Inledning
Riksdagens revisorer har granskat vissa aspekter av arbetsmarknadsutbildningen. Utifrån granskningen och en bedömning av inkomna remissyttranden landar revisorerna i några mycket allmänna och delvis okontroversiella rekom- mendationer. De behandlade frågorna är av utomordentligt stor vikt och borde därför ges en utförlig behandling av riksdagen.
Vänsterpartiet konstaterar dock att tidpunkten att förelägga riksdagen revisorernas förslag är sällsynt illa vald och föga i överensstämmelse med intentionerna bakom riksdagens arbetsplanering. Förslaget har lagts så att motionstiden infallit under den mest hektiska perioden när arbetet i utskott och riksdag dominerats av budgetfrågor, arbetsmarknadspolitiska förslag och förslag till en omfattande förändring av arbetsrätten. Eftersom ingen tidsgräns nödvändiggjorde detta borde förslaget ha lagts under våren när just utvärd- eringsarbete var tänkt att koncentreras i riksdagens arbete.
Av ovan angivna skäl har tiden inte medgivit för oss att göra en tillräckligt grundlig analys av förslag och remissvar, och heller inte att utforma en motion som på ett tillräckligt utförligt sätt sammanfattar vår bedömning. Vi nöjer oss med att här kortfattat ge några synpunkter och återkommer sedan i annat sammanhang.
Behov av utvärderingar
Vänsterpartiet instämmer i uppfattningen att arbetsmarknadsutbildningen måste utvärderas noggrant och kontinuerligt. Detta liksom utvärdering av andra åtgärdstyper. Det är därvid viktigt att använda ett flertal olikartade angreppssätt och metoder. Det är också viktigt att utvärderingarna görs systematiskt.
Hittills har utvärderingarna skett relativt spontanistiskt där inte sällan frågan om resultatens representativitet, relevans och känslighet för för- ändringar i förutsättningar och urval varit oerhört stor. Därför konstateras också ofta att en betydande osäkerhet föreligger och några slutsatser för fram- tida politikinriktning knappast kan göras. Detta var också den slutsats som den arbetsmarknadspolitiska kommittén drog efter en omfattande genomgång av hittillsvarande forskningsresultat och utvärderingar.
Revisorernas rapport slår i många fall in öppna dörrar. Att behovet av utvärderingar är stort är alla överens om sedan en lång tid. Den arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslog en rejäl förstärkning på detta område. Riksdagsbeslut har till och med redan fattats om att förstärka den institutionella ramen för detta arbete. AMS har också påtagligt förstärkt sina resurser både kvantitativt och kvalitativt vilket är mycket välbehövligt. Det ger nämligen utrymme för en mer verklighetsnära granskning och uppföljning av arbetsmarknadsutbildningen med hjälp av den individbaserade händels- edatabasen.
I många fall gör revisorernas rapport påpekanden som endast blir upp- repningar av tidigare väl kända synpunkter. I flera fall bygger konstater- andena på förhållanden som inte längre gäller utan som var bundna till ett specifikt konjunkturskede med ett snabbt negativt förlopp på arbetsmarknad- en kombinerat med en osedvanligt fumlig och oerfaren hantering av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna under den borgerliga regeringens tid.
För stora volymer arbetsmarknadsutbildning sattes snabbt in i fel skede av konjunkturcykeln. Utformningen av utbildningens arbetsmarknadspolitiska relevans gjordes inte sällan utan tillräcklig noggrannhet. Alltför lite av individuell prövning skedde och i en del fall kanske t.o.m. åtgärden användes som utförsäkringsskydd. Det borde göras detaljerade studier av exakt hur, och i vilken omfattning missgreppen skedde. Det borde vara möjligt att göra individbaserade uppföljningar och se i vad mån t.ex. regionala avvikelser eller yrkesmässig tillhörighet, ålder eller kön påverkade utfallet.
Det borde också studeras var ansvaret bör förläggas. I många fall utmärktes politiken och beslutsfattandet av stor ryckighet från regeringens och riksdagens sida med löften om fri dragningsrätt avseende ekonomiska medel och åtgärdsinriktningen. Beslut togs på olika nivåer inom AMV med uppenbart olika prioriteringar. Sammanfattningsvis kom arbetsmarknads- politiken att bli överlastad under ett mycket snabbt förlopp. Det politiska beslutsfattandet klarade inte av situationen. Inom AMV saknades personella resurser och tillräcklig planering för att lösa de akuta problemen på ett till- räckligt välplanerat sätt. Upphandlingsmetodik och kostnadskontroll lämnade en del övrigt att önska. Säkert också urvalet och motivationen när det gäller dem som anvisades arbetsmarknadsutbildning. Allt detta har påpekats ofta och i flera fall har regering och riksdag fattat beslut som skall förhindra just dessa brister. AMV har också tagit lärdom och skärpt rutinerna. Fortfarande finns dock en hel del att förbättra.
Synpunkter på utvärderingar
Många utvärderingar är teoretiska beräkningar av effekter som löneutveckling och sysselsättningsstatus en viss tid efter deltagandet i arbetsmarknadsutbildningen. Detta är enligt vår uppfattning alldeles för ytliga mål och kriterier för att ligga till grund för en utvärdering.
Den använda metoden är normalt en enkel regressionsanalys på ett material som är så känsligt för förändringar av förutsättningar och ingående data att slutsatserna saknar allt vetenskapligt förklaringsvärde. Forskarna saknar inte sällan kunskap om den studerade arbetsmarknaden i fråga. Däremot ges ofta "resultaten" ytliga tolkningar som utnyttjas politiskt i den allmänna debatten. I sådana fall har utvärderingsstudier rent negativa effekter för det politiska beslutsfattandet i sak. Det är viktigt att studierna görs med tillräcklig konkretion och nära verkligheten så att inte teoretiska spekulationer och förenklade modeller förväxlas med välgrundad kunskap.
Vi menar att ett tvärvetenskapligt angreppssätt borde vara det normala där teoretisk kompetens kombineras med nationalekonomisk, företagsekono- misk, sociologisk och pedagogisk kompetens. Mycket mer av djupgående intervjuer och konkret uppföljning på individnivå borde också ske liksom konkreta studier av den praktiska hanteringen inom förmedlingarnas arbete.
Frågan om vad man skall utvärdera är problematisk. Hur skall kostnads- effektiviteten vägas in och vilka mått skall användas? Skall bedömningen ske på individnivå eller skall vi sätta strukturfrågor och samhällsnivån i centrum? Och vad är vi ute efter? Handlar det om chansen att få jobb på kort eller lång sikt? Har individens framtida motivation för studier eller yrkesmässig och geografisk rörlighet något värde? Är chansen till högre lön relevant? Om man t.ex. endast skulle värdera positiv löneutveckling som en god effekt av utbildningsinsatsen skulle en omskolning av byggnadsarbetare efter 1980- talets överhettade byggarbetsmarknad till industri eller vårdsektor utfalla negativt även om alla fick jobb efter åtgärden. Exemplet visar på hur låg nivå den arbetsmarknadspolitiska relevansen kan vara, även om studien är beräkningsmässigt oklanderlig.
Förutom att mål och kriterier, d.v.s. vad som skall utvärderas i förhållande till vad, måste datamaterialet granskas i förhållande till sin representativitet. Ålder, yrke, kön, etnisk bakgrund, yrkesbakgrund, utbildningsnivå, tid i arbetslöshet, regional arbetsmarknad, plus en mängd andra kriterier. Dessutom måste individens motivation, insatsens grad av välplanerad integration i en individuell handlingsplan m.m. studeras. Likaså är det viktigt att studera hur intagningen till kursen sker (individuellt eller i grupp, löpande eller klassvis) men också hur kursen genomförs med avseende på utbildningstid, praktiskt-teoretiskt innehåll.
Det är dessutom säkert avgörande för utfallet om åtgärden innehåller, eller kombineras med, inslag av praktik eller jobbsökaraktiviteter. Vänsterpartiet menar att detta borde vara ett krav i normalfallet. Viktigt är givetvis också vilka krav som ställs och vilken kontroll av kunskapsinhämtandet som sker. Helt avgörande för utvärderingsresultatet måste ju även kursens innehåll vara. Är det fråga om svenskundervisning, allmänt studieförberedande innehåll som samhällsorientering och basmatematik på kort tid har vi en situation. Gäller det direkt yrkesutbildning har vi givetvis en annan situation och vi bör då förvänta oss andra resultat. Dessutom handlar det givetvis om arbetsmarknadsutvecklingen på just det aktuella yrkesområdet. Exemplet med den massiva floristutbildningen i Göteborg för några år sedan ger utrymme för eftertanke - såvida det inte handlar om en skröna vilket inte är ovanligt i detta sammanhang.
Frågan om den könsmässiga fördelningen av de utbildningsmässiga insatserna är av stor betydelse men har normalt förbigåtts med tystnad i utvärderingarna. Kvinnor har normalt varit missgynnade vad gäller längre och dyrare utbildningar. Arbetsmarknadsutbildningen har inte i tillräcklig grad utnyttjats som ett instrument för att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden. Här borde man noggrant titta på kombinationen av kön och utbildningsinriktning, men också studera vilka insatser som förmedlingarna gjort och vilka incitament som förelegat. Revisorerna borde mer ha fokuserat på denna fråga.
De allmänna förutsättningarna är också viktiga. Effekterna varierar nog över tiden, och dessutom beroende på om vi står inför konjunkturella eller strukturella fenomen på arbetsmarknaden. Olika kombinationseffekter med a- kassereglernas utformning, studiefinansieringen, utbildningssystemet i samhället i stort, företagsintern utbildning, alternativa arbetsmarknads- politiska insatser m.m. spelar också in vid en utvärdering. Därför är reala jämförelser över tiden eller mellan olika länder ofta oerhört tveksamma. Ofta tycks inte ens forskaren/utvärderaren själv vara klar över denna metodo- logiska svårighet. Än mindre de politiker och beslutsfattare som i sin vardag utnyttjar "resultaten". Bland annat av detta skäl har diskussionen om arbets- marknadspolitikens roll och värde fått en "träskartad" karaktär, inte minst därför att den också har starka ideologiska präglingar.
Sammanfattningsvis har revisorerna gjort en hel del relevanta påpekanden även om man också knackat på många öppna dörrar. I en del fall görs kommentarer som inte är tillräckligt underbyggda, t.ex. vad gäller utförsäk- ringsgarantin och behovet av vissa strukturella reformer av arbetslöshets- försäkringen. Revisorerna har inte heller fört diskussionen särdeles mycket framåt när det gäller hela den rad av problem vad gäller urval, kriterier och metodik som kortfattat kommenterats ovan. Däremot har en hel del konkreta synpunkter och empiriska belägg från den aktuella tidsperioden tagits fram och kommenterats på ett sätt som har ett stort värde för den vidare utform- ningen av arbetsmarknadsutbildningen.
Synpunkter på arbetsmarknadsutbildningen
Vänsterpartiet menar att arbetsmarknadsutbildning är det viktigaste arbetsmarknadspolitiska instrumentet i en modern kompetensinriktad arbetsmarknadspolitik. Med stor oro ser vi den nuvarande utvecklingen där arbetsmarknadsutbildning får en mindre roll och ersätts av lågkvalitativa volymåtgärder.
Definitionen på arbetsmarknadsutbildning är mycket viktig. Man kan använda den snäva formella varianten, som t.ex. exkluderar utbildnings- vikariat och företagsutbildning m.m. Vi menar dock att begreppet inte skall ges en byråkratisk avgränsning utan en bestämning som bygger på relevanta arbetsmarknadspolitiska kriterier.
Således: Med arbetsmarknadsutbildning menar vi sådan utbildning och kompetensutveckling som inom ramen för en individuell handlingsplan anvisas den arbetslöse som den lämpliga åtgärden och som finansieras med aktivitetsstödet. Vilken utbildningsnivå, huvudman för utbildningen, utbildningslängd saknar i detta sammanhang relevans. Detta avgörs däremot av fördelningspolitiska prioriteringar och av det ekonomiska utrymmet som står till buds. Med detta synsätt är det avgörande vilka arbetsmarknads- mässiga bedömningar som görs i kombination med bedömning av individens kompetensnivå och studieförutsättningar.
Vi menar att arbetsmarknadsutbildning i normalfallet bör kombineras med praktikinslag och jobbsökaraktiviteter och att en noggrann uppföljning skall göras av studieresultat och utbildningens relevans för den enskilde.
Vi menar också att utbildningsinsatser både skall kunna omfatta förberedande studier och allmänt kompetenshöjande längre utbildningar förutom de rent yrkesinriktade insatserna. Det är viktigt att en samordning sker med vuxenutbildningssystemet i stort både vad det gäller institutionella frågor och vad gäller studiefinansiering.
Vi menar vidare att utbildningsinsatser i ökad grad måste sättas in för att bryta den könssegregerade arbetsmarknaden och för att hjälpa utsatta grupper som invandrare och arbetshandikappade in på den ordinarie arbetsmarknaden. Det är viktigt att man inom AMV kontinuerligt följer upp såväl volymandel som kostnadsandel ur könssynpunkt och positivt särbehandlar kvinnor som ett instrument att hävda kvinnors ställning på arbetsmarknaden där svåra strukturella problem nu gör sig gällande.
Det är givetvis viktigt att upphandling av utbildning görs professionellt och kostnadseffektivt. Det torde dock förutsätta en god framförhållning vilket inte sällan det politiska beslutsfattandet förhindrar. Förbättringar måste ske när det gäller utbildningens dimensionering och inriktning. Resursbristerna inom AMV med nuvarande arbetsbelastning är dock därvid ett stort problem. Vänsterpartiet menar att staten skall ha kvar en betydande egen utbildningskapacitet så att en kvalitetsmässigt god verksamhet kan garanteras i hela landet i tillräcklig omfattning. Vi ser med mycket stor oro på statens misskötsel av AmuGruppen och regeringens förändrade arbetsmarknads- politik som tilldelar arbetsmarknadsutbildningen allt mindre resurser.
När det gäller frågan om vilka grupper som skall kunna få arbets- marknadsutbildning vill vi inte göra några stränga avgränsningar, men menar att prioriteringarna skall vara baserade på utbildningsbehov i förhållande till chansen att få fäste på arbetsmarknaden. Detta innebär självklart att, i dessa tider med bristande resurser, lågutbildade kommer att prioriteras även om just sannolikheten till arbete blir utslagsgivande.
Det är också viktigt att utbildningsinsatserna kvalitetssäkras. Vi tror då att ett viktigt moment handlar om övergångsskedet till och från utbildningen tillsammans med en effektiv uppföljning inom ramen för den individuella handlingsplanen.
Det finns sammanfattningsvis flera synpunkter i revisorernas rapport och förslag liksom i remissyttrandena från t.ex. AMU, AMS, TCO och LO som hade varit värt att kommentera ytterligare, men tidsbrist förhindrar oss i detta skede. Revisorernas arbete bör kunna tillföra riksdagens och regeringens diskussion en del, men mycket mer återstår att göra vilket förhoppningsvis framgår av ovan lämnade synpunkter.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behov av utvärderingar,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om synpunkter på utvärderingar,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om synpunkter på arbetsmarknadsutbildningen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om könsperspektivet.
Stockholm den 13 december 1996
Hans Andersson (v) Ingrid Burman (v)