I betänkandet behandlar utskottet
regeringens proposition 1995/96:220 Lag
om statsbudgeten. Vidare behandlas tre
motioner som väckts med anledning av
propositionen och en motion från den
allmänna motionstiden år 1996.
I propositionen föreslås en lag om
statsbudgeten. Lagen innehåller
företrädesvis preciseringar och
kompletteringar till regeringsformens
och riksdagsordningens bestämmelser om
statsbudgeten och finansmakten. Ett
syfte med lagen är att medverka till en
ytterligare uppstramning av den svenska
budgetprocessen.
I lagen anges de anslagstyper som skall
användas och de villkor som skall gälla
för dem. Lagförslaget innebär bl.a. att
förslagsanslagen avskaffas. Vidare
regleras under vilka förutsättningar
regeringen får ikläda staten ekonomiska
förpliktelser. Det föreskrivs att
förslaget till statsbudget i princip
skall omfatta alla inkomster och
utgifter som påverkar statens lånebehov.
Det ges också föreskrifter om
finansiering av investeringar.
I lagen tas det även in grundläggande
bestämmelser om överlåtelse av statens
fasta och lösa egendom och om under
vilka förutsättningar regeringen får
disponera försäljningsinkomsterna.
Regeringen åläggs att lämna
budgetprognoser, att redovisa
statsbudgetens preliminära utfall samt
att lämna en årsredovisning för staten
till riksdagen. Slutligen behandlas
frågor om utgiftstak och utgiftsramar.
Lagen föreslås träda i kraft den 1
januari 1997.
I motioner från Vänsterpartiet och
Miljöpartiet yrkas att förslagsanslagen
behålls. Samma partier yrkar också
avslag på en bestämmelse som ger
regeringen rätt att under vissa
förutsättningar besluta att anvisade
anslagsmedel inte skall användas.
Moderata samlingspartiet begär i en
motion sådana ändringar i lagen att
utgiftstak och utgiftsramar blir
obligatoriska, medan Vänsterpartiet
yrkar avslag på förslagen till tak för
statsbudgeten. Övriga motionsyrkanden
gäller bl.a. försäljning av aktier och
andelar i statliga företag,
budgeteringsmarginal, lånetak,
miljörevision samt frågor om
vidareutveckling och utvärdering av den
nya budgetprocessen.
Utskottet tillstyrker bifall till
propositionens lagförslag efter att
först ha klarlagt den rättsliga
innebörden av ett statligt utgiftstak,
men lägger också fram några
ändringsförslag, som närmast innebär
lagtekniska justeringar. Utskottet slår
också fast att införandet av budgetlagen
inte innebär någon begränsning av
riksdagens möjligheter enligt
regeringsformen att besluta om
ytterligare villkor för
medelsanvisningen, utöver vad som
framgår av budgetlagen. På förslag av
näringsutskottet föreslår
konstitutionsutskottet en precisering av
vilka riksdagsbemyndiganden som skall
fortsätta att gälla sedan budgetlagen
trätt i kraft. Vidare föreslår utskottet
en ändring av 5 kap. 12 §
riksdagsordningen som bl.a. innebär att
fördelningen av anslagen inom ett
utgiftsområde skall tas genom ett enda
riksdagsbeslut. Utskottet förordar ett
tillkännagivande till talmanskonferensen
om att en överflyttning av vissa eller
alla bestämmelser i lagförslaget till
riksdagsordningen bör utredas, mot
bakgrund av att flera av bestämmelserna
påverkar formerna för riksdagens
handlande.
Samtliga motionsyrkanden avstyrks.
Till betänkandet har fogats 13
reservationer. M, fp och c reserverar
sig gemensamt till förmån för ett
riksdagsuttalande om att utförsäljningen
av statliga företag bör fortsätta enligt
riksdagens beslut i december 1991. V och
mp reserverar sig gemensamt till förmån
för avslag på lagförslagets 8 §, vilket
bl.a. ger regeringen rätt att besluta
att anvisade medel inte skall användas.
I övrigt reserverar sig m, v och mp till
förmån för sina respektive
motionsförslag.
Propositionen
Regeringen föreslår i proposition
1995/96:220 att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag
om statsbudgeten,
2. beslutar att av riksdagen tidigare
givna bemyndiganden och andra beslut
upphör att gälla i de avseenden som
lagen reglerar.
Lagförslaget är fogat till betänkandet
som bilaga 1.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av
propositionen
1995/96:K38 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att
anslagsformen förslagsanslag skall
finnas kvar och ingå i lagen om
statsbudget,
2. att riksdagen beslutar avslå 8 §
lagen om regeringens möjlighet att
besluta om anslag,
3. att riksdagen beslutar avslå 26 §
lagen om aktier och andelar i lagen om
statsbudget,
4. att riksdagen beslutar avslå
förslagen till tak för statsbudgeten i
lagen om statsbudget.
1995/96:K39 av Lars Tobisson m.fl. (m)
vari yrkas
1. att riksdagen beslutar om sådana
ändringar av lagförslaget att utgiftstak
och utgiftsramar blir obligatoriska samt
att användning av budgeteringsmarginal
inte blir möjlig, i enlighet med vad som
anförts i motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om lånebemyndigande,
3. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om fortsatt utveckling av
budgetprocessen.
1995/96:K40 av Peter Eriksson m.fl. (mp)
vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär
förslag om ändrad portalparagraf, 1 § i
lagförslaget, i enlighet med vad som
anförts i motionen,
2. att riksdagen avslår 8 § i förslaget
som innebär att regeringen får besluta
att medel på ett anvisat anslag inte
skall användas,
3. att riksdagen beslutar att ändra
regeringens förslag när det gäller 42 §
så att regeringen inte utan riksdagens
godkännande kan vidta de utomordentligt
långtgående åtgärder som föreslås,
4. att riksdagen beslutar att
anslagstypen förslagsanslag skall finnas
kvar men utnyttjas mer sparsamt än i
dag,
5. att riksdagen beslutar att det i
årsredovisning för staten skall ingå
miljöeffekter i enlighet med vad som
anförts i motionen,
6. att riksdagen beslutar att det i
årsredovisning för staten skall ingå
sociala effekter i enlighet med vad som
anförts i motionen,
7. att riksdagen beslutar att
miljörevision skall ingå i den årliga
revisionen av den statliga verksamheten
i enlighet med vad som anförts i
motionen,
8. att riksdagen beslutar att förslaget
om ett utgiftstak, och den nya
budgetprocess som kopplas till detta,
skall utvärderas vintern 1997-1998,
främst med avseende på de demokratiska
aspekter som anförts i motionen.
Motion väckt under den allmänna
motionstiden 1996/97
1996/97:K902 av Lars Tobisson m.fl. (m)
vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om övergång till budgetering
uppifrån och ned ,
4. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om övergång till kostnadsmässig
redovisning,
5. att riksdagen beslutar om sådana
ändringar av lagförslaget att utgiftstak
och utgiftsramar blir obligatoriska samt
att användning av budgeteringsmarginal
inte blir möjlig i enlighet med vad som
anförts i motionen,
6. att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen
anförts om lånebemyndigande.
Yttranden från finansutskottet och
näringsutskottet
På konstitutionsutskottets begäran har
finansutskottet och näringsutskottet
yttrat sig i ärendet. Yttrandena finns i
bilagorna 3 och 4.
Utskottet
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen förslås en lag om
statsbudgeten. Lagen innehåller
företrädesvis preciseringar av och
kompletteringar till regeringsformens
och riksdagsordningens översiktliga och
kortfattade bestämmelser om
statsbudgeten och finansmakten. Framför
allt regleras regeringens befogenheter
och skyldigheter på området, men även
formerna för riksdagens handlande
påverkas i en del fall, liksom
myndigheternas agerande. Syftet med
lagen anges främst vara att på
finansmaktens område underlätta
överblicken, klargöra vad som faktiskt
gäller samt skapa ändamålsenliga
bestämmelser där regler saknas eller är
otidsenliga. Vidare är det, enligt
propositionen, till följd av det
statsfinansiella läget särskilt
angeläget att i en budgetlag även ta in
bestämmelser som kan medverka till att
långsiktigt stärka budgetdisciplinen.
I lagen anges de anslagstyper som skall
användas och de villkor som skall gälla
för dem. Vidare finns bestämmelser som
reglerar under vilka förutsättningar
regeringen får ikläda staten ekonomiska
förpliktelser. Det föreskrivs att
förslaget till statsbudget i princip
skall omfatta alla inkomster och
utgifter som påverkar statens lånebehov.
Det ges också föreskrifter om
finansiering av investeringar.
Lagen innehåller grundläggande
bestämmelser om överlåtelse av statens
fasta egendom samt om överlåtelse av
aktier och annan lös egendom. Det anges
även under vilka förutsättningar
regeringen får disponera
försäljningsinkomsterna.
Regeringen åläggs att lämna
budgetprognoser och att då förklara
väsentliga skillnader mellan budgeterade
belopp och beräknat utfall. Det slås
fast att regeringen är
redovisningsskyldig inför riksdagen för
statens medel och att statens verksamhet
skall granskas med revision. Dessutom
anges vad som ingår i denna
redovisningsskyldighet samt att
regeringen är skyldig att lämna en
årsredovisning till riksdagen. Slutligen
behandlas frågor om utgiftstak och
utgiftsramar.
Lagen föreslås träda i kraft den 1
januari 1997. Samtidigt föreslås
riksdagens tidigare bemyndiganden och
beslut upphöra att gälla i de avseenden
som lagen reglerar.
Den nuvarande regleringen i
regeringsform och riksdagsordning
I regeringsformens nionde kapitel om
finansmakten finns grundläggande
bestämmelser om statsbudgeten och om
riksdagens och regeringens befogenheter
på finansmaktens område. Riksdagen är
enligt 1 kap. 4 § regeringsformen (RF)
innehavare av finansmakten. Beteckningen
finansmakten avser främst rätten att
bestämma hur statens inkomster skall
beräknas samt att besluta om utgifter
och på annat sätt förfoga över statens
tillgångar, med andra ord att besluta om
beskattning och budgetreglering. Med
budgetreglering avses det förfarande
varigenom statsbudgeten kommer till.
Detta innefattar dels en beräkning av
statsinkomsterna, dels fastställande av
anslag. Riksdagen kan också besluta att
budgetmedel tas i anspråk på annat sätt
än genom anslag. Man talar då om
specialdestination (RF 9:3-5 §§). Enligt
RF 9:7 kan riksdagen i samband med
budgetreglering eller annars besluta
riktlinjer för viss statsverksamhet för
längre tid än anslag till verksamheten
avser. Statsmedlen står till regeringens
disposition (RF 9:8), men de får inte
användas på annat sätt än riksdagen
bestämt (RF 9:2 första stycket). Detta
innebär dock inte att ett anslagsbeslut
måste verkställas. Den frågan får
regeringen avgöra under parlamentariskt
ansvar. Regeringen får inte utan
bemyndigande av riksdagen ta upp lån
eller i övrigt ikläda staten ekonomisk
förpliktelse (RF 9:10).
Genomgripande förändringar av den
statliga budgetprocessen har beslutats
de senaste åren, vilket föranlett
ändringar i riksdagsordningen (RO). I RO
3:2 föreskrivs att budgetåret börjar den
1 januari (lag 1994:1473, 1993/94:TK2,
KU18 samt 1994/95:KU2). Från och med år
1997 kommer det statliga budgetåret
därmed att sammanfalla med kalenderåret.
Enligt lagrummet skall regeringen före
budgetårets början avlämna en
proposition med förslag till statens
inkomster och utgifter för det närmast
följande budgetåret
(budgetpropositionen). I denna skall
även ingå en redovisning av statens
tillgångar och skulder. Det föreskrivs
vidare att budgetpropositionen skall
innehålla en finansplan och en
nationalbudget samt ett förslag till
reglering av statsbudgeten.
Budgetpropositionen skall enligt
tilläggsbestämmelsen 3.2.1 avlämnas
senast den 20 september. De år då
riksdagsval hålls i september skall den
dock avlämnas senast en vecka efter
riksmötets öppnande. Om det till följd
av regeringsskifte möter hinder att
iaktta detta, skall budgetpropositionen
avlämnas inom tio dagar efter att en ny
regering tillträtt, dock senast den 15
november.
En proposition med förslag om nytt
eller väsentligt höjt anslag eller om
sådana riktlinjer för viss
statsverksamhet som avses i RF 9:7 bör
enligt RO 3:2 innehålla uppskattningar
av framtida kostnader för det ändamål
som förslaget avser.
Från och med år 1996 kan riksdagen
enligt RO 5:12 genom lag besluta att
hänföra statsutgifter till
utgiftsområden (lag 1994:1473), den s.k.
rambeslutsmodellen. Har riksdagen fattat
ett sådant beslut, skall den för det
närmast följande budgetåret genom ett
särskilt beslut fastställa dels för
varje utgiftsområde en utgiftsram, som
anger det belopp till vilket summan av
de till utgiftsområdet hörande
utgifterna högst får uppgå, dels en
beräkning av inkomsterna på
statsbudgeten. Beslut om anslag eller
andra utgifter i staten, eller beslut
som har betydelse för beräkningen av
inkomsterna, får inte fattas innan
riksdagen fastställt utgiftsramar för
varje utgiftsområde och beräknat
inkomsterna på statsbudgeten. Har
riksdagen fattat beslut om
utgiftsområden skall förslaget till
statsbudget enligt RO 3:2 innehålla en
fördelning av anslagen på de av
riksdagen beslutade utgiftsområdena.
Genom en ny tilläggsbestämmelse, 5.12.1,
som trädde i kraft den 1 april 1996, har
riksdagen numera beslutat att dela in
den statliga budgeten i utgiftsområden
(lag 1996:158, 1995/96:TK2, KU21).
I tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje
stycket finns närmare bestämmelser om
regeringens ekonomiska vårproposition.
Om regeringen anser att en proposition
med förslag till riktlinjer för den
framtida ekonomiska politiken och anslag
för löpande budgetår (ekonomisk
vårproposition) bör behandlas under
pågående riksmöte, skall propositionen,
om hinder inte möter, avlämnas senast
den 15 april. Enligt RO föreligger inte
någon skyldighet för regeringen att
lämna en sådan proposition.
I RO 4 kap. regleras hur riksdagen
skall bereda sina ärenden.
Finansutskottet skall enligt 4:5 bl.a.
bereda ärenden om allmänna riktlinjer
för den ekonomiska politiken och för
budgetregleringen. Genom den ändring av
5 § som trädde i kraft den 1 januari
1996 skall finansutskottet dessutom
bereda ärenden om ramar för
utgiftsområden och beräkning av statens
inkomster enligt RO 5:12. Ärenden om
anslag inom de olika utgiftsområdena
skall dock beredas av berörda utskott.
Genom ändringar i tilläggsbestämmelserna
4.6.1- 4.6.16 har tillförts uppgifter
om vilka utgiftsområden respektive
utskott har ansvar för. Dessa
bestämmelser trädde i kraft den 15
september 1996 (1995/96:TK2,
1995/96:KU21).
Enligt tilläggsbestämmelse 4.6.2 skall
finansutskottet, utöver sina uppgifter
enligt 4:5, bl.a. bereda ärenden om
statsskuldspolitiken och om statens
egendom och upphandling i allmänhet samt
budgettekniska ärenden. Utskottet skall
också granska beräkningen av statens
inkomster samt sammanställa
statsbudgeten.
Den nya budgetprocessen har dessutom
inneburit att finansutskottet har fått
ett större ansvar och en starkare
samordnande roll: finansutskottet får i
ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag
även i ämnen som hör till ett annat
utskotts beredningsområde (RO 3:7).
Innan ett utskott avger betänkande med
förslag i ett ärende som väckts inom
riksdagen, skall finansutskottet beredas
tillfälle att yttra sig, om förslaget
kan innebära mer betydande framtida
återverkningar på de offentliga
utgifterna och inkomsterna (RO 4:8).
Närmare om regleringen i 5 kap. 12 §
riksdagsordningen
Som framgått av redovisningen i
föregående avsnitt ges den centrala
regleringen av den nya budgetprocessen i
RO 5:12. Under förberedelsearbetet inför
genomförandet av budgetprocessen hösten
1996 har vissa brister uppdagats i denna
reglering. Konstitutionsutskottet anser
att det finns anledning att rätta till
dessa brister och att detta bör ske så
snart som möjligt. Eftersom frågan har
samband med förslaget till budgetlag är
det lämpligt att frågan behandlas i
detta sammanhang.
Besluten om statsinkomsterna
Enligt 5:12 andra stycket skall i första
fasen av budgetprocessen riksdagen genom
ett särskilt beslut inte bara fastställa
ramar för varje utgiftsområde, utan
också en beräkning av inkomsterna på
statsbudgeten. Beslut som har betydelse
för beräkningen av inkomsterna i staten,
dvs. beslut som gäller skatter och
avgifter, får enligt tredje stycket icke
fattas innan beslut fattats enligt andra
stycket, dvs. innan en beräkning av
statsinkomsterna fastställts.
Konstitutionsutskottet anser att
principen i stället bör vara att de för
inkomstberäkningarna för 1997 avgörande
besluten slutligt fattas under första
skedet. Inkomstförslag av helt marginell
budgetmässig betydelse kan dock avgöras
i det andra skedet. Denna åtskillnad
mellan för inkomstberäkningen marginella
och icke-marginella förslag måste göras
redan vid remitteringen av
budgetpropositionen, eventuella
särpropositioner och motioner, som berör
statsinkomsterna. Så har också skett vid
remitteringen hösten 1996 av
budgetpropositionen och särpropositioner
med tillhörande motioner. De för
inkomstberäkningen för 1997 marginella
förslagen har gått till skatteutskottet.
De för inkomstberäkningen 1997
betydelsefulla förslagen har med stöd av
RO 4:6 andra stycket remitterats till
finansutskottet. Enligt denna
bestämmelse kan riksdagen avvika från de
grunder för ärendefördelningen som
fastställts i RO (med visst undantag),
om det i särskilt fall är påkallat av
hänsyn till sambandet mellan olika
ärenden, ett ärendes särskilda
beskaffenhet eller arbetsförhållandena.
Man måste dock kunna räkna med risken
att finansutskottet inte kommer att
hinna slutbehandla alla sina
inkomstförslag under första skedet.
Vissa förslag kan vara så komplicerade
lagtekniskt eller på andra sätt att en
fortsatt beredning är nödvändig. Denna
beredning bör då i regel ske i
respektive sakutskott (företrädesvis
skatteutskottet) dit förslagen
överlämnas av finansutskottet, under
hänsynstagande till det inkomstrambeslut
som riksdagen fattat.
Den nu gällande lydelsen av bestämmelsen
innebär alltså att beslut av betydelse
för beräkningen av inkomsterna i staten
skall fattas först i andra skedet av
budgetprocessen, något som med den
föreslagna modellen endast skulle
förekomma undantagsvis. Paragrafen bör
således ändras så att orden beslut som
har betydelse för beräkningen av
inkomsterna i staten utgår ur tredje
stycket. Någon reglering av när dessa
beslut skall fattas bör inte nu ske.
Anslagsbesluten
Enligt Riksdagsutredningens förslag
skall samtliga anslag inom ett
utgiftsområde behandlas som ett paket,
där fördelningen mellan anslagen avgörs
genom ett beslut. Såväl majoritetens som
reservanternas förslag måste tillgodose
ett grundläggande krav: den samlade
anslagsnivån får inte överstiga den
utgiftsram som riksdagen tidigare lagt
fast för utgiftsområdet. Är detta krav
inte uppfyllt skall talmannen vägra att
ställa proposition på förslagen. Däremot
möter det inget hinder att anvisa ett
sammanlagt lägre belopp än vad ramen
anger (Förs. 1993/94:TK2 s. 24,
förslagsrutan).
RO 5:12 innehåller ingen regel om att
fördelningen av anslagen inom ett
utgiftsområde skall tas genom ett
beslut. En sådan regel bör alltså
tillföras bestämmelsen och placeras
lämpligen i tredje stycket som en andra
mening: Anslag eller andra utgifter i
staten fastställs för varje
utgiftsområde genom ett särskilt
beslut.
Därutöver bör i 5:12 andra stycket
göras en rent redaktionell ändring som
innebär att ordet till inskjuts mellan
orden belopp och vilket .
Utskottets förslag till ändring av RO
5:12 finns i bilaga 2.
Behovet av en budgetlag
Propositionen
I propositionen anförs flera skäl för
att införa en budgetlag. Som ovan
framgått ankommer det på riksdagen att
besluta i ett antal för statsbudgeten
grundläggande frågor. Dessa beslut
kräver dock inte lags form, och de har,
med ett undantag, inte heller tagits in
i någon författning. Därför är det
enligt regeringens uppfattning
tidskrävande och förenat med avsevärda
svårigheter att över huvud taget finna
besluten. Det blir även svårt att
överblicka de regler som gäller och den
befogenhetsfördelning som råder mellan
riksdag och regering på finansmaktens
område.
Vidare har frånvaron av en budgetlag
lett till att regeringen tvingats
inhämta riksdagens godkännande av
tilltänkta förordningar på finansmaktens
område genom att redovisa innehållet i
förordningarna i budgetpropositionen.
Regeringen anser att detta är ett
omständligt och opraktiskt sätt att
skaffa sig nödvändiga bemyndiganden. En
redogörelse för ett tilltänkt regelverk
har inte samma precision som en
författningstext. Det kan också uppstå
oklarhet om vad riksdagen rent faktiskt
godkänt.
Ett ytterligare skäl som åberopas för
att införa en budgetlag är att den kan
bidra till att strama upp
budgetbehandlingen. Enligt regeringen
har internationell forskning visat att
budgetprocessens utformning är av
betydelse för att förklara skillnader
mellan länder i fråga om den
budgetpolitik som rent faktiskt förts.
En budgetprocess som kan betecknas som
stram anses kunna medverka till lägre
underskott i statens finanser och en mer
hållbar skuldutveckling. Vid en analys i
början av 1990-talet bedömdes den
svenska budgetprocessen vara mycket svag
i jämförelse med dåvarande tolv EG-
länder. Det förhållandet att Sverige
saknat en budgetlag har, enligt
regeringens uppfattning, med all
säkerhet medverkat till den svenska
budgetprocessens svaghet. Bestämmelser
som medverkar till att stärka
budgetdisciplinen medverkar enligt
regeringen också till att Sverige
lättare kan leva upp till de
förpliktelser angående den offentliga
sektorns finanser som följer av EU-med
lemskapet.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet instämmer i sitt
yttrande till konstitutionsutskottet i
regeringens bedömning att det är förenat
med avsevärda svårigheter att få en
överblick över de beslut som rör
statsbudgeten och
befogenhetsfördelningen mellan riksdag
och regering på finansmaktens område.
Finansutskottet uppger vidare att
utskottet under en följd av år i
samband med behandlingen av budget- och
kompletteringspropositionernas avsnitt
Särskilda frågor har redovisat sin syn
och tagit ställning till olika frågor
rörande statsbudgeten som regeringen
förelagt riksdagen. Ställningstagandena
har i regel inneburit ett godkännande
från riksdagens sida eller att av
regeringen redovisade synpunkter inte
föranlett någon erinran från utskottets
sida. I några fall har finansutskottet
funnit anledning att föreslå riksdagen
att göra tillkännagivanden till
regeringen med anledning av vad
utskottet anfört. Ett antal
propositioner om avyttring av fast och
lös statlig egendom, liksom om
finansiering av statliga investeringar,
har föranlett finansutskottet att i
betänkanden eller i yttranden till andra
utskott redovisa sin syn på hithörande
frågor. Likaså har ett antal motioner om
skilda ämnen med anknytning till
statsbudgeten såsom uppdelning av
budgeten i en drift- och en
kapitalbudget, finansiering av statliga
åtaganden, restriktioner för statliga
utgiftsåtaganden och för den statliga
upplåningen m.m., föranlett
finansutskottet och riksdagen att göra
uttalanden. De på detta sätt
uppmärksammade frågeställningarna har i
sin tur blivit utgångspunkt för olika
utredningsuppdrag.
Finansutskottet anser att
Budgetlagsutredningen i det
utredningsarbete som föregått det nu
framlagda förslaget på ett
förtjänstfullt sätt gått igenom vad
finansutskottet och riksdagen under
årens lopp anfört rörande statsbudgeten.
Det nu föreliggande förslaget till lag
om statsbudget är till en mycket stor
del en kodifiering av etablerad praxis
på det budgettekniska området,
konstaterar utskottet.
Finansutskottet anser att olägenheterna
med att regelverket kring statsbudgeten
inte funnits samlat har blivit alltmer
uppenbara och hänvisar bl.a. till att
den statliga verksamheten har ökat i
omfattning och bedrivs i skiftande
former. Under senare år har
reformverksamheten för den statliga
budgeten och den statliga
ekonomiadministrationen varit
omfattande. Genom de påfrestningar som
statsfinanserna utsatts för har behovet
av ökad stramhet och kontroll skärpts.
Tydligheten i regelsystemet blir
därigenom särskilt angelägen, anser
utskottet och hänvisar särskilt till
bristen på tydlighet när det gäller
regeringens rätt att besluta om
försäljning av statlig egendom. Vad
gäller statens lösa egendom har en i
alla delar inte helt entydig och klar
praxis vuxit fram. Som exempel nämns
befogenheten för regeringen att sälja
statens aktier. Finansutskottet erinrar
om att utskottet i ett yttrande till
näringsutskottet (yttr. 1995/96:FiU7y s.
4) så sent som våren 1996 konstaterade
att riksdagen enligt regeringsformen har
en skyldighet att i den omfattning som
behövs fastställa grunder för bl.a.
förfogandet över statens egendom.
Finansutskottet ser med stor
tillfredsställelse att reglerna kring
statsbudgeten samlas i ett regelverk och
ges lags form. Därigenom görs också
ansvarsfördelningen tydlig mellan
riksdag och regering på finansmaktens
område. Det är finansutskottets
uppfattning att riksdagens arbete med
att ta ställning till budgetförslaget i
väsentlig grad kommer att underlättas av
det nu utarbetade regelsystemet.
Finansutskottet anser att
konstitutionsutskottet bör föreslå
riksdagen att anta regeringens förslag
till budgetlag med beaktande av de
förslag till ändringar som utskottet
diskuterar senare i yttrandet under de
avsnitt som behandlar lagens enskilda
delar.
Finansutskottet påpekar vidare att
eftersom någon budgetproposition
utformad för den nya beslutsordningen
vid tidpunkten för yttrandets avgivande
inte förelagts riksdagen har det inte
varit möjligt för utskottet att behandla
ett antal frågor som är nödvändiga att
ta ställning till för att ge budgetlagen
ytterligare konkretion. Framför allt
gäller detta utformningen av ett antal
bemyndiganden. Likaså är tillämpningen
av utgiftstaket i alla delar inte
fullständigt klarlagd. Finansutskottet
bedömer därför att det under hösten
kommer att få anledning att återkomma
till en del av de saker som behandlas i
det nu aktuella yttrandet.
Konstitutionsutskottets bedömning
Såsom finansutskottet framhåller har det
länge funnits ett behov av att samla
reglerna kring statsbudgeten i ett
regelverk. Konstitutionsutskottet delar
finansutskottets tillfredsställelse över
att detta nu sker och att därigenom
ansvarsfördelningen mellan riksdag och
regering på finansmaktens område
tydliggörs. Konstitutionsutskottet anser
också, i likhet med regeringen, att
budgetlagen kan bidra till att strama
upp budgetbehandlingen och stärka
budgetdisciplinen.
Konstitutionsutskottet tillstyrker
alltså regeringens förslag till
budgetlag med de ändringar som föreslås
senare i betänkandet under de avsnitt
som behandlar lagens enskilda delar.
I årets budgetproposition har regeringen
gjort förtydliganden beträffande en del
av de frågor som berörs i den nu
aktuella propositionen. Det gäller
utformningen av bemyndigandena för att
överskrida ramanslag, en ny modell för
statliga garantier samt upptagandet av
lån i Riksgäldskontoret (se nedan i
detta betänkande s. 13, 22 och 24),
Konstitutionsutskottet har inhämtat att
finansutskottet avser att ta upp dessa
frågor i sitt kommande betänkande med
anledning av budgetpropositionen.
Effektivitet och resultat
Propositionen
I lagförslagets inledande bestämmelse (1
§) anges de grundläggande krav som
riksdagen bör kunna ställa på
regeringens ledning samt på
genomförandet av statens verksamhet. Av
bestämmelsens första stycke framgår att
i statens verksamhet skall hög
effektivitet eftersträvas och god
hushållning iakttas. Enligt
propositionen (s. 20) är hög
effektivitet och god hushållning med
resurserna krav som riksdagen kan ställa
på regeringens ledning samt på
genomförandet av statens verksamhet.
Dessa krav bör därför komma till uttryck
redan i inledningen av budgetlagen och
därigenom ge en grund för vissa senare
bestämmelser i lagen, bl.a. om
resultatstyrning, redovisning och
revision.
Med hög effektivitet åsyftas att den
statliga verksamheten skall bedrivas så
att de mål riksdagen har satt upp nås i
så hög grad som möjligt inom ramen för
tillgängliga resurser. Verksamheten
skall med andra ord genomföras på ett
ändamålsenligt sätt, heter det i
propositionen.
God hushållning sägs innebära att
onödiga utgifter skall undvikas och att
verksamheten skall bedrivas med hög
produktivitet. Enligt propositionen
innebär det också att statens medel
skall hanteras säkert och att dess
tillgångar i övrigt och dess skulder
förvaltas väl.
Med statens verksamhet avses enligt
andra stycket sådan verksamhet som sköts
av regeringen, domstolarna och de
förvaltningsmyndigheter som lyder under
regeringen. Däremot avses inte
verksamhet som drivs av aktiebolag som
ägs av staten eller stiftelser där
staten har medverkat vid bildandet. Inte
heller avses riksdagen och dess
myndigheters verksamhet. I propositionen
påpekas att riksdagen dock har
möjlighet att besluta att budgetlagen i
administrativt hänseende skall gälla för
riksdagen och dess myndigheter.
För att en verksamhet skall kunna styras
mot högre effektivitet och god
hushållning föreskrivs i lagförslaget (2
§) att regeringen för riksdagen skall
redovisa de mål som åsyftas och de
resultat som uppnåtts på olika
verksamhetsområden. Ett av syftena med
denna resultatstyrning anges vara att
underlätta för riksdagens utskott att i
ökad utsträckning ägna sig åt
uppföljning och utvärdering av
resultaten av den verksamhet som
riksdagen beslutat om.
Motionen
I motion 1995/96:K40 av Peter Eriksson
m.fl. (mp) begärs att lagens inledande
paragraf och specialmotiveringen ändras
vad avser innebörden av begreppen god
hushållning och hög effektivitet
(yrkande 1). Enligt motionärernas mening
skall begreppet god hushållning
innefatta att verksamheten skall
bedrivas så att förbrukning av
naturresurser och negativa miljöeffekter
minimeras. Den biologiska mångfalden får
inte skadas. Vidare får verksamheten
inte bedrivas så att naturresursbasen
för industrin urholkas eller skadas. Hög
effektivitet skall enligt motionärerna
avse sociala och samhällsekonomiska
effekter i positiv mening. Verksamhetens
effekter på människors vardag och på den
långsiktiga samhällsekonomin bör stå i
fokus, snarare än produktiviteten i
själva verksamheten, heter det i
motionen.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet anser i sitt yttrande
till konstitutionsutskottet att det är
viktigt att statens verksamhet bedrivs
på ett miljömässigt och socialt riktigt
sätt, men till skillnad från
motionärerna anser utskottet inte att 1
§ skall ändras. Riksdagen och regeringen
bör i stället använda andra instrument
för att försäkra sig om att
statsverksamheten bedrivs på
miljömässigt och socialt önskvärda sätt.
Exempel på sådana instrument är enligt
finansutskottet återkommande
miljöredovisningar och
fördelningspolitiska konsekvensstudier i
budgetpropositionen. Enligt
finansutskottets mening bör
konstitutionsutskottet tillstyrka
regeringsförslaget i denna del medan
motion K40 (mp) yrkande 1 bör avstyrkas.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet delar
motionärernas uppfattning att det är
viktigt att den statliga verksamheten
bedrivs på ett miljömässigt, socialt och
samhällsekonomiskt acceptabelt sätt.
Konstitutionsutskottet vill i likhet med
finansutskottet peka på olika metoder
för riksdag och regering att försäkra
sig om att så sker, till exempel genom
att det i budgetpropositionen tas in
miljöredovisningar och konsekvensstudier
av olika slag. Däremot anser inte heller
konstitutionsutskottet att 1 §
budgetlagen bör ändras på det sätt
motionärerna begärt. Utskottet avstyrker
alltså motion K40 (mp) yrkande 1 och
tillstyrker propositionens förslag till
1 §.
Konstitutionsutskottet tillstyrker även
lagförslagets 2 § om regeringens
skyldighet att för riksdagen redovisa
mål och resultat på olika
verksamhetsområden.
I propositionen anför regeringen som
sin uppfattning att den inte ser några
skäl till varför inte lagen i dess
huvuddel skulle kunna gälla även för
riksdagen och dess myndigheter, utom
Riksbanken (s. 20).
Konstitutionsutskottet anser att det bör
uppdras åt Riksdagens förvaltningskontor
att, sedan lagen antagits, överväga i
vad mån och i vilken form motsvarande
bestämmelser skall gälla inom
riksdagsområdet. Detta bör riksdagen som
sin mening ge Riksdagens
förvaltningskontor till känna.
Anslagstyper och anslagsvillkor
Gällande rätt
För närvarande använder sig riksdagen av
fyra typer av anslag, nämligen
obetecknat anslag, förslagsanslag,
reservationsanslag och ramanslag (an
slagsförordningen 1992:760). De skilda
anslagstyperna kännetecknas av att olika
regler gäller i fråga om regeringens
rätt att överskrida det anvisade
beloppet och att använda outnyttjade
medel ett senare budgetår. Härigenom
påverkar anslagssystemets närmare
utformning befogenhetsfördelningen
mellan riksdagen och regeringen samt
möjligheterna att styra de skilda
statliga verksamheterna.
Ett obetecknat anslag får inte
överskridas, och outnyttjade medel får
inte användas under följande budgetår.
Anslagstypen används främst för bidrag
till exempelvis organisationer, museer
och akademier.
Ett förslagsanslag får överskridas av
regeringen om det behövs för att
ändamålet med anslaget skall uppfyllas.
Outnyttjade medel får inte användas
under följande budgetår. Förslagsanslag
används främst för att finansiera
utgifter för sådana regelstyrda
förmånssystem där ersättningens storlek
och villkoren för att komma i åtnjutande
av den är reglerade i lag, men antalet
ersättningsfall inte exakt kan förutses.
Som exempel kan nämnas ålderspensioner,
barnbidrag, förtidspensioner,
sjukpenning, arbetslöshetsersättning och
räntebidrag. Det beloppsmässigt största
förslagsanslaget avser utgifter för
räntor på statsskulden.
Ett reservationsanslag får inte
överskridas, men outnyttjade medel får
användas under högst tre år efter det
budgetår då anslaget senast var uppfört
på statsbudgeten. Denna anslagstyp
används huvudsakligen för
internationellt utvecklingssamarbete,
vissa investeringsutgifter, högskolor
och forskning samt vissa
arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Gemensamt för dessa är att de belopp som
skall anvisas för de olika ändamålen kan
preciseras tämligen väl, men att det kan
vara svårt att exakt knyta
medelsförbrukningen till bestämda
budgetår.
Ett ramanslag får överskridas genom att
en anslagskredit tas i anspråk på
följande budgetårs anslag eller genom
att regeringen - dock endast under vissa
förutsättningar - beslutar om s.k.
merutgift. Outnyttjade medel får sparas
till följande budgetår. Ramanslag
används främst för de statliga
myndigheternas förvaltningskostnader,
men numera även för det militära
försvarets utgifter samt för
investeringar i vägar och järnvägar.
Propositionen
I propositionen föreslås att det i
fortsättningen bara skall finnas tre
anslagstyper, nämligen obetecknade
anslag, reservationsanslag och ramanslag
(3 §). De närmare villkoren för anslagen
framgår av lagens 4-6 §§.
Förslaget innebär alltså att den
nuvarande anslagstypen förslagsanslag
avvecklas. När en verksamhet finansieras
från ett förslagsanslag är risken stor
att överskridanden sker utan att de
underliggande orsakerna får tillräcklig
uppmärksamhet, heter det i propositionen
(s. 26). Anslagstypen ger inte
tillräckliga incitament för myndigheter
och regering att prognosticera
verksamheten, och den lämpar sig därmed
dåligt för ett system med utgiftstak och
utgiftsramar för statens utgifter. En
avveckling av förslagsanslagen är
därför, enligt regeringen, en nödvändig
följd av den nya budgetprocessen.
I stället för förslagsanslag kommer
enligt propositionens förslag ramanslag
att användas även för regelstyrda
utgifter, räntor på statsskulden,
garantier och EU-avgifter. Den till
ramanslaget kopplade anslagskrediten
föreslås samtidigt bli höjd till högst
10 % av anvisat anslag (6 § första
stycket). För närvarande får krediten
uppgå till högst 7 % av anslagsbeloppet.
Enligt propositionen (s. 28) kommer
regeringen att endast för några få
ramanslag medge den maximala
anslagskrediten redan i
regleringsbrevet. Kreditmöjligheten för
anslagen för förvaltningsändamål kommer
normalt att sättas till 3 % och för de
flesta övriga ramanslag till 5 %. Om
störningar inträffar på sådana anslag
under budgetåret, kan regeringen i steg
höja kreditgränsen upp till 10 % av
anslagsbeloppet. Enligt propositionen
innebär förslaget att riksdagens
befogenheter på finansmaktens område
vidmakthålls, samtidigt som regeringen
ges tillräcklig handlingsfrihet.
Regeringens möjlighet att överskrida
ett ramanslag genom vad som i dag kallas
merutgift föreslås regleras i 6 § andra
stycket. Enligt nu gällande regler har
regeringen denna rätt endast då det är
fråga om att täcka tillfälliga utgifter
som uppkommit utanför en myndighets
kontroll. Enligt paragrafen får
regeringen med riksdagens bemyndigande
besluta att ett ramanslag får
överskridas, om detta är nödvändigt för
att i en verksamhet täcka särskilda
utgifter som inte var kända då anslaget
anvisades eller för att ett av riksdagen
beslutat ändamål med anslaget skall
kunna uppfyllas .
När det gäller ramanslag för
förvaltningsändamål bör regeringens
befogenheter att besluta om
överskridande vara desamma som i dag
(prop. s. 86). Det förhållandet att det
bara i undantagsfall kan bli fråga om
överskridande, och då endast för vissa
typer av utgifter, har i lagtexten
markerats med att det skall vara fråga
om en särskild utgift.
Beträffande ramanslag som anvisas för
bl.a. lagstadgade
socialförsäkringsförmåner, avgifter till
EU, räntor på statsskulden eller
garantier kan enligt propositionen så
stora och snabba förändringar inträffa
att utgifterna inte ryms inom den
maximala kreditmöjligheten. Som ett
exempel på en situation då det är
lämpligt att regeringen får besluta om
utgifter på ramanslag utöver anvisat
belopp nämns kraftigt höjda räntor på
statsskulden i samband med oro på
kreditmarknaden. Hinner ett
tilläggsanslag då inte anvisas, föreslås
regeringen få besluta om överskridande
om det krävs för att det ändamål
riksdagen beslutat med anslaget skall
kunna uppfyllas.
Som ovan nämnts krävs riksdagens
bemyndigande för att överskridande av
ramanslag enligt 6 § andra stycket skall
få ske. Regeringen har i årets
budgetproposition (prop. 1996/97:1)
presenterat förslag till hur detta
bemyndigande närmare bör utformas.
Förslaget innebär att regeringen under
det kommande budgetåret får besluta att
ett ramanslag får överskridas om
följande villkor är uppfyllda:
1. ett riksdagsbeslut om anslag på
tilläggsbudget hinner inte inväntas,
2. överskridandet ryms inom
utgiftstaket för staten,
3. överskridandet är nödvändigt för att
ett av riksdagen beslutat ändamål med
anslaget skall kunna uppfyllas.
Beträffande utgiftsområde 26,
Statsskuldsräntor m.m., föreslår
regeringen i budgetpropositionen att
riksdagen medger att regeringen, för att
kunna fullgöra sina betalningsåtaganden,
får överskrida ramanslaget Räntor på
statsskulden.
Motionerna
Två motioner tar upp förslaget att
avskaffa förslagsanslagen.
I motion 1995/96:K38 av Gudrun Schyman
m.fl. (v) hemställs att riksdagen
beslutar att anslagsformen
förslagsanslag skall finnas kvar och
ingå i lagen om statsbudget (yrkande 1).
Det som enligt motionärerna är
utmärkande för förslagsanslagen är att
anslagsbelastningen påverkas av
samhällsutvecklingen. Anslagen får med
andra ord överskridas om det mot
bakgrund av medborgarnas sociala
rättigheter och behov är nödvändigt.
Motionärerna anser att grunderna för det
svenska välfärdssystemet skulle rubbas
om storleken på de belopp som olika
sociala rättigheter ger den enskilde
medborgaren skulle vara beroende av en
fixerad anslagsram. Regeringens förslag
innebär att en press för social
nedskärningspolitik byggs in i systemet.
Motionärerna i motion K40 (mp) vill
också behålla förslagsanslagen, men
anser att de bör användas betydligt mer
restriktivt än i dag (yrkande 4).
Motionärerna instämmer i regeringens
uppfattning att alltför stora avvikelser
förelegat under senare tid mellan
anvisade belopp och budgetutfall, men
anser att en mindre del av framför allt
de regelstyrda anslagen även i framtiden
bör utgöras av förslagsanslag. Risken
med att helt avskaffa förslagsanslagen
är att så många undantag måste göras i
det nya systemet att det uppfattas som
misslyckat, heter det i motionen.
Moderata samlingspartiet framför inte
något yrkande om anslagsformerna, men
uttrycker i motion K39 (m) sin
tillfredsställelse med att
förslagsanslagen föreslås avskaffas.
Användandet av förslagsanslag har enligt
motionärerna tenderat att generera
större offentliga utgifter både genom
att regeringen kunnat överskrida
anslaget för att uppfylla dess ändamål
och genom att medel på sådana anslag
inte fått sparas till nästkommande år.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet erinrar inledningsvis om
att när riksdagen våren 1995 fattade
principbeslut om att införa ett
utgiftstak för de samlade offentliga
utgifterna (prop. 1994/95:150, bet.
1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447)
utskottet då framhöll att den
eftersträvade fastheten i ett sådant
system bara kunde upprätthållas om vissa
anslagsformer omprövades. Inte minst
gällde detta förslagsanslagen på vilka
kraftiga avvikelser kunde förekomma
mellan de belopp som anvisades av
riksdagen och den slutliga belastningen
på anslagen. Möjligheten att finansiellt
styra sådana förslagsvis beräknade
utgifter var dålig, påpekade
finansutskottet, som förutsatte att
användningen av förslagsanslag
begränsades och att de finansiella
villkor som var förknippade med sådana
anslag skärptes.
Finansutskottet konstaterar i det nu
aktuella yttrandet att ett ramanslag
enligt propositionens förslag skall
kunna utökas på tre sätt.
Det första sättet är ett tillfälligt
överskridande enligt lagförslaget 6 §
första stycket, som finansieras genom
att en kredit tas i anspråk på följande
års anslag. Krediten får uppgå till
högst 10 % av anslagsbeloppet.
Finansutskottet anser att lagtexten bör
förtydligas, så att det framgår att
krediten skall täckas av anvisade medel
under efterföljande år. Utskottet
föreslår att följande tillägg görs i 6 §
första stycket efter meningen som slutar
med orden anvisat anslag :
Tillgängliga medel under följande år
reduceras med ett belopp motsvarande
ianspråktagen anslagskredit.
Finansutskottet påpekar att denna
finansieringsform kan användas för att
exempelvis fördela tillfälliga
anslagstoppar över tiden. Däremot är den
enligt utskottet mindre lämplig för att
komma till rätta med mycket omfattande
eller mer bestående oförutsedda
utgiftsökningar. I stället bör, enligt
utskottet, regeringen då i vanlig
ordning föreslå riksdagen att på
tilläggsbudget anvisa ytterligare medel
för ett visst ändamål.
Det andra sättet att utöka ett
ramanslag är då regeringen enligt 6 §
andra stycket med riksdagens
bemyndigande beslutar att ett
ramanslag får överskridas om detta är
nödvändigt för att i en verksamhet täcka
särskilda utgifter som inte var kända då
anslaget anvisades eller för att ett av
riksdagen beslutat ändamål med anslaget
skall kunna uppfyllas. Finansutskottet
anser att denna möjlighet till
anslagsöverskridande endast skall
användas om inget av de två andra
alternativen bör användas.
Finansutskottet anser att den
föreslagna lösningen på ett
ändamålsenligt sätt tillgodoser såväl
utskottets tidigare framförda krav på en
bättre utgiftskontroll som
nödvändigheten att finna
utanordningsformer som säkerställer att
regelstyrda utgifter m.m. kan betalas ut
enligt givna regler och ingångna avtal.
Utskottet har dock ytterligare
kommentarer till förslagen om
överskridande av ramanslag.
Det totala kreditutrymme som regeringen
ges möjlighet att utnyttja blir med
förslaget betydande, påpekar
finansutskottet. Utskottet utgår därför
från att regeringen kommer att tillämpa
kreditmöjligheten på det restriktiva
sätt som redovisas i motivtexten. Anslag
för förvaltningsändamål kommer i
regleringsbrevet att tilldelas en
anslagskredit på 3 %, och för de flesta
övriga ramanslag kommer kreditgränsen i
utgångsläget att begränsas till 5 %. Med
kreditmöjligheten torde de flesta behov
av ytterligare medel tillfälligt kunna
klaras av. Finansutskottet ifrågasätter
dock om en kredit av detta slag
generellt skall kunna förbli utnyttjad
under en längre period. Strävan bör
enligt utskottets mening vara att så
snart som möjligt reglera krediten.
För anslag avsedda för
statsskuldsräntor, icke påverkbara EU-
relaterade utgifter samt för infriande
av kreditgarantiutfästelser finns enligt
finansutskottet en risk att det
generella kreditutrymmet kan visa sig
otillräckligt. I dessa lägen bör, som
regeringen föreslår, vissa andra
möjligheter kunna stå till buds.
Finansutskottet anser att regeringen
ytterst alltid måste ha möjlighet att,
inom ramen för riksdagens bemyndigande,
kunna överskrida ett ramanslag för att
klara bl.a. utbetalningar av
lagreglerade förmåner. Utskottet
förutsätter att denna rätt utnyttjas
endast i rena undantagsfall. Grundregeln
bör enligt finansutskottet vara att
under budgetåret uppkommande
anslagsbehov skall täckas genom
tilläggsbudgetanslag anvisade av
riksdagen. För att ge riksdagen
information om bakgrunden till de
befarade överskridandena och möjlighet
att pröva och debattera de aktuella
frågorna bör denna ordning gälla även om
medelsbehovet framkommer sent på året
och utgifterna i praktiken redan är
fullbordade. Finansutskottet erinrar om
att tilläggsbudgetförslag i enlighet med
Riksdagsutredningens förslag kommer att
behandlas samlat av riksdagen. Utskottet
anser att endast om utrymme inte finns
för att hinna med en riksdagsbehandling
bör regeringen på egen hand kunna fatta
beslut om att överskrida ett anslag.
Detta bör enligt utskottet regleras
genom det bemyndigande som regeringen
förutsätts få i samband med behandlingen
av budgetpropositionen.
Med dessa förtydliganden tillstyrker
finansutskottet regeringens förslag att
avskaffa förslagsanslag som anslagsform
samt vad som i övrigt framförs i
propositionen om anslagstyper och
anslagsvillkor.
Finansutskottet anser således från sina
utgångspunkter att
konstitutionsutskottet bör avstyrka
motionerna K38 (v) yrkande 1 och K40
(mp) yrkande 4.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet instämmer i den
bedömning som gjorts av regeringen och
av finansutskottet och som
sammanfattningsvis innebär att
förslagsanslag lämpar sig dåligt för ett
system med utgiftstak och utgiftsramar.
Konstitutionsutskottet tillstyrker
därför propositionens förslag att
avveckla förslagsanslagen, 3 §, och
avstyrker motionerna K38 (v) yrkande 1
och K40 (mp) yrkande 4.
Konstitutionsutskottet delar vidare
finansutskottets uppfattning att
lagtexten i 6 § första stycket bör
förtydligas, så att det framgår att
anslagskrediten skall täckas av anvisade
medel under efterföljande år.
Konstitutionsutskottet tillstyrker
alltså finansutskottets förslag till
tillägg i 6 § första stycket.
Finansutskottet har i sitt yttrande
gett uttryck för hur det anser att
kreditmöjligheterna och möjligheterna
till anslagsöverskridande enligt 6 § bör
utnyttjas av regeringen.
Konstitutionsutskottet delar
finansutskottets bedömningar. Ovan har
redovisats regeringens förslag i årets
budgetproposition till hur riksdagens
bemyndiganden till regeringen att
överskrida ramanslag enligt 6 § andra
stycket bör utformas.
Konstitutionsutskottet konstaterar att
regeringens förslag ligger i linje med
vad finansutskottet här har anfört.
Med de förtydliganden som
finansutskottet gjort och som
konstitutionsutskottet ställer sig bakom
tillstyrker konstitutionsutskottet
lagförslaget 3-8 §§, i de delar de inte
redan behandlats, samt vad som i övrigt
anförts i propositionen om anslagstyper
och anslagsvillkor.
Konstitutionsutskottet vill i detta
sammanhang ta upp frågan om riksdagens
möjligheter att ställa villkor för
utnyttjandet av anslagen.
Som ovan framgått får statens medel
inte användas på annat sätt än riksdagen
bestämt (RF 9:2). När det gäller
utgiftsbesluten föreskrivs i RF endast
att riksdagen anvisar anslag till
angivna ändamål (RF 9:3). Riksdagen har
formellt sett en obegränsad rätt när det
gäller detaljregleringen i samband med
utgiftsbemyndigandena. Riksdagens beslut
att anvisa anslag (ändamål, anslagstyp
och belopp) kan alltså kompletteras med
ytterligare villkor och med
motivuttalanden som binder regeringens
och myndigheternas medelsanvändning.
Enligt gällande rätt är riksdagen
oförhindrad att sätta vilka villkor den
vill vid angivande av anslagsändamålen,
under förutsättning att villkoren står i
organiskt samband med anslagsändamålet i
fråga och inte strider mot tidigare
gjorda åtaganden. Sådana villkor kan
innebära precisering av mål,
prioritering inom ett anslag, den
regionala fördelningen av medlen,
organisering av verksamheten, viss typ
av insatser eller krav på
återrapportering av resultat.
Grundlagberedningen tog på sin tid
avstånd från tanken att hindra riksdagen
att gå för långt i detalj vid
anslagsspecificeringen (SOU 1972:15 s.
115).
I den nu aktuella propositionen anförs
såväl i den allmänna motiveringen (s.
23) som i specialmotiveringen till 3-6
§§ (s. 84) att riksdagen bestämmer de
villkor som gäller för medlens
användande. Det sker på ett
standardiserat sätt genom att det för
skilda ändamål anges med vilken typ av
anslag medel skall anvisas , heter det i
propositionen.
Utskottet konstaterar att
propositionens beskrivning av de villkor
riksdagen kan föreskriva inte är
uttömmande, eftersom det av den här ovan
lämnade redovisningen framgår att de
villkor riksdagen lämnar vid
anslagsspecificeringen kan vara av en
mängd olika slag och inte alls endast
avse anslagstyperna. Avsikten med den
nya budgetlagen är inte att påverka
befogenhetsfördelningen mellan riksdag
och regering. Inriktningen har i stället
varit att den nuvarande ordningen så
långt möjligt skall komma till uttryck i
lagen (se bl.a. prop. s. 121).
Konstitutionsutskottet vill därför
understryka att införandet av
budgetlagen inte innebär någon
begränsning i riksdagens möjligheter
enligt RF att besluta om ytterligare
villkor för medelsanvisningen, utöver
vad som framgår av budgetlagen och
speciallagstiftningen inom respektive
verksamhetsområde.
En ändring, precisering eller
komplettering av regeringens förslag
till medelsanvisning - utan att någon
ändring föreslås i fråga om storleken av
medelsanvisningen - markeras ibland av
utskotten i hemställan med formuleringen
att riksdagen med anledning av (kurs.
här) regeringens förslag ... anvisar
... . Någon enhetlig ordning då det
gäller utformningen av riksdagens beslut
i budgetfrågor i nu aktuella fall finns
emellertid inte. Oavsett formulering är
dock regeringen bunden av riksdagens
uttalanden om villkoren för
medelsanvisningen.
Konstitutionsutskottet vill i detta
sammanhang erinra om sitt uttalande i
vårens granskningsbetänkande, nämligen
att utskottet anser det principiellt
viktigt att regeringen i regleringsbrev
och förordningar uttrycker sig tydligt,
så att riksdagens beslut om
medelsanvändning kan verkställas i
enlighet med riksdagens önskemål (bet.
1995/96:KU30 s. 20).
Utnyttjande av anslag
Propositionen
I propositionen föreslås att regeringen
ges rätt att begränsa villkoren för
myndigheternas utnyttjande av anslag (7
§). Exempel på villkorsbegränsningar som
enligt propositionen kan bli aktuella är
att outnyttjade medel på
reservationsanslag inte får användas så
många år som anslagstypen medger, att
outnyttjade medel på ramanslag inte får
sparas i obegränsad utsträckning och -
förmodligen vanligast förekommande - att
anslagskrediten på ramanslag sätts lägre
än vad riksdagen medgett.
Av den inledningsvis lämnade
redovisningen för gällande rätt framgår
att regeringen under parlamentariskt
ansvar i vissa fall kan avstå från att
verkställa anslagsbeslut. En sådan
prövningsrätt ansågs i förarbetena till
RF ha sin främsta praktiska betydelse i
ett läge då det från
stabiliseringspolitisk synpunkt var
önskvärt att utan dröjsmål begränsa de
statliga utgifterna (prop. 1973:90 s.
223). Också när det gällde att
tillvarata uppkomna
besparingsmöjligheter ansågs en sådan
prövningsrätt vara av betydelse. I
förslaget till
8 § regleras nu detta förfarande.
Regeringen ges där rätt att avstå från
att utnyttja medel på anvisade anslag,
men bara om det är motiverat till följd
av särskilda omständigheter i en
verksamhet eller av statsfinansiella
eller andra skäl (8 §).
Med särskilda omständigheter i en
verksamhet avses enligt propositionen
främst att förutsättningarna i olika
avseenden har ändrats i förhållande till
vad som var känt när riksdagen beslutade
om anslaget. Möjligheter till
besparingar kan ha uppkommit till följd
av att en verksamhet har kunnat
genomföras till en lägre kostnad än vad
som var tänkt eller missförhållanden kan
ha uppdagats. Det understryks i
propositionen att regeringen självfallet
inte får underlåta att utnyttja ett
anslag enbart på grund av att den
ogillar anslagets syfte eller omfattning
(s. 88).
Åtgärder som betingas av
statsfinansiella eller andra
samhällsekonomiska skäl är enligt
propositionen generella till sin natur
och riktas mot ett stort antal anslag.
En prövningsrätt från dessa
utgångspunkter har sin främsta praktiska
betydelse då det av
stabiliseringspolitiska skäl är önskvärt
att utan dröjsmål begränsa de statliga
utgifterna.
Enligt förslaget till 42 § (se vidare
nedan s. 36) har regeringen en
skyldighet att vidta åtgärder om det
finns risk för att ett tak för statens
utgifter eller använda ramar för
utgiftsområden kommer att överskridas.
Även med stöd av detta lagrum kan
regeringen besluta att medel på anvisade
anslag inte skall användas. Regeringen
är dock självfallet förpliktad att se
till att de åtaganden som staten har
till följd av lag eller avtal fullgörs,
heter det i propositionen.
Motionerna
I motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40
(mp) yrkande 2 yrkas avslag på förslaget
till 8 §.
Vänsterpartiet anser att det av
budgetlagen klart bör framgå att
regeringen inte får avstå från att
utnyttja anvisade medel utan att först
få frågan behandlad av riksdagen. Detta
skall vara regeln om det gäller större
belopp eller om det inte klart framgår
att det handlar om en verksamhet som
nått sina mål på ett mer
samhällsekonomiskt effektivt sätt än
riksdagen förutsatt. En så generell
frihet för regeringen som föreslås i
propositionen skulle däremot kunna rubba
relationen mellan riksdag och regering,
anför Vänsterpartiet.
Motionärerna i motion K40 (mp)
karaktäriserar förslaget till 8 § som en
överreaktion från regeringens sida. Det
förhållandet att det tar något längre
tid att åtgärda budgetöverskridanden om
också riksdagen skall kopplas in måste
enligt motionärerna vägas mot
möjligheten till ett bredare stöd för
åtgärderna, en offentlig debatt och en
nödvändig demokratisk beslutsprocess.
Det är särskilt angeläget för ett land
som Sverige med en tradition av
minoritetsregerande att värna om
parlamentets kontroll över
budgetpolitiken och den verkställande
makten, heter det vidare i motionen. Det
är inte rimligt att ge en minoritet en
maktställning som innebär så vittgående
möjligheter att åsidosätta
majoritetsbeslut i parlamentet.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet konstaterar
inledningsvis att förslagets 8 § i
huvudsak innebär en lagreglering av ett
förfarande som regeringen sedan lång tid
tillbaka har haft möjlighet att utnyttja
med stöd av förarbetena till RF. Enligt
finansutskottets mening krävs en fast
utgiftskontroll för att komma till rätta
med obalanserna i statsfinanserna. Alla
möjligheter till besparingar måste
därvid tas till vara. Finansutskottet
anser det självklart att ett anslag
skall kunna underskridas om det visar
sig att anvisade medel överstiger vad
som behövs för att ett av riksdagen
fastlagt ändamål med anslaget skall
uppfyllas. Enligt utskottets mening
måste regeringen också ha möjlighet att
snabbt kunna begränsa de statliga
utgifterna om det krävs av
stabiliseringspolitiska eller
statsfinansiella skäl. Finansutskottet
påpekar att det i propositionen
redovisas en rad exempel på att så också
har skett under årens lopp.
Finansutskottet understryker vad som
också framhålls i propositionen,
nämligen att regeringen självfallet
inte får underlåta att utnyttja ett
anslag enbart på grund av att den
ogillar anslagets syfte eller omfattning
samt att regeringen lika självklart
också är förpliktad att se till att de
åtaganden som staten har till följd av
lagar eller avtal fullgörs.
Den i lagförslagets 42 § föreskrivna
skyldigheten för regeringen att själv
vidta de åtgärder som den har befogenhet
till, eller att föreslå riksdagen
nödvändiga åtgärder för att undvika att
ett beslutat utgiftstak eller använda
utgiftsramar kommer att överskridas,
avviker i grunden inte från vad som
tidigare gällt, anser finansutskottet.
Regeringen har i 1995 års
kompletteringsproposition samt i årets
ekonomiska vårproposition och den under
försommaren framlagda propositionen om
vissa åtgärder för att halvera
arbetslösheten till år 2000 m.m. (prop.
1995/96:222) för riksdagen redovisat
olika större anslagsöverskridanden och
anmält hur man avser att finansiera
överskridandena. Finansutskottet
förutsätter att regeringen även framöver
redovisar större uppkomna överskridanden
på motsvarande sätt.
Finansutskottet har inget att erinra mot
de i 7 och 8 §§ intagna föreskrifterna
om utnyttjandet av anslag. Enligt
utskottets mening bör
konstitutionsutskottet därför avstyrka
motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40
(mp) yrkande 2.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet vill i likhet med
finansutskottet understryka att
regeringen naturligtvis inte får
underlåta att utnyttja ett anslag enbart
därför att den ogillar anslagets syfte
eller omfattning, och att regeringen
självklart också är förpliktad att se
till att de åtaganden som staten har
till följd av lagar eller avtal
fullgörs. Vidare är regeringen bunden av
riksdagens anslagsvillkor (se ovan s.
17). Av dessa kan följa att ett visst
anslag inte isolerat kan lämnas
outnyttjat med hänsyn till att det ingår
som ett led i en större utgiftsplan.
Med det anförda tillstyrker
konstitutionsutskottet 7 och 8 §§ - den
sistnämnda paragrafen efter en språklig
korrigering - och avstyrker motionerna
K38 (v) yrkande 2 och K40 (mp) yrkande
2.
Redovisning mot anslag och inkomsttitlar
Propositionen
När riksdagen enligt RF 9:3 bestämmer
till vilket belopp statsinkomsterna
skall beräknas används inkomsttitlar för
de olika slagen av inkomster. Regeringen
anser att den benämning som används för
inkomstposterna på statsbudgeten bör
framgå av budgetlagen. I lagförslagets 9
§ anges därför att sådana statsinkomster
som beräknas av riksdagen skall
redovisas mot inkomsttitlar.
I förslaget till 10 § ges grundläggande
bestämmelser för hur den ekonomiska
redovisningen skall ske mot anslag och
inkomsttitlar. Såväl kassamässig som
utgiftsmässig redovisning skall kunna
förekomma. Avräkning skall ske löpande.
Kassamässig redovisning innebär att
redovisningen sker i anslutning till att
inbetalningar och utbetalningar äger
rum. Det sker främst i fråga om
transfereringar från staten till
hushåll, kommuner och företag samt i
fråga om skatteuppbörd från enskilda
till staten.
Utgiftsmässig redovisning innebär att
en utgift eller inkomst bokförs när en
vara eller tjänst har levererats och
anspråk på ersättning har rests.
Principen tillämpas främst för
förvaltnings- och
investeringsverksamhet. Den blandade
ordning - både kassamässig och
utgiftsmässig redovisning - som
föreslås komma till uttryck i 10 §
budgetlagen är också den ordning som för
närvarande tillämpas i Sverige.
Den valda redovisningsmetoden kan
enligt propositionen betraktas som ett
särskilt anslagsvillkor som ytterligare
definierar typen av anslag och
inkomsttiteln. I paragrafens sista
stycke anges att riksdagen för ett
anslag eller en inkomsttitel kan besluta
att avräkning skall göras på någon annan
grund.
Motionerna
Moderata samlingspartiet har i två
motioner framfört yrkanden med
innebörden att regeringen bör genomföra
en övergång till kostnadsmässig
redovisning. Dessa motioner behandlas
nedan under avsnittet Vidareutveckling
och utvärdering av den nya
budgetprocessen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet tillstyrker
förslagen till 9 och 10 §§ om
redovisning mot inkomsttitlar och
anslag.
Ekonomiska förpliktelser
Propositionen
I RF 9:10 finns ett förbud för
regeringen att utan riksdagens
bemyndigande ta upp lån eller i övrigt
ikläda staten ekonomisk förbindelse. I
lagförslagets 11 § första stycket
hänvisas till att det i 12-14 §§ ges
bestämmelser om befogenheter för
regeringen att ikläda staten ekonomiska
förpliktelser enligt regeringsformens
stadgande. I paragrafens andra stycke
erinras om att bestämmelser om statens
upplåning har tagits in i en särskild
lag, lagen (1988:1387) om statens
upplåning.
Enligt lagförslagets 12 § får
regeringen för det ändamål och med högst
det belopp som riksdagen bestämmer
beställa varor eller tjänster samt
besluta om bidrag, ersättning, lån eller
liknande som medför utgifter även under
senare budgetår än det statsbudgeten
avser. Att regeringen årligen för
riksdagen skall redovisa de ekonomiska
förpliktelser av denna typ som den
iklätt staten följer av lagförslagets 44
§.
Vidare får regeringen enligt 13 §
ikläda staten sådana ekonomiska
förpliktelser som är nödvändiga för att
den löpande verksamheten skall fungera
tillfredsställande. Som exempel på
åtaganden av denna typ nämns i
propositionen avtal om anställning av
personal, hyra av lokal, leverans av
förbrukningsmateriel och hyra av
kontorsutrustning. Enligt propositionen
skall regeringen ha rätt att överlåta
denna rätt till den myndighet som
regeringen bestämmer.
Av motivtexten framgår att någon
redovisning av åtaganden i den löpande
verksamheten inte kan ske, eftersom de
till sin omfattning är okända.
Regeringens rätt att ställa ut
kreditgarantier m.m. regleras i 14 §.
Regeringen skall enligt förslaget för
det ändamål och med högst det belopp som
riksdagen bestämmer ställa ut
kreditgarantier. När särskilda skäl
finns får åtagandet enligt riksdagens
bestämmande göras utan att beloppet
begränsas. Enligt 44 § skall regeringen
för riksdagen varje år redovisa de
garantier som ställts ut.
För en statlig garanti skall enligt 15
§ en avgift tas ut. Avgiftens storlek
skall motsvara den ekonomiska risk som
garantin innebär för staten, om inte
riksdagen för ett visst fall beslutar
annat.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet har inga invändningar
mot propositionens förslag till lagtext
i denna del. Utskottet noterar att Svea
hovrätt i sitt remissvar på
Budgetlagsutredningen hade vissa
synpunkter på bestämmelsen om vilka
förpliktelser regeringen får ikläda
staten för att den löpande verksamheten
skall fungerar tillfredsställande (13
§). Enligt hovrättens remissvar, som i
denna del inte refereras i
propositionen, var den aktuella
paragrafen allmänt hållen. Enligt
hovrättens mening borde det närmare
anges i lagtexten vilka slag av
ekonomiska förpliktelser som åsyftades.
Vidare kunde det övervägas att införa en
regel om beloppstak. En ekonomisk ram
borde enligt Svea hovrätt uppställas för
regeringens behörighet i detta avseende.
Finansutskottet förklarar sig inte dela
Svea hovrätts uppfattning att 13 § är
alltför allmänt formulerad. Utskottet
erinrar om att det av propositionen
framgår att de åtaganden som regleras i
paragrafen inte får gå längre än vad som
följer av god praxis, affärssed eller
liknande inom ifrågavarande
verksamhetsområde om inte de särskilda
förutsättningarna för statlig verksamhet
motiverar detta.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet instämmer i
finansutskottets bedömning och
tillstyrker lagförslagets 11-15 §§ om
regeringens befogenheter att ikläda
staten ekonomiska förpliktelser.
Här kan nämnas att regeringen i årets
budgetproposition föreslår en ny modell
för garantihanteringen. Den föreslagna
modellen sägs innebära att risken i
varje garantiengagemang beräknas och att
det därigenom sätts ett pris i form av
en årlig avgift på garantin. Till den
del avgifter inte erhålls från
garantitagaren anses det vara fråga om
en statlig subvention som skall belasta
ett anslag.
Statsbudgetens avgränsning
Propositionen
Enligt regeringens uppfattning är
avgränsningen av statsbudgeten alltför
vag (s. 41). Det saknas regler som anger
om ett belopp skall redovisas på eller
utanför statsbudgeten. Det saknas också
bestämmelser om de verksamheter som
skall nettoredovisas på statsbudgeten
eller redovisas helt utanför
statsbudgeten. Enligt regeringen minskar
statsbudgetens värde som beslutsunderlag
till följd av denna vaga avgränsning,
vilket kan leda till en försvagad
budgetdisciplin. Regeringen anser att
det mot bakgrund av införandet av
utgiftstak är särskilt viktigt att
statsbudgetens avgränsning klargörs.
I propositionen föreslås att
statsbudgeten i princip skall omfatta
alla inkomster och utgifter och andra
betalningar som påverkar statens
lånebehov (16 §). Vidare föreslås att
statens inkomster och utgifter
huvudsakligen skall tas upp brutto på
statsbudgeten (17 §). På inkomsttitlar
och anslag skall däremot inte redovisas
sådan verksamhet där statens kostnader
helt täcks med verksamhetens intäkter
(18 §). Slutligen föreslås att
regeringen skall få besluta om
dispositionen av avgiftsinkomster från
frivilligt efterfrågade varor och
tjänster som staten tillhandahåller, om
inkomsterna helt eller delvis täcker
statens kostnader för verksamheten (19
§).
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet erinrar i sitt yttrande
om att det vid flera tidigare tillfällen
uttalat att budgeten bör vara
fullständig och att principen om
bruttoredovisning bör tillämpas. I ett
betänkande från 1993 (bet. 1992/93:FiU30
s. 167) anförde utskottet att det på
grund av avlyft av lån och
investeringar, växlande
redovisningsprinciper och tilltagande
nettoredovisning mot budgeten -
samtidigt som väsentliga delar av den
statliga verksamheten bedrevs i
varierande former vid sidan av
statsbudgeten - saknades möjlighet att
få en klar uppfattning av den statliga
verksamheten. Budgeten utgjorde därmed
inte längre ett tillfredsställande
underlag för att bedöma den statliga
verksamhetens effekter, ansåg utskottet
då.
Om väsentliga delar av den statliga
verksamheten inte redovisas över
statsbudgeten finns enligt
finansutskottet risk för att de
utanförstående delarna inte tas upp till
prövning i samband med
budgetbehandlingen på samma sätt som den
övriga verksamheten. Likaså minskar
värdet av att fastställa utgiftsramar om
vissa utgifter inte omfattas av dem.
Möjligheten att kontrollera och följa
utgiftsutvecklingen minskar.
Finansutskottet anser att de
diskrepanser mellan budgetunderskott och
lånebehov som tidigare förelegat visar
på svårigheterna i dessa avseenden.
Sammanfattningsvis anser
finansutskottet att den föreslagna
regleringen ökar budgetens
överblickbarhet och att budgetens värde
som beslutsunderlag därmed ökar.
Förslaget innebär enligt utskottet också
att möjligheten att kontrollera
utvecklingen av statens totala utgifter
ökar. Finansutskottet tillstyrker
propositionens förslag om reglering av
statsbudgetens avgränsning.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet ansluter sig till
finansutskottets bedömning. Såsom anförs
i propositionen gör det förhållandet att
ett tak för statens utgifter avses
tillämpas i statens budgetprocess att
det är särskilt nödvändigt med en
precisering av statsbudgetens
avgränsning. Konstitutionsutskottet
tillstyrker således förslagen till 16-19
§§.
Finansiering av investeringar
Propositionen
Enligt lagförslagets 20 § får
regeringen, inom låneramar som riksdagen
årligen fastställer, besluta att
anskaffning av anläggningstillgångar som
används i statens verksamhet skall
finansieras med lån i Riksgäldskontoret.
Vidare föreslås regeringen få besluta
att rörelsekapital i statens verksamhet
skall finansieras med krediter i
Riksgäldskontoret inom en kreditram som
riksdagen årligen fastställer (21 §).
Anskaffningar av andra tillgångar för
staten, bl.a. infrastrukturella
investeringar, skall enligt
lagförslagets 22 § finansieras med
anslag eller med vissa
försäljningsinkomster.
Systemet med att finansiera
myndigheternas anläggningstillgångar
genom lån i Riksgäldskontoret har
tillämpats sedan en tid tillbaka. Det är
investeringar för förvaltningsändamål,
såsom t.ex. maskiner, inventarier och
ADB-system som finansierats på detta
sätt. Myndigheternas kostnader för
amorteringar och räntor finansieras
under avskrivningstiden med
anslagsmedel, avgiftsinkomster eller
andra medel som får disponeras i
verksamheten. Även större objekt med
långa avskrivningstider, t.ex.
fastigheter som utgör
produktionsfaktorer i myndighetens
verksamhet, kan finansieras på detta
sätt.
I propositionen framhålls att
finansieringsmetoden har flera fördelar.
Genom lånefinansiering blir
investeringarnas kapitalkostnader
synliga. Besluten om investeringar kan
fattas på närmast företagsekonomiska
grunder och hanteras på annat sätt än
beslut om driftutgifter. Kostnader
fördelas på ett korrekt sätt över tiden
under den tid tillgången nyttjas.
Regeringen avser att i
budgetpropositionen föreslå riksdagen
att ta ställning till skilda låneramar
för exempelvis studielån, fastigheter
och anläggningstillgångar för
förvaltningsändamål. På detta sätt avses
investeringsbemyndigandena bli bestämda
till belopp, tid och delvis till
ändamål. En låneram anger det högsta
belopp dessa interna lån totalt får
uppgå till. I propositionen sägs att
utrymmet för nya investeringar bestäms
av de belopp som amorteras under året
och en eventuell utökning av ramen.
Regeringen bör få besluta om de villkor
som skall gälla för lånen.
Finansutskottets yttrande
I sitt yttrande uppehåller sig
finansutskottet särskilt vid reglerna
för finansiering av
anläggningstillgångar. Utskottet
hänvisar till att riksdagen fr.o.m.
budgetåret 1992/93 årligen givit
regeringen en låneram i
Riksgäldskontoret för att finansiera
myndigheters investeringar i
anläggningstillgångar för
förvaltningsändamål. Det första året var
låneverksamheten begränsad till vissa
myndigheter. Regeringen begärde och
beviljades en låneram av riksdagen om
900 miljoner kronor. För budgetåret
1993/94, då flertalet myndigheter
omfattades av lånemodellen, begärde
regeringen en låneram på 4 500 miljoner
kronor. Vid budgetårets slut uppgick de
upptagna lånen till 2 372 miljoner
kronor. För budgetåret 1994/95
beviljades regeringen en låneram på
9 800 miljoner kronor. Av denna
utnyttjades 5 956 miljoner kronor vid
det budgetårets slut.
I finansplanen 1995 redovisades de
främsta skälen till skillnaden mellan
den tilldelade låneramen och den
faktiska låneskulden. Myndigheterna hade
senarelagt planerade investeringar, och
de hade amorterat mer än planerat under
amorteringstiden. Det var också
sannolikt, anfördes det i finansplanen,
att den sammanlagda tilldelade
låneramen, som hade beräknats från
myndigheternas redovisning av planerade
investeringar, hade innehållit ett visst
mått av överplanering. Det föreföll
också som om myndigheterna i vissa fall
hade varit obenägna att ta upp lån i de
fall de hade kunnat finansiera
investeringen på annat sätt. Regeringen
ansåg i finansplanen 1995 att det var
för tidigt att dra några långtgående
slutsatser om utvecklingen av
myndigheternas investeringsverksamhet.
För budgetåret 1995/96 begärde
regeringen ett bemyndigande att ta upp
lån på sammanlagt 12 400 miljoner
kronor. Av beloppet beräknades en viss
andel, motsvarande 5 % av det
sammanlagda lånebeloppet, ställas till
regeringens disposition för oförutsedda
behov.
I sitt betänkande 1994/95:FiU10 med
anledning av budgetpropositionen
1994/95:100 anförde finansutskottet att
det tidigare ställt sig positivt till
att myndigheterna givits möjlighet att
finansiera investeringar för
förvaltningsändamål genom lån i
Riksgäldskontoret. Myndigheterna hade
emellertid tenderat att överskatta sina
investeringsplaner eller avstått från
att utnyttja investeringslånen på det
sätt som var avsikten när låneformen
inrättades. Det hade därmed, som
framgått, uppstått en betydande skillnad
mellan vad riksdagen beviljat som
låneram och vad myndigheterna faktiskt
utnyttjat. Detta kunde, konstaterade
finansutskottet, skapa problem i
framtiden för den finansiella styrningen
av myndigheterna. Det kunde också te sig
mindre meningsfullt för riksdagen att
besluta om en låneram som vida översteg
vad som faktiskt utnyttjades. Det fanns
därför, anförde utskottet, anledning att
undersöka möjligheterna att nå bättre
överensstämmelse mellan låneram och
faktiskt utnyttjande.
Finansutskottet tillstyrkte den begärda
låneramen för budgetåret 1995/96 med
hänvisning till att det var för tidigt
att dra några långtgående slutsatser om
myndigheternas investeringsverksamhet.
Det borde dock övervägas, ansåg
utskottet, om inte den del av låneramen
som direkt ställdes till myndigheternas
förfogande borde minskas och i stället
den del ökas som får disponeras av
regeringen för oförutsedda behov. Om det
under året uppkom ett ökat lånebehov för
någon myndighet borde regeringen kunna
göra omfördelningar inom låneramen med
hänsyn härtill.
Finansutskottet konstaterar i det nu
aktuella yttrandet att skillnaden mellan
det beviljade låneutrymmet och det
faktiskt utnyttjade beloppet alltjämt är
mycket stor. Av den beviljade låneramen
på 12 400 miljoner kronor hade 7 982
miljoner kronor utnyttjats den 30 juni
1996. Det finns enligt finansutskottet
också anledning att uppmärksamma att när
denna typ av låneramar infördes angavs
att regeringen skulle besluta om en
låneram för respektive myndighet och att
regeringen skulle pröva myndigheternas
investeringsverksamhet inom ramen för
den ordinarie budgetprövningen.
Låneramen skall enligt propositionen
avse den totala skuld som en enskild
myndighet får ha till Riksgäldskontoret.
Finansutskottet anser detta vara en
rimlig ordning. När verksamheten nått
full omfattning, dvs. när alla
anläggningstillgångar som finns upptagna
i myndigheternas redovisningar
finansieras med lån, är det enligt
finansutskottet sannolikt att
nyupplåningsbehovet och summan av
amorteringarna kommer att närma sig
varandra. Innebörden av att ange en
årlig låneram blir därmed en annan än
när verksamheten byggdes upp och den
statliga upplåningen påverkades. Det kan
enligt finansutskottet finnas anledning
att återkomma till frågan i samband med
att riksdagen tar ställning till
motsvarande låneram för budgetåret 1997.
Finansutskottet erinrar vidare om att
utskottet i flera betänkanden behandlat
finansiering av investeringar i
infrastruktur (se t.ex. bet.
1992/93:FiU10 och 1992/93:FiU30). En
utförlig redovisning gjordes i ett
yttrande till trafikutskottet
(yttr.1992/93:FiU4y). Finansutskottet
anser att det nu föreliggande
lagförslaget överensstämmer med den
uppfattning utskottet framförde i dessa
sammanhang.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet tillstyrker
förslagen till 20-23 §§ om finansiering
av investeringar.
Här kan nämnas att regeringen i årets
budgetproposition bekräftar finans
utskottets iakttagelse att de av
myndigheterna upptagna lånen t.o.m. den
sista juni 1996 väsentligt understiger
den totalt tilldelade låneramen.
Regeringen förklarar detta bl.a. med att
myndigheterna i många fall endast tar
upp lån två gånger per år och då vid
halv- och helårsskiften. Upptagna lån
väntas därmed öka vid helårsskiftet.
Regeringen föreslår i
budgetpropositionen att den för
budgetåret 1997 skall få besluta om lån
för myndigheters investeringar i
anläggningstillgångar för
förvaltningsändamål intill ett
sammanlagt belopp av 14 700 miljoner
kronor. Vidare beräknas det sammanlagda
kreditbeloppet för myndigheterna till
13 000 miljoner kronor för 1997.
Överlåtelse av statens egendom
Propositionen
Riksdagen har enligt RF 9:9 en
skyldighet att i den omfattning som
behövs fastställa grunder för bl.a.
förfogandet över statens egendom. I
förarbetena till regeringsformen anges
att det kan vara lämpligt att detta sker
i lags form (prop. 1973:90 s. 347).
Riksdagen har emellertid inte antagit
någon lag om överlåtelse av statens
egendom. På vissa områden - främst vad
gäller fast egendom - har riksdagen i
stället fattat särskilda beslut i dessa
frågor. På andra områden har enligt
propositionen en ofullständig och i
vissa delar oklar praxis vuxit fram.
Staten äger fastigheter, aktier och
annan lös egendom. I propositionen
föreslås att vissa grundläggande
bestämmelser om förfogandet över statens
egendom tas in i budgetlagen.
Bestämmelserna avses främst reglera
kompetensfördelningen mellan riksdagen
och regeringen, under vilka
förutsättningar egendom får säljas och
hur försäljningsinkomsterna får
disponeras.
I lagförslagets 25 § första stycket
anges att regeringen får sälja en
fastighet vars värde inte överstiger
50 miljoner kronor om det inte finns
särskilda skäl för att egendomen
alltjämt skall ägas av staten.
Försäljning till kommun för
samhällsbyggnadsändamål får enligt
paragrafens andra stycke ske utan
begränsning.
Regeringen föreslås i 26 § första
stycket få sälja aktier eller andelar i
företag där staten har mindre än hälften
av rösterna, om inte staten för det
företaget har beslutat annat. Utan
bemyndigande från riksdagen får
regeringen inte genom försäljning eller
på annat sätt minska statens ägarandel i
företag där staten har hälften eller mer
än hälften av rösterna för samtliga
aktier eller andelar (26 § andra
stycket).
Annan lös egendom än aktier får
regeringen sälja om den inte längre
behövs eller om den har blivit obrukbar
(28 §).
Försäljning av statens egendom skall
genomföras affärsmässigt om inte
särskilda skäl talar mot detta (29 §).
I fråga om disposition av
försäljningsinkomster föreslår
regeringen följande.
Om riksdagen beslutat om försäljningen
skall inkomsten redovisas mot en
inkomsttitel på statsbudgetens
inkomstsida om inte riksdagen bestämmer
annat (30 §).
Om regeringen beslutat om försäljning
av egendom som ingått i en verksamhet
för vilken riksdagen godkänt en
investeringsplan, får inkomsten
disponeras för att finansiera
investeringar som ingår i planen (31 §).
Saknas en investeringsplan och har
egendomen finansierats med anslag, skall
medel motsvarande det bokförda värdet
redovisas mot en inkomsttitel (32 §). Om
egendomen finansierats med lån skall
detta lösas. Med vissa undantag får den
inkomst som sedan återstår disponeras i
den verksamhet där den sålda egendomen
har använts (33 §). Har egendomen
finansierats på annat sätt än med medel
från anslag eller lån får hela inkomsten
disponeras i den verksamhet där den
försålda egendomen har använts (34 §).
Motionen
I motion K38 (v) hemställs att riksdagen
avslår 26 § i lagförslaget (yrkande 3).
Paragrafens innebörd är enligt
motionärerna att riksdagens inflytande
över den statliga egendomen minskas.
Eftersom ett avgörande inflytande i ett
bolag ofta utövas via ett
minoritetsinnehav av röstvärdet, kan
inte den föreslagna regeln godtas, anför
motionärerna. Motionärerna hänvisar i
stället till den lösning som
Statskontoret föreslår i sitt
remissyttrande, nämligen att alla
åtgärder som ändrar statens
ägarinflytande och röstetal under eller
över de kritiska gränserna 10, 30
respektive 50 % skall underställas
riksdagen. Skall det ske strategiska
förskjutningar eller minskningar av det
statliga ägandet i näringslivet skall
detta underställas riksdagen, heter det
i motionen.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet erinrar om att utskottet
behandlat frågor om överlåtelse av fast
egendom vid ett flertal tillfällen,
vilket också utförligt redovisats av
Budgetlagsutredningen. Vid ett tillfälle
då regeringen föreslagit att regeringen
skulle få besluta om försäljning av
staten tillhörig fast egendom utan några
beloppsmässiga begränsningar yttrade sig
även konstitutionsutskottet till
finansutskottet. Konstitutionsutskottet
(yttr. KU 1981/82:10y) ansåg att
värdegränsen inte borde slopas förrän
frågan om grunderna för förfogandet över
statens egendom närmare hade setts över.
Finansutskottet instämde i detta (bet.
FiU 1981/82:26) och upprepade vid flera
tillfällen därefter (t.ex. bet. FiU
1985/86:22) att regeringen borde företa
en översyn av gällande bemyndiganden och
utarbeta förslag till riktlinjer för
försäljning av staten tillhörig fast
egendom. Finansutskottet ser med stor
tillfredsställelse att regeringen nu
förelagt riksdagen ett förslag till
lagreglering av frågan.
Med anledning av Vänsterpartiets motion
anför finansutskottet att det kan finnas
goda skäl för staten att ha kvar en
minoritetspost i ett aktiebolag.
Utskottet nämner som exempel att staten
i kontrollsyfte köpte en mindre
aktiepost i bolaget Cementa AB då
bolaget hade blivit enda inhemska
producent av cement. Finansutskottet
erinrar vidare om att aktiebolagslagen
ger ett betydande inflytande för
aktieägare som tillsammans innehar en
tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta
minoritetsskydd innebär att
bolagsordningen inte kan ändras i vissa
avseenden utan stöd från
minoritetsägaren. Även aktieägare som
innehar en tiondel av aktierna i ett
bolag har ett visst skydd mot ändringar
i bolagsordningen. Mot den bakgrunden
finns det enligt finansutskottet
anledning för riksdagen att förbehålla
sig rätten att besluta om en försäljning
av aktier i ett bolag, trots att staten
inte innehar en majoritet av rösterna.
Riksdagen bör i sådana fall kunna ge
regeringen till känna att riksdagen vill
förbehålla sig rätten att besluta om
försäljning av aktier i bolag där staten
har en minoritet av rösterna för
samtliga aktier. Den i propositionen
föreslagna lydelsen av paragrafen ger
enligt finansutskottet utrymme för ett
sådant riksdagsbeslut. Finansutskottet
anser att motionen tillgodoses med denna
ordning och föreslår att
konstitutionsutskottet avstyrker
motionen.
Finansutskottet hänvisar också till att
utskottet tidigare understrukit
betydelsen av att inkomster av
försäljning tillförs en inkomsttitel på
statsbudgeten (bet. 1993/94:FiU20).
Sammanfattningsvis har finansutskottet
ingen invändning mot propositionens
förslag beträffande överlåtelse av
statens egendom, utan förordar att
konstitutionsutskottet tillstyrker
propositionen i denna del.
Näringsutskottets yttrande
Näringsutskottet erinrar inledningsvis
om att riksdagen våren 1996 beslöt att
minskning av statens ägande med vissa
angivna restriktioner skulle kunna ske
beträffande åtta angivna företag (prop.
1995/96:141, bet. NU26). De åtta
företagen var följande: AssiDomän AB,
Celsius AB, Enator AB, Pharmacia &
Upjohn Inc., SAQ Kontroll AB, AB Svensk
Exportkredit, SBL Vaccin AB och
Lantbrukskredit AB. Detta bemyndigande
ersatte det bemyndigande som riksdagen
lämnade år 1991 (prop. 1991/92:69, bet.
NU10). Samtidigt angavs att av riksdagen
tidigare lämnade bemyndiganden avseende
Nordbanken, Securum AB (numera inklusive
Retriva AB) och Svenska Skogsplantor AB
skulle fortsätta att gälla.
Regeringens förslag till riksdagsbeslut
innefattar dels att riksdagen skall anta
förslaget till lag om statsbudgeten,
dels att av riksdagen tidigare givna
bemyndiganden och andra beslut skall
upphöra att gälla i de avseenden som
lagen reglerar, påpekar
näringsutskottet. I propositionen sägs
dock i fråga om försäljning av aktier i
statliga företag att de särskilda
bemyndiganden som riksdagen lämnade
våren 1996, liksom tidigare givna
bemyndiganden, kan fortsätta att gälla.
Riksdagsbeslutet våren 1996 omfattade,
som nämnts, åtta företag. Vidare
konstaterades i den då aktuella
propositionen, liksom i
näringsutskottets betänkande, att
tidigare bemyndiganden för ytterligare
tre företag skulle fortsätta att gälla.
Därutöver har riksdagen bemyndigat
regeringen att genomföra en försäljning
av Svensk Fastighetsvärdering AB
(SVEFA). Riksdagen fattade våren 1995
beslut om bolagisering av den
fastighetsekonomiska verksamheten inom
Statens lantmäteriverk (prop.
1994/95:166, bet. BoU17). I
riksdagsbeslutet ingick ett bemyndigande
för regeringen att i en nära framtid
sälja aktier i bolaget.
Riksdagen har således lämnat särskilda
bemyndiganden för nämnda tolv företag,
anför näringsutskottet. Till sitt
yttrande har näringsutskottet fogat en
tabell med en sammanställning över dessa
företag, liksom över innebörden av
bemyndigandena. Näringsutskottet påpekar
dock att det inte går att med bestämdhet
uttala sig om huruvida denna förteckning
dr uttömmande.
Näringsutskottet erinrar vidare om att
regeringen i proposition 1995/96:141 om
aktiv förvaltning av statens
företagsägande meddelade att den avsåg
att ytterligare utveckla och förbättra
de årliga redogörelserna för företag med
statligt ägande. Det angavs att det
bl.a. skulle göras kompletteringar med
uppgifter om utdelningar,
omstruktureringar, försäljning av aktier
och nyemissioner som skulle komma att
ske med stöd av det nya bemyndigandet.
Enligt näringsutskottet framgår inte av
årets redogörelse (skr. 1996/97:20) för
vilka företag riksdagen har lämnat
särskilda bemyndiganden eller innebörden
av dessa bemyndiganden. Enligt uppgift
avses dock en sammanfattning av
bemyndigandena komma att ingå i nästa
års redogörelse, vilket näringsutskottet
noterar med tillfredsställelse.
För att det inte skall råda någon
oklarhet om vad riksdagens nu aktuella
beslut innebär i förhållande till
tidigare lämnade bemyndiganden avseende
försäljning av aktier och andelar i
företag med statligt ägande, anser
näringsutskottet att
konstitutionsutskottet bör ange vilka
företag som omfattas av dessa
bemyndiganden. Innebörden av
bemyndigandena bör dessutom klargöras,
förslagsvis genom hänvisning till den
tabell näringsutskottet redovisat.
Därvid bör - för klarhets skull - anges
att en försäljning av statens innehav av
A-aktier i Celsius AB kräver ett beslut
av riksdagen samt att bemyndigandet
beträffande AssiDomän AB endast avser
nyemission.
Beträffande det som förordas i motion
1995/96:K38 (v) och som innebär att alla
åtgärder som ändrar statens
ägarinflytande och röstetal under eller
över gränserna 10 %, 30 % och 50 % skall
underställas riksdagen hänvisar
näringsutskottet till vad som sägs i
propositionen (s. 62) om att en sådan
lösning är opraktisk med hänsyn till det
begränsade antal företag som är
aktuella. Näringsutskottet påpekar att
det av den tidigare nämnda skrivelsen
1996/97:20 med redogörelse för företag
med statligt ägande framgår att det
endast är sex företag för vilka statens
ägarandel understiger 50 %, nämligen
följande: A/O Dom Shvetsii (36 %),
Celsius AB (25 %), Enator AB (25 %),
Norrland Center AB (33,3 %), Pharmacia &
Upjohn Inc. (7 %) och Svensk
Avfallskonvertering ABSAKAB (0 %).
Beträffande tre företag Celsius AB,
Enator AB och Pharmacia & Upjohn Inc.
gäller, som nämnts, särskilda
bemyndiganden. Staten äger en aktie i
SAKAB. Näringsutskottet konstaterar att
det således endast är beträffande de två
företagen A/O Dom Shvetsii (bolag med
säte i S:t Petersburg men som ännu inte
bedriver någon verksamhet) och Norrland
Center AB (fyra anställda) som den i
motionen förordade uppläggningen skulle
få någon praktisk betydelse.
Näringsutskottet noterar vidare att
riksdagen har möjlighet att till beslut
om bemyndigande om försäljning av aktier
i företag där staten har en ägarandel på
50 % eller mer koppla de restriktioner
som anses lämpliga.
Med den precisering av riksdagsbeslutet
som näringsutskottet förordar anser
näringsutskottet att propositionen bör
tillstyrkas i här aktuell del och att
motion 1995/96:K38 (v) bör avstyrkas i
motsvarande del.
Konstitutionsutskottets bedömning
Av näringsutskottets yttrande, vilket
stöder sig på regeringens skrivelse
1996/97:20 som innehåller 1996 års
redogörelse för företag med statligt
ägande, framgår att det endast finns två
företag där statens ägarandel
understiger 50 % och där något
bemyndigande avseende försäljning inte
lämnats. Det ena företaget bedriver ännu
inte någon verksamhet och det andra har
endast ett fåtal anställda. Mot bakgrund
härav framstår inte det förslag som
läggs fram i motion K38 (v) yrkande 3
som någon praktisk lösning.
Konstitutionsutskottet tillstyrker
därför propositionens förslag till 26 §
och avstyrker motionen.
I likhet med finansutskottet ser
konstitutionsutskottet med
tillfredsställelse att förfogandet över
statens egendom lagregleras.
Konstitutionsutskottet tillstyrker
propositionens förslag i övrigt i denna
del (24-25 §§ och 27-34 §§), men
föreslår en redaktionell ändring av
rubriken mellan 29 § och 30 §.
Riksdagens beslut om vilka
bemyndiganden som utan ändring skall
fortsätta att gälla sedan budgetlagen
trätt i kraft bör preciseras på det sätt
näringsutskottet föreslagit. De företag
som omfattas av tidigare lämnade
bemyndiganden om försäljning, liksom
innebörden av bemyndigandena, återfinns
i tabellen på s. 30. Dessa bemyndiganden
- och ev. motsvarande tidigare givna
bemyndiganden - skall alltså fortsätta
att gälla när budgetlagen träder i
kraft.
Redovisning och revision
Propositionen
Enligt lagförslagets 44 § är regeringen
redovisningsskyldig inför riksdagen för
statens medel och de övriga tillgångar
som enligt RF 9:8 står till regeringens
disposition. För att denna
redovisningsskyldighet skall kunna
fullgöras skall bokföring i staten ske i
överensstämmelse med en till statliga
förhållanden anpassad god
redovisningssed. Detta regleras i
förslaget till 45 §, enligt vilket
lagrum redovisningen skall ge en
rättvisande bild av verksamheten, det
ekonomiska resultatet och ställningen
samt förvaltningen av statens medel och
övriga tillgångar. Regeringen föreslås
vara skyldig att meddela närmare
föreskrifter om redovisningen.
Statens medel och övriga tillgångar
står inte i sin helhet till statens
disposition. Enligt RF 9:8 undantas
tillgångar som är avsedda för riksdagen
och dess myndigheter eller som i lag har
avsatts till särskild förvaltning. AP-
fondens tillgångar är ett exempel på det
senare. Det är enligt regeringens mening
praktiskt om regeringens redovisning
även omfattar de medel som handhas av
riksdagen och dess myndigheter med
undantag för Sveriges riksbank (prop. s.
69). En förutsättning för en sådan
redovisning är enligt regeringen att
riksdagens förvaltningskontor lämnar
uppgifter som underlag för
redovisningen. Regeringen understryker
att detta självfallet inte innebär att
regeringen övertar förvaltningskontorets
befogenheter eller något som helst
sakansvar på området.
Ytterst är det riksdagens ansvar att
kontrollera att den statliga
förvaltningen fungerar effektivt och
säkert, att redovisningen är rättvisande
och att gällande föreskrifter följs.
Sådan kontroll sker bl.a. genom
revision. I lagförslaget föreskrivs
därför att statens verksamhet skall
granskas genom revision (46 §).
Revisionen av Statsrådsberedningen, de
olika departementen och
regeringskansliets förvaltningskontor -
vilka än så länge utgör olika
myndigheter - utförs av
regeringskansliets revisionskontor. I
propositionen anförs att revisionen av
statens verksamhet bör vara självständig
i förhållande till granskningsobjektet.
Regeringens avsikt är därför att vidta
åtgärder med en sådan innebörd att även
regeringskansliet kommer att granskas av
externa revisorer (prop. s. 72).
Motionen
I motion K40 (mp) yrkande 7 föreslås att
miljörevision skall ingå i den årliga
revisionen av den statliga verksamheten.
Motionärerna hänvisar till att
miljörevision numera tillämpas som en
självklar del i näringslivets
revisionsverksamhet. Enligt motionärerna
finns inget skäl att staten skall utgöra
ett undantag i detta avseende. Tvärtom
bör staten vara ett föredöme.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet har inget att invända
mot propositionsförslaget i denna del.
Det är enligt utskottet naturligt att
införa en skyldighet för regeringen att
lämna en samlad ekonomisk redovisning
till riksdagen avseende bl.a. vilka
inkomster som uppburits och hur statens
medel använts. Någon sådan redovisning
har hittills inte formellt avlämnats
från regeringen till riksdagen, påpekar
utskottet.
En redovisning som även innefattar
verksamhetens mål och resultat kommer
enligt finansutskottet att vara ett
viktigt bidrag till riksdagens
budgetberedning. Den kan dessutom utgöra
underlag för riksdagens arbete med
uppföljning och utvärdering.
Motionärernas förslag om miljörevision
inom ramen för budgetlagen framstår
däremot som praktiskt ohanterligt, anser
utskottet och föreslår att
konstitutionsutskottet avstyrker
motionen i denna del.
Finansutskottet utesluter dock inte att
staten kan ägna sig åt någon form av
miljörevision. Tvärtom kan det enligt
utskottet vara värdefullt om det inom
staten växer fram en miljörevision.
Utskottet pekar också på möjligheten att
till budgetpropositionen bifoga en
särskild miljöbilaga.
Konstitutionsutskottets bedömning
Konstitutionsutskottet har under
avsnittet Effektivitet och resultat i
det föregående betonat vikten av att den
statliga verksamheten bedrivs på ett
miljömässigt acceptabelt sätt. I likhet
med finansutskottet delar
konstitutionsutskottet motionärernas
uppfattning att det också vore
värdefullt med en miljörevision inom
staten. Att införa en sådan inom ramen
för budgetlagen framstår däremot som
praktiskt ohanterligt, och utskottet ser
en risk för att den åsyftade effekten
därmed inte skulle uppnås. Med det
anförda avstyrker konstitutionsutskottet
motion K40 (mp) yrkande 7 och
tillstyrker förslaget till 46 §.
Riksdagens revisionsutredning har bl.a.
till uppgift att avväga
resursfördelningen mellan RRV och
Riksdagens revisorer. En annan viktig
uppgift för utredningen är att ta
ställning till avgränsningar och
samverkansformer mellan de båda
myndigheterna. Enligt vad
konstitutionsutskottet erfarit avser
utredningen att med förtur ta upp frågan
om regeringskansliets externa revision.
Här kan nämnas att det enligt
budgetpropositionen pågår ett arbete med
sikte på att den 1 januari 1997 föra
samman regeringskansliets för närvarande
femton myndigheter till en sammanhållen
myndighet.
Konstitutionsutskottet har inhämtat att
Riksdagens förvaltningskontor och
riksdagens myndigheter - utom
Riksbanken för vilken gäller särskilda
bestämmelser - ställer sig positiva
till att regeringens redovisning även
omfattar riksdagens medel.
Konstitutionsutskottet anser det
rationellt att så sker. Det får ankomma
på Riksdagens förvaltningskontor att
lämna de uppgifter som behövs som
underlag för redovisningen.
Konstitutionsutskottet tillstyrker
propositionens förslag i övrigt vad
avser redovisning och revision.
Uppföljning, prognoser och utfall
Propositionen
Enligt propositionen talar
forskningsresultat på området för att en
noggrann uppföljning under genomförandet
av budgetprocessen kan medverka till att
skärpa budgetdisciplinen. Det är enligt
regeringens uppfattning därför angeläget
att den löpande uppföljningen under
genomförandefasen förbättras. Kraven på
aktiv uppföljning skärps dessutom genom
EU-medlemskapet, påpekar regeringen. Av
artikel 104c i Fördraget om upprättandet
av Europeiska gemenskapen följer en
skyldighet att ha nationella förfaranden
på budgetområdet som gör det möjligt att
undvika alltför stora underskott.
Sverige skall också, enligt artikel 3 i
ett protokoll som är bilaga till
fördraget, snabbt och regelbundet
underrätta EG-kommissionen om det
förväntade och faktiska underskottet och
om skuldnivån. Uppföljning behöver också
ske av att utgiftstak och ramar för
utgiftsområden inte överskrids.
Enligt lagförslagets 35 § skall
regeringen noggrant följa hur statens
inkomster, utgifter och upplåning
utvecklas i förhållande till beslutade
eller beräknade belopp.
Regeringen skall vidare vid minst två
tillfällen under budgetåret för
riksdagen redovisa prognoser över
utfallet av statens inkomster och
utgifter samt statens lånebehov.
Väsentliga avvikelser från budgeterade
belopp skall förklaras (36 §).
Senast fyra månader efter ett avslutat
budgetår skall regeringen enligt 37 §
för riksdagen redovisa det preliminära
utfallet av föregående års statsbudget.
Även vid detta tillfälle skall
väsentliga avvikelser förklaras.
Så snart som möjligt, dock senast efter
nio månader, skall en årsredovisning för
staten avseende föregående räkenskapsår
lämnas till riksdagen. Den skall
innehålla resultaträkning, balansräkning
och finansieringsanalys samt det
slutliga utfallet på statsbudgetens
inkomsttitlar och anslag (38 §).
Motionen
I motion K40 (mp) föreslås riksdagen
besluta att det i årsredovisningen för
staten även skall ingå miljöeffekter
(yrkande 5) och sociala effekter
(yrkande 6). Motionärerna anser att det
i årsredovisningen enligt 38 § bör ingå
en miljöjusterad nettonationalprodukt,
miljöskuld och naturresursräkenskaper
eller motsvarande. Även lämpliga sociala
mått bör ingå.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet tillstyrker
propositionens förslag om uppföljning,
prognoser och utfall. Förslaget innebär
enligt utskottet att större krav ställs
på uppföljning än vad som tidigare varit
fallet. Utskottet anser att detta är
mycket eftersträvansvärt. För att
riksdagens finansmakt inte skall
urholkas, krävs det att dess beslut
följs upp. Detta är enligt
finansutskottet särskilt viktigt när
statsfinanserna är hårt ansträngda och
när det sker snabba och stora
förändringar i de samhällsekonomiska
förutsättningarna.
För att regeringen skall kunna styra
den statliga verksamheten krävs att den
snabbt får tillgång till information om
utvecklingen av inkomsttitlar och anslag
samt andra ekonomiska transaktioner som
påverkar statens lånebehov, påpekar
finansutskottet. Detta är en
förutsättning för att nödvändiga
åtgärder snabbt skall kunna vidtas.
I lagförslaget ges regeringen en
skyldighet att senast fyra månader efter
ett avslutat budgetår för riksdagen
redovisa ett preliminärt utfall av
statsbudgeten. Av propositionen framgår
(s. 75) att det för närvarande inte är
möjligt att lämna en slutgiltig och
kommenterad utfallsredovisning redan i
vårpropositionen till följd av de
rutiner och system som används för
redovisning och rapportering i staten.
Finansutskottet har inget att invända
mot att regeringen blir skyldig att
presentera en preliminär version i
vårpropositionen, men anser det önskvärt
att rutinerna på området ändras så att
riksdagen redan i samband med
fastställandet av följande års
utgiftstak skulle kunna ha en slutgiltig
utfallsrapport som del av
beslutsunderlaget. I den utsträckning
riksdagen förutsätts att redan på våren
ta ställning till en preliminär
fördelning av budgetens utgifter på
utgiftsområden, såsom gjordes våren
1996, är det enligt finansutskottet
önskvärt att regeringen lämnar en
redogörelse av det preliminära
ekonomiska utfallet för det närmast
föregående året samt redovisar en
bedömning av uppnådda resultat inom
utgiftsområdet som underlag för
riksdagens ställningstagande.
Finansutskottet anser att det föreligger
stora svårigheter att skapa en
rättvisande årsredovisning av det slag
som efterfrågas i motion K40 (mp).
Finansutskottet hänvisar till att det
enligt propositionen (s. 76) bedrivs ett
arbete med att utveckla metoder för
olika typer av miljöredovisning. Krav
bör i framtiden kunna ställas på
företags och myndigheters redovisning av
effekter på miljön av deras verksamhet,
men enligt finansutskottets mening bör
ett krav om miljöredovisning inte anges
i budgetlagen. Finansutskottet föreslår
därför att konstitutionsutskottet
avstyrker motionen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Med propositionens förslag kommer det
att ställas större krav än tidigare på
uppföljningen av budgetprocessens
genomförande. Det är, som
finansutskottet påpekar, särskilt
viktigt att riksdagens beslut följs upp
i ett läge när statsfinanserna är
ansträngda och samhällsekonomin snabbt
förändras. Konstitutionsutskottet
instämmer således i finansutskottets
yttrande och tillstyrker propositionens
förslag om uppföljning, prognoser och
utfall, 35-37 §§.
Enligt förslaget till 38 § skall
regeringen inom föreskriven tid
överlämna en årsredovisning för staten
till riksdagen, vilken skall ge en
samlad bild av statens finansiella
resultat och ställning. Genom att en
sådan årsredovisning överlämnas fullgörs
den skyldighet som regeringen har enligt
RO 3:2 att redovisa statens tillgångar
och skulder. Motionärerna i motion K40
(mp) anser att det i årsredovisningen
även bör ingå miljöeffekter och sociala
effekter. I propositionen uppges att det
för närvarande utreds i olika sammanhang
vilka krav som bör ställas på företags
och myndigheters redovisning av effekter
på miljön av deras verksamhet. När
kraven fastställts är det enligt
propositionen naturligt att dessa i
tillämpliga delar får gälla även för
staten. Konstitutionsutskottet instämmer
i denna bedömning. Utskottet anser
emellertid inte att krav på redovisning
av miljöeffekter och sociala effekter
bör anges i budgetlagen. Motion K40 (mp)
yrkandena 5 och 6 avstyrks därför och 38
§ i lagförslaget tillstyrks.
Utgiftstak och utgiftsramar
Propositionen
Enligt 39 § kan sådana riktlinjer för
den ekonomiska politiken som nämns i
tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket
till RO avse tak för statens utgifter
eller utgiftsramar för olika
utgiftsområden. Om regeringen avser att
använda ett tak för statens utgifter
skall den lämna ett förslag till beslut
om sådant tak i den ekonomiska
vårpropositionen (40 § första stycket).
Syftet med offentliggörandet är enligt
propositionen att stärka det
budgetpolitiska åtagandet. Hur ett
sådant tak skall vara avgränsat eller
utformat bör enligt regeringen dock inte
regleras i lag (prop. s. 78).
Riksdagen har med anledning av årets
vårproposition fastställt ett utgiftstak
för staten inklusive
socialförsäkringssektorn vid sidan av
statsbudgeten. I detta tak ingår
dessutom en s.k. budgeteringsmarginal.
Räntor på statsskulden skall dock inte
ligga under taket.
Har riksdagen beslutat att hänföra
statsutgifter till utgiftsområden - dvs.
ämnar riksdagen använda sig av den s.k.
rambeslutsmodellen vid sin behandling av
ett kommande budgetförslag - skall
regeringen i vårpropositionen redovisa
riktlinjer för hur den avser att i det
kommande förslaget till statsbudget
fördela statsutgifter på utgiftsområden
eller grupper av utgiftsområden (40 §
andra stycket).
I syfte att ge ökad långsiktig stadga
åt utgiftstak och utgiftsramar kan
regeringen vidare föreslå att riksdagen
för en flerårsperiod beslutar om tak för
statens utgifter och godkänner
riktlinjer för ramar för utgiftsområden
(41 §).
Har riksdagen fastställt ett tak för
statens utgifter, eller har den
behandlat förslaget till statsbudget
enligt den s.k. rambeslutsmodellen,
skall regeringen, om det finns risk för
att utgiftstaket eller de använda
utgiftsramarna kommer att överskridas,
vidta sådana åtgärder för att undvika
detta som den har befogenhet till eller
föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder
(42 §).
Om det föreligger risk för att ett
anslag väsentligt kommer att överskridas
utgör detta enligt propositionen i många
fall ett tillräckligt skäl för
regeringen att enligt 8 § selektivt
eller generellt besluta att anvisade
medel på andra anslag inte skall
användas. Med stöd av 7 § kan regeringen
i förhållande till underlydande
myndigheter föreskriva snävare villkor
för utnyttjande av anslag. Om ett
anslagsöverskridande hotar att medföra
att även utgiftsområdet eller t.o.m.
utgiftstaket överskrids, blir behovet av
åtgärder särskilt stort.
Behandlingen av den ekonomiska
vårpropositionen 1996
I årets vårproposition (prop.
1995/96:150) föreslog regeringen att
riksdagen skulle fastställa ett
utgiftstak för staten på ett visst
belopp för åren 1997, 1998 och 1999.
Utgiftstaket omfattade
1) statsbudgetens utgiftsområden med
undantag för utgifterna för räntor på
statsskulden (utgiftsområde 26),
2) utgifter för socialförsäkringar som
redovisas vid sidan av statsbudgeten,
3) minskningar av anslagsbehållningar,
4) budgeteringsmarginal.
Budgeteringsmarginalen ingick inte i
beräkningarna av statsbudgetens
utveckling. Ett ianspråktagande av denna
marginal utan motverkande
finansieringsåtgärder skulle därmed
försämra budgetsaldot. Regeringens
avsikt var emellertid inte att utnyttja
marginalen på detta sätt. Enligt
vårpropositionen skulle budgetmarginalen
inte innebära att respekten för
saldorelaterade mål skulle minska.
I sitt yttrande till finansutskottet
över vårpropositionen (1995/96:KU10y)
framhöll konstitutionsutskottet att
beslutet att fastställa ett utgiftstak
var att uppfatta som ett
riktlinjebeslut, som därmed inte var
rättsligt bindande. Det var dock enligt
utskottet uppenbart att ett
riktlinjebeslut som innebar att
riksdagen fastställde ett visst belopp
hade en helt annan precision och borde
få andra konsekvenser än ett beslut att
godkänna beräkningen av vissa utgifter.
Utskottet påpekade att regeringen inte
själv utvecklat några synpunkter på
denna fråga i vårpropositionen. Däremot
hade utskottet observerat att regeringen
den 9 maj beslutat om en lagrådsremiss
som gällde en lag om statsbudgeten.
Detta lagförslag innehöll bestämmelser
om den rättsliga innebörden av ett
statligt utgiftstak. Det hade enligt
utskottets mening varit lämpligt att
detta lagförslag förelagts riksdagen i
vårpropositionen. Utskottet fortsatte:
Det är enligt utskottets mening inte
tillfredsställande att den rättsliga
innebörden av ett statligt utgiftstak
inte klarläggs i propositionen. Det kan
inte heller vara meningsfullt att
utskottet nu fördjupar sig i denna
fråga, när en proposition är nära
förestående. Utskottet anser därför att
riksdagen innan detta klarläggande görs
i samband med behandlingen av förslaget
till budgetlag, inte bör fatta beslut i
enlighet med hemställan i propositionen.
Riksdagen bör dock dessförinnan vara
oförhindrad att, om den så önskar,
besluta att godkänna en beräkning av de
statliga utgifterna för åren 1997-1999
som en riktlinje för det fortsatta
budgetarbetet.
Konstitutionsutskottets yttrande var i
berörda delar enhälligt.
Finansutskottet (1995/96:FiU10)
instämde inledningsvis i
konstitutionsutskottets uppfattning att
riksdagens beslut med anledning av
utgiftstaket skulle ses som ett
riktlinjebeslut. Finansutskottet
erinrade om att riksdagen enligt RF 9:7
kan besluta om riktlinjer för viss
statsverksamhet för längre tid än
anslagen för verksamheten. Dessa
riktlinjer kan vara av olika slag och ha
olika benämningar. Som exempel på
tillämpningsområden och benämningar
nämnde finansutskottet fleråriga
planeringsramar för försvaret,
investerings- och finansieringsplaner
samt planer för
infrastrukturinvesteringar.
Vanligt var också, enligt
finansutskottet, att riksdagen ställde
upp mål för en eftersträvad utveckling
inom olika sektorer. Inte minst på det
ekonomisk-politiska området förekom
detta ofta. Mål av dessa slag fastställs
inte formellt av riksdagen, påpekade
finansutskottet. De brukar i stället
ingå i de budgetpolitiska riktlinjer som
riksdagen godkänner i samband med
behandlingen av budgetpropositionen
eller andra större ekonomisk-politiska
paket. Om riksdagen godkänt eller
fastställt ett av regeringen framlagt
förslag till mål för budgetpolitiken,
var det enligt finansutskottet
självklart att både riksdag och regering
stod bakom beslutet. Målet var
emellertid i första hand att betrakta
som en politisk viljeyttring av
regeringen och en markering av den
politik regeringen ville få riksdagens
stöd för att föra. Riksdagen kunde
dessutom närhelst den önskade ompröva
ett sådant mål. Samma synsätt borde
enligt finansutskottets mening gälla för
det utgiftstak som regeringen i
vårpropositionen begärde att riksdagen
skulle fastställa.
Efter en redovisning av reglerna för
det statliga utgiftstaket i
lagrådsremissens förslag till lag om
statsbudgeten framhöll finansutskottet
att ett flerårigt utgiftstak borde ses
som ett ekonomisk-politiskt mål av
särskild dignitet, vilket kom till
uttryck i den föreslagna lagregleringen
med dess krav på motåtgärder.
Utgiftstaket var enligt finansutskottet
ett budgetpolitiskt åtagande. Genom
lagregleringen manifesterade regeringen
en stark vilja att leva upp till detta
åtagande.
Med dessa förtydliganden föreslog
finansutskottet att riksdagen skulle
godkänna regeringens förslag till
utformning av utgiftstak för staten.
Vänsterpartiet reserverade sig i nu
redovisade delar och ville avslå
förslaget om ett statligt utgiftstak,
bl.a. med hänvisning till
konstitutionsutskottets yttrande.
Folkpartiet liberalerna anförde i ett
särskilt yttrande bl.a. att det hade
varit önskvärt att ett förslag till
lagreglering kunde ha behandlats
samtidigt för att undanröja den
osäkerhet som konstitutionsutskottet
pekat på.
Riksdagen biföll utskottets hemställan.
Motionerna
Vänsterpartiet yrkar i motion K38 avslag
på de i förslaget till lag om
statsbudget intagna föreskrifterna om
ett utgiftstak (yrkande 4). Motionärerna
erinrar om att riksdagen tidigare - mot
Vänsterpartiets ställningstagande -
godkänt en övergång till utgiftstak. De
anser att riksdagen nu bör ompröva sitt
beslut för att slå vakt om riksdagens
roll. Regeringens ambition att låta
utgiftstaket omfatta hela den offentliga
sektorn, alltså även kommunerna, torde
enligt deras mening dessutom stå i strid
med den kommunala självstyrelsen.
Moderata samlingspartiet föreslår i
motion K39 yrkande 1 att riksdagen skall
besluta om sådana ändringar av
lagförslaget att utgiftstak och
utgiftsramar blir obligatoriska. Enligt
motionärerna får budgetprocessen därmed
en större stadga. Motionärerna upprepar
också Moderata samlingspartiets tidigare
framförda krav på att någon
budgeteringsmarginal inte skall vara
tillåten. I motion 1996/97:K902, väckt
under den allmänna motionstiden 1996,
framför samma motionärer ett likalydande
yrkande (yrkande 5). Vid ett eventuellt
överskridande av utgiftstaket under
pågående budgetår anser motionärerna att
regeringen skall återkomma till
riksdagen för ett nytt beslut. Ett
sådant beslut kan innebära att riksdagen
godkänner överskridandet, men tillfället
bör enligt motionärerna tas till vara
för att pröva möjligheten av motsvarande
utgiftsminskning.
Motionärerna anser vidare (motionerna
K39 yrkande 2 och K902 yrkande 6) att
utgiftstaket bör kompletteras med
lånebemyndigande. De menar att om ett
lånebemyndigande införs, utökas
riksdagens kontrollmöjlighet. De påpekar
vidare att ett tak för hur mycket staten
får låna upp under en viss tidsperiod
redan finns i en rad länder.
Miljöpartiet yrkar i motion K40 att
riksdagen skall besluta om en sådan
ändring av lagförslagets 42 § att
regeringen inte utan riksdagens
godkännande kan vidta de utomordentligt
långtgående åtgärder som där föreslås
(yrkande 3).
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet påpekar att det av
riksdagen fastställda utgiftstaket för
staten i lagförslaget kopplas ihop med
de utgiftsramar som riksdagen för första
gången kommer att fastställa när den tar
ställning till förslaget till
statsbudget för 1997 enligt den s.k.
rambeslutsmodellen. Båda begreppen utgör
restriktioner i den utgiftskontroll som
regeringen förutsätts upprätthålla under
löpande budgetår. Med hänsyn härtill
finns det enligt finansutskottet
anledning att närmare uppmärksamma de
skillnader och likheter som finns mellan
utgiftstaket och de använda
utgiftsramarna. Finansutskottet anför
vidare följande.
I förslaget till budgetlag anges inte
hur taket för statens utgifter skall
vara avgränsat eller utformat. Riksdagen
har emellertid med anledning av årets
vårproposition fastställt ett utgiftstak
för staten inklusive
socialförsäkringssektorn vid sidan av
statsbudgeten. I detta utgiftstak ingår
dessutom en budgeteringsmarginal. Det
innefattar dock inte utgifterna för
statsskuldräntorna. Detta innebär att
riksdagen har fastställt ett utgiftstak
som delvis har ett annat innehåll än
summan av utgiftsområdena. Ramarna för
de 27 utgiftsområdena uppgår sammantaget
till ett belopp som motsvarar de totala
utgifterna på den statsbudget riksdagen
varje år fastställer.
I det utgiftstak som regeringen
föreslog våren 1996 ingick som påpekats
ovan även socialförsäkringssystem vid
sidan av statsbudgeten. Dessa är den
allmänna tilläggspensionen (ATP),
delpensionen samt
arbetsskadeförsäkringen. Vad riksdagens
ställningstagande till dessa delar
innebär beträffande uppföljning och
kontroll har inte närmare preciserats.
Utskottet förutsätter att detta kan
göras när budgetförslaget föreligger.
Till saken hör att dessa utgifter
finansieras genom avgifter,
ränteinkomster, m.m. inom respektive
system.
En annan skillnad är att utgiftstaket
för staten och utgiftsramarna fastställs
vid skilda tidpunkter - utgiftstaket på
försommaren och utgiftsramarna i mitten
av november varje år. Som en följd härav
kan ytterligare avvikelser förekomma
mellan de båda begreppen.
Finns det risk för att utgiftstaket
eller de använda utgiftsramarna kommer
att överskridas skall, enligt 42 §,
regeringen för att undvika detta
antingen vidta sådana åtgärder som den
själv har befogenhet till eller för
riksdagen lägga fram förslag om
nödvändiga åtgärder.
Hur denna föreskrift skall tillämpas
rent praktiskt är något oklart. Ett på
våren fastställt utgiftstak kan
exempelvis under ett valår med
regeringsskifte kraftigt avvika från det
budgetförslag som den nya regeringen
väljer att lägga fram. En
utgiftskontroll mot ett sådant tak blir
tämligen meningslös. En ny regering har
alltid möjlighet att lägga fram förslag
till reviderat utgiftstak för de
efterföljande budgetåren. Olika
omständigheter kan också göra det
motiverat för en sittande regering att
till hösten föreslå att ett tidigare
fastställt tak för efterföljande år
omprövas. Mot bakgrund härav kan det
ifrågasättas om inte det utgiftstak som
skall ligga till grund för
budgetuppföljningen i stället borde
fastställas under hösten.
Finansutskottet är emellertid för egen
del inte berett att förorda en sådan
lösning. Utgiftstaket skall nämligen
styra inte bara utgiftskontrollen under
löpande budgetår utan också fungera som
en riktlinje och restriktion för
regeringen när den under sommaren
utformar detaljerna i sitt kommande
budgetförslag. Att regelmässigt på
hösten ompröva ett tidigare fastställt
utgiftstak för efterföljande budgetår
för att detta bättre skall överensstämma
med de utgiftsramar som riksdagen
använder sig av är ej heller en bra
lösning eftersom det kan leda till att
stadgan i systemet med ett utgiftstak då
går förlorad.
En annan oklarhet gäller hur
utgiftskontrollen mot de använda
utgiftsramarna skall gå till. Utgifterna
inom ett utgiftsområde som består av
enbart ramanslag med maximal
anslagskredit kan åtminstone teoretiskt
överstiga den använda utgiftsramen med
upp till 10 %. Detta behöver dock,
enligt utskottets mening, inte betyda
att åtgärder måste vidtas i enlighet med
vad som föreskrivs i 42 § eftersom
villkoren för de enskilda anslagen är
uppfyllda. Prövningen av anslagskrediter
får dock inte bli mindre sträng än vad
den är för annan medelstilldelning.
Enligt finansutskottets mening bör de
praktiska erfarenheterna av det kommande
uppföljningsarbetet få utvisa i vad mån
propositionens förslag i denna del kan
komma att behöva modifieras.
Finansutskottet har i övrigt inget att
erinra mot den föreslagna utformningen
av 42 §. Utskottet föreslår därför att
konstitutionsutskottet avstyrker motion
K40 (mp) yrkande 3.
Finansutskottet anser vidare att det i
första hand får ankomma på
konstitutionsutskottet att pröva om
lagförslaget skall ändras så att
användningen av utgiftstak och
utgiftsramar blir obligatorisk, såsom
föreslås i motion K39 (m). För egen del
finner emellertid finansutskottet det
inte påkallat att förorda en sådan
lösning innan närmare praktiska
erfarenheter vunnits av användningen av
utgiftstak och utgiftsramar.
Finansutskottet kan inte heller biträda
Moderata samlingspartiets ånyo framförda
krav på att någon budgeteringsmarginal
inte skall vara tillåten när
utgiftstaket fastställs. Utskottet
hänvisar till att det i anslutning till
behandlingen av vårpropositionen
avvisade ett snarlikt yrkande från
Moderata samlingspartiet och finner inte
anledning att ompröva sitt tidigare
ställningstagande.
Beträffande Moderata samlingspartiets
förslag om att komplettera utgiftstaket
med ett tak för statens upplåning anser
finansutskottet att de uppföljnings- och
kontrollinstrument som avses bli
tillämpade i fortsättningen är väl
avvägda. Utskottet anser därför inte att
det behövs något upplåningstak.
Sammanfattningsvis anser
finansutskottet att
konstitutionsutskottet bör avstyrka
motion K39 (m) yrkandena 1 och 2.
Finansutskottet finner inte heller
anledning att ompröva sitt tidigare
ställningstagande till användningen av
ett utgiftstak utan föreslår att
konstitutionsutskottet även avstyrker
motion K38 (v) yrkande 4.
Avslutningsvis föreslår finansutskottet
en ändring i lydelsen av 41 §. Enligt
propositionens förslag får förslag om
(kurs. här) tak för statens utgifter
eller riktlinjer för utgiftsramar avse
längre tid än ett budgetår.
Finansutskottet erinrar om att riksdagen
enligt RF 9:7 kan besluta riktlinjer för
viss statsverksamhet för längre tid än
anslag till verksamheten avser. Enligt
utskottet bör därför 41 § kunna inledas
med orden Förslag och beslut om .
Därmed täcks även riksdagens beslut med
anledning av regeringens förslag. Med en
sådan teknisk justering av lagtexten
vinns ökad klarhet, anser
finansutskottet och tillstyrker att
konstitutionsutskottet föreslår
riksdagen en ändring i lagtexten i
enlighet med det anförda.
Konstitutionsutskottets bedömning
Förslaget till lag om statsbudgeten
innehåller bestämmelser om ett tak för
statens utgifter och om ramar för olika
utgiftsområden. Såsom finansutskottet
påpekar framgår inte av bestämmelserna i
lagförslaget hur det statliga utgifts
taket skall definieras. Någon närmare
motivering till detta finns inte i
propositionen. Där sägs endast att hur
ett sådant tak skall vara avgränsat
eller utformat inte bör regleras i lag.
Frånvaron av definition i lagen bör
emellertid, enligt
konstitutionsutskottet, inte vara något
problem så länge det tydligt framgår vid
beslutstillfället vad utgiftstaket
omfattar.
Riksdagen har med anledning av årets
vårproposition fastställt ett utgiftstak
för staten inklusive
socialförsäkringssektorn vid sidan av
statsbudgeten. I detta tak ingår
dessutom en budgeteringsmarginal. Taket
innefattar dock inte utgifterna för
statsskuldräntorna. Detta innebär, som
finansutskottet konstaterar, att
riksdagen har fastställt ett utgiftstak
som delvis har ett annat innehåll än
summan av utgiftsområdena.
Utgångspunkten är att utgiftstaket för
ett kommande budgetår skall beslutas på
våren med anledning av den ekonomiska
vårpropositionen. Det kan emellertid
finnas omständigheter som talar för en
senare omprövning av utgiftstaket.
Finansutskottet använder som exempel att
en ny regering som tillträtt efter ett
allmänt val vill föra en annan ekonomisk
politik. Det är enligt
konstitutionsutskottets uppfattning
givet att utgiftstaket under sådana
ändrade förhållanden måste kunna
revideras både uppåt och nedåt.
Budgetlagens regler lägger heller inga
hinder i vägen för detta.
Av bestämmelsen i 39 § framgår att ett
beslut om ett statligt utgiftstak är ett
riktlinjebeslut, som enligt 41 § kan
avse längre tid än ett budgetår. Att
riksdagen kan fatta riktlinjebeslut för
längre tid än ett budgetår finns det,
som finansutskottet framhållit, grund
för i RF 9:7. Uppenbarligen är det i
detta lagrum inte så omfattande beslut
som ett statligt utgiftstak som avses,
eftersom det i bestämmelsen talas om
fleråriga riktlinjer för viss
statsverksamhet . Dock är flertalet av
de komponenter som ingår i utgiftstaket
utgiftsområden som kan betecknas som
viss statsverksamhet . Enligt
konstitutionsutskottets mening kan det
därför inte vara principiellt fel att
tillåta fleråriga riktlinjebeslut om
utgiftstak.
Riktlinjebeslut är inte rättsligt
bindande. Det är däremot till formen
bestämmelsen i 42 § som föreskriver att
regeringen - för att undvika att ett
beslutat statligt utgiftstak kommer att
överskridas - skall vidta sådana
åtgärder som den har befogenhet till
eller föreslå riksdagen nödvändiga
åtgärder. Eftersom bestämmelsen bygger
på ett riktlinjebeslut skulle det dock
kunna hävdas att bestämmelsen egentligen
inte är bindande. Enligt utskottet står
det klart att det i praktiken handlar om
ett frivilligt åtagande från regeringens
sida som på grund av detta åtagandes
stora betydelse för den ekonomiska
politiken har fått formen av en bindande
lagbestämmelse. Det torde emellertid
vara tveksamt om konstitutionellt ansvar
kan utkrävas av en regering med
anledning av bestämmelsen i 42 §.
Enligt utskottet finns å andra sidan
begränsade möjligheter för en regering
att överskrida ett fastställt utgiftstak
utan att komma i konflikt med
riksdagsbeslut som otvetydigt är
rättsligt bindande. Utgiftstaket är som
tidigare framgått sammansatt av olika
komponenter. De ingående utgiftsområdena
omfattar olika anslag där - om
förslagsanslagen försvinner - endast de
som har beteckningen ramanslag kan
överskridas och endast om någon av de
förutsättningar som anges i 6 § är för
handen. Detsamma gäller
anslagsbehållningar från tidigare år.
Lagens 6 § föreslås i årets
budgetproposition kompletteras med i
riktlinjeform fastställda principer för
utgiftsbemyndiganden och preciserade
villkor för överskridanden av ramanslag.
En annan komponent är
socialförsäkringsutgifterna, vilka är
lagreglerade. Återstår
budgeteringsmarginalen som varken
beslutas i anslagsform eller i lagform.
Som framgår av den ekonomiska
vårpropositionen är
budgeteringsmarginalen i utgångsläget
inte finansierad. Den ingår alltså inte
i saldoberäkningar och liknande och kan
inte heller tas i anspråk för nya
utgifter utan att finansieringen
garanteras i särskild ordning. Detta
blir enligt regeringen endast aktuellt
om utgiftsökningen inte kan finansieras
genom en motsvarande sänkning av
utgifterna på annat håll. Endast när
utgiftsökningen finansieras genom en
regeländring på inkomstsidan tas ett
utrymme inom marginalen i anspråk. En
sådan regeländring underställs enligt
regeringen självfallet riksdagen för
beslut, varvid också effekten på
utgiftsramar och utgiftstak redovisas.
Slutsatsen blir enligt utskottet att
budgeteringsmarginalen inte kan tas i
anspråk utan föregående riksdagsbeslut.
Med de klarlägganden som här har gjorts
anser sig utskottet kunna godta lagens
reglering beträffande det statliga
utgiftstaket. Utskottet vill därför i
likhet med finansutskottet avstyrka
motion K38 yrkande 4 (v) vari föreslås
avslag på förslagen till tak för
statsbudgeten. Utskottet återkommer i
det följande till den närmare
utformningen av de aktuella lagrummen.
I det nu aktuella avsnittet av lagen
finns också regler om utgiftsområden.
Utskottet finner inte anledning att gå
närmare in på dessa regler, annat än i
den mån de berörs av motioner, då
motsvarande rättsliga problem som gäller
utgiftstaket inte föreligger. Utskottet
vill dock ta upp den ordning som
regleras i 40 § andra stycket. Den
innebär att om riksdagen beslutat
använda den s.k. rambeslutsmodellen för
budgetprocessen, skall regeringen i den
ekonomiska vårpropositionen redovisa
riktlinjer för hur den avser att fördela
statsutgifter på utgiftsområden.
Utskottet vill framhålla att denna
ordning inte har sitt ursprung i
Riksdagsutredningens förslag om en ny
budgetprocess. Den tillkom på
regeringens eget initiativ och prövades
första gången i 1996 års vårproposition,
där riksdagen föreslogs godkänna
regeringens preliminära beräkning av
samtliga utgiftsområden. Några motiv för
denna ordning angavs inte i
vårpropositionen. Samtliga utskott utom
konstitutionsutskottet tillstyrkte eller
ställde sig bakom det förslag regeringen
redovisat samt avstyrkte de förslag till
alternativ fördelning som förts fram i
olika motioner. Konstitutionsutskottet
avstod från att ta ställning med
hänvisning till att det inte förelåg
något slutligt förslag. Finansutskottet
hade vissa synpunkter på utformningen av
beslutsunderlaget, men godtog
regeringens förslag (1995/96:FiU10 s.
132).
I budgetpropositionen anförs att syftet
med offentliggörandet av utgifternas
preliminära fördelning på utgiftsområden
i den ekonomiska vårpropositionen är att
stärka det budgetpolitiska åtagandet
(prop. s. 111). Konstitutionsutskottet
inser betydelsen härav, men anser inte
att detta är ett särskilt starkt skäl
för att riksdagen redan vid detta
tillfälle skall ta ställning till ramar
för utgiftsområdena. Utskottet vill dock
inte motsätta sig att denna ordning
prövas, men förutsätter att dess
lämplighet särskilt uppmärksammas i den
kommande utvärderingen (se nedan).
Utskottet ser nämligen en risk för att
ordningen medför att budgetprocessen i
riksdagen återigen sträcks ut över en
längre period med de negativa
konsekvenser detta får för arbetsrytmen
i riksdagen.
I motionerna K39 (m) och K902 (m)
föreslås att lagförslaget ändras, så att
användningen av utgiftstak och
utgiftsramar blir obligatorisk (yrkande
1 delvis och yrkande 5 delvis). I sitt
yttrande har finansutskottet inte för
egen del funnit det påkallat att förorda
en sådan lösning innan närmare praktiska
erfarenheter vunnits, men anser att det
i första hand får ankomma på
konstitutionsutskottet att pröva frågan.
Även konstitutionsutskottet anser att
ordningen med utgiftstak och
utgiftsramar bör ha använts några gånger
innan riksdagen tar ställning till om
det skall vara obligatoriskt för
regeringen att föreslå tak för
statsbudgeten och utgiftsramar.
Konstitutionsutskottet avstyrker därför
motionerna K39 (m) och K902 (m) såvitt
nu är i fråga och tillstyrker förslaget
till 40 §, med den redaktionella ändring
som anges nedan.
I samma motioner (m) begärs sådana
ändringar av lagförslaget att någon
budgeteringsmarginal inte skall vara
möjlig. Enligt konstitutionsutskottets
bedömning är det oundvikligt med en viss
marginal i utgiftstaket, eftersom den
ekonomiska utvecklingen kan bli
annorlunda än vad som antagits. Avsikten
med en budgeteringsmarginal är som ovan
nämnts inte att ge utrymme för
ofinansierade utgiftsökningar, utan att
skapa en buffert mot oförutsedda
förändringar i den ekonomiska
utvecklingen. Som framgår av den
redovisning som utskottet lämnat skulle
det vidare, enligt vad regeringen utfäst
sig, inte vara möjligt för regeringen
att utnyttja budgeteringsmarginalen utan
föregående riksdagsbeslut. Med det
anförda avstyrker utskottet motionerna
K39 (m) yrkande 1 delvis och K902 (m)
yrkande 5 delvis.
Moderata samlingspartiet föreslår också
att utgiftstaket kompletteras med ett
lånebemyndigande i syfte att utöka
riksdagens kontrollmöjlighet (K39
yrkande 2 och K902 yrkande 6).
Konstitutionsutskottet erinrar om att
regeringen vid minst två tillfällen per
budgetår skall redovisa prognoser för
riksdagen över bl.a. statens lånebehov
enligt 36 § i förslaget till budgetlag.
Om det då visar sig att utvecklingen
blir en annan än den som förutsetts vid
budgetregleringen kan detta föranleda
beslut i riksdagen. Mot bakgrund av det
anförda anser konstitutionsutskottet i
likhet med finansutskottet att
uppföljnings- och kontrollinstrumenten
är väl avvägda och att det inte behövs
något lånebemyndigande. Motionerna K39
och K902 avstyrks därför i nu aktuella
delar.
I motion K40 (mp) begärs en ändring av
förslaget till 42 § så att regeringen
inte utan riksdagens godkännande kan
vidta de utomordentligt långtgående
åtgärder som föreslås där.
Syftet med att i 42 § föreskriva en
skyldighet för regeringen att vidta
eller föreslå åtgärder när den ser en
risk för att beslutade utgiftstak
och/eller tillämpade utgiftsramar kommer
att överskridas är enligt propositionen
att markera att det är fråga om ett
allvarligt menat budgetpolitiskt
åtagande. Konstitutionsutskottet delar
inte den uppfattning som framförs i
motionen att 42 § skulle ge regeringen
befogenhet att vidta utomordentligt
långtgående åtgärder. Regeringen kan
enligt bestämmelsen endast handla inom
ramen för de befogenheter den redan har.
Finansutskottet har emellertid pekat på
några oklarheter som gäller den
praktiska tillämpningen av paragrafen.
Konstitutionsutskottet anser liksom
finansutskottet att de praktiska
erfarenheterna av det kommande
uppföljningsarbetet får utvisa i vad mån
lagen kan komma att behöva modifieras i
denna del. Konstitutionsutskottet vill
vidare anföra följande. Har riksdagen
beslutat om utgiftstak eller använt
utgiftsramar är det enligt propositionen
naturligt att regeringen presenterar
prognoser som belyser om ett beslutat
utgiftstak eller ramarna för
utgiftsområden kommer att hålla och att
skillnader i förhållande till de belopp
som angetts för dessa förklaras. Om det
finns risk för att ett beslutat
utgiftstak eller använda utgiftsramar
kommer att överskridas, är det också
naturligt för regeringen att i samband
med att prognoserna redovisas redogöra
för vilka beslut regeringen fattat eller
avser att fatta respektive vilka
åtgärder den föreslår att riksdagen
skall vidta för att motverka
överskridande (prop. s. 108).
Konstitutionsutskottet vill understryka
vikten av att så sker.
Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet
förslaget till 42 § och avstyrker motion
K40 (mp) yrkande 3.
Finansutskottet föreslår i sitt yttrande
en ändring i lydelsen av 41 §, enligt
vilken förslag om tak för statens
utgifter eller riktlinjer för
utgiftsramar får avse längre tid än ett
budgetår. Enligt finansutskottet bör 41
§ inledas med orden Förslag och beslut
om för att därmed täcka in även
riksdagens beslut med anledning av
regeringens förslag.
Konstitutionsutskottet har i ett senare
avsnitt i detta betänkande synpunkter på
att i budgetlagen ta in bestämmelser som
riktar sig direkt till riksdagen och
föreslår där en utredning om
budgetbestämmelsernas placering. Att
riksdagen kan besluta om riktlinjer för
längre tid än ett budgetår följer för
övrigt, såsom också finansutskottet
påpekar, redan av RF 9:7.
Konstitutionsutskottet vill mot bakgrund
av det anförda inte ställa sig bakom
finansutskottets förslag.
Konstitutionsutskottet föreslår däremot
följande redaktionella ändringar i 39
och 40 §§:
Följande kursiverade text bör utgå ur
39 §:
Sådana riktlinjer för den ekonomiska
politiken som nämns i
tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje stycket
till riksdagsordningen kan avse förslag
till beslut om det belopp statens
utgifter högst får uppgå till (tak för
statens utgifter) eller riktlinjer för
de belopp utgifterna inom olika
utgiftsområden eller grupper av
utgiftsområden högst får uppgå till
(utgiftsramar).
Vidare bör i 40 § en hänvisning göras
till bestämmelserna i 5 kap. 12 §
riksdagsordningen.
Vidareutveckling och utvärdering av den
nya budgetprocessen
Motionerna
I två motioner väcks förslag om fortsatt
utveckling av den statliga
budgetprocessen och om att utvärdera de
förändringar som man genomfört på senare
tid.
I motion K39 anser Moderata
samlingspartiet att utvecklingsarbetet
med budgetprocessen bör fortsätta och
att man i det sammanhanget bör sträva
mot dels att staten går över till
kostnadsredovisning i stället för
kassamässig redovisning i enlighet med
vad som föreslagits i RRV-rapporten En
ny struktur för statens budget (RRV
1995:54), dels att budgetarbetet bedrivs
enligt modellen uppifrån och ned
enligt nyzeeländsk modell (yrkande 3).
Moderata samlingspartiet har i motion
K902, från den allmänna motionstiden
1996, återkommit med yrkanden om dels
kostnadsmässig redovisning (yrkande 4),
dels budgetering uppifrån och ned
(yrkande 3).
Miljöpartiet föreslår i sin motion K40
att den nya budgetprocessen utvärderas
vintern 1997-1998. Motionärerna befarar
att de nya procedurerna riskerar att
leda till försämrade förutsättningar för
demokratin och finner därför anledning
att genomföra en utvärdering där
särskild vikt läggs vid att undersöka
effekterna på det parlamentariska
systemet i stort, men även
återverkningarna på budgetarbetet
(yrkande 8).
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet erinrar om att redan
Riksdagsutredningen väckte frågan om att
genomföra en utvärdering av den nya
budgetprocessen. I utredningens tredje
betänkande föreslogs att en utvärdering
borde göras av genomförandet och
effekterna av de beslut som riksdagen
skulle komma att fatta med utgångspunkt
i utredningens förslag. Utredningen
utgick ifrån att de förändringar som
följde av utredningens förslag skulle
komma att följas upp och utvärderas,
såväl vad gällde riksdagens
ärendeberedning, inklusive
motionsrättens hantering, som alla led i
den statliga budgetprocessen (förs.
1993/94:TK3, s. 40-41).
Konstitutionsutskottet biträdde i sitt
betänkande (KU 1993/94: KU18, s. 41-42)
utredningens förslag.
Finansutskottet konstaterar att
motionärernas förslag om att utvärdera
den reformerade budgetprocessen således
tillgodoses av redan fattade beslut.
Utskottet anser vidare att det ännu är
för tidigt att ta ställning till vilka
aspekter den av riksdagen beslutade
utvärderingen skall behandla. Det finns
inte anledning att redan på detta
stadium, när riksdagen står i begrepp
att för första gången tillämpa den nya
beslutsmodellen, besluta vad som skall
tas upp vid en sådan utvärdering.
Finansutskottet anser att
konstitutionsutskottet bör föreslå
riksdagen att avslå motion K40 (mp)
yrkande 8.
Finansutskottet anser att de reformer
av den statliga budgetprocessen som nu
genomförts i stor utsträckning följer
modellen uppifrån och ned . Det gäller
inte minst riksdagens beslutsprocess.
Finansutskottet påpekar att riksdagen
enligt rambeslutsmodellen inledningsvis
fattar beslut om de totala utgifterna
för staten och fördelar dessa på
utgiftsområden. Därefter äger
budgetberedning rum på anslagsnivå inom
ramen för de utgiftsramar som beslutats.
Beträffande förslaget om att införa
kostnadsbaserad redovisning pekar
finansutskottet på att det redan
förekommer ett utvecklingsarbete inom
RRV och regeringskansliet med att
utarbeta en ny struktur för statens
budget. I det sammanhanget prövas bl.a.
förslag om att dela upp drift och
investeringar i budgeten samt att göra
en uppdelning på väsentliga
kostnadstyper, uppger utskottet som
anser att detta utvecklingsarbete ligger
väl i linje med vad motionärerna
efterlyser. Finansutskottet anser att
det finns anledning att avvakta vad
utvecklingsarbetet leder fram till innan
det tar ställning i frågan och föreslår
att konstitutionsutskottet avstyrker
motion K39 (m) i berörd del.
Konstitutionsutskottets bedömning
Såsom framgår av finansutskottets
redovisning har riksdagen redan tidigare
beslutat om en utvärdering, såväl vad
gäller riksdagens ärendeberedning som
alla led i den statliga budgetprocessen.
Konstitutionsutskottet har i det
föregående tagit upp några aspekter av
budgetprocessen som utskottet anser bör
ingå i en sådan utvärdering, men
utskottet delar finansutskottets
uppfattning att det ännu är för tidigt
att närmare bestämma inriktning och
tidpunkt för utvärderingen. Motion K40
(mp) avstyrks därför i här aktuell del
(yrkande 8).
Konstitutionsutskottet instämmer i
finansutskottets påpekande att de
genomförda reformerna av den statliga
budgetprocessen redan följer modellen
uppifrån och ned och avstyrker också
motionerna K39 (m) yrkande 3 delvis och
K902 (m) yrkande 3.
Konstitutionsutskottet delar också
finansutskottets uppfattning att det
pågående arbetet med att utarbeta en ny
struktur för statens budget bör avvaktas
innan riksdagen tar ställning till
förslaget om att införa en
kostnadsmässig redovisning. Motionerna
K39 (m) yrkande 3 delvis och K902 (m)
yrkande 4 avstyrks därför.
Lagbestämmelsernas placering
Propositionen
Som anförts i den inledande
redovisningen innehåller den föreslagna
lagen om statsbudgeten främst
preciseringar av och kompletteringar
till regeringsformens och
riksdagsordningens bestämmelser om
statsbudgeten och finansmakten. I lagen
regleras bl.a. befogenhetsfördelningen
mellan riksdagen och regeringen. I
första hand är lagen inriktad på
regeringens befogenheter och
skyldigheter, men flera bestämmelser
påverkar också formerna för riksdagens
handlande (prop. s. 19). Lagen ger
också regeringen möjlighet att i stor
utsträckning delegera vissa av sina
befogenheter till underlydande
myndigheter.
Enligt regeringens uppfattning kan
statsmakterna behålla en tillräcklig
grad av handlingsfrihet - samtidigt som
önskvärd stadga skänks åt budgetsystemet
- om budgetlagen främst reglerar vissa
grundläggande principer för
budgetprocessen. Dessa principer
behåller sin giltighet även om det i
framtiden kan komma att väljas andra
budgettekniska lösningar. Det blir
alltså möjligt att göra förändringar på
budgetens område utan att lagen behöver
ändras, påpekar regeringen. Skulle det
ändå bli nödvändigt att ändra lagen, kan
detta ske utan den tidsutdräkt som
följer av grundlagsändring.
Finansutskottets yttrande
Finansutskottet finner den utformning av
lagen som föreslås i propositionen
välavvägd. Vad gäller frågan om en
eventuell hänvisning till budgetlagen i
regeringsformen och/eller
riksdagsordningen vill utskottet
understryka betydelsen av att en ny
regering efter ett val måste ha
möjlighet att välja den budgetteknik som
den anser vara mest lämplig. Likaledes
kan skiftande ekonomisk-politiska
förutsättningar kräva att man ändrar
vissa regler. Finansutskottet anser att
det således vore olämpligt att t.ex.
närmare precisera reglerna för olika
anslagstyper i riksdagsordningen.
Konstitutionsutskottets bedömning
Flera av bestämmelserna i den föreslagna
budgetlagen påverkar formerna för
riksdagens handlande. Det kan därför
diskuteras om inte vissa eller alla
bestämmelser i regeringens förslag borde
tas in i riksdagsordningen i stället för
att meddelas i en budgetlag. Den främsta
anledningen härtill skulle vara att de
rör riksdagens arbetsformer och att de
har ett sakligt samband med främst RO
3:2 och 5:12. Där behovet av ett
minoritetsskydd gör sig gällande borde i
så fall bestämmelserna tas in i RO:s
huvudbestämmelser, medan det i övrigt
skulle vara tillräckligt med nya
tilläggsbestämmelser.
RO:s huvudbestämmelser intar en
ställning mellan vanlig lag och
grundlag. De ändras och upphävs genom
två beslut av riksdagen med val emellan.
Denna beslutsform kan emellertid
ersättas med ett enda beslut fattat med
kvalificerad majoritet, nämligen minst
tre fjärdedelar av de röstande och mer
än hälften av riksdagens ledamöter (RF
8:16). Tilläggsbestämmelserna ändras på
samma sätt som vanlig lag.
Konstitutionsutskottet ifrågasätter om
inte en så grundläggande bestämmelse som
lagförslagets 3 § om vilka anslagstyper
riksdagen skall använda borde vara en
huvudbestämmelse i RO. I
specialmotiveringen till 3 § påpekas att
anslagen utgör riksdagens viktigaste
instrument för att fördela medel till
olika ändamål (prop. s. 84).
Konstitutionsutskottet delar denna
uppfattning. Den närmare utformningen av
anslagssystemet påverkar
befogenhetsfördelningen mellan regering
och riksdag och möjligheterna att styra
de skilda statliga verksamheterna mot
önskade mål. Konstitutionsutskottet
anser, till skillnad från
finansutskottet, att behovet av att
skydda en riksdagsminoritet mot
förhastade beslut i detta fall väger
tyngre än möjligheterna för en ny
regering att med stöd av majoriteten
bestämma vilka olika anslagstyper
riksdagen skall använda sig av. Däremot
torde bestämmelserna om de närmare
villkoren för anslagen vara sådana som
bör kunna ändras utan tidsutdräkt och
utan krav på särskild majoritet. De
borde då tas in i tilläggsbestämmelser
till en ny huvudbestämmelse i RO.
Likaså är bestämmelserna om
statsbudgetens avgränsning, 16-19 §§, av
central betydelse i den meningen att
dessa bestämmelser skall säkerställa att
riksdagen får ett fullständigt underlag
för sina beslut om budgetpolitiken (jfr
ovan med de bestämmelser om finansplan
och nationalbudget som nu finns i RO
3:2). Det är vidare viktigt att klart
definiera vad som skall definieras och
redovisas på eller utanför statsbudgeten
för att det skall vara meningsfullt att
använda utgiftstak och utgiftsramar vid
beredning och beslut (se prop. s. 41).
Även här anser konstitutionsutskottet
att det bör övervägas att ta in
bestämmelserna i RO:s
tilläggsbestämmelser.
Bestämmelsen i 10 § sista stycket
riktar sig direkt till riksdagen:
Riksdagen kan för ett anslag eller en
inkomsttitel besluta att avräkning skall
göras på någon annan grund. Detsamma
gäller 23 §: För en viss myndighet
eller för viss anskaffning kan riksdagen
besluta att finansiering skall ske på
annat sätt än som anges i 20-22 §§. Det
bör övervägas om inte dessa och andra
bestämmelser som direkt tar sikte på
riksdagens arbete borde tas in i RO:s
tilläggsbestämmelser.
Enligt tilläggsbestämmelse 3.2.1 i RO
föreligger det inte någon skyldighet för
regeringen att lägga fram en ekonomisk
vårproposition. Enligt 40 § budgetlagen
följer dock en sådan skyldighet för de
fall att regeringen avser att i
beredningen av förslaget till
statsbudget använda sig av tak för
statens utgifter eller om riksdagen har
beslutat att hänföra statsutgifter till
utgiftsområden. Konstitutionsutskottet
ifrågasätter om inte denna skyldighet
borde framgå också av RO.
Det kan vidare diskuteras om inte -
åtminstone på sikt - en hänvisning borde
göras i 9 kap. RF om finansmakten enligt
följande: Ytterligare bestämmelser i
de ämnen som anges i kapitlets 2-10 §§
meddelas i riksdagsordningen eller annan
lag. En motsvarande hänvisning finns i
3 kap. RF om riksdagsval.
Konstitutionsutskottets avsikt är inte
att i detta betänkande göra en
fullständig genomgång av lagförslaget i
syfte att nu bestämma lagbestämmelsernas
placering. Utskottet anser däremot, som
ovan framgått, att åtminstone de
bestämmelser som rör anslagstyperna och
villkoren för anslagen är av den
karaktären att de vid en
förutsättningslös prövning egentligen
skulle anses höra hemma i
riksdagsordningen. Med hänsyn till den
korta tid som står till buds innan lagen
måste träda i kraft bör emellertid inte
några genomgripande förändringar göras
nu, eftersom konsekvenserna av en
relativt omfattande omdisponering av
lagförslaget kan vara svåra att
överblicka. En sådan förändring bör
dock utredas för att genomföras på sikt.
Därvid bör också en ändring av
regeringsformen övervägas i enlighet med
det ovan anförda. Vad utskottet anfört
om en utredning om budgetbestämmelsernas
placering bör riksdagen som sin mening
ge talmanskonferensen till känna.
Redan nu bör dock införas en hänvisning
till budgetlagen i en
tilläggsbestämmelse till RO 3:2 enligt
följande:
Ytterligare bestämmelser om
budgetprocessen finns i lagen (1996:000)
om statsbudgeten.
Lagförslagen
Propositionens lagförslag och det av
utskottet framlagda lagförslaget har i
huvudsak kommenterats under respektive
sakavsnitt.
Det i bilaga 2 framlagda förslaget
innehåller såväl huvudbestämmelse som
tilläggsbestämmelse. Med hänsyn till
ikraftträdandetidpunkten måste
huvudbestämmelsen antas med kvalificerad
majoritet (se 8 kap. 16 §
regeringsformen).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande portalparagrafen
att riksdagen med avslag på motion
1995/96:K40 yrkande 1 antar 1 §
första stycket förslaget till lag om
statsbudgeten,
res. 1 (mp)
2. beträffande lagens tillämpning på
riksdagsområdet
att riksdagen som sin mening ger
Riksdagens förvaltningskontor till
känna vad utskottet anfört,
3. beträffande avskaffande av
förslaganslagen
att riksdagen med avslag på
motionerna 1995/96:K38 yrkande 1 och
1995/96:K40 yrkande 4 antar 3 §
förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 2 (v)
res. 3 (mp)
4. beträffande rätten att avstå från
att använda anslagsmedel
att riksdagen med avslag på
motionerna 1995/96:K38 yrkande 2 och
1995/96:K40 yrkande 2 antar 8 §
förslaget till lag om statsbudgeten,
med den ändringen att orden till
följd utgår ur lagrummet,
res. 4 (v, mp)
5. beträffande försäljning av
aktier och andelar
att riksdagen med avslag på motion
1995/96:K38 yrkande 3 antar 26 §
första stycket förslaget till lag om
statsbudgeten,
res. 5 (v)
6. beträffande årsredovisning för
staten
att riksdagen med avslag på motion
1995/96:K40 yrkandena 5 och 6 antar
38 § andra stycket förslaget till lag
om statsbudgeten,
res. 6 (mp)
7. beträffande avslag på
förslagen om tak för statsbudgeten
att riksdagen avslår motion
1995/96:K38 yrkande 4,
res. 7 (v)
8. beträffande obligatoriska
utgiftstak
att riksdagen med avslag på
motionerna 1995/96:K39 yrkande 1
delvis och1996/97:K902 yrkande 5
delvis antar 40 § förslaget till lag
om statsbudgeten med den ändringen
att orden med stöd av bestämmelserna
i 5 kap. 12 § riksdagsordningen
inskjuts i andra stycket mellan orden
riksdagen och beslutat ,
res. 8 (m) -
delvis
9. beträffande
budgeteringsmarginal
att riksdagen avslår motionerna
1995/96:K39 yrkande 1 delvis och
1996/97:K902 yrkande 5 delvis,
res. 8 (m) -
delvis
10. beträffande lånebemyndigande
att riksdagen avslår motionerna
1995/96:K39 yrkande 2 och
1996/97:K902 yrkande 6,
res. 8 (m) -
delvis
11. beträffande
åtgärder vid överskridande av tak och
ramar
att riksdagen med avslag på motion
1995/96:K40 yrkande 3 antar 42 §
förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 9 (mp)
12. beträffande miljörevision
att riksdagen med avslag på motion
1995/96:K40 yrkande 7 antar 46 §
förslaget till lag om statsbudgeten,
res. 10 (mp)
13. beträffande utvärdering
att riksdagen avslår motion
1995/96:K40 yrkande 8,
res. 11 (mp)
14. beträffande budgetering
uppifrån och ned
att riksdagen avslår motionerna
1995/96:K39 yrkande 3 delvis och
1996/97:K902 yrkande 3,
res. 12 (m) -
delvis
15. beträffande kostnadsmässig
redovisning
att riksdagen avslår motionerna
1995/96:K39 yrkande 3 delvis och
1996/97:K902 yrkande 4,
res. 12 (m) -
delvis
16. beträffande utredning om
budgetbestämmelsernas placering
att riksdagen som sin mening ger
talmanskonferensen till känna vad
utskottet anfört,
17. beträffande propositionens
lagförslag i övrigt
att riksdagen antar det i
propositionen framlagda lagförslaget,
i den mån det inte omfattas av vad
utskottet hemställt ovan under
momenten 1, 3-6, 8, 11 och 12, med de
ändringarna att
dels 6 § första stycket får följande
lydelse:
Ett ramanslag får regeringen
tillfälligt överskrida genom att ta
i anspråk en anslagskredit
motsvarande högst tio procent av
anvisat anslag. Tillgängliga medel
under följande år reduceras med ett
belopp motsvarande ianspråktagen
anslagskredit.
dels rubriken före 30 § får följande
lydelse:
Disposition av
försäljningsinkomster
dels 39 § får följande lydelse:
Sådana riktlinjer för den ekonomiska
politiken som nämns i
tilläggsbestämmelse 3.2.1 tredje
stycket till riksdagsordningen kan
avse det belopp statens utgifter
högst får uppgå till (tak för
statens utgifter) eller de belopp
utgifterna inom olika utgiftsområden
eller grupper av utgiftsområden
högst får uppgå till (utgiftsramar).
dels att hänvisningen i 47 § till 27
§ utgår,
18. beträffande ändring i
riksdagsordningen
att riksdagen antar det av utskottet
i bilaga 2 framlagda förslaget till
lag om ändring i riksdagsordningen,
19. beträffande upphävande av
tidigare bemyndiganden
att riksdagen med anledning av
propositionens förslag
dels godkänner vad utskottet anfört
om de bemyndiganden som skall
fortsätta att gälla när budgetlagen
träder i kraft,
dels beslutar att andra av riksdagen
tidigare givna bemyndiganden och
andra beslut skall upphöra att gälla
i de avseenden som lagen reglerar.
res. 13 (m, fp,
c)
Stockholm den 29 oktober
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo
(fp), Kurt Ove Johansson (s), Anders
Björck (m), Axel Andersson (s), Widar
Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro
Hietala Nordlund (s), Pär-Axel Sahlberg
(s), Jerry Martinger (m), Mats Berglind
(s), Kenneth Kvist (v), Nikos
Papadopoulos (s), Peter Eriksson (mp),
Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik
Aurelius (m), Elisebeth Markström (s)
och Sivert Carlsson (c).
Reservationer
1. Portalparagrafen (mom. 1)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 11 börjar med
Konstitutionsutskottet delar och
slutar med förslag till 1 § bort ha
följande lydelse:
Konstitutionsutskottet anser i likhet
med Miljöpartiet att statens verksamhet
skall bedrivas så att förbrukningen av
naturresurser och negativa miljöeffekter
minimeras. Den biologiska mångfalden får
inte skadas och verksamheten får inte
bedrivas så att naturresursbasen för
samhällsekonomin urholkas eller skadas.
Detta bör vara innebörden av god
hushållning enligt den nya budgetlagen.
Vidare skall begreppet hög effektivitet
avse sociala och samhällsekonomiska
effekter i positiv mening. Budgetlagens
portalparagraf bör alltså ändras så att
begreppen god hushållning och hög
effektivitet ges ovanstående innebörder.
Utskottet tillstyrker därmed motion K40
(mp) yrkande 1.
dels att utskottets hemställan under
mom. 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande portalparagrafen
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:K40 yrkande 1 och med avslag
på propositionens förslag antar
följande förslag till 1 § första
stycket i förslaget till lag om
statsbudgeten: I statens verksamhet
skall hög effektivitet eftersträvas
och god hushållning iakttas. Med hög
effektivitet avses i denna lag
sociala och samhällsekonomiska
effekter i positiv mening. Med god
hushållning avses att verksamheten
skall bedrivas så att förbrukning av
naturresurser och negativa
miljöeffekter minimeras, att onödiga
utgifter undviks och att verksamheten
bedrivs med hög produktivitet.
2. Avskaffande av förslagsanslagen (mom.
3)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 16 börjar med
Konstitutionsutskottet instämmer och
slutar med K40 (mp) yrkande 4 bort ha
följande lydelse:
Konstitutionsutskottet instämmer i
regeringens och Vänsterpartiets
uppfattning att budgetdisciplinen måste
stärkas och prognosverksamheten
förbättras. Utskottet kan också
tillstyrka de ändringar av villkoren som
regeringen föreslår för
reservationsanslagen. Däremot kan
utskottet inte godta föreslaget att
förslagsanslag skall avvecklas som
anslagsform. Såsom Vänsterpartiet
påpekar torde en sådan avveckling inte
främja en bättre budgetdisciplin. Den
får däremot till följd att man bygger in
en press för social nedskärningspolitik
i systemet eftersom förslagsanslag i dag
används för att finansiera regelstyrda
utgifter såsom pensioner och a-kassa.
Enligt utskottets mening bör därför
förslagsanslag behållas som anslagsform
och ingå i lagen om statsbudget.
dels att utskottets hemställan under
mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande avskaffande av
förslagsanslagen
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:K38 yrkande 1, med anledning
av motion 1995/96:K40 yrkande 4 och
med avslag på propositionen antar
dels följande förslag till lydelse av 3
§ förslaget till lag om statsbudgeten:
När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§
regeringsformen anvisar anslag till
angivna ändamål, skall anslagstyperna
obetecknade anslag, reservationsanslag,
ramanslag eller förslagsanslag användas.
De närmare villkoren för anslagen
framgår av 4-6a §§ ,
dels följande förslag till ny 6 a § i
förslaget till lag om statsbudgeten:
Ett förslagsanslag, eller en post under
ett förslagsanslag med beteckningen
förslagsvis , får disponeras med högst
det tilldelade beloppet, om inte
regeringen har medgett att beloppet får
överskridas.
3. Avskaffande av förslagsanslagen (mom.
3)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 16 börjar med
Konstitutionsutskottet instämmer och
slutar med K40 (mp) yrkande 4 bort ha
följande lydelse:
Konstitutionsutskottet kan instämma i
att alltför stora avvikelser från
förslagsanslagen har förelegat under
senare tid och att denna trend måste
stoppas. Det finns dock mycket som talar
för att en mindre del av de regelstyrda
anslagen även i framtiden bör utgöras av
förslagsanslag. Det finns, såsom nämns i
motion K40 (mp), exempel på anslag som,
om de överskrids, inte självklart bör
föranleda besparingsåtgärder, t.ex.
ersättningen för rovdjursrivna renar och
anslaget till barnbidrag. Risken med att
helt avskaffa förslagsanslagen är att så
många undantag måste göras i det nya
systemet att det uppfattas som
misslyckat. Utskottet anser att
förslagsanslagen bör användas betydligt
mer restriktivt än tidigare, men inte
avskaffas.
dels att utskottets hemställan under
mom. 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande avskaffande av
förslagsanslagen
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:K40 yrkande 4, med anledning
av motion 1995/96:K38 yrkande 1 och
med avslag på propositionen antar
dels följande förslag till lydelse av 3
§ förslaget till lag om statsbudgeten:
När riksdagen enligt 9 kap. 3-5 §§
regeringsformen anvisar anslag till
angivna ändamål, skall anslagstyperna
obetecknade anslag, reservationsanslag,
ramanslag eller förslagsanslag användas.
De närmare villkoren för anslagen
framgår av 4-6a §§.
dels följande förslag till ny 6 a § i
förslaget till lag om statsbudgeten:
Ett förslagsanslag, eller en post under
ett förslagsanslag med beteckningen
?förslagsvis´, får disponeras med högst
det tilldelade beloppet, om inte
regeringen har medgett att beloppet får
överskridas.
4. Rätten att avstå från att använda
anslagsmedel (mom. 4)
Kenneth Kvist (v) och Peter Eriksson
(mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som börjar på s. 20 med
Konstitutionsutskottet vill och slutar
med K40 (mp) yrkande 2 bort ha
följande lydelse:
Budgetkontrollen har länge varit svag,
inte minst under genomförandefasen. Det
finns därför all anledning att stärka
kontrollen. En sådan förändring måste
emellertid genomföras med en stark
känsla för det parlamentariska och
demokratiska systemet. Annars är risken
stor att en bättre budgetbalans uppnås
till priset av ett försvagat folkstyre.
Det vore en både onödig och olycklig
utveckling.
Såsom framgår av propositionen har det
visserligen tidigare förekommit att
riksdagen i efterhand har godkänt att
regeringen har dragit in
reservationsanslag eller avstått från
att utnyttja anvisade medel. Givetvis
skall också regeringen i sin egen
verksamhet eller om sådant regeringen
har att bestämma kunna genomföra
besparingar och avstå från att utnyttja
anvisade medel. Förslaget i 8 § innebär
emellertid att regeringen med endast
prognoser som grund och utan att höra
riksdagen kan besluta om att medel på
anvisade anslag inte får användas. En så
generell frihet för regeringen som
propositionen önskar skulle kunna rubba
relationen mellan riksdag och regering
och inkräkta på riksdagens finansmakt.
Enligt regeringsformen (RF 9:2) får inte
statens medel användas på annat sätt än
riksdagen har bestämt. Riksdagen bör slå
vakt om denna princip. Utskottet anser
därför att 8 § i lagförslaget bör
avslås.
dels att utskottets hemställan under
mom. 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande rätten att avstå från
att använda anslagsmedel
att riksdagen med bifall till
motionerna 1995/96:K38 yrkande 2 och
1995/96:K40 yrkande 2 avslår 8 § i
förslaget till lag om statsbudgeten,
5. Försäljning av aktier och andelar
(mom. 5)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som börjar på s. 31 med Av
näringsutskottets yttrande och slutar
med avstyrker motionen bort ha
följande lydelse:
Utskottet vill med anledning av
Vänsterpartiets motion anföra följande.
Det kan finnas goda skäl för staten att
ha kvar en minoritetspost i ett
aktiebolag. Som exempel kan nämnas att
staten i kontrollsyfte köpte, sedan
dåvarande bolaget Cementa AB blivit enda
inhemska producent av cement, en mindre
aktiepost i bolaget. Aktiebolagslagen
ger ett betydande inflytande för
aktieägare som tillsammans innehar en
tredjedel av rösterna i ett bolag. Detta
minoritetsskydd innebär att
bolagsordningen inte kan ändras i vissa
avseenden utan stöd från
minoritetsägaren. Även aktieägare som
innehar en tiondel av aktierna i ett
bolag har ett visst skydd mot ändringar
i bolagsordningen. Det finns således
goda skäl för riksdagen att förbehålla
sig rätten att besluta om en försäljning
av aktier i ett bolag trots att staten
inte innehar en majoritet av rösterna.
Utskottet anser därför i likhet med vad
som anförs i motion K38 (v) och i
Statskontorets yttrande att regeringen
bör inhämta riksdagens medgivande till
försäljning av aktier i statliga företag
i samtliga fall då ägarandelen minskas
och sjunker under 30 respektive 10 % av
röstvärdet i bolaget. Om det skall ske
strategiska förskjutningar eller
minskningar av det statliga ägandet i
näringslivet bör de enligt
konstitutionsutskottets mening
underställas riksdagen. Den aktuella
paragrafen bör omformuleras med
utgångspunkt i vad
konstitutionsutskottet här anfört.
Utskottet tillstyrker med det anförda
motion K38 (v) yrkande 3.
dels att utskottets hemställan under
mom. 5 bort ha följande lydelse:
5. beträffande försäljning av aktier
och andelar
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:K38 yrkande 3 och med avslag
på propositionens förslag antar
följande förslag till lydelse av 26 §
första stycket i förslaget till lag
om statsbudgeten: Regeringen får
besluta om försäljning av aktier
eller andelar i ett företag där
staten har mindre än hälften av
rösterna för samtliga aktier eller
andelar, om inte riksdagen bestämt
annat för företaget. Dock får
regeringen inte utan riksdagens
bemyndigande besluta om försäljning
eller på annat sätt minska statens
ägarandel i företag om de nämnda
åtgärderna medför att statens
ägarandel sjunker under 30 respektive
10 procent av röstvärdet i bolaget.
6. Årsredovisning för staten (mom. 6)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 36 börjar med Enligt
förslaget till och slutar med i
lagförslaget tillstyrks bort ha
följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas
uppfattning att det inte är tillräckligt
att begränsa årsredovisningen till
enbart traditionella ekonomiska
uppgifter. En viktig förbättring i
årsredovisningen kan göras genom att
föreskriva att den också skall avse
naturresurser, miljöeffekter i vid
mening och sociala effekter.
Propositionens förslag till 38 § bör
ändras i enlighet härmed. Utskottet
tillstyrker alltså motion K40 (mp)
yrkandena 5 och 6.
dels att utskottets hemställan under
mom. 6 bort ha följande lydelse:
6. beträffande årsredovisning för
staten
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:K40 yrkandena 5 och 6 och med
avslag på propositionens förslag
antar följande förslag till lydelse
av 38 § andra stycket i förslaget
till lag om statsbudgeten:
Årsredovisningen skall innehålla
resultaträkning, balansräkning,
finansieringsanalys, miljöjusterad
nettonationalprodukt, miljöskuld och
naturresursräkenskaper. Den skall
även innehålla det slutliga utfallet
på statsbudgetens inkomsttitlar och
anslag samt sociala effekter.
7. Avslag på förslagen om tak för
statsbudgeten (mom. 7)
Kenneth Kvist (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som börjar på s. 42 med Med de
klarlägganden och slutar med tak för
statsbudgeten bort ha följande lydelse:
Konstitutionsutskottet anser att
systemet med rambudgetering minskar
riksdagens inflytande över den
ekonomiska politiken och därmed även
folkviljans möjligheter att komma till
uttryck. Att införa ett skenbart
objektivt motiverat utgiftstak är att
anpassa villkoren till de nyliberala
kraven på att politikernas inflytande
måste minska.
Riksdagen har tidigare gått emot
Vänsterpartiets uppfattning och godkänt
en övergång till utgiftstak. Enligt
konstitutionsutskottets mening bör
emellertid riksdagen ompröva detta
beslut för att slå vakt om sin egen
roll. Regeringens ambition att vidga
idén om utgiftstak till hela den
offentliga sektorn, alltså även
kommunerna, torde dessutom stå i strid
med den kommunala självstyrelsen.
Regeringen bör återkomma med ett nytt
lagförslag där förslagen om utgiftstak
lyfts ut.
Vad utskottet här anfört med anledning
av förslagen i motion K38 (v) yrkande 4
bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under
mom. 7 bort ha följande lydelse:
7. beträffande avslag på förslagen
om tak för statsbudgeten
att riksdagen med anledning av motion
1995/96:K38 yrkande 4 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
8. Obligatoriska utgiftstak,
budgeteringsmarginal och
lånebemyndigande (mom. 8-10)
Ander Björck, Birger Hagård, Jerry
Martinger och Nils Fredrik Aurelius
(alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som börjar på s. 43 med I motionerna
K39 (m) och på s. 44 slutar med i nu
aktuella delar bort ha följande
lydelse:
I förslaget till budgetlag är
bestämmelserna om utgiftstak
fakultativa, dvs. regeringen kan men är
inte skyldig att lämna förslag om
utgiftstak. Har riksdagen beslutat att
hänföra statsutgifterna till
utgiftsområden, dvs. avser riksdagen att
använda sig av den s.k.
rambeslutsmodellen, skall regeringen i
den ekonomiska vårpropositionen redovisa
riktlinjer för hur den avser att fördela
statsutgifterna på utgiftsområden i sitt
kommande budgetförslag.
Såsom Moderata samlingspartiet
framhåller i motionerna K39 och K902
skulle emellertid budgetprocessen få en
större stadga om regeringen alltid var
skyldig att lägga fram förslag om
utgiftstak och utgiftsramar.
Konstitutionsutskottet bör därför
anpassa lagförslaget i enlighet med
detta. Ett obligatoriskt utgiftstak
skulle ligga väl i linje med det mål som
regeringen Bildt lanserade, att den
offentliga budgeten skall balanseras
över konjunkturcykeln.
I likhet med vad som föreslås i samma
motioner bör någon budgeteringsmarginal
inte få räknas in i utgiftstaket. I det
utgiftstak som riksdagen fastställt för
1997 ingår en budgeteringsmarginal på 15
miljarder kronor. Visserligen är det
svårt att på ett korrekt sätt bedöma
utgiftsutvecklingen under kommande år,
men regeringen har under löpande
budgetår alltid möjlighet att återkomma
till riksdagen med eventuella
erforderliga förslag på tilläggsbudget.
Budgeteringsmarginalen behöver tas i
anspråk för att finansiera nya
utgiftsbehov bara om dessa nytillkomna
utgifter inte kan finansieras genom
besparingar bland andra utgifter.
Eftersom regeringen har deklarerat att
den inte ämnar ge avkall på de
saldorelaterade målen blir ett
eventuellt utnyttjande av
budgeteringsmarginalen alltså i
praktiken liktydigt med att skatter
eller avgifter kommer att användas för
att finansiera utgiftsökningen. Detta
utgör ytterligare ett skäl till att
någon budgeteringsmarginal inte bör
tillåtas.
På det sätt som föreslås i motionerna
K39 (m) och K902 (m) bör utgiftstaket
också kompletteras med ett tak för den
statliga upplåningen. Ett sådant lånetak
skulle ytterligare stärka riksdagens
kontrollmöjligheter.
I enlighet med det anförda tillstyrker
utskottet motionerna K39 (m) och K902
(m) i nu aktuella delar och föreslår att
riksdagen dels ändrar 40 § lagförslaget,
dels som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört.
dels att utskottets hemställan under
mom. 8-10 bort ha följande lydelse:
8. beträffande obligatoriska
utgiftstak
att riksdagen med bifall till
motionerna 1995/96:K39 yrkande 1
delvis och 1996/97:K902 yrkande 5
delvis och med avslag på
propositionens förslag antar följande
förslag till 40 § första stycket i
förslaget till lag om
statsbudgeten: Regeringen skall
använda tak för statens utgifter i
beredningen av förslaget till
statsbudget och i genomförandet av
den budgeterade verksamheten. Förslag
till beslut om ett sådant utgiftstak
skall ingå i den ekonomiska
vårpropositionen.
9. beträffande budgeteringsmarginal
att riksdagen med anledning av
motionerna 1995/96:K39 yrkande 1
delvis och 1996/97:K902 yrkande 5
delvis som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört,
10. beträffande lånebemyndigande
att riksdagen med anledning av
motionerna 1995/96:K39 yrkande 2 och
1996/97:K902 yrkande 6 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
9. Åtgärder vid överskridande av tak och
ramar (mom. 11)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 44 börjar med I motion K40
(mp) och slutar med K40 (mp) yrkande
3 bort ha följande lydelse:
Enligt 42 § har regeringen en
skyldighet att vidta åtgärder om det
finns risk för att ett tak för statens
utgifter eller använda ramar för ett
utgiftsområde kommer att överskridas.
Tillsammans med föreskrifterna i 8 §
skall detta ge möjlighet till snabba
åtgärder för att se till att taket för
budgeten eller utgiftsramarna inte
överskrids. Enligt utskottets mening
tyder dessa förslag på en överreaktion
från regeringens sida.
Givetvis tar det något längre tid att
åtgärda budgetöverskridanden om också
riksdagen skall kopplas in. Men å andra
sidan ger det möjlighet till ett
betydligt bredare stöd för åtgärderna
och en offentlig debatt och en därmed
nödvändig demokratisk beslutsprocess.
Speciellt angeläget är det för ett land
som Sverige med en tradition av
minoritetsregerande och en konstitution
som, i större utsträckning än vad som är
vanligt, möjliggör för minoriteter att
bilda regeringar, att värna om
parlamentets kontroll över
budgetpolitiken och den verkställande
makten. Det är inte rimligt att ge en
minoritet en maktställning som innebär
så pass vittgående möjligheter att
åsidosätta majoritetsbeslut i
parlamentet.
I enlighet med förslaget i motion K40
(mp) yrkande 3 bör således riksdagen
avvisa propositionens förslag till 42 §.
Den bör i stället utformas så att
regeringen, i den mån åtgärder krävs som
innebär att tidigare riksdagsbeslut
modifieras, alltid i första hand skall
föreslå riksdagen sådana åtgärder som
den i och för sig har befogenhet till. I
det senare fallet skall alltid
riksdagen, utan onödig tidsspillan,
informeras på ett sådant sätt att
riksdagen i efterhand kan pröva
regeringens åtgärd.
dels att utskottets hemställan under
mom. 11 bort ha följande lydelse:
11. beträffande åtgärder vid
överskridande av tak och ramar
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:K40 yrkande 3 och med avslag
på propositionens förslag antar
följande förslag till andra stycke i
42 § förslaget till lag om
statsbudgeten: Om sådana åtgärder
bedöms krävas som innebär att mål,
inriktning och syften som riksdagen
tidigare beslutat om modifieras eller
ändras, skall regeringen alltid i
första hand föreslå riksdagen dessa
åtgärder och endast i andra hand
vidta dem i den mån regeringen har
befogenhet till det. I det senare
fallet skall regeringen utan onödig
tidsspillan i en skrivelse informera
riksdagen om de vidtagna åtgärderna.
10. Miljörevision (mom. 12)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 33 börjar med
Konstitutionsutskottet har och slutar
med förslaget till 46 § bort ha
följande lydelse:
Konstitutionsutskottet instämmer i
motionärernas påpekande att
miljörevision måste tillämpas som en
självklar revisionsverksamhet i staten.
Sådan verksamhet bedrivs sedan
åtskilliga år både i hög och ökande grad
inom näringslivet. Staten bör inte
utgöra ett undantag härvidlag. Riksdagen
bör därför, enligt utskottets mening,
med bifall till motion K40 (mp) yrkande
7 och med ändring av förslaget till 46 §
besluta att miljörevision skall ingå i
den statliga revisionen.
dels att utskottets hemställan under
mom. 12 bort ha följande lydelse:
12. beträffande miljörevision
att riksdagen med bifall till motion
1995/96:K40 yrkande 7 och med avslag
på propositionens förslag antar
följande förslag till lydelse av 46 §
i förslaget till lag om
statsbudgeten: Statens verksamhet
skall granskas genom revision. I
denna revision skall miljörevision
ingå.
11. Utvärdering (mom. 13)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som på s. 46 börjar med Såsom framgår
av och slutar med (yrkande 8) bort ha
följande lydelse:
Såsom påpekas i motion K40 (mp) är
systemet med ett tak för den statliga
budgeten ett nytt inslag med stora
återverkningar såväl för det
parlamentariska systemet i stort som för
budgetarbetet. Det finns också farhågor
som inte kan förbises om att det
påverkar maktförhållanden på ett sätt
som inte är avsett. Därför är det
naturligt att en utvärdering genomförs
efter en relativt kort period för att
klargöra om det är påkallat att förändra
systemet. Utskottet anser att en
utvärdering bör göras vintern 1997-1998
när riksdagen har genomgått den nya
budgetprocessen två gånger. Inriktningen
bör framför allt koncentreras på det
parlamentariska och demokratiska
perspektivet men naturligtvis bör även
budgettekniska aspekter ingå. Detta bör
riksdagen med anledning av motion K40
yrkande 8 som sin mening ge regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan under
mom. 13 bort ha följande lydelse:
13. beträffande utvärdering
att riksdagen med anledning av motion
1995/96:K40 yrkande 8 som sin mening
ger regeringen till känna vad
utskottet anfört,
12. Budgetering uppifrån och ned och
kostnadsmässig redovisning (mom. 14-15)
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry
Martinger och Nils Fredrik Aurelius
(alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande
som börjar på s. 46 med
Konstitutionsutskottet instämmer och
slutar med avstyrks därför bort ha
följande lydelse:
Konstitutionsutskottet instämmer i de
moderata motionärernas påpekande att
budgetprocessen behöver utvecklas
ytterligare. En sådan vidareutveckling
bör beakta de två förslag som
motionärerna för fram. För det första
bör regeringen genomföra en övergång
till kostnadsmässig redovisning i linje
med vad som föreslås i RRV:s rapport En
ny struktur för statens budget. För det
andra bör regeringen utreda möjligheten
att helt övergå till budgetering
uppifrån och ned enligt en modell som
tillämpas i Nya Zeeland. Detta bör
riksdagen med anledning av motionerna
K39 (m) yrkande 3 och K902 (m) yrkandena
3 och 4 som sin mening ge regeringen
till känna.
dels att utskottets hemställan under
mom. 14 och 15 bort ha följande lydelse:
14. beträffande budgetering
uppifrån och ned
att riksdagen med anledning av
motionerna 1995/96:K39 yrkande 3
delvis och 1996/97:K902 yrkande 3 som
sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört,
15. beträffande kostnadsmässig
redovisning
att riksdagen med anledning av
motionerna 1995/96:K39 yrkande 3
delvis och 1996/97:K902 yrkande 4 som
sin mening ger regeringen till känna
vad utskottet anfört.
13. Upphävande av tidigare bemyndiganden
(mom. 19)
Birgit Friggebo (fp), Anders Björck (m)
Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m),
Håkan Holmberg (fp), Nils Fredrik
Aurelius (m) och Sivert Carlsson (c)
anser
dels att den del av utskottets yttrande
som börjar på s. 32 med Riksdagens
beslut om och slutar med budgetlagen
träder i kraft bort ha följande
lydelse:
Konstitutionsutskottet vill i detta
sammanhang framhålla att det arbete som
påbörjades under den borgerliga
regeringen med att minska statens
företagsägande bör fortsätta. Med en
privatisering av statliga företag uppnås
en tydligare ägarroll, kommersiellt mer
kompetenta företag och en ökad
aktiespridning. Sammanlagt inbringade de
försäljningar som gjordes under den
borgerliga regeringen ca 23 miljarder
kronor (exkl. försäljning av aktier i
Nordbanken) till statskassan, vilket
minskade statens upplåningsbehov med
motsvarande belopp. Försäljningen ledde
också till en spridning av aktieägandet
till grupper som inte tidigare innehaft
aktier. Enligt utskottets uppfattning
bör således försäljningen av statliga
företag ske med den typ av bemyndiganden
till regeringen som riksdagen beslöt om
i december 1991.
dels att utskottets hemställan under
mom. 19 bort ha följande lydelse:
19. beträffande upphävande av
tidigare bemyndiganden
att riksdagen med avslag på
propositionens förslag
dels godkänner vad utskottet anfört
om den typ av bemyndiganden som skall
gälla när budgetlagen träder i kraft,
dels beslutar att andra av riksdagen
tidigare givna bemyndiganden och
andra beslut skall upphöra att gälla
i de avseenden som lagen reglerar,
dels som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet anfört beträffande
statligt ägande av företag.
Propositionens lagförslag
Av utskottet framlagt lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i riksdagsordningen
Härigenom föreskrivs i fråga om
riksdagsordningen 1
dels att 5 kap. 12 § skall ha följande
lydelse,
dels att rubriken närmast före
tilläggsbestämmelsen 3.2.1 skall lyda
Tilläggsbestämmelser ,
dels att det i lagen skall införas en ny
tilläggsbestämmelse, 3.2.2, med följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3.2.2
Ytterligare
bestämmelser om
budgetprocessen
finns i lagen
(1996:000) om
statsbudgeten.
5 kap.
12 § 2
Riksdagen kan genom lag besluta att
hänföra statsutgifter till
utgiftsområden.
Har riksdagen Har riksdagen
fattat beslut fattat beslut
enligt första enligt första
stycket, stycket,
fastställer fastställer
riksdagen för riksdagen för
närmast följande närmast följande
budgetår genom ett budgetår genom ett
särskilt beslut särskilt beslut
dels för varje dels för varje
utgiftsområde en utgiftsområde en
utgiftsram, som utgiftsram, som
anger det belopp anger det belopp
vilket summan av de till vilket summan
till utgiftsområdet av de till
hörande utgifterna utgiftsområdet
högst får uppgå, hörande utgifterna
högst får uppgå,
dels en beräkning
av inkomsterna på dels en beräkning
statsbudgeten. av inkomsterna på
statsbudgeten.
Beslut om anslag
eller andra Beslut om anslag
utgifter i staten eller andra
eller beslut som utgifter i staten
har betydelse för får icke fattas
beräkningen av innan beslut
inkomsterna i fattats enligt
staten får icke andra stycket.
fattas innan beslut Anslag eller andra
fattats enligt utgifter i staten
andra stycket. fastställs för
varje utgiftsområde
genom ett särskilt
beslut.
________
Denna lag träder i kraft den 1 december
1996.
Finanskottets yttrande
1995/96:FiU8y
Lag om statsbudgeten
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett
finansutskottet tillfälle att avge
yttrande över proposition 1995/96:220
Lag om statsbudgeten jämte motionerna
1995/96:K38, 1995/96:K39 och
1995/96:K40.
Sammanfattning
Finansutskottet har under en följd av år
haft anledning att i olika sammanhang
behandla förslag som har berört
grundläggande bestämmelser för
statsbudgeten. Utskottets uttalanden och
riksdagens beslut i dessa frågor finns
emellertid inte samlade i ett regelverk
vilket gjort det svårt att få överblick
över vilka regler som gäller.
Finansutskottet ser med stor
tillfredsställelse att reglerna kring
statsbudgeten nu samlas i ett regelverk
och ges lags form. Utskottet tillstyrker
således propositionsförslaget om lag om
statsbudget med vissa smärre
justeringar. Motionerna avstyrks.
Till yttrandet har fogats avvikande
meningar från företrädarna för Moderata
samlingspartiet, Folkpartiet
liberalerna, Vänsterpartiet,
Miljöpartiet samt Kristdemokraterna.
Behov av en budgetlag
Propositionen
Regeringen anför i propositionen flera
skäl för att införa en budgetlag.
Riksdagen har under lång tid fattat en
rad beslut i för statsbudgeten
grundläggande frågor. Detta har
emellertid inte skett i lags form.
Regeringen har i stället punktvis
inhämtat riksdagens godkännande för
bestämmelser på det statsfinansiella
området. Detta är omständligt och
opraktiskt. En nackdel med detta
förfaringssätt är att det kan vara svårt
att finna besluten och att överblicka de
regler som gäller.
Vidare föreligger ett problem med att
regeringens befogenheter på ett visst
område bygger på bemyndiganden som
lämnats och ändrats under många
decennier. Det finns även en risk att
vissa beslut faller i glömska efter
några år. Avsaknaden av reglering på
finansmaktens område samlad i lags form
har också inneburit att en viss praxis
vuxit fram som inte i alla delar är
entydig och klar. I andra fall saknas
praxis. Detta har lett till osäkerhet om
vad som gäller.
Ett annat skäl för att införa en
budgetlag är att den kan bidra till att
strama upp budgetbehandlingen.
Internationell forskning som åberopas i
propositionen har visat att det finns
ett samband mellan de politiska
institutionerna (däribland reglerna för
budgetprocessen) och den förda
budgetpolitiken. Det finns således skäl
att göra institutionella förändringar
för att strama upp budgetprocessen och
därigenom underlätta arbetet med att nå
ett lägre underskott i statens finanser
och en mer hållbar skuldutveckling.
Finansutskottet
Enligt regeringsformen ankommer det på
riksdagen att besluta om för
statsbudgeten grundläggande frågor. Det
finns inte krav på att besluten skall
fattas i lags form och besluten finns
inte sammanställda i någon författning.
Det är därför mycket tidskrävande och
förenat med avsevärda svårigheter att få
en överblick över de beslut som rör
statsbudgeten och den fördelning av
befogenheter som gäller mellan riksdag
och regering på finansmaktens område.
Finansutskottet har under en följd av år
i samband med behandlingen av budget-
och kompletteringspropositionernas
avsnitt Särskilda frågor redovisat sin
syn och tagit ställning till olika
frågor rörande statsbudgeten som
regeringen förelagt riksdagen.
Ställningstagandena har i regel
inneburit ett godkännande från
riksdagens sida eller att av regeringen
redovisade synpunkter inte föranlett
någon erinran från utskottets sida. I
några fall har utskottet funnit
anledning att föreslå riksdagen att göra
tillkännagivanden till regeringen med
anledning av vad utskottet anfört. Ett
antal propositioner om avyttring av fast
och lös statlig egendom liksom om
finansiering av statliga investeringar
har föranlett utskottet att i
betänkanden eller i yttranden till andra
utskott redovisa sin syn på hithörande
frågor. Likaså har ett antal motioner om
skilda ämnen med anknytning till
statsbudgeten såsom uppdelning av
budgeten i en drift- och en
kapitalbudget, finansiering av statliga
åtaganden, restriktioner för statliga
utgiftsåtaganden och för den statliga
upplåningen m.m. föranlett
finansutskottet och riksdagen att göra
uttalanden. De på detta sätt
uppmärksammade frågeställningarna har i
sin tur blivit utgångspunkt för olika
utredningsuppdrag.
I det utredningsarbete som föregått det
nu framlagda förslaget har
Budgetlagsutredningen på ett
förtjänstfullt sätt gått igenom vad
finansutskottet och riksdagen under
årens lopp anfört rörande statsbudgeten.
På några områden har det till och med
varit nödvändigt att gå längre tillbaka
än till finansutskottets tillkomst för
att kartlägga vad som varit riksdagens
uppfattning. Det nu föreliggande
förslaget till lag om statsbudget är
till en mycket stor del en kodifiering
av etablerad praxis på det
budgettekniska området. I samband med
att förslaget utarbetats och i strävan
att ge regering och riksdag möjligheter
att få ett fastare grepp om den
statsfinansiella utvecklingen har
emellertid också ett antal sakliga
förändringar av hittillsvarande ordning
föreslagits.
Olägenheterna med att regelverket kring
statsbudgeten inte funnits samlat har
blivit alltmer uppenbara. Den statliga
verksamheten har ökat i omfattning och
bedrivs i skiftande former. Under senare
år har reformverksamheten för den
statliga budgeten och den statliga
ekonomiadministrationen varit
omfattande. Genom de påfrestningar som
statsfinanserna utsatts för har behovet
av ökad stramhet och kontroll skärpts.
Tydligheten i regelsystemet blir
därigenom särskilt angelägen. I
propositionen nämns särskilt bristen på
tydlighet när det gäller regeringens
rätt att besluta om försäljning av
statlig egendom. Vad gäller statens lösa
egendom har en i alla delar inte helt
entydig och klar praxis vuxit fram. Som
exempel nämns befogenheten för
regeringen att sälja statens aktier.
Finansutskottet konstaterade i ett
yttrande till näringsutskottet (yttr.
1995/96:FiU7y, s. 4) så sent som i våras
att riksdagen enligt regeringsformen har
en skyldighet att i den omfattning som
behövs fastställa grunder för bl.a.
förfogandet över statens egendom. I
förarbetena till regeringsformen anges
att det kan vara lämpligt att detta sker
i lags form (prop. 1973:90, s.
347).
Finansutskottet ser med stor
tillfredsställelse att reglerna kring
statsbudgeten samlas i ett regelverk och
ges lags form. Därigenom görs också
ansvarsfördelningen tydlig mellan
riksdag och regering på finansmaktens
område. Det är utskottets uppfattning
att riksdagens arbete med att ta
ställning till budgetförslaget i
väsentlig grad kommer att underlättas av
det nu utarbetade regelsystemet.
Finansutskottet anser således att
konstitutionsutskottet bör föreslå
riksdagen att anta regeringens förslag
till budgetlag med beaktande av de
förslag till ändringar som utskottet
kommer att diskutera nedan i de avsnitt
som behandlar lagens enskilda delar.
Eftersom någon budgetproposition
utformad för den nya beslutsordningen
ännu inte förelagts riksdagen har det
inte varit möjligt för utskottet att
behandla ett antal frågor som är
nödvändiga att ta ställning till för att
ge budgetlagen ytterligare konkretion.
Framför allt gäller detta utformningen
av ett antal bemyndiganden. Likaså är
tillämpningen av utgiftstaket i alla
delar inte fullständigt klarlagt.
Utskottet bedömer därför att det under
hösten kommer att få anledning att
återkomma till en del av de saker som
behandlas i detta yttrande.
Lagens utformning
Propositionen
Budgetlagen bör, enligt förslaget i
propositionen, innehålla preciseringar
av och kompletteringar till
regeringsformens och riksdagsordningens
bestämmelser. På så sätt avses en
önskvärd reglering komma till stånd
mellan å ena sidan regeringsformens och
riksdagsordningens översiktliga
bestämmelser och å andra sidan
regeringens mycket detaljerade
förordningar. Budgetlagen skall bli den
självklara utgångspunkten för de
detaljerade regler på det
ekonomiadministrativa området som
regeringen behöver meddela.
I samband med lagens utformning har
regeringen haft två utgångspunkter: Å
ena sidan eftersträvas att statsmakterna
skall behålla en stor grad av
handlingsfrihet. Å den andra önskas att
budgetsystemet ges en bättre stadga. För
att inte kringskära statsmakternas
handlingsfrihet har regeringen avstått
från att lägga förslag om vidare
reglering av statsbudgeten i
grundlagsform. I stället regleras i lags
form vissa grundläggande principer för
budgetprocessen i vid bemärkelse. Dessa
principer avses behålla sin giltighet
även om det i framtiden kan komma att
väljas andra budgettekniska lösningar.
Det skall bli möjligt att göra
förändringar på budgetens område utan
att lagen behöver ändras. Om ändring
ändå blir nödvändig, kan detta ske utan
den tidsutdräkt som krävs för en
grundlagsändring.
Bestämmelserna i förslaget till
budgetlag är inriktade på
befogenhetsfördelningen mellan riksdagen
och regeringen. Detta uttrycks genom att
i första hand regeringens befogenheter
och skyldigheter regleras. Även formerna
för riksdagens och myndigheternas
handlande påverkas emellertid.
Av propositionen framgår att regeringen
förväntas att i stor utsträckning
delegera vissa av sina befogenheter till
underlydande myndigheter.
Finansutskottet
Finansutskottet finner den utformning av
lagen som föreslås i propositionen
välavvägd. Vad gäller frågan om en
eventuell hänvisning till budgetlagen i
regeringsformen och/eller
riksdagsordningen vill utskottet
understryka betydelsen av att en ny
regering efter ett val måste ha
möjlighet att välja den budgetteknik som
den anser vara mest lämplig. Likaledes
kan skiftande ekonomisk-politiska
förutsättningar kräva att man ändrar
vissa regler. Det vore således olämpligt
att t.ex. närmare precisera reglerna för
olika anslagstyper i riksdagsordningen.
Effektivitet och resultat
Propositionen
Det finns allmänna krav som måste
ställas på hur regeringen leder
genomförandet av statens verksamhet. I
propositionens förslag kommer detta till
uttryck genom att det inledningsvis i
lagen anges att i statens verksamhet
skall hög effektivitet eftersträvas och
god hushållning iakttas. Denna
bestämmelse avses utgöra grund för
bestämmelser om bl.a. resultatstyrning,
redovisning och revision.
För att en verksamhet skall kunna
styras mot högre effektivitet föreskrivs
i lagförslaget att regeringen för
riksdagen skall redovisa de mål som
åsyftas och de resultat som uppnåtts på
olika verksamhetsområden. Med
resultatredovisning skall riksdagens
möjlighet att följa och värdera
resultaten stärkas.
Motionen
Miljöpartiet inleder sin motion K40
(yrkande 1) med att ta upp formuleringen
i lagförslagets första paragraf. De
menar att begreppet god hushållning
skall innefatta att verksamheten bedrivs
riktigt enligt miljömässiga kriterier
samt att effektivitet skall avse sociala
och samhällsekonomiska effekter i
positiv mening. Formuleringen av 1 § bör
ändras så att god hushållning och hög
effektivitet ges dessa innebörder.
Finansutskottet
Finansutskottet anser att det är viktigt
att statens verksamhet bedrivs på ett
miljömässigt och socialt riktigt sätt,
men till skillnad från motionärerna
anser utskottet inte att 1 § skall
ändras. Riksdagen och regeringen bör i
stället använda andra instrument för att
försäkra sig om att statsverksamheten
bedrivs på miljömässigt och socialt
önskvärda sätt. Exempel på sådana
instrument är återkommande
miljöredovisningar och
fördelningspolitiska konsekvensstudier i
budgetpropositionen. Enligt utskottets
mening bör således
konstitutionsutskottet tillstyrka
regeringsförslaget i denna del medan
motion K40 (mp) yrkande 1 bör avstyrkas.
Anslagstyper och anslagsvillkor
Propositionen
Regeringen föreslår att det i
fortsättningen bara skall finnas tre
anslagstyper, nämligen obetecknade
anslag, reservationsanslag och
ramanslag. De huvudsakliga villkor som
skall gälla för dem föreslås bli
reglerade i budgetlagen (3-8 §§).
Förslaget innebär att den nuvarande
anslagstypen förslagsanslag avvecklas.
En sådan avveckling är enligt regeringen
en nödvändig följd av den nya
budgetprocessen.
I och med att förslagsanslag avvecklas
kommer ramanslag att användas även för
regelstyrda utgifter samt för räntor på
statsskulden, garantier och EU-avgifter.
Den till ramanslaget kopplade
anslagskrediten föreslås samtidigt bli
höjd till högst 10 % av anvisat anslag.
Dock kommer regeringen att redan i
regleringsbrevet medge en anslagskredit
av denna omfattning endast för några få
ramanslag. Anslag för
förvaltningsändamål kommer i allmänhet
att tilldelas en anslagskredit på 3 %,
och för de flesta övriga ramanslag
kommer kreditgränsen i utgångsläget att
begränsas till 5 %. Om störningar
inträffar på ett sådant anslag under
budgetåret föreslås regeringen i steg
kunna höja kreditgränsen upp till 10 %
av anslagsbeloppet. Behovet av
motåtgärder skall prövas i sådana
sammanhang.
Finansieringen med en anslagskredit
innebär att en viss del av följande års
medel tas i anspråk i förskott. En sådan
kredit förutsätts enligt propositionen
(s. 85) bli reglerad under det budgetår
som följer. Enligt specialmotiveringen
bör emellertid krediten kunna regleras
även under en följd av år, och det
förutsätts att en anslagskredit rent av
bör kunna förbli utnyttjad under en
längre period. Har emellertid en
anslagskredit utnyttjats maximalt under
ett budgetår, finns inget utrymme för
ytterligare krediter under det följande
året om inte anslaget då höjs. Höjs
anslaget under det följande året finns
möjlighet att ta i anspråk ytterligare
anslagskredit som motsvarar maximalt
10 % av höjningen.
Regeringens möjlighet att överskrida
ett ramanslag genom vad som i dag
benämns merutgift föreslås bli reglerad
i lagen. Enligt nuvarande regler
inskränker sig denna rätt till rena
undantagsfall då det är fråga om att
täcka tillfälliga utgifter som uppkommit
utanför en myndighets kontroll. Därmed
avses ytterligare utgifter som ålagts
myndigheten till följd av
riksdagsbeslut, men som inte beaktats
vid budgeteringstillfället, eller
utgifter som tillkommit under force
majeureliknande förhållanden som t.ex.
omfattande skada på inventarier. I
samtliga andra fall måste regeringen
underställa riksdagen frågan. Nu
föreslås att regeringen med riksdagens
bemyndigande skall få besluta att ett
ramanslag får överskridas om detta är
nödvändigt för att i en verksamhet täcka
särskilda utgifter som inte var kända då
anslaget anvisades eller för att ett av
riksdagen beslutat ändamål med anslaget
skall kunna uppfyllas (lagförslaget
6 §, andra stycket). Av propositionens
motivtext framgår att regeringens
befogenheter att besluta om
överskridande av ramanslag för
förvaltningsändamål bör vara desamma som
för närvarande. För ramanslag som
anvisas för bl.a. lagreglerade
socialförsäkringsförmåner, avgifter till
EU, räntor på statsskulden och garantier
- dvs. för merparten av de
hittillsvarande förslagsanslagen - kan
så stora och snabba förändringar
inträffa att utgifterna inte ryms inom
den maximala kreditmöjligheten. Hinner
inte ett tilläggsanslag anvisas, bör
enligt propositionen regeringen få
besluta om ett överskridande om det
behövs för att ett av riksdagen beslutat
ändamål skall kunna uppfyllas. En
ytterligare begränsning föreslås dock
gälla i dessa fall. Ett beslut om
överskridande kräver riksdagens
särskilda bemyndigande. Detta
bemyndigande kan ha formen av ett beslut
från riksdagens sida om att
överskridanden beloppsmässigt skall
avräknas mot reserver som riksdagen har
beslutat om. Riksdagen kan också ha
lämnat ett särskilt bemyndigande för ett
visst anslag, vilket kan vara
beloppsmässigt opreciserat (prop. s.
86). Regeringen avser att i den kommande
budgetpropositionen presentera förslag
till hur detta bemyndigande närmare bör
utformas. Även om regeringen således i
ett enskilt fall i och för sig har
möjlighet att besluta om överskridande,
bör enligt specialmotiveringen detta
inte vara den givna lösningen.
Regeringen kan i stället välja att
utnyttja en anslagskredit eller att
underställa riksdagen ett förslag om
tilläggsanslag. Av propositionen framgår
att regeringen avser att i
budgetpropositionen och i andra
anslagspropositioner ange senast
redovisade anslagssparande respektive
utnyttjad anslagskredit. Beslutade
vverskridanden avses bli behandlade i
årsredovisningen för staten.
För reservationsanslag och obetecknade
anslag föreslås inte någon ändring av de
villkor som är förknippade med dem.
Regeringen har emellertid för avsikt att
begränsa antalet reservationsanslag och
att förbättra aktualiteten i
presentationen av
reservationsmedelsbehållningarna på
dessa.
Även i övrigt har regeringen för avsikt
att pröva möjligheten att begränsa
antalet anslag på statsbudgeten.
Motionerna
Vänsterpartiet motsätter sig att
förslagsanslag avvecklas som
anslagsform. I motion K38 (v) ses syftet
med förslaget som positivt, och
motionärerna delar helt regeringens
ambition att förbättra
prognosverksamheten och stärka
budgetdisciplinen. De tror dock inte att
den föreslagna avvecklingen kommer att
leda till att budgetdisciplinen
förbättras. I själva verket har
avvikelserna mellan anvisat belopp och
budgetutfall varit mycket små för
förslagsanslagen, påpekar motionärerna.
Förslagsanslag används bl.a. för att
finansiera regelstyrda utgifter såsom
pensioner och a-kassa. Försvinner
anslagsformen får det enligt deras
mening till följd att man bygger in en
press för social nedskärningspolitik i
systemet. Vänsterpartiet anser därför
att anslagsformen förslagsanslag bör
finnas kvar och ingå i lagen om
statsbudget (yrkande 1).
Även Miljöpartiet vill behålla
förslagsanslagen men anser i motion K40
att de bör användas betydligt mer
restriktivt än tidigare (yrkande 4).
Miljöpartiet instämmer i regeringens
uppfattning att för förslagsanslagen har
under senare år alltför stora avvikelser
förekommit mellan anvisade belopp och
budgetutfall och att denna trend måste
stoppas. Enligt motionärerna är det inte
självklart att anslag som överskrids
alltid bör föranleda besparingsåtgärder.
Två exempel på detta är enligt deras
mening anslaget till barnbidrag och
ersättningen för rovdjursrivna renar.
Miljöpartiet ser det dock som viktigt
att riksdagen och regeringen även i
dessa fall får signaler om att anslagen
överskrids.
Moderata samlingspartiet framför inte
något yrkande om anslagsformerna, men
stödjer i motion K39 förslaget att
avskaffa förslagsanslag. Denna
anslagsform har enligt motionärerna
tenderat att generera större offentliga
utgifter både därför att regeringen
kunnat överskrida ett sådant anslag för
att uppfylla dess ändamål och därför att
medel på sådana anslag inte fått sparas
till nästkommande år.
Finansutskottet
När riksdagen våren 1995 fattade
principbeslut om att införa ett
utgiftstak för de samlade offentliga
utgifterna (prop. 1994/95:150, bet.
1994/95:FiU20, rskr. 1994/95:447)
framhöll finansutskottet att den
eftersträvade fastheten i ett sådant
system bara kunde upprätthållas om vissa
anslagsformer omprövades. Inte minst
gällde detta förslagsanslagen på vilka
kraftiga avvikelser kunde förekomma
mellan de belopp som anvisades av
riksdagen och den slutliga belastningen
på anslagen. Ungefär 70 % av
statsbudgetens utgifter anvisas över
förslagsanslag. Till helt övervägande
del rör det sig därvid om regelstyrda
utgifter som räknas upp med varierande
grad av automatik. Möjligheten att
finansiellt styra sådana förslagsvis
beräknade utgifter är dålig, påpekade
finansutskottet, som förutsatte att
användningen av förslagsanslag
begränsades och att de finansiella
villkor som är förknippade med sådana
anslag skärptes.
Den av regeringen föreslagna lösningen
innebär att förslagsanslagen avskaffas
helt och att motsvarande utgifter i
stället finansieras över ramanslag som
ges en mer flexibel utformning för att
bättre kunna fånga upp oförutsedda
förändringar i medelsbehovet för
statsskuldräntor, EU-avgifter, infriade
statliga garantier samt olika typer av
regelstyrda utgifter.
Den rätt som regeringen hittills haft
att överskrida ett förslagsanslag om det
behövs för att ändamålet med anslaget
skall kunna uppfyllas knyts nu i
reviderad form till ramanslaget. För att
kunna tas i anspråk måste överskridandet
grundas på ett bemyndigande givet av
riksdagen.
Ett ramanslag skall enligt
propositionen kunna utökas på tre sätt.
Ett tillfälligt överskridande kan
finansieras genom att en kredit tas i
anspråk på följande års anslag.
Krediten, som får uppgå till högst 10 %
av anslagsbeloppet, skall alltså täckas
av anvisade medel under efterföljande
år. Ett förtydligande av denna innebörd
bör göras i 6 § första stycket. Efter
meningen som slutar med orden anvisat
anslag bör följande tillägg göras:
Tillgängliga medel under följande år
reduceras med ett belopp motsvarande
ianspråktagen anslagskredit .
Denna finansieringsform kan användas
för att exempelvis fördela tillfälliga
anslagstoppar över tiden. Däremot är den
i allmänhet mindre lämplig för att komma
till rätta med mycket omfattande eller
mer bestående oförutsedda
utgiftsökningar. Regeringen kan då, i
vanlig ordning, föreslå riksdagen att på
tilläggsbudget anvisa ytterligare medel
för ett visst ändamål.
Regeringen kan slutligen med riksdagens
bemyndigande besluta att ett ramanslag
får överskridas om detta är nödvändigt
för att i en verksamhet täcka särskilda
utgifter som inte var kända då anslaget
anvisades eller för att ett av riksdagen
beslutat ändamål med anslaget skall
kunna uppfyllas. Denna möjlighet skall
endast användas om inget av de två andra
alternativen bör användas.
Finansutskottet anser att den
föreslagna lösningen på ett
ändamålsenligt sätt tillgodoser såväl
utskottets tidigare framförda krav på en
bättre utgiftskontroll som
nödvändigheten att finna
utanordningsformer som säkerställer att
regelstyrda utgifter m.m. kan betalas ut
enligt givna regler och ingångna avtal.
Utskottet vill dock i sammanhanget göra
följande kommentarer.
Det totala kreditutrymme som regeringen
ges möjlighet att utnyttja blir med
förslaget betydande. Utskottet utgår
därför från att regeringen kommer att
tillämpa kreditmöjligheten på det
restriktiva sätt som redovisas i
motivtexten. Anslag för
förvaltningsändamål kommer i
regleringsbrevet att tilldelas en
anslagskredit på 3 % och för de flesta
vvriga ramanslag kommer kreditgränsen i
utgångsläget att begränsas till 5 %. Med
kreditmöjligheten torde de flesta behov
av ytterligare medel tillfälligt kunna
klaras av. Utskottet vill dock sätta i
fråga om en kredit av detta slag
generellt skall kunna förbli utnyttjad
under en längre period. Strävan bör vara
att så snart som möjligt reglera
krediten.
För anslag avsedda för
statsskuldräntor, icke påverkbara EU-
relaterade utgifter samt för infriande
av kreditgarantiutfästelser finns en
risk att det generella kreditutrymmet
kan visa sig otillräckligt. I dessa
lägen bör som regeringen föreslår vissa
andra möjligheter kunna stå till buds.
Regeringen måste ytterst alltid ha
möjlighet att, inom ramen för riksdagens
bemyndigande, kunna överskrida ett
ramanslag för att klara bl.a.
utbetalningar av lagreglerade förmåner.
Utskottet förutsätter att denna rätt
utnyttjas endast i rena undantagsfall.
Grundregeln bör vara att under
budgetåret uppkommande anslagsbehov
skall täckas genom tilläggsbudgetanslag
anvisade av riksdagen. För att ge
riksdagen information om bakgrunden till
de befarade överskridandena och
möjlighet att pröva och debattera de
aktuella frågorna bör denna ordning
gälla även om medelsbehovet framkommer
sent på året och utgifterna i praktiken
redan är fullbordade. Utskottet vill
erinra om att tilläggsbudgetförslag i
enlighet med Riksdagsutredningens
förslag kommer att behandlas samlat av
riksdagen. Endast om utrymme inte finns
för att hinna med en riksdagsbehandling
bör regeringen på egen hand kunna fatta
beslut om att överskrida ett anslag.
Detta bör regleras genom det
bemyndigande som regeringen förutsätts
få i samband med behandlingen av
budgetpropositionen.
Med dessa förtydliganden tillstyrker
finansutskottet regeringens förslag att
avskaffa förslagsanslag som anslagsform
samt vad som i övrigt framförs i
propositionen om anslagstyper och
anslagsvillkor.
Finansutskottet anser således från sina
utgångspunkter att
konstitutionsutskottet bör avstyrka
motionerna K38 (v) yrkande 1 och K40
(mp) yrkande 4.
Utnyttjande av anslag
Propositionen
Regeringen föreslår att den skall ges
rätt att begränsa myndigheternas
möjligheter att använda anslagsmedel (7
§) och att den dessutom under vissa
förutsättningar skall få besluta att
inte använda de medel som anvisats för
ett visst ändamål (8 §).
Föreskriften om regeringens rätt att
avstå från att använda ett av riksdagen
anvisat anslag knyter an till
förarbetena till RF. I förslaget till ny
regeringsform (prop. 1973:90 s. 223)
intogs den ståndpunkten att det fick
ankomma på regeringen att under
parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån
de utgifter som anslagen möjliggör skall
verkställas. En sådan prövningsrätt för
regeringen ansågs ha sin främsta
praktiska betydelse i ett läge då det
från stabiliseringssynpunkt är önskvärt
att utan dröjsmål begränsa de statliga
utgifterna. Även när det gäller att ta
tillvara uppkomna besparingsmöjligheter
ansågs en sådan prövningsrätt vara av
betydelse.
Enligt den i lagförslagets 8 § intagna
föreskriften skall regeringen kunna
avstå från att använda anvisade medel på
ett anslag, om detta är motiverat till
följd av särskilda omständigheter i en
verksamhet eller av statsfinansiella
eller andra samhällsekonomiska skäl .
Med särskilda omständigheter i en
verksamhet avses enligt
specialmotiveringen främst att
förutsättningarna i olika avseenden har
ändrats i förhållande till vad som var
känt när riksdagen beslutade om
anslagen. Möjligheten till besparingar
kan ha uppkommit till följd av att
verksamheten har kunnat genomföras till
en lägre kostnad än som var tänkt.
Åtgärder som betingas av
statsfinansiella eller andra
samhällsekonomiska skäl är enligt
propositionen generella till sin natur
och riktas mot ett stort antal anslag.
En sådan prövningsrätt har sin främsta
praktiska betydelse i ett läge då det
från stabiliseringspolitisk synpunkt är
önskvärt att utan dröjsmål kunna
begränsa de statliga utgifterna.
Enligt lagförslagets 42 § har
regeringen skyldighet att vidta åtgärder
om det finns risk för att det fastlagda
taket för statens utgifter eller använda
ramar för utgiftsområden kommer att
överskridas. Även denna skyldighet kan
leda till att regeringen beslutar att
medel på anvisade anslag inte används.
Motionerna
Vänsterpartiet anser i motion K38 att
riksdagen skall avslå den i
lagförslagets 8 § intagna föreskriften
om regeringens möjlighet att besluta om
anslag (yrkande 2). Givetvis skall också
regeringen kunna genomföra besparingar
och avstå från att utnyttja anvisade
medel. Men en så generell frihet för
regeringen som föreslås i propositionen
skulle kunna rubba relationen mellan
riksdagen, som bestämmer hur statens
medel skall användas, och regeringen.
Samma förslag avvisas även av
Miljöpartiet som i motion K40 (yrkande
2) karaktäriserar förslaget som en
överreaktion från regeringens sida.
Uppgiften att stärka kontrollen och
budgetprocessen måste genomföras med en
stark känsla för det parlamentariska och
demokratiska systemet. Om det inte
lyckas kan vi i bästa fall få en bättre
budgetbalans till priset av ett
försvagat folkstyre. Enligt motionärerna
är det klart att det tar något längre
tid att åtgärda budgetöverskridanden om
också riksdagen skall kopplas in, men å
andra sidan öppnar en sådan ordning
möjlighet för ett betydligt bredare stöd
för åtgärderna, för en offentlig debatt
och för en nödvändig demokratisk
beslutsprocess.
Finansutskottet
Genom lagförslagets 8 § ges regeringen
möjlighet att helt eller delvis avstå
från att utnyttja ett anvisat anslag.
Förslaget är i denna del i huvudsak en
lagreglering av ett förfarande som
regeringen sedan lång tid tillbaka har
haft möjlighet att utnyttja med stöd av
förarbetena till RF.
Enligt finansutskottets mening krävs en
fast utgiftskontroll för att komma till
rätta med obalanserna i statsfinanserna.
Alla möjligheter till besparingar måste
därvid tas till vara. Självklart skall
ett anslag kunna underskridas om det
visar sig att anvisade medel överstiger
vad som behövs för att ett av riksdagen
fastlagt ändamål med anslaget skall
uppfyllas. Enligt utskottets mening
måste regeringen också ha möjlighet att
snabbt kunna begränsa de statliga
utgifterna om det krävs av
stabiliseringspolitiska eller
statsfinansiella skäl. Så har också
skett under årens lopp. I propositionen
redovisas en rad exempel på detta.
Såsom också framhålls i propositionen
får regeringen självfallet inte
underlåta att utnyttja ett anslag enbart
på grund av att den ogillar anslagets
syfte eller omfattning. Regeringen är
lika självklart också förpliktad att se
till att de åtaganden som staten har
till följd av lagar eller avtal
fullgörs.
Ett nytt inslag i kontrollen av de
statliga utgifterna är en i
lagförslagets 42 § föreskriven
skyldighet för regeringen att själv
vidta de åtgärder som den har befogenhet
till, eller också föreslå riksdagen
nödvändiga åtgärder för att undvika att
ett beslutat utgiftstak eller använda
utgiftsramar kommer att överskridas. I
grunden avviker emellertid inte de
åtgärder regeringen får vidta i detta
sammanhang från vad som tidigare gällt.
Regeringen har i 1995 års
kompletteringsproposition samt i årets
ekonomiska vårproposition och den under
försommaren framlagda propositionen om
vissa åtgärder för att halvera
arbetslösheten till år 2000 m.m. (prop.
1995/96:222) för riksdagen redovisat
olika större anslagsöverskridanden och
anmält hur man avser att finansiera
överskridandena. Finansutskottet
förutsätter att regeringen även framöver
redovisar större uppkomna överskridanden
på motsvarande sätt (se även avsnittet
Uppföljning, prognoser och utfall ).
Finansutskottet har således inget att
erinra mot de i 7 och 8 §§ intagna
föreskrifterna om utnyttjandet av
anslag. Enligt utskottets mening bör
konstitutionsutskottet därför avstyrka
motionerna K38 (v) yrkande 2 och K40
(mp) yrkande 2.
Ekonomiska förpliktelser
Propositionen
I regeringsformen 9 kap. 10 § finns ett
förbud för regeringen att utan
riksdagens bemyndigande ta upp lån eller
i övrigt ikläda staten ekonomisk
förbindelse. I budgetlagspropositionen
föreslås en bestämmelse som innebär att
för det ändamål och med högst det belopp
som riksdagen bestämmer får regeringen
beställa varor eller tjänster samt
besluta om bidrag, ersättning, lån eller
liknande som medför utgifter även under
senare budgetår än det statsbudgeten
avser. Regeringen skall årligen för
riksdagen redovisa de ekonomiska
förpliktelser av denna typ som den
iklätt staten.
Vidare föreslås i propositionen att
regeringen skall få ikläda staten sådana
ekonomiska förpliktelser som är
nödvändiga för att den löpande
verksamheten skall fungera
tillfredsställande. Som exempel på
åtaganden av denna typ kan nämnas avtal
om anställning av personal, hyra av
lokal, leverans av förbrukningsmateriel
och hyra av kontorsutrustning. Enligt
propositionen skall regeringen ha rätt
att överlåta denna rätt till den
myndighet som regeringen bestämmer.
Enligt förslaget till 44 § skall
regeringen vara redovisningsskyldig
inför riksdagen för statens medel, men
av motivtexten framgår att någon
redovisning av åtaganden i den löpande
verksamheten inte kan ske, eftersom de
till sin omfattning är okända.
Vidare föreslås regeringens rätt att
ställa ut kreditgarantier m.m. bli
reglerad i budgetlagen. Regeringen skall
enligt förslaget för det ändamål och med
högst det belopp som riksdagen bestämmer
ställa ut kreditgarantier. När särskilda
skäl finns får åtagandet enligt
riksdagens bestämmande göras utan att
beloppet begränsas. Regeringen skall för
riksdagen varje år redovisa de garantier
som ställts ut.
För en statlig garanti skall en avgift
tas ut. Avgiftens storlek skall motsvara
den ekonomiska risk som garantin innebär
för staten, om inte riksdagen för ett
visst fall beslutar annat.
Finansutskottet
Finansutskottet har inga invändningar
mot propositionens förslag till lagtext
i denna del. Utskottet noterar att Svea
hovrätt i sitt remissvar på
Budgetlagsutredningen har vissa
synpunkter på bestämmelsen om vilka
förpliktelser regeringen får ikläda
staten för att den löpande verksamheten
skall fungerar tillfredsställande (13
§). Enligt hovrättens remissvar, som i
denna del inte refereras i
propositionen, är den aktuella
paragrafen allmänt hållen. Enligt
hovrättens mening bör det närmare anges
i lagtexten vilka slag av ekonomiska
förpliktelser som åsyftas. Vidare kan
det övervägas att införa en regel om
beloppstak. En ekonomisk ram bör enligt
Svea hovrätt uppställas för regeringens
behörighet i detta avseende.
Utskottet delar inte Svea hovrätts
uppfattning att 13 § är alltför allmänt
formulerad och vill i detta sammanhang
erinra om att det av propositionen
framgår att de åtaganden som regleras i
paragrafen inte får gå längre än vad som
följer av god praxis, affärssed eller
liknande inom ifrågavarande
verksamhetsområde om inte de särskilda
förutsättningarna för statlig verksamhet
motiverar detta.
Statsbudgetens avgränsning
Propositionen
Enligt regeringens uppfattning är
avgränsningen av statsbudgeten i nuläget
för vag. Det saknas regler som anger om
ett belopp skall redovisas på eller
utanför statsbudgeten. Det saknas också
bestämmelser om de verksamheter som
skall nettoredovisas på statsbudgeten
eller redovisas helt utanför
statsbudgeten. Statsbudgetens värde som
beslutsunderlag minskar till följd av
denna vaga avgränsning och detta kan
leda till en försvagad budgetdisciplin.
Särskilt mot bakgrund av införandet av
utgiftstak är det viktigt att
statsbudgetens avgränsning klargörs.
I propositionen föreslås att budgeten i
princip skall omfatta alla inkomster och
utgifter och andra betalningar som
påverkar statens lånebehov. Vidare
föreslås att statens inkomster och
utgifter huvudsakligen skall tas upp
brutto på statsbudgeten. På
inkomsttitlar och anslag skall däremot
inte redovisas sådan verksamhet där
statens kostnader helt täcks med
verksamhetens intäkter. Slutligen
föreslås att regeringen skall få besluta
om dispositionen av avgiftsinkomster
från frivilligt efterfrågade varor och
tjänster som staten tillhandahåller om
inkomsterna helt eller delvis täcker
statens kostnader för verksamheten.
Finansutskottet
Finansutskottet erinrar om att det vid
flera tidigare tillfällen uttalat att
budgeten bör vara fullständig och att
principen om bruttoredovisning bör
tillämpas. I ett betänkande från 1993
(bet. 1992/93:FiU30 s. 167) anförde
utskottet att det på grund av avlyft av
lån och investeringar, växlande
redovisningsprinciper och tilltagande
nettoredovisning mot budgeten -
samtidigt som väsentliga delar av den
statliga verksamheten bedrivs i
varierande former vid sidan av
statsbudgeten - saknades möjlighet att
få en klar uppfattning av den statliga
verksamheten. Budgeten utgjorde därmed
inte längre ett tillfredsställande
underlag för att bedöma den statliga
verksamhetens effekter.
Om väsentliga delar av den statliga
verksamheten inte redovisas över
statsbudgeten finns risk att de
utanförstående delarna inte tas upp till
prövning i samband med
budgetbehandlingen på samma sätt som den
övriga verksamheten. Likaså minskar
värdet av att fastställa utgiftsramar om
vissa utgifter inte omfattas av dem.
Möjligheten att kontrollera och följa
utgiftsutvecklingen minskar. De
diskrepanser mellan budgetunderskott och
lånebehov som tidigare förelegat visar
på svårigheterna i dessa avseenden.
Med den reglering som regeringen nu
föreslår i propositionen ökar budgetens
vverblickbarhet vilket medför att
budgetens värde som beslutsunderlag
ökar. Förslaget innebär också att
möjligheten att kontrollera utvecklingen
av statens totala utgifter ökar.
Utskottet tillstyrker därför
propositionens förslag om reglering av
statsbudgetens avgränsning.
Finansiering av investeringar
Propositionen
Inom låneramar som riksdagen årligen
fastställer får regeringen besluta att
anskaffning av anläggningstillgångar som
används i statens verksamhet skall
finansieras med lån i Riksgäldskontoret.
Regeringen föreslås få besluta att
rörelsekapital i statens verksamhet
skall finansieras med krediter i
Riksgäldskontoret inom en kreditram som
riksdagen årligen fastställer.
Anskaffningar av andra tillgångar för
staten, bl.a. infrastrukturella
investeringar, skall finansieras med
anslag.
Systemet med att finansiera
myndigheternas anläggningstillgångar
genom lån i Riksgäldskontoret har
tillämpats sedan en tid tillbaka. Det är
investeringar för förvaltningsändamål,
såsom t.ex. maskiner, inventarier, och
ADB-system som finansierats på detta
sätt. Myndigheternas kostnader för
amorteringar och räntor finansieras
under avskrivningstiden med
anslagsmedel, avgiftsinkomster eller
andra medel som får disponeras i
verksamheten. Även större objekt med
långa avskrivningstider, t.ex.
fastigheter, som utgör
produktionsfaktorer i myndighetens
verksamhet kan finansieras på detta
sätt.
I propositionen framhålls att
finansieringsmetoden har flera fördelar.
Genom lånefinansiering blir
investeringarnas kapitalkostnader
synliga. Besluten om investeringar kan
fattas på närmast företagsekonomiska
grunder och hanteras på annat sätt än
beslut om driftutgifter. Kostnader
fördelas på ett korrekt sätt över tiden
under den tid tillgången nyttjas.
Regeringen avser att i
budgetpropositionen föreslå riksdagen
att ta ställning till skilda låneramar
för exempelvis studielån, fastigheter
och anläggningstillgångar för
förvaltningsändamål. På detta sätt avses
investeringsbemyndigandena bli bestämda
till belopp, tid och delvis till
ändamål. En låneram anger det högsta
belopp dessa interna lån totalt får
uppgå till. I propositionen sägs att
utrymmet för nya investeringar bestäms
av de belopp som amorteras under året
och en eventuell utökning av ramen.
Regeringen bör få besluta om de villkor
som skall gälla för lånen.
Finansutskottet
Riksdagen har fr.o.m. budgetåret 1992/93
årligen givit regeringen en låneram i
Riksgäldskontoret för att finansiera
myndigheters investeringar i
anläggningstillgångar för
förvaltningsändamål. Det första året var
låneverksamheten begränsad till vissa
myndigheter. Regeringen begärde och
beviljades en låneram av riksdagen om
900 miljoner kronor. För budgetåret
1993/94, då flertalet myndigheter
omfattades av lånemodellen, begärde
regeringen en låneram på 4 500 miljoner
kronor. Vid budgetårets slut uppgick de
upptagna lånen till 2 372 miljoner
kronor. För budgetåret 1994/95
beviljades regeringen en låneram på
9 800 miljoner kronor. Av denna
utnyttjades 5 956 miljoner kronor vid
det budgetårets slut.
I finansplanen 1995 redovisades de
främsta skälen till skillnaden mellan
den tilldelade låneramen och den
faktiska låneskulden. Myndigheterna hade
senarelagt planerade investeringar, och
de hade amorterat mer än planerat under
amorteringstiden. Det är också
sannolikt, anfördes det i finansplanen,
att den sammanlagda tilldelade
låneramen, som har beräknats från
myndigheternas redovisning av planerade
investeringar, har innehållit ett visst
mått av överplanering. Det föreföll
också som om myndigheterna i vissa fall
har varit obenägna att ta upp lån i de
fall de har kunnat finansiera
investeringen på annat sätt. Regeringen
ansåg i finansplanen 1995 att det var
för tidigt att dra några långtgående
slutsatser om utvecklingen av
myndigheternas investeringsverksamhet.
För budgetåret 1995/96 begärde
regeringen ett bemyndigande att ta upp
lån på sammanlagt 12 400 miljoner
kronor. Av beloppet beräknades en viss
andel, motsvarande 5 % av det
sammanlagda lånebeloppet, ställas till
regeringens disposition för oförutsedda
behov.
Finansutskottet anförde att man
tidigare ställt sig positiv till att
myndigheterna givits möjlighet att
finansiera investeringar för
förvaltningsändamål genom lån i
Riksgäldskontoret. Myndigheterna har
emellertid tenderat att överskatta sina
investeringsplaner eller avstått från
att utnyttja investeringslånen på det
sätt som var avsikten när låneformen
inrättades. Det har därmed, som
framgått, uppstått en betydande skillnad
mellan vad riksdagen beviljat som
låneram och vad myndigheterna faktiskt
utnyttjat. Detta kan, konstaterade
utskottet (1994/95:FiU10 s. 84), skapa
problem i framtiden för den finansiella
styrningen av myndigheterna. Det kan
också te sig mindre meningsfullt för
riksdagen att besluta om en låneram som
vida överstiger vad som faktiskt
utnyttjas. Det finns därför, anförde
utskottet, anledning att undersöka
möjligheterna att nå bättre
överensstämmelse mellan låneram och
faktiskt utnyttjande.
Finansutskottet tillstyrkte den begärda
låneramen för budgetåret 1995/96 med
hänvisning till att det var för tidigt
att dra några långtgående slutsatser om
myndigheternas investeringsverksamhet.
Det borde dock övervägas, ansåg
utskottet, om inte den del av låneramen
som direkt ställs till myndigheternas
förfogande borde minskas för att i
stället öka den del som får disponeras
av regeringen för oförutsedda behov. Om
det under året uppkommer ett ökat
lånebehov för någon myndighet borde
regeringen kunna göra omfördelningar
inom låneramen med hänsyn härtill.
Utskottet konstaterar att skillnaden
mellan det beviljade låneutrymmet och
det faktiskt utnyttjade beloppet
alltjämt är mycket stort. Av den
beviljade låneramen på 12 400 miljoner
kronor hade 7 982 miljoner kronor
utnyttjats den 30 juni 1996. Det finns
vidare anledning att uppmärksamma att
när denna typ av låneramar infördes
angavs att regeringen skulle besluta om
en låneram för respektive myndighet och
att regeringen prövar myndigheternas
investeringsverksamhet inom ramen för
den ordinarie budgetprövningen.
Låneramen skall avse den totala skuld
som en enskild myndighet får ha till
Riksgäldskontoret. Utskottet anser detta
vara en rimlig ordning. När verksamheten
nått full omfattning, dvs. när alla
anläggningstillgångar som finns upptagna
i myndigheternas redovisningar
finansieras med lån, är det sannolikt
att nyupplåningsbehovet och summan av
amorteringarna kommer att närma sig
varandra. Innebörden av att ange en
årlig låneram blir därmed en annan än
när verksamheten byggdes upp och den
statliga upplåningen påverkades. Det kan
finnas anledning att återkomma till
frågan i samband med att riksdagen tar
ställning till motsvarande låneram för
budgetåret 1997.
Finansiering av investeringar i
infrastruktur har utskottet behandlat i
flera betänkanden (se t.ex. bet.
1992/93:FiU10 och 1992/93:FiU30). En
utförlig redovisning gjordes i ett
yttrande till trafikutskottet (yttr.
1992/93:FiU4y). Det nu föreliggande
lagförslaget överensstämmer med den
uppfattning utskottet framförde i dessa
sammanhang.
Överlåtelse av statens egendom
Propositionen
I 9 kap. 8 § regeringsformen anges att
statens medel och dess övriga tillgångar
står till regeringens disposition.
Regeringens handlingsfrihet vid
förfogandet över statens egendom är
emellertid begränsad. I RF 9:2 anges att
statens medel inte får användas på annat
sätt än riksdagen har bestämt. Av
bestämmelserna har enligt förarbetena
ansetts följa att egendom som har
anskaffats för medel som har anvisats av
riksdagen inte får disponeras på ett
sätt som strider mot riksdagens
anslagsbeslut.
Staten äger fastigheter, aktier och
annan lös egendom. Bestämmelser behövs
om under vilka förutsättningar och av
vem sådan egendom får säljas. Vidare
behövs regler om hur
försäljningsinkomster skall disponeras.
I regeringens förslag till lag om
statsbudgeten anges att regeringen får
sälja en fastighet vars värde inte
överstiger 50 miljoner kronor om det
inte finns särskilda skäl för att
egendomen alltjämt skall ägas av staten.
Försäljning till kommun för
samhällsbyggnadsändamål får ske utan
begränsning.
Regeringen föreslås få sälja aktier i
bolag där staten har mindre än hälften
av rösterna om inte staten för det
bolaget har beslutat annat. Utan
bemyndigande från riksdagens sida får
regeringen inte sälja aktier i bolag där
staten har hälften eller mer av
rösterna.
Annan lös egendom än aktier får
regeringen sälja om den inte längre
behövs eller om den har blivit obrukbar.
Försäljning av statens egendom skall
genomföras affärsmässigt om inte
särskilda skäl talar mot detta.
I fråga om disposition av
försäljningsinkomster föreslår
regeringen följande. Om riksdagen
beslutat om försäljningen skall
inkomsten redovisas mot en inkomsttitel
på statsbudgetens inkomstsida om inte
riksdagen bestämmer annat.
Om regeringen beslutat om försäljning
av egendom som ingått i en verksamhet
för vilken riksdagen godkänt en
investeringsplan, får inkomsten
disponeras för att finansiera
investeringar som ingår i planen. Saknas
en investeringsplan och har egendomen
finansierats med anslag, skall medel
motsvarande det bokförda värdet
redovisas mot en inkomsttitel. Om
egendomen finansierats med lån skall
detta lösas. Med vissa undantag får den
inkomst som sedan återstår disponeras i
den verksamhet där den sålda egendomen
har använts. Har egendomen finansierats
på annat sätt än med anslag eller lån
får hela inkomsten disponeras i
verksamheten.
Motionen
I motion K38 (v) föreslås att 26 § i
förslaget till lag om statsbudgeten
skall avslås (yrkande 3). Paragrafens
innebörd är enligt motionärerna att
riksdagens inflytande över den statliga
egendomen minskas. Motionärerna hänvisar
i stället till den lösning som
Statskontoret föreslår i sitt
remissyttrande, nämligen att alla
åtgärder som ändrar statens
ägarinflytande och röstetal under eller
över de kritiska gränserna 10, 30
respektive 50 % skall underställas
riksdagen. Ett avgörande inflytande i
ett bolag kan ofta utövas via ett
minoritetsinnehav av röstvärdet anser
motionärerna. Skall det ske strategiska
förskjutningar eller minskningar av det
statliga ägandet i näringslivet skall
detta underställas riksdagen anför
motionärerna.
Finansutskottet
Frågor om överlåtelse av fast egendom
har finansutskottet behandlat vid ett
flertal tillfällen, vilket utförligt
redovisas av Budgetlagsutredningen. Vid
ett tillfälle då regeringen föreslagit
att regeringen skulle få besluta om
försäljning av staten tillhörig fast
egendom utan några beloppsmässiga
begränsningar yttrade sig även
konstitutionsutskottet till
finansutskottet. Konstitutionsutskottet
(yttr. KU 1981/82:10y) ansåg att
värdegränsen inte borde slopas förrän
frågan om grunderna för förfogandet över
statens egendom närmare hade setts över.
Finansutskottet instämde i detta (bet.
FiU 1981/82:26) och upprepade vid flera
tillfällen därefter (t.ex. bet. FiU
1985/86:22) att regeringen borde företa
en översyn av gällande bemyndiganden och
utarbeta förslag till riktlinjer för
försäljning av staten tillhörig fast
egendom. Finansutskottet ser med stor
tillfredsställelse att regeringen nu
förelagt riksdagen ett förslag till
lagreglering av frågan.
Utskottet vill med anledning av
Vänsterpartiets motion anföra följande.
Det kan finnas goda skäl för staten att
ha kvar en minoritetspost i ett
aktiebolag. Som exempel kan nämnas när
staten i kontrollsyfte köpte en mindre
aktiepost i bolaget Cementa AB.
Bakgrundet till köpet var att bolaget
hade blivit enda inhemska producent av
cement. Aktiebolagslagen ger ett
betydande inflytande för aktieägare som
tillsammans innehar en tredjedel av
rösterna i ett bolag. Detta
minoritetsskydd innebär att
bolagsordningen inte kan ändras i vissa
avseenden utan stöd från
minoritetsägaren. Även aktieägare som
innehar en tiondel av aktierna i ett
bolag har ett visst skydd mot ändringar
i bolagsordningen. Det kan således
finnas goda skäl för riksdagen att
förbehålla sig rätten att besluta om en
försäljning av aktier i ett bolag trots
att staten inte innehar en majoritet av
rösterna. Riksdagen bör i sådana fall
kunna ge regeringen till känna att
riksdagen vill förbehålla sig rätten att
besluta om försäljning av aktier i bolag
där staten har en minoritet av rösterna
för samtliga aktier. Utskottet anser
därför att motionärernas önskemål om att
behålla riksdagens inflytande över bolag
där staten innehar minoritetsposter kan
tillgodoses med en sådan ordning. Den i
propositionen föreslagna lydelsen av
paragrafen ger också utrymme för ett
sådant riksdagsbeslut. Motionen bör
således avstyrkas av
konstitutionsutskottet.
Frågan om disposition av
försäljningsinkomster behandlade
utskottet i sitt betänkande
1993/94:FiU20 vari utskottet underströk
betydelsen av att inkomster av
försäljning skulle tillföras en
inkomsttitel på statsbudgeten.
Mot denna bakgrund har utskottet ingen
invändning mot propositionens förslag
beträffande överlåtelse av statens
egendom, varför finansutskottet förordar
att konstitutionsutskottet tillstyrker
propositionen i denna del.
Redovisning och revision
Propositionen
I propositionens lagförslag regleras att
regeringen är redovisningsskyldig inför
riksdagen. För att denna
redovisningsskyldighet skall kunna
fullgöras skall bokföring i staten ske i
överensstämmelse med en till statliga
förhållanden anpassad god
redovisningssed. Redovisningen skall ge
en rättvisande bild av verksamhetens
resultat, tillgångar och skulder.
Regeringen föreslås vara skyldig att
meddela föreskrifter för redovisningen.
Ytterst är det riksdagens ansvar att
kontrollera att statens verksamhet
genomförs effektivt och säkert, att
redovisningen är rättvisande och att
gällande föreskrifter följs. Sådan
kontroll sker bl.a. genom revision. I
lagförslaget föreskrivs därför att
statens verksamhet skall granskas genom
revision.
Motionen
I motion K40 (mp) yrkande 7 föreslås att
även krav på miljörevision bör införas
i budgetlagen. Motionärerna hänvisar
till att miljörevision numera tillämpas
som en självklar del i näringslivets
revisionsverksamhet. Det saknas, enligt
motionärerna, skäl för att staten skall
utgöra ett undantag härvidlag. Tvärtom
bör staten vara ett föredöme.
Finansutskottet
Finansutskottet har inget att invända
mot propositionsförslaget i denna del.
Det är naturligt att införa en
skyldighet för regeringen att lämna en
samlad ekonomisk redovisning till
riksdagen avseende bl.a. vilka inkomster
som uppburits och hur statens medel
använts. Någon sådan redovisning har
hittills inte formellt avlämnats från
regeringen till riksdagen.
Redovisningsskyldighet är ett bredare
begrepp än bokföringsskyldighet. Utöver
resultat och ekonomisk ställning,
innefattar redovisningsskyldigheten även
den verksamhet som bedrivs och
resultatet av denna. En sådan
redovisning fokuseras naturligt på en
kommentar av verksamhetens mål och
resultat. Rätt utformad kommer en sådan
redovisning att vara ett viktigt bidrag
till riksdagens budgetberedning.
Dessutom kan den utgöra underlag för
riksdagens arbete med uppföljning och
utvärdering.
Motionärernas förslag om miljörevision
inom ramen för budgetlagen framstår
däremot som praktiskt ohanterligt,
varför utskottet anser att
konstitutionsutskottet bör avstyrka
motionen i denna del.
Detta utesluter inte att staten kan
ägna sig åt någon form av miljörevision.
Tvärtom kan det vara värdefullt om det
inom staten växer fram en miljörevision.
Utskottet vill också peka på möjligheten
att till budgetpropositionen bifoga en
särskild miljöbilaga (jfr även
utskottets ställningstagande ovan under
rubriken Effektivitet och resultat
beträffande återkommande
miljöredovisningar).
Uppföljning, prognoser och utfall
Propositionen
Kontrollen över statsfinanserna under
genomförandeskedet behöver enligt
propositionen stärkas. I lagförslaget
ingår därför en bestämmelse om att
regeringen noga skall följa hur statens
inkomster, utgifter och upplåning
utvecklas i förhållande till beslutade
eller beräknade belopp.
Regeringen skall vidare vid minst två
tillfällen under budgetåret för
riksdagen redovisa prognoser avseende
utfallet på inkomsttitlar och anslag
samt statens lånebehov. Väsentliga
avvikelser från budgeterade belopp skall
förklaras.
Senast fyra månader efter ett avslutat
budgetår skall regeringen för riksdagen
redovisa det preliminära utfallet av
föregående års statsbudget. Även vid
detta tillfälle skall väsentliga
avvikelser förklaras.
Senast efter nio månader skall en
årsredovisning för staten avseende
föregående räkenskapsår lämnas till
riksdagen. Den skall innehålla
resultaträkning, balansräkning och
finansieringsanalys samt det slutliga
utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar
och anslag.
Motionen
I motion K40 (mp) yrkandena 5 och 6
föreslås att årsredovisningarna även
skall avse naturresurser, miljöeffekter
och sociala effekter. Motionärerna anser
att det i regeringens årsredovisning för
staten (38 §) bör ingå krav att redovisa
en miljöjusterad nettonationalprodukt,
miljöskuld och naturresursräkenskaper
eller motsvarande. Även lämpliga sociala
mått bör ingå.
Finansutskottet
Finansutskottet tillstyrker
propositionens förslag om uppföljning,
prognoser och utfall. Förslaget innebär
att större krav ställs på uppföljning än
vad som tidigare varit fallet. Utskottet
anser att detta är mycket
eftersträvansvärt. För att riksdagens
finansmakt inte skall urholkas, krävs
det att dess beslut följs upp. En god
uppföljning är särskilt viktig när
statsfinanserna är hårt ansträngda och
när det sker snabba och stora
förändringar i de samhällsekonomiska
förutsättningarna.
För att regeringen skall kunna styra
den statliga verksamheten krävs att den
snabbt får tillgång till information om
utvecklingen av inkomsttitlar och anslag
samt andra ekonomiska transaktioner som
påverkar statens lånebehov. Detta är en
förutsättning för att nödvändiga
åtgärder snabbt skall kunna vidtas.
I lagförslaget ges regeringen en
skyldighet att senast fyra månader efter
ett avslutat budgetår för riksdagen
redovisa ett preliminärt utfall av
statsbudgeten. Av propositionen framgår
(s. 75) att det för närvarande inte är
möjligt att lämna en slutgiltig och
kommenterad utfallsredovisning redan i
vårpropositionen. Det beror på de
rutiner och system som används för
redovisning och rapportering i staten.
Utskottet har inget att invända mot att
regeringen blir skyldig att presentera
en preliminär version i
vårpropositionen, men skulle finna det
önskvärt om rutinerna på området kunde
ändras så att riksdagen redan i samband
med fastställandet av följande års
utgiftstak kunde ha en slutgiltig
utfallsrapport som del av
beslutsunderlaget. I den utsträckning
riksdagen förutsätts att redan på våren
ta ställning till en preliminär
fördelning av budgetens utgifter på
utgiftsområden, såsom gjordes våren
1996, är det önskvärt att regeringen
lämnar en redogörelse av det preliminära
ekonomiska utfallet för det närmast
föregående året samt redovisar en
bedömning av uppnådda resultat inom
utgiftsområdet som underlag för
riksdagens ställningstagande.
Beträffande motionen anser utskottet att
det föreligger stora svårigheter att
skapa en rättvisande årsredovisning av
det slag som motionärerna efterfrågar.
Som påpekas i propositionen (s. 76)
bedrivs ett arbete med att utveckla
metoder för olika typer av
miljöredovisning. Krav bör i framtiden
kunna ställas på företags och
myndigheters redovisning av effekter på
miljön av deras verksamhet, men enligt
utskottets mening bör ett krav om
miljöredovisning inte anges i
budgetlagen. Finansutskottet anser
således att konstitutionsutskottet bör
avstyrka motionen i denna del.
Utgiftstak och utgiftsramar
Propositionen
Om regeringen avser att använda ett tak
för statens utgifter skall den lämna ett
förslag till beslut om sådant tak i den
ekonomiska vårpropositionen (40 §,
första stycket). Hur ett sådant tak
skall vara avgränsat eller utformat bör
enligt regeringen dock inte regleras i
lag.
Av motivtexten framgår att taket för de
offentliga utgifterna skall kunna
omfatta hela den offentliga sektorn,
således även socialförsäkringssektorn
vid sidan av statsbudgeten och
kommunerna. Räntor på statsskulden skall
dock inte ligga under taket.
Har riksdagen beslutat att hänföra
statsutgifterna till utgiftsområden -
dvs. ämnar riksdagen använda sig av den
s.k. rambeslutsmodellen vid sin
behandling av ett kommande budgetförslag
- skall regeringen i vårpropositionen
redovisa riktlinjer för hur den avser
att i det kommande förslaget till
statsbudget fördela statsutgifterna på
utgiftsområden (40 §, andra stycket).
I syfte att ge ökad långsiktig stadga
åt utgiftstak och utgiftsramar kan
regeringen vidare föreslå att riksdagen
för en flerårsperiod beslutar om tak för
statens utgifter och godkänner
riktlinjer för ramar för utgiftsområden
(41 §).
Har riksdagen fastställt ett tak för
statens utgifter, eller har den
behandlat förslaget till statsbudget
enligt den s.k. rambeslutsmodellen,
skall regeringen, om det finns risk för
att utgiftstaket eller utgiftsramarna
kommer att överskridas, vidta sådana
åtgärder för att undvika detta som den
har befogenhet till eller föreslå
riksdagen nödvändiga åtgärder (42 §).
Om det föreligger risk för att ett
anslag väsentligt kommer att överskridas
utgör detta enligt propositionen i många
fall ett tillräckligt skäl för
regeringen att selektivt eller generellt
besluta att anvisade medel på andra
anslag inte skall användas. Om ett
anslagsöverskridande hotar att medföra
att även utgiftsområdet eller t.o.m.
utgiftstaket överskrids blir behovet av
åtgärder särskilt stort.
Motionerna
Vänsterpartiet yrkar i motion K38 avslag
på de i förslaget till lag om
statsbudget intagna föreskrifterna om
ett utgiftstak (yrkande 4). Motionärerna
erinrar om att riksdagen tidigare - mot
Vänsterpartiets ställningstagande -
godkänt en övergång till utgiftstak. De
anser att riksdagen nu bör ompröva sitt
beslut för att slå vakt om riksdagens
roll. Regeringens ambition att låta
utgiftstaket omfatta hela den offentliga
sektorn, alltså även kommunerna, torde
enligt deras mening dessutom stå i strid
med den kommunala självstyrelsen.
Moderata samlingspartiet föreslår i
motion K39 att riksdagen skall besluta
om sådana ändringar av lagförslaget att
utgiftstak och utgiftsramar blir
obligatoriska. Budgetprocessen får
därmed en större stadga. Motionärerna
upprepar också Moderata samlingspartiets
tidigare framförda krav på att någon
budgeteringsmarginal inte skall vara
tillåten (yrkande 1). Vid ett eventuellt
överskridande av utgiftstaket under
pågående budgetår anser motionärerna att
regeringen skall återkomma till
riksdagen för ett nytt beslut. Ett
sådant beslut kan innebära att riksdagen
godkänner överskridandet, men tillfället
bör enligt motionärerna tas till vara
för att pröva möjligheten av motsvarande
utgiftsminskning.
Motionärerna anser vidare (yrkande 2)
att utgiftstaket bör kompletteras med
lånebemyndigande. De menar att om ett
lånebemyndigande införs, utökas
riksdagens kontrollmöjlighet och påpekar
att ett tak för hur mycket staten får
låna upp redan finns i en rad länder.
Miljöpartiet kräver i motion K40 att
riksdagen skall besluta om en sådan
ändring av lagförslagets 42 § att
regeringen inte utan riksdagens
godkännande kan vidta de utomordentligt
långtgående åtgärder som där föreslås
(yrkande 3).
Finansutskottet
I lagförslaget kopplas det av riksdagen
fastställda utgiftstaket för staten ihop
med de utgiftsramar som riksdagen för
första gången kommer att fastställa när
den i höst tar ställning till förslaget
till statsbudget för 1997 enligt den
s.k. rambeslutsmodellen. Båda begreppen
utgör restriktioner i den
utgiftskontroll som regeringen
förutsätts upprätthålla under löpande
budgetår. Med hänsyn härtill finns det
anledning att närmare uppmärksamma de
skillnader och likheter som finns mellan
utgiftstaket och de använda
utgiftsramarna.
I förslaget till budgetlag anges inte
hur taket för statens utgifter skall
vara avgränsat eller utformat. Riksdagen
har emellertid med anledning av årets
vårproposition fastställt ett utgiftstak
för staten inklusive
socialförsäkringssektorn vid sidan av
statsbudgeten. I detta utgiftstak ingår
dessutom en budgeteringsmarginal. Det
innefattar dock inte utgifterna för
statsskuldräntorna. Detta innebär att
riksdagen har fastställt ett utgiftstak
som delvis har ett annat innehåll än
summan av utgiftsområdena. Ramarna för
de 27 utgiftsområdena uppgår sammantaget
till ett belopp som motsvarar de totala
utgifterna på den statsbudget riksdagen
varje år fastställer.
I det utgiftstak som regeringen
föreslog våren 1996 ingick som påpekats
ovan även socialförsäkringssystem vid
sidan av statsbudgeten. Dessa är den
allmänna tilläggspensionen (ATP),
delpensionen samt
arbetsskadeförsäkringen. Vad riksdagens
ställningstagande till dessa delar
innebär beträffande uppföljning och
kontroll har inte närmare preciserats.
Utskottet förutsätter att detta kan
göras när budgetförslaget föreligger.
Till saken hör att dessa utgifter
finansieras genom avgifter,
ränteinkomster, m.m. inom respektive
system.
En annan skillnad är att utgiftstaket
för staten och utgiftsramarna fastställs
vid skilda tidpunkter - utgiftstaket på
försommaren och utgiftsramarna i mitten
av november varje år. Som en följd härav
kan ytterligare avvikelser förekomma
mellan de båda begreppen.
Finns det risk för att utgiftstaket
eller de använda utgiftsramarna kommer
att överskridas skall, enligt 42 §,
regeringen för att undvika detta
antingen vidta sådana åtgärder som den
själv har befogenhet till eller för
riksdagen lägga fram förslag om
nödvändiga åtgärder.
Hur denna föreskrift skall tillämpas
rent praktiskt är något oklart. Ett på
våren fastställt utgiftstak kan
exempelvis under ett valår med
regeringsskifte kraftigt avvika från det
budgetförslag som den nya regeringen
väljer att lägga fram. En
utgiftskontroll mot ett sådant tak blir
tämligen meningslös. En ny regering har
alltid möjlighet att lägga fram förslag
till reviderat utgiftstak för de
efterföljande budgetåren. Olika
omständigheter kan också göra det
motiverat för en sittande regering att
till hösten föreslå att ett tidigare
fastställt tak för efterföljande år
omprövas. Mot bakgrund härav kan det
ifrågasättas om inte det utgiftstak som
skall ligga till grund för
budgetuppföljningen i stället borde
fastställas under hösten.
Finansutskottet är emellertid för egen
del inte berett att förorda en sådan
lösning. Utgiftstaket skall nämligen
styra inte bara utgiftskontrollen under
löpande budgetår utan också fungera som
en riktlinje och restriktion för
regeringen när den under sommaren
utformar detaljerna i sitt kommande
budgetförslag. Att regelmässigt på
hösten ompröva ett tidigare fastställt
utgiftstak för efterföljande budgetår
för att detta bättre skall överensstämma
med de utgiftsramar som riksdagen
använder sig av är ej heller en bra
lösning eftersom det kan leda till att
stadgan i systemet med ett utgiftstak då
går förlorad.
En annan oklarhet gäller hur
utgiftskontrollen mot de använda
utgiftsramarna skall gå till. Utgifterna
inom ett utgiftsområde som består av
enbart ramanslag med maximal
anslagskredit kan åtminstone teoretiskt
överstiga den använda utgiftsramen med
upp till 10 %. Detta behöver dock,
enligt utskottets mening, inte betyda
att åtgärder måste vidtas i enlighet med
vad som föreskrivs i 42 § eftersom
villkoren för de enskilda anslagen är
uppfyllda. Prövningen av anslagskrediter
får dock inte bli mindre sträng än vad
den är för annan medelstilldelning.
Enligt finansutskottets mening bör de
praktiska erfarenheterna av det kommande
uppföljningsarbetet få utvisa i vad mån
propositionens förslag i denna del kan
komma att behöva modifieras.
Finansutskottet har i övrigt inget att
erinra mot den föreslagna utformningen
av 42 §. Utskottet föreslår därför att
konstitutionsutskottet avstyrker motion
K40 (mp) yrkande 3.
Moderata samlingspartiet anser att
lagförslaget skall ändras så att
användningen av utgiftstak och
utgiftsramar blir obligatoriska. Det får
i första hand ankomma på
konstitutionsutskottet att pröva detta
förslag. För egen del finner emellertid
finansutskottet det inte påkallat att
förorda en sådan lösning innan närmare
praktiska erfarenheter vunnits av
användningen av utgiftstak och
utgiftsramar.
Finansutskottet kan inte heller biträda
Moderata samlingspartiets nu ånyo
framförda krav på att någon
budgeteringsmarginal inte skall vara
tillåten när utgiftstaket fastställs.
Utskottet avvisade i anslutning till
behandlingen av vårpropositionen ett
snarlikt yrkande från Moderata
samlingspartiet och finner nu inte
anledning att ompröva sitt tidigare
ställningstagande.
Beträffande förslaget om att
komplettera utgiftstaket med ett tak för
statens upplåning anser utskottet att de
uppföljnings- och kontrollinstrument som
avses bli tillämpade i fortsättningen är
väl avvägda. Mot denna bakgrund anser
utskottet att det inte behövs något
upplåningstak.
Mot bakgrund härav anser
finansutskottet att
konstitutionsutskottet bör avstyrka
motion K39 (m) yrkandena 1 och 2.
Finansutskottet finner inte heller
anledning att ompröva sitt tidigare
ställningstagande till användningen av
ett utgiftstak utan föreslår att
konstitutionsutskottet även avstyrker
motion K38 (v) yrkande 4.
Avslutningsvis vill finansutskottet i
detta avsnitt föreslå en ändring av
närmast teknisk art i lydelsen av 41 §.
Enligt propositionens förslag får
förslag om (kurs. här) tak för statens
utgifter eller riktlinjer för
utgiftsramar avse längre tid än ett
budgetår. Utskottet vill erinra om att
riksdagen enligt RF 9:7 kan besluta
riktlinjer för viss statsverksamhet för
längre tid än anslag till verksamheten
avser. Således bör 41 § kunna inledas
med orden Förslag och beslut om .
Därmed täcks även riksdagens beslut med
anledning av regeringens förslag. Med en
sådan teknisk justering av lagtexten
vinns ökad klarhet. Utskottet
tillstyrker att konstitutionsutskottet
föreslår riksdagen en ändring i
lagtexten i enlighet med det anförda.
Vidareutveckling och utvärdering av den
nya budgetprocessen
Motionerna
I två motioner väcks förslag om fortsatt
utveckling av den statliga
budgetprocessen och om att utvärdera de
förändringar som man genomfört på senare
tid.
I motion K39 av Lars Tobisson m.fl. (m)
föreslår motionärerna att
utvecklingsarbetet med budgetprocessen
bör fortsätta och att man i det
sammanhanget bör sträva mot dels att
staten bör gå över till
kostnadsredovisning i stället för
kassamässig redovisning i enlighet med
vad som föreslagits i RRV-rapporten En
ny struktur för statens budget (RRV
1995:54), dels att budgetarbetet bör
bedrivas enligt modellen uppifrån och
ned (yrkande 3).
Miljöpartiet föreslår i sin motion K40
att den nya budgetprocessen utvärderas
vintern 1997-1998. Motionärerna befarar
att de nya procedurerna riskerar att
leda till försämrade förutsättningar för
demokratin och finner därför anledning
att genomföra en utvärdering där
särskild vikt läggs vid att undersöka
vilka effekter förändringarna får för
grundläggande demokratiska värden
(yrkande 8).
Finansutskottet
Finansutskottet vill erinra om att redan
Riksdagsutredningen väckte frågan om att
genomföra en utvärdering av den nya
budgetprocessen. I utredningens tredje
betänkande föreslog den att en
utvärdering bör göras av genomförandet
och effekterna av de beslut som
riksdagen fattar med utgångspunkt i
utredningens förslag i dess helhet.
Utredningen utgick ifrån att de
förändringar som följer av utredningens
förslag kommer att följas upp och
utvärderas, såväl vad gäller riksdagens
ärendeberedning, inklusive
motionsrättens hantering, som alla led i
den statliga budgetprocessen (förs.
1993/94:TK3, s. 40-41).
Konstitutionsutskottet biträdde i sitt
betänkande (KU 1993/94: KU18, s. 41-42)
utredningens förslag. Utskottet kan
således konstatera att motionärernas
förslag om att utvärdera den reformerade
budgetprocessen tillgodoses av redan
fattade beslut.
Utskottet anser att det ännu är för
tidigt att ta ställning till vilka
aspekter den av riksdagen beslutade
utvärderingen skall behandla. Det finns
inte anledning att redan på detta
stadium, när riksdagen står i begrepp
att för första gången tillämpa den nya
beslutsmodellen, besluta vad som skall
tas upp vid en sådan utvärdering.
Konstitutionsutskottet bör därför
föreslå riksdagen att berört
motionsyrkande avslås.
Vad avser förslaget om att utforma
budgetarbetet efter modellen uppifrån
och ned , vill utskottet erinra om att
de reformer av den statliga
budgetprocessen som nu genomförts i stor
utsträckning följer en sådan modell. Det
gäller inte minst riksdagens
beslutsprocess. Enligt
rambeslutsmodellen fattar riksdagen
inledningsvis beslut om de totala
utgifterna för staten och fördelar dessa
på utgiftsområden. Därefter äger
budgetberedning rum på anslagsnivå inom
ramen för de utgiftsramar som beslutats.
Beträffande förslaget om att införa
kostnadsbaserad redovisning vill
utskottet peka på att det redan
förekommer ett utvecklingsarbete inom
RRV och regeringskansliet med att
utarbeta en ny struktur för statens
budget. I det sammanhanget prövas bl.a.
förslag om att dela upp drift och
investeringar i budgeten samt att göra
en uppdelning på väsentliga
kostnadstyper. Detta utvecklingsarbete
ligger väl i linje med vad motionärerna
efterlyser. Utskottet anser att det
finns anledning att avvakta vad
utvecklingsarbetet leder fram till innan
det tar ställning i frågan. Således
anser utskottet att
konstitutionsutskottet bör avstyrka
motionen i berörd del.
Stockholm den 12 september 1996
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist
(s), Per -Ola Eriksson (c), Sören
Lekberg (s), Lisbet Calner (s), Bo
Nilsson (s), Sonja Rembo (m), Arne
Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s),
Lennart Hedquist (m), Susannde Eberstein
(s), Johan Lönnroth (v), Kristina
Nordström (s), Fredrik Reinfeldt (m),
Roy Ottosson (mp), Anna Åkerhielm (m),
Karin Pilsäter (fp) och Michael
Stjernström (kds).
Avvikande meningar
1. Effektivitet och resultat
Roy Ottosson (mp) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
Effektivitet och resultat som under
rubriken Finansutskottet börjar med
Finansutskottet anser och slutar med
bör avstrykas bort ha följande
lydelse:
Finansutskottet anser att statens
verksamhet skall bedrivas så att
förbrukningen av naturresurser och
negativa miljöeffekter minimeras. Den
biologiska mångfalden får inte skadas
och verksamheten får inte bedrivas så
att naturresursbasen för
samhällsekonomin urholkas eller skadas.
Det finns mot den bakgrunden anledning
att ändra budgetlagens portalparagraf så
att begreppen god hushållning och hög
effektivitet ges ovanstående innebörder.
Utskottet tillstyrker därmed motion K40
(mp) yrkande 1.
2. Anslagstyper och anslagsvillkor
Johan Lönnroth (v) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
"Anslagstyper och anslagsvillkor" som
under rubriken Finansutskottet börjar
med "Finansutskottet anser" och slutar
med "K40 (mp) yrkande 4" bort ha
följande lydelse:
Finansutskottet instämmer i regeringens
och Vänsterpartiets uppfattning att
budgetdisciplinen måste stärkas och
prognosverksamheten förbättras.
Utskottet kan också tillstyrka de
ändringar av villkoren som regeringen
föreslår för reservationsanslagen.
Däremot kan utskottet inte godta
förslaget att förslagsanslag skall
avvecklas som anslagsform. Såsom
Vänsterpartiet påpekar torde en sådan
avveckling inte främja en bättre
budgetdisciplin. Den får däremot till
följd att man bygger in en press för
social nedskärningspolitik i systemet
eftersom förslagsanslag i dag används
för att finansiera regelstyrda utgifter
såsom pensioner och a-kassa.
Enligt utskottets mening bör därför
förslagsanslag behållas som anslagsform
och ingå i lagen om statsbudget.
3. Utnyttjande av anslag
Johan Lönnroth (v) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
"Utnyttjande av anslag" som under
rubriken Finansutskottet börjar med
"Genom lagförslagets 8 §" och slutar med
"K40 (mp) yrkande 2" bort ha följande
lydelse:
Enligt lagförslaget skall regeringen
ges ökade möjligheter att stoppa eller
begränsa en verksamhet till vilken
riksdagen har beviljat anslag. Såsom
framgår av propositionen har det
visserligen tidigare förekommit att
riksdagen i efterhand har godkänt att
regeringen har dragit in
reservationsanslag eller avstått från
att utnyttja anvisade medel. Givetvis
skall också regeringen i sin egen
verksamhet eller om sådant regeringen
har att bestämma kunna genomföra
besparingar och avstå från att utnyttja
anvisade medel. Men en så generell
frihet för regeringen som propositionen
önskar skulle kunna rubba relationen
mellan riksdag och regering och inkräkta
på riksdagens finansmakt.
Enligt regeringsformen (RF 9:2) får
inte statens medel användas på annat
sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen
bör slå vakt om denna princip. Utskottet
anser därför att 8 § i lagförslaget bör
avslås.
4. Utnyttjande av anslag
Roy Ottosson (mp) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
"Utnyttjande av anslag" som under
rubriken Finansutskottet börjar med
"Genom lagförslagets 8 §" och slutar med
"K40 (mp) yrkande 2" bort ha följande
lydelse:
Budgetkontrollen har länge varit svag,
inte minst under genomförandefasen. Det
finns därför all anledning att stärka
kontrollen. En sådan förändring måste
emellertid genomföras med en stark
känsla för det parlamentariska och
demokratiska systemet. Annars är risken
stor att en bättre budgetbalans uppnås
till priset av ett försvagat folkstyre.
Det vore en både onödig och olycklig
utveckling.
Enligt utskottets mening är det framför
allt i detta avseende som regeringens
förslag brister. Utskottet delar därför
Miljöpartiets uppfattning att några av
de förslag till åtgärder som redovisas i
propositionen lägger alltför stor makt i
regeringens händer. Dessa måste avvisas.
Det gäller särskilt 8 och 42 §§,
vilka tillsammans utgör ramverket för
att regeringen endast med prognoser som
grund och utan att höra riksdagen kan
besluta om att medel på anvisade anslag
inte får användas.
Enligt utskottets mening bör dessa
förslag avvisas av riksdagen.
Konstitutionsutskottet bör således
biträda motion K40 (mp) yrkande 2 och
avslå propositionen i motsvarande del.
5. Ekonomiska förpliktelser
Sonja Rembo, Lennart Hedquist, Fredrik
Reinfeldt och Anna Åkerhielm (alla m)
anser att den del av finansutskottets
yttrande som i avsnittet Ekonomiska
förpliktelser börjar med
Finansutskottet har och slutar med
motiverar detta bort ha följande
lydelse:
Finansutskottet har inga invändningar
mot propositionens förslag till lagtext
i denna del. Utskottet noterar dock att
Svea hovrätt i sitt remissvar på
Budgetlagsutredningen har vissa
synpunkter på bestämmelsen om vilka
förpliktelser regeringen får ikläda
staten för att den löpande verksamheten
skall fungera tillfredsställande (13 §).
Enligt hovrättens remissvar, som i denna
del inte refereras i propositionen, är
den aktuella paragrafen allmänt hållen.
Enligt hovrättens mening bör det närmare
anges i lagtexten vilka slag av
ekonomiska förpliktelser som åsyftas.
Vidare kan det övervägas att införa en
regel om beloppstak. En ekonomisk ram
bör enligt Svea hovrätt uppställas för
regeringens behörighet i detta avseende.
Utskottet vill i detta sammanhang
erinra om att det av propositionen
framgår att de åtaganden som regleras i
paragrafen inte får gå längre än vad som
följer av god praxis, affärssed eller
liknande inom ifrågavarande
verksamhetsområde om inte de särskilda
förutsättningarna för statlig verksamhet
motiverar detta. Utskottet inser att det
kan vara svårt att redovisa omfattningen
av dessa åtaganden, men vill också
understryka vikten av att de
begränsningar av åtagandenas omfattning
som framhålls i motivtexten följs.
6. Överlåtelse av statens egendom
Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m),
Fredrik Reinfeldt (m), Anna Åkerhielm
(m) och Karin Pilsäter (fp) anser att
den del av finansutskottets yttrande i
avsnittet Överlåtelse av statens
egendom som under rubriken
Finansutskottet börjar med Utskottet
vill och slutar med av
konstitutionsutskottet bort ha följande
lydelse:
Utskottet vill med anledning av
Vänsterpartiets motion anföra följande.
Utskottet tillstyrker regeringens
förslag till utformning av lagförslaget
om överlåtelse av statens aktier.
Utskottet anser vidare att det finns
goda skäl att fortsätta utförsäljningen
av statliga aktieinnehav i olika bolag.
Försäljningen av aktier uppmuntrar till
ökat privat sparande och bidrar till ett
breddat ägande i samhället.
Utförsäljningen sker lämpligast med den
typ av bemyndiganden till regeringen som
riksdagen beslutade om i december 1991.
Mot denna bakgrund bör motionen således
avstyrkas av konstitutionsutskottet.
7. Överlåtelse av statens egendom
Johan Lönnroth (v) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
Överlåtelse av statens egendom som
börjar med rubriken Utskottet vill med
och slutar med av
konstitutionsutskottet bort ha följande
lydelse:
Utskottet vill med anledning av
Vänsterpartiets motion anföra följande.
Det kan finnas goda skäl för staten att
ha kvar en minoritetspost i ett
aktiebolag. Som exempel kan nämnas när
staten köpte, sedan dåvarande bolaget
Cementa AB blivit enda inhemska
producent av cement, i kontrollsyfte en
mindre aktiepost i bolaget.
Aktiebolagslagen ger ett betydande
inflytande för aktieägare som
tillsammans innehar en tredjedel av
rösterna i ett bolag. Detta
minoritetsskydd innebär att
bolagsordningen inte kan ändras i vissa
avseenden utan stöd från
minoritetsägaren. Även aktieägare som
innehar en tiondel av aktierna i ett
bolag har ett visst skydd mot ändringar
i bolagsordningen. Det finns således
goda skäl för riksdagen att förbehålla
sig rätten att besluta om en försäljning
av aktier i ett bolag trots att staten
inte innehar en majoritet av rösterna.
Utskottet anser därför i likhet med vad
som anförs i motion K38 (v) och i
Statskontorets yttrande att regeringen
bör inhämta riksdagens medgivande till
försäljning av aktier i statliga företag
i samtliga fall då ägarandelen minskas
och sjunker under 30 respektive 10 % av
röstvärdet i bolaget. Det får ankomma på
konstitutionsutskottet att utforma
lagtexten i 26 §. Utskottet tillstyrker
med det anförda motion K38 (v) yrkande
3.
8. Redovisning och revision
Roy Ottosson (mp) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
Redovisning och revision som under
rubriken Finansutskottet börjar med
Finansutskottet har och slutar med
återkommande miljöredovisningar bort
ha följande lydelse:
Finansutskottet instämmer i
motionärernas påpekande att
miljörevision måste tillämpas som en
självklar revisionsverksamhet i staten.
Sådan verksamhet bedrivs sedan
åtskilliga år både i hög och ökande grad
inom näringslivet. Staten bör inte
utgöra ett undantag härvidlag.
Konstitutionsutskottet bör därför,
enligt utskottets mening, föreslå
riksdagen att med bifall till motion K40
(mp) yrkande 7 besluta att miljörevision
skall ingå i den statliga revisionen.
9. Uppföljning, prognoser och utfall
Roy Ottosson (mp) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
Uppföljning, prognoser och revision
som under rubriken Finansutskottet
börjar med Beträffande motionen och
slutar med denna del bort ha följande
lydelse:
Det är emellertid inte tillräckligt att
begränsa årsredovisningen till enbart
traditionella ekonomiska uppgifter. En
viktig förbättring i årsredovisningen
bör göras genom att också ta med
uppgifter om naturresurser,
miljöeffekter i vid mening och sociala
effekter. I regeringens årsredovisning
för staten bör därför ingå krav att
redovisa en miljöjusterad
nettonationalprodukt, miljöskuld och
naturresursräkenskaper eller
motsvarande. Även lämpliga sociala mått
bör ingå. Utskottet tillstyrker därmed
motion K40 yrkandena 5 och 6.
10. Utgiftstak och utgiftsramar
Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m),
Fredrik Reinfeldt (m) och Anna Åkerhielm
(m) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
"Utgiftstak och utgiftsramar" som under
rubriken Finansutskottet börjar med
"Moderata samlingspartiet anser" och
slutar med "K39 (m) yrkandena 1 och 2"
bort ha följande lydelse:
I förslaget till budgetlag är
bestämmelserna om utgiftstak
fakultativa, dvs. regeringen kan men är
inte skyldig att lämna förslag om
utgiftstak. Har riksdagen beslutat att
hänföra statsutgifterna till
utgiftsområden, dvs. avser riksdagen att
använda sig av den s.k.
rambeslutsmodellen, skall regeringen i
den ekonomiska vårpropositionen redovisa
riktlinjer för hur den avser att fördela
statsutgifterna på utgiftsområden i sitt
kommande budgetförslag.
Såsom Moderata samlingspartiet
framhåller i motion K39 skulle
emellertid budgetprocessen få en större
stadga om regeringen alltid var skyldig
att lägga fram förslag om utgiftstak och
utgiftsramar. Konstitutionsutskottet bör
därför anpassa lagförslaget i enlighet
med detta. Ett obligatoriskt utgiftstak
skulle ligga väl i linje med det mål som
den förra regeringen lanserade att den
offentliga budgeten skall balanseras
över konjunkturcykeln.
I likhet med vad som föreslås i samma
motion bör någon budgeteringsmarginal
inte få räknas in i utgiftstaket. I det
utgiftstak som riksdagen fastställt för
1997 ingår en budgeteringsmarginal på 15
miljarder kronor. Visserligen är det
svårt att på ett korrekt sätt bedöma
utgiftsutvecklingen under kommande år,
men regeringen har under löpande
budgetår alltid möjlighet att återkomma
till riksdagen med eventuella
erforderliga förslag på tilläggsbudget.
Budgeteringsmarginalen behöver tas i
anspråk för att finansiera nya
utgiftsbehov bara om dessa nytillkomna
utgifter inte kan finansieras genom
besparingar bland andra utgifter.
Eftersom regeringen har deklarerat att
den inte ämnar ge avkall på de
saldorelaterade målen blir ett
eventuellt utnyttjande av
budgeteringsmarginalen alltså i
praktiken liktydigt med att skatter
eller avgifter kommer att användas för
att finansiera utgiftsökningen. Detta
utgör ytterligare ett skäl till att
någon budgeteringsmarginal inte bör
tillåtas.
På det sätt som föreslås i motion K39
(m) bör utgiftstaket också kompletteras
med ett tak för den statliga
upplåningen. Ett sådant lånetak skulle
ytterligare stärka riksdagens
kontrollmöjligheter.
Enligt finansutskottets mening bör
konstitutionsutskottet i enlighet med
det anförda tillstyrka motion K39 (m)
yrkandena 1 och 2.
11. Utgiftstak och utgiftsramar
Michael Stjernströn (kd) anser att den
del av finansutskottets yttrande i
avsnittet "Utgiftstak och utgiftsramar"
som under rubriken Finansutskottet
börjar med "Beträffande förslaget" och
slutar med "K39 (m) yrkandena 1 och 2"
bort ha följande lydelse:
Beträffande förslaget om att
komplettera utgiftstaket med ett tak för
statens upplåning anser utskottet att
det ligger väl i linje med de övriga
reformerna. Ett sådant lånetak skulle
ytterligare stärka riksdagens
kontrollmöjligheter.
Enligt finansutskottets mening bör
konstitutionsutskottet i enlighet med
det anförda tillstyrka motion K39 (m)
yrkande 2. Däremot bör yrkande 1 i samma
motion avstyrkas.
12. Utgiftstak och utgiftsramar
Johan Lönnroth (v) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
"Utgiftstak och utgiftsramar" som under
rubriken Finansutskottet börjar med "I
lagförslaget kopplas" och slutar med
"med det anförda" bort ha följande
lydelse:
Systemet med rambudgetering minskar
riksdagens inflytande över den
ekonomiska politiken och därmed även
folkviljans möjligheter att komma till
uttryck. Att införa ett skenbart
objektivt motiverat utgiftstak är att
anpassa villkoren till de nyliberala
kraven på att politikernas inflytande
måste minska.
Riksdagen har tidigare gått emot
Vänsterpartiets uppfattning och godkänt
en övergång till utgiftstak. Enligt
finansutskottets mening bör emellertid
riksdagen ompröva detta beslut för att
slå vakt om sin egen roll. Regeringens
ambition att vidga idén om utgiftstak
till hela den offentliga sektorn, alltså
även kommunerna, torde dessutom stå i
strid med den kommunala självstyrelsen.
Konstitutionsutskottet bör således i
enlighet med förslagen i motion Fi38 (v)
yrkande 4 avvisa förslaget om
utgiftstak.
13. Utgiftstak och utgiftsramar
Roy Ottosson (mp) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
"Utgiftstak och utgiftsramar" som under
rubriken Finansutskottet börjar med "Hur
denna föreskrift" och slutar med "K40
(mp) yrkande 3" bort ha följande
lydelse:
Enligt 42 § har regeringen en
skyldighet att vidta åtgärder om det
finns risk för att ett tak för statens
utgifter eller använda ramar för ett
utgiftsområde kommer att överskridas.
Tillsammans med föreskrifterna i 8 §
skall detta ge möjlighet till snabba
åtgärder för att se till att taket för
budgeten eller utgiftsramarna inte
överskrids. Enligt utskottets mening
tyder dessa förslag på en överreaktion
från regeringens sida.
Givetvis tar det något längre tid att
åtgärda budgetöverskridanden om också
riksdagen skall kopplas in. Men å andra
sidan så ger det möjlighet till ett
betydligt bredare stöd för åtgärderna
och en offentlig debatt och en därmed
nödvändig demokratisk beslutsprocess.
Speciellt angeläget är det för ett land
som Sverige med en tradition av
minoritetsregerande och en konstitution
som, i större utsträckning än vad som är
vanligt, möjliggör för minoriteter att
bilda regeringa, att värna om
parlamentets kontroll över
budgetpolitiken och den verkställande
makten. Det är inte rimligt att ge en
minoritet en maktställning som innebär
så pass vittgående möjligheter att
åsidosätta majoritetsbeslut i
parlamentet.
I enlighet med förslaget i motion K40
(mp) yrkande 3 bör således
konstitutionsutskottet avvisa
propositionens förslag till 42 §. Den
bör i stället utformas så att
regeringen, i den mån åtgärder krävs som
innebär att tidigare riksdagsbeslut
modifieras, alltid i första hand skall
föreslå riksdagen sådana åtgärder som
den i och för sig har befogenhet till. I
det senare fallet skall alltid
riksdagen, utan onödig tidsspillan,
informeras på ett sådant sätt att
riksdagen i efterhand kan pröva
regeringens åtgärd. Paragrafen kan
förslagsvis kompletteras med ett andra
stycke med följande lydelse:
Om sådana åtgärder bedöms krävas som
innebär att mål, inriktning och syften
som riksdagen tidigare beslutat om
modifieras eller ändras, skall
regeringen alltid i första hand föreslå
riksdagen dessa åtgärder, och endast i
andra hand vidta dem i den mån
regeringen har befogenhet till det. I
det senare fallet skall regeringen utan
onödig tidsspillan i en skrivelse
informera riksdagen om de vidtagna
åtgärderna.
14. Vidareutveckling och utvärdering
Sonja Rembo (m), Lennart Hedquist (m),
Fredrik Reinfeldt (m) och Anna Åkerhielm
(m) anser att den del av
finansutskottets yttrande i avsnittet
Vidareutveckling och utvärdering som
under rubriken Finansutskottet börjar
med Vad avser och slutar med berörd
del bort ha följande lydelse:
Finansutskottet instämmer i de moderata
motionärernas påpekande att
budgetprocessen behöver utvecklas
ytterligare. En sådan vidareutveckling
bör beakta de två förslag som
motionärerna för fram. För det första
bör regeringen genomföra en övergång
till kostnadsmässig redovisning i linje
med vad som föreslås i RRV:s rapport En
ny struktur för statens budget . För det
andra bör regeringen utreda möjligheten
att helt övergå till budgetering
uppifrån och ned enligt en modell som
tillämpas i Nya Zeeland. Detta bör
konstitutionsutskottet föreslå riksdagen
att som sin mening ge regeringen till
känna.
Näringsutskottets yttrande
1996/97:NU2y
Lag om statsbudgeten
Till konstitutionsutskottet
Konstitutionsutskottet har berett
näringsutskottet tillfälle att yttra sig
över proposition 1995/96:220 om lag om
statsbudgeten. Tre motioner har väckts
med anledning av propositionen.
Propositionen
I propositionen föreslås att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag
om statsbudgeten,
2. beslutar att av riksdagen tidigare
givna bemyndiganden och andra beslut
upphör att gälla i de avseenden som
lagen reglerar.
Motionen
Den motion som behandlas här är
1995/96:K38 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
såvitt gäller yrkandet (3) att riksdagen
beslutar avslå 26 § lagen om aktier och
andelar i lagen om statsbudgeten.
Näringsutskottet
Inledning
Den del av propositionen som rör
näringsutskottets beredningsområde är
avsnitt 10.3 om överlåtelse av statens
egendom i form av aktier och andelar.
Ett motionsyrkande motion 1995/96:K38
(v) yrkande 3 tar upp detta område.
Propositionen
I propositionen framläggs förslag till
lag om statsbudgeten. Enligt 26 § i
lagförslaget skall regeringen få besluta
om försäljning av statens aktier eller
andelar i bolag där staten har mindre än
hälften av rösterna om inte riksdagen
för det bolaget beslutat annat. Vidare
stadgas i paragrafen att regeringen inte
utan riksdagens bemyndigande genom
försäljning eller på annat sätt får
minska statens ägarandel i bolag där
staten har minst hälften av rösterna. De
försäljningar som genomförs skall ske på
ett affärsmässigt sätt, om inte
särskilda skäl talar mot detta.
Statens innehav av aktier torde nästan
uteslutande kunna föras tillbaka på
riksdagsbeslut, sägs det i
propositionen. Dessa beslut är
vägledande för rätten att förfoga över
aktierna. Det kan åberopas starka
sakskäl för att riksdagens bemyndigande
skall inhämtas vid aktieförsäljningar,
anförs det med hänvisning till att de
ursprungliga besluten om engagemang
genomgående har fattats under riksdagens
medverkan, t.ex. i form av att medel för
aktieteckning anvisats. Regeringen anser
det dock inte rimligt att alla beslut om
försäljning av statens aktier skall
prövas av riksdagen; många försäljnings
ärenden är inte av den betydelse att de
bör avgöras på denna nivå.
Det är av vikt att kravet på fortsatt
inflytande från riksdagens sida över
väsentliga ändringar inom den statliga
företagssektorn kan förenas med
önskemålet om flexibilitet i fråga om
ägarstruktur och kapitalanskaffning,
menar regeringen. Därför anses beslut om
försäljning av aktier i bolag där staten
inte har en röstmajoritet och där
aktierna således knappast innehas för
att staten i bolagsform skall driva en
verksamhet av statligt intresse i de
flesta fall kunna ankomma på regeringen.
De ärenden som är av sådan betydelse att
beslutanderätten bör ankomma på
riksdagen är, enligt regeringens
uppfattning, främst försäljning av
aktier i bolag där staten har en
röstmajoritet.
Enligt aktiebolagslagen (1975:1385) har
aktieägare som tillsammans innehar en
tredjedel av rösterna i ett bolag ett
betydande inflytande. Detta
minoritetsskydd innebär bl.a. att
bolagsordningen vad gäller t.ex.
bolagets verksamhetsinriktning,
aktiekapitalets storlek och antalet
styrelseledamöter inte kan ändras utan
att ett beslut om detta biträds av dessa
minoritetsägare. I aktiebolagslagen
föreskrivs vidare ett visst inflytande
för aktieägare som tillsammans innehar
en tiondel av rösterna i ett bolag,
bl.a. beträffande vissa beslut som avser
redan utgivna aktier samt vissa
ändringar i bolagsordningen.
Med hänvisning till de nämnda
bestämmelserna i aktiebolagslagen
konstaterar regeringen å ena sidan att
det inte är likgiltigt för staten om den
har
51 % eller 100 % av rösterna i ett
bolag. Regeringen anser därför att
försäljning av aktier i av staten
helägda bolag, eller i delägda bolag där
staten har en röstmajoritet eller äger
hälften av rösterna för samtliga aktier,
i princip bör beslutas av riksdagen. Det
kan dock förekomma, sägs det, att
regeringen beträffande ett visst
majoritetsägt bolag vill ha större
befogenheter. För att skaffa sig önskad
handlingsfrihet skall regeringen i ett
sådant fall kunna utverka ett särskilt
bemyndigande av riksdagen att
beträffande just det företaget få vidta
vissa slag av åtgärder.
Samtidigt framhålls å andra sidan i
propositionen att riksdagen på goda
grunder skulle kunna förbehålla sig
rätten att besluta om en försäljning av
aktier i ett bolag, trots att staten
inte har en röstmajoritet eller äger
hälften av rösterna. Enligt regeringens
uppfattning bör det ankomma på riksdagen
att uttryckligen i varje särskilt fall
ge till känna om den vill förbehålla sig
rätten att besluta om försäljning av
aktier i bolag där staten har en
minoritet av rösterna för samtliga
aktier. Om riksdagen inte fattat något
sådant beslut bör regeringen ha rätt att
besluta om aktiernas försäljning, sägs
det.
Statens röstmajoritet i ett bolag kan
också påverkas genom utgivning av
konvertibla skuldebrev och genom riktade
nyemissioner, konstateras det i
propositionen. För att riksdagen skall
kunna behålla sitt inflytande över
väsentliga ändringar inom den statliga
företagssektorn är det av vikt att
riksdagen förbehålls rätten att besluta
om alla åtgärder som påverkar statens
röstmajoritet i ett bolag, anser
regeringen.
Försäljning av aktier bör genomföras
affärsmässigt, med möjlighet till avsteg
från denna princip om det finns
särskilda skäl, anförs det vidare. De
aktuella reglerna föreslås gälla även
statens innehav av andelar i ekonomiska
föreningar.
De särskilda bemyndiganden beträffande
vissa namngivna statliga företag som
riksdagen vid tidpunkten för
propositionens avlämnande avsåg att
fatta beslut om mot bakgrund av förslag
i proposition 1995/96:141 ligger enligt
regeringen helt i linje med vad som
föreslås i den nu aktuella
propositionen. Sådana särskilda
bemyndiganden - och motsvarande tidigare
givna bemyndiganden - anses således utan
ändring kunna fortsätta att gälla när
den föreslagna budgetlagen träder i
kraft.
Motionen
Riksdagen bör avslå regeringens förslag
till lag om statsbudgeten såvitt avser
den paragraf (26 §) som reglerar
överlåtelse av statens egendom i form av
aktier och andelar, anförs det i motion
1995/96:K38 (v). Regeringens förslag om
att den skall få sälja statens aktier i
bolag där staten har mindre än hälften
av rösterna om riksdagen inte för det
ifrågavarande bolaget har beslutat annat
innebär att riksdagens inflytande
minskas, påpekar motionärerna. De
hänvisar till att Statskontoret i sitt
remissvar över Budgetlagsutredningens
förslag har pekat på en annan lösning,
nämligen att alla åtgärder som ändrar
statens ägarinflytande och röstetal
under eller över de kritiska gränserna
10 %, 30 % eller 50 % skall underställas
riksdagen. Eftersom ett avgörande
inflytande i ett bolag ofta utövas via
ett minoritetsinnehav av röstvärdet,
anser motionärerna att regeringens
förslag inte kan godtas; skall det ske
strategiska förskjutningar eller
minskningar av det statliga ägandet i
näringslivet borde detta underställas
riksdagens prövning.
Tidigare riksdagsbehandling
Riksdagen beslöt våren 1996 om att
minskning av statens ägande med vissa
angivna restriktioner skall kunna ske
beträffande åtta angivna företag (prop.
1995/96:141, bet. NU26). De åtta
företagen är följande: AssiDomän AB,
Celsius AB, Enator AB, Pharmacia &
Upjohn Inc., SAQ Kontroll AB, AB Svensk
Exportkredit, SBL Vaccin AB och
Lantbrukskredit AB. Detta bemyndigande
ersatte det bemyndigande som riksdagen
lämnade år 1991 (prop. 1991/92:69, bet.
NU10). Samtidigt angavs att av riksdagen
tidigare lämnade bemyndiganden avseende
Nordbanken, Securum AB (numera inklusive
Retriva AB) och Svenska Skogsplantor AB
skall fortsätta att gälla.
I en reservation (m, c, fp, kds)
avstyrktes regeringens förslag och
förordades i stället att de
bemyndiganden om försäljning av statliga
företag som riksdagen tidigare gett
regeringen skulle kvarstå och dessutom
kompletteras. I en annan reservation (v)
stöddes utskottsmajoritetens
ställningstagande med undantag i fråga
om AssiDomän AB. I en tredje reservation
(mp) tillstyrktes regeringens förslag,
under förutsättning att det fastställdes
en policy för statliga företag.
Privatisering av följande företag
förordades vidare i reservationer:
Teracom Svensk Rundradio AB (m); Telia
AB, Svensk Interkontinental Lufttrafik
AB och Vasakronan AB (m, fp, kds);
Arlanda flygplats (m, fp); TV 2 och
Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag
(m).
Näringsutskottets ställningstagande
Regeringens förslag till riksdagsbeslut
innefattar, som redovisats, dels att
riksdagen skall anta förslaget till lag
om statsbudgeten, dels att av riksdagen
tidigare givna bemyndiganden och andra
beslut skall upphöra att gälla i de
avseenden som lagen reglerar. I
propositionen sägs dock i fråga om
försäljning av aktier i statliga företag
att de särskilda bemyndiganden som
riksdagen lämnade våren 1996, liksom
tidigare givna bemyndiganden, kan
fortsätta att gälla.
Riksdagsbeslutet våren 1996 omfattade,
som nämnts, åtta företag. Vidare
konstaterades i den då aktuella
propositionen, liksom i
näringsutskottets betänkande, att
tidigare bemyndiganden för ytterligare
tre företag skulle fortsätta att gälla.
Därutöver har riksdagen bemyndigat
regeringen att genomföra en försäljning
av Svensk Fastighetsvärdering AB
(SVEFA). Riksdagen fattade våren 1995
beslut om bolagisering av den
fastighetsekonomiska verksamheten inom
Statens lantmäteriverk (prop.
1994/95:166, bet. BoU17). I
riksdagsbeslutet ingick ett bemyndigande
för regeringen att i en nära framtid
sälja aktierna i bolaget.
Riksdagen har således lämnat särskilda
bemyndiganden för nämnda 12 företag. En
sammanställning över dessa företag,
liksom över innebörden av
bemyndigandena, återfinns i tabellen på
nästa sida. Huruvida denna förteckning
är uttömmande går emellertid inte att
med bestämdhet uttala sig om.
Företag Antal Statens Möjli
anställd ägarande g
a 1995 l sept. lägst
1996, % a
andel
, %
Närings- och
handelsdeparteme
ntet
AssiDomän AB5 13 119 34
50,25
Celsius AB6 11 740 25 10
Enator AB 4 901 25 0
Pharmacia & 33 000 7 0
Upjohn Inc.
SAQ Kontroll AB 711 100 0
AB Svensk 86 50 34
Exportkredit
Svenska 270 100 0
Skogsplantor AB
Inrikesdeparteme
ntet
Svensk 110 100 0
Fastighetsvärder
ing AB
I proposition 1995/96:141 om aktiv
förvaltning av statens företagsägande
meddelade regeringen att den avser att
ytterligare utveckla och förbättra de
årliga redogörelserna för företag med
statligt ägande. Det angavs att det
bl.a. kommer att göras kompletteringar
med uppgifter om utdelningar,
omstruktureringar, försäljning av aktier
och nyemissioner som sker med stöd av
det nya bemyndigandet. Av årets
redogörelse (skr. 1996/97:20) framgår
inte för vilka företag riksdagen har
lämnat särskilda bemyndiganden eller
innebörden av dessa bemyndiganden.
Enligt uppgift avses dock en
sammanfattning av bemyndigandena komma
att ingå i nästa års redogörelse, vilket
näringsutskottet noterar med
tillfredsställelse.
För att det inte skall råda någon
oklarhet om vad riksdagens nu aktuella
beslut innebär i förhållande till
tidigare lämnade bemyndiganden avseende
försäljning av aktier och andelar i
företag med statligt ägande, bör
konstitutionsutskottet - enligt
näringsutskottets uppfattning - ange
vilka företag som omfattas av dessa
bemyndiganden. Innebörden av
bemyndigandena bör dessutom klargöras,
förslagsvis genom hänvisning till den
nyss redovisade tabellen. Därvid bör -
för klarhets skull - anges att en
försäljning av statens innehav av A-
aktier i Celsius AB kräver ett beslut av
riksdagen samt att bemyndigandet i fråga
om AssiDomän AB endast avser nyemission.
Beträffande det som förordas i motion
1995/96:K38 (v) och som innebär att alla
åtgärder som ändrar statens
ägarinflytande och röstetal under eller
vver gränserna 10 %, 30 % och 50 %
skulle underställas riksdagen vill
näringsutskottet hänvisa till vad som
sägs i propositionen (s. 62) om att en
sådan lösning är opraktisk med hänsyn
till det begränsade antal företag som är
aktuella. Som framgår av den tidigare
nämnda redogörelsen för företag med
statligt ägande är det endast sex
företag för vilka statens ägarandel
understiger 50 %, nämligen följande: A/O
Dom Shvetsii (36 %), Celsius AB (25 %),
Enator AB (25 %), Norrland Center AB
(33,3 %), Pharmacia & Upjohn Inc. (7 %)
och Svensk Avfallskonvertering AB SAKAB
(0 %). Beträffande tre företag Celsius
AB, Enator AB och Pharmacia & Upjohn
Inc. gäller, som nämnts, särskilda
bemyndiganden. Staten äger en aktie i
SAKAB. Det är således endast för de två
företagen A/O Dom Shvetsii (bolag med
säte i S:t Petersburg men som ännu inte
bedriver någon verksamhet) och Norrland
Center AB (fyra anställda) som den i
motionen förordade uppläggningen skulle
få någon praktisk betydelse.
Det kan vidare noteras att riksdagen
har möjlighet att till beslut om
bemyndigande om försäljning av aktier i
företag där staten har en ägarandel på
50 % eller mer koppla de restriktioner
som anses lämpliga.
Med den precisering av riksdagsbeslutet
som näringsutskottet förordar tillstyrks
propositionen i här aktuell del. Motion
1995/96:K38 (v) avstyrks i motsvarande
del.
Stockholm den 8 oktober 1996
På näringsutskottets vägnar
Birgitta Johansson
I beslutet har deltagit: Birgitta
Johansson (s), Christer Eirefelt (fp),
Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m),
Sylvia Lindgren (s), Kjell Ericsson (c),
Barbro Andersson (s), Chris Heister (m),
Marie Granlund (s), Lennart Beijer (v),
Dag Ericson (s), Ola Karlsson (m), Eva
Goës (mp), Göran Hägglund (kd), Nils-
Göran Holmqvist (s), Laila Bäck (s) och
Sten Tolgfors (m).
Avvikande meningar
1. Christer Eirefelt (fp), Karin
Falkmer (m), Kjell Ericsson (c), Chris
Heister (m), Ola Karlsson (m), Göran
Hägglund (kd) och Sten Tolgfors (m)
anser att del del av yttrandet - under
rubriken Näringsutskottets
ställningstagande - som börjar med
Beträffande det och slutar med
motsvarande del bort ha följande
lydelse:
Näringsutskottet vill i detta
sammanhang framhålla att det arbete som
påbörjades under den borgerliga
regeringen med att minska statens
företagsägande bör fortsätta. Med en
privatisering av statliga företag uppnås
en tydligare ägarroll, kommersiellt mer
kompetenta företag och en ökad
aktiespridning. De försäljningar som
gjordes under den borgerliga regeringen
inbringade till statskassan sammanlagt
ca 23 miljarder kronor (exkl.
försäljning av aktier i Nordbanken),
vilket minskade statens upplåningsbehov
med motsvarande belopp. Försäljningarna
ledde också till en spridning av
aktieägandet till grupper som inte
tidigare innehaft aktier. Enligt
näringsutskottets uppfattning bör
således försäljningen av statliga
företag fortsätta med den inriktning som
riksdagen beslöt om i december 1991.
Med det anförda tillstyrker
näringsutskottet propositionen i här
aktuell del och avstyrker motion
1995/96:K38 (v) i motsvarande del.
2. Lennart Beijer (v) och Eva Goës (mp)
anser att den del av yttrandet - under
rubriken Näringsutskottets
ställningstagande - som börjar med För
att och slutar med motsvarande del
bort ha följande lydelse:
Näringsutskottet anser - i likhet med
vad som anförs i motion 1995/96:
K38 (v) - att regeringens förslag till
lag om statsbudgeten bör omarbetas
såvitt avser 26 §. Regeringens förslag
om att den - i det fall att riksdagen
inte har beslutat annat - skall få sälja
aktier i bolag där staten har mindre än
hälften av rösterna innebär ett minskat
inflytande för riksdagen.
Näringsutskottet förordar i stället den
uppläggning som Statskontoret har
skisserat i sitt remissvar. Denna
innebär att alla åtgärder som ändrar
statens ägarinflytande under eller över
de kritiska gränserna 10 %, 30 % och 50
% skall underställas riksdagen.
Aktiebolagslagen ger, som redovisats,
ett betydande inflytande till
minoritetsägare i bolag. Om det skall
ske strategiska förskjutningar eller
minskningar av det statliga ägandet i
näringslivet bör de således, enligt
näringsutskottets mening, underställas
riksdagen.
Den aktuella paragrafen bör
omformuleras med utgångspunkt i vad
näringsutskottet här anfört. Med det
sagda tillstyrker näringsutskottet
motion 1995/96:K38 (v) i denna del.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 2
Motionerna 2
Motioner väckta med anledning av
propositionen 2
Motion väckt under den allmänna
motionstiden 1996/97 3
Yttranden från finansutskottet och
näringsutskottet 3
Utskottet 3
Propositionens huvudsakliga
innehåll 3
Den nuvarande regleringen i
regeringsform och riksdagsordning 4
Närmare om regleringen i 5 kap. 12
§ riksdagsordningen 6
Behovet av en budgetlag 8
Propositionen 8
Finansutskottets yttrande 8
Konstitutionsutskottets
bedömning 10
Effektivitet och resultat 10
Propositionen 10
Motionen 11
Finansutskottets yttrande 11
Konstitutionsutskottets
bedömning 11
Anslagstyper och anslagsvillkor 12
Gällande rätt 12
Propositionen 13
Motionerna 14
Finansutskottets yttrande 15
Konstitutionsutskottets
bedömning 16
Utnyttjande av anslag 18
Propositionen 18
Motionerna 19
Finansutskottets yttrande 19
Konstitutionsutskottets
bedömning 20
Redovisning mot anslag och
inkomsttitlar 20
Propositionen 20
Motionerna 21
Konstitutionsutskottets
bedömning 21
Ekonomiska förpliktelser 21
Propositionen 21
Finansutskottets yttrande 22
Konstitutionsutskottets
bedömning 22
Statsbudgetens avgränsning 22
Propositionen 22
Finansutskottets yttrande 23
Konstitutionsutskottets
bedömning 23
Finansiering av investeringar 24
Propositionen 24
Finansutskottets yttrande 24
Konstitutionsutskottets
bedömning 26
Överlåtelse av statens egendom 26
Propositionen 26
Motionen 27
Finansutskottets yttrande 27
Näringsutskottets yttrande 28
Konstitutionsutskottets
bedömning 31
Redovisning och revision 32
Propositionen 32
Motionen 33
Finansutskottets yttrande 33
Konstitutionsutskottets
bedömning 33
Uppföljning, prognoser och utfall 34
Propositionen 34
Motionen 34
Finansutskottets yttrande 35
Konstitutionsutskottets
bedömning 35
Utgiftstak och utgiftsramar 36
Propositionen 36
Behandlingen av den ekonomiska
vårpropositionen 1996 37
Motionerna 38
Finansutskottets yttrande 39
Konstitutionsutskottets
bedömning 41
Vidareutveckling och utvärdering av
den nya budgetprocessen 45
Motionerna 45
Finansutskottets yttrande 45
Konstitutionsutskottets
bedömning 46
Lagbestämmelsernas placering 47
Propositionen 47
Finansutskottets yttrande 47
Konstitutionsutskottets
bedömning 47
Lagförslagen 49
Hemställan 49
Reservationer 52
1. Portalparagrafen (mom. 1) 52
2. Avskaffande av förslagsanslagen
(mom. 3) 52
3. Avskaffande av förslagsanslagen
(mom. 3) 53
4. Rätten att avstå från att
använda anslagsmedel (mom. 4) 54
5. Försäljning av aktier och
andelar (mom. 5) 54
6. Årsredovisning för staten (mom.
6) 55
7. Avslag på förslagen om tak för
statsbudgeten (mom. 7) 56
8. Obligatoriska utgiftstak,
budgeteringsmarginal och
lånebemyndigande (mom. 8-10) 56
9. Åtgärder vid överskridande av
tak och ramar (mom. 11) 57
10. Miljörevision (mom. 12) 58
11. Utvärdering (mom. 13) 59
12. Budgetering uppifrån och ned
och kostnadsmässig redovisning
(mom. 14-15) 59
13. Upphävande av tidigare
bemyndiganden (mom. 19). 60
Bilaga 1 Propositionens lagförslag 61
Bilaga 2 Av utskottet framlagt
lagförslag 68
Bilaga 3 Finanskottets yttrande 69
Bilaga 4 Näringsutskottets yttrande
99
Gotab, Stockholm 1996
_______________________________
1 Bemyndigandet avser endast nyemission.
2 Bemyndigandet avser endast försäljning
av B-aktier.
3 Nordbankens styrelse fattade den 11
september 1996 beslut om inlösen av
aktier under perioden den 23
september-den11 oktober 1996. Härigenom
kan statens ägarandel komma att minska
från 65,5 % till 58 %.
4 I Securum AB ingår numera tidigare
Retriva AB.
1 Riksdagsordningen omtryckt 1995:272.
2 Senaste lydelse 1994:1473.
5 Bemyndigandet avser endast nyemission.
6 Bemyndigandet avser endast försäljning
av B-aktier.
7 Nordbankens styrelse fattade den 11
september 1996 beslut om inlösen av
aktier under perioden 23 september-11
oktober 1996. Härigenom kan statens
ägarandel komma att minska från 65,5 %
till 58 %.
8 I Securum AB ingår numera tidigare
Retriva AB.