med anledning av prop. 1996/97:52 Den kommunala redovisningen
Propositionens huvudsakliga
innehåll och bakgrund till
förslagen
Den föreliggande propositionen innehåller lagförslag
angående kommunernas och landstingens ekonomiska
förvaltning. Propositionen består av två delar. Den första
berör ändringar i den sedan 1 januari 1992 gällande
kommunallagen (1991:900) och förslag till lagstadgat krav
på ekonomisk balans i de kommunala ekonomierna. Den
andra delen ger förslag om en kommunal redovisningslag.
Bakgrunden till regeringens proposition är att många kommuner de senaste
åren haft svårigheter att nå balans mellan inkomster och utgifter. Idag finns
inte något krav i kommunallagen om att budgeten skall vara i balans varje år.
Det finns i stället en paragraf som stadgar att god ekonomisk hushållning
skall gälla för verksamheten. I praktiken skall kravet på "god ekonomisk
hushållning" innebära balans i budgeten, men så har följaktligen inte alltid
varit fallet.
I förarbetena till 1992 års kommunallag sades att om det skulle visa sig att
den ökade friheten kommunerna gavs på det ekonomiska området ledde till
oönskade konsekvenser skulle statsmakterna överväga behovet av stramare
reglering. I 1995 års kompletteringspropositionen aviserade regeringen en
översyn av kommunallagens bestämmelser. En arbetsgrupp tillsattes på
Finansdepartementet. Denna föreslog ett lagstadgat krav på budgetbalans,
införandet av en kommunal bokföringslag och inrättandet av ett oberoende
organ för redovisningsfrågor. Förslagen bearbetades vidare på Finans-
departementet. Regeringen har i 1996 års vårproposition och i samma års
budgetproposition aviserat de förslag man i denna proposition lägger fram.
Kommunal ekonomi i balans
Kristdemokraterna anser principen om balans i de
kommunala budgetarna vara riktig. Fortsatt underbalansering
av de kommunala finanserna och tärande på det egna
kapitalet undergräver de kommunala verksamheterna. I sista
hand blir kommunmedborgarna lidande genom sämre service
och högre skatter. Som jämförelse kan vi påminna om hur
strikta aktiebolagslagens bestämmelser är för företag som
förbrukar del av sitt egna kapital. Kommunsektorns
verksamheter sjukvård, omsorg och utbildning är
fundamentala för välfärdssamhället och bör prioriteras i
strävan efter budgetmässig balans.
Regeringens politik minskar
kommunernas möjlighet att nå balans
Regeringens förslag om ett lagstadgat krav på budgetmässig
balans har dock flera brister. Den mest uppenbara är hur
starkt regeringens förslag kontrasterar mot dess övriga
politik. Med ena handen tar man resurser från kommunerna
medan man med den andra kräver kommunala ekonomier
som bär sina kostnader. En förutsättning för att kommunerna
skall ha möjlighet att uppnå lagstiftarens målsättning är
långsiktighet i de regelverk som kommunerna berörs av och
att finansieringsprincipen och den kommunala självstyrelsen
följs. Regeringen har alltför ofta tummat på dessa
grundläggande principer. I praktiken har
finansieringsprincipen inte fungerat som avsett eftersom de
indirekta effekterna av riksdagsbeslut, som inte omfattas av
principen, i allra högsta grad påverkat den kommunala
ekonomin. Exempel på detta är egenavgifterna i
sjukförsäkringen och pensionssystemet som minskar det
kommunala skatteunderlaget, sänkningarna i
ersättningsnivåerna i transfereringssystemen som ökar
kommunernas kostnader för socialbidrag, samt införandet av
barnomsorgslagen. Dessa och andra beslut från regeringens
sida har försvagat de kommunala ekonomierna och därmed
deras möjlighet att nå kravet om balans.
Kristdemokraterna har tidigare uttryckt att det finns ett behov av att klar-
göra hur finansieringsprincipen skall tillämpas. I detta sammanhang finner vi
det nödvändigt att återigen ställa kravet att regeringen återkommer i frågan.
Ett lagstadgat balanskrav utan en reell finansieringsprincip undergräver
lagbestämmelsens trovärdighet och möjlighet till efterlevnad redan från
början.
Förslagets trovärdighet kan också ifrågasättas mot bakgrund av regeringens
och särskilt inrikesministerns hantering av frågan. Regeringens ursprungliga
målsättning var att kräva balans i de kommunala- och landstingskommunala
budgeterna redan från år 1997. Vid en uppgörelse med Kommunförbundet
och Landstingsförbundet i mars 1996 backade regeringen från ambitionen om
lagstadgat balanskrav 1997. Regeringen gick med på att vänta med kravet till
1999 för kommuner och till år 2000 för landstingen. Dessa tidpunkter för
balans föreslås formellt i den föreliggande propositionen. Bara några dagar
efter avlämnandet av propositionen säger dock inrikesministern i en intervju
att han är beredd att rucka på kravet om balans år 1999. Som skäl anger han
den ekonomiska situationen i kommunerna och de behov som finns inom
äldreomsorg, sjukvård och skola. Kommunerna bör långsiktigt uppvisa
balans, men tidpunkten är inte avgörande, uttalade sig inrikesministern. Den
kommunala självstyrelsen bör innebära ett visst handlingsutrymme när det
gäller balanskravet, är hans fortsatta kommentar. Inrikesministern gör vidare
den bedömningen att kommunerna bör ges ökade resurser för åren 1998 och
1999. Kristdemokraterna finner det uppseendeväckande att regeringen redan
innan propositionen börjat behandlas i riksdagen ändrar dess innehåll genom
olika uttalanden. Ett lagstadgat krav måste vara absolut, annars blir det utan
verkan.
Inrikesministerns uttalande har sin bakgrund i den ekonomiskt svåra
situation många kommuner befinner sig i. Detta är något vi påtalat länge.
Kommunsektorn måste ha tillräckligt med resurser till sin prioriterade
verksamhet. Problemet är dock inte ett nyinrättat krav på balans i de kom-
munala ekonomierna eller lösningen att flytta fram eller göra detta krav
otydligt. Problemet är den politik regeringen bedrivit som medfört starkt
ökade kostnader för kommunerna. Balanskravet är en bra princip, men kom-
munerna måste ges rimliga förutsättningar att nå dessa krav.
Kristdemokraternas budgetalternativ innebär en förstärkt kommunal sektor
med 6,5 miljarder kronor. Detta sker bl a genom höjda ersättningsnivåer och
sänkning av egenavgifterna med 1,5 procentenheter. Att på detta sätt öka det
kommunala skatteunderlaget och minska kostnaderna för socialbidrag är ett
bra sätt att stärka de kommuner som har svårt att få ihop sin budget.
Vidlyftig regel om undantag
Bristen i regeringens förslag visar sig också genom den regel
till undantag från att reglera ett negativt resultat regeringen
föreslår. Grundregeln är att ett eventuellt negativt årsresultat
skall återregleras senast under det andra året efter det att det
negativa resultatet uppstod. Kommunens fullmäktige får
dock skjuta på denna återreglering, om man anser att
synnerliga skäl föreligger. Regeringens exempel på vad som
kan utgöra synnerliga skäl är få. Regeringens låter med sin
regel kommunerna själva avgöra när synnerliga skäl råder
bara man håller sig inom principen god ekonomisk
hushållning. Detta innebär i praktiken att det är upp till varje
fullmäktige att göra sin tolkning av begreppet "synnerliga
skäl". En stor spridning av olika syn på begreppet kan
komma att framträda och undergräver därmed ytterligare
lagkravet på budgetmässig balans. Därutöver kommer att
kommuninnevånarna saknar besvärsrätt och att regelverket
saknar sanktionsbestämmelser.
Kristdemokraterna menar att regeln om synnerliga skäl ger alltför många
möjligheter till att inte ordna till sin ekonomi. Regeringen bör återkomma i
denna fråga med en snävare precisering av vad som skall kunna gälla som
synnerliga skäl. Med ett lagstadgat krav på budgetmässig balans är det
nödvändigt att ha möjligheter till undantag från detta krav. Vi menar dock att
dessa undantag endast skall komma ifråga i undantagsfall, t ex när olika
regeringsbeslut går emot den kommunala självstyrelsen och finansierings-
principen och försvårar för kommunerna att nå upp till kravet om balans.
Förbud mot lånefinansiering
Genom den nya kommunallagens införande 1992 togs det
tidigare regeln om förmögenhetsskydd bort. Den dåvarande
bestämmelsen innebar ett förbud mot att ta lån för
driftsändamål. Trots en avisering våren 1995 om förbud mot
lånefinansiering av annat än investeringar väljer regeringen i
den föreliggande propositionen att inte införa något
låneförbud. Ett sådant förbud följer indirekt av balanskravet,
menar man. Mot bakgrund av att balanskravet urholkats
genom regeringens agerande kan detta resonemang inte anses
vara logiskt. I praktiken blir det möjligt för enskilda
kommuner och landsting att fortsätta låna till driften om man
med hänvisning till synnerliga skäl undviker att reglera
eventuellt underskott.
Uppskrivning av tillgångar
Regeringen föreslår att kommuner och landsting skall ges
tillåtelse att skriva upp sina finansiella tillgångar. Även detta
förslag är tveksamt sett i relation till regeringens uppluckring
av balanskravet. Förslaget innebär att vissa kommuner kan
skapa bilden av att ekonomin förbättrats trots att man i
praktiken har stora driftsunderskott. Vi menar att det är först
när en tillgång realiserats som skillnaden mot bokfört värde
skall påverka balansräkningen och förändringen av eget
kapital. En uppskrivning av en tillgång skulle kunna tas till
intäkt för att undvika att reglera ett underskott genom
hänvisning till synnerliga skäl.
Kommunal redovisningslag
De bestämmelser som idag finns i kommunallagen om
bokföring och redovisning är relativt översiktliga.
Lagstiftarna har i stort överlämnat utvecklingen av den
kommunala ekonomiska redovisningen till kommunsektorn
själv. Den beslutande församlingen i varje kommun skall
anta regler för kommunens redovisning. En referensgrupp för
redovisningsfrågor har bildats av Svenska
Kommunförbundet och Landstingsförbundet gemensamt.
Denna grupp utvecklar praxis inom området. Ett
normalreglemente för redovisning har tagits fram av denna
grupp. En stor majoritet av kommunerna och landstingen har
antagit referensgruppens rekommendationer om en modern
redovisningsmodell och normalreglementet.
Med utgångspunkt i det normalreglemente som framtagits av kommun-
sektorns referensgrupp för redovisningsfrågor, den praxis som finns, samt den
årsredovisningslag som gäller för det privata näringslivet, föreslår regeringen
en särskild kommunal redovisningslag. Till största delen motsvarar
lagförslaget det som idag gäller i de kommuner som antagit normal-
reglementet. För kommunalförbund innebär det en viss skärpning av de regler
som idag styr verksamheten. Den kommunala verksamhetens särart motiverar
en särlagstiftning för den kommunala sektorn, anför regeringen. Syftet är att
nå enhetlighet och tydlighet i den kommunala redovisningen, att möjliggöra
relevanta jämförelser och analyser mellan kommuner samt att öka
kommunernas och landstingens trovärdighet gentemot externa intressenter.
Kristdemokraterna ser positivt på regeringens förslag om lagstiftning kring
kommunsektorns ekonomiska redovisning och att man i denna tagit hänsyn
till den praxis som utvecklats både i denna sektor som i den privata.
Vi ställer oss bakom regeringens förslag till innehåll i den nya
redovisningslagen. Vi vill dock se ett tillägg på en punkt. Riksrevisionsverket
har i sitt remissvar angett att förvaltningsberättelsen borde innehålla krav på
uppgifter om löner och förmåner. Kristdemokraterna instämmer i dessa krav
och finner att regeringens hänvisning till offentlighetsprincipen är ett dåligt
motargument. Höga löner och personalförmåner har den senaste tiden
uppmärksammats som ett stort problem i många kommuner. Som parallell
kan påminnas om den undersökning som nyligen visat att så många som en
tredjedel av de statliga myndigheterna inte följer de av regering och riksdag
uppsatta kraven gällande lönesättning. Ett krav på att i den årliga
redovisningen precisera löner och förmåner kan vara ett verkningsfullt sätt att
minska förekomsten av orimliga lönevillkor.
Redovisning av
avtalspensioner
I propositionen tar regeringen också upp frågan om
redovisning av de kommunala avtalspensionerna. Regeringen
föreslår att dessa skall redovisas enligt den s k blandade
modellen. Denna modell bör kunna ses som en miniminivå
vid redovisningen. Några remissinstanser, bl a
Kommunförbundet har framfört kravet att de kommuner som
så önskar även skall få redovisa de poster som inte ingår i
den blandade modellen. För att möjliggöra jämförelser
mellan kommunerna är det riktigt med en miniminivå som
alla följer, men vi anser att Kommunförbundets krav bör
tillgodoses och att också högre ambitionsnivåer bör
uppmuntras.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kommunernas och landstingens möjligheter att nå balanskraven,
2. att riksdagen av regeringen begär precisering av finansieringsprincipens
tillämpning,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till snävare precisering av
begreppet "synnerliga skäl" i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om lånefinansiering,
5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om regler för uppskrivning av
tillgångar i enlighet med vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen beslutar om tillägg i lag om kommunal redovisning med
innebörden att löner och förmåner skall preciseras i den årliga redovisningen,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om redovisning av avtalspensioner.
Stockholm den 12 december 1996
Mats Odell (kd)
Ulf Björklund (kd)
Dan Ericsson (kd)
Rose-Marie Frebran (kd)
Holger Gustafsson (kd)
Göran Hägglund (kd)
Michael Stjernström (kd)