Motion till riksdagen
1996/97:A23
av Hans Andersson och Ingrid Burman (v)

med anledning av förs. 1996/97:RR3 Förslag angående arbetsmarknadsutbildning


Inledning
Riksdagens revisorer har granskat vissa aspekter av
arbetsmarknadsutbildningen. Utifrån granskningen och en
bedömning av inkomna remissyttranden landar revisorerna i
några mycket allmänna och delvis okontroversiella rekom-
mendationer. De behandlade frågorna är av utomordentligt
stor vikt och borde därför ges en utförlig behandling av
riksdagen.
Vänsterpartiet konstaterar dock att tidpunkten att förelägga riksdagen
revisorernas förslag är sällsynt illa vald och föga i överensstämmelse med
intentionerna bakom riksdagens arbetsplanering. Förslaget har lagts så att
motionstiden infallit under den mest hektiska perioden när arbetet i utskott
och riksdag dominerats av budgetfrågor, arbetsmarknadspolitiska förslag och
förslag till en omfattande förändring av arbetsrätten. Eftersom ingen tidsgräns
nödvändiggjorde detta borde förslaget ha lagts under våren när just utvärd-
eringsarbete var tänkt att koncentreras i riksdagens arbete.
Av ovan angivna skäl har tiden inte medgivit för oss att göra en tillräckligt
grundlig analys av förslag och remissvar, och heller inte att utforma en
motion som på ett tillräckligt utförligt sätt sammanfattar vår bedömning. Vi
nöjer oss med att här kortfattat ge några synpunkter och återkommer sedan i
annat sammanhang.
Behov av utvärderingar
Vänsterpartiet instämmer i uppfattningen att
arbetsmarknadsutbildningen måste utvärderas noggrant och
kontinuerligt. Detta liksom utvärdering av andra
åtgärdstyper. Det är därvid viktigt att använda ett flertal
olikartade angreppssätt och metoder. Det är också viktigt att
utvärderingarna görs systematiskt.
Hittills har utvärderingarna skett relativt spontanistiskt där inte sällan
frågan om resultatens representativitet, relevans och känslighet för för-
ändringar i förutsättningar och urval varit oerhört stor. Därför konstateras
också ofta att en betydande osäkerhet föreligger och några slutsatser för fram-
tida politikinriktning knappast kan göras. Detta var också den slutsats som
den arbetsmarknadspolitiska kommittén drog efter en omfattande genomgång
av hittillsvarande forskningsresultat och utvärderingar.
Revisorernas rapport slår i många fall in öppna dörrar. Att behovet av
utvärderingar är stort är alla överens om sedan en lång tid. Den
arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslog en rejäl förstärkning på detta
område. Riksdagsbeslut har till och med redan fattats om att förstärka den
institutionella ramen för detta arbete. AMS har också påtagligt förstärkt sina
resurser både kvantitativt och kvalitativt vilket är mycket välbehövligt. Det
ger nämligen utrymme för en mer verklighetsnära granskning och uppföljning
av arbetsmarknadsutbildningen med hjälp av den individbaserade händels-
edatabasen.
I många fall gör revisorernas rapport påpekanden som endast blir upp-
repningar av tidigare väl kända synpunkter. I flera fall bygger konstater-
andena på förhållanden som inte längre gäller utan som var bundna till ett
specifikt konjunkturskede med ett snabbt negativt förlopp på arbetsmarknad-
en kombinerat med en osedvanligt fumlig och oerfaren hantering av de
arbetsmarknadspolitiska åtgärderna under den borgerliga regeringens tid.
För stora volymer arbetsmarknadsutbildning sattes snabbt in i fel skede av
konjunkturcykeln. Utformningen av utbildningens arbetsmarknadspolitiska
relevans gjordes inte sällan utan tillräcklig noggrannhet. Alltför lite av
individuell prövning skedde och i en del fall kanske t.o.m. åtgärden användes
som utförsäkringsskydd. Det borde göras detaljerade studier av exakt hur, och
i vilken omfattning missgreppen skedde. Det borde vara möjligt att göra
individbaserade uppföljningar och se i vad mån t.ex. regionala avvikelser
eller yrkesmässig tillhörighet, ålder eller kön påverkade utfallet.
Det borde också studeras var ansvaret bör förläggas. I många fall utmärktes
politiken och beslutsfattandet av stor ryckighet från regeringens och
riksdagens sida med löften om fri dragningsrätt avseende ekonomiska medel
och åtgärdsinriktningen. Beslut togs på olika nivåer inom AMV med
uppenbart olika prioriteringar. Sammanfattningsvis kom arbetsmarknads-
politiken att bli överlastad under ett mycket snabbt förlopp. Det politiska
beslutsfattandet klarade inte av situationen. Inom AMV saknades personella
resurser och tillräcklig planering för att lösa de akuta problemen på ett till-
räckligt välplanerat sätt. Upphandlingsmetodik och kostnadskontroll lämnade
en del övrigt att önska. Säkert också urvalet och motivationen när det gäller
dem som anvisades arbetsmarknadsutbildning. Allt detta har påpekats ofta
och i flera fall har regering och riksdag fattat beslut som skall förhindra just
dessa brister. AMV har också tagit lärdom och skärpt rutinerna. Fortfarande
finns dock en hel del att förbättra.
Synpunkter på utvärderingar
Många utvärderingar är teoretiska beräkningar av effekter
som löneutveckling och sysselsättningsstatus en viss tid efter
deltagandet i arbetsmarknadsutbildningen. Detta är enligt vår
uppfattning alldeles för ytliga mål och kriterier för att ligga
till grund för en utvärdering.
Den använda metoden är normalt en enkel regressionsanalys på ett material
som är så känsligt för förändringar av förutsättningar och ingående data att
slutsatserna saknar allt vetenskapligt förklaringsvärde. Forskarna saknar inte
sällan kunskap om den studerade arbetsmarknaden i fråga. Däremot ges ofta
"resultaten" ytliga tolkningar som utnyttjas politiskt i den allmänna debatten.
I sådana fall har utvärderingsstudier rent negativa effekter för det politiska
beslutsfattandet i sak. Det är viktigt att studierna görs med tillräcklig
konkretion och nära verkligheten så att inte teoretiska spekulationer och
förenklade modeller förväxlas med välgrundad kunskap.
Vi menar att ett tvärvetenskapligt angreppssätt borde vara det normala där
teoretisk kompetens kombineras med nationalekonomisk, företagsekono-
misk, sociologisk och pedagogisk kompetens. Mycket mer av djupgående
intervjuer och konkret uppföljning på individnivå borde också ske liksom
konkreta studier av den praktiska hanteringen inom förmedlingarnas arbete.
Frågan om vad man skall utvärdera är problematisk. Hur skall kostnads-
effektiviteten vägas in och vilka mått skall användas? Skall bedömningen ske
på individnivå eller skall vi sätta strukturfrågor och samhällsnivån i centrum?
Och vad är vi ute efter? Handlar det om chansen att få jobb på kort eller lång
sikt? Har individens framtida motivation för studier eller yrkesmässig och
geografisk rörlighet något värde? Är chansen till högre lön relevant? Om man
t.ex. endast skulle värdera positiv löneutveckling som en god effekt av
utbildningsinsatsen skulle en omskolning av byggnadsarbetare efter 1980-
talets överhettade byggarbetsmarknad till industri eller vårdsektor utfalla
negativt även om alla fick jobb efter åtgärden. Exemplet visar på hur låg nivå
den arbetsmarknadspolitiska relevansen kan vara, även om studien är
beräkningsmässigt oklanderlig.
Förutom att mål och kriterier, d.v.s. vad som skall utvärderas i förhållande
till vad, måste datamaterialet granskas i förhållande till sin
representativitet.
Ålder, yrke, kön, etnisk bakgrund, yrkesbakgrund, utbildningsnivå, tid i
arbetslöshet, regional arbetsmarknad, plus en mängd andra kriterier.
Dessutom måste individens motivation, insatsens grad av välplanerad
integration i en individuell handlingsplan m.m. studeras. Likaså är det viktigt
att studera hur intagningen till kursen sker (individuellt eller i grupp,
löpande
eller klassvis) men också hur kursen genomförs med avseende på
utbildningstid, praktiskt-teoretiskt innehåll.
Det är dessutom säkert avgörande för utfallet om åtgärden innehåller, eller
kombineras med, inslag av praktik eller jobbsökaraktiviteter. Vänsterpartiet
menar att detta borde vara ett krav i normalfallet. Viktigt är givetvis också
vilka krav som ställs och vilken kontroll av kunskapsinhämtandet som sker.
Helt avgörande för utvärderingsresultatet måste ju även kursens innehåll vara.
Är det fråga om svenskundervisning, allmänt studieförberedande innehåll
som samhällsorientering och basmatematik på kort tid har vi en situation.
Gäller det direkt yrkesutbildning har vi givetvis en annan situation och vi bör
då förvänta oss andra resultat. Dessutom handlar det givetvis om
arbetsmarknadsutvecklingen på just det aktuella yrkesområdet. Exemplet med
den massiva floristutbildningen i Göteborg för några år sedan ger utrymme
för eftertanke - såvida det inte handlar om en skröna vilket inte är ovanligt i
detta sammanhang.
Frågan om den könsmässiga fördelningen av de utbildningsmässiga
insatserna är av stor betydelse men har normalt förbigåtts med tystnad i
utvärderingarna. Kvinnor har normalt varit missgynnade vad gäller längre och
dyrare utbildningar. Arbetsmarknadsutbildningen har inte i tillräcklig grad
utnyttjats som ett instrument för att bryta den könssegregerade
arbetsmarknaden. Här borde man noggrant titta på kombinationen av kön och
utbildningsinriktning, men också studera vilka insatser som förmedlingarna
gjort och vilka incitament som förelegat. Revisorerna borde mer ha fokuserat
på denna fråga.
De allmänna förutsättningarna är också viktiga. Effekterna varierar nog
över tiden, och dessutom beroende på om vi står inför konjunkturella eller
strukturella fenomen på arbetsmarknaden. Olika kombinationseffekter med a-
kassereglernas utformning, studiefinansieringen, utbildningssystemet i
samhället i stort, företagsintern utbildning, alternativa arbetsmarknads-
politiska insatser m.m. spelar också in vid en utvärdering. Därför är reala
jämförelser över tiden eller mellan olika länder ofta oerhört tveksamma. Ofta
tycks inte ens forskaren/utvärderaren själv vara klar över denna metodo-
logiska svårighet. Än mindre de politiker och beslutsfattare som i sin vardag
utnyttjar "resultaten". Bland annat av detta skäl har diskussionen om arbets-
marknadspolitikens roll och värde fått en "träskartad" karaktär, inte minst
därför att den också har starka ideologiska präglingar.
Sammanfattningsvis har revisorerna gjort en hel del relevanta påpekanden
även om man också knackat på många öppna dörrar. I en del fall görs
kommentarer som inte är tillräckligt underbyggda, t.ex. vad gäller utförsäk-
ringsgarantin och behovet av vissa strukturella reformer av arbetslöshets-
försäkringen. Revisorerna har inte heller fört diskussionen särdeles mycket
framåt när det gäller hela den rad av problem vad gäller urval, kriterier och
metodik som kortfattat kommenterats ovan. Däremot har en hel del konkreta
synpunkter och empiriska belägg från den aktuella tidsperioden tagits fram
och kommenterats på ett sätt som har ett stort värde för den vidare utform-
ningen av arbetsmarknadsutbildningen.
Synpunkter på
arbetsmarknadsutbildningen
Vänsterpartiet menar att arbetsmarknadsutbildning är det
viktigaste arbetsmarknadspolitiska instrumentet i en modern
kompetensinriktad arbetsmarknadspolitik. Med stor oro ser
vi den nuvarande utvecklingen där arbetsmarknadsutbildning
får en mindre roll och ersätts av lågkvalitativa
volymåtgärder.
Definitionen på arbetsmarknadsutbildning är mycket viktig. Man kan
använda den snäva formella varianten, som t.ex. exkluderar utbildnings-
vikariat och företagsutbildning m.m. Vi menar dock att begreppet inte skall
ges en byråkratisk avgränsning utan en bestämning som bygger på relevanta
arbetsmarknadspolitiska kriterier.
Således: Med arbetsmarknadsutbildning menar vi sådan utbildning och
kompetensutveckling som inom ramen för en individuell handlingsplan
anvisas den arbetslöse som den lämpliga åtgärden och som finansieras med
aktivitetsstödet. Vilken utbildningsnivå, huvudman för utbildningen,
utbildningslängd saknar i detta sammanhang relevans. Detta avgörs däremot
av fördelningspolitiska prioriteringar och av det ekonomiska utrymmet som
står till buds. Med detta synsätt är det avgörande vilka arbetsmarknads-
mässiga bedömningar som görs i kombination med bedömning av individens
kompetensnivå och studieförutsättningar.
Vi menar att arbetsmarknadsutbildning i normalfallet bör kombineras med
praktikinslag och jobbsökaraktiviteter och att en noggrann uppföljning skall
göras av studieresultat och utbildningens relevans för den enskilde.
Vi menar också att utbildningsinsatser både skall kunna omfatta
förberedande studier och allmänt kompetenshöjande längre utbildningar
förutom de rent yrkesinriktade insatserna. Det är viktigt att en samordning
sker med vuxenutbildningssystemet i stort både vad det gäller institutionella
frågor och vad gäller studiefinansiering.
Vi menar vidare att utbildningsinsatser i ökad grad måste sättas in för att
bryta den könssegregerade arbetsmarknaden och för att hjälpa utsatta grupper
som invandrare och arbetshandikappade in på den ordinarie arbetsmarknaden.
Det är viktigt att man inom AMV kontinuerligt följer upp såväl volymandel
som kostnadsandel ur könssynpunkt och positivt särbehandlar kvinnor som
ett instrument att hävda kvinnors ställning på arbetsmarknaden där svåra
strukturella problem nu gör sig gällande.
Det är givetvis viktigt att upphandling av utbildning görs professionellt och
kostnadseffektivt. Det torde dock förutsätta en god framförhållning vilket inte
sällan det politiska beslutsfattandet förhindrar. Förbättringar måste ske när
det gäller utbildningens dimensionering och inriktning. Resursbristerna inom
AMV med nuvarande arbetsbelastning är dock därvid ett stort problem.
Vänsterpartiet menar att staten skall ha kvar en betydande egen
utbildningskapacitet så att en kvalitetsmässigt god verksamhet kan garanteras
i hela landet i tillräcklig omfattning. Vi ser med mycket stor oro på statens
misskötsel av AmuGruppen och regeringens förändrade arbetsmarknads-
politik som tilldelar arbetsmarknadsutbildningen allt mindre resurser.
När det gäller frågan om vilka grupper som skall kunna få arbets-
marknadsutbildning vill vi inte göra några stränga avgränsningar, men menar
att prioriteringarna skall vara baserade på utbildningsbehov i förhållande till
chansen att få fäste på arbetsmarknaden. Detta innebär självklart att, i dessa
tider med bristande resurser, lågutbildade kommer att prioriteras även om just
sannolikheten till arbete blir utslagsgivande.
Det är också viktigt att utbildningsinsatserna kvalitetssäkras. Vi tror då att
ett viktigt moment handlar om övergångsskedet till och från utbildningen
tillsammans med en effektiv uppföljning inom ramen för den individuella
handlingsplanen.
Det finns sammanfattningsvis flera synpunkter i revisorernas rapport och
förslag liksom i  remissyttrandena från t.ex. AMU, AMS, TCO och LO som
hade varit värt att kommentera ytterligare, men tidsbrist förhindrar oss i detta
skede. Revisorernas arbete bör kunna tillföra riksdagens och regeringens
diskussion en del, men mycket mer återstår att göra vilket förhoppningsvis
framgår av ovan lämnade synpunkter.

Hemställan

Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behov av utvärderingar,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om synpunkter på utvärderingar,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om synpunkter på arbetsmarknadsutbildningen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om könsperspektivet.

Stockholm den 13 december 1996
Hans Andersson (v)

Ingrid Burman (v)