I betänkandet redovisar utskottet de av riksdagen i juni 1994 beslutade
principerna för det nya ålderspensionssystemet och den fortsatta beredningen
av ärendet samt behandlar några motioner rörande pensioner, främst med
anknytning till det reformerade ålderspensionssystemet. Motionerna är väckta
under den allmänna motionstiden 1996/97, förutom två yrkanden som är från den
allmänna motionstiden 1994/95.
Frågor som närmare behandlas är
- genomförandet av en pensionsreform enligt riktlinjerna eller ett
grundtrygghetssystem enligt Miljöpartiets modell,
- utbetalning av nu avsatta premiereservmedel samt vilket organ som skall ha
hand om försäkringsfunktionen,
- genomförandet av ett premiereservsystem enligt riktlinjerna eller enligt
Vänsterpartiets modell,
- krav på tjänstgöringsperiodens längd för pensionspoäng för
totalförsvarspliktiga,
- pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning,
- minskad reduktion vid förtida uttag av ålderspension,
- delpension i det nya pensionssystemet,
- kostnader för pensionsutbetalningar från utlandet.
I betänkandet understryker utskottet nödvändigheten av att
fempartiöverenskommelsen om ett reformerat ålderspensionssystem fullföljs.
Enligt utskottet får reformen inte försenas ytterligare utan måste nu
genomföras. Utskottet utgår från att riksdagen skall kunna fatta beslut i
frågan under våren 1998. Utskottet konstaterar att premiereservsystemet är ett
viktigt inslag i överenskommelsen, och det nya systemet skall också innehålla
en sådan del. En särskild utredare skall lägga fram förslag om teknisk
utformning av premiereservdelen. Utskottet avstyrker bifall till samtliga
motioner.
Till betänkandet har fogats en reservation och två särskilda yttranden.
Motionerna
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95
1994/95:Sf229 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett premiereservsystem i offentlig regi.
1994/95:Sf261 av andre vice talman Görel Thurdin och Sigge Godin (c, fp) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att lokalisera försäkringsfunktionen i "ATP-reformen" till Statens
löne- och pensionsverk i Sundsvall.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996/97
1996/97:Sf212 av Paavo Vallius och Nils-Erik Söderqvist (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
pensioner från ett annat EU-land.
1996/97:Sf216 av Laila Bäck m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om pensionspoäng till
totalförsvarspliktiga.
1996/97:Sf218 av Ann-Marie Fagerström m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att det i det
reformerade pensionssystemet ges utrymme för möjlighet att välja delpension.
1996/97:Sf222 av Birgitta Hambraeus (c) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rätt till
pensionstillskott för alla utan ATP.
1996/97:Sf225 av Birger Schlaug m.fl. (mp) vari yrkas
14. att riksdagen beslutar att riva upp principbeslutet om ett reformerat
pensionssystem,
15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om målkonflikter i det reformerade pensionssystemet,
16. att riksdagen hos regeringen begär fördjupade analyser som belyser de i
motionen påtalade målkonflikterna i det reformerade pensionssystemet,
17. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett nytt pensionssystem baserat på grundskydd, lika för alla,
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att på sikt sänkta kostnader för pensionering kan klara ökade
kostnader för vård och omsorg för äldre.
1996/97:Sf229 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om redan inbetalda avgifter till premiereservdelen.
1996/97:Sf238 av Ulf Kristersson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att betala ut premiereservpengarna till spararna senast våren 1998
när pengarna inte är bokförda som en skuld.
1996/97:Sf242 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om pensionerna.
1996/97:Sf246 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om flexiblare
pensioneringssystem.
1996/97:Fi206 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om det reformerade ATP-systemet.
Utskottet
Reformens huvudsakliga inriktning
Principbeslutet
En reformering av ålderspensionssystemet har inletts, som syftar till ett
system som är fristående och robust för samhällsekonomiska och demografiska
förändringar. Det skall ges en försäkringsmässig karaktär, samtidigt som de
fördelningspolitiska inslagen tydliggörs. Det skall även öka det samhälleliga
sparandet och i högre grad än dagens system stimulera arbetsutbudet.
Riksdagen har den 8 juni 1994 antagit riktlinjer för ett sådant framtida
ålderspensionssystem (prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr.
1993/94:439). Riktlinjerna, som grundar sig på en överenskommelse mellan fem
riksdagspartier (s, m, c, fp och kd), innebär i sina huvuddrag att ålders-
pensionssystemet skall vara ett allmänt obligatoriskt system och att
pensionsförmånerna skall baseras på inkomsten under hela förvärvslivet. Det
reformerade systemet skall vara avgiftsbestämt till skillnad från det
nuvarande, förmånsbestämda pensionssystemet.
Inkomstrelaterad ålderspension
Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna skall pensionsrätten utgöra 18,5 %
av pensionsgrundande inkomster upp till ett förmånstak. Pensionsrätt grundas
också på socialförsäkringsersättningar m.m., i vissa fall med tillägg för en
fiktiv inkomst alternativt på den bakomliggande inkomsten. Vidare beräknas
pensionsrätt även för vissa studier, värnpliktstjänstgöring samt s.k. barnår.
Ett belopp som motsvarar pensionsrätten betalas in till systemet i form av en
ålderspensionsavgift. Av inbetalda avgifter används huvuddelen (16,5
procentenheter) till att finansiera utgående pensioner inom ramen för ett
fördelningssystem, vilket innebär att avgiftsintäkter löpande används till
utbetalning av pensioner under samma period. I ett kompletterande
premiereservsystem avsätts resten av ålderspensionsavgiften (2 procentenheter)
på individuella premiereservkonton, vilka skapar underlag för en ålderspension
som grundas på det sparande och den avkastning som finns på kontot och utgår
enligt försäkringsmässiga grunder.
Ålderspensionen från fördelningssystemet beräknas på summan av under livet
intjänad pensionsrätt (livsinkomstprincipen), delad med ett s.k. delningstal.
Delningstalet fastställs med utgångspunkt i förväntad återstående livslängd
vid tidpunkten för pensioneringen. De intjänade pensionsrättigheterna inom
fördelningssystemet skrivs årligen upp med ett index som baseras på den
procentuella ökningen av de pensionsgrundande inkomsterna, medan utgående
pensioner från fördelningssystemet pris- och följsamhetsindexeras.
Garantipension
Det inkomstrelaterade systemet kompletteras med en garantipension, som
ersätter nuvarande folkpension, pensionstillskott och det särskilda
grundavdraget för folkpensionärer vid beskattning. Garantipensionen utgör
utfyllnad till en viss lägsta nivå och ett tillskott till pensionen för dem
med låg inkomstrelaterad pension. För dem som inte har någon inkomstrelaterad
pension skall garantipension ges som en fast lägsta garanti. Denna
lägstagarantinivå är för ogift pensionär 2,1 basbelopp och för gift pensionär
1,87 basbelopp. Den som har en inkomstrelaterad pension, såvitt gäller ogift
pensionär, under 3,0 basbelopp men över 0,4 basbelopp får alltid
garantipension som ett tillskott till den inkomstrelaterade pensionen.
Finansiering
Ålderspensionsavgiften på 18,5 % av avgiftsunderlaget skall till viss del tas
ut som socialavgift i form av arbetsgivaravgift/egenavgift och till viss del i
form av en avgift för vilken den enskilde individen bär betalningsansvaret.
Avgift skall även tas ut på ersättningar som utges vid sjukdom, arbetslöshet
m.m. och på pensionsgrundande belopp utöver faktiska inkomster.
Pensionsarbetsgruppen hade föreslagit att hälften av ålderspensionsavgiften
eller 9,25 % tas ut som en arbetsgivaravgift och hälften som en avdragsgill
egenavgift som betalas av den anställde. Förslaget förutsatte att det sker en
avgiftsväxling så att arbetsgivaravgiften reduceras och den avgift den
enskilde själv betalar höjs med motsvarande belopp. Om detta skall ske utan
förlust för den enskilde löntagaren måste det kostnadsutrymme som sänkta
arbetsgivaravgifter skapar användas till att höja bruttolönen. Tveksamheten om
en avgiftsväxling av detta slag kan genomföras på ett neutralt sätt medförde
att frågan om formerna för det framtida uttaget av ålderspensionsavgift
hållits öppen. Om det skall ske en avgiftsväxling bör denna dock äga rum vid
ett tillfälle samtidigt som bruttolönerna höjs med motsvarande belopp.
På inkomstdelar som överstiger förmånstaket tas i stället ut en särskild
avgift, som storleksmässigt motsvarar halva ålderspensionsavgiften. Denna
avgift utgör en skatt och intäkterna från den förs till statsbudgeten.
Riktlinjerna innebär att ATP-systemet på sikt omvandlas till ett system för
inkomstrelaterad ålderspension. De pensioner som fr.o.m år 2000 skall börja
betalas ut från fördelningssystemet finansieras från AP-fonden. Finansieringen
av ATP-pensioner i form av förtidspension och efterlevandepension förs över
till statsbudgeten eller organiseras som en självständig försäkringsgren. Den
utfyllnad till inkomstrelaterad pension i form av garantipension som införs
skall finansieras över statsbudgeten. Vissa pensionsförmåner som långsiktigt
skall finansieras över statsbudgeten skall dock övergångsvis finansieras från
AP-fonden.
Tilläggspensionsavgiften övergår till att bli den del av
ålderspensionsavgiften som skall utgå i form av arbetsgivaravgift/egenavgift.
Underlaget för denna avgift avsågs breddas fr.o.m. år 1996 till att omfatta
alla pensionsgrundande inkomstslag, dvs. även ersättningar från
socialförsäkringen och fiktiva inkomster som ger pensionsrätt.
För att finansiellt förstärka pensionssystemet införs fr.o.m. år 1995 en
avgift som uppgår till 1 % och betalas av den enskilda individen.
Ikraftträdande och övergångsregler
Enligt principbeslutet avsågs det reformerade ålderspensionssystemet träda i
kraft den 1 januari 1996 och tillämpas fullt ut för personer födda år 1954
eller senare. Personer födda 1935-1953 får ett successivt ökande antal 20-
delar enligt det nya systemet och resten enligt nuvarande system. Personer
födda före år 1935 omfattas även fortsättningsvis av nuvarande system. De
första pensionerna från det reformerade systemet skulle utbetalas år 2000. Vid
samma tid skulle de nya reglerna om garantipension träda i kraft.
Reformeringen skall ske stegvis med början år 1995. Bl.a. skall reglerna för
pensionsrätt för förfluten tid utsträckas till att avse även år 1995. Vidare
bör reglerna om pensionsrätt för studier och värnpliktstjänstgöring få verkan
redan fr.o.m. den 1 januari 1995.
Övergångsvis garantipension avsågs år 2000 ersätta folkpension och
pensionstillskott samtidigt som de särskilda skattereglerna för pensionärer
avskaffas. Detta gäller även utgående pensioner.
Genom beslut våren 1995 flyttades tiden för det formella ikraftträdandet av
intjänandereglerna fram till den 1 januari 1997 (prop. 1994/95:100, bet.
1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343).
I december 1996 har riksdagen därefter godkänt att ikraftträdandet av
intjänandereglerna flyttas fram till den 1 januari 1999 och att de första
utbetalningarna påbörjas år 2001 (prop. 1996/97:1, bet. 1996/97:SfU1, rskr.
1996/97:126).
Det fortsatta beredningsarbetet
En hel del beredningsarbete återstår innan riktlinjerna för det reformerade
ålderspensionssystemet kan omsättas i lagförslag m.m. Ett flertal frågor måste
dessutom utredas ytterligare. Den s.k. Genomförandegruppen, som består av
företrädare för de fem partier som står bakom reformen, har till uppgift att
medverka i den fortsatta beredningen av pensionsöverenskommelsen och att vårda
överenskommelsen. Partierna har lovat att inte ensidigt genomdriva några
förändringar. Till Genomförandegruppen har under det senaste året knutits två
experter från Riksförsäkringsverket (RFV). Beredningen av pensionsreformen
bedrivs inom Regeringskansliet under ledning av socialförsäkringsministern
eller dennas statssekreterare samt i samverkan med berörda myndigheter.
Som ett första steg i genomförandet av reformen har fr.o.m. den 1 januari
1995 införts en allmän egenavgift i form av pensionsavgift med 1 % på
inkomster upp till 7,5 basbelopp som är av pensionsgrundande slag (prop.
1994/95:41, 1994/95:SfU6, rskr. 1994/95:81). Inbetalda medel förs till
Allmänna pensionsfonden. Samtidigt har beslutats dels att
tilläggspensionsavgiften tills vidare skall vara 13 %, dels att den del av
inbetalda tilläggspensionsavgifter som kan anses belöpa på inkomstdelar som
överstiger det inkomsttak som berättigar till pensionsförmåner fr.o.m. år 1995
förs till statsbudgeten. Denna andel har tills vidare schablonmässigt
fastställts till 7 %. Vidare har beslutats att 11 % av inbetalda
pensionsavgifter fr.o.m. år 1995 placeras på konto hos Riksgäldskontoret för
finansiering av framtida pensioner. Avsikten är att medlen skall användas inom
premiereservsystemet. En särskild lag reglerar förvaltningen av dessa medel
(SFS 1994:1748).
Under beredningen har fem offentliga utredningar tillsatts. Två av dem,
Utredningen om makars pensionsrättigheter vid bodelning och
Premiereservutredningen, har redan redovisat sina förslag. Detta har skett i
betänkandena Pensionsrättigheter och bodelning (SOU 1995:8) resp. Allmänt
pensionssparande (SOU 1996:83).
Följande utredningar pågår fortfarande:
- Översyn av systemet för efterlevandepension. Denna översyn skall enligt
direktiven vara klar den 1 juni 1997 (dir. 1996:51). Enligt vad utskottet
inhämtat från Socialdepartementet är det sannolikt att utredningstiden
måste förlängas.
- Ersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga, dvs. motsvarigheten till
dagens förtidspension och sjukbidrag (dir. 1997:9). Utredarens förslag
skall redovisas den 31 oktober 1997. I de delar som förslagen avser
ungdomar skall dock utredaren senast den 1 april 1998 lämna en särskild
redovisning till regeringen.
- Utformningen av det reformerade ålderspensionssystemets premiereservdel.
Regeringen beslutade om direktiv den 13 mars i år (dir. 1997:46).
Utredningen skall vara slutförd senast den 3 november 1997. I direktiven
anges att utredaren bör hålla nära kontakt med de personer som ingår i det
breda politiska samrådet om ålderspensionsreformen och vid behov informera
dessa om utredningsarbetet.
Inom Regeringskansliet är dessutom följande områden under beredning:
- Slutlig utformning av regler för intjänande av ålderspensionsrätt och
beräkning av sådan pension (bl.a. indexering och pensionsrätt för studier).
En departementspromemoria Reformerat pensionssystem - lag om inkomstgrundad
ålderspension, m.m. (Ds 1995:41) har tidigare lagts fram. Ytterligare en
departementspromemoria, Vissa justeringar av intjänanderegler, är under
utarbetande och kan komma att föreligga senare under våren 1997.
- Den finansiella infasningen och avgiftsuttag. Departementspromemorior om
allmänna egenavgifter (Ds 1995:29) respektive utvidgad avgiftsskyldighet
vad avser ålderspension, m.m. (Ds 1995:55) har tidigare lagts fram.
- Garantipension och bostadsstöd samt samordning med andra förmåner. En
departementspromemoria, Grundskydd, bostadsstöd och samordning, är planerad
till hösten 1997.
- Ändrade regler i LAS om rätt för anställda att få kvarstå i arbete till 67
års ålder. Arbetsmarknadens parter har tid fram till utgången av november
1997 för att träffa avtal. Om så inte sker kan tvingande lagstiftning bli
aktuell. Socialdepartementet har påbörjat beredningsarbetet.
Sedan riksdagen i juni 1994 beslutade om riktlinjer för det nya
ålderspensionssystemet har, som ovan nämnts, reformen uppskjutits vid två
tillfällen. Skälen för det senaste beslutet är att omfattningen av arbetet med
att genomföra och utveckla riktlinjerna innebär att ikraftträdandet behöver
senareläggas till den 1 januari 1999. Vidare kommer omläggning av ADB-system
och administrativa rutiner till stor del inte att kunna genomföras förrän
efter riksdagsbeslut om ny lagstiftning. Detta innebär att tiden mellan
ikraftträdande och de första utbetalningarna inte får bli för kort. Under
tiden måste vidare göras omfattande beräkningar av pensionsrätt m.m. avseende
tiden fr.o.m. år 1960. De första utbetalningarna bör därför påbörjas först två
år efter ikraftträdandet, dvs. år 2001. Utskottet förutsatte att kommande
lagförslag föreläggs riksdagen i så god tid före det avsedda ikraftträdandet
att riksdagen ges en tillräcklig tid för överväganden och behandling. Enligt
utskottets mening torde det vara nödvändigt att riksdagen senast under våren
1998 fattar beslut om intjänandereglerna. Även då det gäller övriga regler om
ålderspension bör riksdagen ges utrymme att fatta beslut i god tid innan
utbetalningarna enligt det reformerade systemet föreslås påbörjas den
1 januari 2001.
Motioner
I motion 1996/97:Sf225 av Birger Schlaug m.fl. (mp) begärs att riksdagen
upphäver principbeslutet om det reformerade pensionssystemet (yrkande 14).
Motionärerna pekar på att målkonflikter är inbyggda i det reformerade
pensionssystemet, eftersom man å ena sidan vill ha en hög grundtrygghet och å
andra sidan en försäkring som är kopplad till inkomsten och bygger på
försäkringsmässighet (yrkande 15). Dessa mål går inte att förena på ett
rimligt sätt när ersättningsnivån i den inkomstgrundande pensionen är så pass
låg som omkring 55 %. Motionärerna anser att riksdagen bör begära fördjupade
analyser som belyser dessa målkonflikter (yrkande 16). Även om systemet för en
stor del av befolkningen innebär ett grundpensionssystem med en viss men
obetydlig koppling till inkomsten kan inkomstkopplingen enligt motionärerna
ändå för vissa personer få större betydelse. Med hänsyn härtill och då
systemet är utomordentligt krångligt med en dyrbar administrativ uppbyggnad
vill motionärerna i stället ha ett nytt pensionssystem baserat på grundskydd,
lika för alla, på ungefär samma nivå som dagens ålderspension för en
låginkomsttagare som tjänar ca 12 000-13 000 kr i månaden. I grundskyddet
skall också räknas in ett belopp som motsvarar det nuvarande bostadstillägget
vid en basbostadskostnad på 2 200 kr/månad. För bostadskostnader därutöver
skall bostadstillägg utgå på samma sätt som i dag. Grundskyddet skall vara
lägre för samboende än för ensamstående och beskattas på samma sätt som för
förvärvsarbetande. Motionärernas förslag innebär ett grundskydd per månad före
skatt på 9 300 kr för ensamstående och 6 900 kr för sambor. Grundskyddet skall
löneuppräknas. Människor som tjänat in stora ATP-rättigheter i nuvarande
system måste få behålla dem. Därför behövs långa övergångstider, troligen
15-30 år. I motionen begärs ett tillkännagivande om ett sådant nytt
grundskyddssystem (yrkande 17). Detta system skulle på sikt leda till sänkta
kostnader för pensionering och ge utrymme för att klara ökade kostnader för
vård och omsorg om äldre. Efter 25-35 år beräknas de årliga kostnaderna för
ett pensionssystem enligt motionärernas modell vara 25 miljarder kronor lägre
(yrkande 19).
Lars Tobisson m.fl. (m) anför i motion 1996/97:Fi206 yrkande 2 att
förseningen av pensionsreformen är allvarlig, inte minst för de generationer
som kommer att få hela sin framtida pension från det nya reformerade systemet.
De medel som skall avsättas till premiereservsystemet får en försämrad
avkastning genom en onödigt långvarig placering på räntebärande konto. Hade
den enskilde pensionsspararen i stället kunnat investera medlen i t.ex. aktier
hade den reala avkastningen blivit betydligt högre. Med ränta på ränta-
effekter kan ett fåtal års sämre avkastning för ett pensionssparande i 20-
årsåldern betyda mycket för pensionskapitalet i 65-årsåldern. Informationen
från pensionssystemet kommer enligt motionärerna att leda till mer rationella
sparbeslut för hushållen. Hushållens ökade kunskaper kan också leda till en
annan syn på beskattning, lönerörelser m.m. och därmed ökat ansvarstagande. I
motionen begärs ett tillkännagivande härom.
Även i motion 1996/97:Sf242 yrkande 3 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)
framhålls fördelarna med det reformerade pensionssystemet. Enligt motionärerna
är det utomordentligt viktigt för samhällsekonomin samt för dagens och
framtidens pensionärer liksom för medborgarnas tilltro till det politiska
systemet att reformen nu genomförs. Ett tillkännagivande härom begärs.
Utskottets bedömning
Den kraftiga ökningen av ålders- och förtidspensionärernas andel av
samhällsekonomin under senare år och obalansen i relationen mellan inkomster
från de avgifter som är avsedda för pensionsändamål och de totala
pensionsutgifterna medför att en reform av det nuvarande pensionssystemet är
nödvändig. Det är enligt utskottet särskilt viktigt att det nya systemet görs
mer följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen.
Inriktningen bör även vara att stärka sambandet mellan förvärvsinkomster och
pension samt bidra till ett ökat sparande. Det är också viktigt att ålders-
pensionssystemet utgör ett självständigt system. Det blir härigenom möjligt
att följa utvecklingen av ålderspensionssystemets inkomster och utgifter,
vilket är förutsättningen för att kunna bestämma förmånernas storlek. En sådan
ordning skapar ett förtroende för pensionssystemets stabilitet och förmåga att
garantera pensionsförmånerna.
Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning att sambandet mellan
förvärvsinkomster och pension bör stärkas genom att pension enligt det
reformerade systemet i princip grundas på de samlade förvärvsinkomsterna under
en persons livstid. Samtidigt är det viktigt att det finns ett grundskydd för
pensionärer som inte har tjänat in ett rimligt inkomstrelaterat pensionsskydd.
Utskottet anser att den föreslagna garantipensionen kommer att innebära ett
fullgott grundskydd för pensionärer, samtidigt som den stimulerar eget arbete
genom att den som har en inkomstrelaterad pension upp till viss nivå får
garantipension som ett tillskott till den inkomstrelaterade pensionen.
Inte minst för att garantera stabilitet i regelverket och därigenom skapa
förtroende för pensionssystemet är det viktigt att det nya pensionssystemet
bygger på ett brett parlamentariskt stöd. Det är således nödvändigt att
fempartiöverenskommelsen om ett reformerat ålderspensionssystem fullföljs.
Med hänsyn till det anförda motsätter sig utskottet att det införs ett
grundtrygghetssystem av den modell som föreslås i motion 1996/97:Sf225 (mp).
Yrkandena 14-17 och 19 i motionen bör därför avslås av riksdagen.
Utskottet har förståelse för att det beredningsarbete som återstår innan det
nya pensionssystemet kan börja fungera är omfattande och tar tid. Detta är
också anledningen till att ikraftträdandet senarelagts till den 1 januari
1999. Att de första utbetalningarna inte kan påbörjas förrän år 2001 beror som
nämnts på att omläggningen av ADB-system och administrativa rutiner till stor
del inte kan genomföras förrän efter det riksdagen fattat beslut om den nya
lagstiftningen. Ett ålderspensionssystem har så långsiktiga effekter att
enskilda medborgare, företag, organisationer m.fl. i stor utsträckning redan
har börjat inrätta sig efter ett nytt pensionssystem helt i enlighet med de av
riksdagen beslutade riktlinjerna. Det är således angeläget att medborgarna
snart får ett definitivt besked om vad som mer i detalj kommer att gälla om
den framtida ålderspensioneringen. Visserligen står en hel del frågor
fortfarande öppna för att lösas under det fortsatta beredningsarbetet, men
senareläggningen av reformen kan få effekter även på redan antagna riktlinjer.
Således har utskottet från företrädare för Socialdepartementet inhämtat att i
och med att de första utbetalningarna senarelagts till år 2001 bör det
övervägas om personer som är födda 1935 alls skall omfattas av det nya
pensionssystemet. Det kan också finnas skäl för att ytterligare någon
generation som är född senare än 1935 inte bör omfattas av det reformerade
systemet. Frågan är under beredning i Genomförandegruppen.
Utskottet delar därför uppfattningen i motionerna 1996/97:Fi206 (m) och
1996/97:Sf242 (fp) att pensionsreformen inte får försenas ytterligare utan nu
måste genomföras. Denna uppfattning ligger också till grund för motionerna
1996/97:Sf238 (m) och 1996/97:Sf229 (kd), som utskottet behandlar i följande
avsnitt, Premiereservsystemet. Utskottet utgår från att denna uppfattning
också delas av regeringen och att regeringen därför ser till att riksdagen kan
fatta beslut i frågan under våren 1998. Utskottet vill i sammanhanget påpeka
att den kommande propositionen också skall innefatta ställningstaganden till
avgiftsuttag och finansiell infasning av reformen.
Motionerna 1996/97:Fi206 yrkande 2 (m) och 1996/97:Sf242 yrkande 3 (fp)
anses tillgodosedda med vad utskottet anfört, och motionerna avstyrks.
Premiereservsystemet
Principbeslutet och beredningen
Ålderspensioneringens fördelningssystem skall som angivits kompletteras med
ett premiereservsystem. I premiereservsystemet avsätts medel på individuella
premiereservkonton, vilka skapar underlag för en ålderspension som grundas på
det sparande och den avkastning som finns på kontot och beräknas enligt i
huvudsak samma principer som för frivilliga pensionsförsäkringar. Enligt
riktlinjerna skall 2 procentenheter av ålderspensionsavgiften på sammanlagt
18,5 % avsättas till en individuell premiereserv.
Fr.o.m. år 1995 placeras 11 % av inbetalade tilläggspensionsavgifter på
konto i Riksgäldskontoret för användning inom premiereservsystemet. Medlen
förvaltas av Riksgäldskontoret tills pensionsrätt fastställts och medlen
fördelas på individuella pensionskonton. På de insatta medlen skall enligt 2 §
lagen (1994:1748) om förvaltning av vissa pensionsavgifter lämnas
marknadsmässig ränta. Under 1995 placerades medlen till en avistaränta baserad
på STIBOR en vecka med kvartalsvis kapitalisering. I mars 1996 beslöt
Riksgäldskontoret att såväl de redan inbetalade medlen som alla inbetalningar
i fortsättningen skulle bindas med en fast ränta till den 30 juni 1998. I
november 1996 beslöt Riksgäldskontoret efter samråd med RFV att medel influtna
fr.o.m. november 1996 skulle bindas till 31 december 1999. I en rapport till
regeringen den 28 januari 1997 redovisar Riksgäldskontoret beräkningar av
avkastningen på de avsatta medlen. Avkastningen, omräknad till effektiv
årsränta, på 1995 års avsatta medel beräknas till 9,37 % under år 1995 och
11,89 % under åren 1995 och 1996. Avkastningen (effektiv årsränta) på 1996 års
avsatta medel beräknas till 14,80 % under år 1996. De ackumulerade
avsättningarna exklusive ränta uppgår för närvarande till drygt 22,5 miljarder
kronor.
Premiereservutredningen
Den 1 september 1994 beslöt regeringen om direktiv (1994:96) till en utredning
om premiereservsystemet. Premiereservutredningen avgav i juni 1996
delbetänkandet Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83), i vilket föreslogs
principer för ett premiereservsystem.
Utredningen ansåg att de överordnade målen för premiereservsystemet borde
vara valfrihet och långsiktigt hög kapitalavkastning. Dessutom borde systemet
vara enkelt, begripligt, säkert och förenat med låga kostnader. Dessa önskemål
uppnåddes bäst genom att regelverket så långt som möjligt anknöt till rådande
förhållanden på jämförbara områden.
Utredningen föreslog att premiereservsystemet utformas som ett renodlat
sparande under förvärvsaktiv ålder (sparskedet). Den enskilde pensionsspararen
får vid valfri tidpunkt från det att han/hon fyller 61 år använda vad som
sparats för att teckna pensionsförsäkring (pensionsskedet). Under sparskedet
sker kapitalförvaltningen i ett renodlat sparsystem utan försäkring.
Förvaltningen av de sparade medlen sker i särskilda värdepappersfonder som
väljs av den enskilde spararen fram till dess att denne går i pension. Ett
statligt fondbolag skall också bildas. För den som inte väljer fond
(ickeväljare) förvaltas medlen av RFV och placeras i skuldförbindelser med låg
kreditrisk. Möjlighet till förmånstagarförordnande skall finnas under
sparskedet. Vid pensionering tecknas en pensionsförsäkring hos den statliga
försäkringsgivaren (ett aktiebolag). Ett civilrättsligt avtal skall reglera
förhållandet mellan försäkringstagaren och försäkringsgivaren. Även under
pensionsskedet skall finnas möjlighet till efterlevandeskydd.
Ny utredning om premiereservsystemet
Regeringen har i samråd med övriga partier som står bakom
pensionsöverenskommelsen funnit att premiereservsystemet, till skillnad mot
vad Premiereservutredningen har föreslagit, skall vara uppbyggt enligt
försäkringsmässiga principer även under intjänandetiden. Regeringen har därför
den 13 mars 1997 beslutat om direktiv till en ny utredning om
premiereservsystemet (dir. 1997:46). En särskild utredare skall lägga fram
förslag om teknisk utformning av det reformerade ålderspensionssystemets
premiereservdel. I direktiven görs avsteg från de ursprungliga riktlinjerna
såtillvida att pension från premiereservsystemet alltid skall tas ut
livsvarigt och inte kunna tidsbegränsas till 5 eller 10 år.
Beträffande pensionsrätt skall utredaren föreslå en lägsta gräns för det
årliga belopp som för en enskild får föras över till premiereservsystemet,
föreslå hur förändringar av fastställd pensionsrätt bör hanteras samt överväga
om premiepensionsrätt skall kunna tjänas in efter uttag av premiepension och
utan övre åldersgräns.
I direktiven anges att premiereservsystemet kommer att påverka de offentliga
finanserna till följd av gällande principer för redovisning av offentligt
sparande. Utredaren skall därför redovisa alternativa utformningar som minskar
belastningen på de offentliga finanserna. Utredaren skall särskilt
uppmärksamma behandlingen av personer som inte uttrycker något önskemål i
fråga om premiereservsystemet (ickeväljare). Tänkbara alternativ för
förvaltningen av ickeväljarnas medel är att förvaltningen sker i
värdepappersfonder som administreras av statliga eller privata fondbolag, i
AP-fonden eller i annan ordning. Vid bedömningen av de olika alternativen
skall utredaren värdera hur dessa påverkar de offentliga finanserna.
Vad gäller den interimistiska förvaltningen skall utredaren
- överväga om överföring till kapitalförvaltare kan ske vid en tidigare
tidpunkt än efter det att pensionsrätt har fastställts,
- överväga hur kapitalförvaltningen skall arrangeras från uppbörd av ål-
derspensionsavgift till fastställande av pensionsrätt eller den tidigare
tidpunkt som kan bli aktuell samt hur avkastningen på kapitalet skall
fördelas mellan dem som tjänat in pensionsrätt under det aktuella året,
- överväga hur pensionsavgifter skall förvaltas tills premiereservsystemet
träder i kraft samt hur avkastningen från denna förvaltning skall fördelas
mellan individerna,
- analysera de ekonomiska konsekvenserna av den interimistiska förvaltningen
i olika hänseenden. I direktiven anges att om pensionsrätt för
premiepension skall fastställas för hela den retroaktiva tiden vid ett och
samma tillfälle eller allt kapital från den interimistiska förvaltningen
skall föras över till kapitalförvaltare på en och samma gång, kan detta få
effekter såväl för statsfinanserna som för de finansiella marknaderna.
Utredaren skall analysera vilka ekonomiska konsekvenser som kan uppstå och
föreslå åtgärder som syftar till att motverka eventuella negativa
konsekvenser. En sådan åtgärd kan vara att fastställa premiepensionsrätt
eller föra över medel till kapitalförvaltare successivt.
I övrigt skall utredaren
- överväga en ordning som i första hand innebär att försäkringsfunktionen
handhas av en myndighet och, om myndighetsformen väljs, lämna förslag på
lämplig myndighet,
- överväga vilka regler som bör gälla för försäkringsrörelsen,
- lämna förslag på försäkringens innehåll,
- överväga en ordning som i första hand innebär att det rättsliga
förhållandet mellan försäkringsgivaren och den försäkrade regleras i avtal,
- överväga hur försäkringsgivarens administration bör finansieras,
- överväga när och hur val av fond bör ske,
- överväga rörelseregler för kapitalförvaltningen,
- överväga frågor om information, samt
- överväga frågor såsom preskription, överklagande av beslut samt
tvistlösning.
Utredningen skall vara slutförd senast den 3 november 1997.
Motioner
I motion 1994/95:Sf229 yrkande 4 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) kritiserar
motionärerna att staten, trots ett stort budgetunderskott, fr.o.m. år 1995
avsätter en del av ATP-avgifterna i en särskild förvaltning för
premiereservsystemet. I och med detta ökar den konsoliderade offentliga
sektorns budgetunderskott. Motionärerna hänvisar till en tidigare motion av
Vänsterpartiet (se motion 1994/95:Sf5). I sistnämnda motion har Vänsterpartiet
anfört att premiereservens uppbyggnad och AP-fondernas tömning innebär att
staten förlorar möjligheten att utnyttja och kontrollera avkastningen.
Uppbyggnaden av stora kapitalfonder hos privata fondförvaltare innebär att
samhället förlorar möjligheten att använda kapitalet till nationens bästa.
Staten tvingas dessutom att låna pengar till ockerräntor hos privata
kapitalinstitut som därigenom kan utöva påtryckningar på staten. Därmed
åsidosätts demokratin och det blir marknaden som styr. En förvaltning av
Riksgäldskontoret eller AP-fonderna hade inneburit ett fortsatt offentligt
sparande. Den eventuella spekulation med pensionsavgifter som kan ske står
under riksdagens kontroll. De avsatta medlen och eventuell avkastning skall
enligt motionärerna läggas samman utan uppdelning på individen. Pensionens
avhängighet av olika kapitalförvaltares skicklighet och den enskilda
individens kännedom om kapitalmarknaden skulle därigenom minskas. I motion
Sf229 anges att genom en sådan utformning av premiereservsystemet behålls
pensionsöverenskommelsen samtidigt som budgetunderskottet minskas med
motsvarande summa. Motionärerna begär ett tillkännagivande om det anförda.
Ulf Kristersson m.fl. (m) anför i motion 1996/97:Sf238 att det nya ålders-
pensionssystemet för en lång tid framöver är Sveriges största och viktigaste
samhälls- och privatekonomiska projekt och därför inte får förfuskas.
Motionärerna anför vidare att syftet med premiereserven är att trygga
människors ålderdom, inte att finansiera det statliga lånebehovet. Eftersom
det redan från början kunde förutses att medlen inte kunde betalas ut förrän
tidigast efter två år borde räntesatsen ha satts därefter. För år 1995 har
dock endast betalats den lägsta räntan, dagslåneränta. Detta innebär att
staten inte har betalat marknadsmässig ränta. Man har använt premiereserven
för att täcka en del av budgetunderskottet utan att redovisa den som en skuld
till medborgarna. Den är i stället bokförd som ett lån från ?statliga
myndigheter och fonder?. Motionärerna anser att premiereservpengarna under
dessa omständigheter skall betalas ut till spararna senast våren 1998, och de
begär i yrkande 1 ett tillkännagivande härom.
Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begär i motion 1996/97:Sf229 yrkande 2 ett
tillkännagivande om att redan inbetalda avgifter till premiereservdelen
snarast bör fördelas på individuella konton, så att alla får besked om
behållningen. Detta skulle öka förtroendet för att reformen verkligen blir av.
I motion 1994/95:Sf261 av andre vice talman Görel Thurdin och Sigge Godin
(c, fp) begär motionärerna ett tillkännagivande om att försäkringsfunktionen i
premiereservsystemet bör handhas av Statens löne- och pensionsverk (SPV) i
Sundsvall. Som skäl för en sådan lösning anförs dels att SPV är bäst skickat
att handha frågan, dels att detta blir billigare för samhället än om RFV
handhar funktionen. Dessutom hänvisar motionärerna till löften om tillskott av
arbetstillfällen till Sundsvall på grund av tidigare förlorade sådana.
Utskottets bedömning
Utskottet konstaterar att premiereservsystemet är ett viktigt inslag i
överenskommelsen om det reformerade ålderspensionssystemet. Enligt vad som
angavs i proposition 1993/94:250 är fördelarna med ett premiereservinslag att
sparandeökningen inom pensionssystemet de närmaste decennierna tar formen av
ett mer individuellt sparande än i AP-fonden. Premiereservinslaget har också
till syfte att öka den enskildes inflytande över pensionen. Villkoren för den
del av förmånerna som är kopplad till premiereservdelen kan också vara mer
flexibelt utformade. En annan fördel med ett inslag av premiereserver inom
ramen för fördelningssystemet är att det innebär en viss ?riskutjämning?, i
den meningen att pensionsförmånerna kommer att vara avhängiga både
standardutveckling och kapitalavkastning i samhället.
Utskottet har redan i föregående avsnitt klart uttalat att pensionsreformen
nu skall genomföras. Detta innebär att det nya systemet också skall innehålla
en premiereservdel. I likhet med vad som anges i direktiven till den nya
utredningen om premiereservsystemet kommer dock ett sådant system att påverka
de offentliga finanserna till följd av gällande principer för redovisning av
offentligt sparande. Utredaren skall därför redovisa alternativa utformningar
som minskar belastningen på de offentliga finanserna. Utredaren skall i detta
sammanhang särskilt uppmärksamma behandlingen av personer som inte uttrycker
något önskemål i fråga om premiereservsystemet (ickeväljare).
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion 1994/95:Sf229 yrkande
4 (v).
Vad gäller förslagen i motionerna 1996/97:Sf238 (m) och 1996/97:Sf229 (kd)
om att de medel som förvaltas av Riksgäldskontoret för premiereservsystemets
räkning skall betalas ut till de enskilda vill utskottet återigen understryka
att pensionsreformen nu skall genomföras. Att betala ut medlen till enskilda
enbart för att bekräfta detta är således inte nödvändigt. Härtill kommer att
räntan på de avsatta medlen sedan mars 1996 är bunden för längre perioder.
Utskottet noterar att enligt riktlinjerna var avsikten att avgiftsunderlaget
skulle breddas fr.o.m. år 1996 så att ålderspensionsavgift skulle betalas även
för socialförsäkringsförmåner m.m. En sådan breddning har ännu inte beslutats,
och avsättning till premiereservsystemet har därför hittills inte grundats på
sådana ersättningar. Vad gäller sättet för bokföring av de nu avsatta medlen
vill utskottet erinra om att finansutskottet i betänkande 1996/97:FiU1 inte
hade något att erinra mot den tillämpade ordningen. Finansutskottet
konstaterade därvid (s. 222) att Riksgäldskontoret kan tillgodogöra sig
premiereservmedlen och slipper låna upp motsvarande belopp på den öppna
marknaden. När medlen förs över till individuella konton kommer dessa att
ersättas av lån på marknaden. Denna omplacering har ingen effekt på
budgetunderskottet beräknat traditionellt. Däremot ökar statsskulden och
statens upplåning med motsvarande belopp. Socialförsäkringsutskottet vill
vidare hänvisa till att den nya utredningen om premiereservsystemet senast den
3 november 1997 skall lämna förslag om bl.a. den fortsatta förvaltningen av
före ikraftträdandet avsatta medel till premiereservsystemet. I direktiven
anges att utredaren skall överväga om den nuvarande förvaltningen bör gälla
eller om en annan lösning bör väljas, exempelvis den ordning som utredaren
valt för förvaltning av ålderspensionsavgifter från uppbörd till fastställande
av pensionsrätt. Utskottet anser att resultatet av utredningens förslag bör
avvaktas.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna 1996/97:Sf238
yrkande 1 (m) och 1996/97:Sf229 yrkande 2 (kd), i den mån motionerna inte får
anses tillgodosedda med vad utskottet ovan anfört.
Vad gäller förslaget i motion 1994/95:Sf261 (c, fp) att SPV skall ha hand om
försäkringsfunktionen i premiereservsystemet vill utskottet hänvisa till att
enligt riktlinjerna skall ett statligt organ ha hand om försäkringsfunktionen.
I betänkande 1993/94:SfU24 angav utskottet att utgångspunkten är att detta
skall vara RFV men närmaste alternativ är SPV. Om det i det fortsatta
utredningsarbetet visade sig att funktionen med större fördel kan läggas på
ett annat statligt organ än RFV fanns enligt utskottet inget hinder mot att
detta togs upp till diskussion.
I direktiven till den nya utredningen om premiereservsystemet anges att
försäkringsfunktionen skall vara knuten till staten och handhas av ett organ.
Utredaren skall i första hand överväga en ordning som innebär att
försäkringsfunktionen handhas av en myndighet. Om myndighetsformen väljs skall
utredaren lämna förslag på lämplig myndighet. Endast om utredaren finner att
myndighetsformen inte är lämplig skall bolagsformen väljas. I direktiven anges
vidare att vid bedömningen av om försäkringsfunktionen skall handhas av en
myndighet eller ett statligt bolag kan EG:s regler ha viss betydelse. EG:s
livförsäkringsdirektiv gäller som huvudregel inte försäkring som omfattas av
ett lagfäst socialförsäkringssystem. Det finns dock vissa undantag från
huvudregeln, där bl.a. associationsformen har betydelse.
Utskottet konstaterar att den nyligen tillsatta utredningen har i uppdrag
att lämna förslag på vilket statligt organ som bör ha hand om
försäkringsfunktionen. Enligt utskottet bör utredningens förslag avvaktas, och
utskottet avstyrker motion 1994/95:Sf261 (c, fp).
Pensionsrätt vid totalförsvarsplikt
Principbeslutet
I det nya systemet skall pensionsrätt grundas på inkomster av anställning,
uppdrag och annat förvärvsarbete (aktiv näringsverksamhet). Pensionsrätt
grundas också på socialförsäkringsersättningar m.m., i vissa fall med tillägg
för en fiktiv inkomst alternativt på den bakomliggande inkomsten. Vidare
skall pensionsrätt tillgodoräknas vid vissa studier, värnpliktstjänstgöring
och för vård av barn.
Enligt riktlinjerna skall pensionsrätten för värnpliktstjänstgöring (inkl.
vapenfri grundutbildning och militär grundutbildning för kvinnor) gälla
tjänstgöring som pågått minst fyra månader. För varje månad tillgodoräknas
pensionsrätt på basis av en fiktiv årsinkomst motsvarande 50 % av genomsnitts-
inkomsten för alla försäkrade (ca 83 000 kr år 1994). Sådan pensionsrätt skall
ges fr.o.m. år 1995. I departementspromemorian Ds 1995:41 föreslås att
pensionsrätt skall tillgodoräknas om tjänstgöringen omfattar minst 120 dagar
med dagersättning enligt lagen om totalförsvarsplikt.
Motion
I motion 1996/97:Sf216 av Laila Bäck m.fl. (s) anförs att alla
totalförsvarspliktiga som genomför längre grundutbildning bör kompenseras på
samma sätt. Motionärerna föreslår därför att alla som genomför en utbildning
som är längre än 61 dagar bör ha rätt till pensionspoäng. Det anförda bör ges
regeringen till känna.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening innebär kravet på minst fyra månaders tjänstgöring
för tillgodoräknande av pensionsrätt en rimlig avvägning och helt i enlighet
med riktlinjerna för pensionsreformen. Med hänsyn härtill avstyrker utskottet
bifall till motion 1996/97:Sf216 (s).
Pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning
Nuvarande ordning
I det nuvarande pensionssystemet gäller att pensionspoäng för tilläggspension
som härrör från inkomst av annat förvärvsarbete får tillgodoräknas den
försäkrade endast om tilläggspensionsavgift för året erlagts inom föreskriven
tid. I vissa situationer påverkar det också antalet år som krävs för full
tilläggspension. För de två år som föregår pensionsåret tillgodoräknas däremot
pensionspoäng även om avgiften inte erlagts, men obetald avgift dras då från
pensionsbeloppet.
Pensionstillskott utges till den som inte har tjänat in någon rätt till
tilläggspension. Den som tjänat in rätt till endast en liten tilläggspension
får en utfyllnad till tilläggspensionen i form av pensionstillskott upp till
pensionstillskottets nivå. För en försäkrad som haft inkomst av annat
förvärvsarbete men som inte tillgodoräknats pensionspoäng till följd av
underlåten avgiftsbetalning (s.k. omdebitering) skall vid bestämmande av
rätten till pensionstillskott hänsyn tas till den tilläggspension som skulle
ha utgetts om avgift erlagts. Detta påverkar även rätten till bostadstillägg.
I det reformerade pensionssystemet införs en garantipension som fr.o.m. år
2001 ersätter nuvarande folkpension, pensionstillskott och det särskilda
grundavdraget för folkpensionärer vid beskattning.
Motion
I motion 1996/97:Sf222 av Birgitta Hambraeus (c) anför motionären att det
finns företagare som kämpat ärligt och tappert med sitt företag men ändå inte
har haft möjlighet att betala ATP-avgift. När en sådan företagare pensioneras
finner han eller hon att det hade varit bättre om han/hon inte företagit sig
något alls under sin yrkesverksamma tid. Pensionen hade då blivit högre. I
samband med det nya pensionssystemet kommer systemet med pensionstillskott att
avskaffas. De få personer som nu under denna övergångsperiod enbart har
folkpension borde därför få pensionstillskott. Det är inte rimligt att någon
skall tvingas leva på lägre pension än detta. Förändringen finansieras genom
minskade kostnader för sjukvården och minskat behov av socialhjälp.
Utskottets bedömning
När den allmänna tilläggspensioneringen infördes fick de försäkrade möjlighet
att ställa sig utanför systemet såvitt gällde inkomst av annat förvärvsarbete
än anställning, s.k. undantagande. En försäkrad som hade begärt undantagande
betalade inte tilläggspensionsavgift för inkomst av annat förvärvsarbete. När
pensionstillskott infördes under år 1969 beslöts att detta skulle avräknas
inte bara mot faktiskt uppburen ATP utan även mot den ATP som skulle ha
utgivits om undantagande inte gällt. Motsvarande skulle gälla vid omdebitering
till följd av att avgifter för tilläggspension inte erlagts. Fr.o.m. år 1982
är det inte längre möjligt att vara undantagen från ATP, och fr.o.m. den
1 juli 1990 utges pensionstillskott till s.k. undantagandepensionär med
beaktande endast av faktiskt utgående ATP. Fortfarande beaktas dock den
tilläggspension som skulle ha utgetts om omdebitering inte hade skett. I sitt
av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU11 behandlade utskottet ett
motionsyrkande om fullt pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning.
Utskottet anförde därvid att frågan om pensionstillskott vid underlåten
avgiftsinbetalning skulle beröra även dagens och framtidens förvärvsverksamma.
I praktiken skulle detta innebära att egenföretagare med låga inkomster skulle
kunna välja att stå utanför ATP-systemet utan att detta behövde medföra
minskade pensionsförmåner. Utskottet avstyrkte därför motionen.
I motion 1996/97:Sf222 föreslås att fullt pensionstillskott nu skall utges
med hänvisning till bl.a. att pensionstillskottet kommer att avskaffas i
samband med det nya pensionssystemet. Vad gäller det reformerade pensionssy-
stemet bygger detta i högre grad än dagens system på ett nära samband mellan
avgifter och förmåner. Även för personer med inkomst av anställning kommer
inslagen av egenavgifter att bli större. I proposition 1993/94:250 angavs
beträffande den inkomstrelaterade pensionen att i det fall avgifter inte
erlagts bortfaller normalt inte pensionsrätten med undantag för
egenföretagare. Utskottet förutsatte att man vid den fortsatta beredningen
ytterligare överväger om krav skall ställas på att egenavgift faktiskt
inbetalats, i vart fall vad gäller premiereservsystemet. I
departementspromemorian Ds 1995:41 har därefter föreslagits att pensionsrätt
som grundar sig på inkomst av annat förvärvsarbete skall vara betingad av att
avgifterna betalas inom föreskriven tid. Detta skall gälla även i
premiereservsystemet. Någon särlösning för de två åren före pensioneringen
föreslås inte bli införd och föreslås bli slopad även i nuvarande system.
Genom det reformerade pensionssystemet upphör de nuvarande förmånerna
folkpension, pensionstillskott och särskilt grundavdrag vid beskattningen.
Garantipension utges i stället som en lägstagaranti eller en utfyllnad till
inkomstrelaterad pension, där avtrappningen inte görs krona för krona utan med
ett lägre procenttal. Hur en underlåten avgiftsbetalning skall påverka
garantipensionen har inte angivits. Enligt vad som inledningsvis redovisats
pågår beredningen av bl.a. garantipensionen inom Regeringskansliet, och en
departementspromemoria i frågan planeras till hösten. Enligt utskottets mening
bör förslagen rörande garantipensionen avvaktas, och utskottet avstyrker
därför bifall till motion 1996/97:Sf222 (c).
Flexibel pensionsålder
Nuvarande ordning
I det nuvarande pensionssystemet gäller att ålderspension kan tas ut fr.o.m.
den månad den försäkrade blir 60 år. Börjar ålderspension utges tidigare än
fr.o.m. den månad den försäkrade fyller 65 år, s.k. förtida uttag, skall
pensionen minskas med 0,5 % för varje månad som återstår till ingången av den
månad den försäkrade uppnår sistnämnda ålder. Om pensionen börjar utges senare
än 65-årsmånaden, s.k. uppskjutet uttag, skall pensionen ökas med 0,7 % för
varje månad därefter, dock beaktas inte tid efter ingången av den månad den
försäkrade fyllt 70 år.
I det reformerade systemet skall ålderspension inom fördelningssystemet
kunna tas ut från 61 års ålder. Den grundas då på intjänad pensionsrätt. Vid
uttag därefter växer pensionen efter försäkringsmässiga principer för varje
månad som den lämnas outtagen. Någon övre gräns för när uttag kan påbörjas
finns inte. Vid fastställandet av den årliga ålderspensionen från
fördelningssystemet beaktas bl.a. återstående medellivslängd vid
pensioneringstillfället. Vid pensionering före 65 års ålder omräknas pensionen
vid ändring av delningstalet, dock ej efter 65 års ålder.
Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skall den nedre åldersgränsen för
tidigaste uttag av ålderspension från nuvarande system bestämmas till 61 år
fr.o.m. år 2000.
Motion
I motion 1996/97:Sf246 av Bengt Harding Olson (fp) anför motionären att det är
viktigt att tillhandahålla en rörlig pensionsålder mellan 60 och 70 år. För
att den rörliga pensionsåldern skall bli en realitet bör reglerna om förtida
uttag göras mindre oförmånliga. Ett förtida uttag bör därför minska pensionen
med endast 0,25 % per månad. Detta finansieras genom att personer som
pensionerar sig efter 65 års ålder inte därigenom får högre pension. Dessutom
minskar sjukvårdskostnaderna och kostnaderna för arbetslöshet.
Konsumtionsförmågan hos en del förtida pensionärer kan beräknas öka.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening är det viktigt att pensionssystemet möjliggör en
flexibel pensionsålder, inte bara före 65 års ålder utan även efter 65 år.
Utskottet motsätter sig därför att en ålderspension från det nuvarande
systemet inte ökar vid ett uppskjutet uttag. En annan inriktning skulle också
stå i motsättning till principbeslutet att en anställd skall ha rätt att vara
kvar i sitt arbete till 67 års ålder. Utskottet vill erinra om att i det
reformerade systemet kommer ålderspension att kunna tas ut från 61 års ålder,
samtidigt som pensionsrätt intjänas utan övre åldersgräns. Det reformerade
systemet kommer således att innebära en flexibel pensionsålder, samtidigt som
det alltid kommer att löna sig att fortsätta förvärvsarbeta efter 61 års
ålder. Utskottet konstaterar samtidigt att flertalet av de försäkrade som i
dag skulle kunna göra ett förtida uttag från nuvarande pensionssystem är i en
sådan ålder att de - enligt de antagna riktlinjerna - också kommer att få
ålderspension från det reformerade systemet. Övervägandena vid uttag av
förtida pension blir därför delvis beroende av villkoren i det reformerade
systemet.
Utskottet vill tillägga att Genomförandegruppen för närvarande överväger om
en höjning av gränsen från 60 till 61 år för förtida uttag av ålderspension
från nuvarande system bör ske tidigare än år 2000 som angavs i de ursprungliga
riktlinjerna.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet bifall till motion
1996/97:Sf246 (fp).
Delpension
Principbeslutet
Delpension kan enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring efter ansökan
utges till en förvärvsarbetande i åldern 61-64 år som minskar sin arbetstid.
Försäkrad för delpension är den som är bosatt i Sverige och under en ramtid
av ett år omedelbart före den dag då pension avses börja utgå eller den
tidigare dag då ansökan görs har förvärvsarbetat i minst 80 dagar fördelade
på minst fem månader. För rätt till delpension fordras vidare att den
försäkrade fr.o.m. det år då han fyllde 45 år har tillgodoräknats
pensionsgrundande inkomst under minst tio års tid. Efter
arbetstidsminskningen skall den försäkrade arbeta i genomsnitt minst 17 och
högst 35 timmar per arbetsvecka. Delpension utges med 55 % av
pensionsunderlaget, dock högst motsvarande en arbetstidsminskning av tio
timmar per arbetsvecka.
Enligt riktlinjerna för pensionsreformen skall delpension inte kunna
nybeviljas efter utgången av år 1999. Den som då uppbär sådan pension har dock
fortsatt rätt till delpension fram till 65 års ålder eller tills rätten
dessförinnan upphör.
Motion
I motion 1996/97:Sf218 av Ann-Marie Fagerström m.fl. (s) anser motionärerna
att möjligheten att arbeta halvtid de sista åren i yrkeslivet skall vara en
verklig och flexibel valfrihet oavsett inkomst. Det är ett bra sätt till en
nertrappning inför upphörandet av arbetslivet, samtidigt som det är en viktig
arbetsmarknadsåtgärd eftersom det ger utrymme för yngre arbetskraft på
marknaden. Enligt motionärerna bör delpension finnas kvar även i det
reformerade pensionssystemet, och detta bör riksdagen ge regeringen till
känna.
Utskottets bedömning
Enligt riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet skall delpension inte
kunna nybeviljas efter år 1999. Det främsta motivet härför är att det
reformerade ålderspensionssystemet kommer att innefatta en sådan flexibilitet
och medge individuella lösningar i sådan utsträckning att behovet av en
särskild delpensionsförsäkring inte längre kan anses vara tillräckligt
framträdande. Ålderspensionssystemet som sådant kommer framgent att ge stort
utrymme för uttag av en partiell ålderspension i kombination med fortsatt
förvärvsarbete, såväl före som efter 65 års ålder.
Enligt vad utskottet inhämtat från Socialdepartementet bör uppskjutandet av
pensionsreformen få till följd att möjligheterna att nybevilja delpension
skall upphöra först efter år 2000.
Utskottet anser att riksdagen bör vidhålla sin uppfattning att delpensionen
på detta sätt skall upphöra genom det nya pensionssystemets införande.
Utskottet avstyrker därför motion 1996/97:Sf218 (s).
Pensionsutbetalningar från utlandet
Motion
I motion 1996/97:Sf212 av Paavo Vallius och Nils-Erik Söderqvist (s) tar
motionärerna upp ett problem vid utbetalning av pensioner från flera EU-
länder. De anger som exempel en situation då en person som är bosatt här i
landet får förtidspension och arbetsskadelivränta från Sverige samt
folkpension och avtalspension från Finland, grundad på arbete där. Förutom att
livräntan reduceras motsvarande pensionens storlek minskas pensionen och
livräntan från Finland på grund av att det land som betalar ut pensionen tar
ut en expeditionsavgift på 50 kr. Bankerna i Sverige tar sedan ut
växlingsavgift på 60 kr. När RFV räknar ner livräntan med en schablon av
valutakursen innebär det en kostnad på ungefär 100 kr för en pension på 1 500
kr. Detta förhållande bör enligt motionärerna rättas till genom en
skattereduktion eller justering av pensionsbeloppet med hänsyn till dessa
kostnader, vilket bör ges regeringen till känna.
Utskottets bedömning
Inom EU/EES-området förekommer två olika system för invaliditetspensioner. I
det ena räknas pensionen i förhållande till försäkringsperiodens längd och i
det andra är pensionen oberoende av försäkringsperiodens längd. För personer
som varit försäkrade i flera länder gäller olika regler beroende på vilken typ
av försäkringssystem dessa länder tillämpar. I det fall alla länder som
personen varit försäkrad i har system där pensionen är oberoende av
försäkringsperiodens längd betalar det land pensionen där personen var
försäkrad när invaliditeten uppkom. Pensionen beräknas enligt det landets
lagstiftning och detta oavsett om pensionen då blir högre eller lägre än den
skulle ha blivit om den utgivits från ett tidigare land. I övriga fall betalas
separata pensioner ut från samtliga länder. Vad gäller ålderspension betalas
sådan ut separat från alla länder personen varit försäkrad i under minst ett
år. När invaliditets- eller ålderspension betalas ut i ett annat land står
pensionstagaren för valutaförändringar. Från pensionsbeloppet får göras avdrag
för post- och bankavgifter.
Utskottet konstaterar att problemet med kostnader för utbetalning av
socialförsäkringsförmåner till annat land inte är begränsat till EU/EES-
området utan gäller mer generellt. Utskottet vill därför hänvisa till att RFV
har haft i uppdrag att redovisa förslag till förändringar som innebär en mera
rationell hantering av utbetalningar av pensioner från Sverige till utlandet.
Uppdraget redovisades till regeringen i februari 1995 (RFV ANSER 1995:4). I
rapporten anges att RFV:s utbetalningskostnad för år 1995 beräknades till i
genomsnitt 11 kr per utbetalning, en kostnad som dock inte belastade
mottagaren. Vidare anges att kostnaden för den enskilde varierar från land
till land och i förhållande till utbetalningsform. RFV har gjort bedömningen
att den enskildes utkvitteringskostnad oftast ligger mellan 60 och 140 kr per
utbetalning.
Även om det således kan bli fråga om vissa kostnader för en person som
tjänat in pension i flera länder är utskottet inte berett att föreslå åtgärder
i enlighet med motionen. Utskottet förutsätter dock att såväl RFV som
regeringen följer utvecklingen beträffande dessa kostnader. Med det anförda
avstyrker utskottet bifall till motion 1996/97:Sf212 (s).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande genomförandet av pensionsreformen
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf225 yrkandena 14-17 och 19,
1996/97:Sf242 yrkande 3 och 1996/97:Fi206 yrkande 2,
res. (mp)
2. beträffande premiereservsystem i offentlig regi
att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf229 yrkande 4,
3. beträffande utbetalning av premiereservmedel
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf229 yrkande 2 och 1996/97:Sf238
yrkande 1,
4. beträffande försäkringsfunktion till SPV
att riksdagen avslår motion 1994/95:Sf261,
5. beträffande pensionspoäng för totalförsvarspliktiga
att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf216,
6. beträffande pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning
att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf222,
7. beträffande flexibel pensionsålder
att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf246,
8. beträffande delpension
att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf218,
9. beträffande pensionsutbetalningar från utlandet
att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf212.
Stockholm den 17 april 1997
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Margareta
Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m),
Lennart Klockare (s), Ingrid Skeppstedt (c), Sven-Åke Nygårds (s), Gustaf von
Essen (m), Sigge Godin (fp), Ronny Olander (s), Ulla Hoffmann (v), Ulf
Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kd) och Siw
Wittgren-Ahl (s).
Reservation
Genomförandet av pensionsreformen (mom. 1)
Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ?Den kraftiga?
och på s. 9 slutar med ?motionerna avstyrks.? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är målkonflikter inbyggda i det reformerade
pensionssystemet. De som står bakom pensionsöverenskommelsen vill å ena sidan
ha en hög grundtrygghet och å andra sidan en försäkring som är kopplad till
inkomsten och bygger på försäkringsmässighet. Dessa mål går inte att förena på
ett rimligt sätt när ersättningsnivån i den inkomstgrundande pensionen är så
pass låg som omkring 55 %. En fördjupad analys bör därför göras som belyser
dessa målkonflikter. Systemet är dessutom utomordentligt krångligt och med en
dyrbar administrativ uppbyggnad.
Utskottet anser att det nya pensionssystemet i stället bör utformas som ett
grundskydd, lika för alla, på ungefär samma nivå som dagens ålderspension för
en låginkomsttagare som tjänar ca 12 000-13 000 kr i månaden. Grundskyddet
skall vara lägre för samboende än för ensamstående och beskattas på samma sätt
som för förvärvsarbetande. I grundskyddet skall också räknas in ett belopp som
motsvarar det nuvarande bostadstillägget vid en basbostadskostnad på 2 200
kr/månad. För bostadskostnader därutöver skall bostadstillägg utges på samma
sätt som i dag. Den ungefärliga pensionsnivån (räknat i nivåer för 1996)
skulle för en ensamstående uppgå till ca 9 300 kr före skatt och 6 800 kr
efter skatt samt för en samboende ca 6 900 kr före skatt och 5 100 kr efter
skatt. Grundskyddet skall löneuppräknas. För majoriteten av pensionstagarna
innebär det nästan samma nettobehållning som enligt riktlinjerna för det
reformerade pensionssystemet. Det finns därför inte skäl att införa ett så
komplicerat, svårförståeligt och dyrt system som det reformerade
pensionssystemet ens om man av ideologiska skäl vill ha ett inkomstrelaterat
skydd.
Människor som tjänat in stora ATP-rättigheter i nuvarande system måste få
behålla dem. Vid införandet av ett grundskydd enligt den modell utskottet här
förordar behövs därför långa övergångstider, troligen 15-30 år.
Grundskyddssystemet skulle på sikt leda till sänkta kostnader för pensionering
och ge utrymme för att klara ökade kostnader för vård och omsorg om äldre.
Efter 25-35 år beräknas de årliga kostnaderna för ett pensionssystem enligt
denna modell vara 25 miljarder kronor lägre.
Utskottet anser att riksdagen med upphävande av sitt tidigare beslut om
riktlinjer för det framtida pensionssystemet som sin mening bör ge regeringen
till känna vad ovan anförts.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande genomförandet av pensionsreformen
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf225 yrkandena 14-17 och 19
och med avslag på motionerna 1996/97:Sf242 yrkande 3 och 1996/97:Fi206
yrkande 2
dels upphäver riksdagens beslut den 8 juni 1994 (rskr. 1993/94:439) om
riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem,
dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
Särskilda yttranden
1. Genomförandet av pensionsreformen (mom. 1)
Ulla Hoffmann (v) anför:
Vänsterpartiet har i samband med riksdagens behandling av riktlinjerna för det
reformerade pensionssystemet redovisat sin syn på det framtida
pensionssystemet. Dessa synpunkter äger fortfarande giltighet. Vi anser
således att det reformerade pensionssystemet innebär ett systemskifte.
Fördelningspolitiska inslag försvinner genom att egenavgiften inte tas ut över
taket 7,5 basbelopp. Det offentliga sparandet minskar, och det byggs upp ett
stort privat sparande genom premiereservsystemet. Livsinkomstprincipen medför
att pensionens andel av slutlönen blir lägre för fler personer i det nya
systemet. Den missgynnar kvinnor och tvingar dem att anpassa sitt
förvärvsmönster till en manlig norm. Den uppmanar inte män att dela på
hemansvaret eller kvinnor att föda barn och uppmuntrar inte heller till
studier eller vidareutbildning. Vi kritiserar också barnårsrätten ur ett
jämställdhetsperspektiv. Det reformerade pensionssystemet öppnar för en
privatisering av pensionssystemet i framtiden. Det nya systemet är
krångligare, mindre överskådligt och mer byråkratiskt än dagens
pensionssystem. Det är inte heller säkert att det är ett samhällsekonomiskt
stabilt pensionssystem.
Vänsterpartiet vill i stället ha ett generellt och obligatoriskt
pensionssystem som betalas solidariskt med arbetsgivaravgifter som tas ut på
hela lönesumman och omfördelar mellan generationer och individer.
Ålderspensionssystemet bör därför reformeras till ett system som kan sägas
innebära ett modifierat ATP-system och som i allt väsentligt behåller de
fördelar som den nuvarande ordningen innebär. Pensionen skall räknas på de
genomsnittligt 30 bästa åren. I ett sådant system finns utrymme för att
studera, göra värnplikt, skaffa barn m.m. Utgående pensioner och taket 7,5
basbelopp reallöneindexeras. Systemet skall kompletteras med en garantinivå på
en högre nivå - 2,6 basbelopp - än vad regeringen föreslagit. Den högre nivån
är motiverad av att en pensionär bara i undantagsfall skall behöva andra
bidrag. Garantipensionen skall utges på denna nivå till såväl gift som
ensamstående pensionär.
2. Utbetalning av premiereservmedel (mom. 3)
Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin
(fp), Ulf Kristersson (m) och Rose-Marie Frebran (kd) anför:
I motion 1996/97:Sf238 påpekas att det nya ålderspensionssystemet för lång tid
framöver är Sveriges största och viktigaste samhälls- och privatekonomiska
projekt. Det är därför av stor vikt att inte minst de principer och regelverk
som skall styra premiereservdelen inom det reformerade pensionssystemet inte
luckras upp, ytterligare fördröjs eller förfuskas.
Redan i princippropositionen förutsågs att de avgifter som skall avsättas
till premiereservdelen under de två första åren av administrativa skäl måste
placeras på räntebärande konton i riksgälden. Därefter skall den enskilde
efter eget val föra över medlen till valfri kapitalförvaltare.
Efter regeringsskiftet 1994 har arbetet med pensionsreformen på ett
olyckligt och onödigt sätt försenats. Dettta har bl.a. fått till följd att
premiereservmedlen forfarande står kvar på riksgälden och inte kan betalas ut
till pensionsspararna inom den stipulerade tiden. Effekten av förseningen har
förvärrats genom den praxis som nyttjas i statlig redovisning, nämligen att
endast redovisa pensionsmedlen som en tillgång utan att samtidigt ta upp
motsvarande skuld till pensionsspararna. Detta har i sin tur fått som följd
att statsbudgetens saldo visar ett skenbart bättre resultat. För år 1997
motsvarar detta en förstärkning på ca 30 miljarder kronor. Uttalanden från
regeringshåll att utbetalningen av premiereservmedlen kan skapa
statsfinansiella problem, dvs. egentligen problem av kameral natur, har
självklart lett till stor oro bland dagens pensionssparare. Till detta kommer
att de pensionsmedel som förvaltas på riksgälden får lägre avkastning än om de
enligt planerna efter två år hade kunnat överföras till kapitalförvaltare för
placering i bl.a. aktier.
För att trovärdigheten i det reformerade pensionssystemet inte skall
äventyras vore det för det första önskvärt att statens redovisning av
premiereservmedlen justeras, så att det klart framgår att premiereservmedlen
utgör en statlig skuld till pensionsspararna. För det andra vore det önskvärt
att pensionsspararna erhåller kontobesked gällande avsatta premiereservmedel
redan 1997. Slutligen är det absolut nödvändigt att arbetet med det
reformerade pensionssystemet bedrivs snabbt och effektivt, så att
lagstiftningen beslutas av riksdagen före sommaren 1998.
Som framgår av utskottets skrivningar skall den nyligen tillsatta
Premiereservutredningen lämna förslag på vilket statligt organ som bör ha hand
om försäkringsfunktionen. Vilka avvägningar som görs i detta sammanhang kan få
stor betydelse för det reformerade pensionssystemets framtida trovärdighet.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Motionerna............................................1
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1994/95 1
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996/97 2
Utskottet.............................................3
Reformens huvudsakliga inriktning 3
Principbeslutet 3
Det fortsatta beredningsarbetet 5
Motioner 7
Utskottets bedömning 8
Premiereservsystemet 9
Principbeslutet och beredningen 9
Premiereservutredningen 10
Ny utredning om premiereservsystemet 11
Motioner 12
Utskottets bedömning 13
Pensionsrätt vid totalförsvarsplikt 15
Principbeslutet 15
Motion 15
Utskottets bedömning 15
Pensionstillskott vid underlåten avgiftsbetalning 15
Nuvarande ordning 15
Flexibel pensionsålder 17
Motion 18
Utskottets bedömning 18
Delpension 18
Principbeslutet 18
Motion 19
Utskottets bedömning 19
Pensionsutbetalningar från utlandet 19
Motion 19
Utskottets bedömning 20
Hemställan 20
Reservation..........................................21
Genomförandet av pensionsreformen (mom. 1) 21
Särskilda yttranden..................................22