Riksdagen har enligt grundlagen makten över
statsfinanserna. Skatt till staten beslutas sålunda av
riksdagen. Riksdagen bestämmer vidare till vilka belopp
statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till olika
angivna ändamål.
Anslagen skall användas på det sätt riksdagen har beslutat. Dock bör
uppmärksammas att detaljregleringen av ändamålen minskat på senare år.
Denna utveckling förutsätter dock att riksdagen får ökade möjligheter att följa
upp att medlen använts i syfte att uppnå det önskade resultatet.
Riksdagen fastställer också grunderna för förvaltning och förfogande över
statens egendom.
En grundläggande förutsättning för att riksdagens ledamöter i egenskap av
väljarnas förtroendemän skall kunna fullgöra sina grundlagsenliga åligganden
är att riksdagen har fullgoda möjligheter att följa upp, utvärdera och
kontrollera den statliga verksamhet som bedrivs genom riksdagens anslags-
givning.
Det är sålunda betydelsefullt att behandlingen av anslagsäskanden sker i en
process, där uppföljningen av tidigare verksamhet och där uppnådda resultat
ingår som en viktig del. Detta krav har en särskild tyngd i Sverige som ett
utpräglat högskatteland med en mycket omfattande offentlig sektor.
Bakgrund
Riksdagen har enligt grundlagen tilldelats kontrollmakten.
Denna omfattar konstitutionsutskottets konstitutionella
prövning, riksdagens JO-ämbetes judiciella granskning samt
Riksdagens revisorers verksamhet. Det är således det senare
organet som skall följa just den statsfinansiella och
förvaltningsekonomiska utvecklingen. Riksdagens revisorer
tillkom redan i samband med 1809 års regeringsform. Det är
dock anmärkningsvärt att dess verksamhet inte påverkats av
de revolutionerande förändringar som statsförvaltningen och
det allmännas uppgifter undergått sedan dess.
Istället har ansvaret för att utveckla och bedriva revision av statens
verksamhet successivt kommit att få sin tyngdpunkt hos regeringens
förvaltningsorgan, Riksrevisionsverket (RRV). Genom på senare år beslutade
förändringar har den statliga redovisningsrevisionen helt förlagts till RRV
samtidigt som verket också svarar för merparten av den statliga
förvaltningsrevisionen. Riksdagens revisorer, som till skillnad från RRV även
kan granska regeringen och dess kansli samt riksdagens organ, har mot denna
bakgrund fått en roll som blivit mer undanskymd eller oklar.
Riksdagsutredningen har i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet 1,
även behandlat frågor som rör riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering
och revision. I detta sammanhang föreslog utredningen en rad åtgärder som
skulle förstärka riksdagens roll och även Riksdagens revisorers funktion.
Dessa frågor behandlas i en ännu ej avslutad utredning.
Den nu beskrivna ordningen där den statliga revisionen i huvudsak ligger
under regeringens kontroll avviker kraftigt från den statliga revisionens
ställning i de flesta andra västliga demokratier, där revisionen betraktas som
en naturlig och självklar uppgift för i första hand parlamentet. Till denna
ordning bidrar visserligen att man i dessa länder ofta har s.k. ministerstyre,
vilket accentuerar behovet av att revisionen ligger under parlamentet. Även i
beaktande av detta torde det vara odiskutabelt att även i Sverige skulle en
revision som upplevs arbeta närmare riksdagen ha större möjligheter att
uppnå de uttalade syftena med revisionen. Inte minst i ett läge när det allmänt
bedöms viktigt att riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering
intensiferas blir det betydelsefullt om resultatet av den statliga
förvaltningsrevisionens arbete direkt kan komma riksdagen och dess utskott
till del. Regeringens möjligheter att ta till sig rapporternas innehåll
föreligger
ju fortfarande även enligt en sådan ordning. Skillnaden blir att förvalt-
ningsrevisionen i formellt hänseende blir helt fristående och oberoende av
regeringen.
Den nuvarande utformningen av den statliga revisionen med ett resursstarkt
Riksrevisionsverk och ett resurssvagt Riksdagens revisorer är alltså inte en
lämplig ordning. Uppläggingen strider bl.a. mot vedertagna revisions-
principer, nämligen att den vars verksamhet skall granskas inte ens skall
kunna misstänkas kunna styra granskningen.
Vårt förslag
Den nya rollfördelning av den statliga revisionen som bör
eftersträvas bör enligt vår mening kunna i stort innebära
följande:
Redovisningsrevisionen behålls hos RRV. Denna revisions syfte är att
granska myndigheters och verks ekonomska redovisning och bedöma
om redovisningen är rättvisande och om ekonomiförvaltningen sköts på
ändamålsenligt sätt. Även RRV:s ekonomiavdelning, som svarar för
drift, utveckling och rådgivning av statens ekonomisystem, har en
naturlig och ändamålsenlig placering i ett verk under regeringen.
Den statliga förvaltningsrevisionen koncentreras till riksdagen. Detta
innebär att Riksdagens revisorers kansli erhåller ett mycket stort
resurstillskott från dagens RRV.
Riksdagsrevisionen skulle därmed på ett helt annat sätt än
idag kunna fullfölja sin i regeringsformen förutsatta uppgift
att svara för kontrollen av den offentliga verksamheten i
landet. Genom placeringen hos riksdagen skulle
tillgängligheten för utskotten av goda resurser för
uppföljningsarbetet också säkerställas på ett bra sätt.
Även med denna ansvarsuppdelning förutsätts dock Riksdagens revisorer
och RRV samarbeta nära i viktiga avseenden. Den årliga resultatredovis-
ningsgranskningen, som ju skall ge underlag såväl till regeringen som
riksdagens utskott i uppföljningsverksamheten, är ett typiskt sådant stående
samverkansprojekt. Resultatredovisningen skall självfallet bl.a. kunna ge
impulser till vilka förvaltningsrevisionsprojekt som bör genomföras. Över
huvud taget förtjänar det att påpekas att meningen med de föreslagna
förändringarna inte är att försvåra samarbetet i gränssnittet mellan redovis-
ningsrevision och förvaltningsrevision utan fastmer klarlägga hur ansvaret för
den statliga revisionen rent konstitutionellt bör ligga.
Genom en sådan förändring anpassar sig Sverige till vad som är
konstitutionell praxis i jämförbara demokratier.
En överflyttning av berörd del av RRV till Riksdagens revisorer beräknas
av oss på helårsbasis även kunna ge en direkt besparing på berörda anslag
med cirka 10-15 miljoner kronor. Vad som är än viktigare är dock att mycket
talar för att effekten av utförda förvaltningsrevisioner kan bli större än idag.
Den föreslagna förändringen skulle om den medverkar till detta få önskad
betydelse även i statsfinansiellt hänseende.
Vi föreslår att riksdagen till regeringen uttalar sig till förmån för denna
förändring av den statliga revisionen. Det får sedan ankomma på regeringen
att snarast lägga fram förslag om de nödvändiga åtgärderna.
Omedelbara förändringar
I avvaktan på att ovan nämnda principiellt viktiga
organisatoriska förändring av den statliga revisionen vidtas
bör vissa förslag omedelbart genomföras i syfte att utan
dröjsmål stärka riksdagens roll i uppföljning, utvärdering och
revision.
Alla orena revisionsberättelser med anledning av RRV:s redovisnings-
revisionella granskning skall tillställas både Riksdagens revisorer och
berörda utskott.
- Ett sådant förfarande torde automatiskt leda till en ökad motivation hos
myndigheterna att ha en tillfredställande ekonomisk redovisning.
I dag delges dessa underhand Riksdagens revisorers kansli men mer sällan
berörda riksdagsutskott. Det bör därför finnas en formell regel som
säkerställer det angivna förfarandet.
Regeringen bör åläggas att årligen till riksdagen redovisa vilka åtgärder
som vidtagits med anledning av den redovisningsrevisionella gransk-
ningen.
- Förfarandet lägger en ökad press på regeringen och berörda myndigheter
att utveckla effektiviteten i den ekonomiska styrningen och uppföljningen av
påtalade brister.
Riksdagens revisorer bör utvidga sin granskning till att också omfatta
statens årsbokslut och därmed även de dispositioner som görs av
regeringen.
Samtliga förvaltningsrevisioner som idag utförs av RRV bör delges
Riksdagens revisorer som i tillämpliga fall kan fullfölja en granskning
som även avser områden där RRV inte har mandat att granska. Även
berörda utskott skall för sitt uppföljnings- och utvärderingsarbete
tillställas RRV:s revisionsrapporter.
- Det är viktigt att omedelbart säkerställa att även den "effektivitets-
revision" som idag utförs av RRV utan dröjsmål kan bli föremål för
uppmärksamhet i riksdagen. Även här sker detta ibland redan i dag men
formell grund som säkrar förfarandet saknas. Det föreslagna förfaringssättet
ökar även sannolikheten att regeringen och/eller berörda mydigheter agerar
med anledning av utförd granskning. Pressen att vidta motiverade
effektiviseringar skulle sannolikt växa.
Samtliga revisionsrapporter, såväl Riksdagens revisorers som RRV:s,
skall på begäran av en tredjedel av Riksdagens revisorer kunna bli
föremål för "aktuell debatt" i riksdagen.
- Denna ordning skulle innebära att iakttagelser och förslag kan debatteras
på ett tidigt stadium i plenum och därmed sätta riksdagen i centrum för den
opinionsbildande debatten i många förändringsprojekt. Det är också ett bra
sätt att ge tillbörlig uppmärksamhet åt det viktiga granskningsarbetet, vilket i
sin tur bör ha positiva verkningar såväl för den myndighet som granskas som
för revisionen som sådan.
Sammanfattning
Riksdagen är inför folket ytterst ansvarig för den offentliga
verksamheten. Den svenska riksdagen bör till sitt förfogande
ha de arbetssätt, verktyg och metoder som säkerställer att den
på olika områden kan utöva sin kontrollmakt på ett
ändamålsenligt sätt. En översyn av den statliga revisionen i
enlighet med denna motion är därvidlag av stor betydelse. I
avvaktan på en mer grundläggande förändring kan
omedelbart beslut fattas om vissa ändringar i arbetssätt som
ökar riksdagens möjligheter att fullgöra sitt i
regeringsformen förutsatta revisionsuppdrag.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en överföring av RRV:s avdelning för effektivitetsrevision till
Riksdagens revisorer,
2. att riksdagen beslutar om omedelbara förändringar beträffande den
statliga revisionen i enlighet med vad som anförts i motionen.
Stockholm den 19 september 1996
Lars Tobisson (m)
Sonja Rembo (m)
Lennart Hedquist (m)
Fredrik Reinfeldt (m)
Per Bill (m)
Anna Åkerhielm (m)
Stig Rindborg (m)
Tom Heyman (m)
Margit Gennser (m)
Bo Lundgren (m)
Margareta E Nordenvall (m)
Rune Rydén (m)