I betänkandet behandlas ett motionsyrkande (fp) om upphävande av lagen
(1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända
lokalradio, den s.k. stopplagen. Utskottet avstyrker yrkandet och lägger i
stället med begagnande av sin initiativrätt fram förslag till fortsatt
giltighet av lagen. Lagen föreslås gälla till utgången av år 1998.
I en reservation (m och fp) tillstyrks motionsyrkandet.
Motionen
1996/97:Kr17 yrkande 23 av Lars Leijonborg m.fl. (fp), vari yrkas att
riksdagen beslutar om att upphäva lagen om förbud mot försäljning av privata
lokalradiofrekvenser.
Utskottet
Bakgrund
Konstitutionsutskottet lade i november 1994 på eget initiativ (bet.
1994/95:KU25) fram ett förslag till en lag som innebar att det till utgången
av 1995 inte skulle meddelas några nya tillstånd att sända lokalradio enligt
lokalradiolagen (1993:120). Ledamöterna från Moderata samlingspartiet och
Folkpartiet liberalerna reserverade sig. Innan förslaget lades fram för
riksdagen hade det granskats av Lagrådet. Lagrådet framhöll att lediga
radiofrekvenser under åtminstone en övergångstid skulle komma att stå
outnyttjade om förslaget genomfördes. Men 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen
innebär enligt Lagrådet inte bara att radiofrekvenserna skall tas i anspråk
utan att de skall tas i anspråk på ett sätt som leder till vidast möjliga
yttrandefrihet och informationsfrihet. Lagförslaget skulle enligt Lagrådet
möjligen kunna godtas om det blev utrett att de som under lagens giltighetstid
kan förväntas få tillstånd till sändningar ingår i nätverksbildningar eller på
annat sätt är så lierade med varandra att den eftersträvade mångfalden och
lokala förankringen inte uppnås. Något underlag för en sådan bedömning hade
enligt Lagrådet inte förebragts.
Konstitutionsutskottet hänvisade, mot bakgrund av Lagrådets synpunkter, till
förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 1990/91:64). Bestämmelserna
sades enligt motiven närmast vara av målsättningskaraktär. En reglering på
konstitutionell nivå kan inte gärna gå längre än att uttryckligen framhäva den
grundläggande betydelse som måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid
alla överväganden om fördelningen av radiofrekvenser. Det sägs vidare i
motiven till yttrandefrihetsgrundlagen att en föreskrift av sådan innebörd
skulle syfta till att utgöra en spärr mot obehöriga inskränkningar eller ett
undergrävande av den frihet att begagna radiomediet för sändningar till
allmänheten som även är möjlig och rimlig med hänsyn till andra anspråk på
utrymme för radiotrafik. Den skulle inte heller hindra sådana överväganden och
hänsynstaganden som även i ett demokratiskt samhälle är ofrånkomliga vid
fördelningen av radiofrekvenser. Om riksdagen finner att lagstiftningen på
lokalradioområdet inte är ändamålsenlig, måste enligt utskottets mening
riksdagen - inom de ramar grundlagen anger - ha rätt att vidta
lagstiftningsåtgärder för att få en ändring till stånd. Åtgärder av det slaget
faller väl inom ramen för de överväganden och hänsynstaganden som är
ofrånkomliga i ett demokratiskt samhälle. Avsikten med den föreslagna s.k.
stopplagen var att hindra att den koncentration av ägande och nätverksbildning
av lokalradiostationer som visat möjlig skulle fortsätta. En reform som bättre
tillgodoser målsättningen i 3 kap. 2 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen
skulle därigenom få förutsättningar att bli meningsfull. Det var således
enligt utskottets mening här inte fråga om någon sådan obehörig inskränkning
eller undergrävande av frihet att begagna radiomediet som det talas om i
grundlagsmotiven.
Sedan förslaget vilat i tolv månader beslutade riksdagen i november 1995 en
lag om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio
(bet. 1995/96:KU16, rskr 50). I december 1995 antog riksdagen en lag om
fortsatt giltighet av denna lag (bet. 1995/96:KU19, rskr 90). Därigenom gäller
lagen till utgången av juni månad 1997 och förhindrar fram till dess Radio-
och TV-verket att meddela tillstånd att sända lokalradio enligt
lokalradiolagen.
I september 1995 tillsatte regeringen en kommitté om lokal- och närradio.
Kommittén slutförde sitt uppdrag i november 1996 genom att till
kulturministern överlämna betänkandet Den lokala radion (SOU 1996:176).
Utredningen föreslår att auktionsförfarandet skall ersättas av ett
urvalsförfarande som skall vila på tre huvudsakliga kriterier -
programverksamhetens inriktning, ägarförhållanden och finansiering. Syftet är
att uppnå mångfald i det totala medieutbudet inom sändningsområdet och ett
spritt ägande. Enligt utredningen kan huvuddelen av de regler som avses bryta
den oönskade utvecklingen mot ägarkoncentration och nationella programnätverk
inom lokalradion införas först den 1 januari 2001. Vidare auktioner av
sändningstillstånd skall enligt utredningen förhindras, först genom
förlängning av den s.k. stopplagen och sedan genom en särskild
övergångsbestämmelse i lokalradiolagen. Kommittén bedömde att vissa
bestämmelser är möjliga att införa under löpande tillståndsperiod och att
dessa skulle kunna träda i kraft den 1 januari 1998. En ettårig
vilandeförklaring kan enligt utredningen inte uteslutas.
Mot utredningsmajoritetens förslag reserverade sig Ola Karlsson, Birgit
Friggebo och Helen Höij. De framhöll att den privata lokalradion blivit en
lyssnarmässig succé och att det varit för tidigt att göra en total utvärdering
av verksamheten. Den privata lokalradion har funnits en mycket kort tid och
inte kunnat utvecklas fullt ut. Branschen är mycket dynamisk. Kommitténs
förslag framstår för reservanterna som tveksamma såväl från Europakonventions-
som från yttrandefrihetssynpunkt.
Gällande regler
I 3 kap. 2 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) föreskrivs att
rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras genom
lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända.
Lokalradiolagen (1993:120) har meddelats med stöd av den bestämmelsen. Enligt
lokalradiolagen krävs tillstånd av Radio- och TV-verket för rätt att sända
lokalradio. Lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd
att sända lokalradio föreskriver att verket till utgången av juni månad 1997
inte skall meddela nya tillstånd.
I 3 kap. 2 § andra stycket YGL föreskrivs att det allmänna skall eftersträva
att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga
yttrandefrihet och informationsfrihet.
Enligt 3 kap. 2 § tredje stycket YGL skall det finnas möjlighet för
sammanslutningar att få tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala
radiosändningar i den utsträckning som tillgängliga radiofrekvenser medger.
Närmare föreskrifter härom meddelas i lag.
3 kap. 3 § YGL hänvisar, i fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten
som avses i bl.a. 2 §, till 2 kap. 12 § andra-femte styckena regeringsformen.
I 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen föreskrivs att begränsning av fri-
och rättigheterna får göras endast för att tillgodose ändamål som är
godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå
utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och
inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria
åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Paragrafens tredje
stycke behandlar det särskilda förfarandet med vilande lagförslag.
Enligt 2 kap. 12 § fjärde stycket regeringsformen gäller tredje stycket inte
förslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det särskilda
förfarandet med vilandeförklaring tillämpades därför inte på lagen om
förlängning av den s.k. stopplagen.
Det särskilda förfarandet med vilandeförklaring kan - enligt vad också
förarbetena ger uttryck för - inte heller tillämpas vid en fortsatt
förlängning av den s.k. stopplagen, så länge varje förlängningsperiod gäller
högst två år. I förarbetena till regeringsformens bestämmelser om ett särskilt
förfarande för lagstiftning på fri- och rättighetsområdet (SOU 1978:34)
framhålls att själva tidsbegränsningen är ett sätt att åvägabringa
rättighetsskydd. Skyddet ligger i den parlamentariska insyn och kontroll som
aktualiseras varje gång en sådan lag skall förlängas. Skulle emellertid en
tidsbegränsad lag omvandlas till en lag med vanlig tillsvidaregiltighet borde
enligt förarbetena det särskilda beslutsförfarandet vara tillämpligt som
annars.
Ägarförhållandena inom lokalradion
Lokal- och närradiokommittén har gjort en kartläggning av lokalradion, och har
kommit fram till att de faktiska förhållandena inte på något väsentligt sätt
avviker från vad som beskrivits bl.a. i KU:s betänkande 1994/95:KU25. Inom 40
sändningsområden finns 85 tillstånd för lokalradiosändningar. Samtliga
tillstånd gäller till utgången av år 2000. Innehavarna av dessa tillstånd
bedriver med något undantag sändningar.
Till övervägande del är de lokala stationerna starkt beroende av eller del
av centrala programnätverk. Omkring hälften av tillståndshavarna förmedlar
rikssändningar med i bästa fall smärre regionala eller lokala fönster.
Programutbudet i lokalradion består till mindre del av program med lokal
inriktning. Ägandet är koncentrerat. I ett par av näten kontrollerar en stark
ägare i realiteten alla tillståndsbolagen och i ytterligare ett par nät
dominerar en stark ägare genom ägarandelar i många av tillståndsbolagen.
Antalet självständiga tillståndshavare är få, mindre än tio. Räknade
tillsammans med de tillståndshavare som sänder väsentligen eget
programmaterial men ingår i annonssamarbete med andra stationer uppgår denna
grupp till cirka en fjärdedel av tillståndshavarna. Majoriteten av
tillståndshavarna bedriver i stället verksamhet i nätverk med ingen eller
liten lokal inriktning och med huvuddelen av det egentliga programmaterialet
gemensamt. Sändningarna ombesörjs centralt. I vissa ytterlighetsfall har
tillståndet bara funktion som slavsändare i ett mer eller mindre nationellt
nät.
För närvarande finns fem utvecklade nätverk i landet om man utgår från
ägandet. Två av näten, NRJ och Z-Radio, med drygt 30 tillståndshavare, är
mycket centraliserade. Två andra, Rix och Metropol med ca 25 tillståndshavare,
intar ett slags mellanställning. Det sista av de fem nätverken, SRAB/Radio
City med ca 15 tillståndshavare, bedriver huvudsakligen
annonsförsäljningssamarbete.
Enligt uppgift från Radio- och TV-verket finns det i dag utrymme för 8
tillstånd på FM-bandet som inte meddelats på grund av den s.k. stopplagen.
Dessutom finns det vissa möjligheter att inrätta nya sändningsområden, men det
är ovisst hur många sändningstillstånd det kan gälla. På AM-bandet är det
fråga om 15-20 tillstånd som skulle kunna ges om stopplagen hävdes.
I detta sammanhang skall också nämnas att det inom Regeringskansliet bereds
ett ärende om fördelning av tillstånd att sända digital ljudradio i de tre
storstadsområdena, fyra i Stockholm samt tre i Göteborg respektive Malmö.
Dessutom är det aktuellt att fördela 4 tillstånd i Norrbottens län.
Motionen m.m.
I motionen (fp) begärs att riksdagen beslutar upphäva lagen om förbud mot
försäljning av privata lokalradiofrekvenser. Enligt motionen har riksdagen
genom den s.k. stopplagen frivilligt avstått från årliga inkomster på ca 20
miljoner kronor. Motionärerna anser att lagen bör rivas upp så att kulturlivet
årligen kan tillföras ytterligare detta belopp.
Motionärernas uppfattning att den s.k. stopplagen bör upphävas delas av
Anders Björck, Birger Hagård, Jerry Martinger, Inger René, Nils Fredrik
Aurelius och Ola Karlsson (alla m), vilka i en skrivelse den 24 januari 1997
begärt att konstitutionsutskottet tar initiativ till att avskaffa lagen om
tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio. Enligt
skrivelsen drev Socialdemokraterna hösten 1994 igenom stopplagen i syfte att
förhindra en fortsatt fördelning av lediga frekvenser. Detta gjordes trots att
Lagrådet ifrågasatt lagens förenlighet med 3 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen mot bakgrund av att lediga radiofrekvenser skulle
stå outnyttjade under en övergångstid. Lagrådet hade anfört att
grundlagsbestämmelsen inte bara innebär att lediga radiofrekvenser skall tas i
anspråk utan att dessa skall tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste
möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.
Utskottets bedömning
Utskottet står fast vid den bedömning av rättsläget som gjordes i betänkande
1994/95:KU25. Riksdagen måste ha rätt att vidta lagstiftningsåtgärder för att
komma till rätta med en utveckling som visat att lagstiftningen inte är
ändamålsenlig från yttrandefrihetssynpunkt. En reform på lokalradioområdet som
bättre tillgodoser målsättningen i 3 kap. 2 § andra stycket
yttrandefrihetsgrundlagen måste ha förutsättningar att bli meningsfull. Därför
bör det inte ges nya tillstånd att sända lokalradio innan nya bestämmelser kan
träda i kraft. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.
Lokal- och närradiokommittén har nu lagt fram lagförslag som syftar till ett
ändrat urvalsförfarande för att åstadkomma en större ägarspridning och ett mer
varierat programinnehåll. En proposition bereds i Regeringskansliet, men
beräknas - enligt vad som anges i departementets verksamhetsplan för år 1997 -
inte kunna lämnas till riksdagen förrän i november 1997. Till detta kommer att
det inte kan uteslutas att ett förslag blir vilande i tolv månader.
Utskottet vill mot denna bakgrund föreslå en fortsatt förlängning av den
s.k. stopplagen till utgången av år 1998. Om nya bestämmelser i fråga om
fördelningen av radiofrekvenser kan träda i kraft dessförinnan kan förutsättas
att stopplagen inte behöver gälla hela denna tid.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen med avslag på motion 1996/97:Kr17 yrkande 23 antar i
bilaga 1 intaget förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen
(1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända
lokalradio.
res. (m, fp)
Stockholm den 22 april 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),
Catarina Rönnung (s), Axel Andersson (s), Widar Andersson (s), Barbro Hietala
Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger
(m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m),
Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nils-Fredrik Aurelius (m) och Ola
Karlsson (m).
Reservation
Birgit Friggebo (fp), Jerry Martinger (m), Inger René (m), Håkan Holmberg
(fp), Nils-Fredrik Aurelius (m) och Ola Karlsson (m) anser
dels att utskottets bedömning på s. 5 bort ha följande lydelse:
Den privata lokalradion infördes 1993 för att främja mångfald och
yttrandefrihet. Syftet var att skapa en radioform fristående från politisk
styrning av programinnehållet och ge en mångfald aktörer möjlighet att
vitalisera och utveckla radion. Den privata lokalradion har blivit en
lyssnarmässig succé.
Den s.k. stopplagen beslutades av riksdagen hösten 1995 och har medfört att
8 frekvenser för lokalradiosändningar finns oanvända. Till detta kommer ett
okänt antal tillstånd för nya sändningsområden på FM-bandet och 10-15 på AM-
bandet. När den s.k. stopplagen behandlades i Lagrådet ifrågasatte Lagrådet
dess förenlighet med 3 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen och pekade på att
lediga radiofrekvenser skulle komma att stå outnyttjade under en
övergångsperiod.
Enligt utskottets mening borde mot denna bakgrund den s.k. stopplagen aldrig
ha drivits igenom. Dessutom gäller att ju längre lagen får vara i kraft, desto
starkare står den i strid med bestämmelserna i 3 kap. 2 §
yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att radiofrekvenserna skall tas i
anspråk och det på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och
informationsfrihet. Ett fortsatt stopp för fördelningen av radiofrekvenser kan
ses som en permanentning av en från yttrandefrihetssynpunkt ohållbar
situation.
Utskottet tillstyrker därför motionsyrkandet och föreslår att riksdagen
upphäver den s.k. stopplagen.
dels att riksdagens hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Kr17 yrkande 23 antar i
bilaga 2 intaget lagförslag.
Utskottets lagförslag
Förslag till lag om fortsatt giltighet av (lagen 1995:1292) om tillfälliga
bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i
fråga om tillstånd att sända lokalradio, som gäller till utgången av juni
månad 1997, skall fortsätta att gälla till utgången av år 1998.
Reservanternas lagförslag
Förslag till lag om upphävande av lagen (1995:1292) om tillfälliga
bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i
fråga om tillstånd att sända lokalradio skall upphöra att gälla med utgången
av maj månad 1997.