med anledning av förs. 1996/97:RR10 Riksdagens revisorers förslag angående undanträngningseffekter
Allmänt
Riksdagens revisorer har i en rapport 1996/97:2 "
Undanträngningseffekter på arbetsmarknaden", publicerad
under hösten 1996, fortsatt sina granskningar av
arbetsmarknadspolitikens effekter i enlighet med förslag från
riksdagens arbetsmarknadsutskott. Utvärderingen är mycket
snävt utförd.
En stor del av rapporten utgör sammanfattningar av en lång rad disparata
forskningsrapporter, uppföljningar, utvärderingar och enkäter som med
utgångspunkt i olikartade metoder och datamaterial kommenterat arbets-
marknadspolitiska åtgärder. Revisorerna har även initierat en ekonometrisk
studie om undanträngningseffekter som enligt vår uppfattning har så stora
metodologiska brister att den knappast kan ligga till grund för några
slutsatser alls. I övrigt granskas arbetsmarknadsmyndigheternas interna
instruktioner och kontrollmekanismer vilket ger upphov till några välmotive-
rade kritiska kommentarer från revisorernas sida.
Problem med
arbetsmarknadspolitikens
inriktning och omfattning
Efter remissbehandling har revisorerna till riksdagen lämnat
en skrivelse 1996/97:RR10 som innehåller två mycket
allmänt hållna och modesta förslag till vidare arbete inom
Arbetsmarknadsdepartementet och AMS. Vänsterpartiet
biträder förslagen som för övrigt avser initiativ som delvis
redan kommit i gång.
Liksom när det gällde granskningen av arbetsmarknadsutbildningen anser
Vänsterpartiet att en del påpekanden som görs av revisorerna är av värde
men att mycket är gammal skåpmat som inte för analysen särskilt mycket
vidare. Det borde ha varit möjligt att såväl analytiskt som metodologiskt göra
en mer genomarbetad studie som kunnat tjäna som ett mer relevant underlag
för de arbetsmarknadspolitiska besluten i framtiden. Det borde också ha varit
möjligt att anlägga ett bredare perspektiv.
Revisorerna borde då också varit mycket tydligare i sin kritik av arbets-
marknadspolitikens inriktning och omfattning under senare år. Måhända
hade detta varit alltför politiskt känsligt eftersom revisorerna - med ett
undantag - såsom riksdagsledamöter under senare år har biträtt den urholk-
ning av arbetsmarknadspolitikens kvalitet som olika regeringskonstellationer
har drivit fram.
Revisorerna gjorde viktiga påpekanden vid sin granskning av arbetsmark-
nadspolitiken för några år sedan i skrivelsen 1993/94:RR9 som sedan följdes
upp av den arbetsmarknadspolitiska kommittén. Det handlade om att
arbetsmarknadspolitiken fick bära en alltför stor börda och kom att överlastas
kvantitativt på kvalitetens bekostnad. Den ekonomiska politiken svek och
närings- och utbildningspolitik hängde inte med. Nedskärningar i den
offentliga sektorn gjordes i ett konjunkturpolitiskt läge som massivt kom att
öka den öppna arbetslösheten. Arbetsmarknadspolitiken fick agera buffert
ofta med rent socialpolitiska motiv. Kostnader och ansvar övervältrades på
kommunerna. Därmed blev de arbetsmarknadspolitiska målsättningarna
alltmer otydliga. Ofta styrdes verksamhetsvalen av rena finansieringsfrågor.
Från vilken portmonnä skulle pengarna tas: Från a-kassan, från staten eller
från den kommunala budgeten? Konjunkturpolitiska ambitioner blandades
samman med struktur- och fördelningspolitiska motiv. I många fall valdes
felaktiga åtgärder på grund av det massiva trycket från massarbetslösheten.
Att politiken var ryckig med ett stort antal regeländringar och nya åtgärder
kom tillsammans med växande resursbrister hos AMV:s personal att leda till
en försämrad effektivitet och kontroll.
Revisorerna tycks medvetna om att denna utveckling är den huvudsakliga
förklaringen till många av de brister som observeras men väljer att begränsa
perspektivet till "kontroll och uppföljning samt vissa aspekter som rör
åtgärdernas utformning". Vi anser att detta är olyckligt. Vänsterpartiet menar
att den volymökning och kvalitetssänkning som skett inom arbetsmarknads-
politiken genom regeringarnas medvetna politik inte varit förenlig med att
upprätthålla effektivitet inom arbetsmarknadspolitiken. Därför måste en
diskussion om t ex undanträngningseffekter ägna stort intresse åt detta
förhållande för att vara relevant.
Likaså har den kraftfulla omläggningen av arbetsmarknadspolitiken i
riktning från kompetensutveckling till sysselsättningsskapande åtgärder haft
negativa effekter. Detta har starkt framhävts av AMS och de fackliga
organisationerna. Vänsterpartiet har under en följd av år oupphörligt varnat
för denna utveckling.
Över huvud taget blandas ofta olika politiska ambitioner ihop. Inte heller
revisorernas skrivelse är särskilt klargörande i dessa avseenden. Att öka den
reguljära sysselsättningen i ett givet tidsperspektiv är en sak. Att förbättra
arbetsmarknadens funktionssätt är en annan. Att förstärka den enskildes
ställning på arbetsmarknaden är en sak. Att förhindra utslagning och social
marginalisering genom meningsfyllda aktiviteter är en annan. Konjunktur-
politiska efterfrågestimulanser inom arbetsmarknadspolitiken har vissa
effekter på arbetsmarknaden. Strukturpolitiska och kompetenshöjande
insatser helt andra. Arbetsmarknadspolitik kan aldrig ersätta andra nöd-
vändiga politiska beslut. Det är ett "tilläggsområde". Den bör styras av
tydliga syften och relativt snäva operationella mål. Att höja sysselsättnings-
graden i ekonomin eller att halvera arbetslösheten är målsättningar som
åvilar sysselsättningspolitiken som är långt vidare än vad som meningsfullt
kan benämnas arbetsmarknadspolitik.
Vänsterpartiet menar att ett inom ramen för en övergripande sysselsätt-
ningspolitik kan arbetsmarknadspolitiken få en rimligare volym som medger
en större effektivitet. Det innebär exempelvis att ordinarie offentliga
budgetar ges tillräckligt utrymme för att klara nödvändiga uppgifter inom
skola, vård, omsorg, kultur och miljöarbete så att inte arbetsmarknads-
politiska åtgärder skall finansiera vad som borde vara reguljär sysselsättning.
I den mån det handlar om meningsfull aktivering i projektform bör medel
anslås i detta syfte. På samma sätt bör kostnadsansvaret för rehabilitering och
anpassade arbetsplatser till väsentligt större del än i dag axlas av
arbetsgivar-
na. Det skall vara en naturlig del i arbetslivets åtaganden. Alla människor
måste kunna beredas plats i arbetslivet efter sin förmåga. Likaså bör en stor
del av kostnaderna för utbildning, praktik och introduktion i arbetslivet ses
som en investering i framtida arbetskraft och därmed naturligt bäras av
arbetsgivarna. På detta sätt uppstår inte så stora effektivitets- och undan-
trängningsproblem som i dagens situation när den statliga arbetsmarknads-
politiken får agera städgumma och finansiär i stor skala i den situation med
massiva marknadsmisslyckanden som har ställt mer än en halv miljon
kvinnor och män utanför ett ordinarie arbetsliv.
Problem med utvärderingar
Det ovan angivna breda perspektivet leder till mer
meningsfulla bedömningar som borde ha uppmärksammats
mer av revisorerna. Revisorerna tycks medvetna om
problemen. Det noteras i skrivelsen att "flertalet av de studier
i vilka undanträngningseffekter har analyserats inte är
invändningsfria och att resultaten är osäkra". Detta gäller i
hög grad även om den studie som revisorerna själva initierat.
Revisorerna efterlyser mer forskning och utvärdering och ser
fram emot nya studier som förhoppningsvis skall genomföras
av det nya institut för arbetsmarknadspolitiska studier som
inrättas under Arbetsmarknadsdepartementet.
Vänsterpartiet kan dela uppfattningen att det behövs ytterligare studier
men förutsätter att de då uppfyller rimligt ställda krav på kvalitet så att de
verkligen ökar kunskaperna och inte endast tjänar till att motivera behovet av
ytterligare forskning för att vinna någon klarhet. Studierna måste uppvisa en
rimlig metodologisk säkerhet men också vara ägnade att besvara relevanta
frågeställningar.
Ett problem med utvärderingar av tveksam kvalitet är att de, även om
starka reservationer framförs som i revisorernas fall, ändå leder till
slutsatser
av "ingen rök utan eld"-karaktär. I den vidare politiska diskussionen glöms
ofta alla reservationer bort. Forslunds studie, som ligger till grund för en del
av revisorernas ställningstaganden, håller uppenbart inte måttet. Sjöstrands
kritiska metodologiska kommentarer och alternativa modellberäkningar som
leder till ett helt annat resultat borde ha fått revisorerna att stanna upp och
starta nytt.
Redan Forslunds "resultat" med orimligt höga värden för "undanträng-
ning" - beredskapsarbete 84 %, ALU 78 %, ungdomspraktik 95 % och
utbildningsvikariat 42 % - borde fått revisorerna att kritiskt fundera på vad
som faktiskt uppmättes med den använda metoden. En mera jordnära analys
hade varit på sin plats.
Enligt Vänsterpartiets uppfattning finns betydande effektivitetsproblem
inom arbetsmarknadspolitiken som har lett till rundgångsproblem. Såväl
direkta undanträngningseffekter på den reguljära arbetsmarknaden som
meningslösa aktiviteter är inte svåra att observera. Huvudorsaken är miss-
lyckanden inom sysselsättningspolitiken i stort som lett till alltför låg
arbets-
kraftsefterfrågan. För stora volymer tillsammans med för klen kompetens-
och strukturinriktad arbetsmarknadspolitik är avgörande. Massarbetslösheten
har starka effekter. En anpassning till åtgärds- och subventionsfloran på
arbetsmarknaden från aktörernas sida på arbetsmarknaden spelar roll. Före-
tagen kräver bidrag vid anställning och gratispraktik före anställning.
Kommunerna försöker att komma åt statlig eller a-kassefinansiering för att
undvika ännu högre kostnader för arbetslösheten i ett mycket kärvt ekono-
miskt läge. De fackliga organisationerna har svårt att bjuda motstånd vid
missbruk av åtgärdsmedel. Ett alltför tufft fack förpassar lätt sina medlem-
mar till ett destruktivt passivt bidragsberoende. Givetvis är arbetsmarknads-
myndigheternas rutiner och kontroll också en viktig faktor men med de
volymer och regelsystem som statsmakterna uppställt ligger knappast den
huvudsakliga lösningen här.
Något om undanträngningsproblemet
"Undanträngning" är endast en effekt bland många. Det är
viktigt att det görs en samlad bedömning som tar hänsyn till
olika åtgärders effekter på kort och lång sikt och som väger
samman en bedömning grundad på åtgärdernas syften. Det är
också revisorernas slutsats och lämnar därmed över mycket
av den uppgift som anförtrotts dem till vidare analys och
övervägande. I detta läge delar Vänsterpartiet revisorernas
ståndpunkt, men vi hade faktiskt väntat oss mer.
I själva verket är inte "undanträngning" något särskilt väldefinierat.
Revisorerna uppmärksammar både distinktionen mellan direkta och indirekta
och mellan planerade och oplanerade undanträngningseffekter. Mer analys
borde ägnats åt denna begreppsutredning i förhållande till de arbetsmark-
nadspolitiska syftena. Vi ger här endast några kortfattade synpunkter som
borde utvecklas i en kommande granskning.
En del undanträngning handlar om att en viss anställning skulle ha kommit
till även utan en given åtgärd. Då handlar det om en viss subvention som
ekonomiskt gynnar arbetsgivaren. Eventuellt vanns något också: T.ex.
tidigarelagd anställning eller anställning av en person som förmedlingen
prioriterade av arbetsmarknads- eller fördelningsskäl. Eller kanske innebar
subventionen att merkostnader täcktes för att åstadkomma en praktikplats
med utbildning som gav bättre möjlighet till fotfäste på arbetsmarknaden.
Handlar det om att personer i grupper som annars har svårt att få arbete, t.ex.
handikappade, utomnordiska invandrare eller långtidsarbetslösa blir det mest
fråga om ett slags positiv särbehandling av personer som annars negativt
diskrimineras på marknaden.
Således en planerad undanträngning av personer men inte av arbetsplatser.
Motkonjunkturell tidsförläggning av anställningar tränger givetvis undan
senare anställningar men detta innebär knappast något problem såvida inte
marknaden "lär sig" och planerar sina jobb med statlig extrafinansiering.
(Ingen bygger om utan ROT-bidrag). Problemet är egentligen inte
undanträngning utan ett finansiellt problem med marknadskrav på statliga
subventioner för att åstadkomma efterfrågan.
"Gratis arbetskraft" i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder på en
konkurrensutsatt marknad är ett genuint problem som måste undvikas. Här
riskerar vi att ordinarie arbetstillfällen försvinner på grund av osund
konkurrens. Här handlar det om en verklig undanträngning av arbetsplatser. I
detta fall hotas sysselsättningen av dåliga åtgärder.
Inom kommuner och landsting har det förekommit att praktikanter och
ALU-deltagare gör mer eller mindre ordinarie jobb. Det är ett missbruk som
gör att ett B-lag utan anställningstrygghet eller kollektivavtal introducerats
på
den svenska arbetsmarknaden. Tendensen har förstärkts under senare år med
alltfler ALU-platser, OTA och försök av typ Kalmarmodell. Det kan givetvis
utvecklas till en genuin undanträngningssituation där kommunen planerar att
använda åtgärder i stället för att anställa inom budget. Ofta är det dock
snarast ett finansieringsproblem som kommunen försöker lösa genom att
utnyttja statliga medel och försäkringspengar samtidigt som den kommunala
välfärden förstärks.
Vänsterpartiet är mycket kritiskt till denna utveckling såväl av arbetsmark-
nadspolitiska skäl (inlåsning m m) som på grund av den tudelning och
diskriminering som uppstår på kommunala arbetsplatser. Problemet handlar
dock inte så mycket om undanträngning på arbetsmarknaden som en felaktig
och irrationell användning av offentliga resurser.
Även när det gäller utbildningsvikariat är det mest fråga om att avgöra
vilka utbildningsinsatser som borde ligga inom det ordinarie arbetsgivar-
ansvaret och var en statlig subvention kan motiveras. Undanträngnings-
effekter i egentlig mening torde inte vara något större problem.
I många fall har mönstret för att anställa blivit att starta med en praktik-
åtgärd som följs av en tidsbegränsad anställning med rekryteringsstöd. Detta
är ett exempel på den övervältring av arbetslivets kostnader på de offentliga
kassorna som Vänsterpartiet menar måste brytas och avvecklas. Åtgärderna
fungerar som ett slags statligt subventionerad provanställning. Försvann de
skulle många, men inte alla, anställningar ändå komma till stånd. Åtgärderna
tränger ofta inte undan arbetsplatser men subventionerar dem - i många fall
säkert helt i onödan. Vänsterpartiets förslag på s k obligatoriska praktik-
platser är ett strukturellt grepp som till stora delar eliminerar dessa problem.
Slutsatsen är att vad som kallas för undanträngning i realiteten handlar om
helt olika saker. Ibland är det ett arbetsmarknadspolitiskt problem, ofta inte.
Däremot kan det handla om onödiga subventioner och meningslös finansiell
rundgång som gör både samhällsekonomin och arbetsmarknaden mindre
effektiv. Med det kraftiga bidragsflöde som arbetsmarknadspolitiken medför
finns stora risker för orationella marknadsanpassningar och felallokering av
ekonomiska resurser. Arbetsmarknadspolitik bör aldrig ha karaktären av
"gratis arbetskraft". Insatserna skall styras av övergripande strukturella och
fördelningspolitiska mål.
Det är viktigt att den vidare analysen görs konkret och verklighetsnära.
Konjunkturläge och arbetsmarknadsläge bör uppmärksammas. Hänsyn bör
tas till olika branscher, yrken och regioner. Olika målsättningar för utsatta
grupper på arbetsmarknaden bör vägas in i analysen. Det krävs extra insatser
om de regionala klyftorna och den könssegregerade arbetsmarknaden skall
kunna bekämpas. Positiv särbehandling måste kunna understödja utsatta
gruppers ställning på arbetsmarknaden. Olika åtgärder har helt olika syften
och effekter. Revisorernas granskning av undanträngningseffekter är inte till
fyllest. Analysen måste föras vidare i enlighet med ovan anförda synpunkter.
Rutiner och kontroll
Med utgångspunkt i att statsmakternas beslut om
resurstilldelning och volymkrav har försatt
arbetsmarknadsmyndigheterna i en omöjlig situation när det
gäller att utan negativa bieffekter uppnå de
arbetsmarknadspolitiska målsättningarna bör det ändå
noteras att mycket kunde göras för att förbättra de konkreta
åtgärdsplaceringarna. Vänsterpartiet biträder revisorernas
förslag.
Det är särskilt viktigt att inte arbetsplatser slentrianmässigt utnyttjas som
"åtgärdsplatser" gång efter gång. Om upprepade placeringar planeras måste
särskild uppföljning ske av utbildningsinnehåll och att inte ordinarie arbete
utförs. Rutinmässigt bör arbetsplatsbesök utnyttjas för kontroll av åtgärder-
nas utformning.
Enligt Vänsterpartiets mening är det av särskild vikt att de individuella
handlingsplanerna innehåller avstämningspunkter, rapporter och kontroll
som positivt kan bidra till åtgärdernas effektivitet. Revisorerna borde ha
uppmärksammat detta viktiga instrument som med goda rutiner skulle få ett
stort genomslag.
Avslutande synpunkter
Det är uppenbart att arbetsmarknadspolitiken blivit
överlastad och till stor del därför fungerar med allt lägre
effektivitet. Revisorerna själva antyder detta på flera ställen i
sin granskning. De tunga remissinstanserna inklusive de
fackliga huvudorganisationerna delar uppfattningen.
Synpunkterna stöds av de flesta forskare. Även den av
revisorerna anlitade forskaren finner i sina allmänna
kommentarer boven i dramat här.
Den politiken har tyvärr fortsatt in i allra senaste tid. Andelen arbetslösa i
passivitet ökar och de aktiva åtgärderna får allt lägre kvalitet. Det blir
vanligare att få åtgärdsplaceringar som antigen innebär projekt långt från den
reguljära arbetsmarknaden eller också arbetsplaceringar inom offentlig sektor
som egentligen är svåra att skilja från ordinarie jobb. Inlåsnings- och
undanträngningseffekter förekommer liksom en riklig provkarta på menings-
lösa artificiella verksamheter.
De välgrundade insikter som framkommer i revisorernas granskning ger
stöd åt en ny inriktning av arbetsmarknads- och sysselsättningspolitiken i
enlighet med vad Vänsterpartiet länge krävt. Det egendomliga är att varje
rapport med denna insikt följs av en regeringspolitik som tenderar åt motsatt
håll. Det borde vara dags att ändra på detta.
Vänsterpartiet menar att strukturella förändringar måste till inom ramen för
en mer ambitiös sysselsättningspolitik och att kostnadsansvaret tydligare
måste läggas på arbetsgivarna. Vi menar att sammanblandningen mellan
sysselsättningspolitik, arbetsmarknadspolitik och socialpolitiska ambitioner
har försvårat en effektiv utformning av politiken. Vi menar också att mycket
av den s k undanträngningsproblematiken i själva verket ofta avser andra
frågor. Det hindrar inte att "gratis arbetskraft" och konkurrenssnedvridning
leder till helt oacceptabla konsekvenser på marknaden med verklig
undanträngning av reguljära arbetsplatser som följd i vissa fall.
Rutinartade tillämpningar av ekonometriska studier utan arbetsmarknads-
politiska insikter riskerar enligt vår mening att leda helt fel när det gäller
bedömningen av vilka problem som är de centrala. Verklighetsnära och
konkret analys med hänsyn tagen till politiska syften och sammanvägda
effekter i ett bredare perspektiv måste till för att skapa en klarare bakgrund
till framtida beslut. Det fanns skäl att förvänta sig mer av revisorernas
rapport. Nu återstår mycket att göra.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om arbetsmarknadspolitikens inriktning och omfattning,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om utvärderingar,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om undanträngningsproblemet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om rutiner och kontroll.