I propositionen föreslås ändringar som
gäller bedömning av arbetsförmågans
nedsättning i fråga om rätt till sjukpen
ning och förtidspension. En utgångspunkt
för förslagen är att samhällets
trygghetssystem bör renodlas efter de
olika orsakerna till behovet av insats,
varvid sjukpenning och förtidspension
mer uttalat än i dag skall vara ett
skydd vid medicinskt grundad nedsättning
av arbetsförmågan. Utrymmet för att vid
bedömningen av arbetsförmågans
nedsättning beakta andra faktorer än
rent medicinska skall därför minskas.
I fråga om begreppet arbetsförmåga och
nedsättning av arbetsförmågan föreslås
att den försäkrades arbetsförmåga i
sista hand skall bedömas mot alla på
arbetsmarknaden normalt förekommande
arbeten och att den som har förmåga att
klara något sådant arbete på heltid
skall anses ha full arbetsförmåga.
Förändringar av arbetsinkomsten skall i
princip inte längre ha betydelse för
bedömningen av om arbetsförmågan är
nedsatt. Vidare skall vid
arbetsförmågebedömning bortses från
arbete utöver ett heltidsarbete.
Ändringarna föreslås träda i kraft den
1 januari 1997 med vissa över
gångsbestämmelser.
Utskottet, som gör vissa förtydliganden
om hur förslagen skall uppfattas,
tillstyrker propositionen och avstyrker
bifall till samtliga motioner.
Till betänkandet har fogats sex
reservationer och två särskilda
yttranden.
Propositionen
Regeringen (Socialdepartementet) har i
proposition 1996/97:28 Kriterier för
rätt till ersättning i form av
sjukpenning och förtidspension
föreslagit riksdagen att anta de i
propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring,
2. lag om ändring i lagen (1995:508) om
ändring i lagen (1962:381) om allmän
försäkring.
Lagförslagen återfinns som bilaga 1
till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av
propositionen
1996/97:Sf3 av Gullan Lindblad m.fl. (m)
vari yrkas att riksdagen hos regeringen
begär förslag rörande egenföretagarnas
rätt till ersättning i form av
sjukpenning och förtidspension i
enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Sf4 av Rose-Marie Frebran m.fl.
(kd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att snarast lösa
samordningsproblemen,
2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om kompetens- och
resursförstärkning,
3. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om snabbt igångsatt och
kontinuerlig uppföljning av den pågående
renodlingen av trygghetssystemens
effekter.
1996/97:Sf5 av Eva Eriksson (fp) vari
yrkas
1. att riksdagen avslår proposition
1996/97:28 i den delen den gäller
egenföretagare,
2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av en utredning.
1996/97:Sf6 av Ragnhild Pohanka m.fl.
(mp) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition
1996/97:28 i sin helhet och ber
regeringen återkomma med nya förslag
till kriterier för rätt till
förtidspension och sjukpenning som inte
redan inledningsvis är diskriminerande
för kvinnor,
2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att de kriterier för rätt
till ersättning som regeringen
presenterar är diskriminerande för
kvinnor,
3. att riksdagen hos regeringen begär
förslag till hur en mer jämställd
beräkning av rätten till förtidspension
och sjukpenning kan göras,
4. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om vikten av att möjligheten att
göra en "rimlighetsbedömning" kvarstår,
5. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om risken för övervältring på
kommunernas socialtjänst med det förslag
regeringen lagt,
6. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om att "normalt förekommande
arbeten" skall omfatta de arbeten som
finns i närheten av den ort där
försäkringstagaren bor.
1996/97:Sf7 av Birgitta Carlsson (c)
vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att steg 1 och 2 skall gälla
även för egenföretagare, samt att denna
kategori, i avvaktan på en harmonisering
av regelverken vid sjukdom respektive
arbetslöshet, inte skall omfattas av
steg 5.
1996/97:Sf8 av Ulla Hoffmann m.fl. (v)
vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens
proposition 1996/97:28 om ändrade
kriterier för rätt till ersättning i
form av sjukpenning och förtidspension
enligt vad i motionen anförts om att
först organisera rehabiliteringsinsatser
på regional och lokal nivå,
2. att riksdagen hos regeringen begär
jämställdhetspolitisk redovisning av
konsekvenserna och förslag till åtgärder
med anledning av förslagen till de
ändrade kriterierna,
3. att riksdagen hos regeringen begär
redovisning av de fördelningspolitiska
konsekvenserna och förslag till åtgärder
med anledning av förslagen till de
ändrade kriterierna.
Motioner väckta under den allmänna
motionstiden 1996/97
1996/97:Sf241 av Gudrun Schyman m.fl.
(v) vari yrkas
4. att riksdagen avslår regeringens
proposition 1996/97:28 Kriterier för
rätten till ersättning i form av
sjukpenning och förtidspension, då detta
slår mot grupper som har det sämst.
1996/97:Sf248 av Anders Ygeman m.fl. (s)
vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om risken för en utvecklad
gråzon mellan socialbidrags- och
socialförsäkringssystemen.
Utskottet
Nuvarande regler för rätt till
sjukpenning och förtidspension
Sjukpenning utges enligt 3 kap. 7 §
lagen (1962:381) om allmän försäkring
(AFL) vid sjukdom som sätter ned
arbetsförmågan med minst en fjärdedel.
Vid denna bedömning skall bortses från
arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska,
sociala och liknande förhållanden. Med
sjukdom jämställs ett tillstånd av
nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av
sjukdom för vilken sjukpenning utgetts
och som fortfarande kvarstår efter det
att sjukdomen upphört.
Vid bedömningen av om arbetsförmågan är
fullständigt nedsatt skall, om den
försäkrade kan antas kunna återgå till
sitt vanliga arbete, särskilt beaktas om
den försäkrade på grund av sjukdomen är
ur stånd att utföra sitt vanliga arbete
eller annat lämpligt arbete som
arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den
anställde. Om den försäkrade inte kan
antas kunna återgå till sitt vanliga
arbete skall försäkringskassan undersöka
om den försäkrade efter
rehabiliteringsåtgärd kan försörja sig
själv genom förvärvsarbete om
arbetsförhållandena ändras eller om
annat lämpligt arbete erhålls. Därvid
skall beaktas vad som rimligen kan
begäras av honom med hänsyn till
sjukdomen, hans utbildning och tidigare
verksamhet samt ålder,
bosättningsförhållanden och andra sådana
omständigheter.
Försäkringskassans undersökning av en
försäkrads behov av
rehabiliteringsåtgärd förutsätter att
den försäkrade inte kan direktplaceras i
annat arbete på den öppna
arbetsmarknaden (bet. 1994/95:SfU10).
Enligt 7 kap. 1 § AFL utges
förtidspension till försäkrad som fyllt
16 år för tid före den månad då han
fyller 65 år om hans arbetsförmåga på
grund av sjukdom eller annan nedsättning
av den fysiska eller psykiska
prestationsförmågan är nedsatt med minst
en fjärdedel och nedsättningen kan anses
varaktig. Kan nedsättningen av
arbetsförmågan inte anses varaktig men
kan den antas bli bestående för avsevärd
tid, har den försäkrade rätt till ett
tidsbegränsat sjukbidrag.
Vid bedömande av i vad mån
arbetsförmågan är nedsatt skall enligt 7
kap. 3 § AFL beaktas den försäkrades
förmåga att vid den nedsättning av
prestationsförmågan, varom är fråga,
bereda sig inkomst av sådant arbete, som
motsvarar hans krafter och färdigheter
och som rimligen kan begäras av honom
med hänsyn till hans utbildning och
tidigare verksamhet samt ålder,
bosättningsförhållanden och därmed
jämförliga omständigheter. Bedömningen
skall göras efter samma grunder oavsett
arten av den föreliggande nedsättningen
av arbetsförmågan. Med inkomst av arbete
likställs i skälig omfattning värdet av
hushållsarbete i hemmet.
Grundprinciper för rätt till sjukpenning
och förtidspension
Propositionen
Propositionens förslag grundar sig på
förslag från Sjuk- och
arbetsskadekommittén. Kommittén, som
hade i uppdrag bl.a. att lämna förslag
med utgångspunkt från att prövningen av
arbetsförmågans nedsättning vid rätt
till sjukpenning och förtidspension mer
renodlat än enligt nuvarande regler
skall baseras på medicinska grunder, har
i delbetänkandet SOU 1995:149 lagt fram
förslag om ändrade kriterier för rätt
till sjukpenning och förtidspension.
Enligt vad som anförs i propositionen
är syftet med att bedöma arbetsförmågan
mer renodlat utifrån medicinska
kriterier att tydliggöra gränserna för
vad som bör ersättas från
socialförsäkringen. Detta innebär att
mindre hänsyn bör tas till de
tilläggskriterier såsom utbildning och
tidigare verksamhet samt ålder,
bosättningsförhållanden och därmed
jämförliga omständigheter som i dag
tillåts påverka bedömningen. En
renodling av kriterierna för
arbetsförmågebedömningen när det gäller
rätt till sjukpenning och förtidspension
skulle, förutom att leda till en
minskning av försäkringens kostnader,
också ge underlag för en mer rättvisande
bild av samhällets kostnader inom olika
områden. Problem som i grunden inte är
medicinskt betingade bör enligt
propositionen i första hand hanteras med
arbetsmarknads- eller socialpolitiska
medel. En renodling av
försäkringssystemen är också positiv för
att den ger möjlighet att hänvisa
människor till de samhällsorgan som är
bäst lämpade att ta sig an deras problem
samtidigt som arbetslinjen stärks.
Inom socialförsäkringen anses en
försäkrad ha arbetsförmåga när han eller
hon, trots en sjukdom, har förmåga att
försörja sig själv genom förvärvsarbete.
Enligt propositionen bör denna
definition av begreppet arbetsförmåga
gälla även i fortsättningen. Målet bör
vara att den försäkrade skall återfå sin
arbetsförmåga även om han eller hon
drabbats av sjukdom. Om arbetsförmåga
finns trots sjukdomen, eller när
förmågan återställts, bör inte längre
rätt till ersättning föreligga.
I propositionen föreslås att
kriterierna för bedömning av
arbetsförmågan, när en försäkrad inte
kan återgå till sitt vanliga arbete,
skall vara desamma inom sjukförsäkringen
och förtidspensioneringen, dvs. oavsett
prognosen och varaktigheten vad gäller
arbetsförmågans nedsättning.
Inriktningen bör enligt propositionen
vara att markera den medicinska grunden
för rätten till sjukpenning och
förtidspension. För att berättiga till
ersättning från sjukförsäkringen eller
förtidspensioneringen skall
nedsättningen av arbetsförmågan vara
orsakad av sjukdom eller ett därmed
jämställt medicinskt tillstånd. Med
detta är emellertid enligt vad som
anförs i propositionen inte sagt att det
inte skall gå att ta hänsyn till
individuella förhållanden med avseende
på hur sjukdomen i det enskilda fallet
påverkar den försäkrades arbetsförmåga.
Vid bedömningen av arbetsförmågan bör
dock ges en - jämfört med i dag minskad
- möjlighet att beakta också annat än
rent medicinska förhållanden som i det
enskilda fallet kan påverka
arbetsförmågan och därmed den
försäkrades förmåga att trots sin
sjukdom försörja sig genom
förvärvsarbete. Enligt propositionen bör
en samlad bedömning av förhållandena i
det enskilda fallet i vissa fall kunna
leda till att en försäkrad som rent
medicinskt har en viss restarbetsförmåga
ändå bedöms inte kunna försörja sig på
rimliga villkor och därför bedöms ha
rätt till ersättning. Vid bedömningen
bör, liksom i dag, hänsyn kunna tas till
den försäkrades ålder och
bosättningsförhållanden. Det torde också
vara svårt att bortse från faktorer som
utbildning och tidigare yrkeserfarenhet.
En sammanvägning av nu nämnda faktorer,
där åldersfaktorn bör väga tyngst, bör
enligt propositionen i det enskilda
fallet i begränsad omfattning kunna
påverka bedömningen av den försäkrades
förmåga att försörja sig själv genom
arbete. Detta skall inte ses som ett
återinförande av de nuvarande
särreglerna för försäkrade som är 60 år
eller äldre, vilka upphör den 1 januari
1997. Det innebär inte heller att
tillämparen i varje ersättningsfall
skall väga in andra faktorer än de rent
medicinska vid bedömningen. Enligt
propositionen bör det ses som en
möjlighet till ett mer balanserat
synsätt i ärenden där en bedömning på
grundval av enbart medicinska kriterier
skulle ge ett icke acceptabelt resultat.
Det föreslås därför att om det finns
särskilda skäl för det får vid
bedömningen av arbetsförmågans
nedsättning beaktas den försäkrades
elder samt bosättningsförhållanden,
utbildning, tidigare verksamhet och
andra liknande omständigheter.
I propositionen föreslås att
bedömningen av arbetsförmågan skall
göras stegvis enligt en steg för steg-
modell. De första två stegen tar därvid
sikte på om den försäkrade kan utföra
sitt vanliga arbete efter nödvändig
behandling och konvalescens (steg 1)
respektive efter viss rehabilitering
eller anpassning av arbetsuppgifterna
(steg 2). Sjukpenning utges enligt det
första steget om den försäkrade efter
behandling och konvalescens bedöms kunna
utföra sitt vanliga arbete eller annat
lämpligt arbete som arbetsgivaren
tillfälligt erbjuder den anställde.
Beträffande det andra steget blir
bedömningen beroende av vilka åtgärder
för återgång som krävs och hur
omfattande dessa är. Sjukpenning utges
under nödvändiga åtgärder av begränsad
omfattning. Rehabiliteringsersättning
bör enligt vad som anges i propositionen
endast undantagsvis utges mer än tre
månader.
När den försäkrade inte kan återgå till
sitt vanliga arbete skall bedömningen
enligt steg för steg-modellen relateras
i första hand till annat arbete hos
arbetsgivaren, dvs. omplacering hos
arbetsgivaren. Sjukpenning utges under
nödvändig behandling eller konvalescens
(steg 3) eller efter viss rehabilitering
(steg 4). Prövningen enligt steg 4
förutsätts enligt propositionen ske med
utgångspunkt i den begränsade tid under
vilken ersättning vid rehabilitering kan
utges i dag. Det innebär att en
rehabiliteringsåtgärd inte bör ta mer än
ca ett år i anspråk.
Om det saknas möjligheter till annat
arbete hos arbetsgivaren, eller kräver
ett sådant alltför långvariga
rehabiliteringsinsatser, skall den
försäkrades arbetsförmåga prövas mot
arbetsmarknaden i övrigt (steg 5). Om
den försäkrade, trots sjukdomen, kan
klara ett annat på arbetsmarknaden
normalt förekommande arbete föreligger
inte rätt till ersättning från
försäkringen. Den försäkrade bör bedömas
som arbetsför även om arbetet inte finns
direkt tillgängligt. När det gäller
sysselsättning som anordnas särskilt för
personer med nedsatt arbetsförmåga krävs
det enligt propositionen däremot att den
försäkrade faktiskt erbjuds ett sådant
skyddat arbete för att det inte längre
skall föreligga rätt till ersättning
från försäkringen. Vidare skall rätten
till ersättning för försäkrade som
saknar arbetsgivare, t.ex. arbetslösa,
uppdragstagare och egenföretagare,
bedömas direkt enligt reglerna i steg 5.
Enligt steg 6 skall prövas om den
försäkrade kan klara annat på
arbetsmarknaden normalt förekommande
arbete efter viss rehabilitering som
inte heller i detta fall bör ta mer än
ca ett år i anspråk. Om något lämpligt
arbete inte finns att tillgå efter
avslutad rehabilitering men den
försäkrade har förmåga att utföra ett
sådant utges inte längre ersättning från
socialförsäkringen. Prövning enligt
steg 7 motsvarar den som i dag sker när
den försäkrade ansökt om förtidspension
eller sjukbidrag eller när
försäkringskassan tar upp frågan om att
byta ut sjukpenningen mot
förtidspension/sjukbidrag.
Försäkrade som efter rehabilitering har
möjlighet att erhålla annat arbete hos
sin arbetsgivare får enligt förslaget
rätt till ersättning från försäkringen
även om han eller hon utan
rehabilitering skulle kunna utföra annat
på arbetsmarknaden normalt förekommande
arbete. Förslaget medför därmed en viss
utvidgning i förhållande till dagens
regler för rätt till ersättning och
motiveras av att anknytningen till
arbetsplatsen och arbetsgivaren är av
stort värde.
Arbetsförmågan bör, när det gäller rätt
till sjukpenning, relateras till arbete
av samma omfattning som den försäkrade
tidigare haft - dock högst heltidsarbete
- eller, när det gäller förtidspension,
till förmågan att utföra ett
heltidsarbete. För en försäkrad med
heltidsanställning bör målet vara att
han eller hon skall återgå i
heltidsarbete. Kan den försäkrade inte
återgå till sitt vanliga arbete på
heltid bör i första hand annat
heltidsarbete hos arbetsgivaren prövas.
Saknas möjligheter till annat
heltidsarbete hos arbetsgivaren eller
kräver ett sådant alltför långvariga
rehabiliteringsinsatser bör den
försäkrades arbetsförmåga prövas mot
annat på arbetsmarknaden normalt
förekommande heltidsarbete.
Även om anknytningen till arbetsplatsen
och arbetsgivaren är av stort värde är
det enligt propositionen viktigt att
förtidspension utges först när alla
möjligheter att återge den försäkrade
arbetsförmågan har prövats. Om en
heltidsanställd av medicinska skäl inte
längre klarar sitt vanliga arbete på
heltid men ändå har förmåga att arbeta
heltid bör arbetsförmågan tas till vara.
Enligt propositionen bör denna
omständighet väga tyngre än anknytningen
till arbetsgivaren. Görs bedömningen att
det medicinska tillståndet inte utgör
något hinder för den försäkrade att
arbeta heltid i ett annat arbete (eller
i ytterligare ett deltidsarbete) har han
eller hon inte någon rätt till
ersättning från försäkringen.
Vad som skall anses vara på
arbetsmarknaden normalt förekommande
arbete bör enligt propositionen i
tillämpningen anpassas till
förändringarna på arbetsmarknaden.
Bedömningen bör göras i förhållande till
den nationella arbetsmarknaden. Någon
begränsning till att låta bedömningen
endast omfatta arbetsmarknaden på lokal
eller regional nivå bör således inte
ske. Omfattningen och det
förvärvsmässiga värdet av den trots
sjukdomen bibehållna arbetsförmågan är
också beroende av vilken sjukdom eller
skada som drabbat den försäkrade. Av den
anledningen är det inte heller möjligt
att generellt ange vad som är att anse
som normalt förekommande arbeten.
Avgörande blir vilken sjukdom som
föreligger och på vilket sätt denna
sjukdom inskränker den försäkrades
förmåga att utföra arbete. Om sjukdomen
medför att den försäkrade enbart kan
klara ett speciellt arbete som endast
förekommer i mycket begränsad
utsträckning kan det enligt
propositionen inte vara rimligt att
bedöma arbetsförmågan i förhållande till
detta arbete med mindre än att han eller
hon faktiskt erbjuds det arbetet. Bedöms
den försäkrade kunna klara ett normalt
förekommande arbete föreligger inte
längre rätt till ersättning.
De nya reglerna föreslås träda i kraft
den 1 januari 1997 och föranleder
ändringar i 3 kap. 7 § och 7 kap. 3 §
AFL. Ändringen i 7 kap. 3 § AFL gäller
dock inte förtidspension eller
sjukbidrag som beviljats före
ikraftträdandet och inte heller
förtidspension/sjukbidrag som beviljats
senare men efter ansökan som gjorts före
den 1 januari 1997.
Motionerna
I motion Sf8 yrkande 1 av Ulla Hoffmann
m.fl. (v) begärs avslag på propositionen
enligt vad i motionen anförts om att
rehabiliteringsinsatser först måste
organiseras på regional och lokal nivå.
Enligt motionärerna kan inte kriterierna
för rätt till ersättning ändras innan
åtgärder genomförts dels i form av
satsningar på rehabilitering, dels vad
gäller sjukvårdens,
företagshälsovårdens, socialtjänstens,
arbetsförmedlingens och
försäkringskassornas roll, verksamhet
och organisation. Även Gudrun Schyman
m.fl. (v) begär i motion Sf241 yrkande 4
avslag på propositionen.
I motion Sf6 yrkande 1 av Ragnhild
Pohanka m.fl. (mp) begärs dels avslag på
propositionen i sin helhet, dels nya
förslag till kriterier som inte redan
inledningsvis är diskriminerande för
kvinnor. I samma motion begärs ett
tillkännagivande om att kriterierna för
rätt till ersättning är diskriminerande
för kvinnor (yrkande 2) respektive
förslag till hur en mer jämställd
beräkning av rätten till förtidspension
och sjukpenning kan göras (yrkande 3).
Enligt motionärerna kommer främst
kvinnor att hamna i deltidsarbetslöshet
i och med införandet av den s.k. steg
för steg-modellen. Kvinnor har dessutom
ofta en mer sammansatt sjukdomsbild. I
yrkande 4 begär motionärerna ett
tillkännagivande om att möjligheten att
göra en rimlighetsbedömning skall
kvarstå. Enligt motionärerna är enbart
medicinsk bedömning otillräcklig. I
yrkande 6 begär de ett tillkännagivande
om att normalt förekommande arbeten
skall omfatta de arbeten som finns i
närheten av den ort där
försäkringstagaren bor.
I motion Sf4 av Rose-Marie Frebran
m.fl. (kd) begärs i yrkande 1 ett
tillkännagivande om att man snarast
måste lösa samordningsproblemen.
Samtidigt som man bejakar en renodling
av systemen är det enligt motionärerna
viktigt att framhålla nödvändigheten av
harmonisering och samordning. Det måste
vara en prioriterad uppgift för det
allmänna att snarast lösa
samordningsproblemen bl.a. vad gäller
sjuklön, arbetsskadeersättning,
arbetslös-hetsersättning och
socialbidrag.
Anders Ygeman m.fl. (s) begär i motion
Sf248 ett tillkännagivande om risken för
en utvecklad gråzon mellan socialbidrags-
och socialförsäkringssystemen. Ett nytt
gråzonsproletariat kan bli följden om
vissa människor kommer att anses för
friska för att få förtidspension men för
sjuka för att få nytt arbete.
Utskottet
Utskottet vill inledningsvis erinra om
att sjukdomsbegreppet har preciserats
genom den ändring i 3 kap. 7 § AFL som
riksdagen beslutat om fr.o.m. den 1
oktober 1995 (prop. 1994/95:147, bet.
1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). I
paragrafens första stycke anges numera
att sjukpenning utges vid sjukdom som
sätter ned den försäkrades arbetsförmåga
med minst en fjärdedel och att
försäkringskassan vid denna bedömning
skall bortse från arbetsmarknadsmässiga,
ekonomiska, sociala eller liknande
förhållanden. Motivet till ändringen var
att motverka den glidning i
tillämpningen av sjukdomsbegreppet som
hade skett inom bl.a.
socialförsäkringsadministrationen. Någon
förändring av det gällande
sjukdomsbegreppet så som det hade
utformats i domstolspraxis var däremot
inte avsedd. I den förevarande
propositionen föreslås en justering i
samma stycke i syfte att klargöra att
det är vid bedömningen av om sjukdom
föreligger som försäkringskassan skall
bortse från de nämnda förhållandena.
Utskottet, som anser att den föreslagna
justeringen bör göras för att undvika
att oklarheter uppstår, biträder
förslaget i denna del.
I förevarande proposition lägger
regeringen i övrigt fram förslag till
skärpta kriterier för sjukpenning och
förtidspension. Syftet är att renodla
socialförsäkringen så att sjukpenning
och förtidspension som huvudregel endast
utges vid arbetsoförmåga som har sin
grund i medicinska orsaker. Frågan om
hur sjukdomen i det enskilda fallet
påverkar den försäkrades arbetsförmåga
regleras i 3 kap. 7 § tredje och fjärde
styckena liksom i 7 kap. 3 § första
stycket AFL. Enligt förslaget skall de
omständigheter som för närvarande
tillåts påverka rätten till sjukpenning
och förtidspension, t.ex. ålder och
bosättningsförhållanden, endast få
beaktas om det finns särskilda skäl för
det.
Socialförsäkringsutskottet har inhämtat
yttrande från arbetsmarknadsutskottet
över regeringens förslag jämte motioner
(bilaga 2).
Arbetsmarknadsutskottet framhåller att
det kan finnas ett värde i att försöka
renodla de olika trygghetssystemen,
eftersom det är av vikt att uppkomna
kostnader på grund av sjukdom eller
arbetslöshet i största möjliga
utsträckning hanteras inom
socialförsäkrings- respektive
arbetsmarknadspolitiken. En sådan
renodling kan underlätta prioriteringar
mellan olika politikområden.
Arbetsmarknadsutskottet påpekar dock att
man vid denna renodling måste vara
särskilt uppmärksam på att personer inte
hamnar utanför samtliga trygghetssystem.
Socialförsäkringsutskottet delar
bedömningen att genom förslaget om en
renodling skapas klarare regler som
medverkar till att tydliggöra gränserna
för vad som bör ersättas från
socialförsäkringen respektive från andra
trygghetssystem, t.ex.
arbetslöshetsförsäkringen. Enligt
utskottets mening är det en fördel om
problem som i grunden inte är medicinskt
betingade hanteras inom andra sektorer
än socialförsäkringen.
Utskottet vill till att börja med
understryka att de föreslagna reglerna
inte innebär något ökat krav på den
enskilde att styrka att han eller hon
lider av sjukdom. Det som godtas som
sjukdom i dag skall godtas även med de
nya reglerna. Några ökade krav på
medicinskt objektivt verifierbara fynd
skall därför i sig inte ställas.
Renodlingen kommer i stället främst att
innebära att en befintlig arbetsförmåga
skall tas till vara i högre grad än i
dag. Utskottet anser att den s.k. steg
för steg-prövningen på ett tydligt sätt
klargör hur bedömningen av nedsättningen
av arbetsförmågan skall göras i det
enskilda fallet.
Enligt utskottets uppfattning innebär
förslagen och steg för steg-prövningen
att den som med eller utan
rehabilitering kan återgå till sitt
tidigare arbete skall ha rätt till
ersättning i avvaktan härpå. Det är
rimligt anta att den arbetslivsinriktade
rehabiliteringen i dessa fall endast
undantagsvis behöver vara mer än tre
månader. Om återgång i tidigare arbete
inte är aktuell skall den enskilde ändå
ha rätt till sjukpenning om han med
eller utan rehabilitering kan få annat
arbete hos arbetsgivaren. Utskottet ser
positivt på denna utvidgning som stärker
sambandet mellan arbetstagaren och
arbetsplatsen. Detta skärper också
arbetsgivarens ansvar för rehabilitering
av de anställda.
Prövningen enligt steg 4 skall ske med
utgångspunkt i den tid under vilken
rehabiliteringsersättning kan utges i
dag och någon förändring i detta
avseende föreslås inte. Utskottet vill i
detta sammanhang erinra om sitt
uttalande i samband med behandlingen av
proposition 1990/91:141 (bet.
1990/91:SfU9) att det är ett
övergripande mål att en sjuk person
verkligen blir rehabiliterad och kan
komma tillbaka i arbete. Utskottet var
därför inte berett att tillstyrka
regeringens förslag att
rehabiliteringsersättning längst skulle
få utges under ett år om inte synnerliga
skäl förelåg. Utskottet betonade dock
vikten av att försäkringskassan hela
tiden skall se till att rehabiliteringen
fortlöper i enlighet med den plan som
upprättats.
Den väsentliga skärpningen och
renodlingen av försäkringen ligger
enligt utskottets mening i förslaget
till bedömning av rätten till ersättning
enligt det s.k. steg 5. Enligt detta
steg skall bedömas om den försäkrade,
trots sjukdomen, kan klara ett annat på
arbetsmarknaden normalt förekommande
arbete. Utskottet vill i detta
sammanhang påpeka att det är särskilt
viktigt att ärenden som rör enskilda
försäkrade hanteras med varsamhet och
respekt.
De förslag till regelförändringar i
syfte att renodla försäkringen i
enlighet med det ovanstående bör enligt
utskottets mening i praktiken samtidigt
leda till att
arbetsmarknadsmyndigheterna tar ett
större och tidigare ansvar för personer
som har en arbetsförmåga, helt eller
delvis, men som antingen inte har en
arbetsgivare eller inte bedöms kunna
återgå i arbete hos arbetsgivaren. Även
de sociala myndigheterna får anledning
att ta ett större och tidigare ansvar
för enskilda där arbetsoförmågan helt
eller delvis har sin grund i sociala
förhållanden.
Utskottet vill tillägga att renodlingen
av försäkringen inte skall leda till att
en arbetsoförmåga som huvudsakligen
grundar sig på medicinska orsaker skall
delas upp för att i olika delar
hänföras till andra orsaker såsom
arbetsmarknadsmässiga eller sociala, när
sådana finns. Där en medicinsk orsak
innebär en nedsatt arbetsförmåga skall
ersättning kunna utges från
sjukpenningförsäkringen eller
förtidspensioneringen även om det finns
vissa inslag av t.ex. social karaktär
som inverkar på arbetsoförmågan. Detta
bör gälla redan vid tillämpning av
huvudregeln och naturligtvis i än högre
grad när särskilda skäl föreligger och
en rimlighetsbedömning bör göras.
Avsikten med renodlingen av
socialförsäkringen skall i första hand
vara att de som av försäkringskassan
(vid steg 5) bedöms vara arbetsföra i
ett på arbetsmarknaden normalt
förekommande arbete också skall anses
arbetsföra av
arbetsmarknadsmyndigheterna. Det är
därför viktigt att en samsyn finns
mellan Riksförsäkringsverket och
försäkringskassorna, å ena sidan, samt
arbetsmarknadsmyndigheterna, å andra
sidan. Utskottet förutsätter att ett
samarbete sker dem emellan såväl i
enskilda fall som på central nivå där
Riksförsäkringsverket och
Arbetsmarknadsstyrelsen har möjlighet
att utfärda rekommendationer för
handläggningen. Detta gäller även
bedömningen av vad som skall anses vara
på arbetsmarknaden normalt förekommande
arbete, såväl i enskilda fall som mer
generellt.
Enligt utskottets synsätt kommer det i
första hand att vara personer, som helt
klart har en arbetsförmåga som kan
utnyttjas på den öppna arbetsmarknaden
som i fortsättningen inte skall få
ersättning från sjukförsäkringen eller
förtidspensioneringen. Utskottet anser
att detta, som huvudregel betraktat, är
en riktig avgränsning av
socialförsäkringens ansvar. På
motsvarande sätt kommer den vars
arbetsoförmåga helt kan hänföras till
sociala förhållanden
att hänvisas till annan försörjning än
via sjukförsäkringen eller
förtidspensioneringen.
En renodling av de sociala
trygghetssystemen underlättas av om de
olika systemens ersättningsvillkor m.m.
är harmoniserade med varandra. I någon
mån finns för närvarande brister i detta
avseende mellan socialförsäkringen och
arbetslöshetsförsäkringen. Med
bortseende från sådana brister, något
som utskottet återkommer till i följande
avsnitt, skall en enskild person inte
behöva ställas utan försörjning. En helt
annan sak är att vissa personer har en
så komplicerad situation, t.ex.
medicinskt, socialt och/eller
arbetsmarknadsmässigt att det krävs
samverkan mellan flera myndigheter.
Förslag som skall underlätta dessa
personers återgång i förvärvsarbete har
lagts fram av bl.a. Sjuk- och
arbetsskadekommittén.
Kommittén har i sitt slutbetänkande SOU
1996:113 behandlat frågor bl.a. om
samordnad rehabilitering för utsatta
grupper. Kommittén, som har betonat
vikten av att anlägga en helhetssyn på
den enskilde och dennes behov, har i
samråd med Arbetsmarknadspolitiska
kommittén föreslagit att
försäkringskassan, arbetsförmedlingen
och kommunen skall utveckla en
finansiell samverkan på lokal nivå för
planering och genomförande av
rehabiliteringsinsatser och andra
arbetsförberedande åtgärder. För den som
inte är berättigad till sjukpenning
eller arbetslöshetsersättning har
kommittén föreslagit att en särskild
ersättning utges under
rehabiliteringstiden. Ett intensivt
arbete i dessa frågor pågår vidare inom
regeringskansliet, såväl inom
Socialdepartementet som inom
Arbetsmarknads-, Närings- och
Finansdepartementen. Regeringen avser
att lägga fram förslag för riksdagen
under år 1997.
Utskottet vill i detta sammanhang
erinra om att det sedan år 1993 pågår
försök med finansiell samordning mellan
hälso- och sjukvård och
socialförsäkring. I ytterligare en
försöksverksamhet ingår också
socialtjänsten. För närvarande
diskuteras enligt vad som anförs i
propositionen en ytterligare utvidgning
av försöken till att också omfatta
arbetsmarknadsmyndigheten.
Utskottet anser att det vore önskvärt
om åtgärder som tar sikte på den
ifrågavarande gruppen hade kunnat
genomföras samtidigt med den föreslagna
renodlingen av försäkringssystemen.
Eftersom behovet av förbättrad samverkan
vad gäller rehabiliteringsarbetet är
uppmärksammat och konkreta förslag om
stöd till utsatta grupper trots allt är
föremål för beredning i
regeringskansliet anser sig utskottet
kunna tillstyrka förslaget att
sjukpenning och förtidspension i princip
skall förbehållas fall där det är
sjukdom eller ett därmed jämställt
medicinskt tillstånd som sätter ned
arbetsförmågan.
Utskottet delar vidare regeringens
uppfattning att kriterierna för
bedömning av arbetsförmågan, när en
försäkrad inte kan återgå till sitt
vanliga arbete, skall vara desamma inom
sjukförsäkringen och
förtidspensioneringen.
Utskottet återkommer till frågan om
bl.a. egenföretagares och arbetslösas
rätt till ersättning i form av
sjukpenning och förtidspension i
följande avsnitt.
Den nu beskrivna renodlingen av
socialförsäkringen föreslås dessutom
kompletterad med bestämmelser om
rimlighetsbedömning i det enskilda
fallet. Det föreslås att de
omständigheter som för närvarande
tillåts påverka rätten till sjukpenning
och förtidspension, t.ex. ålder och
bosättningsförhållanden, även i
fortsättningen skall få beaktas om det i
det enskilda fallet finns särskilda skäl
för det. Därvid bör som anges i
propositionen åldersfaktorn väga tyngst.
Även om rätten till sjukpenning och
förtidspension bör baseras på medicinska
kriterier är det enligt utskottets
mening nödvändigt att det finns ett
utrymme för att väga in även andra
omständigheter, dvs. att det finns någon
form av säkerhetsventil . Om inte
sådana omständigheter som de nu nämnda
skulle kunna beaktas vid prövningen av
arbetsförmågans nedsättning skulle
resultatet annars i vissa fall kunna bli
stötande.
Med det anförda biträder utskottet
propositionens förslag i nu behandlade
delar och avstyrker bifall till
motionerna Sf8 yrkande 1, Sf241 yrkande
4 och Sf6 yrkande 1. Med vad utskottet
anfört ovan får motion Sf6 yrkande 4
anses tillgodosedd. Motionerna Sf4
yrkande 1 och Sf248 får anses besvarade
med vad utskottet anfört om bl.a.
samverkan mellan myndigheter.
Av motion Sf6 framgår att motionärerna
befarar att renodlingen av försäkringen
kommer att leda till att kvinnor
generellt får betydligt svårare att
erhålla sjukpenning eller
förtidspension. Utskottet har ovan pekat
på hur förslaget skall uppfattas i olika
avseenden och enligt utskottets
uppfattning skall detta inte kunna leda
till att kvinnor särbehandlas i frågan
om rätten till sjukpenning och
förtidspension. Med det anförda får
motion Sf6 yrkandena 2 och 3 anses
tillgodosedda.
Såvitt gäller förslaget i motion Sf6 om
att normalt förekommande arbeten skall
omfatta de arbeten som finns i närheten
av den ort där försäkringstagaren bor
anser socialförsäkringsutskottet att det
inte finns anledning att vidga den ovan
redovisade möjligheten att - om det
finns särskilda skäl - beakta också
annat än rent medicinska förhållanden.
Utskottet delar således regeringens
uppfattning att den försäkrades
arbetsförmåga som huvudregel bör bedömas
i förhållande till den nationella
arbetsmarknaden, och utskottet avstyrker
bifall till motion Sf6 yrkande 6.
Vad gäller rätten till
arbetsskadelivränta noterar utskottet
att 4 kap. 3 § lagen (1976:380) om
arbetsskadeförsäkring (LAF) innehåller
en föreskrift om rimlighetsbedömning vid
prövning av en försäkrads förmåga att
skaffa sig inkomst genom arbete som
motsvarar nu gällande bestämmelse i 7
kap. 3 § AFL. Någon motsvarande ändring
av 4 kap. 3 § LAF föreslås inte.
Egenföretagares m.fl. gruppers rätt till
sjukpenning och förtidspension
Propositionen
Som tidigare redovisats skall
arbetsförmågans nedsättning prövas
enligt steg 5 i den s.k. steg för steg-
modellen bl.a. om det saknas möjligheter
till annat arbete hos arbetsgivaren. Om
den försäkrade, trots sjukdomen, bedöms
klara ett annat på arbetsmarknaden
normalt förekommande arbete föreligger
inte rätt till ersättning från
försäkringen. Den försäkrade bör därvid
bedömas som arbetsför även om arbetet
inte finns direkt tillgängligt. Enligt
vad som anges i propositionen skall
rätten till ersättning för försäkrade
som saknar arbetsgivare, t.ex.
arbetslösa, uppdragstagare och
egenföretagare, bedömas direkt enligt
reglerna i detta steg.
För den som är arbetslös och under en
arbetslöshetsperiod är föremål för en
arbetsmarknadspolitisk åtgärd bör dock
enligt propositionen arbetsförmågan
bedömas i förhållande till åtgärden. Om
den arbetslöse genomgår t.ex.
arbetsmarknadsutbildning eller
arbetslivsutveckling bör arbetsförmågan
bedömas i förhållande till hur sjukdomen
påverkar förmågan att delta i eller
genomföra åtgärden. Om den arbetslöse
kan antas kunna återgå till den
arbetsmarknadspolitiska åtgärden bör
således arbetsförmågan bedömas i
förhållande till åtgärden. Bedöms den
arbetslöse däremot inte kunna återgå
till arbetsmarknadsåtgärden eller är
fortsatt sjuk när åtgärden upphör bör
arbetsförmågan bedömas i förhållande
till hur sjukdomen begränsar den
arbetslöses förmåga att vara aktivt
arbetssökande och stå till
arbetsmarknadens förfogande och kunna
anta erbjudet lämpligt arbete.
Motionerna
I motion Sf3 av Gullan Lindblad m.fl.
(m) begärs förslag rörande
egenföretagarnas rätt till ersättning i
form av sjukpenning och förtidspension.
Motionärerna framhåller att regeringens
förslag innebär att egenföretagare,
t.ex. lantbrukare som på grund av
omfattande förslitningsskador eller
astma inte kan fortsätta sitt arbete,
enligt steg 5 i den s.k. steg för steg-
modellen skall vända sig till
arbetsförmedlingen för att söka nytt
arbete. Finns inte något sådant arbete
och vederbörande således blir arbetslös
kan arbetslöshetsersättning inte utges
med mindre än att verksamheten är
avvecklad. Enligt motionärerna bör steg
5 därför inte omfatta egenföretagare.
I motion Sf7 av Birgitta Carlsson (c)
begärs ett tillkännagivande om att steg
1 och 2 skall gälla även för
egenföretagare samt att denna kategori,
i avvaktan på en harmonisering av
regelverken vid sjukdom respektive
arbetslöshet, inte skall omfattas av
steg 5.
I motion Sf5 av Eva Eriksson (fp)
begärs i yrkande 1 avslag på
propositionen i den del som gäller
egenföretagare. I samma motion yrkande 2
begärs ett tillkännagivande om behovet
av utredning. Motionären anser att det
inte är rimligt att vissa människor
ställs utanför sjukförsäkringen trots
att de är sjukskrivna. Det är vidare
orimligt att hänvisa dem till ett
skyddsnät (arbetslöshetsförsäkringen)
som de inte omfattas av. Enligt
motionären bör frågan om
egenföretagare utredas ytterligare.
Utskottet
Enligt socialförsäkringsutskottets
uppfattning skall försäkrade som saknar
arbetsgivare, t.ex. egenföretagare och
uppdragstagare, visserligen bedömas
enligt modellens steg 5 i det fall att
det konstateras att han eller hon inte
kan återgå till sitt vanliga arbete.
Emellertid anser utskottet det vara
närmast självklart att denna kategori
också skall bedömas enligt steg 1 och 2.
Först sedan det konstaterats att någon
återgång till det vanliga arbetet inte
är möjlig blir det aktuellt att tillämpa
steg 5. Enligt vad utskottet erfarit var
detta också regeringens avsikt med
förslaget men till följd av ett rent
tryckfel kom propositionens text att bli
felaktig på denna punkt. Av formella
skäl har riksdagen inte kunnat tillåta
en rättelse av själva
propositionstexten.
Arbetsmarknadsutskottet framhåller i
sitt yttrande att det kan vara problem
för vissa grupper att erhålla
arbetslöshetsersättning. Som exempel
nämns egenföretagare, som för att
erhålla arbetslöshetsersättning tvingas
avveckla sitt företag.
Arbetsmarknadsutskottet hänvisar till
den nyligen avslutade utredningen om
ersättning vid arbetslöshet och
omställning (ARBOM-utredningen, SOU
1996:150). Utredningen har inte
föreslagit några förändringar av
nuvarande regler om rätt till
arbetslöshetsersättning för personer som
erhåller förtidspension eller
sjukbidrag. Däremot har utredningen
föreslagit att företagare som blir
arbetslösa skall kunna låta verksamheten
vila samtidigt som
arbetslöshetsersättning utges.
Arbetsmarknadsutskottet, som påpekar att
regeringen har aviserat att den under
våren 1997 kommer att lägga en
proposition med förslag om en ny
arbetslöshetsförsäkring, konstaterar att
innan en sådan förändring genomförts
innebär de föreslagna förändringarna att
företagare riskerar att vid arbetslöshet
bli helt utan ersättning.
Socialförsäkringsutskottet är
införstått med att vissa av dem som
saknar arbetsgivare, efter prövning
enligt steg 5, kommer att anses ha en
restarbetsförmåga och att de därmed i
praktiken kommer att hänvisas till annat
på arbetsmarknaden normalt förekommande
arbete. Finns inte något sådant
tillgängligt kan de, om de inte är eller
kan vara medlemmar i en
arbetslöshetskassa eller inte uppfyller
villkoren för rätt till
arbetslöshetsersättning, komma att
ställas utan ersättning från såväl
socialförsäkringen som
arbetslöshetsförsäkringen. Det gäller
t.ex. en företagare som inte helt har
avvecklat sin verksamhet. Enligt
socialförsäkringsutskottets mening är
detta ett problem men dock inte ett
problem som bör lösas inom
socialförsäkringen. Att som föreslagits
i vissa av motionerna helt undanta en
viss kategori från att bedömas enligt
steg 5, såvitt gäller rätten till
sjukpenning eller förtidspension, kan
därför inte vara en framkomlig väg.
Socialförsäkringsutskottet har erfarit
att regeringen avser att återkomma till
riksdagen med ett förslag med anledning
av ARBOM-utredningen m.m. Utskottet vill
med anledning härav understryka vikten
av att frågan om företagarnas rätt till
arbetslöshetsersättning ges en positiv
prövning. Utskottet anser det inte
nödvändigt med något tillkännagivande i
frågan och avstyrker därför bifall till
motionerna Sf3, Sf7 och Sf5.
I sitt yttrande pekar
arbetsmarknadsutskottet även på
problemet med personer vars
arbetsförmåga bedöms vara nedsatt med
minst tre fjärdedelar och därför
erhåller tre fjärdedels förtidspension
eller sjukbidrag. Med nuvarande regler
för arbetslöshetsförsäkringen har en
sådan person enligt
arbetsmarknadsutskottet rätt till
ersättning endast om han eller hon efter
beslutet om förtidspension/sjukbidrag
har uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. har
utfört förvärvsarbete minst 80 dagar
fördelade på minst fem månader.
Socialförsäkringsutskottet utgår från
att denna fråga kommer att uppmärksammas
i samband med den beredning som
förslagen från Sjuk- och
arbetsskadekommittén respektive ARBOM-
utredningen för närvarande är föremål
för inom regeringskansliet.
Betydelsen av inkomst- och
arbetstidsförändringar
Enligt nuvarande regler bedöms
arbetsförmågans nedsättning i
förhållande till den tidigare
arbetsinsatsen, när det gäller rätten
till sjukpenning, och detta gäller
oavsett om personen tidigare varit
deltidsarbetande eller arbetat betydligt
mer än heltid. Beträffande
sjukpenningunderlaget kan en försäkrad i
dag få en sjukpenninggrundande inkomst
beräknad på den sammanlagda inkomsten
från flera anställningar om han eller
hon kan förutsättas fortsättningsvis
förvärvsarbeta i minst samma omfattning.
Någon begränsning av inkomstunderlaget i
förhållande till arbetstiden görs inte.
Däremot gäller generellt att
årsinkomster inte beaktas till den del
de överstiger 7,5 basbelopp.
När det gäller rätten till
förtidspension bedöms arbetsförmågans
nedsättning i förhållande till den
försäkrades förmåga att arbeta heltid
oavsett hans eller hennes faktiska
arbetstid. Det innebär att personer som
arbetar deltid eller aldrig kunnat
arbeta har fullgott skydd i händelse av
att arbetsförmågan blir helt eller
delvis nedsatt. Enligt nuvarande regler
finns inte något uttryckligt hinder mot
att bevilja partiell förtidspension till
en försäkrad som före nedsättningen av
arbetsförmågan arbetade mer än heltid
och efter nedsättningen av
arbetsförmågan kan arbeta heltid. Inom
ramen för dagens förtidspensionering
finns vidare möjlighet att med
förtidspension kompensera
inkomstbortfall för personer som på
grund av sjukdom övergår till annat
heltidsarbete.
I propositionen anförs att det inte är
rimligt att ersättning lämnas från
socialförsäkringen i de fall en
försäkrad före nedsättningen av
arbetsförmågan arbetade mer än heltid
och efter nedsättningen av
arbetsförmågan fortfarande kan arbeta
heltid. När den försäkrade kan arbeta
heltid måste han eller hon anses ha
förmåga att försörja sig själv genom
sådant förvärvsarbete som är normalt
förekommande på arbetsmarknaden.
I propositionen föreslås att
arbetsförmågan skall bedömas i
förhållande till högst ett heltidsarbete
utan beaktande av tidigare arbetstid
eller förvärvsinkomster i de fall en
försäkrad inte kan återgå till sitt
vanliga arbete eller då den försäkrade
inte längre har förmåga att utföra mer
än ett heltidsarbete. Vidare föreslås
att ersättning inte skall utges i det
fall då den försäkrade, i ett arbete som
han eller hon bedöms kunna utföra, kan
räkna med att få en lön som är
avtalsmässig eller gängse inom det nya
alternativa arbetet/yrkesområdet. Detta
innebär att en person som bedöms ha
förmåga att klara ett annat
heltidsarbete inte längre har rätt till
sjukpenning eller förtidspension samt
att det inte heller kommer att finnas
utrymme för att bevilja partiell
förtidspension då den försäkrade arbetar
heltid.
Såvitt gäller deltidsarbetande finns i
dag inte någon rätt till sjukpenning på
den tid som inte utnyttjas för
förvärvsarbete. I propositionen föreslås
inte någon ändring av detta förhållande.
Utskottet, som ansluter sig till
regeringens bedömningar, biträder
propositionens förslag i nu behandlade
delar.
Ekonomiska konsekvenser och uppföljning
Propositionen
Regeringen redovisade i proposition
1994/95:25 planerade besparingar om tre
miljarder kronor netto (4,55 miljarder
kronor brutto) inom området
förtidspension och sjukförsäkring. Dessa
besparingar har av regeringen beräknats
uppnås dels genom de ändringar som
riksdagen beslutat i anledning av
proposition 1994/95:147 (bet.
1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343) med
ikraftträdande den 1 oktober 1995
respektive den 1 januari 1997, dels
genom de förslag som läggs fram i den
förevarande propositionen. De
förstnämnda ändringarna avser bl.a.
förbättrat underlag för prövning av rätt
till sjukpenning och förtidspension samt
slopandet av nuvarande särregler för
rätt till förtidspension för försäkrade
som är 60 år eller äldre.
Enligt propositionen beräknas
besparingen på förtidspensionsanslaget
uppgå till 310 miljoner kronor år 1997
och 590 miljoner kronor fr.o.m. år 1998.
För anslaget Sjukpenning och
rehabilitering, m.m. beräknas
besparingen uppgå till 360 miljoner
kronor år 1997. För år 1998 och därefter
beräknas besparingen till 690 miljoner
kronor. ATP-utgifterna beräknas minska
med 530 miljoner kronor år 1997 och med
1 020 miljoner kronor fr.o.m. år 1998.
I propositionen framhålls att en
renodling av de olika trygghetssystemen
bl.a. kommer att ge underlag för en mer
rättvisande bild av samhällets kostnader
inom olika problemområden samtidigt som
det ger bättre underlag för framtida
politiska beslut och prioriteringar
mellan välfärdspolitikens olika områden.
Vidare framhålls att det är viktigt att
effekterna av den pågående renodlingen
av de olika trygghetssystemen följs upp.
Regeringen anser därför att de centrala
myndigheterna - Riksförsäkringsverket,
Arbetsmarknadsstyrelsen och
Socialstyrelsen - noggrant bör följa
utvecklingen. Enligt propositionen är
det också viktigt att en tydlig praxis
utvecklas så snabbt som möjligt samt att
tillämpningen av förslagen noga följs
även ur ett jämställdhetsperspektiv.
Motionerna
I motion Sf8 av Ulla Hoffmann m.fl. (v)
begärs i yrkande 2 en
jämställdhetspolitisk redovisning av
konsekvenserna av och förslag till
åtgärder med anledning av förslagen till
ändrade kriterier. I samma motion
yrkande 3 begärs en motsvarande
redovisning av de fördelningspolitiska
konsekvenserna.
Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i
motion Sf6 yrkande 5 ett
tillkännagivande om risken för
övervältring på kommunernas
socialtjänst. De framhåller att
besparingarna kommer att leda till ökade
kostnader inom andra ersättningssystem.
I motion Sf4 yrkande 2 av Rose-Marie
Frebran m.fl. (kd) begärs ett
tillkännagivande om kompetens- och
resursförstärkning. Motionärerna anser
att resurser bör omfördelas till
arbetslivsinriktad rehabilitering och
till ökad kompetens till
försäkringsadministrationen. I samma
motion yrkande 3 begärs ett
tillkännagivande om snabbt igångsatt och
kontinuerlig uppföljning av den pågående
renodlingen av trygghetssystemens
effekter. De framhåller att
jämställdhetsperspektivet är angeläget,
eftersom fler kvinnor än män enligt
statistiken över nybeviljade
förtidspensioner har en diagnos som kan
vara svår att objektivt fastställa.
Utskottet
Arbetsmarknadsutskottet har i sitt
yttrande framhållit att det är viktigt
att en reform som innebär en besparing i
ett trygghetssystem inte får medföra en
markant fördyring i ett annat. Enligt
arbetsmarknadsutskottet innebär ett
genomförande av förslaget att
arbetsmarknaden tillförs en kategori
arbetslösa inom vilken det finns ett
stort antal personer för vilka det
kommer att vara mycket svårt att ordna
arbeten, särskilt i de fall då
restarbetsförmågan är mycket begränsad.
Detta gäller åtminstone med det
nuvarande arbetsmarknadsläget.
Arbetsmarknadsutskottet framhåller
vidare att om man gör en direkt
jämförelse av hur denna kategori skulle
belasta respektive system kan
konstateras att den kontanta
ersättningen i respektive system är
ungefär lika hög. Arbetshandikappade och
långtidsarbetslösa är på olika sätt
prioriterade inom
arbetsmarknadspolitiken. Om en person
överförs från socialförsäkringssystemet
till arbetsmarknadssystemet innebär
detta enligt arbetsmarknadsutskottet att
det, utöver det ekonomiska stödet vid
arbetslöshet, tillkommer kostnader för
anordnande av olika
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Eftersom denna grupp tillhör den
kategori arbetslösa som har mycket svårt
att erhålla nya arbeten kommer det att
krävas speciella arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Detta innebär att de
sammanlagda kostnaderna för denna grupp
kan antas bli lika höga eller högre än
om de skulle uppbära förtidspension
eller sjukpenning. Mot detta kan enligt
arbetsmarknadsutskottet anföras att en
av avsikterna med de föreslagna
förändringarna är att personerna skall
erhålla nya arbeten och därigenom
försörja sig själva. Som tidigare
påpekats är den nuvarande situationen på
arbetsmarknaden inte sådan att det kan
antas att flertalet av de personer som
ingår i denna grupp kommer att kunna
erhålla något reguljärt arbete.
Socialförsäkringsutskottet har som ovan
redovisats ställt sig bakom förslaget om
att rätt till sjukpenning och
förtidspension mer renodlat än i dag
skall baseras på medicinska grunder.
Enligt utskottets mening får resultatet
av denna renodling emellertid inte
innebära att människor som inte längre
kan erhålla sjukpenning eller
förtidspension ställs helt utan stöd
från samhällets sida. Regeringen har
inte gjort någon beräkning av antalet
individer som kan komma att beröras av
ändringarna eller någon analys av vilka
personer eller grupper av personer som
kan komma att påverkas därav. Av Sjuk-
och arbetsskadekommitténs delbetänkande
SOU 1995:149 kan utläsas att ca 20 % av
antalet nybeviljade
förtidspensioner/sjukbidrag kan beräknas
vara beviljade med så stora inslag av de
bedömningsgrunder som föreslås bli
slopade att rätten till pension helt
eller delvis bortfaller. Vidare kommer
enligt kommittén andelen partiella
förtidspensioner att öka. I sina
resonemang om de ekonomiska
konsekvenserna av förslagen har
kommittén bedömt att de som i
fortsättningen inte kommer att få
ersättning från socialförsäkringen, i
vart fall till en övervägande del, kan
förväntas få sin försörjning genom andra
skattepliktiga inkomster, t.ex. genom
inkomst av förvärvsarbete eller
ersättning från
arbetslöshetsförsäkringen.
Mot bakgrund av att arbetshandikappade
är prioriterade inom
arbetsmarknadspolitiken anser utskottet
att det finns anledning att anta att
tillräckliga arbetmarknadspolitiska
insatser eller åtgärder kommer att
mobiliseras för att därigenom tillse att
personer som bedöms ha förmåga att
försörja sig själva också får möjlighet
att göra det.
Emellertid anser utskottet att det
finns anledning att noga följa upp
effekterna av förslagen. Inte minst är
det angeläget att följa upp effekterna
av förslagen ur jämställdhetssynpunkt
men även för att belysa effekterna för
olika grupper, t.ex. vad gäller
försäkrade som arbetar deltid respektive
personer med en fjärdedels arbetsförmåga
och möjligheterna för dessa grupper att
utnyttja sin restarbetsförmåga. I det
sammanhanget är det enligt utskottets
mening angeläget att undersöka vilka
möjligheter som finns att undanröja
problem som har sin grund i bristande
överensstämmelse mellan olika
trygghetssystem. Som utskottet tidigare
framhållit bör det finnas en samsyn
mellan Riksförsäkringsverket och
försäkringskassorna, å ena sidan, samt
arbetsmarknadsmyndigheterna, å andra
sidan, och utskottet har därvid
förutsatt ett samarbete mellan dem såväl
i enskilda fall som på central nivå.
Utskottet utgår från att regeringen
tillser att en grundlig och allsidig
uppföljning och analys snarast kommer
till stånd. I den mån motionerna Sf8
yrkandena 2 och 3, Sf6 yrkande 5 och Sf4
yrkande 3 inte kan anses tillgodosedda
med det anförda avstyrker utskottet
bifall till motionsyrkandena i fråga.
När det slutligen gäller frågan om
kompetens- och resursförstärkning har
Sjuk- och arbetsskadekommittén i SOU
1996:113 behandlat frågor om åtgärder
för att höja kompetens, effektivitet och
status vad gäller arbetslivsinriktad
rehabilitering. Kommittén har även
påtalat att försäkringskassornas
samordningsroll kräver en
kompetenshöjning så att mer
professionellt arbetssätt kan utvecklas.
Utskottet, som vill betona att det måste
finnas både tillräckliga resurser och
god kompetens för det angelägna arbetet
med arbetslivsinriktad rehabilitering,
anser att resultatet av den beredning av
kommitténs förslag som pågår inom
regeringskansliet bör avvaktas.
Utskottet avstyrker därför bifall till
motion Sf4 yrkande 2.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på
propositionen
att riksdagen avslår motionerna
1996/97:Sf6 yrkandena 1-3,
1996/97:Sf8 yrkande 1 och
1996/97:Sf241 yrkande 4,
res. 1 ( v, mp)
2. beträffande
samordningsproblem och gråzon
mellan trygghetssystemen
att riksdagen avslår motionerna
1996/97:Sf4 yrkande 1 och
1996/97:Sf248,
res. 2 (m, fp, v,
mp, kd)
3. beträffande
rimlighetsbedömning m.m.
att riksdagen avslår motion
1996/97:Sf6 yrkandena 4 och 6,
res. 3 (mp)
4. beträffande egenföretagare
att riksdagen med avslag på
motionerna 1996/97:Sf3, 1996/97:Sf5
och 1996/97:Sf7 antar regeringens
förslag till
1. lag om ändring i lagen (1962:381)
om allmän försäkring,
2. lag om ändring i lagen (1995:508)
om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring,
res. 4 (m, fp, v,
mp, kd)
5. beträffande uppföljning
att riksdagen avslår motionerna
1996/97:Sf4 yrkande 3, 1996/97:Sf6
yrkande 5 och 1996/97:Sf8 yrkandena 2
och 3,
res. 5 (v, mp, kd)
6. beträffande kompetens- och
resursförstärkning
att riksdagen avslår motion
1996/97:Sf4 yrkande 2.
res. 6 (kd)
Stockholm den 3 december 1996
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson
(s), Gullan Lindblad (m), Margareta
Israelsson (s), Anita Jönsson (s),
Margit Gennser (m), Lennart Klockare
(s), Ingrid Skeppstedt (c), Sven-Åke
Nygårds (s), Sigge Godin (fp), Ronny
Olander (s), Mona Berglund Nilsson (s),
Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka
(mp), Rose-Marie Frebran (kd), Siw
Wittgren-Ahl (s), Åke Sundqvist (m) och
Marie Engström (v).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Ragnhild Pohanka (mp) och Marie Engström
(v) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 10 börjar med En renodling
och på s. 12 slutar med mellan
myndigheter. bort ha följande lydelse:
Utskottet anser att kriterierna för
rätt till ersättning inte kan ändras
innan rehabiliteringsinsatser har
organiserats på regional och lokal nivå.
Dessutom måste åtgärder dessförinnan
vidtas vad gäller sjukvårdens,
företagshälsovårdens, socialtjänstens,
arbetsförmedlingens och
försäkringskassornas roll, verksamhet
och organisation. Om inte så sker är
enligt utskottets mening risken för
övervältring av kostnaderna på
kommunernas socialtjänst mycket stor.
Utskottet är vidare av den meningen att
regeringens förslag om ändrade kriterier
för rätt till sjukpenning och
förtidspension är diskriminerande för
kvinnor. Främst kvinnor riskerar att
hamna i deltidsarbetslöshet i och med
införandet av den s.k. steg för
steg-modellen. Kvinnor har dessutom ofta
en mer sammansatt sjukdomsbild än män
och kan därmed komma att beröras mer av
förslagen. Utskottet anser därför att
förslaget skall avslås och regeringen
återkomma med förslag till hur en mer
jämställd beräkning av rätten till
förtidspension och sjukpenning kan
göras. Vad utskottet nu anfört bör
riksdagen som sin mening ge regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan under 1
bort ha följande lydelse:
1. beträffande avslag på
propositionen
att riksdagen med bifall till
motionerna 1996/97:Sf6 yrkandena 1-3,
1996/97:Sf8 yrkande 1 och
1996/97:Sf241 yrkande 4
dels avslår propositionen,
dels som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört,
2. Samordningsproblem och gråzon mellan
trygghetssystemen (mom. 2)
Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m),
Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m),
Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie
Frebran (kd), Åke Sundqvist (m) och
Marie Engström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 11 börjar med Med det och på
s. 12 slutar med mellan myndigheter.
bort ha följande lydelse:
Sjuk- och arbetsskadekommittén lade i
juni 1996 i SOU 1996:113 fram förslag om
en allmän och aktiv försäkring vid
sjukdom och rehabilitering. Kommitténs
målsättning var att försäkringen som
helhet skulle ge betydande besparingar
fram till år 2000. För att åstadkomma
dessa besparingar krävdes enligt
kommittén ett sammanhållet förslag där
delarna bildar en helhet. Kommitténs
förslag går bl.a. ut på att människor
som faller utanför sjukförsäkringen och
arbetslöshetsförsäkringen liksom de som
är hänvisade till socialbidrag skall ges
en rimlig inkomsttrygghet genom
samverkan mellan kommuner,
försäkringskassa och arbetsförmedling.
Några förslag som leder till en sådan
samverkan mellan de berörda
myndigheterna har inte regeringen lagt
fram. I stället har man ryckt ut delar
ur något som var tänkt att bilda en
helhet. Utskottet befarar att ett
genomförande av den föreslagna
skärpningen av reglerna för rätt till
sjukpenning och förtidspension innebär
att framför allt kvinnor med
förslitningsskador efter långvarigt och
tungt arbete inom bl.a. vårdsektorn
kommer att drabbas hårt. Denna typ av
sjukdomar är svårdiagnostiserbar, och
utskottet förutser betydande problem för
den enskilde att under sådana
omständigheter hävda sin rätt till
ersättning. Enligt utskottets
uppfattning finns det stor risk att
kostnaderna för individens försörjning i
sådana fall kan komma att vältras över
på kommunerna.
Utskottet anser med hänvisning till det
ovan anförda att det är nödvändigt att
de olika trygghetssystemen harmoniseras
och samordnas. Utskottet anser att det
måste vara en högst prioriterad uppgift
för det allmänna att snarast lösa de
existerande samordningsproblemen vad
gäller olika förmåner, t.ex. sjuklön,
arbetsskadeersättning,
arbetslöshetsersättning och
socialbidrag. Om inte en sådan
samordning liksom en samverkan mellan de
olika myndigheterna kommer till stånd är
risken för en utvecklad gråzon mellan
olika trygghetssystem mycket stor. Ett
nytt gråzonsproletariat kan bli
följden om vissa människor kommer att
anses för friska för att få sjukpenning
eller förtidspension men för sjuka för
att få nytt arbete. Utskottet anser att
riksdagen som sin mening bör ge
regeringen detta till känna.
dels att utskottets hemställan under 2
bort ha följande lydelse:
2. beträffande samordningsproblem
och gråzon mellan trygghetssystemen
att riksdagen med bifall till
motionerna 1996/97:Sf4 yrkande 1 och
1996/97:Sf248 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet
anfört,
3. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)
Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 11 börjar med Med det och på
s. 12 slutar med yrkande 6. bort ha
följande lydelse:
Utskottet anser att enbart medicinsk
bedömning vid prövning av rätt till
sjukpenning och förtidspension är
otillräcklig. Möjligheten att göra en
rimlighetsbedömning bör därför
kvarstå. Vidare anser utskottet att
normalt förekommande arbeten skall
omfatta de arbeten som finns i närheten
av den ort där försäkringstagaren bor.
Det anförda bör ges regeringen till
känna.
dels att utskottets hemställan under 3
bort ha följande lydelse:
3. beträffande rimlighetsbedömning
m.m.
att riksdagen med bifall till motion
1996/97:Sf6 yrkandena 4 och 6 som sin
mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
4. Egenföretagare (mom. 4)
Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m),
Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m),
Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie
Frebran (kd), Åke Sundqvist (m) och
Marie Engström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 14 börjar med
Socialförsäkringsutskottet har och
slutar med och Sf5. bort ha följande
lydelse:
Regeringens förslag innebär, något som
också arbetsmarknadsutskottet påpekat i
sitt yttrande, att egenföretagare, t.ex.
en lantbrukare som på grund av
omfattande förslitningsskador eller
astma inte kan fortsätta sitt arbete,
enligt den s.k. steg för steg-modellen
(steg 5) skall vända sig till
arbetsförmedlingen för att söka nytt
arbete. Finns inte något sådant arbete
och den försäkrade således blir
arbetslös kan arbetslöshetsersättning
inte utges med mindre än att
verksamheten är avvecklad. Detta är
bl.a. resultatet av att det inte längre
finns en allmän arbetslöshetsförsäkring.
Enligt utskottet är det inte rimligt att
vissa människor ställs utanför
sjukförsäkringen trots att de är sjuka.
Det är vidare orimligt att hänvisa dem
till ett skyddsnät
(arbetslöshetsförsäkringen) som de inte
omfattas av. Resultatet kan bara bli att
kostnaderna för individens försörjning
övervältras på kommunerna. Utskottet,
som menar att denna konsekvens av
förslaget inte är försvarbar, anser att
steg 5 inte bör omfatta egenföretagare.
Regeringens förslag i denna del bör
därför avslås.
dels att utskottets hemställan under 4
bort ha följande lydelse:
4. beträffande egenföretagare
att riksdagen med bifall till motion
1996/97:Sf5 yrkande 1 och med
anledning av motionerna 1996/97:Sf3,
1996/97:Sf5 yrkande 2 och 1996/97:Sf7
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1962:381)
om allmän försäkring, dock med den
ändringen att 3 kap. 7 § femte
stycket skall kompletteras med
följande mening: Detta stycke
tillämpas inte i fråga om den som har
en sjukpenninggrundande inkomst
baserad på inkomst av annat
förvärvsarbete och som inte har rätt
till arbetslöshetsersättning.
2. lag om ändring i lagen (1995:508)
om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring, dock med den
ändringen att 7 kap. 3 § första
stycket skall kompletteras med
följande mening:
I fråga om en försäkrad som har en
sjukpenninggrundande inkomst baserad
på inkomst av annat förvärvsarbete
skall hänsyn tas till om den
försäkrade inte har rätt till
arbetslöshetsersättning.,
5. Uppföljning (mom. 5)
Ragnhild Pohanka (mp) Rose-Marie Frebran
(kd) och Marie Engström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 17 börjar med Emellertid
anser och på s. 18 slutar med i
fråga. bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar med besvikelse
att regeringen återigen har lagt fram
förslag som inte har analyserats vare
sig med avseende på effekterna på
individnivå eller för olika grupper av
försäkrade, t.ex. kvinnor. Fler kvinnor
än män har enligt statistiken över
nybeviljade förtidspensioner en diagnos
som kan vara svår att objektivt
fastställa. Utskottet befarar dessutom
att förslaget, om det genomförs, innebär
en stor risk för att kostnaderna för
människors försörjning i vissa fall
kommer att övervältras på kommunernas
socialtjänst. En snabbt igångsatt och
kontinuerlig uppföljning och analys av
effekterna av den pågående renodlingen
av trygghetssystemen är därför nödvändig
både ur jämställdhetspolitisk synpunkt
och med avseende på renodlingens
effekter från fördelningspolitisk
synpunkt. Utskottet förutsätter att
regeringen återkommer till riksdagen med
förslag till åtgärder, om så skulle
behövas för att korrigera orimliga
effekter av förslagen. Det anförda bör
ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5
bort ha följande lydelse:
5. beträffande uppföljning
att riksdagen med bifall till
motionerna, 1996/97:Sf4 yrkande 3,
1996/97:Sf6 yrkande 5 och 1996/97:Sf8
yrkandena 2 och 3 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet
anfört,
6. Kompetens- och resursförstärkning
(mom. 6)
Rose-Marie Frebran (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 18 börjar med När det och
slutar med yrkande 2. bort ha följande
lydelse:
Enligt utskottets mening bör resurser
omfördelas till arbetslivsinriktad
rehabilitering i syfte att stärka
arbetslinjen och för att öka kompetensen
inom försäkringsadministrationen. Detta
är viktigt inte minst för att skydda de
enskilda så att de inte kommer i kläm
mellan olika system och för att
underlätta en helhetssyn på individens
situation. Vad nu anförts bör riksdagen
som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6
bort ha följande lydelse:
6. beträffande kompetens- och
resursförstärkning
att riksdagen med bifall till motion
1996/97:Sf4 yrkande 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)
Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m),
Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m)
och Åke Sundqvist (m) anför:
Utskottsmajoriteten, vari vi ingår, har
framhållit att den väsentliga
skärpningen och renodlingen av
försäkringen är att rätten till
ersättning skall bedömas enligt det s.k.
steg 5. Enligt detta steg skall bedömas
om den försäkrade, trots sjukdomen, kan
klara ett annat på arbetsmarknaden
normalt förekommande arbete. Det är
värdefullt att utskottet samtidigt har
påpekat vikten av att ärenden som rör
enskilda försäkrade hanteras med
varsamhet och respekt. Det är emellertid
enligt vår uppfattning en klar nackdel
om förslaget får till följd att
människor som arbetat under i stort sett
hela sitt yrkesverksamma liv med
inkomster som får betraktas som normala
eller däröver och efter bedömning enligt
steg 5 hänvisas till ett arbete som är
betydligt lägre avlönat. Enligt vår
mening är det inte rimligt att kräva att
en enskild i denna situation skall
behöva förlora alltför mycket på grund
av att han eller hon tvingas byta
arbete. Vi anser därför att den
möjlighet till rimlighetsbedömning som
förslaget trots allt innebär skall
innefatta även en möjlighet att se till
att den inkomstförlust som den enskilde
gör i det nya arbetet inte blir alltför
kännbar. Vi vill dessutom påpeka att en
sådan försäkrad i sitt tidigare arbete
har erlagt dryga skatter och
egenavgifter samtidigt som arbetsgivaren
betalat arbetsgivaravgifter på den
tidigare inkomsten. Utan den nyss nämnda
möjligheten att beakta inkomstförlusten
vid rimlighetsbedömningen kommer den
bristande överensstämmelse som redan
finns mellan inbetalda socialavgifter
och utbetalda förmåner att bli ännu
större.
2. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)
Ingrid Skeppstedt (c) anför:
På grund av samhällets bristande förmåga
att i alla delar bygga upp skyddsnät när
det gäller ekonomisk och social trygghet
finns det personer som redan i dag
faller utanför de olika
trygghetssystemen. En renodling av
systemen skulle - om den inte utformades
på ett varsamt sätt - kunna förstärka
denna utveckling. Förslaget med de
förtydliganden som görs i utskottets
betänkande är emellertid så avvägt att
det enligt Centerpartiets uppfattning
inte får denna effekt. Jag vill här
särskilt framhålla att innebörden av
förslaget är att om en medicinsk orsak
medför nedsatt arbetsförmåga skall
ersättning kunna utges från
sjukpenningförsäkringen eller
förtidspensioneringen även om det finns
vissa inslag av t.ex. social karaktär
som inverkar på arbetsoförmågan. Vidare
är det viktigt att betona att den
huvudsakliga avsikten med renodlingen är
att det är personer, som helt klart har
en arbetsförmåga som kan utnyttjas på
den öppna arbetsmarknaden som enligt de
nya reglerna inte kommer i fråga för
ersättning från sjukförsäkringen eller
förtidspensioneringen.
Det är enligt vår uppfattning också
viktigt att komma ihåg att reglerna
möjliggör en rimlighetsbedömning.
Individuella hänsyn skall även i
fortsättningen kunna tas. Inte minst
åldersfaktorn kommer att väga tungt i
detta sammanhang. Också
bosättningsförhållanden, utbildning,
tidigare verksamhet och andra liknande
omständigheter skall kunna beaktas. Även
om huvudregeln enligt steg 5 är att en
försäkrad skall bedömas utifrån sina
möjligheter att få ett arbete på den
nationella arbetsmarknaden kommer, om
det finns särskilda skäl för det, i
vissa fall den regionala eller t.o.m.
den lokala arbetsmarknaden att vara den
arbetsmarknad som den enskildes
arbetsförmåga skall bedömas mot.
I propositionen framlagda lagförslag
Arbetsmarknadsutskottets yttrande
1996/97:AU3y
Kriterier för rätt till ersättning i
form av sjukpenning och förtidspension
Till socialförsäkringsutskottet
Socialförsäkringsutskottet behandlar för
närvarande proposition 1996/97:28
Kriterier för rätt till ersättning i
form av sjukpenning och förtidspension
jämte motioner. Genom beslut den 22
oktober 1996 har
socialförsäkringsutskottet berett
arbetsmarknadsutskottet tillfälle att
yttra sig över propositionen och med
anledning av den angivna motioner.
Propositionen
I propositionen föreslås ändringar i den
del av regelverket om sjukpenning och
förtidspension som särskilt gäller
bedömningen av arbetsförmågans
nedsättning. En utgångspunkt är att
samhällets trygghetssystem bör renodlas
efter de olika orsakerna till behovet av
insats. Sjukpenning och förtidspension
skall mer uttalat än i dag vara ett
skydd vid medicinskt grundad nedsättning
av arbetsförmågan. Utrymmet för att
beakta andra faktorer än medicinska
skall minskas.
Den försäkrades arbetsförmåga skall i
sista hand bedömas mot alla på
arbetsmarknaden normalt förekommande
arbeten och den som har förmåga att
klara något sådant arbete på heltid
skall anses ha full arbetsförmåga.
Förslagen om ändrade kriterier för rätt
till sjukpenning respektive
förtidspension är en fortsättning på den
inriktning beträffande förtydligande och
renodling av regelsystemen inom
socialförsäkringen som lades fast i
regeringens proposition Vissa ekonomisk-
politiska åtgärder m.m. (prop.
1994/95:25). Syftet med förändringarna
var att utforma klarare regler som
medverkar till att tydliggöra gränserna
för vad som bör ersättas från
socialförsäkringen. Vidare aviserades en
besparing på sammanlagt 3 miljarder
kronor netto.
Den första delen av besparingen
åstadkoms genom regeländringar som
trädde i kraft den 1 oktober 1995. Den
resterande delen av besparingen
åstadkoms genom de förslag som lämnas i
propositionen. Den totala besparingen
inom förtidspension och sjukförsäkring
kommer att uppgå till 4,55 miljarder
kronor brutto, vilket motsvarar 3
miljarder kronor netto.
Utskottets bedömning
Utskottet kommer i detta yttrande i
första hand att behandla de föreslagna
förändringarna från ett
arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. I
detta sammanhang kommer utskottet
särskilt att peka på vilka ekonomiska
konsekvenser förslaget medför för detta
politikområde.
Som framgår av propositionen beräknas
de redan genomförda förändringarna
tillsammans med de föreslagna
förändringarna till en sammanlagd
besparing med 3 miljarder kronor netto.
I förslaget finns ingen analys av hur
förändringarna påverkar andra
trygghetssystem.
Arbetsmarknadsutskottet har anmodat
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att yttra
sig över vilka effekterna blir på
arbetsmarknaden om förslaget genomförs.
Av detta yttrande (se bilaga) framgår
sammanfattningsvis följande.
AMS anser att det stora flertalet av de
försäkrade som bedöms ha en
restarbetsförmåga och därmed inte kommer
att erhålla någon ersättning från
socialförsäkringen är personer med
begränsat arbetsutbud. Dessa har
särskilt stora behov av
arbetsmarknadspolitiska insatser för att
kunna tillvarata det arbetsutbud som kan
finnas. Denna personkrets kommer att
tillhöra en sökandegrupp bestående av
särskilt svårplacerade
arbetshandikappade. De kommer att
konkurrera om de begränsade åtgärder och
arbetstillfällen som finns för
arbetshandikappade.
De arbetshandikappade har under år 1996
utgjort ca 12 % av kvarstående
arbetssökande på arbetsförmedlingarna.
Det motsvarar ett snitt på ca 74 000
personer i månaden. Av dessa erhåller
endast 2,5 % arbete varje månad.
AMS hävdar att förslaget troligen
kommer att leda till en ökad andel
långtidsarbetslösa för vilka inga eller
få alternativ finns på arbetsmarknaden.
Vidare påpekas att den genomsnittliga
årskostnaden i arbetslöshetsförsäkringen
för en arbetslös arbetshandikappad
motsvarar kostnaden för en hel
förtidspension.
Utskottet har vid kontakter med AMS
upplysts om att i nämnda årskostnad
ingår endast det ekonomiska stödet vid
arbetslöshet. Utöver detta stöd
tillkommer eventuella kostnader för
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Arbetsmarknadsutskottet vill
inledningsvis framhålla att det kan
finnas ett värde i att försöka renodla
de olika trygghetssystemen, eftersom det
är av vikt att uppkomna kostnader på
grund av sjukdom eller arbetslöshet i
största möjliga utsträckning hanteras
inom socialförsäkringspolitiken
respektive arbetsmarknadspolitiken. En
sådan renodling kan underlätta
prioriteringar mellan olika
politikområden. Utskottet vill dock
påpeka att man vid denna renodling måste
vara särskilt uppmärksam på att personer
inte hamnar utanför samtliga
trygghetssystem. Problemet med att vissa
grupper befinner sig i en gråzon mellan
olika trygghetssystem har behandlats av
Arbetsmarknadspolitiska kommittén i
samråd med Sjuk- och
arbetsskadekommittén. Dessa kommittéer
bedömde det som angeläget att en bättre
samordning kom till stånd i arbetet med
rehabiliteringen av personer i utsatta
grupper (se SOU 1996:34 s. 221 f.).
Kommittéerna föreslog därför att
försäkringskassan, arbetsförmedlingen
och kommunen skulle bilda en
samverkansorganisation på lokal nivå för
planering och beställning av
rehabiliterings- och andra
arbetsförberedande åtgärder. Sjuk- och
arbetskadekommittén har därefter
vidareutvecklat och konkretiserat
innehållet i förslaget och då främst vad
avser de finansiella och lagtekniska
förutsättningarna för att genomföra
detta. Utskottet vill understryka vikten
av samordnad rehabilitering och ansluter
sig därför till de bedömningar som
kommittéerna gjorde.
Utskottet anser vidare att det är
viktigt att en reform som innebär en
besparing i ett trygghetssystem givetvis
inte får medföra en markant fördyring i
ett annat.
Som framgår av AMS yttrande innebär ett
genomförande av förslaget att
arbetsmarknaden tillförs en kategori
arbetslösa inom vilken det finns ett
stort antal personer för vilka det
kommer att vara mycket svårt att ordna
arbeten, särskilt i de fall då
restarbetsförmågan är mycket begränsad.
Detta gäller åtminstone med det
nuvarande arbetsmarknadsläget.
Om man gör en direkt jämförelse av hur
denna kategori skulle belasta respektive
system kan konstateras att den kontanta
ersättningen i respektive system är
ungefär lika hög. Man måste dock även
beakta vad arbetsmarknadspolitiken
innebär i förhållande till den kategori
som är i fråga. Arbetshandikappade och
långtidsarbetslösa är på olika sätt
prioriterade inom
arbetsmarknadspolitiken. Om en person
överförs från socialförsäkringssystemet
till arbetsmarknadssystemet innebär
detta att det, utöver det ekonomiska
stödet vid arbetslöshet, tillkommer
kostnader för anordnande av olika
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Eftersom denna grupp tillhör den
kategori arbetslösa som har mycket svårt
att erhålla nya arbeten kommer det att
krävas speciella arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Detta innebär att de
sammanlagda kostnaderna för denna grupp
kan antas bli lika höga eller högre än
om de skulle uppbära förtidspension
eller sjukpenning. Mot detta kan anföras
att en av avsikterna med de föreslagna
förändringarna är att personerna skall
erhålla nya arbeten och därigenom
försörja sig själva. Som tidigare
påpekats är den nuvarande situationen på
arbetsmarknaden inte sådan att det kan
antas att flertalet av de personer som
ingår i denna grupp kommer att kunna
erhålla något reguljärt arbete.
Utöver dessa synpunkter vill utskottet
påpeka att det kan vara problem för
vissa grupper att erhålla
arbetslöshetsersättning. Som exempel kan
nämnas personer vars arbetsförmåga
bedömts vara nedsatt med minst tre
fjärdedelar och därför erhåller tre
fjärdedels förtidspension eller
sjukbidrag. Enligt nuvarande regler för
arbetslöshetsförsäkringen har en sådan
person rätt till ersättning endast om
han eller hon efter beslutet om
förtidspension respektive sjukbidrag har
uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. utfört
förvärvsarbete minst 80 dagar fördelade
på minst fem månader. Ett annat exempel
på en sådan grupp är företagare. För att
en företagare skall kunna erhålla
arbetslöshetsersättning krävs att han
eller hon avvecklar sitt företag.
Den nyligen avslutade utredningen om
ersättning vid arbetslöshet och
omställning (ARBOM-utredningen) har haft
i uppdrag att se över den ekonomiska
ersättningen vid arbetslöshet.
Utredningen har inte föreslagit några
förändringar av nuvarande regler om rätt
till arbetslöshetsersättning för
personer som erhåller förtidspension
eller sjukbidrag. Däremot har
utredningen föreslagit att företagare
som blir arbetslösa skall kunna låta
verksamheten vila samtidigt som
arbetslöshetsersättning utges (se SOU
1996:150). Regeringen har aviserat att
den under våren 1997 kommer att lägga en
proposition med förslag om en ny
arbetslöshetsförsäkring. Utskottet kan
konstatera att innan en sådan förändring
genomförts innebär de föreslagna
förändringarna att företagare riskerar
att vid arbetslöshet bli helt utan
ersättning.
Med dessa synpunkter överlämnar
utskottet yttrandet.
Stockholm den 7 november 1996
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Johnny Ahlqvist
I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist
(s), Elver Jonsson (fp), Sten Östlund
(s), Per Unckel (m), Ingvar Johnsson
(s), Kent Olsson (m), Martin Nilsson
(s), Elving Andersson (c), Laila
Bjurling (s), Sonja Fransson (s), Hans
Andersson (v), Kristina Zakrisson (s),
Christel Anderberg (m), Barbro Johansson
(mp), Dan Ericsson (kd), Paavo Vallius
(s) och Anna Åkerhielm (m).
Särskilt yttrande
Hans Andersson (v) anför:
AMS har, utöver vad som angivits i
arbetsmarknadsutskottets yttrande,
påpekat att styrelsen - inför den första
skärpningen av ersättningsrätten den 1
oktober 1995 - i en gemensam skrivelse
med Arbetslivsfonden,
Arbetarskyddsstyrelsen,
Riksförsäkringsverket och
Socialstyrelsen ställd till regeringen
påtalat att skärpningen skulle leda till
en högre registrerad arbetslöshet och
ökade krav på åtgärder inom
arbetslivsinriktad rehabilitering. I
skrivelsen föreslogs bl.a. att
arbetsmarknadsmyndigheterna skulle ges
möjlighet att bevilja hel eller partiell
förtidspension på arbetsmarknadsmässiga
grunder när alla vägar till lämpligt
arbete hade prövats.
Jag kan konstatera att förslaget om
samordning av rehabilitering på lokal
nivå inte har lett till något
motsvarande förslag från regeringen.
Vidare kan jag konstatera att en
förändring av de medicinska kriterierna
i nuvarande läge kommer att leda till
att vissa personer, som trots att de är
för sjuka för att erhålla ett arbete,
kommer att bli utan sjukpenning eller
förtidspension. Jag anser
sammanfattningsvis att det är viktigt
att man, innan man förändrar kriterierna
för sjukpenning och förtidspension,
genomför förslagen från Sjuk- och
arbetsskadekommittén rörande satsningen
på rehabiliteringsinsatser samt
sjukvårdens, företagshälsovårdens, den
kommunala socialtjänstens,
arbetsförmedlingens och
försäkringskassornas roll, verksamhet
och organisation. Enligt min mening bör
det också införas en möjlighet att
erhålla förtidspension av
arbetsmarknadsmässiga skäl i enlighet
med förslaget i den av AMS nämnda
skrivelsen.
Yttrande över prop 1996/97:28 Kriterier
för rätt till ersättning i form av
sjukpenning och förtidspension
Arbetsmarknadsutskottet har av
arbetsmarknadsstyrelsen begärt yttrande
över effekterna på arbetsmarknaden om
förslaget till skärpta
ersättningskriterier i
socialförsäkringen genomförs.
I yttrandet över delbetänkandet om
rätten till sjukpenning mm (SOU
1995:149) gjorde AMS bedömningen att de
som inte kommer att uppfylla kraven för
rätt till ersättning i stor utsträckning
kommer att vara personer med ett
begränsat arbetsutbud och som är i behov
av yrkesinriktad rehabilitering och
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Sjuk- och arbetsskadekommittén
konstaterade att det inte varit möjligt
att inom ramen för sin utredning göra
någon analys av konsekvensema av sitt
förslag när det gäller frågan om
effekter på andra system. AMS ser det
som otillfredsställande att utredningen
inte tagit hänsyn till vilka kostnader
som uppstår i andra delar av ekonomin.
Redan inför den första skärpningen av
ersättningsrätten - som infördes 1
oktober 1995 - gjorde AMS och
samverkande myndigheter tillsammans
bedömningen att denna skärpning skulle
åtföljas av en högre registrerad
arbetslöshet och ökade krav på åtgärder
inom arbetslivsinriktad rehabilitering.
Detta togs upp i en gemensam skrivelse
(l995-06-30) till regeringen
(arbetsmarknadsdepartementet och
socialdepartementet) från
Arbetslivsfonden,
Arbetarskyddsstyrelsen,
Arbetsmarknadsstyrelsen,
Riksförsäkringsverket och
Socialstyrelsen. Bland flera viktiga
förslag som överlämnades till regeringen
med hemställan om genomförande föreslogs
att arbetsmarknadsmyndigheterna skulle
ges möjlighet att bevilja hel eller
partiell förtidspension på
arbetsmarknadsmässiga grunder i de fall
när alla vägar till lämpligt arbete
prövats. En sådan konstruktion skulle bl
a onödiggöra den prövning av rätten till
förtidspension på medicinska grunder som
sannolikt blir aktuell för många äldre
efter en längre tids arbetslöshet.
Rent allmänt gör AMS den bedömningen att
det stora flertalet av de försäkrade som
bedöms ha en restarbetsförmåga och
därmed inte kommer att ha ersättning
från socialförsäkringen är personer med
begränsats arbetsutbud och som i mindre
utsträckning är konkurrenskraftiga på
arbetsmarknaden.
Vad som nu kan noteras är en ökad
inströmning till arbetsförmedlingar och
arbetsmarknadsinstitut av ärenden från
försäkringskassan där den försäkrades
ersättning från socialförsäkringen har
upphört. Af/Ami är i stor utsträckning
också inkopplat i försäkringskassans
utredningar för att göra
arbetsmarknadsbedömningar. De aktuella
förslagen till skärpning av rätten till
ersättning kommer att ytterligare öka
behovet av sådana bedömningar av de
försäkrades arbetsförmåga, vilket kommer
att ta i anspråk större resurser inom
AMV som är avsedda för rehabilitering
och utslussning av arbetshandikappade.
Dessa ökade krav på AMV kommer i ett
läge då verket tvingas dra ned på
arbetsmarknadsinstitutens resurser på
grund av den besparing motsvarande l00
milj kr som statsmakterna lagt direkt på
den yrkesinriktade rehabiliteringen.
Den besparingen som regeringens förslag
beräknas kunna ge innebär - enligt sjuk-
och arbetsskadekommittén - att 14.000
personer (motsvarande 12.000 hela
förtidspensioner) under l997 inte kommer
att beviljas förtidspension eller
sjukbidrag på grund av de föreslagna
ändringarna i rätten till ersättning.
AMS bedömer att det rör sig om en krets
av personer med mycket begränsat
arbetsutbud och med särskilt stora behov
av arbetsmarknadspolitiska insatser för
att ta tillvara det arbetsutbud som kan
finnas. Man får räkna med att denna
personkrets kommer att tillhöra en
sökandegrupp på arbetsförmedlingar och
arbetsmarknadsinstitut av särskilt
svårplacerade arbetshandikappade och som
kommer att konkurrera om de begränsade
åtgärderna och arbetstillfällena för
arbetshandikappade.
De arbetshandikappade har under 1996
utgjort ca l2 % av kvarstående
arbetssökande på arbetsförmedling
(inklusive sökande i
arbetsmarknadspolitiska åtgärder). Det
motsvarar ca 74.000 personer i
genomsnitt varje månad. Av dessa har
endast 2,5 % fått arbete varje månad.
Möjligheterna för arbetshandikappade att
få ett arbete är således ytterst
begränsade i rådande arbetsmarknadsläge.
De konkurrerar med en halv miljon
arbetssökande om arbetstillfällen.
I nuvarande arbetsmarknadsläge är
lönebidrag i stort sett den enda åtgärd
som kan leda till anställning för
svårplacerade arbetshandikappade. Medlen
för lönebidrag är i stort sett
intecknade. För att öka de
arbetshandikappades chanser till arbete
på den reguljära arbetsmarknaden finns
ett stort behov av ytterligare platser
för lönebidragsanställningar. Vägledning
och rehabilitering inom
arbetsförmedlingar och
arbetsmarknadsinstitut och möjligheterna
till samverkan med kommuner, landsting
och försäkringskassor kan stoppas upp om
inte medel till lönebidrag finns
tillgängliga i slutfasen av rehabilite
ringen. Till detta kommer svårigheter
att få till stånd en omsättning från
Samhallplatser till lönebidragsplatser.
Behovet av en ökad volym lönebidrag
växer också till följd av att gruppen
personer över 60 år som uppfyller kraven
för lönebidrag enligt nuvarande
bestämmelser kan förväntas öka. AMS har
därför i sin anslagsframställning för
1997 föreslagit att omfattningen av de
särskilda åtgärderna för
arbetshandikappade ökas till att i
genomsnitt omfatta 55 000 personer,
vilket är en ökning med 5 000 platser
jämfört med 1995/96.
Mycket talar för att de personer som
berörs av förslagen i regeringens
proposition kommer att belasta det
totala arbetslöshetstalet och på sikt
ytterligare späda på antalet
långtidsinskrivna på arbetsförmedlingen
för vilka inga eller få alternativ finns
på arbetsmarknaden.
Den genomsnittliga årskostnaden i
arbetslöshetsförsäkringen för en arbets
lösarbetshandikappad motsvarar exakt
kostnaden för en hel förtidspension. Det
finns därför anledning att starkt
ifrågasätter om de föreslagna
ersättningskriterierna i realiteten
kommer att medföra någon besparing i de
offentliga utgifterna.
/namnteckning/
Göte Bernhardsson
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 2
Utskottet 3
Nuvarande regler för rätt till
sjukpenning och förtidspension 3
Grundprinciper för rätt till
sjukpenning och förtidspension 4
Propositionen 4
Motionerna 7
Utskottet 8
Egenföretagares m.fl. gruppers rätt
till sjukpenning och förtidspension 12
Propositionen 12
Motionerna 13
Utskottet 13
Betydelsen av inkomst- och
arbetstidsförändringar 14
Ekonomiska konsekvenser och
uppföljning 15
Propositionen 15
Motionerna 16
Utskottet 16
Hemställan 18
Reservationer 19
1. Avslag på propositionen (mom. 1) 19
2. Samordningsproblem och gråzon
mellan trygghetssystemen (mom. 2) 20
3. Rimlighetsbedömning m.m.
(mom. 3) 21
4. Egenföretagare (mom. 4) 21
5. Uppföljning (mom. 5) 22
6. Kompetens- och
resursförstärkning (mom. 6) 22
Särskilda yttranden 23
1. Rimlighetsbedömning m.m. (mom.
3) 23
2. Rimlighetsbedömning m.m. (mom.
3) 23
Bilaga 1: Regeringens lagförslag 25
Bilaga 2: Arbetsmarknadsutskottets
yttrande 1996/97:AU3y 30