Konstitutionella förändringar för en vital demokrati
Sammanfattning
I syfte att stärka rättssäkerheten, värna minoritetens rätt mot
majoriteten och skydda den enskildes rättigheter gentemot
staten redovisar Moderata samlingspartiet i denna motion
förslag i följande avseenden:
Förstärkt minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar
Förstärkt minoritetsskydd i konstitutionsutskottet
Förstärkt minoritetsskydd i övriga utskott
Grundlagsskydd för äganderätten
Krav på klargörande av beskattningsmaktens gränser
Förstärkt skydd för den negativa föreningsfriheten
Förstärkning av den judiciella kontrollen
Förstärkning av domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning
Skilda valdagar
Färre riksdagsledamöter
Större respekt för det kommunala självstyret
Utöver dessa förslag avser Moderata samlingspartiet att
senare under innevarande mandatperiod återkomma med
ytterligare förslag som tar sikte på andra väsentliga
demokrati- och rättighetsfrågor som är nödvändiga med
tanke på Sveriges plats i Europa och i det internationella
samfundet. I detta sammanhang avser vi även att ta upp
demokratifrågor på det nationella planet. Det handlar bl.a.
om statsmakternas och kommunernas ställning och
förutsättningar för deras verksamhet, vilket behöver få en
noggrann belysning från såväl ett nationellt som
internationellt perspektiv. Dessa frågor är av avgörande
betydelse för den demokratiska utvecklingen i framtiden.
Våra utgångspunkter
Sverige skall vara en demokratisk rättsstat och en
konstitutionell monarki. Den enskildes frihet och rätt skall
vara grunden för den offentliga maktens utövning. Makten
skall utövas under lagarna. Svenska lagar skall stå i
överensstämmelse med våra egna grundlagar, EG-rätten och
Europakonventionen angående skyddet för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna. Möjligheten
till prövning av lagars förenlighet med grundlag och med
Europakonventionen skall utgöra ett naturligt inslag i det
svenska rättsväsendet på motsvarande sätt som domstolarna
efter EU-medlemskapet har skyldighet att pröva nationella
lagreglers överensstämmelse med EG-rätten.
Grundlagarna skall garantera det svenska statsskicket och tillförsäkra
medborgarna frihet och oberoende gentemot den politiska makten. Det
svenska konstitutionella systemet har under lång tid präglats av otillräcklig
maktdelning. Enskilda medborgares rättssäkerhet har ibland betraktats som
ett intresse underordnat det parlamentariska majoritetsbeslutets omedelbara
genomslag. Det måste också råda en rimlig balans mellan majoritetens och
minoritetens legitima intressen.
Offentlig makt skall utövas för att sköta samhällets gemensamma
angelägenheter. Staten skall skydda medborgarna och nationen mot yttre
fiender och mot krafter som hotar demokratin och rättsstaten. Den offentliga
makten skall skydda den enskilde mot brott och maktmissbruk och värna
hans eller hennes rättigheter gentemot såväl andra enskilda som mot staten.
Rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som
skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet.
Rättstillämpningen skall ske utifrån generella, allmängiltiga normer.
För att kunna skydda och stärka dessa grundläggande värden måste vi slå
vakt om demokratin, rättsstaten och författningen, något som Moderata
samlingspartiet av tradition sett som sin kanske främsta uppgift. Vi har
genom åren föreslagit många åtgärder som legat i linje med dessa höga
målsättningar. Mycket av det vi eftersträvat i fråga om förstärkning av
grundlagsskyddet i olika avseenden är i dag genomfört. Sedan 1980 har vi i
Sverige en lagprövningsrätt införd i regeringsformens 11 kap. 14 §. Vi har
uppnått kravet om förlängd valperiod och ett ökat inslag av personval. Sedan
den 1 januari 1995 gäller Europakonvention angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som svensk rätt, ett
under lång tid framfört krav från Moderata samlingspartiet.
Grundlagsreformen från 1995 resulterade också i att rätten till ersättning vid
expropriation preciserade närmare det egendomsskydd som Europakonven-
tionen anger. Även rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar
avseende mark och byggnader omfattas numera av grundlagsskydd i 2 kap.
18 § regeringformen. Vidare infördes grundlagsskydd för närings- och
yrkesfriheten. Enligt Moderata samlingspartiet innebär samtliga dessa
grundlagsändringar viktiga steg i riktning mot såväl en förstärkt demokrati
som en förstärkt konstitution.
Förstärkning av
minoritetsskyddet
Vid rättighetsbegränsningar
Vår regeringsform vilar på tanken att majoritetsbeslut är den
beslutsform som bäst gagnar demokratin, d.v.s.
folkstyrelsens princip. Den starka betoning av majoritetens
långtgående rättigheter och den bristfälliga insikt om behovet
av vissa inskränkningar i majoritetens rätt som vår
författning ger uttryck för är klart otillfredsställande. Ett
effektivt parlamentariskt vapen till värn också för
minoritetens vilja vore att stärka minoritetsskyddet vid beslut
om lagstiftning som innebär begränsningar av de
medborgerliga fri- och rättigheterna och en ökad judiciell
kontroll av dessa rättigheter. Detta är sedan länge framförda
krav från Moderata samlingspartiet.
Såväl begränsningar i äganderätten och närings- och yrkesfriheten som
inskränkningar i de politiska fri- och rättigheterna, dvs. yttrande-, infor-
mations-, mötes-, demonstrations- och föreningsfriheten, bör enligt vår
uppfattning beslutas av riksdagen med kvalificerad majoritet i stället för som
i dag med enkel majoritet. Frågan om det skall fordras två tredjedels
majoritet eller tre fjärdedels majoritet vid beslutet kan naturligtvis
diskuteras.
För att undvika att ett förfarande med kvalificerad majoritet skulle
handlingsförlama riksdagen finns olika lösningar. En medelväg skulle kunna
vara att överväga om en minoritet i riksdagen bör ges rätt att skjuta fram
riksdagens beslut i viss fråga. En sådan lösning skulle således motsvara vad
som gäller enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. Denna
bestämmelse föreskriver att lag om vissa fri- och rättigheter skall på yrkande
av lägst 10 av riksdagens ledamöter vila i minst tolv månader om mer än 1/6
av de röstande stöder ett sådant yrkande.
Det bör ankomma på utskottet att ta fram förslag till erforderlig lagstift-
ning om en förstärkning av minoritetsskyddet vid rättighetsbegränsningar.
I konstitutionsutskottet
För att våra grundlagar skall kunna ändras krävs att
riksdagen fattar två likalydande beslut med riksdagsval
emellan. Det första beslutet innebär att ändringsförslaget
antas som vilande av den sittande riksdagen medan det andra
beslutet - som fattas av den nya riksdag som samlas efter
valet - innebär att det vilande förslaget antas slutligt eller
förkastas. Vidare gäller att det mellan den tidpunkt då
förslaget första gången anmäls i riksdagens kammare och
valet skall gå minst nio månader. Från den bestämmelsen kan
konstitutionsutskottet med fem sjättedels majoritet medge
undantag.
Genom niomånadersfristen har lagstiftaren velat förebygga dels att
otillräckligt underbyggda beslut fattas, dels att viktiga grundlagsändringar
behandlas i riksdagen mot slutet av sessionen före valet. Undantagsregeln
som medger snabbehandling kan alltså utnyttjas bara när nästan alla
utskottsledamöter är ense om detta och den är tänkt att användas för att rätta
till sådana brister i lagstiftningsarbetet som är av helt okontroversiell
karaktär. En minoritet på 1/6 av ledamöterna - som anser att ärendet är
ofullständigt berett eller att ytterligare tid för eftertanke behövs - kan
alltså
hindra att en grundlagsändring forceras fram. Bakom denna ordning döljer
sig också en strävan efter att uppnå en så stor enighet som möjligt kring
stiftande och/eller ändring av grundlag.
En minoritet i konstitutionsutskottet kan emellertid enligt nu gällande
ordning inte hindra majoriteten att lägga fram förslag till grundlagsändring
kortare tid än nio månader före ett val, men förslaget måste då vila till den
därpå följande valperioden, alltså över två riksdagsval. Det var just detta som
inträffade i juni 1994, då konstitutionsutskottet i ett betänkande
(1993/94:KU28) föreslog grundlagsändringar som innebär att det fr.o.m. den
1 januari 1999 skall bli straffbart att inneha barnpornografi. Förslaget lades
fram trots att det enligt såväl Lagrådet som de moderata ledamöterna i
utskottet var ofullständigt berett. Någon remissbehandling i gängse mening
fanns det exempelvis inte tid till. Utskottets agerande strider klart mot
minoritetsskyddsregelns anda om än inte mot dess bokstav, och får snarast
ses som ett utslag av partitaktik av sämsta slag. Utskottets beslut för
nämligen på inget sätt frågan om en kriminalisering närmare sin lösning. Det
gör i stället - i bästa fall - den parlamentariskt tillsatta Barnpornografi-
utredningen som, vid sidan om det redan vilande grundlagsförslaget, har i
uppdrag att grundligt utreda frågan och presentera en lösning före årsskiftet
1996/97.
För att förhindra liknande missbruk av undantagsregeln i framtiden bör
enligt Moderata samlingspartiets mening regeringsformen ändras så att det
införs ett förbud för konstitutionsutskottet att lägga fram förslag till
grundlagsändring kortare tid än nio månader före ett riksdagsval om en
minoritet på 1/6 av ledamöterna motsätter sig det.
I övriga utskott
I detta sammanhang finns det även skäl att uppmärksamma
den s.k. självständiga initiativrätt som riksdagsutskotten har
enligt 3 kap. 7 § riksdagsordningen. Denna rätt infördes för
att stärka riksdagens maktställning gentemot regeringen.
Initiativrätten kan användas av en majoritet i riksdagen i
syfte att hindra oppositionen att presentera alternativförslag. I
anslutning till att initiativrätten år 1971 utsträcktes till alla
riksdagsutskott förutsatte konstitutionsutskottet också att
initiativrätten skulle begagnas med varsamhet. Ärenden
borde liksom dittills normalt väckas genom proposition eller
motion, och politisk enighet borde eftersträvas i
initiativfallen (se bet. KU 1970:27).
Den självständiga initiativrätten har hittills använts sparsamt och med
omdöme. Under senare år har vi emellertid sett tendenser till att de gamla
tankegångarna luckras upp och att en utskottsmajoritet använder initiativ-
rätten till att driva igenom politiskt kontroversiella förslag utan normalt
beredningsunderlag och utan den omfattande debatt som är möjlig då förslag
väcks genom proposition eller motioner.
Ett exempel på sådant missbruk är partnerskapslagstiftningen, som lades
fram av lagutskottet våren 1994 som ett initiativärende med minsta möjliga
marginal, 8-7. Samma vår ville, som framgått ovan, en majoritet i
konstitutionsutskottet forcera fram en grundlagsändring om förbud mot
innehav av barnpornografi trots att det inte fanns vare sig proposition eller
sedvanlig remissbehandling som underlag för ett sådant beslut. När det gäller
ändring av grundlag finns det lyckligtvis ett minoritetsskydd, som också
kunde begagnas i detta fall som avsåg en ändring av tryckfrihets-
förordningen. Detta minoritetsskydd är dock, som framgår ovan, otillräckligt
och behöver därför förbättras. Som ett sista exempel kan nämnas att en
majoritet i konstitutionsutskottet hösten 1994 försökte få till stånd ett
utskottsinitiativ till lagstiftning i syfte att förhindra en utauktionering av
lokalradiotillstånd. Riksdagen skulle efter snabbehandling anta lagen dagen
innan auktionen skulle äga rum. Även i detta fall kunde en minoritet i
riksdagen förhindra snabbehandling med hänvisning till att lagstiftningen
innebar en begränsning i yttrande- och informationsfriheten. När minoriteten
därvid erinrade om sin grundlagsgaranterade rättighet att få förslaget
uppskjutet betecknades detta av Socialdemokraterna som ett angrepp på
demokratin (Dagens Nyheter 1994-11-16). Demokratin innefattar emellertid
inte bara folkstyre utan också skydd mot försök att begränsa mänskliga fri-
och rättigheter.
Mot den angivna bakgrunden finns det enligt Moderata samlingspartiets
mening anledning att se över utskottens initiativrätt. De tendenser som
framkommit på senare tid gör det bl.a. motiverat att överväga om initiativ i
de vanliga utskotten inte som nu skall kunna tas med enkel majoritet utan i
stället fordra sådan fem sjättedels majoritet som redan nu i vissa fall krävs
när det gäller initiativ i konstitutionsutskottet.
Stärkt grundlagsskydd åt
äganderätten
Äganderätten - en grundval för
marknadsekonomin
Den enskildes äganderätt saknar i Sverige fullgott
grundlagsskydd. Detta är ett resultat av den socialistiska
samhällssyn som under lång tid präglat vårt land. Respekten
för den enskildes äganderätt måste ytterst bottna i en
övertygelse om människors möjligheter att själva forma sin
tillvaro. Synen på den enskildes äganderätt avspeglar vilken
människouppfattning man har. Här går en mycket tydlig
skiljelinje mellan moderat och socialdemokratisk politik.
Helt grundläggande för Moderata samlingspartiet är vår
tilltro till den enskilda individens förmåga och vilja att ta
ansvar för sitt eget och sin familjs liv. Detta innebär att vi
också tillmäter individens faktiska möjligheter att äga och
förvalta sin egendom central betydelse. Äganderätten
möjliggör en spridning av makt, ansvar och beslutsfattande
från ett fåtal till ett flertal och leder härigenom till personlig
och samhällelig utveckling. Det enskilda ägandet utgör en
grundläggande förutsättning för den enskildes ekonomiska
välfärd och befrämjar marknadsekonomin som är grunden
för den samhälleliga välfärden.
Socialdemokraternas bristande respekt för enskildas äganderätt har under
årens lopp tagit sig olika uttryck i vår lagstiftning. Gemensamt för dessa
åtgärder har varit det konfiskatoriska syftet.
Genom lagen om det s.k. fria handredskapsfisket inskränktes nära
100 000 människors rätt att själva disponera över vatten, som de dittills
hade innehaft med ägande- eller nyttjanderätt. I praktiken blev det
frågan om att en rätt till egendom begränsades utan eller med endast
otillräcklig ersättning.
Engångsskatten. I ett slag berövades försäkringsspararna 15 miljarder
kronor. Regeringen tog ingen notis om att Lagrådet avstyrkte införan-
det av en engångsskatt utan drev med stöd av riksdagsmajoriteten
igenom förslaget.
Plan- och bygglagen innehåller regler som påtagligt minskar värdet av
fast egendom för ägarna. Genom begränsningar i byggrätten, liksom
bestämmelser som tillåter visst intrång på fast egendom utan full
ersättning, beskärs äganderätten.
Höjda skatter på aktier och företagande. Det är orimligt att förmögen-
hetsskatt skall betalas även för den del av aktievärdet som utgörs av
latent realisationsvinstskatt.
Höjd skatt på boende. Regeringens höjning av fastighetsskatten
innebär att människor beskattas för icke realiserade värden, vilket i
många fall tvingat människor att belåna eller sälja sina hus för att
kunna betala sin fastighetsskatt. Dessutom tar fastighetsskatten, som
utgår från taxeringsvärdet, inte hänsyn till belåningen.
Regeringen har nyligen till riksdagen lämnat en stiftelseproposition
som i praktiken innebär ett ingrepp i enskilda rättssubjekts äganderätt.
Trots att den enskildes äganderätt utgör en av grundstenarna
för vår rättsordning med starkt genomslag i både vår
privaträtt och vår straffrätt är grundlagsskyddet för den
enskilda äganderätten fortfarande mycket svagt.
Grundlagsskyddet består i regler om ersättning vid
expropriation (mark och byggnader) och liknande intrång
(RF 2:18), vilket blev resultatet av den partipolitiska
överenskommelsen i olika grundlagsfrågor från hösten 1993.
Självfallet måste det finnas vissa begränsningar i
äganderätten när detta är nödvändigt med hänsyn till viktiga
allmänna intressen. De som drabbas av en sådan
inskränkning i sin äganderätt måste emellertid garanteras full
ersättning för den skada som uppkommer. I dag utgår inte
sådan full kompensation utan ersättning utgår bara om den
skada som uppkommer är betydande i förhållande till värdet
av den berörda delen av fastigheten.
Enligt Moderata samlingspartiets uppfattning är det nu angeläget att införa
en regel i regeringsformen som slår fast att den enskilda äganderättens
princip är orubblig och att inskränkningar endast får ske i klart angivna fall
med full ersättning till den enskilde.
Klargörande av beskattningsmaktens
gränser
Skyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat och
kommun har nära beröringspunkter med frågan om vilka
inskränkningar i äganderätten som kan accepteras (jfr artikel
1 i första protokollet till Europakonventionen). Samtidigt
som skatter och avgifter kan undergräva äganderätten är det
självklart att skatter måste kunna uttas för finansiering av
nödvändiga gemensamma åtgärder. Det är dock inte lika
självklart på vilken nivå skatteuttaget skall ligga och inte
heller på vilket sätt skatten skall tas ut. Med utgångspunkt i 2
kap. 10 § regeringsformen om förbud mot retroaktiv
skattelagstiftning hade Fri- och rättighetskommittén i uppgift
att söka klarlägga beskattningsmaktens gränser. Utredningen
nöjde sig dock med att konstatera, se SOU 1993:40, Fri- och
rättighetsfrågor, del A, s. 112:
Det torde vara få instrument som är så viktiga för genomförandet av den
politiska viljan som just beskattningsrätten. Enligt vår uppfattning förhåller
det sig också så att det bästa skyddet mot ett missbruk av denna rätt står att
finna i vårt demokratiska system där väljarna har möjlighet att i fria val ge
uttryck för sin uppfattning om hur beskattningsrätten utnyttjas.
För det stora flertalet väljare måste ett uttalande av detta slag
framstå som cyniskt. Enligt Moderata samlingspartiet utgör
vårt demokratiska system inte ett tillräckligt starkt skydd för
enskildas äganderätt så länge riksdagen med endast en rösts
övervikt kan besluta om skattehöjningar och därmed
åstadkomma inskränkningar i den enskilda äganderätten. En
viktig del av demokratin är också att skydda minoriteten.
Enligt vår uppfattning bör frågan om beskattningsmaktens
gränser bli föremål för en förnyad, seriös utredning.
Förstärkt skydd för den
negativa föreningsfriheten
Rätten att fritt sluta avtal spelar en väsentlig roll inom många
områden i vårt samhälle och är fundamental för en väl
fungerande marknadsekonomi. Om en ägare t.ex. inte har rätt
att disponera över sin egendom, genom försäljning,
uthyrning eller på annat sätt, förlorar äganderätten mycket av
sitt värde. Ett område där avtalsfriheten borde vara central,
men där den i praktiken är obefintlig är inom arbetsrättens
område. På den svenska arbetsmarknaden finns ingen
fungerande avtalsfrihet. Den politiska makten har givit
kollektivavtalet en monopolställning och individuella avtal
har motarbetats energiskt och systematiskt. Detta har hittills
kunnat ske bl.a. genom att den negativa föreningsfriheten,
d.v.s. rätten att stå utanför olika sammanslutningar, inte
regleras i grundlagen. Följden har blivit att oorganiserade
arbetstagare och arbetsgivare inte har några möjligheter att
fritt avtala om löner och anställningsvillkor. Fackets rätt att
verka för kollektivavtal genom stridsåtgärder har förhindrat
enskildas försök till individuella avtal. Genom
Europadomstolens dom i det nyligen avgjorda målet
Gustafsson mot Sverige har den bristande avtalsfriheten
inom arbetsrätten tydliggjorts. Även om domstolen gav
Sverige rätt mot Gustafsson så gav domen samtidigt en tydlig
indikation om att rådande avtalsförhållanden inom
arbetsrätten inte är tillfredsställande.
Domstolen klargjorde nämligen att den negativa föreningsfriheten måste
tillmätas betydelse också på den svenska arbetsmarknaden. Vad detta innebär
i fall med andra faktiska förutsättningar än i Gustafssonfallet kan framtida
rättslig prövning ge svar på. Den negativa föreningsfriheten är skyddad
genom Europakonventionen som ju numera är en del av svensk rätt. Någon
uttrycklig bestämmelse om skydd för rätten att stå utanför en organisation
finns dock inte i vår fri- och rättighetskatalog i 2 kap. regeringsformen. Detta
bör snarast avhjälpas, så att det tydligare framgår att bl.a. enskilda utan
organisationstvång kan få ingå exempelvis icke-kollektivavtalsbundna
arbetsrättsavtal.
Förstärkning av den
judiciella kontrollen
Ta bort uppenbarhetsrekvisitet
Frågan om en grundlagsreglering av äganderätten liksom
frågan om hur respekten för mänskliga rättigheter och
grundläggande friheter i övrigt skall kunna upprätthållas är
intimt kopplad till frågan om vem som skall bevaka att
grundlagens skyddsregler iakttas i normgivning och
rättstillämpning. Statsmakterna är nämligen bundna av sina
egna lagar. Utan denna begränsning skulle staten genom
lagstiftningen kunna utvecklas till ett renodlat
maktinstrument.
Sedan 1979 är lagprövningsrätten inskriven i regeringsformen (11:14).
Den innebär att domstol eller annat offentligt organ som finner att en
föreskrift står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad
författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har
åsidosatts vid dess tillkomst inte bara har rätt utan också skyldighet att
åsidosätta föreskriften. Om det är riksdagen eller regeringen som har beslutat
föreskriften, skall tillämpningen underlåtas bara om felet är uppenbart.
Uppenbarhetsrekvisitets betydelse för den judiciella kontrollen har
återkommande diskuterats. Senast skedde det i Fri- och rättighetskommittén,
som enligt klart uttalade direktiv hade att överväga frågan om vidgade
möjligheter till domstolsprövning. I sitt betänkande avfärdade emellertid
kommittén frågan på ett summariskt sätt (s. 229). Som skäl för att behålla
uppenbarhetsrekvisitet angav kommittén bl.a. att riksdagen och inte
domstolarna är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss
lagföreskrift är grundlagsenlig eller ej samt att man normalt givetvis kan utgå
från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser.
Enligt vår mening är det av flera skäl nödvändigt att frågan om
uppenbarhetsrekvisitet blir föremål för den seriösa beredning som hittills
uteblivit. Så länge den begränsning som uppenbarhetsrekvisitet utgör finns
kvar råder onödig oklarhet om var gränserna går för den judiciella kontroll
som följer inte bara av att Europakonventionen numera är gällande rätt utan
också av den omständigheten att EG-rätten har direkt tillämplighet efter
Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Såväl Europakonventionens
som EG-rättens tillämpning kan hanteras inom ramen för en sedvanlig
tolkningsmetod där bl.a. normhierarkin avgör vid normkollisioner. Annor-
lunda förhåller det sig när det gäller normkollisioner där enbart regerings-
formens bestämmelser, utan koppling till vare sig Europakonventionen eller
EG-rätten, är föremål för rättslig tolkning. I det fallet utgör 11 kap. 14 § i
dess nuvarande lydelse en omotiverad och svårförståelig begränsning till
förfång för medborgarna och det skydd för grundläggande friheter och
mänskliga rättigheter som de ostridigt bör åtnjuta också i vårt land.
Den nuvarande lagprövningsrätten är behäftad också med andra svagheter.
Ett exempel är att den kan komma att tillämpas långt efter det att en lag
börjat gälla, vilket kan få svåröverskådliga konsekvenser för andra fall där
lagen tidigare tillämpats.
I sammanhanget kan noteras att justitierådet Göran Regner, tidigare
rättschef och expeditionschef på Justitiedepartementet med ansvar för grund-
lagsfrågor, nyligen i Svensk Juristtidning ifrågasatt om uppenbarhets-
rekvisitet kan behållas på grund av EG-rätten. Enligt Regner finns det ett
spänningsförhållande mellan 11:14 och 10:5 RF som i framtiden måste lösas.
Av 10:5 framgår att den del av EG-rätten som avser rättighetsskyddet skall
ha företräde framför svensk lag utan att det finns något krav på uppenbar
motstridighet. Vidare anför Regner:
Efter införlivandet av europakonventionen med svensk rätt kan Strasbourg-
domstolen finna att en svensk lagregel strider mot en konventions-
bestämmelse samtidigt som en svensk domstol inte vid tillämpning av 2:23
(som innebär att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med
Sveriges åtaganden på grund av den europakonventionen, vår anm.) och
11:14 RF kan åsidosätta samma lagregel som stridande mot samma artikel i
konventionen därför att lagregeln inte uppenbart strider mot artikeln i fråga.
Sammantaget leder det anförda till att regeringen bör ta
initiativ till en beredning som syftar till att ta bort den
begränsning som "uppenbarhetsrekvisitet" utgör i 11 kap. 14
§ regeringsformen.
Utökad skyldighet att inhämta
yttrande från Lagrådet
Lagrådet har en viktig funktion när det gäller att granska den
juridisk/tekniska kvaliteten i förslag till nya lagar.
Granskningen som är grundlagsfäst (8 kap. 18 §
regeringsformen), skall även avse hur ett lagförslag förhåller
sig till rättssäkerhetens krav och vilka problem som kan
uppstå vid tillämpningen. Många brister i framför allt
regeringens lagförslag har genom årens lopp kunnat
avhjälpas sedan de uppmärksammats av Lagrådet.
En egendomlighet i de nuvarande bestämmelserna är att Lagrådet normalt
sett inte behöver höras över grundlagsändringar, om det inte gäller
tryckfriheten och liknande. Ett skäl för att inte låta Lagrådet yttra sig över
grundlagsförslag har ansetts vara att regeringsformen till helt övervägande
del gäller frågor av politisk natur och därför är mindre väl lämpad för
lagrådsgranskning (prop. 1978/79:195 s. 47). Som bl.a. professor Bertil
Bengtsson har påpekat i anslutning till av honom framförd kritik beträffande
lagstiftningstekniken i ärendet om ändring i 2 kap. 18 § regeringsformen är
detta skäl knappast hållbart (se SvJT 1994 s. 933). Också vanliga lagar kan
avse politiskt känsliga frågor, och då begränsar Lagrådet sig regelmässigt till
en rent teknisk granskning. Det finns därför enligt Moderata samlingspartiets
mening ingen anledning att koppla bort den lagtekniska expertisen just i de
allra viktigaste lagstiftningsärendena, dvs. sådana ärenden som rör grund-
lagarna.
Det bör ankomma på regeringen att närmare se över bestämmelserna om
lagrådsgranskning i syfte att säkerställa att Lagrådets erfarenhet och
kunnande utnyttjas även i de lagstiftningsfrågor som avser grundlagarna.
Frågan om författningsdomstol
I syfte att stärka skyddet för fri- och rättigheterna har under
årens lopp vid ett flertal tillfällen väckts förslag om att även i
vårt land införa en särskild författningsdomstol. Frågan
diskuterades bl.a. av Folkstyrelsekommittén i betänkandet
SOU 1987:6. Även Fri- och rättighetskommittén tog upp
frågan i dess betänkande SOU 1993:40. Kommittén avvisade
tanken på en författningsdomstol med den huvudsakliga
motiveringen att ett sådant system riskerade att överföra en
del av den politiska makten till domstolarna, en ordning som
ansågs vara främmande för den svenska rättstraditionen.
Vi avser inte att i denna motion ta ställning vare sig för eller emot en
svensk författningsdomstol. Det är emellertid ostridigt så att förutsätt-
ningarna för en diskussion i frågan är väsentligt annorlunda nu än då frågan
tidigare utretts. En sådan omständighet är att Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna sedan den 1 januari
1995 gäller såsom svensk lag. En annan betydelsfull förändring är att Sverige
blivit medlem i Europeiska unionen.
Medlemskapet i EU har medfört att EG-rätten gäller i Sverige liksom i
övriga medlemsstater. Till EG-rättens kännetecken hör att den har företräde
framför nationell lagstiftning och att den till stor del är direkt tillämplig i
medlemsstaterna. Detta innebär att svenska domstolar och andra rätts-
tillämpande myndigheter har fått en normkontrollerande funktion av helt
annan omfattning än vad som tidigare varit fallet. Normkontrollen är inte
inskränkt till att avse lagar och författningar av lägre dignitet utan omfattar
också frågan om svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rättsliga
regler. I det sammanhanget är det naturligt att frågan om en särskild svensk
författningsdomstol ges förnyad aktualitet.
En i sammanhanget intressant omständighet har uppmärksammats i en
expertrapport till EU 96-kommittén (SOU 1996:16). I rapporten påtalas
(s. 113): "Avseende skyddet av grundläggande fri- och rättigheter inom
gemenskapsrätten är det uppenbart att de medlemsstater där en
författningsdomstol givits en stark ställning också haft ett stort inflytande
över gemenskapsrättens utveckling." Som exempel anges särskilt den tyska
författningsdomstolen, som bl.a. i samband med Maastrichtfördragets
ratificering förmådde att ge ett på samma gång kraftfullt och nyanserat
uttryck för den tyska uppfattningen om förhållandet mellan nationell rätt och
gemenskapsrätt på fri- och rättighetsområdet.
Det kan inte uteslutas att det även i Sverige - även med en stärkt juridiciell
kontroll i övrigt - kommer att finnas ett motsvarande behov av en rättslig
instans som med största möjliga auktoritet förmår att hävda svenska
intressen, exempelvis när det gäller skyddet för den traditionella svenska
offentlighetsprincipen. Särskilt med tanke på kommande ändringar av EU:s
grundfördrag kan det också erinras om att regeringsformen innehåller en
väsentlig begränsning av möjligheten att överlåta beslutanderätt till EU. I 10
kap. 5 § anges nämligen att detta får ske endast så länge som EU har ett fri-
och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i den svenska
regeringsformen och i Europakonventionen angående skyddet för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. De svårbedömda
men till sina konsekvenser ytterst betydelsefulla frågor som därvid kan
uppkomma kan mycket väl vara ägnade att också i vårt land med fördel
avgöras av en författningsdomstol, inte minst med tanke på den respekt som
utslag av en sådan domstol skulle kunna väcka i andra medlemsländer och i
EU:s institutioner. En alternativ lösning kan vara att ge Högsta domstolen
och Regeringsrätten de funktioner som bör tillkomma en författnings-
domstol.
De delvis nya och tidigare obeaktade förhållanden som nu anförts talar
enligt vår mening för att frågan om en författningsdomstol bör bli föremål
för närmare överväganden. Regeringen bör få i uppdrag att föranstalta om en
utredning i detta syfte.
Förstärkning av
domstolarnas och domarnas
konstitutionella ställning
Regeringsformen innehåller regler till skydd för vissa
kärnfunktioner av den självständighet som domstolarna
oomtvisligen skall ha. På vissa punkter, t.ex. i fråga om
ingripanden i dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket
starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller
obefintligt. En oklar punkt är exempelvis i vad mån
riksdagens normgivningsmakt kan delegeras till myndigheter
av lägre rang. Regeringsformen är sålunda tämligen otydlig
när det gäller att förbehålla riksdagen normgivningsmakten
beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma
gäller regleringen av domstolsorganisationen och
utnämningsmakten. Mot dessa påpekanden kan naturligtvis
invändas att Sverige trots föreliggande ofullkomligheter i
regeringsformen de facto har ett fritt och självständigt
domstolsväsende varför ett förtydligande av domstolarnas
konstitutionella ställning i regeringsformen skulle kunna
undvaras. Moderata samlingspartiet delar emellertid inte en
sådan uppfattning. Det bakomliggande syftet med en
grundlagsregel måste enligt vår mening tillmätas större
betydelse. Avsikten med ett grundlagsskydd är inte primärt
att beskriva ett sakernas tillstånd utan att tjäna som garanti
mot missbruk i andra tider och under andra förhållanden.
Grundlagen skall således vad gäller domstolarnas och
domarnas konstitutionella ställning utgöra ett skydd mot att
det rättsläge som den vanliga lagstiftningen ger och den
praxis som tillämpas inte förändras till det sämre i
hänseenden som är centrala för en rättsstat.
Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning skulle kunna vara
att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att
besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstols-
frågor. I dag kan sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. regeringsformen
måste beslutas enligt lag meddelas av myndighet under regeringen som
regeringen överlåtit denna befogenhet till (8 kap. 13 §). Efter delegering kan
således även andra myndigheter (främst Domstolsverket) än domstolarna
besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Utifrån den
moderata synen på domstolarnas ställning framstår denna ordning som
otillfredsställande.
1993 års Domarutredning, som hade i uppdrag att kartlägga domstolarnas
och domarnas ställning och lämna förslag till inriktning av fortsatt
utredningsarbete, behandlade bl.a. den här aktuella frågan och lämnade
också ett förslag till grundlagsändring, se betänkande SOU 1994:99, s. 213
ff. Utredningen framhöll att domstolarnas och domarnas ställning skulle
kunna stärkas också på andra sätt än genom ändringar i regeringsformen och
att en parlamentarisk utredning borde få i uppdrag att närmare överväga på
vilket sätt detta skulle kunna ske.
När det gäller domarnas konstitutionella ställning spelar utnämningsför-
farandet en central roll. Utnämningen av ordinarie domare är konstitutionell
till sin natur och regleras i 11 kap. 9 § regeringsformen. Av grundlagen
framgår att vid tillsättning av tjänst vid domstol skall avseende fästas endast
vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. I och med
grundlagsregleringen får utnämningar av domare ytterst sin legitimitet av
folket. En berättigad fråga är därför om folkstyret - Sveriges riksdag - har
tillräcklig insyn i utnämningsförfarandet med den ordning som vi har i dag,
d.v.s. att regeringen ensam ansvarar för domarutnämningarna.
Mot denna bakgrund är det enligt Moderata samlingspartiets uppfattning
viktigt att närmare överväga om dagens utnämningsförfarande verkligen är
det mest lämpade för att förse landet med de bäst kvalificerade domarna. Ett
alternativ till nuvarande ordning skulle kunna vara att låta riksdagen eller
företrädare för denna i någon form medverka i utnämningsförfarandet
beträffande domare och därmed tillskapa ett slags medborgerlig garanti för
att domarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande
hänsyn. Samtidigt skulle en utnämning som sanktionerats av Sveriges
riksdag kunna ge ett starkare uttryck för den viktiga funktion som är förenad
med domarämbetet. Ett annat alternativ kan vara att inrätta ett särskilt organ
med uppgift att utse domare, exempelvis en nämnd bestående av både
domare och företrädare för medborgarna. Givetvis kan förslagen som här
framförts diskuteras utifrån flera olika utgångspunkter och kanske bör en
parlamentarisk insyn inte utsträckas längre än till att avse utnämningar av
landets högsta domare. Enligt Moderata samlingspartiet bör dock, i vart fall,
det s.k. kallelseförfarandet, d.v.s. tillsättning av högre domartjänster utan
föregående anmälnings- eller beredningsförfarande, upphöra.
Det är angeläget att svenskt domstolsväsende ges bästa möjliga förutsätt-
ning att leva upp till de nya krav som samhällsutvecklingen ställer på våra
domstolar och domare. Av bl.a. ovan angivna skäl anser vi att en
parlamentarisk utredning bör tillsättas med uppdrag att lämna förslag till hur
domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning i Sverige kan
förstärkas.
Färre riksdagsledamöter
Det ökade inslaget av personval i de allmänna valen kan
minska avståndet mellan väljarna och de valda. Ytterligare
en förändring som skulle gynna både väljarna och politikerna
vore att minska antalet riksdagsledamöter. Med färre
ledamöter skulle framför allt anonymiteten mellan politiker
och väljare minska.
Sveriges riksdag har i dag med sina 349 ledamöter en i förhållande till
landets folkmängd osedvanligt stor representation jämfört med andra
demokratiska länder. Enligt Moderata samlingspartiets uppfattning kan det
finnas skäl att överväga och närmare belysa konsekvenserna av minskningen
av antalet ledamöter till 249. Om antalet ledamöter minskade skulle detta
inte enbart medverka till att de folkvalda blev mer kända ute bland folket
utan också leda till en mer "arbetsduglig" riksdag. En riksdag med färre
ledamöter reser dock flera viktiga frågor av demokratikaraktär, bl.a. frågan
om hur många riksdagsledamöter som fordras för att alla delar av vårt land
skall få en god representation i riksdagen. Mot denna bakgrund är det
angeläget att regeringen låter utreda förutsättningarna för en reducering av
antalet riksdagsledamöter.
Skilda valdagar
Staten skall hantera frågor som angår hela nationen, ansvara
för Sveriges relationer till andra stater och för Sveriges
internationella samarbete. Kommunerna skall koncentrera sig
på de uppgifter som bäst hanteras på lokal nivå.
Kommunerna skall svara för det lokala samhällets utveckling
genom fysisk planering, infrastruktur och
myndighetsutövning vad gäller sociala frågor och frågor som
rör natur- och stadsmiljö. Kommunerna skall ansvara för
grundläggande utbildning och insatser för social trygghet när
andra trygghetssystem inte räcker till.
Stat och kommun skall utgöra två tydligt åtskilda politiska nivåer.
Landstingen skall avskaffas. Statsmakternas beslut inom sina respektive
ansvarsområden har oftast stor betydelse för medborgarna men de
kommunala frågorna har de facto väl så stor inverkan på enskilda människors
livssituation. Med skilda valdagar skulle de kommunala frågorna - och de
kommunala politikerna - bättre uppmärksammas och ges mer rättvist
utrymme i den allmänna debatten. Inför valdagen dominerar med nuvarande
ordning riksdagspolitikerna och de rikspolitiska frågorna.
Det finns mot denna bakgrund goda skäl att söka bryta upp den nuvarande
ordningen med gemensam valdag för riksdags- respektive kommunalval.
Regeringen bör snarast ta initiativ till en utredning med detta syfte.
Det kommunala självstyret
Enligt regeringsformens portalparagraf förverkligas
folkstyrelsen inte bara genom ett representativt och
parlamentariskt statsskick utan också genom kommunal
självstyrelse. En grundläggande förutsättning för att det
kommunala självstyret skall kunna utövas är att kommunerna
har rätt att ta ut ersättning i form av kommunalskatt för den
egna kommunens skötsel. Kommunernas beskattningsrätt har
med denna begränsning ansetts så väsentlig att den
grundlagsfästs i 1 kap. 7 § regeringsformen. Regeringen har
dock en annan uppfattning om vikten av kommunal
sjävstyrelse. Varken grundlagen eller Lagrådets
rekommendationer har hittills avhållit den
socialdemokratiska regeringen från att driva igenom
lagstiftning som uppenbart urholkat principen om kommunal
sjävstyrelse. Införandet av ett nytt utjämningssystem för
kommuner och landsting är bara ett exempel på det.
Genom beslutet om s.k. inomkommunal skatteutjämning har grundlagens
bestämmelser åsidosatts, vilket innebär att vi idag har ett grundlagsstridigt
system. Den skatt en kommun idag uppbär kan i strid mot grundlagen genom
riksdagsbeslut disponeras för utgifter i helt andra kommuner. En statlig
kommitté (Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd,
Fi 1995:15) kommer inom kort att presentera förslag om ändring av
grundlagen som skall ge riksdagen möjlighet att förordna om att kommunal-
skatten skall kunna disponeras av staten för utjämningsinsatser inom
kommunsektorn. Detta är ett grundskott mot den kommunala självstyrelsen
vilket vi bestämt avvisar. I stället skall snarast ett grundlagsriktigt system
införas som respekterar den i grundlagen angivna kommunala beskattnings-
rätten för en kommuns egna lokala uppgifter.
Den kommunala självstyrelsen är även i andra avseenden i fara. En rad
förslag har på senare tid förts fram, vilka alldeles uppenbart inskränker
kommunernas rätt till självstyrelse. Det är naturligtvis av största vikt att
regeringen respekterar den kommunala självstyrelsen i lagstiftningsarbetet
och redovisar sina överväganden mot bakgrund av grundlagens portal-
paragraf om kommunal självstyrelse.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd vid
rättighetsbegränsningar i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd i
konstitutionsutskottet i enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen beslutar om förstärkt minoritetsskydd i övriga utskott i
enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om grundlagsskydd åt äganderätten,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av klargörande av beskattningsmaktens gränser,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förstärkning av den judiciella kontrollen,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förstärkning av domstolarnas och domarnas konstitutionella
ställning,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om skilda valdagar,
9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till minskning av antalet
riksdagsledamöter i enlighet med vad som anförts i motionen,
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om respekt för kommunal självstyrelse.
Stockholm den 25 september 1996
Carl Bildt (m)
Lars Tobisson (m)
Sonja Rembo (m)
Anders Björck (m)
Knut Billing (m)
Birger Hagård (m)
Gun Hellsvik (m)
Gullan Lindblad (m)
Bo Lundgren (m)
Inger René (m)
Karl-Gösta Svenson (m)
Per Unckel (m)
Per Westerberg (m)