ArtDatabanken i Uppsala sammanställer listor över hotade och sällsynta
växt- och djurarter. Dessa s.k. rödlistor fastställs sedan av
Naturvårdsverket och bildar underlag för statistik om utvecklingen av
den biologiska mångfalden.
Att Naturvårdsverket fastställer att vi för gott håller på att mista en viss art
eller artgrupp föranleder idag inga omedelbara åtgärder. Faktum är att det
inte leder till några som helst praktiska konsekvenser, trots att akuta insatser
ofta krävs för att förhindra utrotning. Det saknas med andra ord en process
som kopplar ihop registreringen av att utrotning av en art eller artgrupp är på
väg med omedelbara åtgärder som förhindrar denna utrotning. Miljöpartiet
presenterar i det följande ett utkast till hur ett effektivt artskydd skulle
kunna
se ut.
Brister i dagens lagstiftning
Människan kan utrota en art utan att direkt ta livet av en enda individ. De
flesta arter som vi har utplånat, har vi helt enkelt utraderat livsmiljön för.
I Sverige har vi i dag regler som förbjuder att man dödar hotade djur eller
plockar fridlysta blommor. Naturvårdslagen ger också möjlighet att
avsätta stora områden till nationalparker, naturreservat,
naturvårdsområden och biotopskyddsområden. Dessa
naturvårdsinstrument innebär visserligen lokalt skydd för vissa arter, men
som lagen idag är konstruerad så utgår områdesskyddet från att själva
området är hotat (lokalt motiv) och inte ifrån behovet av att skydda en
viss hotad art (nationellt motiv). Ofta används nationella motiv i debatten
för att skydda ett visst hotat område. Man argumenterar t.ex. att ett visst
slags biotoper som hyser bl.a. en viss art eller artgrupp är så sällsynta i
landet att det i sig självt motiverar skydd för det hotade området. Dessa
nationella motiv får idag inget som helst praktiskt uttryck med stöd av
naturvårdslagstiftningen. Det finns med andra ord ingen direkt koppling
mellan förekomst av hotade arter och skydd av naturmiljön. Det är just
denna direkta koppling som nedanstående utkast till artskyddslagstiftning
söker skapa.
Syfte och principer för en artlagstiftning
För att åstadkomma en starkare koppling mellan förekomst av hotade
arter och skydd av naturmiljön behövs en mekanism som
1. Identifierar och inventerar hotade arter.
2. Registrerar och analyserar materialet om hotade arter.
3. Lagskyddar hotade arter.
4. Utformar handlingsprogram som beskriver hur arbetet med de hotade
arterna skall bedrivas.
6. Upprättar rättsligt förankrade naturvårdsplaner för det praktiska
genomförandet.
Flera av ovanstående punkter representerar arbetsformer som redan är
etablerade på nationell, regional eller lokal nivå. Vad som saknas är
integration, samordning, nationell täckning, lagstöd och resurser för
genomförande. Detta skulle kunna åstadkommas med en
artskyddslagstiftning som infogas i och kompletterar dagens
naturvårdslagstiftning.
Syftet med en artskyddslagstiftning skall vara att med samordnade resurser
bevara hotade djur- och växtarter genom att skydda deras livsmiljöer. Den
bör ha ett tillämpningsområde som är vidsträckt för att lagen skall vara så
heltäckande som möjligt och omfatta all mänsklig verksamhet som kan
utarma naturens mångfald. Mänskliga verksamheter är inte bara verk-
samheter som pågår under en längre tid, t.ex. skogsbruk, utan också enstaka
handlingar som att t.ex. plocka blommor under en skogspromenad.
Den nuvarande miljölagstiftningen tar hänsyn till den totala förorenings-
situationen i olika områden i alltför liten grad, eftersom den koncentreras till
utsläppen från varje enskild föroreningskälla. För att komma till rätta med
detta krävs ändring av miljölagstiftningen genom införande av kvalitets-
normer. Det hjälper inte att skydda olika markområden och ställa krav på
försiktighetsmått vid olika typer av verksamhet om miljöfarliga utsläpp
försämrar livsförutsättningarna. I det förslag till miljöbalk som nu föreligger,
finns förslag till ett system med miljökvalitetsnormer. Rätt använda, kan
miljökvalitetsnormer om utsläppsnivåer m.m. bli nödvändiga komplement
till en artskyddslagstiftning. I den mån miljökvalitetsnormer kommer att
inriktas på artskydd, kan de ingå som en del i artskyddslagstiftningen. Detta
utvecklas närmare nedan.
Integrera och samordna nuvarande arbetsformer
En artskyddslagstiftning bör huvudsakligen byggas upp kring olika
arbetsformer som redan är etablerade. Som nämnts ovan, så
sammanställer ArtDatabanken i Uppsala listor över hotade och sällsynta
växt- och djurarter. Naturvårdsverket analyserar och fastställer sedan
dessa uppgifter till s.k. rödlistor. Länsstyrelser, vissa kommuner och
numera även skogsvårdsstyrelser håller kontinuerligt på med olika slags
naturvårdsinventeringar. Naturvårdsverket gör handlingsprogram för
bevarande av vissa arter, som dock inte får några praktiska konsekvenser.
Många kommuner har upprättat naturvårdsplaner.
Ett plansystem som kopplar ihop ambitioner och praktiskt
handlande
För att integrera och samordna de ovannämnda insatser som redan idag
utförs, anser vi att det är nödvändigt att artskyddslagstiftningen
innehåller olika typer av plankrav. Planerna bör kopplas till varandra för
att fungera tillsammans i ett enhetligt system. De har rättsverkan och ska
bland annat fungera som beslutsunderlag. Planernas främsta funktion är
att de kopplar ihop lagstiftarens mål och det praktiska handlandet.
Förslagsvis delas planeringen upp på följande sätt:
- Handlingsprogram - övergripande riktlinjer från Naturvårdsverket.
- Åtgärdsprogram - statligt artinriktat och konkret detaljerat program från
Naturvårdsverket.
- Naturvårdsplan - kommunal plan med rättsverkan som bl.a. utför
åtgärdsprogrammet på kommunal nivå.
ArtDatabanken
Basen för en ny, planbaserad artskyddslagstiftning bör vara
ArtDatabanken. ArtDatabanken har upprättats i samarbete mellan bl.a.
Naturvårdsverket och forskare vid Sveriges lantbruksuniversitet och
utgör det bästa tillgängliga underlaget för vad som kan anses vara hotat
eller ej.
ArtDatabanken klassificerar olika arter i skilda hotkategorier: Klass 0 -
försvunna, Klass 1 - akut hotade, Klass 2 - sårbara, Klass 3 - sällsynta,
Klass 4 - hänsynskrävande.
En ny artlagstiftning bör ålägga Naturvårdsverket att analysera ArtData-
bankens material, för att sedan fastställa dessa uppgifter till s.k. rödlistor.
Detta är vad som redan idag sker, dock utan att det direkt nämns i lag.
Skillnaden med en ny artlagstiftning kommer däremot i nästa steg. Hot-
klassificeringen skall utgöra en grund för prioritering av insatser, insatser
som med stöd av tvingande lagkrav också skall utföras i praktiken. Se vidare
rubriken åtgärdsprogram, nedan.
Handlingsprogram
På grundval av ArtDatabankens material och de fastställda rödlistorna
bör Statens naturvårdsverk utforma ett handlingsprogram som beskriver
hur arbetet med de hotade arterna skall bedrivas. Handlingsprogrammen
kan vara av mer övergripande karaktär och kan gälla för flera arter. De
skall beskriva lämpliga principer för hur arbetet med hotade arter skall
bedrivas. Det kan vara lämpligt att inrikta handlingsprogrammen på att
utarbeta riktlinjer för att skydda skilda naturtyper. Målsättningen skall
vara att bevara eller återskapa livskraftiga populationer.
Naturvårdsverket har redan idag erfarenhet från liknande arbete.
Naturvårdsinventering
Varje primärkommun bör genom artskyddslagstiftningen göras skyldig
att utföra en naturvårdsinventering. Syftet med detta är dels att staten
skall få heltäckande och detaljerad information om naturtillståndet, dels
att kommunen själv skall få kännedom om sina egna mark- och
naturförhållanden och ges ett instrument i sin naturvårdsplanering. Det
bör vara möjligt att ta tillvara lokalkännedom och inventeringen bör
ställas ut för offentlig granskning, lämpligen under vegetationsperioden.
Naturvårdsinventeringen bör dessutom redovisas på ett offentligt
sammanträde.
Artskyddslagstiftningen bör ge relativt detaljerade regler om hur natur-
vårdsinventeringen skall genomföras. Detta är nödvändigt för att få ett så
pass homogent material att nationella sammanställningar kan göras, samt för
att inventeringen skall göras så noggrant som möjligt. Lämpligen bör de
erfarenheter som vunnits genom den nu pågående biotopinventeringen kunna
utnyttjas till att i lagstiftningen särskilt utpeka de naturtyper som innehåller
hotade, sårbara, sällsynta eller hänsynskrävande arter. Förteckningen över de
utpekade naturtyperna bör revideras med visst intervall av Naturvårdsverket.
Det bör finnas krav på att inventeringen i de utpekade naturtyperna skall
göras extra noga. Det kan t ex krävas att extra expertis inkallas. Det bör
också ske en värdering i olika klasser av inventeringsobjekten.
Artlagstiftningen bör utformas på så sätt att naturvårdsinventeringarna
utförs på ett ändamålsenligt sätt. Förutom att direkt i lagtext utpeka vilka
naturtyper som skall inventeras extra noga, är det naturligt att ålägga Natur-
vårdsverket att utforma föreskrifter för hur naturvårdsinventeringen skall
utföras och hur klassificeringen av inventeringsobjekten skall utformas.
Vidare bör föreskrifterna innehålla konkreta krav på vilken kompetens
inventeringspersonalen skall besitta. En kontrollmekanism för att slutligt
garantera naturvårdsinventeringarnas kvalitet bör införas på samma sätt som
i plan- och bygglagstiftningen. Naturvårdsinventeringen bör därför prövas
för godkännande av länsstyrelsen. Länsstyrelsen kan då komplettera natur-
vårdsinventeringen i de fall inventeringen inte uppfyller den i artlagstift-
ningen uppsatta ambitionsnivån. Samtidigt får länsstyrelsen på detta sätt en
bra och användbar översikt över samtliga länets kommuners naturkvaliteter.
Åtgärdsprogram
När samtliga kommuner inventerats och naturvårdsinventeringarna
godkänts av länsstyrelsen, har Statens naturvårdsverk tillsammans med
handlingsprogrammet (se ovan) ett utförligt underlag för att föreslå
konkreta åtgärder. Detta sker genom att upprätta ett åtgärdsprogram.
Åtgärdsprogram skall i första hand upprättas för arter i hotkategorierna 1
och 2 (se rubriken artdatabanken, ovan). Åtgärdsprogrammen är viktiga
för att målsättningen med återskapandet av livskraftiga populationer skall
förverkligas. Tanken är att arter som upptagits på hotlistan skall kunna
flyttas till en lägre hotkategori då deras förutsättningar för överlevnad har
förbättrats.
Åtgärdsprogrammen skall vara artinriktade och relativt detaljerade. De
skall tydligt ange vilka åtgärder som krävs för att arten skall få erforderligt
skydd och kunna överleva. Exempel på vad som kan föreskrivas i
åtgärdsprogrammen är olika skötselåtgärder, övervakning samt krav på att
skapa fröbanker för vissa arter. Åtgärdsprogrammen skall redovisa vilka
åtgärder som prioriteras, de skall visa en tids- och kostnadsplan för
programmets genomförande. Det är viktigt att åtgärdsprogrammen är
aktuella samt att de revideras vid behov.
Lagskydd
I samband med att ett åtgärdsprogram upprättas skall lagstiftningen också
innehålla en mekanism som obligatoriskt resulterar i lagskydd för den
aktuella arten. Lämpligtvis revideras lagstiftningen en gång per år.
Lagskyddets närmare utformning bör utredas av regeringen.
Naturvårdsplan
För att åtgärdsprogrammen skall få någon rättslig förankring anser vi att
kommunen, då åtgärdsprogrammen färdigställts, skall ha lagfäst
skyldighet att upprätta en naturvårdsplan med ledning av
naturvårdsinventeringen och Statens naturvårdsverks handlings- och
åtgärdsprogram. Förebilden för utformningen av artlagstiftningen i denna
del bör vara plan- och bygglagens regler om detaljplan.
Den kommunala naturvårdsplanen ska utformas så att artskyddslag-
stiftningens intentioner uppfylls inom kommunen. Vid utarbetandet har
kommunerna god vägledning av den egna inventeringen och Statens natur-
vårdsverks handlings- och åtgärdsprogram.
Planen bör innehålla:
1. Förbud och krav på försiktighetsmått samt tillståndsplikt inom olika
verksamheter, naturområden, naturtyper samt delar av kommunen.
2. Förslag på aktiva naturvårdsåtgärder som behövs till skydd för hotade
arter.
Lagstiftningen bör givetvis vara uppbyggd så att varje kommun har
möjlighet att gå längre än vad lagens minimikrav anger. I
naturvårdsplanen tar kommunen ställning till den egna ambitionsnivån
när det gäller naturvården. Under arbetet med planen är det viktigt att
kommunen stimulerar en debatt om ambitionsnivå och utformning av
naturvården inom kommunen.
Det är vidare nödvändigt att lagstiftningen föreskriver att en ekonomisk
kalkyl skall upprättas med anledning av förslaget om naturvårdsplan. I
kalkylen bör ingå kostnader för ersättning till markägare för förbud och krav
på försiktighetsmått. Olika ambitionsnivåer ska anges vad gäller förslag på
aktiva naturvårdsåtgärder. Naturligtvis måste det göras en ekonomisk
avvägning mot andra kommunala intressen när kommunen fattar beslut om
ambitionsnivå. Det går naturligtvis att lägga sig på en mängd olika
ambitionsnivåer beroende på hur stora områden man vill skydda och hur
mycket aktiva naturvårdsåtgärder, t.ex. i kulturlandskapet, som man vill satsa
på. Det är därför viktigt att de beräknade kostnaderna vad gäller ersättning
till markägare och för de aktiva naturvårdsinsatserna redovisas. Det räcker
inte med att kostnaderna för en enda ambitionsnivå tas fram, eftersom
kommunfullmäktige då skulle få fatta sitt beslut på ett alltför bristfälligt
beslutsunderlag.
Kostnader som uppkommer på grund av statliga krav i lag och föreskrifter
ska täckas av staten, medan kommunala tilläggskrav ska betalas av
kommunen. Staten ska dock alltid vara skyldig att täcka kostnader för de
aktiva naturvårdsåtgärder som krävs för att skydda arter som tillhör
hotkategori 1.
När förslag till naturvårdsplan upprättats skall givetvis förslaget ställas ut
för granskning och samrådas om med enskilda, länsstyrelse och andra
kommuner på samma sätt som idag gäller för detaljplaneförslag. Sekretess-
regler beträffande utsatta arters levnadsplatser skall finnas. Ett offentligt
granskningssammanträde bör hållas med allmänhet och berörda
myndigheter. Syftet med detta sammanträde är att kommunen offentligt skall
få svara för den upprättade naturvårdsplanen. Det är
granskningssammanträdet som bidrar till att lägga ambitionsnivån högt i
naturvårdsplanen på grund av allmänhetens stora miljöintresse. Allmänheten
får komma med synpunkter, dessutom förbättrar de offentliga
granskningssammanträdena demokratin.
Naturvårdsplanen skall givetvis antas av kommunfullmäktige, eftersom
planen bl.a. innehåller förslag på aktiva naturvårdsåtgärder, vilket innebär
kostnader för kommunen i de fall de inte erfordras till skydd för arter som
tillhör hotkategori 1.
Liksom beträffande naturvårdsinventeringarna, bör artskyddslagstiftningen
innehålla en kontrollmekanism som gör det möjligt att kontrollera att
samtliga kommuner uppfyllt lagens krav. Därför föreslår vi att naturvårds-
planen fastställs av Statens naturvårdsverk. Naturvårdsverket kan bl.a.
kontrollera att kommunerna beaktat av verket upprättade åtgärds- och
handlingsprogram. Uppfyller naturvårdsplanen inte lagens krav får den inte
fastställas. Statens naturvårdsverk kan då antingen skicka tillbaka planen till
kommun för komplettering eller välja att själv ändra planen på kommuns
bekostnad.
I och med att Statens naturvårdsverk har fastställt naturvårdsplan får den
rättsverkan, dvs. den blir bindande och styrande för framtida beslut.
Tillståndsmyndighet har ingen möjlighet att frångå planen och ge tillstånd till
exploatering av ett i planen skyddat område.
Liksom för t.ex. detaljplan, är det viktigt för naturvårdsplanens genom-
förande att det åligger markägare eller nyttjanderättshavare att ta del av vad
som i kommuns gällande naturvårdsplan har betydelse för honom. Bevis-
bördan skall alltså vara omvänd, dvs. markägaren måste vid ett eventuellt
åtal kunna styrka att han inte brutit mot gällande naturvårdsplan.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär förslag till artskyddslagstiftning
med den inriktning som i motionen anförts.