Begränsningar av tillämpningen av svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska fartyg
Inledning
Miljöpartiet har vid ett flertal tillfällen påtalat att det snarast
bör vidtas åtgärder för att effektivisera det rättsliga
förfarandet när det gäller att beivra oljeutsläpp i bl.a.
Östersjön. Vi kan konstatera att oljeutsläppen i svenska
farvatten ökat under senare tid och att havsmiljön blivit allt
sämre. Från kustbevakningen har inhämtats att under 1995
registrerades 153 oljeutsläpp i Sveriges ekonomiska zon. I
23 fall var utsläppskällan känd och flertalet förmodas ha
rapporterats till polismyndighet. Man känner inte till att
något av fallen lett till åtal (detta gäller svenska fartyg).
Enligt vad vi erfarit så har regeringen inte i något fall
behandlat eller meddelat tillstånd till åtal för utsläpp från
utländska fartyg i Sveriges ekonomiska zon.
Vi vill med denna motion ge förslag till olika lösningar för att klara upp en
del frågeställningar och problem som aktualiserades i samband med
regeringens proposition 1995/96:140 Havsrättskonventionen och tillämp-
ningsavtalet.
Havsrättskonventionen och
tillämpningsavtalet
Sverige undertecknade FN:s havsrättskonvention den 10
december 1982 tillsammans med 157 andra stater.
Konventionen trädde i kraft den 16 november 1994, tolv
månader efter det att den ratificerats av 60 stater. Den 29 juli
1994 undertecknade Sverige ett tillämpningsavtal, som
modifierar havsrättskonventionens del XI, angående
djuphavsutvinning av mineral m.m.
Havsrättskonventionen erbjuder ett i det närmaste heltäckande regelverk
för havens fredliga utnyttjande och inkluderar samtliga marina områden,
havsbotten och i viss mån även luftrummet över havsområdet.
I konventionen fastställs territorialhavets maximala bredd till 12 nautiska
mil. Kuststatens suveräna rättigheter vad avser fiske och andra levande
tillgångar får inom ramen för en ekonomisk zon utövas upp till 200 nautiska
mil från kusten. Konventionen ålägger kuststaten att bevara dessa tillgångar
samt ålägger alla stater en skyldighet att samarbeta om bevarandet av
fiskebeståndet i det fria havet, inklusive sådana bestånd som rör sig såväl i
det fria havet som i staters ekonomiska zoner.
Konventionen innehåller också ett omfattande regelverk med förpliktande
bestämmelser till skydd för den marina miljön. Reglerna inbegriper alla slags
föroreningar från fartyg, från landbaserad verksamhet, genom dumpning samt
genom verksamhet på havsbotten.
Med anledning av regeringens proposition om
havsrättskonventionen ändrades en del av svensk lagstiftning
som trädde i kraft den 1 juli 1996. Bland annat antog
riksdagen en ny lag om begränsning av tillämpningen av
svensk lag vad gäller vissa brott begångna på utländska
fartyg.
Miljöpartiet de gröna var det enda parti i riksdagen som väckte en motion
som behandlades av utrikesutskottet. I motionen uppmärksammades bl.a. den
konsekvens att Sverige genom sitt konventionsåtagande förlorar domsrätten
över vissa brott begångna utanför Sveriges territorium av utländska fartyg.
Justitieutskottet bereddes tillfälle att yttra sig över bl.a. Miljöpartiets
motion,
se 1995/96:Ju9y. Av yttrandet framgår att utskottet tagit ställning för vissa
yrkanden i vår motion och vidare så övervägs olika förslag hur man kan lösa
problemet med svensk lags tillämplighet och svensk domsrätt när det gäller
brott som begåtts i någon av Sveriges zoner på det öppna havet.
Begränsningen av
tillämpningen av svensk lag
vad gäller vissa brott
begångna på utländska
fartyg
Enligt den s.k. begränsningslagen gäller bestämmelser som
begränsar svensk lags tillämplighet i fråga om vissa
miljöbrott när dessa begås på utländska fartyg utanför
svenskt inre vatten, dvs. i Sveriges territorialhav eller bortom
detta. För sådana brott skall inte vid svensk domstol få
dömas till strängare straff än böter, om det inte är fråga om
en allvarlig och uppsåtlig gärning som avser förorening i
territorialhavet.
Bakgrunden är havsrättskonventionens artikel 230. Enligt punkt 1 i artikeln
får endast ekonomiska påföljder ådömas för överträdelser av nationella lagar
och förordningar eller tillämpliga internationella regler och normer för
förhindrande, begränsning och kontroll av förorening av den marina miljö,
som utländska fartyg begått utanför territorialhavet.
Bestämmelser om straff för
förorening från fartyg
Bestämmelser om straff för förorening från fartyg finns i
flera olika författningar. Den ovan nämnda
begränsningslagen berör bl.a. följande straffbestämmelser.
Straffbuden om miljöbrottslighet i brottsbalken. Enligt 13 kap. 8 a §
brottsbalken döms den som förorenar bl.a. vatten på ett sätt som medför eller
kan medföra sådana hälsorisker för människor eller sådana skador på djur
eller växter, som inte är av ringa betydelse, eller annan olägenhet i miljön för
miljöbrott till böter eller fängelse två år, om inte behörig myndighet har
tillåtit förfarandet eller detta är allmänt vedertaget. Om brottet är grovt döms
till fängelse i lägst sex månader eller högst sex år. Om ett brott begås av
oaktsamhet döms enligt 13 kap. 9 § andra punkten brottsbalken för
miljöförstöring till böter eller fängelse i högst två år.
Enligt bestämmelserna i 10 kap. 1 § lagen (1980:424) om åtgärder mot
vattenförorening från fartyg (vattenföroreningslagen) döms den som
uppsåtligen eller av oaktsamhet släpper ut olja från fartyg inom Sveriges
sjöterritorium och ekonomiska zon samt Östersjöområdet utanför dessa
vattenområden till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma gäller den
som inte begränsar ett sådant utsläpp. Om befälhavaren har brustit i den
tillsyn som behövs för att utsläpp inte skall ske döms även han till böter eller
fängelse i högst två år enligt 10 kap. 2 § samma lag. Även en rad andra
förfaranden straffbeläggs i lagen. Svensk domstol har kompetens såvitt gäller
brott mot lagen som begåtts utom riket i den mån så följer av reglerna om
svensk lags tillämplighet i 2 kap. brottsbalken.
Enligt bestämmelserna i 8 kap. vattenföroreningslagen kan också en
ekonomisk sanktion, vattenföroreningsavgift, tas ut när något av utsläpps-
förbuden i lagen överträds från ett fartyg. Avgiften kan endast tas ut vid
utsläpp av olja.
I lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten regleras
dumpning av avfall från svenska fartyg, oberoende av var fartyget befinner
sig, och från utländska fartyg som befinner sig i svenskt territorialhav eller
Sveriges ekonomiska zon. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet dumpar
något i havet kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Lagen
innehåller en bestämmelse av vilken framgår att svensk domstol har domsrätt
över brott mot lagen som begås utom riket även om 2 kap. 2 och 3 §§
brottsbalken inte är tillämplig.
Förslag till lösning av
problematiken kring
begränsningslagen
Begränsningslagens bestämmelser innebär att endast böter
kan komma i fråga som straffrättslig påföljd när förorening
har skett från ett utländskt fartyg från Sveriges ekonomiska
zon. En konsekvens av detta är att svensk lags tillämplighet
och svensk domstols behörighet såvitt avser ett sådant brott
inte längre följer av reglerna i 2 kap. 2 § brottsbalken. Det
krävs ju att strängare straff än böter är föreskrivet när brottet
sker på ett område som inte tillhör någon stat.
Begränsningslagens regler om bötesstraff medför alltså att
svensk jurisdiktion kommer att saknas, t.ex. vid brott mot
vattenföroreningslagen i Sveriges ekonomiska zon som
begåtts från ett utländskt fartyg.
Regeringen har hänvisat till att den särskilda vattenföroreningsavgiften är
tillämplig oavsett vad som sagts ovan. Miljöpartiet har härvid påpekat att
denna avgift dels är alldeles för låg, dels inte gör någon nytta eftersom olika
försäkringsbolag går in och täcker denna typ av utgifter eller avgifter som
drabbar rederier och deras anställda.
Som framgått innehåller flera författningar vid sidan av brottsbalken
bestämmelser som hänför brott utomlands under de svenska domstolarnas
kompetens även om 2 kap. 2 och 3 §§ brottsbalken inte är tillämpliga. Detta
är fallet beträffande t.ex. dumpningslagen. Begränsningslagens bestämmelser
föranleder därför inte någon konsekvens för den svenska domsrätten när det
gäller dumpning från utländskt fartyg av avfall i Sveriges ekonomiska zon.
Däremot kan påföljden på grund av begränsningslagen inte bli strängare än
böter. Miljöpartiet föreslår därför att en motsvarande reglering görs i
vattenföroreningslagen.
Vi vill i sammanhanget erinra om att avsikten med införandet av
vattenföroreningsavgiften, som för övrigt endast gäller oljeutsläpp, var att den
skulle utgöra en förstärkning av straffsanktionerna vid otillåtna utsläpp från
fartyg. Den var alltså inte tänkt som någon ersättning för straff. Enligt vad
som då uttalades i förarbetena borde kriminaliseringen behållas inte minst
som ett uttryck för samhällets moraliska fördömande av otillåtna utsläpp (jfr
prop. 1982/83:87 s. 14 f)
Företagsbot m.m.
Vid sidan av de rent straffrättsliga åtgärderna finns, som
nämnts ovan, även ekonomiska sanktioner att tillgripa. Det
handlar dels om företagsbot, som dock förutsätter att det kan
visas att brott föreligger , dels om vattenföroreningsavgift. I
sistnämnda fall gäller strikt ansvar. Avgiften, som varit
oförändrad sedan 1984, har nyligen höjts för att behålla sin
preventiva verkan. Problemet är dock att denna avgift
fungerar dåligt i praktiken. Tidigare, innan avgiften höjdes,
så betalade rederier eller andra ansvariga avgiften i ganska
stor utsträckning. Sedan avgiften höjdes väljer de som
påförts avgiften att överklaga Kustbevakningens beslut till
svensk domstol. När ett dylikt ärende kommit så här långt i
hantering uppstår en lång rad komplikationer. Den viktigaste
är att det sällan går att styrka att oljeutsläpp skett på sätt som
ansvarig myndighet gjort gällande. Det handlar
bevissvårigheter men också bristande kunskap hos åklagare
m.fl. Till detta kan tilläggas att Kustbevakningen har
meddelat att det föreligger svårigheter att driva in dessa
avgifter.
Miljöpartiet föreslår därför att Miljöbalksutredningen skall undersöka olika
möjligheter på det straffrättsliga området för att komma till rätta med
föroreningen av den marina miljön. Såvitt kan förstås så har utredningen inte
fått några sådana direktiv från regeringen. Vi föreslår därför att regeringen
omgående beslutar om utvidgade direktiv i det pågående utredningsarbetet.
Vidare bör övervägas huruvida företagsbotsinstitutet kan användas på
miljöbrottsområdet.
Beviskraven vid oljeutsläpp
m.m.
Brott som innebär skador eller störningar i miljön är
objektivt sett av mycket allvarlig art. När det gäller den
subjektiva sidan kanske det finns en del som talar för att det
är ett uppsåtligt handlande eller en uppsåtlig underlåtenhet
som ligger bakom det inträffade. Erfarenheten säger att det är
mycket svårt, när det gäller brott mot miljön, att på den
subjektiva sidan kunna styrka annat än oaktsamhet.
Miljöpartiet anser att regeringen måste se över ifrågavarande
regler i 10 kapitlet vattenföroreningslagen. Vi menar att
kravet vad gäller uppsåtligt handlande från ett fartyg som
släpper ut olja inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska
zon samt Östersjöområdet utanför dessa vattenområden
måste ändras på så sätt att det räcker att man kan visa att
oljeutsläpp har skett.
Vi föreslår att regeringen i samband härmed ser över ansvarsbestämmel-
serna i vattenföroreningslagen när det gäller brott mot 10 kapitlet. Det måste
står klart att det yttersta ansvaret för ett fartygs drift är ägaren (rederiet).
Inte
endast befälhavaren skall kunna dömas till ansvar för brott mot t.ex. 10 kap. 2
§ vattenföroreningslagen utan även ägaren till fartyget. Ett rederi skall inte
kunna komma undan endast med en vattenföroreningsavgift.
Slutligen anser vi att regeringen måste se över de bevissvårigheter som
föreligger vid oljeutsläpp. När kustbevakning eller annan myndighet
upptäcker ett oljeutsläpp måste det finnas möjligheter till att ta upp bevisning
som håller i rätten. Det skall inte vara så som det är i dag att ett fartyg
måste
tas på bar gärning för att leda till åtal. Kustbevakningen måste härvid ha långt
gående befogenheter till tvångsingripanden såsom bordning och husrannsakan
samt möjligheter att beordra ett fartyg till svensk hamn för provtagning m.m.
Detta gäller givetvis utländska fartyg som i dag undantas av svenska
bestämmelser och särbehandlas jämfört med svenska fartyg. Regeringen
uppmärksammas härvid om problematiken kring bestämmelserna om
husrannsakan och de begränsade möjligheterna att företa en sådan på
utländska fartyg.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar att en bestämmelse skall föras in i vattenlagen
(1983:291) med följande lydelse: Den som begått ett brott mot denna lag
döms vid svensk domstol, även om 2 kap. 2 eller 3 §§ brottsbalken inte är
tillämplig. Har brottet förövats i Sveriges ekonomiska zon, får åtal väckas vid
den tingsrätt vars domkrets är närmast den plats där brottet förövades,
2. att riksdagen, vid avslag på yrkande 1, hos regeringen begär förslag till
sådan ändring i vattenlagen (1983:291) som löser det straffrättsliga problem
som uppkommit på grund av konventionsåtagandena,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Miljöbalksutredningen skall få utvidgade direktiv att undersöka
olika möjligheter på det straffrättsliga området för att komma till rätta med
förorening av det marina området,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en utredning om huruvida företagsbotsinstitutet kan användas på
miljöområdet,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att kravet på uppsåtligt handlande skall ändras vid brott mot
vattenföroreningslagen så att det räcker att visa att oljeutsläpp har skett.
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen skall se över ansvarsbestämmelserna vad gäller
brott mot 10 kap. vattenföroreningslagen,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att regeringen skall se över de bevissvårigheter som föreligger vid
oljeutsläpp,
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att Kustbevakningen måste ges utökade befogenheter att tillgripa
olika former av tvång mot utländska fartyg för att kunna säkra bevis.