I betänkandet behandlar utskottet
proposition 1996/97:22 Statliga
stiftelser jämte sju motioner, varav sex
väckts med anledning av propositionen
och en under den allmänna motionstiden
år 1996.
I propositionen föreslås att det i
stiftelselagen (1994:1220), beträffande
stiftelser som har bildats av staten,
skall införas särskilda bestämmelser om
ändring eller upphävande av föreskrifter
i stiftelseförordnanden. Förslaget
innebär att regeringen kan ändra eller
upphäva sådana föreskrifter, trots att
de förutsättningar inte är uppfyllda som
stiftelselagen ställer upp för ändring
av föreskrifter i stiftelseförordnanden.
Föreskrifter om stiftelsens ändamål
skall dock inte få ändras eller
upphävas. De nya reglerna föreslås träda
i kraft den 1 januari 1997.
Samtliga motioner innefattar yrkanden
om att riksdagen skall avslå
propositionen.
Lagutskottet har inhämtat Lagrådets
yttrande över propositionens lagförslag.
Vidare har konstitutionsutskottet och
utbildningsutskottet avgett yttranden i
ärendet. Yttrandena har fogats som bi
lagorna 2-4 till betänkandet. I ärendet
har också inkommit två skrivelser, en
från Svenska Kommunförbundet och en från
Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien.
Dessutom har en utfrågning ägt rum med
företrädare för Justitiedepartementet.
Utskottet tillstyrker bifall till
propositionen. Samtliga motionsyrkanden
avstyrks.
Till betänkandet har fogats tre
reservationer, varav två innebär avslag
på propositionen (m och fp resp. mp). I
en tredje reservation (c) läggs fram ett
i förhållande till propositionen
modifierat förslag till ändring av
stiftelselagen.
Propositionen
I proposition 1996/97:22 föreslår
regeringen (Justitiedepartementet) -
efter hörande av Lagrådet - att
riksdagen antar det i propositionen
framlagda förslaget till lag om ändring
i stiftelselagen (1994:1220).
Lagförslaget har intagits som bilaga 1
till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av
proposition 1996/97:22
1996/97:L1 av Erling Bager m.fl. (fp)
vari yrkas att riksdagen avslår
proposition 1996/97:22.
1996/97:L2 av Lars Leijonborg m.fl. (fp)
vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens proposition 1996/97:22
Statliga stiftelser.
1996/97:L3 av Yvonne Ruwaida (mp) vari
yrkas
1. att riksdagen avslår proposition
1996/97:22,
2. att riksdagen beslutar att
regeringen skyndsamt återkommer med en
ny proposition i enlighet med vad som
anförts i motionen.
1996/97:L4 av Carl Bildt m.fl. (m) vari
yrkas att riksdagen avslår regeringens
proposition 1996/97:22 Statliga
stiftelser i enlighet med vad som
anförts i motionen.
1996/97:L5 av Inger Davidson m.fl. (kd)
vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att avslå
regeringens förslag till lag om ändring
i stiftelselagen (1994:1220).
1996/97:L6 av Andreas Carlgren m.fl. (c)
vari yrkas
2. att riksdagen med avslag på
regeringens förslag beslutar om sådan
ändring i stiftelselagen (1994:1220) att
en ny 6 kap. 4 a § föreskrivs med
följande lydelse: För en stiftelse som
har bildats av staten får regeringen
oberoende av andra bestämmelser i denna
lag besluta om sådan ändring av
stiftelseförordnandet, att högst en
tredjedel av styrelsens ledamöter får
utses och entledigas av regeringen eller
förvaltningsmyndighet under regeringen.
Yrkande 2 i motion 1996/97:L5 samt
yrkandena 1, 3 och 4 i motion 1996/97:L6
har överlämnats till
utbildningsutskottet. Yrkandena kommer
att behandlas tillsammans med
proposition 1995/96:5 Forskning och
samhälle i utbildningsutskottets
betänkande 1996/97:UbU3.
Motion väckt under den allmänna
motionstiden 1996/97
1996/97:L211 av Carl-Johan Wilson (fp)
vari yrkas att riksdagen avslår
regeringens proposition 1996/97:22 om
statliga stiftelser.
Utskottet
Nuvarande ordning
Stiftelselagen (1994:1220) trädde i
kraft den 1 januari 1996 (prop.
1993/94:9, bet. LU12, rskr. 225).
Lagstiftningen föregicks av ett
synnerligen långvarigt
lagstiftningsarbete. En historik över
stiftelseinstitutet finns i
konstitutionsutskottets yttrande (se
bilaga 3). Före stiftelselagen fanns
inte någon generell lagstiftning om
stiftelser.
Stiftelselagen innehåller en
civilrättslig reglering av
stiftelseinstitutet samt bestämmelser om
tillsyn. Lagen gäller såväl för
stiftelser som har bildats av enskilda
som för stiftelser som har bildats av
staten eller andra offentliga organ.
I den civilrättsliga regleringen, som i
stora delar anknyter till äldre rätt,
återfinns den första legaldefinitionen
av begreppet stiftelse. Enligt denna
bildas en stiftelse genom att egendom
enligt ett förordnande av en eller flera
stiftare avskiljs för att varaktigt
förvaltas som en självständig
förmögenhet för ett bestämt ändamål.
Egendomen skall anses avskild när den
tagits om hand av någon som åtagit sig
att förvalta den i enlighet med
stiftelseförordnandet. Stiftelsen är en
juridisk person och för dess
förpliktelser svarar bara stiftelsens
tillgångar.
När det gäller förvaltningen skall
föreskrifterna i stiftelseförordnandet
följas, såvida dessa inte strider mot
någon bestämmelse i stiftelselagen.
Lagen innehåller bestämmelser om två
olika förvaltningsformer, nämligen egen
förvaltning respektive anknuten
förvaltning. Stiftaren får välja vilken
förvaltningsform som skall tillämpas.
Egen förvaltning innebär att
förvaltningsåtagandet har lämnats av en
eller flera fysiska personer. Dessa
bildar stiftelsens styrelse. Vid
anknuten förvaltning har
förvaltningsåtagandet lämnats av en
juridisk person. En sådan juridisk
person betecknas som stiftelsens
förvaltare. Om staten har lämnat ett
förvaltningsåtagande är dock stiftelsens
förvaltare den myndighet som har lämnat
åtagandet för statens räkning. Styrelsen
respektive förvaltaren svarar för att
föreskrifterna i stiftelseförordnandet
följs.
Om inte annat följer av
stiftelseförordnandet är det styrelsen
som utser och entledigar ledamöterna i
styrelsen (2 kap. 9 § första stycket).
Stiftaren kan alltså föreskriva i
stiftelseförordnandet att han själv
skall utse eller entlediga styrelsens
ledamöter eller utse ordföranden i
styrelsen. Stiftaren kan vidare
förbehålla sig rätt att utse eller
entlediga revisor och bestämma arvode åt
styrelsens ledamöter eller revisorerna.
När egen förvaltning föreligger skall
styrelsen därför inte svara för någon
åtgärd som i enlighet med
stiftelseförordnandet vidtagits av någon
annan än styrelsen i fråga om att utse
eller entlediga ledamöter i styrelsen
eller att utse eller entlediga
revisorer. Styrelsen eller förvaltaren
skall inte heller svara för åtgärd som i
enlighet med förordnandet vidtagits av
någon annan i fråga om att bestämma
arvode åt styrelseledamöterna,
förvaltaren eller revisorerna.
Vidare kan påpekas att stiftelselagen
inte hindrar att stiftaren genom
stiftelseförordnandet förbehåller sig
rätten att fortlöpande bestämma vilka
personer som skall ingå i stiftelsens
styrelse. Inte heller i övrigt
innehåller stiftelselagen några
bestämmelser som generellt begränsar
stiftarens inflytande över förvaltningen
av stiftelsen. Stiftelselagen innehåller
emellertid i några särskilt angivna fall
spärrar när det gäller vilket inflytande
stiftaren kan förbehålla sig. Styrelsen
för en stiftelse får inte bestå av
enbart stiftaren eller stiftarna.
Stiftaren får inte heller vara
förvaltare. Av 7 § lagen (1994:1221) om
införande av stiftelselagen (1994:1220),
införandelagen, följer dock att dessa
bestämmelser inte gäller i fall då
stiftaren eller stiftarna vid
stiftelselagens ikraftträdande ensamma
är styrelse eller stiftaren är
förvaltare för stiftelsen. Vidare
innehåller stiftelselagen bestämmelser
om jäv för styrelseledamöter och
förvaltare. Dessa bestämmelser gäller
även för stiftaren om han deltar i den
direkta förvaltningen. I lagen finns
även ett direkt förbud för stiftaren att
vara revisor. Stiftelselagens låneförbud
träffar också stiftaren. Sålunda får en
stiftelse inte lämna penninglån till
eller ställa säkerhet till förmån för
bl.a. stiftaren.
En stiftelse utgör en självständig
förmögenhet. Även ett aktiebolag kan i
och för sig betecknas som en
självständig förmögenhet. Stiftelsen har
emellertid ytterligare ett specifikt
drag som skiljer den från aktiebolaget.
Detta särdrag består i att varken den
som har tillskjutit egendom till en
stiftelse eller någon annan har någon
rätt till andel i stiftelsens
förmögenhetsmassa. En stiftelse har
således inte några ägare. Till skillnad
från aktiebolaget kan en stiftelse
därför karakteriseras inte bara som en
självständig utan även som en
självägande förmögenhet.
Av det förhållandet att stiftelsen är
en självägande förmögenhet följer att
den som önskar gynna sig själv i
ekonomiskt hänseende är hänvisad till
andra juridiska former än stiftelsen.
Ett förordnande som innebär att
stiftaren för egen del skall åtnjuta
den löpande avkastningen av den egendom
som stiftarens förmögenhetsdisposition
omfattar, är nämligen rättsligt sett att
se som ett rent uppdragsförhållande
mellan stiftaren och egendomens
mottagare. Grundsatsen om att stiftaren
inte kan använda stiftelseformen för att
främja sig själv i ekonomiskt hänseende
begränsar också stiftarens möjligheter
att påverka förvaltningen av stiftelsen.
Inte heller den personkrets till vars
förmån stiftelsen skall verka -
destinatärerna - har något inflytande
över förvaltningen. Denna kontrolleras i
stället bl.a. genom den offentliga
tillsyn som stiftelselagen föreskriver.
I 6 kap. stiftelselagen slås fast under
vilka förutsättningar föreskrifterna i
ett stiftelseförordnande får ändras
(permutation). I materiellt hänseende
innebär bestämmelserna härom i huvudsak
att föreskrifter i ett
stiftelseförordnande får ändras,
upphävas eller i särskilt fall
åsidosättas endast om sådana ändrade
förhållanden har inträtt att den
aktuella föreskriften på grund därav
inte längre kan följas eller har blivit
uppenbart onyttig eller uppenbart
stridande mot stiftarens avsikter eller
om det finns andra särskilda skäl (1 §
andra stycket). Vid en ändring av
föreskrifter om stiftelsens ändamål
skall vad som kan antas vara stiftarens
avsikt beaktas så långt som möjligt (1 §
tredje stycket). Frågor om permutation
prövas av Kammarkollegiet på ansökan av
stiftelsens styrelse eller av
förvaltaren. Kammarkollegiets beslut i
ett permutationsärende får överklagas
hos regeringen (2 §).
I 6 kap. 1 § finns en uppräkning av de
föreskrifter som omfattas av
permutationsordningen och som således
kräver beslut av Kammarkollegiet för
ändring. I första stycket anges att
styrelsen eller förvaltaren inte utan
tillstånd av Kammarkollegiet får ändra
eller upphäva eller i särskilt fall
åsidosätta föreskrifter i ett
förordnande som avser stiftelsens
ändamål (1 p.), hur stiftelsens
förmögenhet skall vara placerad (2 p.),
huruvida stiftelsen skall ha egen eller
anknuten förvaltning (3 p.), av vem en
styrelseledamot eller förvaltaren
entledigas eller utses eller hur
styrelsen skall vara sammansatt (4 p.),
styrelsens beslutsförhet eller
omröstningsförfarande (5 p.), arvode
till styrelsens ledamöter eller
förvaltaren (6 p.), räkenskaper eller
årsredovisning för stiftelsen (7 p.),
revision (8 p.), eller rätt att föra
talan om skadestånd för stiftelsen eller
om entledigande av styrelseledamot eller
förvaltare (9 p.).
Den beskrivna ordningen gäller dock
inte i det fall att stiftaren i
stiftelseförordnandet har tagit in ett
uttryckligt s.k. ändringsförbehåll,
innebärande att styrelsen eller
förvaltaren enligt en särskild
föreskrift har förbehållits rätten att
utan tillstånd av myndighet ändra,
upphäva eller åsidosätta särskilt
angivna föreskrifter i
stiftelseförordnandet som angår en annan
fråga än stiftelsens ändamål. I ett
sådant fall gäller inte några
restriktioner för styrelsens eller
förvaltarens rätt att besluta om ändring
m.m. (6 kap. 3 § första stycket). För
att ett beslut som har fattats med stöd
av ett ändringsförbehåll skall få
tillämpas krävs dock att beslutet
underställs tillsynsmyndigheten.
Beslutet blir gällande tre månader efter
det att underrättelse om beslutet har
inkommit till tillsynsmyndigheten,
såvida denna inte har förbjudit
styrelsen eller förvaltaren att tillämpa
beslutet. Ett sådant förbud får grundas
endast på den omständigheten att
beslutet strider mot stiftelselagen (6
kap. 4 §).
I fråga om stiftelser som har bildats
av eller tillsammans med staten, en
kommun, ett landsting eller en kyrklig
kommun beslutade riksdagen hösten 1995
vissa ändringar i införandelagen.
Ändringarna innebär att bestämmelserna i
6 kap. om ändring m.m. i
stiftelseförordnanden beträffande sådana
stiftelser ännu inte trätt i kraft. Av
den då aktuella propositionen framgick
att regeringen övervägde en annan
ordning när det gäller permutation i
stiftelser som har bildats av offentliga
rättssubjekt. Ändringarna i
införandelagen beslutades i syfte att
undvika att stiftelselagens bestämmelser
först börjar gälla för sådana stiftelser
och kort tid därefter ändras (prop.
1995/96:61, bet. LU7).
Några lagregler om ändring av
stiftelseförordnanden för stiftelser som
har bildats av offentligrättsliga
rättssubjekt gäller därför inte i dag.
Regeringen lämnar tillstånd efter en
icke lagbunden prövning till ändring av
sådana stiftelseförordnanden. Den
rättsliga grunden för denna regeringens
permutationsrätt har betecknats som en
konstitutionell sedvanerätt med
anknytning till området för allmän
civillag (se prop. 1972:8 s. 25). Som
närmare redovisats i
konstitutionsutskottets yttrande torde
det inte vara möjligt att närmare
fastställa vad gällande rätt innebär i
fråga om förutsättningarna för
permutation i stiftelser som bildats av
offentliga rättssubjekt (se bilaga 3).
Regeringens beslut i ett
permutationsärende kan prövas enligt
lagen (1988:205) om rättsprövning av
vissa förvaltningsbeslut (jfr prop.
1993/94:9 s. 84). Regeringsrätten kan
sålunda pröva om avgörandet strider mot
någon rättsregel.
Stiftelser bildade av staten
Det finns ett stort antal stiftelser som
har bildats av staten. Dessa har
kartlagts i olika sammanhang. I
betänkandet (SOU 1989:50) Stiftelser för
samverkan har gjorts en inventering av
stiftelser som har bildats för samverkan
mellan högskola och näringsliv. I
betänkandet (SOU 1994:147) Former för
statlig verksamhet finns en redovisning
av bl.a. statliga stiftelser som har
fått organisationsanslag. Vidare finns i
betänkandet (SOU 1995:93) Omprövning av
statliga åtaganden en beskrivning av
bl.a. statliga stiftelser som är
verksamma inom områdena kultur,
forskning och utveckling samt
organisationer med verksamhet i
utlandet. I det betänkandet redovisas
också sådana stiftelser som olika
myndigheter i strid mot bestämmelserna i
regeringsformen har bildat utan
tillstånd från statsmakterna. I
betänkandena lämnas också för några av
de statliga stiftelserna en närmare
beskrivning av stiftelsens stadgar och
verksamhet.
Under den föregående mandatperioden
bemyndigade riksdagen regeringen att med
de tidigare löntagarfondsmedlen som
kapital inrätta sammanlagt elva
stiftelser. I och med bildandet av dessa
stiftelser skedde en utskiftning av
kapital som förvaltades av de fem
löntagarfondsstyrelserna. Dessa
styrelser var statliga myndigheter som
ingick i Allmänna pensionsfondens (AP-
fondens) förvaltningsorganisation.
Bildandet av stiftelserna skedde i
olika omgångar under åren 1993 och 1994.
I en första omgång bildades två
stiftelser för strategisk respektive
miljöstrategisk forskning. I samband
därmed donerades medel till Stiftelsen
Riksbankens jubileumsfond. Därefter
bildades två s.k. stiftelsehögskolor,
Chalmers tekniska högskola och Högskolan
i Jönköping. Slutligen bildades
ytterligare fem forskningsstiftelser
samt en kulturstiftelse och en stiftelse
för innovationsstöd. En närmare
redogörelse för stiftelserna och de
beslut som ligger bakom deras tillkomst
finns i utbildningsutskottets yttrande
(se bilaga 4).
Valet av stiftelseformen motiverades av
stiftelsers oberoende ställning, förenad
med stiftelseförvaltningens bundenhet
till de av stiftaren givna ändamålen.
Enligt den dåvarande regeringen skulle
därigenom uppnås en stabilitet och
långsiktighet i verksamheten, av
betydelse för att främja de angivna
ändamålen. Vid utformandet av
stiftelseförordnandena eftersträvades i
enlighet med det syftet också en ordning
som skulle komma att säkerställa att
riksdag och regering inte har någon
fortsatt kontroll över
stiftelsekapitalet.
Enligt vad regeringen uppgett i
proposition 1996/97:5 Forskning och
samhälle uppgår stiftelsernas
sammanlagda kapital till betydligt mer
än 20 miljarder kronor.
Inrättandet av stiftelserna möttes av
principiella invändningar från den
dåvarande oppositionen, som motsatte sig
att verksamheten, till följd av valet av
stiftelseformen och utformningen av
stiftelseförordnandena, skulle komma att
undandras riksdagens och regeringens
inflytande. Medlen borde enligt
oppositionens mening i stället hanteras
i sådana former att offentlig insyn i
verksamheten och påverkan från
statsmakternas sida kunde åstadkommas i
största möjliga utsträckning.
Tidigare förslag
Vid utskottets behandling våren 1994 av
förslaget till stiftelselag gjordes
motionsledes gällande att det allmännas
inflytande över stiftelser som har
bildats av offentliga rättssubjekt kan
komma att beskäras genom lagens
bestämmelser och att detta kunde leda
till betänkliga följder. I en s-motion
framhölls sålunda beträffande kommunala
stiftelser att dessa tillkommit genom
politiska beslut och att därför
stiftelserna också borde kunna ändras
eller upphävas genom sådana beslut.
Kommunala stiftelser borde därför,
framhölls det i den då aktuella
motionen, undantas från
permutationsreglerna.
Med anledning av motionen anförde
lagutskottet i sitt av riksdagen
godkända betänkande 1993/94:LU12 att det
bör finnas garantier mot godtyckliga
ändringar m.m. av stiftelseförordnanden
och att det inte fanns något
principiellt skäl för att möjligheten
till sådana ändringar borde vara mindre
restriktiva i fråga om stiftelser
bildade av en kommun. Med det anförda
avstyrkte utskottet den då aktuella
motionen.
Den mer generella frågan om
stiftelseformens lämplighet när det
gäller att driva offentlig verksamhet
var föremål för riksdagsbehandling
hösten 1995. I enlighet med
lagutskottets hemställan godkände då
riksdagen ett förslag från regeringen
som innebär att när staten, tillsammans
med en annan part, engagerar sig i
verksamhet som är beroende av statligt
stöd detta skall ske främst genom att
ett aktiebolag eller en ideell förening
bildas (prop. 1995/96:61, bet. LU7).
Som tidigare redovisats aviserade
regeringen i proposition 1995/96:61
förslag om en annan ordning än den som
anges i stiftelselagen för ändring i
förordnanden för stiftelser som har
bildats av offentliga rättssubjekt. Inom
Justitiedepartementet hade då utarbetats
förslag till särskilda bestämmelser om
permutation av förordnanden för
stiftelser som har bildats av offentliga
rättssubjekt. Förslagen presenterades i
promemorian (Ds 1995:62) Statliga och
kommunala stiftelser - Det allmännas
fortsatta inflytande över stiftelser som
bildats genom politiska beslut. I
promemorian föreslogs särskilda
bestämmelser i stiftelselagen om
ändring, upphävande eller åsidosättande
i särskilt fall av föreskrifter i
stiftelseförordnanden för stiftelser som
bildats av staten, en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun.
Förslaget innebar att regeringen skall
kunna ändra sådana föreskrifter trots
att de förutsättningar som
stiftelselagen ställer upp för ändring
av enskildas stiftelseförordnanden inte
är uppfyllda. Föreskrifter om
stiftelsens ändamål skulle dock få
ändras endast om det krävdes för att
tillgodose angelägna allmänna intressen.
Promemorian remissbehandlades varvid
förslaget utsattes för en omfattande
kritik. Kritiken gick bl.a. ut på att
förslaget inte var förenligt med
bestämmelserna om egendomsskydd i
regeringsformen och Europakonventionen
till skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande
friheterna (Europakonventionen). Det
ansågs dock allmänt att de problem som
rörde egendomsskyddets omfattning bara
uppstod i fråga om äldre stiftelser,
dvs. stiftelser som bildats före
ikraftträdandet av de föreslagna
bestämmelserna. När det gäller framtida
stiftelser påpekades emellertid från en
del håll bl.a. att förslaget, om det
genomfördes, skulle leda till att det
uppkom en särskild stiftelsetyp av mera
osjälvständigt slag och att detta i sin
tur skulle föra med sig en osäkerhet om
vad som gäller för dessa stiftelser.
Promemorian lades till grund för en
lagrådsremiss, som beslutades den 23 maj
1996. Lagrådsremissens lagförslag
överensstämde i allt väsentligt med det
som lagts fram i promemorian. I
lagförslaget gjordes således skillnad
mellan å ena sidan ändring eller
upphävande av föreskrifter i
stiftelseförordnanden som angick frågor
enligt 6 kap. 1 § första stycket 2-9
stiftelselagen och å andra sidan ändring
av föreskrifter i stiftelseförordnanden
beträffande stiftelsens ändamål. I det
senare fallet skulle en ändring få ske
endast om det krävdes för att tillgodose
angelägna allmänna intressen .
I sitt yttrande över förslaget gick
Lagrådet bl.a. in på frågor om
förslagets förenlighet med
bestämmelserna om egendomsskydd i
regeringsformen och i
Europakonventionen. Enligt 2 kap. 18 §
första stycket regeringsformen skall
varje medborgares egendom vara tryggad
genom att ingen kan tvingas avstå sin
egendom till det allmänna eller till
någon enskild genom expropriation eller
annat sådant förfogande eller tåla att
det allmänna inskränker användningen av
mark eller byggnad utom när det krävs
för att tillgodose angelägna allmänna
intressen. Även Europakonventionen
innehåller, i tilläggsprotokollets
artikel 1, regler om skydd för
äganderätten. Där talas bl.a. om
egendomsberövande och om inskränkningar
i rätten att nyttja egendom.
När det gällde förslagets
grundlagsenlighet kom Lagrådet fram till
att övervägande skäl talade för att det
inte förelåg någon konflikt gentemot 2
kap. 18 § regeringsformen, men att saken
måste bedömas som tveksam. Detta
förhållande kunde enligt Lagrådet
åberopas som ett skäl mot att förslaget
genomfördes. Europakonventionen utgjorde
däremot, enligt Lagrådets mening, inget
hinder mot att det remitterade förslaget
lades till grund för lagstiftning.
Något som emellertid väckte Lagrådets
betänkligheter var de skillnader i
regelsystemet som skulle komma att
finnas mellan olika typer av stiftelser,
om förslaget genomfördes. De regler som
föreslogs i fråga om statliga och
kommunala stiftelser avvek enligt
Lagrådets uppfattning på väsentliga
punkter från de principer som i dag
gäller på stiftelseområdet. Lagrådet
pekade bl.a. på att den föreslagna
möjligheten att förändra
stiftelseändamålet stämde dåligt med det
grundläggande kravet enligt 1 kap. 2 §
stiftelselagen att egendom skall
avskiljas för att "varaktigt förvaltas
som en självständig förmögenhet för ett
bestämt ändamål". De föreslagna
bestämmelserna, främst rätten för
regeringen att ändra stiftelseändamålet,
innebar sammantagna enligt Lagrådets
mening att stiftelser bildade av
offentliga rättssubjekt skulle bli klart
mindre självständiga i förhållande till
stiftaren än de flesta andra stiftelser.
När det gällde stiftelser som har
bildats av en kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun framhöll
Lagrådet också att motiven för de
föreslagna bestämmelserna var
bristfälliga. Sammanfattningsvis
framhöll Lagrådet som sin mening att de
invändningar som kunde anföras mot
remissförslaget var av sådan art att
förslaget inte borde läggas till grund
för lagstiftning. Om man ville komma
till rätta med de missförhållanden som
man ansåg föreligga, borde andra vägar
prövas. En möjlighet som enligt
Lagrådets uppfattning kunde vara värd
att undersöka närmare var att låta
regeringen få möjlighet att påverka
stiftelseförordnanden endast beträffande
frågor som anges i 6 kap. 1 § första
stycket 2-9 stiftelselagen.
Propositionens förslag
I propositionen har Lagrådets kritiska
synpunkter i stor utsträckning beaktats.
Därtill har regeringen tagit fasta på
Lagrådets anvisningar om att en viss
annan väg kunde vara värd att pröva för
att åstadkomma det önskade resultatet.
Propositionens lagförslag har utformats
i enlighet med denna anvisning. I
propositionen föreslås sålunda i fråga
om stiftelser som har bildats av staten
att regeringen, även utan styrelsens
eller förvaltarens samtycke, skall kunna
ändra eller upphäva föreskrifter i
stiftelseförordnandet. Föreskrifter om
stiftelsens ändamål samt föreskrifter av
detaljnatur skall dock inte få ändras
eller upphävas. Det skall inte ställas
upp några särskilda materiella
förutsättningar för ändring eller
upphävande av sådana föreskrifter som
omfattas av förslaget. Regeringen skall
kunna pröva frågor om ändring eller
upphävande utan ansökan. De nya
reglerna, som föreslås träda i kraft den
1 januari 1997, avses gälla även
statliga stiftelser som har tillkommit
före ikraftträdandet.
Förslaget i propositionen avviker på
ett par viktiga punkter från förslaget i
lagrådsremissen. I propositionen tas
inte upp något förslag till särskilda
bestämmelser om ändring eller upphävande
av föreskrifter i stiftelseförordnandet
för stiftelser som har bildats av en
kommun, ett landsting eller en kyrklig
kommun. Förslaget i propositionen
omfattar således endast stiftelser som
har bildats av staten. I propositionen
föreslås inte heller några särskilda
bestämmelser om ändring av föreskrifter
i stiftelseförordnandet som avser
stiftelsens ändamål. Förslaget innebär
således att regeringen - med undantag
för sådana föreskrifter som tar sikte på
stiftelsens ändamål - skall kunna ändra
eller upphäva föreskrifter i
stiftelseförordnanden som gäller alla de
övriga frågor som enligt stiftelselagen
dels förutsätter ändrade förhållanden,
dels kräver särskilt tillstånd.
Förslaget omfattar således föreskrifter
om hur stiftelsens förmögenhet skall
vara placerad, huruvida stiftelsen skall
ha egen eller anknuten förvaltning, av
vem en styrelseledamot eller förvaltaren
utses eller entledigas eller hur
styrelsen skall vara sammansatt,
styrelsens beslutsförhet eller
omröstningsförfarande, arvode till
styrelsens ledamöter eller förvaltaren,
räkenskaper eller årsredovisning för
stiftelsen, revision samt rätten att
föra talan om skadestånd för stiftelsen
eller om entledigande av styrelseledamot
eller förvaltare.
I proposition 1996/97:5 Forskning och
samhälle har regeringen innevarande höst
lagt fram förslag om hur utnyttjandet av
befogenheterna enligt det förevarande
förslaget om ändringar i stiftelselagen
skall utnyttjas. I propositionen
(avsnitt 3.5) sägs att riktlinjerna
skall vara att stiftelseförordnandena
ändras så att regeringen utser och
entledigar ledamöterna i stiftelsernas
styrelser. Avsikten med sådana
förändringar anges vara att främja en
samordning mellan stiftelsernas insatser
och andra statliga insatser på främst
forskningens område, en satsning som
enligt regeringen är angelägen för att
de samlade insatserna skall ge största
möjliga utbyte. En sådan samordning
anses kunna frigöra resurser inom ramen
för statens budget. I
budgetpropositionen för år 1997 redogörs
närmare för vilka överväganden som
gjorts i det avseendet (prop. 1996/97:1
utg.omr. 16).
I den nu aktuella propositionen
redovisar regeringen de bedömningar som
gjorts i departementspromemorian (Ds
1995:62). Enligt promemorian kan det
sättas i fråga huruvida de
stiftelserättsliga grundsatserna -
principerna om ändamålets orubblighet
och att stiftelsens förvaltning inte får
vara beroende av sådana önskemål som
inte kommit till uttryck i
stiftelseförordnandet - till alla delar
bör upprätthållas vid alla typer av
stiftelser. När det gäller sådana som
har inrättats av det allmänna bör man
enligt promemorian beakta att det finns
ett starkt offentligt intresse av att
förvaltningen sker enligt riktlinjer
utformade med respekt för demokratiska
principer och för det allmännas bästa.
Särskilt när förvaltningen rör stora
belopp och avser väsentliga inslag i den
offentliga verksamheten är det
otillfredsställande att ansvariga
demokratiska institutioner saknar
möjlighet att påverka besluten under
lång, kanske obegränsad tid framåt.
Enligt promemorian kan förutsättningarna
för verksamheten i de statliga
stiftelserna ändras även när det inte är
fråga om sådana ändrade förhållanden som
utgör förutsättningar för permutation
enligt stiftelselagen. I de fall det är
styrelsens uppgift att utse och
entlediga styrelseledamöter är det
vidare inte möjligt för den vid varje
tillfälle rådande politiska ledningen
att påverka styrelsens sammansättning.
Enligt promemorian kan ett
stiftelseändamål uppnås på olika sätt.
Det kan därför ha stor betydelse för de
enskilda besluten vilka allmänna
värderingar som de grundas på. I
promemorian anförs vidare att det bl.a.
från demokratiska utgångspunkter är
rimligt att förvaltningen och
användningen av medel som varit allmänna
i någon mån kan styras fortlöpande av de
riktlinjer som anges av staten också
sedan medlen avskilts för att bilda en
självständig stiftelse. Från sådana
utgångspunkter är det också rimligt att
medlen även efter en stiftelsebildning
hanteras så att man kan garantera en
offentlig insyn i verksamheten.
I propositionen förklarar sig
regeringen ha samma uppfattning som
uttryckts i promemorian om behovet av
särskilda permutationsregler för
stiftelser som har bildats av staten.
Lagrådets yttrande
Lagutskottet beslöt den 24 september
1996 att inhämta Lagrådets yttrande över
propositionens lagförslag. Lagrådet
avgav sitt yttrande den 26 september
1996. Yttrandet har fogats som bilaga 2
till betänkandet.
I yttrandet konstaterar Lagrådet att
de tidigare framförda kritiska
synpunkterna i stor utsträckning numera
har tillgodosetts. Lagrådet pekar på att
de statliga stiftelserna även genom
propositionens förslag kommer att bli
mindre självständiga än många andra
stiftelser, men anser dock att det
knappast kan hävdas att de statliga
stiftelserna blir så osjälvständiga i
förhållande till stiftaren att
stiftelselagens grundläggande krav
därmed inte skulle vara uppfyllda.
Lagrådet säger sig inte vilja motsätta
sig att förslaget genomförs.
Motionerna
I samtliga sex motioner yrkas avslag på
propositionens förslag. I motion
1996/97:L4 av Carl Bildt m.fl. (m)
anförs att förslaget i praktiken innebär
en förmögenhetsöverföring av
stiftelsemedel av sådant slag att
regeringsformens regler om egendomsskydd
åsidosätts. Därmed är förslaget
oförenligt med såväl svensk grundlag som
Europakonventionen. Om förslaget antas
kommer staten genom regeringen att kunna
förfoga över de privata medel som finns
i de elva forskningsstiftelserna, som
bildats av medel ur de tidigare
löntagarfonderna. Motionärerna anför
vidare att det uttalade syftet med de
föreslagna förändringarna av
styrelsernas sammansättning och
stiftelsernas förvaltning är att statens
forskningspolitiska prioriteringar skall
gälla också för stiftelserna. Förslaget
innebär således, anför motionärerna, i
sak detsamma som regeringen tidigare
önskade uppnå genom att förändra
stiftelsernas ändamål. Härtill kommer
att förslaget enligt motionärernas
mening bryter mot grundläggande
stiftelserättsliga principer. Enligt
legaldefinitionen bildas en stiftelse
genom att egendom avskiljs för att
varaktigt förvaltas av en självständig
förmögenhet för ett bestämt ändamål.
Trots att stiftelsernas ändamål inte
ändras formellt i och med nuvarande
lagförslag så riskeras just ändamålet
med stiftelsernas självständiga
förmögenhetsförvaltning med regeringens
förslag. Enligt motionärernas mening
döljer inte regeringen sin ambition i
dessa hänseenden. Med hänvisning till
anförda yrkas i motionen att riksdagen
skall avslå propositionen.
Lars Leijonborg m.fl. (fp) framhåller i
motion 1996/97:L2 att redan de
civilrättsligt grundade invändningar som
kan riktas mot förslaget utgör
tillräckliga skäl för avslag.
Motionärerna menar att det förhållandet
att Lagrådet inte vill motsätta sig att
förslaget genomförs inte innebär att
Lagrådet inte hyser betänkligheter över
förslaget. I motionen kritiseras
särskilt att förslaget ger möjligheter
för regeringen att utse en majoritet av
styrelseledamöterna och att ändra
placeringen av stiftelsens förmögenhet
och förvaltning. Särskilt mot bakgrund
av att regeringen inte ens försöker
dölja att lagändringen endast tillkommer
för att den skall få makt över
forskningsstiftelsernas pengar är risken
för kringgående av stiftelsernas
ändamålsbestämmelser enligt
motionärernas mening uppenbar. I
motionen yrkas att riksdagen skall avslå
propositionen.
Också i motion 1996/97:L5 av Inger
Davidsson m.fl. (kd) yrkas att riksdagen
skall avslå propositionen. I motionen
anförs att det är orimligt att
regeringen utan styrelsens eller
förvaltarens samtycke skall kunna ändra
föreskrifter i ett stiftelseförordnande.
Motionärerna menar att regeringens
förslag strider mot de principer som bär
upp stiftelsebegreppet.
Yvonne Ruwaida (mp) anser i motion
1996/97:L3 att man bör eftersträva en
viss insyn i och inflytande över
stiftelserna, dock utan att regeringen
direkt skall kunna styra anslagen från
stiftelserna. Tydliga garantier måste
enligt motionären ges om att
stiftelsernas verksamhet sköts i
enlighet med svensk forskningspolitisk
tradition, dvs. förändringar i
forskningspolitiken skall ske genom
riksdagsbeslut och inte genom direkta
ingripanden från regeringen. I motionen
yrkas avslag på propositionen (yrkande
1). Vidare begärs att regeringen skall
återkomma med ett nytt förslag i
enlighet med vad som anförts i motionen
(yrkande 2).
I motion 1996/97:L6 av Andreas Carlgren
m.fl. (c) anförs att det saknas
anledning att låta statens inflytande
över stiftelserna omfatta även frågor om
förmögenhetsplacering, beslutsförhet och
omröstning i styrelsen, arvode,
räkenskaper, revision, m.m., vilket allt
omfattas av regeringens förslag. Efter
som forskningen är en långsiktig
verksamhet, bör inriktningen inte kunna
ändras vid varje regeringsskifte.
Regeringen bör ha rätt att utse
ledamöter i stiftelsernas styrelser, men
av nämnda skäl endast beträffande en
minoritet av styrelseposterna.
Motionärerna begär i enlighet härmed att
riksdagen, med avslag på propositionens
förslag, skall besluta om sådan ändring
i stiftelselagen att staten, oberoende
av andra bestämmelser i stiftelselagen,
skall kunna besluta om en sådan ändring
i ett stiftelseförordnande att högst en
tredjedel av styrelsens ledamöter får
utses och entledigas av regeringen eller
förvaltningsmyndighet under regeringen
(yrkande 2).
I två motioner tas upp frågor som
gäller Chalmers och Högskolan i
Jönköping. I motion 1996/97:L1 anför
Erling Bager m.fl. (fp) att villkoren
för Chalmers och Högskolan i Jönköping
inte bör förändras. När dessa högskolor
den 1 juli 1994 överfördes till
stiftelseform inleddes, enligt
motionärerna, en intensiv verksamhet för
att med bibehållen samhällsroll anpassa
arbetsformerna till de nya
förutsättningarna. Det sätt som
stiftelseförordnandet föreskriver
beträffande styrelsens tillsättning ger
synnerligen goda förutsättningar för att
styrelsens arbete alltid skall präglas
av oberoende och frihet. Förordnandet
medger även att styrelsen utan
intressekonflikter kan arbeta med hög
grad av professionalitet och verka för
högskolornas bästa. Motionärerna är
övertygade om att stiftelsebildningen av
Chalmers och Högskolan i Jönköping redan
på den korta tid som förflutit givit
värdefulla vinster. I motionen yrkas att
riksdagen skall avslå propositionen.
Carl-Johan Wilson (fp) anför i motion
1996/97:L211 att det är angeläget att de
båda stiftelsehögskolorna, Chalmers
tekniska högskola och Högskolan i
Jönköping, utan störningar får verka i
sina nya arbetsformer. Den nuvarande
förvaltningsformen innebär att ett mer
differentierat högskolesystem prövas i
Sverige. Enligt motionärens mening vore
det av värde för alla intressenter, inte
minst för regeringen, att kunna studera
hur en friare förvaltningsform påverkar
arbetsformer, arbetstrivsel,
studieprestationer och
forskningsresultat vid en högskola. I
motionen yrkas att riksdagen skall avslå
propositionen.
Utskottets ställningstaganden
När riksdagen för endast två och ett
halvt år sedan hade att ta ställning
till förslaget till stiftelselag,
ställde sig utskottet bakom den tidigare
ej lagfästa definitionen av
stiftelsebegreppet och framhöll
samtidigt att denna definition intar en
central plats i lagen. Utskottet pekade
i det sammanhanget på dels att
definitionen av detta begrepp
fastställer ramarna för vilka
förmögenhetsbildningar som skall
omfattas av lagen, dels att begreppet
kommer att ligga till grund för
tillämpligheten av det civilrättsliga
regelsystemet i övrigt (se bet.
1993/94:LU12 s. 8).
Enligt utskottets mening är det från
skilda utgångspunkter angeläget att så
långt som möjligt slå vakt om de
centrala principer som bär upp
stiftelsebegreppet. Det gäller särskilt
kravet på ett bestämt ändamål för
stiftelsen, kravet på en avskild
förmögenhet av varaktig natur samt
kravet på självständighet. Principerna
om att stiftelseförordnandet skall ligga
fast och att stiftelseförvaltningen
skall vara självständig i förhållande
till sådana önskemål från stiftaren som
inte har kommit till uttryck i
stiftelseförordnandet är - såsom också
framhållits i propositionen - en viktig
förutsättning bl.a. för att stiftelserna
skall åtnjuta ställning som
självständiga juridiska personer. Vidare
ligger det enligt utskottet ett särskilt
värde i att slå vakt om ett enhetligt
stiftelsebegrepp. Om inte tungt vägande
skäl talar för annat, bör därför enligt
utskottets mening samma regelsystem
gälla för alla stiftelser, oberoende av
om de tillkommit på enskilt eller
offentligt initiativ.
Trots de skäl som kan anföras för att
de stiftelserättsliga principerna skall
respekteras, är det utskottets
uppfattning att principerna självfallet
inte bör upprätthållas till vilket pris
som helst. Exempelvis måste de
stiftelserättsliga principerna rimligen
få stå tillbaka i de fall det skulle
visa sig att de kommer i konflikt med
grundläggande demokratiska principer.
Enligt regeringens bedömning är
stiftelseförordnandena när det gäller de
flesta statliga stiftelserna utformade
så att de tillfredsställer intresset av
att förvaltningen sker enligt
demokratiska principer och för det
allmännas bästa. Det finns också skäl
att anta att en offentlig insyn är
garanterad i de flesta statliga
stiftelserna. För flertalet av de
statliga stiftelserna finns det därför
enligt regeringen inte något behov av
andra permutationsregler än de som finns
i 6 kap. stiftelselagen. Behovet av
särskilda permutationsbestämmelser
uppkommer däremot i de fall där bristen
på demokratiskt inflytande är besvärande
samtidigt som förvaltningen rör stora
belopp och avser väsentliga inslag i den
offentliga verksamheten. Enligt
regeringen är behovet av särskilda
permutationsregler starkt, även mot
bakgrund av att de kan komma att
tillämpas i endast ett litet antal fall.
I sammanhanget framhålls att
lagbestämmelser om permutation bör ges
en generell avfattning och att de bör
gälla även för statliga stiftelser som
bildas i framtiden.
Utbildningsutskottet har i sitt
yttrande delat regeringens bedömning och
anser att det förslag som regeringen nu
lagt fram om ändring i stiftelselagen är
väl ägnat att tillgodose intresset av
offentlig insyn och demokratiskt
inflytande. Utbildningsutskottet har
därför förordat att lagutskottet
tillstyrker regeringens förslag.
Enligt lagutskottets mening har de skäl
som redovisats i propositionen till stöd
för förslaget en sådan tyngd att
särskilda permutationsregler för
stiftelser som har bildats av staten bör
komma till stånd. Uppenbarligen kan
stiftelseformen, som den är reglerad i
stiftelselagen, utnyttjas inte bara för
att avskilja offentliga medel för en
självständig förvaltning utan också för
att samtidigt förhindra att denna
förvaltning senare skall kunna påverkas
genom politiska ställningstaganden i
demokratisk ordning. Det är därför
utskottets uppfattning att det finns ett
uppenbart behov av särskilda
permutationsregler för stiftelser som
har bildats av staten. I sammanhanget
vill utskottet vidare framhålla att en
användning av stiftelseformen på det
sätt som skett över huvud taget inte
synes ha beaktats under den långa
lagstiftningsprocess som föregick
antagandet av stiftelselagen. Nuvarande
reglers ändamålsenlighet med avseende på
sådana statliga stiftelser som det nu är
fråga om torde därför aldrig tidigare ha
övervägs. Om förekomsten av sådana
stiftelser hade varit en realitet att
beakta i lagstiftningsarbetet finns det
enligt utskottets mening anledning att
på goda grunder anta att
permutationsreglerna hade fått en
annorlunda utformning. Utskottet anser
mot bakgrund av det anförda att
effekterna av den nuvarande ordningen
varken kan ha varit avsedda eller
önskvärda.
Vidare vill utskottet framhålla, såsom
också påpekats i propositionen och av
Lagrådet, att stiftelselagen redan i dag
är tillämplig på stiftelser, särskilt
äldre sådana, i vilka stiftaren har ett
inte obetydligt inflytande över
förvaltningen. Lagutskottet ansluter sig
till Lagrådets bedömning att det bl.a.
mot den bakgrunden knappast kan hävdas
att de statliga stiftelserna blir så
osjälvständiga i förhållande till
stiftelsen att stiftelselagens
grundläggande krav därmed inte skulle
vara uppfyllda.
I linje med vad som tidigare anförts
anser utskottet att de särskilda
permutationsreglerna för de statliga
stiftelserna inte bör vara mer
omfattande än vad som är nödvändigt för
att uppnå det önskvärda syftet.
Utskottet konstaterar att
stiftelseförordnandets
ändamålsbestämmelse inte omfattas av
förslaget. I övriga delar av ett
stiftelseförordnande bör emellertid
regeringen kunna fatta beslut om
permutation i den utsträckning som krävs
i det enskilda fallet. Lagutskottet
delar utbildningsutskottets uppfattning
att regeringens förslag är väl ägnat att
tillgodose intresset av offentlig insyn
och demokratiskt inflytande och anser
sig därför inte kunna förorda en sådan
begränsad lösning som föreslås i motion
1996/97:L6. Vad som anförts i de övriga
motionerna utgör enligt lagutskottets
mening inte skäl för att riksdagen på
stiftelserättsliga grunder skall avslå
propositionen.
Därmed övergår utskottet till att
behandla frågan om vilken betydelse
regeringsformen och Europakonventionen
har i detta sammanhang - ett spörsmål
som särskilt tagits upp i motion
1996/97:L4. Utskottet konstaterar därvid
att förslaget i den nu aktuella
propositionen i två hänseenden skiljer
sig från det som lades fram i
lagrådsremissen. Dels omfattade det
förra förslaget även stiftelser som
bildats av en kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun, dels innebar
det att även föreskrifter om en
stiftelses ändamål skulle kunna ändras,
under förutsättning att detta krävs för
att tillgodose angelägna allmänna
intressen.
Regeringen har i propositionen som en
grundläggande utgångspunkt vid
bedömningen av lagförslagets
grundlagsenlighet framhållit att
förslaget inte gör det möjligt att
överföra äganderätten till stiftelsernas
tillgångar till staten eller någon
annan. Det blir således inte fråga om
att avstå egendom på sätt som anges i 2
kap. 18 § första stycket
regeringsformen. Regeringen framhåller
att den nyligen tillkomna
grundlagsregeln måste tolkas efter sin
ordalydelse. Vad gäller äganderätten ger
också Europakonventionen utrymme för
begränsningar av ägarens rättigheter
genom kontroll av användning av egendom
i enlighet med det allmänna intresset.
När det gäller att bedöma om förslaget
innefattar egendomsberövande enligt
Europakonventionen anser regeringen att
i allt väsentligt samma omständigheter
gör sig gällande som vid prövningen av
om förslaget innebär expropriativt
förfogande enligt 2 kap. 18 §
regeringsformen.
Konstitutionsutskottet har i sitt
yttrande till lagutskottet behandlat
frågan huruvida förslaget är förenligt
med regeringsformens och
Europakonventionens bestämmelser om
skyddet för äganderätten. Som slutsats
av sina överväganden har
konstitutionsutskottet uttalat att
förslaget inte står i strid med dessa
bestämmelser. I de skilda frågor som gör
sig gällande i sammanhanget har
konstitutionsutskottet helt anslutit sig
till den bedömning som redovisas i
propositionen. Därvid har utskottet
bl.a. framhållit att förslaget inte kan
anses innebära ett egendomsberövande,
särskilt som det inte omfattar
möjligheten att ändra stiftelsens
ändamål. När det gäller regeringens
möjlighet att bestämma över och
kontrollera användningen av en
stiftelses förmögenhet enligt förslaget
anser konstitutionsutskottet, i likhet
med regeringen, att regeringens
handlingsfrihet begränsas av
stiftelselagens tvingande bestämmelser
och vissa stiftelserättsliga
grundsatser.
Mot bakgrund av konstitutionsutskottets
ställningstaganden kan lagutskottet från
sina utgångspunkter inte finna skäl att
förespråka ett annat synsätt än det som
regeringen redovisar i propositionen.
Utskottet delar således regeringens
bedömning att förslaget, sådant det
slutligen utformats, inte kan anses stå
i strid med regeringsformens och
Europakonventionens bestämmelser om
skydd för äganderätten.
Med anledning av de i motionerna
1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L4 och
1996/97:L211 uttalade farhågorna om att
stiftelsernas ändamålsbestämmelser
kommer att kringås vill lagutskottet
erinra om att regeringen i proposition
1996/97:5, som tidigare redovisats,
uttalat att riktlinjen vid ändringar av
stiftelseförordnandet skall vara att
regeringen skall utse och entlediga
ledamöterna i stiftelsernas styrelse.
Som Lagrådet påpekat i sitt yttrande
till lagutskottet blir det inte möjligt
att med stöd av de föreslagna
bestämmelserna ändra
förvaltningsföreskrifterna så att
styrelsen eller förvaltaren fråntas det
grundläggande förvaltningsansvaret.
Avsikten är inte heller att regeringen
skall lägga sig i den löpande
förvaltningen av de aktuella
stiftelserna. Stiftelseförvaltningen
kommer således även efter ett
permutationsförfarande att bedrivas i
enlighet med grundläggande
stiftelserättsliga principer.
Lagutskottet utgår också från att
regeringen vid handläggningen av
enskilda permutationsärenden kommer att
vinnlägga sig om att inte göra större
ändringar i stiftelseförordnandena än
vad som är oundgängligen nödvändigt för
att uppnå den enligt regeringen avsedda
effekten, nämligen att säkerställa ett
demokratiskt inflytande över stiftelsens
förvaltning.
Utskottet anser mot bakgrund av det
anförda att förslaget bör genomföras.
Ställningstagandet innebär att utskottet
avstyrker bifall till motionerna
1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3,
1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1,
1996/97:L6 yrkande 2 samt 1996/97:L211.
I enlighet med vad Lagrådet föreslagit
förordar utskottet en redaktionell
ändring i propositionens förslag till
lagtext. Utskottets förslag framgår av
bilaga 5.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande statliga
stiftelser
att riksdagen med avslag på
motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,
1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5
yrkande 1, 1996/97:L6 yrkande 2 och
1996/97:L211 antar regeringens
förslag till lag om ändring i
stiftelselagen (1994:1220) med den
ändringen att 6 kap. 4 a § erhåller i
bilaga 5 som Utskottets förslag
betecknade lydelse.
res. 1 (m, fp)
res. 2 (c)
res. 3 (mp)
Stockholm den 19 november 1996
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson
(c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad
(s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg
(s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg
(m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson
(s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding
Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja
Linderborg (v), Tomas Högström (m),
Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson
(c) och Kerstin Kristiansson (s).
Reservationer
1. Statliga stiftelser
Rolf Dahlberg (m), Stig Rindborg (m),
Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson
(fp) och Tomas Högström (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 12 börjar med När riksdagen
och på s. 15 slutar med bilaga 5 bort
ha följande lydelse:
Utskottet kan konstatera att det
förslag som regeringen nu lägger fram i
huvudsak bygger på förslaget i den
remitterade promemorian, och förslaget i
regeringens lagrådsremiss. Trots att det
nu framlagda förslaget i viss mån har
mildrats till följd av Lagrådets kritik,
är det utskottets uppfattning att de
principiellt tunga invändningar som
Lagrådet riktade mot det tidigare
förslaget i hög grad är relevanta även
med avseende på propositionens
lagförslag.
När det gäller frågan om förslagets
grundlagsenlighet bör framhållas att det
först nu finns ett mer fullständigt
underlag för bedömningen. Regeringen har
nämligen numera lämnat besked om hur den
avser att utnyttja de långt gående
befogenheter som de föreslagna
permutationsreglerna innebär. Detta
underlag fanns inte då Lagrådet
granskade regeringens lagrådsremiss.
Beklagligtvis har Lagrådet i sitt
yttrande över granskningen av
propositionens lagförslag inte uttalat
sig med utgångspunkt i hur regeringen
avser att utnyttja de nya reglerna.
Regeringen har i
forskningspropositionen deklarerat sin
avsikt att genom permutation ändra
stiftelseförordnandena i de stiftelser
som har bildats med löntagarfondsmedel
så att regeringen i fortsättningen skall
utse och entlediga ledamöterna i
stiftelsernas styrelser. Avsikten med
detta anges vara att främja samordningen
mellan stiftelsernas verksamhet och
statliga insatser på forskningens
område. Enligt regeringens bedömning
kommer resurser därigenom att kunna
frigöras inom ramen för statens budget
för angelägna nysatsningar eller för en
förstärkning av budgeten (prop.
1996/97:5 s. 46). I årets
budgetproposition föreslås stora
neddragningar på områden som har
anknytning till stiftelsernas
verksamhet. Sålunda föreslås för
budgetåret 1977 generella besparingar på
grundutbildnings- och forskningsanslagen
om 710 miljoner kronor, vara 340
miljoner hänför sig till
forskningsråden. När det gäller anslagen
till forskningsråden och
Forskningsrådsnämnden, vilkas anslag
föreslås minskade med cirka 14 %, anför
regeringen att huvuddelen av de
föreslagna besparingarna skall
kompenseras genom medel från de s.k.
löntagarfondsstiftelserna (prop.
1996/97:1 utg.område 16, se s. 148).
Den omständigheten att ett genomförande
av förslaget banar väg för regeringen
att få så stor kontroll över
stiftelsernas förvaltning att den kan
utnyttja dess tillgångar till
finansiering av verksamheter som i annat
fall skulle ha finansierats med
anslagsmedel, är en viktig omständighet
som måste tas med i bedömningen av
förslagets förenlighet med skyddet för
äganderätten i 2 kap. 18 §
regeringsformen. Att den nu nämnda
omständigheten i hög grad har bäring
också på frågan hur förslaget förhåller
sig till de grundläggande
stiftelserättsliga principerna
återkommer utskottet till i det
följande.
Det bör enligt utskottet klart utsägas
att alla stiftelser är att betrakta som
självständiga förmögenheter, oberoende
av om de har tillkommit på privat eller
på offentligt initiativ. När ett
avskiljande av en förmögenhet har skett
för en varaktig förvaltning i enlighet
med ett bestämt ändamål har en
självständig och självägande förmögenhet
skapats. Det är därför i grunden fel,
och därtill vilseledande, att på det
sätt som görs i propositionen tala om
statliga stiftelser. Dessa stiftelser
skall, från alla rättsliga
utgångspunkter, kunna hävda sin
självständighet på samma grunder som
varje annan stiftelse. Därav följer att
även i statliga stiftelser,
stiftelseförmögenheterna måste ses som
privata medel.
Det anförda leder utskottet till
slutsatsen att förslaget öppnar
möjligheterna för ett förfogande över
privata stiftelsemedel som är oförenligt
med regeringsformens skydd för
äganderätten. Förslaget strider därmed
mot svensk grundlag, men också mot
Europakonventionen. Propositionen skall
således redan av detta skäl avslås.
Utskottet övergår till att behandla de
civilrättsliga aspekterna på regeringens
förslag.
Enligt utskottets mening är det från
skilda utgångspunkter angeläget att slå
vakt om de centrala principer som bär
upp stiftelsebegreppet. Det gäller
särskilt kravet på ett bestämt ändamål
för stiftelsen, kravet på en avskild
förmögenhet av varaktig natur samt
kravet på självständighet. Principerna
om att stiftelseförordnandet skall ligga
fast och att stiftelseförvaltningen
skall hanteras självständigt i
förhållande till sådana önskemål från
stiftaren som inte har kommit till
uttryck i stiftelseförordnandet är -
såsom också framhålls i propositionen -
en viktig förutsättning bl.a. för att
stiftelserna skall åtnjuta en ställning
som självständiga juridiska personer.
Vidare ligger det enligt utskottet ett
särskilt värde i att slå vakt om ett
enhetligt stiftelsebegrepp. Samma
regelsystem bör av olika skäl gälla för
alla stiftelser, oberoende av om de
tillkommit på enskilt eller på
offentligt initiativ.
Som tidigare redovisats anförde
Lagrådet i sitt yttrande över
regeringens lagrådsremiss att det kunde
hävdas att lagförslaget innebar ett
alltför stort brott mot de allmänna
stiftelserättsliga principerna och att
det av det skälet rent av kan sättas i
fråga om stiftelser bildade av
offentliga rättssubjekt i fortsättningen
skulle komma att falla under
stiftelselagens stiftelsebegrepp.
När det gäller propositionens
lagförslag har Lagrådet ansett att det
knappast kan hävdas att de statliga
stiftelserna, om förslaget genomförs,
blir så osjälvständiga i förhållande
till stiftaren att stiftelselagens
grundläggande krav därmed inte skulle
vara uppfyllda.
Utskottet är av uppfattningen att samma
principiella invändningar kan riktas mot
propositionens lagförslag från
stiftelserättsliga utgångspunkter som de
som Lagrådet anförde mot
lagrådsremissens förslag. I sammanhanget
bör vidare vägas in att regeringen,
enligt vad som tidigare redovisats, i
andra propositioner har deklarerat på
vilket sätt och i vilket syfte de
föreslagna permutationsreglerna skall
användas. Om även dessa omständigheter
beaktas är det nämligen enligt
utskottets mening uppenbart att
förslaget så allvarligt kränker
grundläggande stiftelserättsliga
principer att de statliga stiftelser som
de föreslagna permutationsreglerna
kommer att tillämpas på därefter inte
längre kan anses vara stiftelser i
stiftelselagens mening.
Utskottet vill i detta sammanhang
återknyta till vad som redovisats i det
tidigare avsnittet om gällande ordning i
fråga om begreppet självägande
förmögenhet (se s. 4). Där sägs att av
det förhållandet att stiftelsen är en
självägande förmögenhet följer att den
som önskar gynna sig själv i ekonomiskt
hänseende är hänvisad till andra
juridiska former än stiftelsen. Vidare
framhålls bl.a. att grundsatsen att
stiftaren inte får använda
stiftelseformen för att främja sig själv
i ekonomiskt hänseende begränsar
stiftarens möjlighet att påverka
förvaltningen av stiftelsen.
Att staten (stiftaren), om förslaget
genomförs, kommer att använda
stiftelsemedel för att finansiera
verksamheter som staten eljest skulle ha
finansierat genom anslag står enligt
utskottets mening i strid med en bärande
stiftelserättslig grundsats. Ett sådant
förfaringssätt innebär i själva verket
ett kringgående av förbudet att utnyttja
stiftelseformen för att tillgodose
stiftarens egna ekonomiska intressen.
Det kan därför inte råda någon tvekan om
att en stiftelse som blir föremål för
permutation med stöd av de föreslagna
reglerna och som därefter hanteras i
enlighet med regeringens uttalade
avsikter måste anses ha förlorat sin
status som stiftelse i stiftelselagens
mening.
Det bör vidare framhållas att
regeringen varken i förevarande
proposition eller i annat sammanhang
angett skälen för att lagförslaget
omfattar - bortsett från
ändamålsbestämmelserna - samtliga typer
av ingrepp i stiftelseförordnandena som
enligt lagen är omgärdade med krav på
formella permutationsbeslut. Detta
framstår som anmärkningsvärt eftersom
regeringen, enligt vad som anförts i
forskningspropositionen, anser att
befogenheten att utse och entlediga
ledamöterna i stiftelsernas styrelse är
tillräcklig för att åstadkomma det av
regeringen eftersträvade resultatet.
Även vad utskottet har anfört från rent
stiftelserättsliga utgångspunkter utgör
således skäl att avslå propositionen.
Med stöd av det anförda förordar
utskottet att riksdagen, med bifall till
motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,
1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4,
1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211
samt med avslag på motionerna 1996/97:L3
yrkande 2 och 1996/97:L6 yrkande 2,
avslår proposition 1996/97:22.
dels att utskottets hemställan bort ha
följande lydelse:
beträffande statliga stiftelser
att riksdagen med bifall till
motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,
1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4,
1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211
samt med avslag på motionerna
1996/97:L3 yrkande 2 och 1996/97:L6
yrkande 2 avslår regeringens förslag
till lag om ändring i stiftelselagen
(1994:1220),
2. Statliga stiftelser
Agne Hansson och Birgitta Carlsson (båda
c) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 12 börjar med När riksdagen
och på s. 15 slutar med bilaga 5 bort
ha följande lydelse:
När det först gäller förslagets
grundlagsenlighet kan utskottet
konstatera att det förslag som
regeringen lägger fram i propositionen i
allt väsentligt bygger på det förslag
som tidigare presenterades i den
remitterade promemorian och som också
återfanns i regeringens lagrådsremiss.
Lagrådet har, när det gäller
propositionens förslag, sagt sig inte
vilja motsätta sig att det genomförs.
Lagrådet har dock inte närmare gått in
på hur det nya förslaget förhåller sig
till regeringsformen och till
Europakonventionen.
Även om förslaget inte längre omfattar
möjligheten att genom permutationsbeslut
ändra stiftelseändamålet, ger det enligt
utskottets mening ändå stora möjligheter
för regeringen att gå in i de av staten
bildade stiftelserna och styra
användningen av dess tillgångar och
därigenom i praktiken indirekt påverka
också ändamålsbestämmelserna. Av förslag
och uttalanden i forsknings- och
budgetpropositionerna framgår att detta
också är avsikten när det gäller de
forskningsstiftelser som inrättats med
s.k. löntagarfondsmedel.
Om förslaget genomförs, innebär det att
regeringen på eget initiativ kommer att
kunna fatta beslut om ändring i
stiftelseförordnandena i alla de
hänseenden - förutom
ändamålsbestämmelserna - som enligt
lagen nu är omgärdade med krav på
permutationsbeslut. Det är utskottets
uppfattning att effekterna av förslaget
kan innebära att det i praktiken blir
fråga om en sådan förmögenhetsöverföring
att förslaget måste anses stå i strid
med bestämmelserna om skyddet för
äganderätten i 2 kap. 18 §
regeringsformen och i
Europakonventionen. Redan av detta skäl
bör en annan lösning väljas än den
regeringen föreslår.
När det gäller de civilrättsliga
aspekterna på propositionens förslag kan
utskottet konstatera att de förändringar
som regeringen föreslår är av så
genomgripande natur att de äventyrar
tilltron till stiftelseinstitutet.
Principen om stiftelsernas självständiga
roll och en fristående förvaltning av
stiftelsemedlen måste även
fortsättningsvis hävdas. Utskottet, som
kan konstatera att Lagrådet har visat
förståelse för de rättspolitiska skäl
som ligger bakom regeringens förslag,
finner att regeringens förslag innebär
alltför långtgående förändringar i
stiftelserätten för att kunna
accepteras.
Forskning är en verksamhet som måste
kunna bedrivas konsekvent och
långsiktigt. Förutsättningarna och den
närmare inriktningen av verksamheten bör
därför inte kunna ändras vid varje
regeringsskifte. Utskottet kan inte
heller mot den bakgrunden acceptera
regeringens alltför långtgående förslag.
Enligt utskottets mening är det dock
från demokratiska utgångspunkter rimligt
att regeringen skall kunna utse vissa av
ledamöterna i de statliga stiftelserna.
Det ingrepp i stiftelselagens regler om
permutation som är motiverade för att
åstadkomma detta får enligt utskottets
mening dock inte vara mer omfattande än
vad som oundgängligen krävs för att
säkerställa den offentliga insyn i
stiftelsernas verksamhet som krävs från
demokratiska utgångspunkter. Utifrån det
synsättet är det är enligt utskottets
mening en lämplig avvägning att högst en
tredjedel av styrelsernas ledamöter kan
utses och entledigas av regeringen.
Enligt utskottets mening finns det
således inte anledning att regeringens
befogenheter att på eget initiativ
genomföra permutation av
stiftelseförordnandena skall ha den
omfattning som föreslås i propositionen.
Detta gäller särskilt frågorna som val
av förvaltningsform,
förmögenhetsplaceringen, beslutsförhet
och omröstning i styrelsen, arvode,
räkenskaper revision m.m. Om regeringen
skulle ges en obegränsad rätt att
förfoga över stiftelseförordnandena i
den föreslagna omfattningen finns det
enligt utskottet en uppenbar risk för
att stiftelsernas självständighet
allvarligt äventyras. Därtill kommer att
det i ett läge med starka politiska
motsättningar kan befaras att varje
regeringsskifte får genomgripande
följder för stiftelserna. En sådan
ordning strider mot grundtanken med
stiftelseinstitutet.
Mot bakgrund av det anförda förordar
utskottet att stiftelselagen ändras så
att regeringen ges möjlighet att, i
fråga om stiftelser bildade av staten,
genom permutation ändra
stiftelseförordnandena så att regeringen
får rätt att utse och entlediga högst en
tredjedel av styrelsernas ledamöter. En
sådan begränsad befogenhet för
regeringen att på eget initiativ
genomdriva ändringar i
stiftelseförordnandena kan inte anses
stå i konflikt med regeringsformens och
Europakonventionens skydd för
äganderätten.
Till följd av det sagda förordar
utskottet att riksdagen med bifall till
motion 1996/97:L6 yrkande 2 och med
avslag på motionerna 1996/97:L1,
1996/97:L2, 1996/97:L3, 1996/97:L4,
1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211
antar ett i bilaga 6 framlagt förslag
till ändring i stiftelselagen.
dels att utskottets hemställan bort ha
följande lydelse:
beträffande statliga stiftelser
att riksdagen med bifall till motion
1996/97:L6 yrkande 2 och med avslag
på motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,
1996/97:L3, 1996/97:L4, 1996/97:L5
yrkande 1 och 1996/97:L211 antar
regeringens förslag till lag om
ändring i stiftelselagen (1994:1220)
med den ändringen att 6 kap. 4 a §
erhåller i bilaga 6 som
Reservanternas förslag betecknade
lydelse,
3. Statliga stiftelser
Yvonne Ruwaida (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 13 början med Enligt
regeringens och på s. 15 slutar med
bilaga 5 bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör en viss
offentlig insyn och påverkan etableras i
de statliga stiftelserna. Däremot bör
det enligt utskottets uppfattning inte
komma i fråga att, i enlighet med
propositionens förslag, regeringen skall
använda de demokratiska styrmedlen för
att själv gå in och styra anslagen från
dessa stiftelser. Det måste garanteras
att stiftelseförordnandena inte kan
ändras på ett sådant sätt att
stiftelsernas medelstilldelande
verksamhet kan komma att hanteras i
strid med svensk forskningspolitisk
tradition. Stiftelserna bör enligt
utskottet ha en ställning som motsvarar
den som andra jämförbara instanser på
forskningsområdet har. Regeringen bör
därför återkomma till riksdagen med ett
nytt förslag i enlighet med det sagda.
Detta bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
Till följd av det anförda förordar
utskottet att riksdagen bifaller
motionerna 1996/97:L1, 1996/97:L2,
1996/97:L3 yrkande 1, 1996/97:L4,
1996/97:L5 yrkande 1 och 1996/97:L211
samt avslår propositionen och motion
1996/97: L6 yrkande 2. Vad utskottet
anfört om ett nytt förslag bör riksdagen
med bifall till motion 1996/97:L3
yrkande 2 som sin mening ge regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan bort ha
följande lydelse:
beträffande statliga stiftelser
att riksdagen
dels med bifall till motionerna
1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3
yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5
yrkande 1 och 1996/97:L211 och med
avslag på motion 1996/97:L6 yrkande 2
avslår regeringens förslag till lag
om ändring i stiftelselagen
(1994:1220)
dels med bifall till motion
1996/97:L3 yrkande 2 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
Förslag till lag om ändring i
stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att det i
stiftelselagen (1994:1220) skall införas
en ny paragraf, 6 kap. 4 a §, samt
närmast före 6 kap. 4 a § en ny rubrik
av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ändring m.m. i
fråga om statliga
stiftelser
6 kap.
4 a §
I fråga om en
stiftelse som har
bildats av staten
får regeringen även
utan styrelsens
eller förvaltarens
samtycke och trots
vad som sägs i 1 §
i ett enskilt fall
ändra eller upphäva
föreskrifter i
stiftelseförordnand
et som angår sådana
frågor som anges i
1 § första stycket
2-9.
Regeringen får
pröva frågor om
ändring eller
upphävande enligt
första stycket utan
ansökan.
____________
Denna lag träder i kraft den 1 januari
1997.
Utdrag ur Lagrådets protokoll den 26
september 1996
Riksdagens lagutskott har den 24
september 1996 beslutat inhämta
Lagrådets yttrande över lagförslaget i
proposition 1996/97:22 Statliga
stiftelser.
Ärendet har inför Lagrådet föredragits
av hovrättsassessorn Mats Dahl.
Remissen föranleder följande yttrande
av Lagrådet:
Regeringen beslutade den 23 maj 1996 att
inhämta Lagrådets yttrande över ett
förslag till lag om ändring i
stiftelselagen. Förslaget innebar att
det i stiftelselagen skulle föras in
särskilda bestämmelser om ändring eller
upphävande av föreskrifter i
stiftelseförordnanden för stiftelser
bildade av staten, en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun.
Regeringen skulle kunna ändra eller
upphäva sådana föreskrifter, trots att
de förutsättningar som stiftelselagen
annars ställer upp för ändring av
föreskrifter i stiftelseförordnanden
inte var uppfyllda.
I lagförslaget gjordes skillnad mellan
å ena sidan ändring eller upphävande av
föreskrifter i stiftelseförordnanden som
angick frågor enligt 6 kap. 1 § första
stycket 2-9 stiftelselagen och å andra
sidan ändring av föreskrifter i
stiftelseförordnanden beträffande
stiftelsens ändamål. I det senare fallet
skulle en ändring få ske endast om det
krävdes för att tillgodose "angelägna
allmänna intressen".
Till de frågor som anges i 6 kap. 1 §
första stycket 2-9 stiftelselagen hör
bl.a. frågor om hur stiftelsens
förmögenhet skall vara placerad (punkt
2), av vem en styrelseledamot entledigas
eller utses eller hur styrelsen skall
vara sammansatt (punkt 4) och styrelsens
beslutförhet eller omröstningsförfarande
(punkt 5).
Lagrådet avgav yttrande över förslaget
den 4 juni 1996. I yttrandet gick
Lagrådet bl.a. in på frågorna om
förslagets förenligt med bestämmelserna
om egendomsskydd i 2 kap. 18 §
regeringsformen och i
Europakonventionen. När det gällde
förslagets grundlagsenlighet kom
Lagrådet fram till att övervägande skäl
talade för att det inte förelåg någon
konflikt gentemot 2 kap. 18 §
regeringsformen men att saken måste
bedömas som tveksam. Redan detta
förhållande kunde enligt Lagrådets
mening åberopas som ett skäl mot att
förslaget genomfördes.
Vad beträffar Europakonventionen fann
Lagrådet att den inte utgjorde något
hinder mot att det remitterade förslaget
lades till grund för lagstiftning.
Något som emellertid väckte Lagrådets
betänkligheter var de skillnader i
regelsystemet som skulle komma att
finnas mellan olika typer av stiftelser,
om förslaget genomfördes. De regler som
föreslogs i fråga om statliga och
kommunala stiftelser avvek enligt
Lagrådets uppfattning på väsentliga
punkter från de principer som i dag
gäller på stiftelseområdet. Lagrådet
pekade bl.a. på att den föreslagna
möjligheten att förändra
stiftelseändamålet stämde dåligt med det
grundläggande kravet enligt 1 kap. 2 §
stiftelselagen att egendom skall
avskiljas för att "varaktigt förvaltas
som en självständig förmögenhet för ett
bestämt ändamål".
De föreslagna bestämmelserna, främst
rätten för regeringen att ändra
stiftelseändamålet, innebar sammantagna
enligt Lagrådets mening att stiftelser
bildade av offentliga rättssubjekt
skulle bli klart mindre självständiga i
förhållande till stiftaren än de flesta
andra stiftelser. När det gällde
stiftelser som har bildats av en kommun,
ett landsting eller en kyrklig kommun
framhöll Lagrådet också att motiven för
de föreslagna bestämmelserna var
bristfälliga.
Sammanfattningsvis framhöll Lagrådet
som sin mening att de invändningar som
kunde anföras mot remissförslaget var av
sådan art att förslaget inte borde
läggas till grund för lagstiftning. Om
man ville komma till rätta med de
missförhållanden som man ansåg
föreligga, borde andra vägar prövas. En
möjlighet som enligt Lagrådets
uppfattning kunde vara värd att
undersöka närmare var att låta
regeringen få möjlighet att påverka
stiftelseförordnanden endast beträffande
frågor som anges i 6 kap. 1 § första
stycket 2-9 stiftelselagen.
I den proposition som nu har förelagts
riksdagen har Lagrådets kritiska
synpunkter i stor utsträckning
tillgodosett. Möjligheten för regeringen
att påverka en stiftelses ändamål har
sålunda utgått. Vidare handlar
propositionens lagförslag enbart om
stiftelser som har bildats av staten.
Kvar är möjligheten för regeringen att,
såvitt gäller statliga stiftelser, ändra
eller upphäva föreskrifter i
stiftelseförordnanden beträffande sådana
frågor som anges i 6 kap. 1 § första
stycket 2-9 stiftelselagen. Även med en
såpass begränsad möjlighet för
regeringen att påverka
stiftelseförordnandena torde de statliga
stiftelserna bli mindre självständiga än
många andra stiftelser. Det bör å andra
sidan beaktas att, som har framhållits i
propositionen, stiftelselagen redan i
dag är tillämplig på stiftelser,
särskilt äldre sådana, i vilka stiftaren
har ett inte obetydligt inflytande över
förvaltningen. Mot bl.a. den bakgrunden
kan det knappast hävdas att de statliga
stiftelserna, om det nu aktuella
lagförslaget genomförs, blir så
osjälvständiga i förhållande till
stiftaren att stiftelselagens
grundläggande krav därmed inte skulle
vara uppfyllda.
Av betydelse är också att det inte blir
möjligt att med stöd av de föreslagna
bestämmelserna ändra
förvaltningsföreskrifterna så att
styrelsen eller förvaltaren fråntas det
grundläggande förvaltningsansvaret.
Avsikten är inte heller att regeringen
skall kunna lägga sig i den löpande
förvaltningen av de aktuella
stiftelserna.
Med hänsyn till vad som nu har sagts
och under hänvisning även till vad
Lagrådet anförde i sitt tidigare
yttrande vill Lagrådet inte motsätta sig
att det aktuella förslaget genomförs.
I den föreslagna lagtexten sägs bl.a.
att regeringen "i ett enskilt fall" kan
ändra eller upphäva sådana föreskrifter
som det är fråga om.
Av författningskommentaren framgår att
uttrycket "i ett enskilt fall" används
för att markera att det inte skall
kunna fattas generella
permutationsbeslut för flera stiftelser.
Enligt Lagrådets mening torde det
emellertid följa av lagtexten att sådana
beslut inte kan fattas, även om orden "i
ett enskilt fall" tas bort. Till detta
kommer att uttrycket kan missuppfattas
(jfr inledningen till 6 kap. 1 § första
stycket, där det talas om åsidosättande
av föreskrifter "i särskilt fall").
Eventuellt skulle första stycket i den
föreslagna paragrafen kunna formuleras
på följande sätt:
"Är det fråga om en stiftelse som har
bildats av staten, får regeringen
beträffande den stiftelsen, även utan
styrelsens eller förvaltarens samtycke
och trots vad som sägs i 1 §, ändra
eller upphäva föreskrifter i
stiftelseförordnandet som angår sådana
frågor som anges i 1 § första stycket 2-
9."
Konstitutionsutskottets yttrande
1996/97:KU4y
Ändring i stiftelselagen
Till lagutskottet
Lagutskottet har den 24 september 1996
berett konstitutionsutskottet tillfälle
att yttra sig över proposition
1996/97:22 Statliga stiftelser jämte
motioner med anledning av propositionen.
Konstitutionsutskottet skall enligt 4
kap. 4 § RO bereda ärenden som rör
grundlagarna och riksdagsordningen.
Utskottet skall därutöver enligt 4.6.1
RO bereda ärenden bl.a. om lagstiftning
i konstitutionella och allmänt
förvaltningsrättsliga ämnen.
Konstitutionsutskottet begränsar sitt
yttrande till frågan om lagförslaget är
förenligt med regeringsformens och
Europakonventionens skydd för
äganderätten.
Utskottet
Lagstiftning om stiftelser m.m.
Definition m.m.
För stiftelser gäller - med visst
undantag - sedan den 1 januari 1996
stiftelselagen (1994:1220).
I stiftelselagen anges, i anslutning
till äldre rätt, att en stiftelse bildas
genom att egendom enligt förordnande av
en eller flera stiftare avskiljs för att
varaktigt förvaltas som en självständig
förmögenhet för ett bestämt ändamål.
En stiftelse har således ingen ägare,
utan den karakteriseras som en
självständig och självägande
förmögenhet, som stiftaren inte har
någon rätt att bestämma över utöver vad
som föreskrivits i
stiftelseförordnandet. En
stiftelserättslig grundsats är att
stiftaren inte skall kunna använda
stiftelseformen för att främja sig själv
i ekonomiskt hänseende.
En förmögenhetsbildning som har
tillkommit före stiftelselagens
ikraftträdande anses också som en
stiftelse enligt stiftelselagen, om den
närmast före stiftelselagens
ikraftträdande uppfyllde de krav som
stiftelselagen ställer på
stiftelsebildning, se lagen (1994:1221)
om införande av stiftelselagen
(införandelagen). Utgångspunkten för
denna bestämmelse är att sådana
förmögenhetsbildningar som kanske sedan
länge behandlats som stiftelser av
domstolar eller andra myndigheter inte
till följd av stiftelselagen skall
förlora sin status som stiftelse. En
äldre förmögenhetsbildning kan således
anses som en stiftelse trots att den
närmast före ikraftträdandet inte
uppfyller alla stiftelselagens krav på
stiftelsebildning. Ett sådant fall kan
vara att förmögenhetsbildningen uppfyllt
stiftelselagens krav på
stiftelsebildning utom vad avser kravet
på att besittningen av den egendom som
förmögenhetsdispositionen omfattar har
övergått på den som lämnat
förvaltningsåtagandet.
Historik över stiftelseinstitutet
Allmänt
I propositionen till stiftelselagen
(prop. 1993/94:9 s. 46) uttalas om det
dittills gällande rättsläget följande.
Stiftelserna i Sverige har stor
betydelse för vårt samhälle. Vi har ett
mycket stort antal stiftelser och det är
betydande värden som handhas av dem.
Många av stiftelserna ger ekonomiskt
stöd till samhällsnyttig verksamhet,
ibland i stor omfattning.
Samtidigt är det så att rättsläget i
Sverige beträffande stiftelser präglas
av osäkerhet. Redan förutsättningarna
för att det skall föreligga en stiftelse
är oklara, vilket naturligtvis är en
nackdel för den som exempelvis genom
testamente vill tillskapa en stiftelse.
Det är ibland också oklart vem som
ansvarar för förvaltningen av stiftelsen
och vad ansvaret närmare innebär i olika
avseenden, exempelvis i
placeringsfrågor. Oklarheten i dessa
frågor är en nackdel inte bara för dem
som tillskapar och förvaltar stiftelser
utan också för utomstående som vidtar
rättshandlingar gentemot stiftelser. För
dessa är det också besvärande att det
saknas tidsenliga regler om t.ex.
bokföring, offentlig årsredovisning och
revision i fråga om stiftelser. Även för
att trygga stiftelsers fortbestånd är
det angeläget med regler i nu nämnda
frågor.
Den självständiga och självägande
förmögenhet som en stiftelse utgör är en
juridisk företeelse med gamla anor i
vårt land. Redan under den allra första
kristna tiden infördes hit bruket att
för framtiden anslå egendom för olika
ändamål. Före reformationen avsattes
betydande förmögenheter framför allt
till förmån för kyrkan och den sjuk- och
fattigvård som kyrkan då bedrev. Efter
reformationen var donationsviljan till
en början främst inriktad på
undervisningsområdet för att under 1700-
talet även komma att omfatta omsorgen om
landets fattiga. Mot slutet av 1800-
talet växte det fram ett alltjämt
bestående intresse för donationer i
syfte att främja högre utbildning och
vetenskaplig forskning. (Henning Isoz,
Stiftelselagen, Ny juridik 1:96)
En historik över stiftelseinstitutet i
svensk rätt ges i Henrik Hessler, Om
stiftelser, 1952.
I historiken hänvisas inledningsvis
till ett av Lagkommittén år 1826
framlagt förslag till allmän civillag,
som innehöll ett förslag om testamente
till fromma stiftelser eller andra
inrättningar eller testamentsförordnande
om sådan ny stiftelse eller inrättning.
Vidare pekas på att vid flera riksdagar
under 1800-talet väcktes förslag om
allmänna bestämmelser rörande tillsyn
och kontroll över stiftelser. Efter
hemställan av 1897 års riksdag
utarbetades också ett förslag till lag
om tillsyn över vissa stiftelser.
Förslaget innehöll inte några
bestämmelser om vad som skulle förstås
med stiftelse, om villkoren för deras
upprättande, om deras rättsliga
ställning m.m. Det ansågs därför kunna
komma att medföra osäkerhet, och en
kommitté tillsattes år 1901 med uppdrag
att utarbeta bestämmelser om vården och
förvaltningen av s.k. fromma stiftelser.
Kommittén framlade år 1903 ett
betänkande med förslag till lag om
offentligen erkända stiftelser, vilket
avsåg en uttömmande civilrättslig
reglering av stiftelserna. För att vinna
offentligt erkännande skulle en
stiftelse ha stadgar stadfästa av Kungl.
Maj:t eller KB.
Frågan om stiftelselagstiftning vilade
därefter i åtskilliga år. Efter
framställning från 1913 års riksdag
tillkallades år 1915 en sakkunnig för
fortsatt behandling av frågan. Denne
framlade år 1922 förslag till lag om
offentligen erkända stiftelser.
Förslaget byggde i huvudsak på samma
principer som 1903 års förslag.
Bestämmelser om stiftelser begärdes på
nytt av 1926 års riksdag, och år 1928
utarbetades ett förslag till lag om
stiftelser för allmännyttigt ändamål.
Huvudsyftet med lagen var att åstadkomma
kontroll över stiftelser.
Privaträttsliga föreskrifter hade
upptagits endast i den mån de ansetts
utgöra en nödvändig förutsättning för de
föreslagna kontrollbestämmelserna. Vid
behandlingen av detta förslag ansåg
Lagrådet att kravet på en grundlig och
allsidig utredning angående de nu
levande stiftelsernas ursprung,
utveckling och nuvarande verksamhet inte
var tillgodosett.
Med anledning av kritiken från Lagrådet
utarbetades ett nytt förslag, som var av
ren tillsynskaraktär. Förslaget lades
fram för 1929 års riksdag och blev
antaget, se lagen (1929:116) om tillsyn
över stiftelser, tillsynslagen.
Hessler kommenterar denna
lagstiftningshistorik sålunda.
StL:s [Tillsynslagens] tillkomsthistoria
utgör onekligen ett exempel på hur lång
och mödosam vägen fram till
lagbestämmelser inom ett rättsområde kan
vara och hur jämförelsevis blygsamt
resultatet till sist kan bli. Måhända
får detta i förevarande fall ses som ett
uttryck för en i och för sig hälsosam
motvilja mot ingripande med lagreglering
i rättsförhållanden, där behovet därav
icke varit ställt utom tvivel. Men
därjämte utgör nog
stiftelselagstiftningens historia ett
belägg för att man här rör sig på ett
svårt område. Stiftelsen kan förefalla
som ett ganska enhetligt och avgränsat
rättsinstitut. Men vid en närmare
undersökning visar det sig, att
gränsområdena mot rättsbildningar, som i
allmänhet icke benämnas stiftelser, äro
långt ifrån klara och otvetydiga.
Permutation
Med permutation avses ett förfarande,
varigenom offentlig myndighet vid
ändrade förhållanden medger att
bestämmelser som har getts av enskilda i
gåvobrev, testamenten, stiftelseurkunder
och liknande handlingar får ändras,
eller medger att undantag får göras för
visst fall från vad som är föreskrivet i
sådan handling.
Under förarbetena till tillsynslagen
diskuterades om den borde innehålla
bestämmelser om permutation, och förslag
till sådana bestämmelser utarbetades
också. Dessa utsattes emellertid för
stark kritik och frågan fick falla. Som
skäl härför åberopades i huvudsak att
det var svårt att i lagtext precisera
förutsättningarna för permutationsrätt
och dess begränsningar samt att den
gällande ordningen inte var förenad med
några olägenheter utan väl ägnad att på
ett ändamålsenligt sätt tillgodose
uppkommande behov av förändringar i
stiftelser.
Även under förarbetena till 1930 års
lagstiftning om testamente diskuterades
frågan om en reglering av
permutationsrätten. Lagberedningen fann
emellertid att detaljerade bestämmelser
inte kunde uppställas med hänsyn till de
skiftande förhållanden under vilka
permutation kan förekomma. Vidare ansåg
beredningen betänkligheter möta att
överlämna denna grannlaga befogenhet
till annan myndighet än Kungl. Maj:t.
Frågan om lagstiftning aktualiserades
senare av Departementsutredningen (Ju
1964:58) som enligt sina direktiv hade
till uppgift att undersöka möjligheterna
till delegering av ärenden som handlades
av Kungl. Maj:t. Utredningen behandlade
i en promemoria 1971 beslutanderätten i
permutationsärenden och lade fram
förslag rörande delegering av dessa
ärenden.
Utskottet återkommer till diskussionen
inför 1972 års permutationslag nedan i
samband med redogörelsen för nuvarande
ordning för ändring av
stiftelseförordnanden.
Förvaltningen av en stiftelse
En stiftelse kan antingen ha ett eget
ledningsorgan - en styrelse - och
således egen förvaltning eller förvaltas
av en annan juridisk person som
förvaltare, dvs. anknuten förvaltning.
Dven en stiftelse med anknuten
förvaltning har en styrelse. I motsats
till vad som är fallet i fråga om
fristående stiftelser är dock styrelsen
för en anknuten stiftelse inte särskilt
inrättad för stiftelsen. Som styrelse
för en anknutet förvaltad stiftelse
betraktas nämligen styrelsen för den
juridiska person som i sin egenskap av
adressat för stiftarens
förmögenhetsdisposition har uppdraget
att handha förvaltningen av stiftelsen
eller, om adressaten är staten eller en
kommun, en viss statlig eller kommunal
myndighet.
I stiftelselagen finns både tvingande
och dispositiva regler om stiftelsens
förvaltning. De dispositiva reglerna
gäller om inte annat föreskrivs i
stiftelseförordnandet, medan de
tvingande gäller oberoende av vad
stiftarna föreskrivit i
stiftelseförordnandet.
Bakgrunden till att vissa regler gjorts
tvingande är hänsyn till stiftarens
borgenärer och till utomstående som
ingår rättshandlingar med stiftelsen
samt till rimliga krav på rättslig
stadga i systemet.
Styrelsen - vid anknuten förvaltning
förvaltaren - skall svara för bl.a. att
föreskrifterna i stiftelseförordnandet
följs, att förmögenheten är placerad på
ett godtagbart sätt i den mån det inte
följer av stiftelseförordnandet hur den
skall vara placerad, att stiftelsen har
ett namn och att stiftelsen fullgör sin
bokförings- och
årsredovisningsskyldighet.
Styrelsen resp. förvaltaren företräder
stiftelsen gentemot utomstående.
I fråga om styrelsens sammansättning
gäller, om inte annat följer av
stiftelseförordnandet, att det är
styrelsen själv som utser och entledigar
ledamöterna.
Stiftaren eller stiftarna kan inte
ensamma bilda styrelse vid själva
stiftelsebildningen, och styrelsen för
en stiftelse får inte heller senare
bestå av enbart stiftaren eller
stiftarna.
Stiftelser som utövar näringsverksamhet
är bokföringsskyldiga. Samma krav ställs
bl.a. på stiftelser som helt eller
delvis bildats av staten. Stiftelser som
är bokföringsskyldiga skall också
upprätta årsredovisning, som skall vara
offentligt tillgänglig.
Stiftelser som är
årsredovisningsskyldiga skall ha minst
en auktoriserad eller godkänd revisor,
och i stiftelser med riktigt stora
förmögenheter skall minst en revisor
vara auktoriserad.
Eftersom endast stiftelsens tillgångar
kan tas i anspråk för stiftelsens
skulder, finns det i stiftelselagen
vissa bestämmelser till skydd för tredje
man. Efterlevnaden av sådana
bestämmelser sanktioneras med
skadeståndsbestämmelser för ledamöter i
stiftelsestyrelser respektive förvaltare
av stiftelser samt för revisorer.
Ändring av stiftelseförordnanden
Ändring av stiftelseförordnanden kan,
som ovan berörts, inte göras utan
vidare. Bestämmelser om sådan ändring
finns numera i 6 kap. stiftelselagen. De
nyheter som stiftelselagen medför är
bl.a. att av stiftaren i förordnandet
uppställda förbehåll om befogenhet för
någon annan än styrelsen eller
förvaltaren att ensidigt ändra eller
upphäva föreskrifterna i
stiftelseförordnandet inte har någon
rättsverkan. En annan nyhet är att det
utan undantag är stiftelsens styrelse
eller förvaltare som ytterst svarar för
stiftelsens beslut i frågor om ändring
m.m.
För stiftelser som har bildats av eller
tillsammans med staten, en kommun, ett
landsting eller en kyrklig kommun skall
bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen
tillämpas först fr.o.m. den 1 januari
1997. För dessa stiftelser gäller
således i detta avseende samma ordning
som tidigare.
Stiftelselagens bestämmelser om
permutation är således inte ännu direkt
tillämpliga på de stiftelser som
omfattas av propositionen. För
sammanhangets skull redogörs här för
förutsättningarna för ändring av
stiftelseförordnanden enligt
stiftelselagen.
Bestämmelserna innebär att föreskrifter
i ett stiftelseförordnande får ändras,
upphävas eller i särskilt fall
åsidosättas endast om sådana ändrade
förhållanden inträtt att den aktuella
föreskriften på grund därav inte längre
kan följas eller har blivit uppenbart
onyttiga eller uppenbart stridande mot
stiftarens avsikter eller om det finns
andra särskilda skäl. Ändring kan enligt
6 kap. 1 § första stycket avse
1. stiftelsens ändamål,
2. hur stiftelsens förmögenhet skall
vara placerad,
3. huruvida stiftelsen skall ha egen
eller anknuten förvaltning,
4. av vem en styrelseledamot eller
förvaltaren entledigas eller utses eller
hur styrelsen skall vara sammansatt,
5. styrelsens beslutförhet eller
omröstningsförfarande,
6. arvode till styrelsens ledamöter
eller förvaltaren,
7. räkenskaper eller årsredovisning för
stiftelsen,
8. revision, eller
9. rätt att föra talan om skadestånd
till stiftelsen eller om entledigande av
styrelseledamot eller förvaltare.
Vid ändring av föreskrifter om
stiftelsens ändamål skall vad som kan
antas ha varit stiftarens avsikt beaktas
så långt möjligt.
Utöver dessa materiella förutsättningar
gäller också i formellt hänseende att
tillstånd skall ges av behörig
myndighet, dvs. Kammarkollegiet. Det är
bara stiftelsens styrelse eller
förvaltare som för stiftelsens räkning
får ansöka om tillstånd till ändringen.
Vad som nu sagts om förutsättningarna
för ändring m.m. gäller i den mån inte
annat följer av stiftelseförordnandet.
Där kan nämligen stiftaren med giltig
verkan föreskriva att styrelsen eller
förvaltaren får ändra föreskrifterna i
förordnandet utan tillstånd av
myndighet. En sådan föreskrift i
förordnandet får emellertid enligt
stiftelselagen inte avse stiftelsens
ändamål.
För stiftelseförordnanden som meddelats
av enskilda gällde tidigare
permutationslagen (1972:205). Efter
stiftelselagens ikraftträdande har den
tillämpning endast i begränsad
utsträckning.
Permutationslagen innebär att tillstånd
till permutation kan ges om en
bestämmelse i stiftelseförordnandet på
grund av ändrade förhållanden inte
längre kan iakttas eller blivit
uppenbart onyttig eller uppenbart
stridande mot utfärdarens avsikter eller
om det annars finns särskilt skäl. I
fråga om ändring av stiftelsens ändamål
föreskrivs i permutationslagen att det
nya ändamålet så nära som möjligt skall
motsvara det ursprungliga. Ansökan om
permutation kan göras inte bara av
stiftelsens företrädare utan även av
stiftaren eller personer som ingår i
stiftelsens destinatärskrets. Om ansökan
gjorts av annan än stiftelsens
företrädare, bör denne beredas tillfälle
att yttra sig i ärendet, och motsvarande
gäller stiftaren själv.
Om inte annat följer av
stiftelseförordnandet kan en föreskrift
som stiftaren har meddelat i
stiftelseförordnandet endast ändras
eller upphävas eller åsidosättas för
särskilt fall om det i materiellt
avseende föreligger tillräckliga
förutsättningar för detta och om det i
formellt avseende finns tillstånd av
myndighet. För att ett förbehåll som
avser stiftelsens ändamålsföreskrifter
skall vara giltigt anses det vara ett
krav att rätten att ändra m.m gjorts
beroende av att en viss händelse
inträffar som den beslutsberättigade
inte kan råda över. - När det gäller
stiftelseförordnanden som meddelats av
enskilda regleras såväl de materiella
som de formella förutsättningarna för
ändring m.m. i permutationslagen. För
övriga fall saknas lagbestämmelser men
det ankommer på regeringen att pröva
frågan om tillstånd.
Beträffande äldre stiftelser, dvs.
stiftelser som har bildats innan
stiftelselagen trädde i kraft, finns
särskilda bestämmelser i införandelagen.
En bestämmelse i ett förordnande för en
sådan stiftelse som innebär att någon
får ändra, upphäva eller i särskilt fall
åsidosätta en av stiftaren meddelad
föreskrift avseende stiftelsen, skall ha
samma giltighet som enligt äldre rätt.
Permutationslagen har, som nyss nämnts,
aldrig varit direkt tillämplig på
stiftelseförordnanden som bildats av
offentliga rättssubjekt. Den nuvarande
ordningen för dessa innebär att
regeringen lämnar tillstånd till sådan
ändring efter en icke lagbunden prövning
(prop. 1995/96:61 s. 13, bet.
1995/96:LU7 s. 11).
Om innebörden av denna icke lagbundna
prövning kan följande sägas.
I propositionen till permutationslagen
(prop. 1972:8) påpekas att, när
föreskrifter om förfogandet över eller
förvaltningen av viss egendom meddelats
i en stiftelseurkund, kan det uppstå
behov av att jämka dessa föreskrifter.
Detta behov kan hänga samman med
samhällsutvecklingen på det område som
berörs av förordnandet, förändringar i
destinatärskretsens omfattning eller i
egendomens värde som lett till att det
är omöjligt eller inte meningsfullt
eller skulle strida mot syftet med
förordnandet att strikt iaktta de
ursprungligen meddelade föreskrifterna.
I de fall då den grundläggande urkunden
inte innehåller några anvisningar om hur
ändring i föreskrifterna skall ske,
anges det i propositionen att Kungl.
Maj:t sedan gammalt ansetts ha
befogenhet att genom beslut om s.k.
permutation medge sådan ändring.
Utredningen som föregick
permutationslagen ansåg att den nya
lagstiftningen borde begränsas till
frågan om beslutskompetensens fördelning
och att lagen alltså inte borde
innehålla materiella regler om
permutation. Skälet till det var att det
vid en reglering i detalj av
förutsättningarna för permutation inte
gick att ta hänsyn till framtida
förändringar i samhället. Detta innebär
att man i den praktiska tillämpningen
kunde möta permutationsärenden, där de
synpunkter som ligger till grund för
lagen i och för sig motiverade jämkning
men där permutation likväl inte gick att
genomföra, därför att lagen inte täckte
den aktuella situationen. Sådana ärenden
skulle då behöva underställas riksdagen
eller också måste lagen ändras.
Konstitutionella skäl kunde inte enligt
utredningen anses kräva att flyttning av
beslutanderätt i permutationsärenden
kombinerades med materiella lagregler om
permutation. Behövliga anvisningar i
materiellt hänseende borde i stället med
stöd av bemyndigande i lagen kunna
meddelas av Kungl. Maj:t.
Föredragande statsrådet ansåg
emellertid, med hänsyn till att
permutationsinstitutet onekligen lämnar
möjlighet till väsentliga ingripanden i
enskildas dispositioner, att
permutationsrätten i sina huvuddrag
borde regleras i lag. En bestämmelse i
lagen om tryggande av pensionsutfästelse
m.m. kunde härvid tjäna som mönster.
Någon detaljerad författningsreglering
av förutsättningarna för permutation
borde däremot inte komma i fråga.
Härtill var ärendena alltför disparata,
och vidare var det angeläget att inte
genom utförliga bestämmelser låsa
rättsutvecklingen.
I propositionen anges vidare att någon
allmän lagstiftning om permutation inte
fanns. Olika meningar hade yppats om den
rättsliga grunden för Kungl. Maj:ts
permutationsrätt, men den ståndpunkten
hade godtagits att beteckna den som en
konstitutionell sedvanerätt med
anknytning till området för allmän
civillag.
Genom permutationslagen kom således
förutsättningarna för permutation att
anges i lag såvitt avsåg stiftelser som
bildats av enskilda, medan det
dittillsvarande ej lagreglerade
tillståndet bestod för stiftelser som
bildats av offentliga rättssubjekt.
Beträffande permutation av
stiftelseförordnanden som har meddelats
av offentliga rättssubjekt anges i den
nu aktuella propositionen (prop.
1996/97:22 s. 11) följande.
När det gäller frågan om vilka krav som
i övrigt ställs i formellt hänseende är
rättsläget oklart. Så mycket är dock
klart att frågan om permutation kan tas
upp på ansökan. Behöriga att ansöka
torde i vart fall styrelsen och
stiftaren vara. Beträffande en statligt
bildad stiftelse skulle i så fall
regeringen ex officio kunna ta upp
frågan om permutation. Så har också
åtminstone i ett fall skett i praxis
(regeringsbeslut den 15 april 1993 om
permutation av stiftelseurkund för
Stiftelsen Skansen). Om ärendet
aktualiseras av annan än stiftelsens
styrelse torde det finnas en skyldighet
att bereda styrelsen tillfälle att yttra
sig i ärendet.
Även utanför permutationslagens
tillämpningsområde torde nu ofta gälla
att permutationsbeslutet samtidigt
innefattar ändring i
stiftelseförordnandet. Och detta torde i
sin tur föra med sig att styrelsen inte
på rättsliga grunder kan motsätta sig
att följa permutationsbeslutet. Frågan
huruvida styrelsens medverkan är
nödvändig för att ett permutationsbeslut
skall kunna komma till stånd är dock -
liksom när det gäller
stiftelseförordnanden som har meddelats
av enskild - svårbedömd.
Även när det gäller förutsättningarna
för ändring m.m. i materiellt hänseende
är rättsläget osäkert. Stiftelser
bildade av staten eller en kommun med
allmänna medel torde i åtskilliga
hänseenden vara underkastade andra
regler än sådana som bildas av enskilda
personer. Frågor kring dessa stiftelser
har dessutom en stark anknytning till
den offentliga rättens principer (- -
-). Bl.a. torde möjligheten att
genomföra permutation vara mer
vidsträckt än vid stiftelser som har
bildats av enskilda personer (- - -).
De återgivna uttalandena i
propositionen, som hämtats från den
remissbehandlade
departementspromemorian, har mött viss
kritik under remissbehandlingen, bl.a.
från Kammarkollegiet, som inte har
ansett rättsläget vara så osäkert som
sägs i promemorian. Sålunda var
kollegiets erfarenhet, även om undantag
kunde finnas, att regeringen när det
gäller de offentligt bildade
stiftelserna följt samma principer som
gäller för ändringar enligt
bestämmelserna i permutationslagen,
nämligen att ändamålet inte skall ändras
om styrelsen eller förvaltaren inte kan
visa att ändamålet inte går att
tillämpa. När regeringen fattat beslut
om ändring av en stiftelses
förvaltningsföreskrifter hade inte
enbart en lämplighetsprövning skett.
Regeringen hade även prövat om
föreskriften kunde ha betydelse för
ändamålets uppfyllande och, om så varit
fallet, krävt lika starka skäl som för
ändring av ändamålet. Enligt kollegiets
erfarenhet hade regeringen inte beslutat
om ändringar i ett stiftelseförordnande
om inte stiftelsens styrelse eller
förvaltare biträtt ansökan. Kollegiet
hade inte heller erfarit att regeringen
i sina beslut skulle föreskriva vidare
ändringar än vad stiftelsens styrelse
eller förvaltare tillstyrkt, utan
regeringen hade följt samma linje
oberoende av om stiftelsen bildats av en
enskild eller ett offentligt organ.
Regeringen konstaterar i propositionen
att det är en mycket svår och omfattande
uppgift att genom undersökningar av
permutationspraxis försöka närmare
fastställa gällande rätt i fråga om
förutsättningarna för permutation vid
stiftelser som bildats av offentliga
rättssubjekt. Regeringen anser det inte
nödvändigt att i detta
lagstiftningsärende göra en omfattande
genomgång av praxis. Den bedömer att
rättsläget är osäkert på flera punkter
och att det därför är nödvändigt att
närmare undersöka vilken omfattning
bestämmelserna om egendomsskydd har.
Inrättandet av stiftelser med
löntagarfondsmedel
Löntagarfonderna inrättades år 1984
(prop. 1983/84:50, bet. 1983/84:FiU20,
rskr. 1983/84:122, SFS 1983:1092).
Riksdagens beslut innebar att fem nya
fondstyrelser, benämnda
löntagarfondstyrelser, skulle inrättas
inom ramen för Allmänna pensionsfonden.
Styrelsernas uppgift var att förvalta en
del av den allmänna pensionsfondens
medel. Styrelserna skulle i första hand
använda medlen för köp av aktier i
svenska företag. Möjlighet skapades dock
för fondstyrelserna att tillskjuta
riskkapital även till ekonomiska
föreningar. Fondernas
placeringskapacitet skulle bli av
storleksordningen 2 miljarder kronor per
år.
De fem löntagarfondstyrelserna skulle
dela lika på de medel som inflöt dels
från vinstdelning (inkl. den tillfälliga
vinstskatten), dels från en särskild del
av tilläggspensionsavgiften, som fr.o.m.
år 1984 höjdes med 0,2 procentenheter.
Vinstdelningen var utformad som en
särskild skatt och omfattade aktiebolag,
ekonomiska föreningar, sparbanker och
ömsesidiga skadeförsäkringsanstalter.
Underlaget för vinstdelningsskatten
beräknades för varje företag för sig och
bestämdes av taxeringsnämnden i samband
med den årliga inkomsttaxeringen. Mindre
vinster skulle undantas från
vinstdelningen. Vinstdelningsskatten
skulle utgöra 20 % av underlaget och
vara avdragsgill vid nästa års
inkomsttaxering.
Löntagarfonderna avvecklades vid
utgången av år 1991 (prop. 1991/92:36,
bet. 1991/92:FiU9, rskr. 1991/92:91, SFS
1991:1857). Förvaltningen av
löntagarfondernas tillgångar överfördes
till en avvecklingsstyrelse med uppgift
att förbereda en total utskiftning av
dessa tillgångar. Under våren 1992
anslöt sig riksdagen också till ett
förslag om utskiftning av
löntagarfondernas tillgångar m.m. (prop.
1991/92:92, bet. 1991/92:FiU21, rskr.
1991/92:339).
Under den föregående mandatperioden
bemyndigade också riksdagen regeringen
att med de tidigare löntagarfondsmedlen
som kapital inrätta sammanlagt elva
stiftelser. Vid utformandet av
stiftelseförordnandena eftersträvades en
ordning som skulle säkerställa att
riksdag och regering inte hade någon
fortsatt kontroll över
stiftelsekapitalet.
Stiftelserna, som upprättades
huvudsakligen under första halvåret
1994, är följande.
Stiftelsen för strategisk forskning och
Stiftelsen för miljöstrategisk
forskning, Stiftelsen Chalmers tekniska
högskola och Stiftelsen Högskolan i
Jönköping, ytterligare fem
forskningsstiftelser, nämligen för
särskild kompetensutveckling, högre
utbildning och forskning i Stockholm,
projekt med ett internationellt
miljöuniversitet, vårdforskning samt
internationalisering av forskning och
högre utbildning, Stiftelsen framtidens
kultur, Stiftelsen Innovationscentrum.
Stiftelseförordnandena är beträffande
flertalet av stiftelserna upplagda efter
ett enhetligt mönster. Förordnandena
inleds med en bestämmelse som klargör
stiftelsens namn och ändamål. Härefter
anges i en bestämmelse att stiftelsens
förmögenhet utgörs av de medel som
staten har överfört till stiftelsen och
av medel som kan komma att överlämnas
senare.
I bestämmelserna om stiftelsernas
organisation anges hur stiftelsens
styrelse skall utses. Vid bildandet
utses ledamöterna av regeringen.
Beträffande flertalet av stiftelserna
ankommer det därefter på styrelsen att
utse och entlediga ledamöter, utom en
ledamot som även fortsättningsvis utses
av regeringen. Mandattiden uppgår till
fyra år. Beträffande tre av de elva
stiftelserna är förordnandena upplagda
på ett avvikande sätt. För Stiftelsen
framtidens kultur utses styrelsens
ledamöter inte bara vid stiftelsens
bildande utan även senare av regeringen.
Beträffande Högskolan i Jönköping och
Chalmers tekniska högskola gäller att
majoriteten av ledamöterna utses av en
särskild elektorsförsamling.
I proposition 1992/93:171 Forskning i
frontlinjen antecknades (s. 4) att det i
en uppgörelse om vissa ekonomisk-
politiska åtgärder mellan
regeringspartierna och
Socialdemokraterna hösten 1992
överenskommits att samråd skulle äga rum
om löntagarfondsmedlens användning för
forskning och att sådant samråd hade
genomförts.
I en reservation (s) till
utbildningsutskottets betänkande i
ärendet (1992/93:UbU16 s. 18) ville
reservanterna erinra om att det i
överenskommelsen mellan regeringen och
Socialdemokraterna den 20 september 1992
nåddes enighet om att den utdelning av
medel ur de tidigare löntagarfonderna
som planerades av regeringspartierna och
Ny demokrati skulle avbrytas och att
medlen skulle kvarstanna i
pensionssystemet med visst undantag.
Överenskommelsen ingick enligt
reservationen som en del i en uppgörelse
som syftade till att långsiktigt och
bestående förstärka de offentliga
finanserna i allmänhet och
pensionssystemet i synnerhet.
Yrkanden i propositionen och motioner
m.m.
Propositionen
I propositionen föreslås att det i
stiftelselagen skall införas särskilda
bestämmelser om ändring eller upphävande
av föreskrifter i stiftelseförordnanden
för stiftelser som har bildats av
staten. Regeringen skall kunna ändra
eller upphäva sådana föreskrifter trots
att de förutsättningar inte är uppfyllda
som stiftelselagen annars ställer upp
för ändring av föreskrifter i
stiftelseförordnanden. Ändring eller
upphävande av föreskrifterna skall
således kunna göras utan styrelsens
eller förvaltarens ansökan eller
samtycke. Några särskilda materiella
förutsättningar för ändring eller
upphävande föreslås inte. De frågor som
omfattas av förslaget är de som anges i
6 kap. 1 § första stycket 2-9
stiftelselagen, dvs. om placering av
stiftelsens förmögenhet, om stiftelsens
förvaltning, om utseende och
sammansättning av styrelsen, om
styrelsens beslutförhet, om arvoden,
räkenskaper, revision och rätt att föra
talan om skadestånd till stiftelsen
eller om entledigande av styrelseledamot
eller förvaltare.
Föreskrifter om stiftelsens ändamål
omfattas inte av förslaget.
Bestämmelserna föreslås träda i kraft
den 1 januari 1997.
Motioner
I partimotioner från Moderata
samlingspartiet och Folkpartiet
liberalerna, i två enskilda
folkpartimotioner samt i motioner från
Miljöpartiet de gröna och
Kristdemokraterna yrkas avslag på
förslaget.
I en kommittémotion från Centerpartiet
föreslås att bestämmelsen med avslag på
propositionen ges en annan utformning.
I motionen från Miljöpartiet de gröna
begärs att regeringen skall återkomma
med ett nytt förslag.
I c- och kd-motionerna begärs
tillkännagivanden till regeringen om
andra åtgärder för att påverka
sammansättningen av styrelserna i
forskningsstiftelserna.
I motion L4 av Carl Bildt m.fl. (m)
anförs att förslagets effekter i
praktiken innebär en sådan
förmögenhetsöverföring av
stiftelsemedlen att egendomsskyddet i 2
kap. 18 § regeringsformen inte
upprätthålls och att förslaget därför
måste anses vara oförenligt med svensk
grundlag och Europakonventionen.
Motionärerna påpekar särskilt att
regeringen i budgetpropositionen ansett
dels att en stor del av en besparing
inom områdena Skolutveckling och
Forskning inom skolväsendet skall kunna
kompenseras genom medel från de s.k.
löntagarfondsstiftelserna, dels att
genom förslaget möjligheterna ökas till
samordning mellan stiftelsernas insatser
och andra statliga insatser, främst inom
forskningens område. Vissa ändamål inom
högskolesektorn som ligger inom
stiftelsernas verksamhetsområden borde
enligt regeringen kunna förutses
finansieras av stiftelserna och inte med
budgetmedel, och de resurser som frigörs
skulle bl.a. kunna förstärka de
permanenta forskningsresurserna för de
mindre och medelstora högskolorna.
Motionärerna åberopar vidare den av
Europadomstolen tillämpade
proportionalitetsprincipen och anser att
det tvångsvisa förfogande som regeringen
eftersträvar inte stämmer överens med
denna princip. Motionärerna anför
slutligen att förslaget bryter mot
grundläggande stiftelserättsliga
principer. De yrkar således avslag på
propositionen.
I motion L2 av Lars Leijonborg m.fl.
(fp) hänvisas till Lagrådets yttrande.
Motionärerna anser att det förhållandet
att Lagrådet inte vill motsätta sig att
lagförslaget genomförs inte innebär att
Lagrådet inte hyser betänkligheter över
förslaget. Enligt motionärernas
uppfattning är Lagrådets invändning, att
skillnader kommer att finnas mellan
olika typer av stiftelser på grund av
att statliga stiftelser kommer att vara
mindre självständiga, tillräckligt stark
för att avslå regeringens förslag.
Motionärerna kritiserar särskilt att
förslaget ger möjlighet för regeringen
att utse en majoritet av
styrelseledamöterna och att ändra
placeringen av stiftelsens förmögenhet
och förvaltningen. Särskilt mot bakgrund
av att regeringen inte ens försöker
dölja att lagändringen endast tillkommer
för att den skall få makt över
forskningsstiftelsernas pengar är risken
för kringgående av stiftelsernas
ändamålsbestämmelse enligt motionärerna
uppenbar. De yrkar således avslag på
propositionen. - I motionerna L1 av
Erling Bager m.fl. (fp) och L211 av Carl-
Johan Wilson (fp), vari också yrkas
avslag på propositionen, betonas den
nuvarande ordningens betydelse för
Chalmers och Högskolan i Jönköping.
I motion L5 av Inger Davidson m.fl.
(kd) framhålls att det är ett
principbrott i synen på stiftelseformen
att ge regeringen möjlighet att utan
styrelsens eller förvaltarens samtycke
förändra föreskrifter i
stiftelseförordnandet i vissa frågor,
och motionärerna anser det orimligt.
Motionärerna yrkar således avslag på
propositionen (yrkande 1).
I motion L6 av Andreas Carlgren m.fl.
(c) anförs att förändringar i
stiftelselagen av det slag som
regeringen föreslår är olämpliga med
hänsyn till vikten av tilltro till
stiftelseinstitutet. Motionärerna
accepterar inte regeringens förslag som
de anser vara för långtgående. De anser
dock att styrelsernas sammansättning bör
kunna bestämmas på annat sätt än genom
att styrelserna förnyar sig själva, och
de föreslår en förändring i
stiftelselagen som ger regeringen rätt
att utse en minoritet - högst en
tredjedel - av ledamöterna (yrkande 2).
Uttalanden i forsknings- och
budgetpropositionerna
I proposition 1996/97:5 Forskning och
samhälle finns ett särskilt avsnitt
Stiftelser inrättade med
löntagarfondsmedel.
I forskningspropositionen anmärks att,
vid besluten att inrätta stiftelserna,
riksdagen bemyndigade den dåvarande
regeringen att bilda
högskolestiftelserna i enlighet med
vissa riktlinjer, och att även i fråga
om vissa av de övriga stiftelserna
uttalanden gjordes om
styrelsesammansättningen. Mot den
angivna bakgrunden föreslår regeringen i
forskningspropositionen att vid de
ändringar av stiftelseförordnandena för
de stiftelser som inrättades med
löntagarfondsmedel som regeringen anser
bör komma till stånd, riktlinjen skall
vara att regeringen skall utse och
entlediga ledamöterna i stiftelsernas
styrelser. I fråga om
högskolestiftelserna anser regeringen
dock att lärare och studenter skall ha
rätt att vara representerade.
Regeringen uttalar i
forskningspropositionen vidare.
- - - Att regeringen utser ledamöterna
främjar också den samordning mellan
stiftelsernas insatser och andra
statliga insatser på främst forskningens
område vilken är av synnerlig vikt för
att de samlade statliga insatserna skall
ge så stort utbyte som möjligt.
Enligt regeringens bedömning främjas
den nämnda samordningen i sådan
utsträckning att resurser kan frigöras
inom ramen för statens budget för
angelägna nysatsningar eller för
förstärkning av budgeten. I
budgetpropositionen för år 1997 redogör
regeringen närmare för sina överväganden
i detta avseende.
I årets budgetproposition (prop.
1996/97:1) berör regeringen inom
utgiftsområde 16 frågan om de s.k.
löntagarfondsstiftelserna. Regeringen
anger inom anslaget för Skolutveckling
(anslag A 2) att av statsfinansiella
skäl en besparing bör göras under
anslaget om 20 miljoner kronor och att
en stor del av besparingen på sikt
bedöms kunna kompenseras genom medel
från de s.k. löntagarfondsstiftelserna.
Även under anslaget Forskning inom
skolväsendet (anslag A 3) anger
regeringen att av statsfinansiella skäl
en besparing om 20 miljoner kronor måste
tas ut på Skolverkets forskningsanslag
och att regeringen bedömer att en stor
del av besparingen skall kunna
kompenseras genom medel från de s.k.
löntagarfondsstiftelserna.
Även i avsnittet Forskning vid mindre
och medelstora högskolor (avsnitt 5.5.3)
hänvisas till löntagarfondsstiftelserna
och regeringens förslag beträffande dem
i forskningspropositionen och i den nu
behandlade propositionen om ändring i
stiftelselagen. Enligt regeringens
bedömning bör en möjlighet för
regeringen att utse ledamöterna i
stiftelsernas styrelser öka
möjligheterna till samordning mellan
stiftelsernas insatser och andra
statliga insatser främst inom
forskningens område, och detta bör i sin
tur innebära att resurser kan frigöras
inom ramen för statens budget för vissa
nysatsningar. Sålunda bör vissa ändamål
inom högskolesektorn som ligger inom
stiftelsernas verksamhetsområden, t.ex.
särskilda insatser inom
forskarutbildning och
internationalisering, kunna förutses
finansieras av stiftelserna och inte med
budgetmedel; de resurser som frigörs
skulle bl.a. kunna förstärka de
permanenta forskningsresurserna för de
mindre och medelstora högskolorna.
Skyddet för äganderätten
Bestämmelser i regeringsformen och i
Europakonventionen
Varje medborgares egendom är enligt 2
kap. 18 § regeringsformen tryggad genom
att ingen kan tvingas avstå sin egendom
till det allmänna eller någon enskild
genom expropriation eller annat sådant
förfogande utom när det krävs för att
tillgodose angelägna allmänna intressen.
Den som i dessa fall tvingas avstå sin
egendom skall vara tillförsäkrad
ersättning för förlusten.
Den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna med tillägg
gäller fr.o.m. år 1995 som lag i Sverige
(SFS 1994:1219). Lag eller annan
föreskrift får inte meddelas i strid med
Sveriges åtaganden på grund av
Europakonventionen. Detta föreskrivs nu
i 2 kap. 23 § regeringsformen, men
naturligtvis har redan tidigare gällt
ett generellt krav att den svenska
lagstiftaren inte skall stifta lag som
strider mot någon av våra folkrättsliga
förpliktelser mot andra stater.
Artikel 1 i Europakonventionens första
tilläggsprotokoll har i svensk
översättning följande lydelse.
Varje fysisk eller juridisk person skall
ha rätt till respekt för sin egendom.
Ingen får berövas sin egendom annat än i
det allmännas intresse och under de
förutsättningar som anges i lag och i
folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker
dock inte en stats rätt att genomföra
sådan lagstiftning som staten finner
nödvändig för att reglera nyttjandet av
egendom i överensstämmelse med det
allmännas intresse eller för att
säkerställa betalning av skatter eller
andra pålagor eller av böter och viten.
Uttrycket respekt för sin egendom
motsvarar de engelska och franska
originalens uttryck peaceful enjoyment
of his possessions resp. respect de
ses biens .
Uttalanden i förarbetena till 1994 års
ändring i regeringsformen m.m.
I prop. 1993/94:117 uttalades att det -
för ett utnyttjande av de möjligheter
till inskränkningar som nödvändigt måste
finnas i den enskildes rätt till sin
egendom - skall krävas att
inskränkningarna skall tillgodose
angelägna allmänna intressen. Med
angelägna allmänna intressen avses
främst sådana ingrepp som är motiverade
med hänsyn till naturvårds- och
miljöintressen men även till
totalförsvarsintressen och ingrepp för
att tillgodose samhällets behov av mark
för bostäder och gator och andra
kommunikationsleder m.m. Det slutliga
ställningstagandet till vad som är ett
angeläget allmänt intresse får dock
göras från fall till fall i enlighet med
vad som kan anses vara acceptabelt i ett
demokratiskt samhälle.
I författningskommentaren till
ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen
anges beträffande angelägna allmänna
intressen följande (prop. s. 48).
Den enskildes egendom kan av det
allmänna inte ovillkorligt tryggas.
Samhällets behov av mark för naturvårds-
och miljöintressen, totalförsvarsändamål
och för bostadsbyggande, trafikleder,
rekreation och andra liknande ändamål
måste självfallet kunna tillgodoses. För
sådana särskilt angelägna ändamål måste
som en sista utväg finnas möjlighet att
tvångsvis ta i anspråk annans egendom
eller begränsa ägarens möjligheter att
fritt använda sin egendom. Det måste
även vara möjligt att kunna vidta sådana
åtgärder till förmån för enskild för att
t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller
förhindra olämplig eller störande
bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp
i annans egendom får emellertid ske
endast när det krävs för att tillgodose
angelägna allmänna intressen, vilket
framgår av sista meningen av första
stycket. Detta kriterium skall vara
uppfyllt för att ingrepp genom
lagstiftning eller myndighetsbeslut i
enskilds egendom över huvud taget skall
få ske. Den närmare innebörden av
uttrycket angelägna allmänna intressen
är det inte möjligt att i detalj
beskriva. Det är emellertid sådana
ingrepp som är motiverade med hänsyn
till intresset av att kunna tillgodose
allmänhetens berättigade krav på en god
miljö och möjligheterna att kunna bevara
och skydda områden som är av särskild
betydelse från naturvårdssynpunkt som i
första hand åsyftas, liksom intresset av
att kunna ge allmänheten tillgång till
naturen för rekreation och friluftsliv.
Även samhällets behov av mark för
anläggande av vägar och andra
kommunikationsleder m.m. måste givetvis
kunna tillgodoses. Vad som är ett
angeläget allmänt intresse måste till
slut i viss mån bli föremål för en
politisk värdering där hänsyn då även
måste tas till vad som är godtagbart
från rättssäkerhetssynpunkt i ett
modernt och demokratiskt samhälle. Det
skall även framhållas att uttrycket
anknyter till vad som gäller i fråga om
egendomsskyddet enligt
Europakonventionen.
De ingrepp som kan komma i fråga i
annans egendom har i paragrafen angivits
som avstående genom expropriation eller
annat sådant förfogande. Detta uttryck
är identiskt med det som återfinns i den
nu gällande lydelsen av 2 kap. 18 § RF.
Någon ändring av tillämpningsområdet i
förhållande till vad som nu gäller är
inte avsedd. Med uttrycket expropriation
eller annat sådant förfogande avses
således olika former av
tvångsövertagande av förmögenhetsrätt
som innebär ett överförande eller
ianspråktagande av rätten. - - -
Vid riksdagsbehandlingen av
propositionen framhöll utskottet (se
bet. 1993/94:KU24 s. 29) att det
slutliga ställningstagandet till vad som
är allmänt intresse får göras från fall
till fall i enlighet med vad som kan
anses vara acceptabelt i ett
demokratiskt samhälle.
Uttrycket annat sådant förfogande
fanns redan i bestämmelsens tidigare
lydelse. Innebörden av uttrycket har
varit omstridd och enligt härskande
mening omfattar regeln endast
överföringar av egendom av olika slag,
inte inskränkningar i rätten att råda
över egendom (se artikel av Bertil
Bengtsson i Aktuell debatt, Svensk
Juristtidning 1994). Stor enighet råder
(Joakim Nergelius i Konstitutionellt
rättighetsskydd, 1996) om att annat
sådant förfogande innefattar andra
tvångsavhändelser (än expropriation) av
äganderätt eller motsvarande rätt med
ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt.
Även immateriella rättigheter omfattas
av skyddet.
Europakonventionen -
proportionalitetsprincipen
Konventionen behandlar uttryckligen bara
förutsättningarna för ingrepp mot den
enskildes egendom. Frågan om den
enskilde kompenseras för ingreppet har
dock väsentlig betydelse för bedömningen
av om ett ingrepp är proportionerligt
till det intresse som motiverar
ingreppet.
En del rättspraxis föreligger
beträffande denna avvägning.
Europadomstolens ståndpunkt har
karakteriserats så att man anlagt ett
för den enskilde synnerligen strängt
synsätt och funnit även mycket tyngande
begränsningar av ägarens rättigheter
kunna accepteras i det allmänna
intresset.
I sin dom den 23 september 1982 i
fallet Sporrong och Lönnroth gjorde
domstolen analysen att artikeln
innehåller tre separata normer . Den
första, som har kommit till uttryck i
första meningen i första stycket, är av
allmän natur och ger uttryck för
principen om respekt för äganderätten.
Den andra regeln, som återfinns i den
andra meningen i första stycket, gäller
egendomsberövande, och detta görs till
föremål för vissa villkor. Den tredje
regeln, som anges i andra stycket,
erkänner att de fördragsslutande
staterna har rätt att bland annat
kontrollera användningen av egendom i
enlighet med det allmänna intresset.
Domstolen uttalade också att den måste
ta ställning till tillämpligheten av de
två senare reglerna innan den prövar om
den första allmänna regeln har
iakttagits. De tre reglerna är
emellertid inte separata i den
meningen att de inte har något samband
med varandra. De andra och tredje
reglerna avser särskilda fall av ingrepp
i äganderätten och måste därför tolkas i
ljuset av den allmänna principen som är
angiven i den första regeln.
När det gäller kravet på att
egendomsberövande skall ske i det
allmännas intresse är det i första hand
de nationella organen - regering,
parlament osv. - som har att göra denna
bedömning. De åtnjuter därvid en stor
rörelsefrihet, och det är bara i
uppenbara fall av missbruk eller
felbedömning som de europeiska organen
kan ingripa med stöd av artikel 1 (se
Hans Danelius, Mänskliga rättigheter,
1993). Den europeiska domstolen har i
fallet James m.fl. uttryckt saken på
följande sätt.
På grund av sin direkta kunskap om sitt
samhälle och dess behov är de nationella
myndigheterna i princip mera lämpade än
den internationelle domaren att värdera
vad som är i det allmännas intresse . I
det skyddssystem som har tillskapats av
konventionen ankommer det därför på de
nationella myndigheterna att göra den
första bedömningen både av förekomsten
av ett problem av allmänt intresse som
kräver åtgärder innefattande berövande
av egendom och av det handlande som
krävs för att komma till rätta med
problemet ... Här, liksom på andra
områden som omfattas av konventionens
garantier, åtnjuter de nationella
myndigheterna således en viss
rörelsefrihet ( margin of
appreciation ).
Dessutom är begreppet det allmännas
intresse extensivt till sin natur.
Framför allt måste, som kommissionen
påpekade, beslutet att utfärda lagar om
expropriation av egendom i allmänhet
inbegripa hänsynstagande till politiska,
ekonomiska och sociala frågor
beträffande vilka åsikterna i ett
demokratiskt samhälle rimligen kan vara
mycket olika. Domstolen, som finner det
naturligt att den rörelsefrihet som
lagstiftaren åtnjuter vid genomförandet
av social och ekonomisk politik bör vara
vidsträckt, skall respektera
lagstiftarens bedömning om vad som är i
det allmännas intresse såvida inte
denna bedömning uppenbarligen är utan
rimlig grund. Med andra ord, fastän
domstolen inte kan ersätta de nationella
myndigheternas bedömning med sin egen
bedömning, måste den pröva de
kritiserade åtgärderna med stöd av
artikel 1 i första protokollet och
därvid studera de faktiska förhållanden
som utgjorde bakgrunden till de
nationella myndigheternas handlande.
Kravet på laglighet ( under de
förutsättningar som anges i lag )
innebär inte bara att det skall finnas
ett stöd för egendomsberövandet i
nationell lag. Det ställs också vissa
krav på den nationella lagen: den skall
vara tillgänglig och tillräckligt precis
för att göra ingreppet i äganderätten
förutsebart, och den skall ha ett sådant
innehåll att den tillfredsställer
rimliga rättssäkerhetskrav (Danelius,
a.a.).
Regeringens bedömning av frågan om
äganderättsskyddet
Regeringen anför i sin redovisning av
skälen till sitt förslag i fråga om
möjligheten att ge de föreslagna
bestämmelserna giltighet för stiftelser
som har tillkommit före år 1997 bl.a
följande (prop. s. 50).
En grundläggande utgångspunkt vid
bedömningen av lagförslagets
grundlagsenlighet måste enligt
regeringens mening vara att det inte gör
det möjligt att överföra äganderätten
till stiftelsernas tillgångar till
staten eller någon annan. Det blir
alltså inte fråga om att avstå egendom
på sätt som anges i 2 kap. 18 § första
stycket. Den nyligen tillkomna
grundlagsregeln måste här tolkas efter
sin ordalydelse. Regeringen delar också
promemorians uppfattning att skillnaden
vid en jämförelse med tvångsöverföring
av egendom är påtaglig och skillnaden
blir än mer påtaglig när förslaget inte
omfattar ändringar av stiftelsens
ändamål. Skillnaden visar sig inte minst
genom att det är svårt att tänka sig
något fall där en stiftelse skulle kunna
lida en ekonomisk förlust genom ett
permutationsbeslut enligt den föreslagna
regeln.
Regeringen delar inte heller den
uppfattning som stiftelserna framfört i
remissvar att förslaget ger regeringen
rätt att utan egentlig begränsning
bestämma över och kontrollera
användningen av stiftelseförmögenheten
på det sätt den finner för gott. Av
betydelse vid den bedömningen är enligt
regeringen de begränsningar som ligger
inbyggda i själva lagförslaget, särskilt
med de modifieringar i förhållande till
promemorieförslaget som regeringen
föreslår. Vidare hänvisar regeringen
till att stiftelselagens tvingande
bestämmelser samt vissa
stiftelserättsliga grundsatser i inte
obetydlig utsträckning begränsar
regeringens handlingsfrihet. Regeringen
anser inte att det förhållandet att
förslaget bl.a. kommer att öka statens
möjligheter att åstadkomma en bättre
samordnad forskningsfinansiering gör det
befogat att tala om en vinning för
staten och att den inte heller kan
påverka bedömningen av förslagets
grundlagsenlighet.
Regeringen anser att frågan om ett
lagförslag som det förevarande är
grundlagsenligt bör avgöras utifrån en
helhetsbedömning, där en grundläggande
utgångspunkt visserligen är att
stiftelsen behåller äganderätten till
egendomen, men där även andra
omständigheter skall kunna vägas in vid
bedömningen av hur vittgående ingreppet
är. En sådan omständighet är enligt
regeringen att förslaget handlar om
förhållandet mellan stiftaren och
stiftelsen, och det är enligt
regeringens mening fullt möjligt att en
prövning av grundlagsenligheten av en
motsvarande reglering beträffande
stiftelser som enskilda har bildat
skulle få motsatt utgång.
Regeringen hänvisar till att Lagrådet
ansett att övervägande skäl talade för
att det remitterade förslaget inte kom i
konflikt med regeringsformens
bestämmelser om egendomsskydd. De
eventuella tveksamheter som kan ha
funnits kring frågan om förslagets
tillåtlighet enligt regeringsformen har
enligt regeringens mening undanröjts
genom att förslaget i propositionen
inskränkts så att det inte omfattar
ändringar av föreskrifter om stiftelsens
ändamål.
Regeringens slutsats är således att
beslut som kan fattas med stöd av de
föreslagna bestämmelserna inte utgör
expropriativa förfoganden och att
förslaget är förenligt med
regeringsformens bestämmelser om
egendomsskyddet.
När det gäller att bedöma om förslaget
innefattar ett egendomsberövande enligt
Europakonventionen anser regeringen att
i allt väsentligt samma omständigheter
gör sig gällande som vid prövningen av
om förslaget innebär ett expropriativt
förfogande enligt 2 kap. 18 §
regeringsformen. Enligt regeringens
mening bör bedömningen bli densamma,
nämligen att förslaget inte innebär ett
egendomsberövande, och skillnaden vid en
jämförelse med ett egendomsberövande
blir enligt regeringen än mer påtaglig
när förslaget inte omfattar ändringar av
stiftelsens ändamål.
Regeringen anför att den inledande
bestämmelsen i artikel 1 om respekt för
egendom, som saknar motsvarighet i den
svenska grundlagsregeln, enligt
Europadomstolens tolkning har en viss
självständig betydelse utöver vad som i
övrigt föreskrivs i artikeln. I fall där
det inte är fråga om ett
egendomsberövande och inte heller om en
åtgärd för att reglera nyttjandet av
egendom i det allmännas intresse kan
alltså ett visst ingrepp i äganderätten
ändå strida mot den allmänna
bestämmelsen i första meningen av
artikel 1. Europadomstolen har tillämpat
den nyss nämnda bestämmelsen bl.a. där
en stat inte har upprätthållit en rimlig
balans mellan det enskilda och det
allmänna intresset. I de fall där
Europadomstolen funnit att en stat
brutit mot bestämmelsen har
omständigheterna enligt regeringen varit
väsentligt annorlunda än de som skulle
uppstå genom den föreslagna
lagändringen.
Regeringen anser att det med stor
säkerhet är så att Europadomstolen vid
en intresseavvägning mellan det
allmännas och den enskildes intresse
skulle finna att förslaget inte innebär
att Sverige inte upprätthållit en rimlig
balans mellan det enskilda och det
allmänna intresset.
Regeringen anser sammanfattningsvis att
inte heller Europakonventionen hindrar
att de föreslagna bestämmelserna skall
kunna gälla även för äldre statliga
stiftelser.
Lagrådets bedömning av frågan om
äganderättsskyddet
Lagrådet kom vid sin granskning av
regeringens lagrådsremiss fram till att
när det gällde förslagets
grundlagsenlighet övervägande skäl
talade för att det inte förelåg någon
konflikt gentemot 2 kap. 18 §
regeringsformen men att saken måste
bedömas som tveksam, och vad beträffade
Europakonventionen fann Lagrådet att den
inte utgjorde något hinder mot att det
remitterade förslaget lades till grund
för lagstiftning.
I sitt yttrande med anledning av
lagutskottets remiss av förslaget i
propositionen konstaterar Lagrådet att
dess tidigare kritiska synpunkter i stor
utsträckning tillgodosetts i
propositionen. Lagrådet kommenterar dock
inte särskilt hur det nya förslaget
förhåller sig till äganderättsskyddet i
regeringsformen och i
Europakonventionen.
Utskottets bedömning
Beträffande stiftelser som bildas av
staten efter det att en bestämmelse av
det föreslagna innehållet trätt i kraft
anförs i propositionen att de tillkommer
under de förutsättningar som då anges
och får därmed redan från början en mer
begränsad eller villkorad rätt att
bestämma över stiftelseegendomen än vad
andra stiftelser normalt har. Regeringen
anser därför att varken regeringsformens
eller Europakonventionens bestämmelser
om egendomsskydd hindrar den föreslagna
ändringen såvitt avser sådana senare
bildade stiftelser.
Utskottet delar denna bedömning och
behandlar fortsättningsvis endast
egendomsskyddets betydelse för äldre
stiftelser.
Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen
tillämpas för stiftelser som bildats av
staten, en kommun, ett landsting eller
en kyrklig kommun först fr.o.m. den 1
januari 1997. För dessa stiftelser
gäller därför den tidigare ordningen.
Permutationslagen har aldrig varit
direkt tillämplig på stiftelser som
bildats av offentliga rättssubjekt.
Stiftelselagens bestämmelser om
permutation är inte tillämpliga på de
stiftelser som omfattas av regeringens
proposition. Regeringen lämnar således
tillstånd för permutation efter en icke
lagbunden prövning. En sådan prövning
kan göras då den inte avser upplösning
av en stiftelse eller ändrat ändamål för
stiftelsen. Stiftelsens styrelse eller
stiftaren kan ansöka om sådan
permutation.
Regeringens redogörelse och vissa
tillgängliga praxisöversikter ger dock
inte stöd för att förslaget inte skulle
innebära någon förändring i förhållande
till gällande ordning. Förslaget måste
således prövas mot bestämmelserna om
egendomsskydd i regeringsformen och
Europakonventionen. Även regeringen har
gjort denna bedömning (prop. s. 46).
Regeringen har framhållit som en
grundläggande utgångspunkt vid
bedömningen av lagförslagets
grundlagsenlighet att förslaget inte gör
det möjligt att överföra äganderätten
till stiftelsernas tillgångar till
staten eller någon annan, dvs. det blir
inte fråga om att avstå egendom på
sätt som anges i 2 kap. 18 § första
stycket regeringsformen. Regeringen
framhåller att den nyligen tillkomna
grundlagsregeln här måste tolkas efter
sin ordalydelse. Utskottet delar
regeringens bedömning i denna del.
Förslaget innebär inte ett
egendomsberövande, särskilt som det inte
omfattar möjlighet att ändra stiftelsens
ändamål. Beträffande regeringens
möjlighet att bestämma över och
kontrollera användningen av en
stiftelses förmögenhet enligt förslaget
anser utskottet, liksom regeringen, att
regeringens handlingsfrihet begränsas av
stiftelselagens tvingande bestämmelser
och vissa stiftelserättsliga
grundsatser.
Vad gäller äganderätten ger också
Europakonventionen utrymme för
begränsningar av ägarens rättigheter
genom kontroll av användning av egendom
i enlighet med det allmänna intresset.
När det gäller att bedöma om förslaget
innefattar ett egendomsberövande enligt
Europakonventionen anser regeringen att
i allt väsentligt samma omständigheter
gör sig gällande som vid prövning av om
förslaget innebär ett expropriativt
förfogande enligt 2 kap. 18 §
regeringsformen.
Utskottet delar vidare regeringens
uppfattning att frågan om ett lagförslag
som det förevarande är grundlagsenligt
bör avgöras utifrån en helhetsbedömning,
där även andra omständigheter än den
grundläggande utgångspunkten att
stiftelsen behåller äganderätten till
sin egendom bör vägas in. Regeringen
framhåller att grundlagsenligheten av en
motsvarande reglering beträffande
stiftelser som enskilda bildat skulle
kunna få motsatt utgång. Att förslaget
handlar om förhållandet mellan stiftaren
och stiftelsen är även enligt utskottets
mening en sådan omständighet som bör
vägas in i helhetsbedömningen.
Lagrådet ansåg att övervägande skäl
talade för att det av regeringen
remitterade förslaget inte kom i
konflikt med regeringsformens
bestämmelser om egendomsskydd. Lagrådet
har därefter granskat lagförslaget
sådant det nu föreligger och inte funnit
anledning att anmärka på hur det
förhåller sig till regeringsformens och
Europakonventionens bestämmelser utan
förklarat att dess tidigare kritiska
synpunkter i stor utsträckning
tillgodosetts i propositionen.
Med hänvisning till det anförda anser
utskottet att regeringens förslag inte
står i strid med regeringsformens eller
Europakonventionens bestämmelser om
skyddet för äganderätten.
Stockholm den 29 oktober 1996
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo
(fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders
Björck (m), Axel Andersson (s), Widar
Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg
(s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind
(s), Kenneth Kvist (v), Nikos
Papadopoulos (s), Peter Eriksson (mp),
Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik
Aurelius (m), Elisebeht Markström (s)
och Sivert Carlsson (c).
Avvikande mening
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m),
Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m),
Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Sivert Carlsson (c)
anser att utskottets yttrande under
rubriken Utskottets bedömning bort ha
följande lydelse:
Beträffande stiftelser som bildas av
staten efter det att en bestämmelse av
det föreslagna innehållet trätt i kraft
anförs i propositionen att de tillkommer
under de förutsättningar som då anges
och får därmed redan från början en mer
begränsad eller villkorad rätt att
bestämma över stiftelseegendomen än vad
andra stiftelser normalt har. Regeringen
anser därför att varken regeringsformens
eller Europakonventionens bestämmelser
om egendomsskydd hindrar den föreslagna
ändringen såvitt avser sådana senare
bildade stiftelser.
Utskottet delar denna uppfattning och
överlämnar åt lagutskottet att bedöma
lämpligheten av förslaget i denna del
från rent stiftelserättsliga
utgångspunkter.
Fortsättningsvis behandlas således
endast egendomsskyddets betydelse för
äldre stiftelser.
Det förslag som regeringen lägger fram
i propositionen bygger i allt väsentligt
på det förslag som tidigare presenterats
i en promemoria och som också återfanns
i regeringens lagrådsremiss. Det
förslaget mötte stark kritik bland
remissinstanserna. Lagrådet ansåg att
övervägande skäl talade för att det inte
förelåg någon konflikt gentemot 2 kap.
18 § regeringsformen men att saken måste
bedömas som tveksam. Redan detta kunde
enligt Lagrådet åberopas som ett skäl
mot att förslaget genomfördes.
Beträffande förslaget i propositionen
har Lagrådet anfört att det inte vill
motsätta sig att det genomförs. Lagrådet
har vid denna bedömning inte närmare
gått in på hur det nya förslaget
förhåller sig till regeringsformen och
Europakonventionen.
Även om förslaget i propositionen inte
omfattar en förändring av en stiftelses
ändamål, måste det enligt utskottets
uppfattning ge mycket stora möjligheter
för regeringen att gå in i enskilda av
staten bildade stiftelser och styra
användningen av deras tillgångar samt
därigenom i praktiken ändra deras
ändamål. Av förslag och uttalanden i
forsknings- och budgetpropositionerna
framgår också att det är regeringens
avsikt såvitt avser de
forskningsstiftelser som inrättats med
s.k. löntagarfondsmedel.
Den föreslagna möjligheten för
regeringen att ändra föreskrifter i ett
stiftelseförordnande avser bestämmelser
om placering av stiftelsens förmögenhet,
om dess förvaltning, om utseende och
sammansättning av styrelsen, om
styrelsens beslutförhet, om arvoden,
räkenskaper, revision och rätt att föra
talan om skadestånd till stiftelsen
eller om entledigande av styrelseledamot
eller förvaltare. Enligt utskottets
uppfattning innebär detta att effekterna
av förslaget i praktiken kan innebära en
sådan förmögenhetsöverföring att
egendomsskyddet i 2 kap. 18 §
regeringsformen och i Europakonventionen
inte upprätthålls. Inte heller kan
enligt utskottets mening ett brott mot
principen om stiftelser som varaktigt
bestående, självständiga förmögenheter
som stiftaren har avskiljt från sin
egendom, i fråga om skyddet för
äganderätten, ses radikalt olika
beroende på om stiftelsen bildats av
staten eller av annan.
Förslaget kan bedömas innebära att de
samlade resurserna till forskningen
minskas. Rimligheten av att beteckna
detta som ett allmänt intresse kan med
fog ifrågasättas.
Utskottet anser således att regeringens
förslag strider mot grundläggande
principer till skydd för äganderätten.
Lagutskottet föreslås redan av nu
angivna skäl avstyrka propositionen.
Utbildningsutskottets yttrande
1996/97:UbU3y
Statliga stiftelser
Till lagutskottet
Lagutskottet har den 24 september 1996
berett utbildningsutskottet tillfälle
att avge yttrande över proposition
1996/97:22 Statliga stiftelser jämte
eventuella motioner.
Med anledning av propositionen har sex
motioner väckts med yrkande om avslag på
propositionens förslag, nämligen
1996/97:L1 (fp), 1996/97:L2 (fp),
1996/97:L3 (mp), 1996/97:L4 (m),
1996/97:L5 (kd) och 1996/97:L6 (c).
Under den allmänna motionstiden 1996 har
väckts en motion med samma yrkande,
1996/97:L211 (fp). Yrkande 2 i motion
1996/97:L5 samt yrkandena 1, 3 och 4 i
motion 1996/97:L6 har av lagutskottet
överlämnats till utbildningsutskottet.
Bakgrund
Under den föregående mandatperioden
bemyndigade riksdagen regeringen att med
de tidigare löntagarfondsmedlen som
kapital inrätta sammanlagt elva
stiftelser. I och med bildandet av dessa
stiftelser skedde en utskiftning av
kapital som förvaltades av de fem
löntagarfondsstyrelserna. Dessa
styrelser var statliga myndigheter som
ingick i Allmänna pensionsfondens (AP-
fondens) förvaltningsorganisation.
Bildandet av stiftelserna skedde i olika
omgångar.
I proposition 1992/93:171 Forskning i
frontlinjen föreslog regeringen att ca
10 miljarder kronor av de tidigare
löntagarfondsmedlen skulle avsättas till
forskning. Enligt regeringens förslag
skulle huvuddelen av medlen tilldelas en
stiftelse som skulle inrättas för
strategisk forskning med
naturvetenskaplig, teknisk och medicinsk
inriktning. Vidare föreslog regeringen
att en stiftelse skulle inrättas för
miljöstrategisk forskning och en för
kulturvetenskaplig forskning.
Utbildningsutskottets majoritet
beslutade att tillstyrka regeringens
förslag att bilda en stiftelse för
strategisk forskning och en för
miljöstrategisk forskning. Däremot ansåg
utskottet att de medel som föreslogs för
en kulturvetenskaplig stiftelse skulle
tillföras Stiftelsen Riksbankens
Jubileumsfond för kulturvetenskaplig
forskning i form av en donation (bet.
1992/93:UbU16). Riksdagen beslutade i
enlighet med vad utskottet förordat.
Regeringen beslutade den 2 december 1993
att bilda två stiftelser, nämligen
Stiftelsen för strategisk forskning samt
Stiftelsen för miljöstrategisk
forskning. Vid samma tillfälle beslutade
regeringen om en donation till
Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond för
kulturvetenskaplig forskning.
I proposition 1992/93:231 Högskolor i
stiftelseform - Mångfald för kvalitet
föreslog regeringen att riksdagen skulle
bemyndiga regeringen att till
privaträttslig form överföra två
högskolor. Som stiftelsekapital och
reservfond skulle användas medel från de
tidigare löntagarfonderna om sammanlagt
högst 1,7 miljarder kronor.
Utbildningsutskottets majoritet
beslutade att tillstyrka regeringens
förslag (bet. 1992/93:UbU18) och
riksdagen beslutade i enlighet med
utskottets hemställan.
Den 26 maj 1994 beslutade regeringen
att upprätta Stiftelsen Chalmers
tekniska högskola och Stiftelsen
Högskolan i Jönköping.
I proposition 1993/94:177 Utbildning
och forskning, kvalitet och
konkurrenskraft lade regeringen fram
förslag om att bilda bl.a. ytterligare
fem forskningsstiftelser. Enligt
förslaget skulle stiftelser bildas för
särskild kompetensutveckling, högre
utbildning och forskning i Stockholm,
projekt med ett internationellt
miljöuniversitet, vårdforskning samt
internationalisering av forskning och
högre utbildning. Förutom de fem
forskningsstiftelserna föreslog
regeringen att en stiftelse skulle
inrättas för att främja ett vitalt
kulturliv. Regeringen framhöll i
propositionen att ett antal i
förhållande till staten självständiga
rättssubjekt bildades. Genom
stiftelsernas oberoende ställning
förenad med stiftelseförvaltningens
bundenhet till de av stiftaren givna
ändamålen skulle det enligt regeringen
uppnås en stabilitet och långsiktighet i
verksamheten, av betydelse för att
främja de angivna ändamålen.
Utbildningsutskottets majoritet
tillstyrkte i allt väsentligt
regeringens förslag (bet.
1993/94:UbU12). Riksdagen beslutade i
juni 1994 i enlighet med utskottets
hemställan.
Regeringen beslutade den 23 juni 1994
att bilda de fem forskningsstiftelserna
samt Stiftelsen framtidens kultur.
I proposition 1993/94:206
Innovationsstöd föreslog regeringen att
en stiftelse, Stiftelsen
Innovationscentrum skulle bildas.
Stiftelsen skulle tillföras drygt 500
miljoner kronor av tidigare
löntagarfondsmedel.
Näringsutskottets majoritet tillstyrkte
förslaget (bet. 1993/94:NU25) och
riksdagen beslutade i juni 1994 i
enlighet med utskottets hemställan.
Regeringen beslutade den 23 juni 1994
att bilda Stiftelsen Innovationscentrum.
Vid utformandet av
stiftelseförordnandena eftersträvades en
ordning som skulle säkerställa att
riksdag och regering inte har någon
fortsatt kontroll över
stiftelsekapitalet. Valet av stiftelse
som verksamhetsform möttes av
principiella invändningar från den
dåvarande oppositionen, som motsatte sig
att verksamheterna skulle komma att
undandras riksdagens och regeringens
inflytande. Medlen borde i stället
hanteras i sådana former att offentlig
insyn i verksamheten och påverkan från
statsmakternas sida möjliggjordes i
största möjliga utsträckning.
Stiftelselagen (1994:1220) trädde i
kraft den 1 januari 1996. Den innehåller
en civilrättslig reglering av
stiftelseinstitutet samt bestämmelser om
tillsyn. Genom lagen formulerades den
första legaldefinitionen av begreppet
stiftelse. Enligt denna bildas en
stiftelse genom att egendom enligt
förordnande av en eller flera stiftare
avskiljs för att varaktigt förvaltas som
en självständig förmögenhet för ett
bestämt ändamål. Egendomen skall anses
avskiId när den har tagits om hand av
någon som åtagit sig att förvalta den i
enlighet med stiftelseförordnandet.
Lagen gör ingen skillnad mellan
stiftelser som bildas av enskilda och
sådana som bildas av staten eller annat
offentligt rättssubjekt.
I 6 kap. anges förutsättningarna för
ändring m.m. av föreskrifterna i ett
stiftelseförordnande (permutation).
Bestämmelserna innebär att dessa får
ändras, upphävas eller i ett särskilt
fall åsidosättas endast om sådana
ändrade förhållanden har inträtt att den
aktuella föreskriften inte längre kan
följas eller den har blivit uppenbart
onyttig eller stridande mot stiftarens
avsikter. Permutation kan vidare medges
om det finns andra särskilda skäl.
Frågor om permutation prövas av
Kammarkollegiet på ansökan av styrelsen
eller förvaltaren. Kammarkollegiets
beslut får överklagas till regeringen.
När det gäller stiftelser som har
bildats av eller tillsammans med staten,
en kommun, ett landsting eller en
kyrklig kommun har - enligt ett
riksdagsbeslut hösten 1995 - reglerna om
permutation inte trätt i kraft. I
proposition 1995/96:61 Former för
verksamheter som är beroende av statligt
stöd angavs att regeringen övervägde en
ny ordning för ändring av förordnanden
för stiftelser som har bildats av
offentliga rättssubjekt. För att undvika
att stiftelselagens bestämmelser först
börjar gälla för sådana stiftelser och
kort tid därefter ändras föreslog
regeringen i propositionen att
bestämmelserna om ändring m.m. av
föreskrifter i ett stiftelseförordnande
inte skall börja tillämpas på stiftelser
bildade av offentligrättsliga
rättssubjekt innan bestämmelserna kan
träda i kraft i sin nya lydelse.
Lagutskottets majoritet tillstyrkte
förslaget (bet. 1995/96:LU7).
Propositionen
Regeringen föreslår att det - i fråga om
stiftelser som har bildats av staten - i
stiftelselagen införs särskilda
bestämmelser om ändring m.m. av
föreskrifter i ett stiftelseförordnande
(permutation). I sådana stiftelser skall
regeringen utan styrelsens eller
förvaltarens samtycke kunna ändra eller
upphäva föreskrifter i ett
stiftelseförordnande. Föreskrifter om
stiftelsens ändamål samt föreskrifter av
detaljnatur vad beträffar den löpande
förvaltningen skall dock inte få ändras
eller upphävas. Enligt förslaget fordras
inte några särskilda materiella
förutsättningar för permutation.
Regeringen skall kunna pröva frågor om
ändring eller upphävande utan ansökan.
De nya bestämmelserna föreslås träda i
kraft den 1 januari 1997.
I propositionen framhålls att det är en
sedan gammalt grundläggande princip inom
svensk stiftelserätt att ett
stiftelseändamål skall vara orubbligt
och att en stiftelses förvaltning inte
skall vara beroende av sådana önskemål
hos stiftaren som inte kommit till
uttryck i stiftelseförordnandet. Att
stiftelserna behandlas som självständiga
juridiska personer som ensamma svarar
för ådragna förpliktelser bygger
nämligen till stor del på att stiftaren
inte kan utnyttja denna juridiska form
för att löpande tillgodose sina egna
intressen. Rättssäkerheten måste anses
kräva att man utan vidare kan förlita
sig på stiftelseförordnandet i vart fall
såvitt gäller stiftelsens ändamål och
dess förvaltning. Också hänsyn till
tredje man, framhåller regeringen,
motiverar en sådan ståndpunkt.
När det gäller stiftelser inrättade av
det allmänna bör man enligt regeringen
dock ta hänsyn också till det starka
offentliga intresset av att
förvaltningen sker enligt riktlinjer
utformade med respekt för demokratiska
principer och för det allmännas bästa.
Särskilt när förvaltningen rör stora
belopp och avser väsentliga inslag i den
offentliga verksamheten är det enligt
propositionen otillfredsställande att
ansvariga demokratiska institutioner
skulle sakna möjlighet att påverka
besluten under lång, kanske obegränsad
tid framåt. I de fall där det är
styrelsens uppgift att utse och
entlediga styrelseledamöter, kan den vid
varje tillfälle rådande politiska
ledningen inte heller påverka styrelsens
sammansättning. Eftersom ändamålet -
även när detta ligger fast - enligt
regeringen kan uppnås på olika sätt, kan
det vara av stor vikt vilka allmänna
värderingar som de enskilda besluten
grundas på.
De frågor som behandlas i propositionen
har aktualiserats genom de stiftelser
som staten har bildat med medel som
härrör från avvecklingen av
löntagarfonderna. Enligt regeringen
illustrerar dessa stiftelsebildningar
väl de nackdelar som stiftelselagens
bestämmelser om permutation kan komma
att medföra i fråga om sådana
stiftelser. Genom stiftelsebildningarna
har stora medel för forsknings- och
utbildningsverksamheten undandragits
ordinär kontroll och budgetbehandling i
ett läge där det av statsfinansiella
skäl är särskilt viktigt att löpande
pröva resursernas användning.
I anslutning till den nära förestående
behandlingen av proposition 1996/97:5
Forskning och samhälle,
forskningspropositionen , har
utbildningsutskottet att ta ställning
till regeringens däri framlagda förslag
om hur den avser att efter den 1 januari
1997 utnyttja den befogenhet att ändra
föreskrifter i vissa
stiftelseförordnanden som en lagändring
i enlighet med det nu diskuterade
förslaget erbjuder. I
forskningspropositionen anges att
riktlinjen skall vara att
stiftelseförordnandena ändras så att
regeringen utser och entledigar
ledamöterna i stiftelsernas styrelser.
Detta gäller dock inte Stiftelsen
framtidens kultur, i vilken regeringen
genom stiftelseförordnandet äger att
utse styrelsens ledamöter. Avsikten med
att regeringen skall utse ledamöterna
även i de övriga nu ifrågavarande
stiftelserna anges vara att främja en
samordning mellan stiftelsernas insatser
och andra statliga insatser på främst
forskningens område, en samordning som
enligt regeringen är angelägen för att
de samlade statliga insatserna skall ge
största möjliga utbyte. Enligt vad som
vidare framhålls i
forskningspropositionen innebär en sådan
samordning att resurser kan frigöras
inom ramen för statens budget för
angelägna nysatsningar eller för
förstärkning av budgeten (prop.
1996/97:5 s. 45 ff.). I
budgetpropositionen för år 1997 redogör
regeringen närmare för vilka
överväganden som gjorts i det avseendet.
Motionerna
I samtliga motioner yrkas avslag på
propositionens förslag. I 1996/97:L1 och
1996/97:L211 (båda fp) anförs att det är
angeläget att de båda
stiftelsehögskolorna, Chalmers tekniska
högskola och Högskolan i Jönköping utan
störningar får verka i sina nya
arbetsformer. I motion 1996/97:L2 (fp)
framhålls att redan de civilrättsligt
grundade invändningar som kan riktas mot
förslaget utgör tillräckliga skäl för
avslag. Motionärerna anser att förslaget
innebär en uppenbar risk för att
stiftelsernas ändamålsbestämmelser
kringgås. I motion 1996/97:L3 (mp)
anförs att man bör eftersträva en viss
insyn i och inflytande över
stiftelserna. Dock bör inte regeringen
direkt kunna styra anslagen från
stiftelserna. Tydliga garantier måste
ges om att stiftelsernas verksamhet
skall skötas i enlighet med svensk
forskningspolitisk tradition, dvs.
förändringar i forskningspolitiken skall
ske genom riksdagsbeslut och inte genom
direkta ingripanden från regeringen. I
motionen yrkas avslag på propositionen
(yrkande 1) samt att regeringen
återkommer med ett nytt förslag i
enlighet med vad som anförs i motionen
(yrkande 2). I motion 1996/97:L4 (m)
hävdas att förslaget i praktiken innebär
en sådan förmögenhetsöverföring av
stiftelsemedel att regeringsformens
regler om egendomsskydd åsidosätts.
Därmed är förslaget oförenligt med såväl
svensk grundlag som Europakonventionen.
Därtill kommer enligt motionärerna att
förslaget strider mot grundläggande
stiftelserättsliga principer. I motion
1996/97:L5 (kd) anförs att det är
orimligt att regeringen skall kunna utan
styrelsens eller förvaltarens samtycke
ändra föreskrifter i ett
stiftelseförordnande. Det strider mot de
principer som bär upp
stiftelsebegreppet. I motion 1996/97:L6
(c) anförs att det saknas anledning att
låta statens inflytande över
stiftelserna omfatta även frågor om
förmögenhetsplacering, beslutsförhet och
omröstning i styrelsen, arvode,
räkenskaper, revision m.m., vilket allt
omfattas av regeringens förslag. Forsk
ningen är en verksamhet av långsiktig
natur, vars inriktning inte bör kunna
ändras vid varje regeringsskifte.
Regeringen bör därför ha rätt att utse
endast en minoritet av
styrelseledamöterna. Motionärerna begär
därför att riksdagen, med avslag på
propositionens förslag, skall besluta om
ändring i stiftelselagen som innebär att
staten, oberoende av andra bestämmelser
i stiftelselagen, skall kunna besluta om
sådan ändring i ett stiftelseförordnande
att högst en tredjedel av styrelsens
ledamöter får utses och entledigas av
regeringen eller förvaltningsmyndighet
under regeringen (yrkande 2).
Utbildningsutskottet
Som tidigare nämnts kommer utskottet vid
behandlingen av forskningspropositionen
att ta ställning till regeringens
förslag till riktlinjer vid ändringar av
stiftelseförordnanden beträffande de
stiftelser som inrättats med
löntagarfondsmedel. Utbildningsutskottet
tar därför i detta yttrande ställning
endast i de frågor som från utskottets
utgångspunkter direkt aktualiseras av
förslaget till ändring i stiftelselagen.
Enligt utbildningsutskottets mening är
det från skilda utgångspunkter angeläget
att så långt som möjligt upprätthålla
principerna att ett stiftelseändamål
skall vara orubbligt och att
förvaltningen inte skall vara beroende
av sådana önskemål från stiftaren som
inte har kommit till uttryck i
stiftelseförordnandet.
Trots att de nämnda principerna har
starka skäl för sig, är det utskottets
uppfattning att dessa inte rimligen kan
upprätthållas om de kommer i konflikt
med det starka offentliga intresset av
att förvaltningen sker enligt riktlinjer
utformade med respekt för grundläggande
demokratiska principer. Detta har
uppenbarligen skett i vissa fall och
utskottet delar härvidlag regeringens
syn på stiftelser, som har inrättats av
staten.
Staten har medverkat till bildandet av
ett stort antal stiftelser, och i de
flesta fall är stiftelseförordnandena
utformade så att förvaltningen sker med
respekt för demokratiska principer och
för det allmännas bästa. För dessa
stiftelser är stiftelselagens allmänna
permutationsregler tillfyllest. Behovet
av särskilda permutationsregler gör sig
däremot gällande i fråga om stiftelser
där rimliga krav på demokratiskt
inflytande och demokratisk kontroll har
åsidosatts. När förvaltningen rör stora
belopp och utgör väsentliga inslag i den
offentliga verksamheten bör inte en
stiftelses beslut under en lång, och
kanske obegränsad, tid framåt vara
undandragna riksdagens och regeringens
inflytande. De statliga
stiftelsebildningar som har ägt rum med
medel från löntagarfonderna är exempel
på detta. Det förslag som regeringen nu
lägger fram om ändring i stiftelselagen
är enligt utskottets mening väl ägnat
att tillgodose intresset av offentlig
insyn och demokratiskt inflytande.
Med stöd av det anförda förordar
utbildningsutskottet att lagutskottet
tillstyrker regeringens förslag och
således avstyrker bifall till motionerna
1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3,
1996/97:L4, 1996/97:L5 yrkande 1,
1996/97:L6 yrkande 2 och 1996/97:L211.
Stockholm den 24 oktober 1996
På utbildningsutskottets vägnar
Jan Björkman
I beslutet har deltagit: Jan Björkman
(s), Eva Johansson (s), Ingegerd
Wärnersson (s), Agneta Lundberg (s),
Andreas Carlgren (c), Torgny Danielsson
(s), Ulf Melin (m), Tomas Eneroth (s),
Britt-Marie Danestig-Olofsson (v),
Majléne Westerlund Panke (s), Gunnar
Goude (mp), Inger Davidson (kd), Nils-
Erik Söderqvist (s), Margareta E
Nordenvall (m), Tomas Högström (m),
Chris Heister (m) och Siri Dannaeus
(fp).
Avvikande meningar
1. Ulf Melin (m), Inger Davidson (kd),
Margareta E Nordenvall (m), Tomas
Högström (m), Chris Heister (m) och Siri
Dannaeus (fp) anser att den del av
yttrandet under rubriken
Utbildningsutskottet som börjar med
Enligt utbildningsutskottets och
slutar med och 1996/97:L211 bort ha
följande lydelse:
Utbildningsutskottet kan konstatera att
det, när riksdagen för endast drygt två
år sedan antog stiftelselagen, rådde
politisk enighet om principerna att ett
stiftelseändamål skall vara orubbligt
och att förvaltningen inte skall vara
beroende av sådana önskemål från
stiftaren som inte har kommit till
uttryck i stiftelseförordnandet.
Lagförslaget hade föregåtts av ett
osedvanligt långt och omfattande
lagstiftningsarbete. Det nu framlagda
dndringsförslaget innebär i själva
verket ett så kraftigt ingrepp i
stiftelsernas självständighet och
suveränitet att det med fog måste sättas
i fråga om statliga stiftelser i
fortsättningen skulle komma att vara
tillräckligt självständiga för att
inordnas under stiftelselagens
stiftelsebegrepp. Denna bedömning
påverkas inte i nämnvärd grad av att det
nu framlagda förslaget inte omfattar
möjligheten till ändring av
stiftelsernas ändamålsbestämmelser. Att
regeringen enligt förslaget bl.a. skall
kunna utse och entlediga hela styrelsen,
påverka förmögenhetsförvaltningen och
fatta beslut om anknuten förvaltning
innebär i sig en uppenbar risk för att
stiftelsernas ändamålsbestämmelser trots
allt de facto kan komma att åsidosättas.
Propositionens förslag bör därför enligt
utskottet avslås. Till detta kommer att
det på goda grunder har satts i fråga om
förslaget är förenligt med
egendomsskyddet i regeringsformen och
med Europakonventionen. Det ankommer
emellertid inte på utbildningsutskottet
att ta ställning i den frågan.
Sammanfattningsvis vill utskottet
förorda att lagutskottet avstyrker
bifall till propositionen och motion
1996/97:L6 yrkande 2 samt motion
1996/97:L3 yrkande 2 och följaktligen
tillstyrker bifall till motionerna
1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3
yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5
yrkande 1 och 1996/97:L211.
2. Andreas Carlgren (c) anser att den
del av yttrandet under rubriken
Utbildningsutskottet som börjar med
Enligt utbildningsutskottets och
slutar med och 1996/97:L211 bort ha
följande lydelse:
Enligt utskottet måste stiftelsernas
fristående roll och självständiga
förvaltning av stiftelsemedel hävdas
dven i fortsättningen. Regeringens
långtgående förslag kan därför inte
accepteras. Förslaget innebär att
regeringen skulle få befogenhet att
besluta om förmögenhetsförvaltning,
beslutsförhet och omröstningsregler för
styrelsen, arvode, räkenskaper, revision
m.m. Enligt utskottets mening saknas det
skäl för att dessa frågor skall omfattas
av den föreslagna, särskilda
permutationsregeln. Några skäl för detta
har inte heller anförts i propositionen.
Enligt utskottet är det rimligt att
regeringen skall ha rätt att utse några
av styrelseledamöterna. Det ingrepp i
stiftelselagen som fordras för att
åstadkomma detta bör emellertid vara så
litet som möjligt. Högst en tredjedel av
ledamöterna bör därför kunna utses och
entledigas av regeringen. En obegränsad
rätt att förfoga över föreskrifterna om
styrelsernas sammansättning skulle i
praktiken innebära att stiftelsernas
självständighet allvarligt äventyras.
Detta strider mot grundtanken med
stiftelseinstitutet.
Med det anförda förordar
utbildningsutskottet att lagutskottet
med bifall till motion 1996/97:L6
yrkande 2, med anledning av motion
1996/97:L1, 1996/97:L2, 1996/97:L3
yrkande 1, 1996/97:L4, 1996/97:L5
yrkande 1 och 1996/97:L211 samt med
avslag på propositionen och motion
1996/97:L3 yrkande 2 beslutar om ändring
i stiftelselagen i enlighet med det
anförda.
3. Gunnar Goude (mp) anser att den del
av yttrandet under rubriken
Utbildningsutskottet som börjar med
Enligt utbildningsutskottets och
slutar med och 1996/97:L211 bort ha
följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör en viss
offentlig insyn och påverkan etableras i
de statliga stiftelserna. Däremot bör
det enligt utskottet inte komma i fråga
att i enlighet med propositionens
förslag regeringen skall använda de
demokratiska styrmedlen för att själv gå
in och styra anslagen från dessa
stiftelser. Det måste garanteras att
stiftelseförordnandena inte kan ändras
på ett sådant sätt att stiftelsernas
medelstilldelande verksamhet kan komma
att hanteras i strid med svensk
forskningspolitisk tradition.
Stiftelserna bör enligt utskottet ha en
ställning som motsvarar den som andra
jämförbara instanser på
forskningsområdet har. Regeringen bör
därför återkomma med ett nytt lagförslag
i enlighet med vad utskottet sålunda
förordat.
Med det anförda förordar
utbildningsutskottet att lagutskottet
med bifall till motion 1996/97:L3 och
med anledning av motion 1996/97:L1,
1996/97:L2, 1996/97:L4, 1996/97:L5
yrkande 1 och 1996/97:L211 avslår
propositionen samt motion 1996/97:L6
yrkande 2.
Av utskottet föreslagen ändring i
regeringens förslag till lag om ändring
i stiftelselagen (1994:1220)
Regeringens förslag Utskottets förslag
6 kap.
4 a §
I fråga om en Är det fråga om en
stiftelse som har stiftelse som har
bildats av staten bildats av staten,
får regeringen även får regeringen
utan styrelsens beträffande den
eller förvaltarens stiftelsen, även
samtycke och trots utan styrelsens
vad som sägs i 1 § eller förvaltarens
i ett enskilt fall samtycke och trots
ändra eller upphäva vad som sägs i 1 §,
föreskrifter i ändra eller upphäva
stiftelseförordnand föreskrifter i
et som angår sådana stiftelseförordnand
frågor som anges i et som angår sådana
1 § första stycket frågor som anges i
2-9. 1 § första stycket
2-9.
Regeringen får pröva frågor om ändring
eller upphävande enligt första stycket
utan ansökan.
Av reservanterna föreslagen ändring i
regeringens förslag till lag om ändring
i stiftelselagen (1994:1220)
Regeringens förslag Reservanternas
förslag
6 kap.
4 a §
I fråga om en För en stiftelse
stiftelse som har som har bildats av
bildats av staten staten får
får regeringen även regeringen
utan styrelsens oberoende av andra
eller förvaltarens bestämmelser i
samtycke och trots denna lag besluta
vad som sägs i 1 § om sådan ändring av
i ett enskilt fall stiftelseförordnand
ändra eller upphäva et, att högst en
föreskrifter i tredjedel av
stiftelseförordnand styrelsens
et som angår sådana ledamöter får utses
frågor som anges i och entledigas av
1 § första stycket regeringen eller
2-9. förvaltningsmyndigh
Regeringen får et under
pröva frågor om regeringen.
ändring eller
upphävande enligt
första stycket utan
ansökan.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 2
Motioner väckta med anledning av
proposition 1996/97:22 2
Motion väckt under den allmänna
motionstiden 1996/97 2
Utskottet 2
Propositionens förslag 8
Motionerna 10
Utskottets ställningstaganden 12
Hemställan 15
Reservationer 16
1. Statliga stiftelser (m, fp) 16
2. Statliga stiftelser (c) 19
3. Statliga stiftelser (mp) 21
Bilaga 1 Propositionens lagförslag 22
Bilaga 2 Utdrag ur Lagrådets
protokoll den 26 september 1996 23
Bilaga 3 Konstitutionsutskottets
yttrande 1996/97:KU4y 26
Bilaga 4 Utbildningsutskottets
yttrande 1996/97:UbU3y 47
Bilaga 5 Av utskottet föreslagen
ändring i regeringens förslag till
lag om ändring i stiftelselagen
(1994:1220) 55
Bilaga 6 Av reservanterna föreslagen
ändring i regeringens förslag till
lag om ändring i stiftelselagen
(1994:1220) 56