn. Detta har förklarligt nog skapat betydande missnöje hos de personer som har högre inkomster (och således betalar betydande kommunalskatter) och som nu måste betala till inkomsten relaterade avgifter oberoende av hur mycket eller litet hjälp de får.
De ansvariga för utformningen av en sådan taxa motiverar taxeut- formningen på ungefär följande sätt:
Meningen är att ingen skall behöva betala mer för att han/hon har stora behov. Det är ett solidariskt avgiftssystem. Det som är avgiftsgrundande är att en person nyttjar någon hjälp, inte hur mycket. Avgiften sätts med hänsyn till betalningsförmågan.
Vad dessa principer kan innebära framgår av utformningen och tillämpningen av hemtjänsttaxan i Helsingborg, men det finns liknande konstruktion i många andra kommuner.
En person har rätt till städning. Den rätten har exempelvis uppskattats av myndighet till två timmars städning per månad. Kostnaden för en inkomsttagare med en bruttoinkomst på 166 000 kronor och ett avgiftsuttag på sex procent ger en kostnad på 9 960 kronor per år eller 830 kronor per månad. Nu har kommunen uppskattat självkostnaden för städning till 650 kronor per månad, alltså utgår en avgift i det aktuella fallet på högst 650 kronor.
Men kan man verkligen uppskatta självkostnaden för två timmars städning per månad till 650 kronor eller 325 kronor per timme? Det svar som ges är att personen i fråga har tecknat ett abonnemang på hela paketet av tjänster. Det är dock inte individen som får avgöra vilka tjänster som erhålls utan myndigheten bedömer vilka tjänster som personen i fråga är berättigad till.
När det gäller städning är problemet av mindre natur. Det går att ordna privat hjälp. När det gäller trygghetslarm, som ofta endast installeras för att ge trygghet och används mycket sällan, kan privata ersättningar vara svårare att finna för den enskilde. Den som önskar trygghetslarm och endast larm, måste betala en till inkomsterna avgiftsrelaterad taxa dock i det här fallet till högst 422 kronor, en självkostnad som syns ligga högt vid jämförelse med till exempel abonnemang genom Securitas direkt. Skulle personen i exemplet ovan tilldelas två timmars städning och få rätt till trygghetslarm skulle kostnaden härför bli 850 kronor. Hade hushållets inkomster i form av pension från ATP, avtalspension och viss pensionsförsäkring samt nettoinkomsterna av kapital uppgått till 250 000 kronor hade avgiften beräknats till sex procent av 250 000 kronor, d.v.s. 1 250 kronor. Självkostnaden enligt kommunens uppgifter uppgår till 1 272 kronor.
Omsorgstaxan beräknas som en progressiv avgift. För hushållets inkomster upp till 70 000 kronor utgår ingen omvårdnadstaxa. För inkomster mellan 70 001 och 90 000 kronor utgår 1 procent, för nästa intervall på 30 000 1,5 procent o.s.v. upp till 300 000 kronor, då avgiften är 5 procent av alla inkomster över detta belopp.
Den högsta självkostnaden för alla delmoment inom omvårdnaden uppgår till 15 762 kronor per månad. Tillsammans med självkostnaden för alla servicetjänster skulle det bli 18 506 kronor per månad eller 222 072 kronor per år.
Att märka är att man grundar avgifterna på hushållets samlade inkomster. Detta innebär att en högre tjänstemannafamilj, där bägge makarna har inkomster i form av ATP, avtalspension, privata pensionsförsäkringar och vissa kapitalinkomster, i många fall kommer upp till en inkomst på 300 000- 600 000 kronor.
Att de progressiva taxorna och taxor som utgår oberoende av hur mycket service som tillhandahålls skapar irritation är förståeligt. I detta sammanhang måste beaktas att det höga skattetrycket Sverige har haft nu under många decennier motiverats med att skatten utgör en slags förskottsbetalning för den service som erfordras, när man blir sjuk och gammal. Över huvud taget har utformningen av landstings- och kommunalskattefinansierad vård motiverats med att hushållen har svårt att planera sin ekonomi över sin livstid. Det innebär att en del av kommunalskatten har samma uppgift som pensionsavgifter i de offentliga pensionssystemen av fördelningsmodell. Att då kommunerna börjar ta ut vård- och servicekostnader på hushållens bruttoinkomster (nettoinkomster när det gäller kapital, men här kan fastighets- och förmögenhetsskatt tillkomma) skapar effekter som saknar logik och i vissa fall kan leda till helt barocka fördelningseffekter.
Efter skatt (inkomst och förmögenhetsskatt i vissa fall), bostadskostnader som erläggs av hushållen själva och höga service- och omvårdnadsavgifter blir skillnaden för hushåll med höga (brutto)inkomster ytterligt små. I vissa fall kan faktiskt hushåll med mycket låga pensioner ha högre inkomster efter ingen eller starkt reducerad skatt, bostadsbidrag och låga serviceavgifter. När man talar om solidaritet, måste också beaktas att hushåll med höga bruttoinkomster i form av pensioner etc. under sin yrkesaktiva tid betalat höga skatter i form av direkt skatt, arbetsgivaravgifter som också reducerar lönen samt i vissa fall förmögenhetsskatt. Dessutom har pensions- försäkringar under inbetalningstiden ofta belastats med skatt i form av inflation (seigniorage), engångsskatt och avkastningsskatt på försäkrings- placeringar. Tidigare regler om placeringstvång för banker och försäkringsbolag i lågförräntade statspapper har också negativt påverkat avkastningen på pensionsförsäkringarna. Det uppfattas därför som ett övergrepp att vissa medborgare, som behöver service och omvårdnad, ännu en gång måste betala en inkomstrelaterad avgift som drabbar mycket ojämnt.
Vid nedsättning av avgifter efter nettohyra och service- och omvårdnads- avgifter har den enskilde rätt till en inkomst motsvarande socialbidragsnorm. Nedsättning sker dock inte om det finns förmögenhet överstigande ett basbelopp. Detta kan i ytterlighetsfall innebära att personer som äger fastigheter och aktier, som inte går att avyttra och som inte ger avkastning eller mycket ringa avkastning, varken får bostadsbidrag eller nedsatt serviceavgift.
Här måste ett par frågor ställas: Hur långt kan så kallad solidaritet drivas? Kan hushåll i längden acceptera att de trots att de under ett långt liv genom sina skatter bidragit till försörjning och service av en stor grupp människor också skall belastas med inkomstrelaterade avgifter, d.v.s. egentligen ytterligare skatter när de själva behöver service och omsorg?
De sammantagna problemen med kommunernas utformning av den typ service- och omsorgsavgifter som nu beskrivits är för det första att de som i kommunerna utformar avgifterna inte i ett sammanhang kan beakta konsekvenserna av progressiva statliga skatter, förmögenhetsskatter, vissa särbestämmelser i skattelagstiftningen, när det gäller extra grundavdrag för pensionärer med låg pension, bestämmelserna om BTP, där bostadsbidraget dels fastställs med hänsyn till hushållets aktuella hyra, dels trappas av med inkomstrelaterade procentsatser vid stigande inkomster. Till detta kommer att hushåll som inte har bostadsbidrag måste betala bostaden med beskattade pengar. En hyra på 4 000 kronor ger ca 3 700 kronor i skattefritt bostadsbidrag. Hushåll som själva får betala hyran måste ha bruttoinkomster på ca 5 800 kronor för att betala motsvarande hyra.
För det andra anger kommunerna inte närmare vilka metoder som används för beräkning av självkostnaderna. Detta innebär att kommunen kan bredda spannet, så att "solidariska abonnemangskostnader" kan utgå utan att hushållen har stora möjligheter att genom kommunalbesvär påvisa att kommunen bryter mot i första hand kommunallagens bestämmelser om likställighet, objektivitet och självkostnadsprincipen.
För det tredje har kommunerna tidigare kunnat konkurrera ut privata servicealternativ och skapa reella monopol på det här området. Konkurrens- villkoren har varit ytterligt ojämlika dels beroende på kommunernas beskattningsrätt, dels beroende på bl.a. olika momsregler. Resultatet är att den privata servicemarknaden på detta område är begränsad och hushåll med goda pensioner har råkat ut för dubbla inlåsningseffekter. När de själva behöver service och omvårdnad, har och måste de fortsätta finansiera sin egen men framför allt andras service och omvårdnad med stora skatte- inbetalningar samtidigt som de också måste betala höga inkomstrelaterade avgifter.
För det fjärde avgör kommunerna hur mycket service hushållen har rätt att få och frikopplar avgiften nästan helt från omfattningen av de tjänster som verkligen tillhandahålls.
Legitimitetsproblem kan skapa skatterevolt
När progressiva skatter och avgifter uttas på olika skattenivåer och de dessutom interagerar med inkomstprövade bidrag, som avtrappas med inkomstrelaterade procentsatser, får avgifts- och bidragssystemen sammantaget en rad stötande effekter. När dessutom priset för en viss tjänst över huvud taget inte har något samband med omfattningen eller kostnaden för den tjänst som tillhandahålls, skapas successivt en rad mycket allvarliga missförhållanden.
I ökad omfattning kommer hushållen att ge bort sina förmögenheter och på så sätt reducera sina kapitalinkomster. När det gäller pensionsinkomster, är detta inte möjligt.
De äldres pensionsinkomster kommer att öka i förhållande till andra inkomster. Yngre generationer kommer att se vad som händer med deras mor- och farföräldrars och föräldrars service. Att betala skatt under ett helt yrkesaktivt liv för att sedan behöva betala avgifter, som egentligen bör rubriceras som progressiva skatter, kommer inte att accepteras. Skatterevolt är inget hot som kan avfärdas. I förlängningen innebär detta att den solidaritet som de flesta människor i vårt land accepterat och funnit riktig, kommer att successivt urgröpas.
Avgifter av de slag som nu beskrivits kommer i ordets verkliga mening att skapa egoism.
Av denna anledning måste en rad åtgärder vidtas för att hindra kommunerna att dels ha ett reellt monopol på service- och omvårdnads- verksamhet för äldre, dels bedriva verksamheten så att självkostnaderna blir förvånande höga (alternativt beräkna självkostnaderna så att de blir konstlat höga), och dels använda sig av taxor, inte minst progressiva taxor, som beräknas på bruttoinkomsterna för hushållet gemensamt oberoende vem som utnyttjar tjänsten.
Möjliga åtgärder
Socialtjänstlagen är för närvarande under beredning i Socialdepartementet. I den utredning som föregått förslaget har inga ändringar föreslagits i 35 §. Den kollision som finns mellan kommunallagen (KL) och socialtjänstlagen är icke acceptabel. I specialmotiveringarna till KL anges att kravet på en objektiv och rättvis likabehandling av kommunmedlemmarna inte heller ger utrymme för någon inkomstfördelande verksamhet. Konflikten mellan kommunallagen och socialtjänstlagen måste ytterligare belysas och lösas. Ett minimikrav är att regler införs, som mer preciserat anger vad som menas med skäligt i socialtjänstlagens 35 §.
Som redan framhållits innehåller inte KL från 1990 några bestämmelser om självkostnadsprincipen. Syftet med principen var att hindra kommuner och landsting från att utnyttja den monopolsituation de ofta befinner sig i. Självkostnadsprincipens syfte i vårdtaxorna är delvis ett annat. På grund av att kommunerna har ett reellt monopol på detta område, kan det vara fördelaktigt att beräkna självkostnaderna, som sätter gränsen för avgiftstaket så högt som möjligt.
I prop. 1990/91:117 heter det att självkostnadsprincipens närmare innebörd och räckvidd inte till alla delar är klar. Den kommunala själv- kostnadsprincipens gränser har därefter utretts. I Stat-kommunberedningens delbetänkande (SOU 1990:107) anför beredningen, att det finns avgörande skäl att överge den allmänna självkostnadsprincipen i kommunal verksamhet, som är utsatt för konkurrens. Däremot anser beredningen att någon form av självkostnadsprincip bör finnas i de fall taxa tas ut för verksamhet, som har samband med myndighetsutövning. Kommunala befattningshavare bedömer och anger vilket service- och omvårdnadsbehov den enskilde har. Det är hög tid att självkostnadsprincipen i de nu nämnda sammanhangen får en klar utformning.
Som redan påpekats har den skattefinansierade äldreomsorgen trängt ut annan verksamhet på det här området, vilket öppnat möjligheter att ta ut avgifter, som egentligen borde rubriceras som skatter. Avgiftsuttaget (egentligen skatteuttaget) uttas i vissa fall dessutom efter en progressiv skala. Progressiva avgifter när dessa senare relateras till inkomster bör icke tillåtas. Regler härom bör införas i KL. Motiveringen är att denna typ av avgifter förstör den logik som dock torde eftersträvas i de statliga skatte- och bidragssystemen.
För att befrämja konkurrens på service- och omvårdnadsområdet bör kommunerna åläggas att en gång om året annonsera eller på annat sätt informera medborgarna om vilka självkostnader de tillämpar för olika service- och omvårdnadsområden samt hur service- och omvårdnadstaxorna är konstruerade. Denna typ av upplysningar kommer att skapa incitament för privata vårdgivare att försöka skapa nya, billigare och bättre lösningar på detta tjänsteområde.
Kommunerna använder sig av myndighetsbedömning, när de anger vilka personer som har rätt till service och hur mycket service de har rätt till. Den enskilde bör efter det att ett sådant beslut fattats, ha rätt att skaffa sig de godkända tjänsterna på den privata marknaden. Eftersom kommunens tjänster, som innehåller en betydande skattefinansiering inte utnyttjas, bör rätt till avdrag med förslagsvis hälften av kommunens självkostnad för nyttjad tjänst göras från kommunalskatten eller om den avgift den enskilde betalat är lägre, avdrag med erlagt belopp.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om precisering av 35 § socialtjänstlagen,1
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tillämpning av självkostnadsprincipen vad gäller taxor som har samband med myndighetsutövning,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör införas i kommunallagen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att primärkommuner som handhar service och omvårdnadsverksamhet årligen skall ge information om beräkning av självkostnader för olika service/omvårdnadsslag,1
5. att riksdagen hos regeringen begär en utredning om skatteavdrag från kommunalskatten för service och omvårdnad i enlighet med vad som anförts i motionen.2
Stockholm den 7 oktober 1996
Margit Gennser (m)
1 Yrkandena 1 och 4 hänvisade till SoU.
2 Yrkande 5 hänvisat till SkU.