I betänkandet behandlas 20 motioner som väckts under den allmänna motionstiden
1996/97 och som har anknytning till kommunala kompetensfrågor i olika
hänseenden.
Utskottet avstyrker samtliga motioner utom två socialdemokratiska,
beträffande vilka utskottet föreslår ett tillkännagivande om en utvidgning av
pågående försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet till att omfatta
även annan kommunal verksamhet än kollektivtrafik.
Till betänkandet har fogats åtta reservationer.
Motionerna
1996/97:K211 av Margit Gennser (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tillämpning av självkostnadsprincipen vad gäller taxor som har
samband med myndighetsutövning.
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör införas
i kommunallagen,
1996/97:K503 av Barbro Johansson och Elisa Abascal Reyes (mp) vari yrkas att
riksdagen beslutar om lagstiftning för kommuner och landsting som ger dem
möjlighet att bojkotta företag som bryter mot de regler som satts upp av FN
och dess underorganisationer.
1996/97:K504 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till ändring av kommunallagen i syfte att förbjuda
kommunala bolag.
1996/97:K505 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna
till laglighetsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till straffrättsligt
sanktionssystem i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:K508 av förste vice talman Anders Björck m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte
att minska den kommunala näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i
motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning i enlighet
med vad som anförts i motionen.
1996/97:K510 av Hans Stenberg m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till sådan ändring i lagen som innebär att de
kommunala företag som själva är konkurrensutsatta och drivs enligt
affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen.
1996/97:K512 av Leo Persson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en modernisering av
kommunallagen.
1996/97:K517 av Lena Larsson (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att underlätta
möjligheterna till samgående mellan bostadsföretag i olika kommuner.
1996/97:K518 av Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att skyndsamt igångsätta arbetet med en ändrad lagstiftning om kommunal
uppdragsverksamhet.
1996/97:K520 av Tomas Högström (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunala avgiftssystem.
1996/97:K523 av Kia Andreasson m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att vid kommunal
affärsverksamhet tillstånds- och tillsynsansvaret över verksamheten skall
övergå till exempelvis länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet.
1996/97:K532 av Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av
att se över reglerna för kommunal näringsverksamhet.
1996/97:K533 av Michael Stjernström (kd) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av de lagar och författningar som reglerar de
allmännyttiga bostadsföretagen.
1996/97:Fi613 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas
3. att riksdagen uppdrar åt regeringen att lägga fram förslag om användning
av den kommunala bolagsformen, i enlighet med vad som anförts i motionen,
1996/97:Fi801 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kommunallagens förtydligande för att åstadkomma en effektivare
gränsdragning av den kommunala kompetensen.
1996/97:L212 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kommunal bolagisering.
1996/97:N250 av Karin Falkmer m.fl. (m) vari yrkas
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen
i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:N251 av Lars Leijonborg m.fl. (fp) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en lagstiftning om förbud mot kommunala bolag.
1996/97:N256 av Alf Svensson m.fl. (kd) vari yrkas
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring i
kommunallagen att den kommunala kompetensen preciseras och skärps så att inte
konkurrensen från de drygt 2 000 kommunala bolagen som verkar på den öppna
marknaden snedvrids genom till exempel underprissättning och utnyttjande av
dominerande ställning.
1996/97:Bo234 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om samägande av fastigheter och samordning av fastighetsförvaltning
över kommungränserna.
Utskottet
Kommunal näringsverksamhet m.m.
Motionerna
I motion 1996/97:K508 hemställer Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att minska den kommunala
näringsverksamheten i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) och
att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning i enlighet med
vad som anförts i motionen (yrkande 2). Under senare år har kommuner och
landsting utökat sin näringsverksamhet och givit sig in i allt fler branscher
samtidigt som verksamheten allt oftare börjat bedrivas i privaträttslig form
med hjälp av kommunala aktiebolag. I jämförelse med privata företag har de
kommunala ett lågt eller i många fall inget finansiellt och affärsmässigt
risktagande. De speciella förutsättningarna för kommunala bolag beträffande
verksamhetens finansiering och affärsmässiga risktagande snedvrider enligt
motionärerna konkurrensen till de privata företagens nackdel. De kommunala
bolagen utgör också ett hot mot den kommunala demokratin på grund av bristen
på insyn.
I motion 1996/97:K510 föreslår Hans Stenberg m.fl. (s) att riksdagen hos
regeringen föreslår förslag till sådan ändring i lagen som innebär att de
kommunala företag som själva är konkurrensutsatta och drivs enligt
affärsmässiga principer tillåts konkurrera utanför den egna kommunen. Enligt
ny lagstiftning kan kommunala trafikföretag som är konkurrensutsatta från den
1 juli 1996 lägga anbud på trafik utanför den egna kommunen. Med nuvarande
upphandlingsbestämmelser tvingas kommunerna att utsätta sina egna företag för
konkurrens i den egna kommunen samtidigt som de egna företagen inte får
konkurrera i andra kommuner. Många kommuner väljer därför enligt motionärerna
att avstå från att konkurrensutsätta vissa verksamheter. Enligt motionärerna
bör alla kommunala företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässiga
grunder ha möjlighet att konkurrera även utanför den egna kommunen under
förutsättning att den egna verksamheten är konkurrensutsatt i den egna
kommunen.
I motion 1996/97:K512 hemställer Leo Persson m.fl. (s) att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en modernisering av
kommunallagen beträffande kommunernas roll i näringspolitiken. Enligt
motionärerna hindras kommunerna i dag att aktivt bidra till en positiv
näringslivsutveckling, främst avseende möjligheten att medverka till att lösa
vissa företags lokalbehov, av bestämmelserna i 2 kap. 1 § kommunallagen. I
motionen föreslås att kommunallagen moderniseras så att kommunerna mera aktivt
kan delta i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. Dessa skall enligt
motionärerna ha karaktären av företagshotell utan begränsning till en fysisk
byggnad. Mindre och medelstora företag skall här kunna hyra utrymmen och för
detta erlägga marknadsmässig hyra. Motionärerna föreslår att bestämmelserna om
kommunala bolag och kompetensfrågorna i övrigt ses över i det aktuella
sammanhanget.
I motion 1996/97:K518 hemställer Bengt Silfverstrand och Bo Nilsson, båda
(s), att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att skyndsamt igångsätta arbetet med en ändrad lagstiftning om
kommunal uppdragsverksamhet. Enligt motionärerna visar rättspraxis att det
bara undantagsvis är möjligt för kommunerna att erbjuda sina tjänster och
produkter på den allmänna marknaden. Det är uteslutet att ett kommunalt
renhållningsverk får totalentreprenad på renhållning i en annan kommun.
Alternativet är i ett sådant fall att driva verksamheten i form av
kommunalförbund, gemensamt bolag eller annan form av samarbetsavtal. För att
en effektiv hushållning med skattemedel skall bli möjlig är det enligt
motionärerna nödvändigt att fullt ut utnyttja kapitalinvesteringar och
överkapacitet i den kommunala sektorn, vilket kräver ökade möjligheter att
bedriva interkommunal verksamhet. Den utvidgade befogenhet för kommunerna att
på försöksbasis bedriva uppdragsverksamhet i andra kommuner inom området
kollektivtrafik som riksdagen beslutat om våren 1996 innebär enligt
motionärerna en alltför snäv avgränsning. En förändring av bestämmelserna om
kommunal uppdragsverksamhet bör därför åter aktualiseras.
I motion 1996/97:K532 begär Inga Berggren m.fl. (m, c, fp, kd) att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att
se över reglerna för kommunal näringsverksamhet. Under senare år har flera
kommuner börjat sälja sina tjänster och varor på marknader som tidigare var
förbehållna privata företag, vilket enligt motionärerna inger oro. Skälen till
denna oro är dels att kommuner och privata företag inte konkurrerar på lika
villkor, dels att näringsverksamhet alltid innefattar risker. En orsak till
den beskrivna utvecklingen är enligt motionärerna att det växt fram en
missuppfattning om att kommunerna, delvis till följd av den större
organisatoriska frihet som 1991 års kommunallag medgav, skulle kunna söka sig
ut på den öppna marknaden. Den kommunala bolagiseringen verkar enligt
motionärerna i samma riktning. Gränserna för kommunernas näringsverksamhet
måste enligt motionärerna ses över. En utgångspunkt bör därvid vara att
kommersiell verksamhet är främmande för kommunerna. Gränserna för kommunal
näringsverksamhet och sanktionerna mot kommuner som inte iakttar dessa bör
skärpas.
I motion 1996/97:Fi801 hemställer Bengt Harding Olson (fp) att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att
kommunallagen förtydligas för att åstadkomma en effektivare gränsdragning av
den kommunala kompetensen (yrkande 3). Enligt motionären bör kommunallagen
ändras särskilt vad gäller kommunernas möjlighet att bedriva verksamhet i
konkurrens med det privata näringslivet. Förbudet mot spekulativ verksamhet
bör få en klarare och mera effektiv utformning och möjligheter bör skapas för
att stoppa kommunal verksamhet som inte är kompetens-enlig, anser motionären.
Alf Svensson m.fl. (kd) hemställer i motion 1996/97:N256 att riksdagen hos
regeringen begär förslag till sådan ändring i kommunallagen att den kommunala
kompetensen preciseras och skärps så att inte konkurrensen från de drygt 2 000
kommunala bolagen som verkar på den öppna marknaden snedvrids genom t.ex.
underprissättning och utnyttjande av dominerande ställning (yrkande 3). Enligt
motionärerna är många gånger konkurrensen mellan de kommunala bolagen och de
privata osund. Det är enligt motionärerna svårt att komma åt den sneda
konkurrensen. För att bestämmelserna i konkurrenslagen om underprissättning
skall kunna tillämpas krävs att aktören har en dominerande ställning på
marknaden och att syftet är att slå ut konkurrenter. Kommunallagen anger inte
tillräckligt precist gränserna för den kommunala kompetensen, anser
motionärerna. Reglerna på området måste enligt motionärerna skärpas och
förtydligas och kommunernas kompetensområde klargöras.
Bakgrund
Inledning
De motioner som behandlas under detta avsnitt är i huvudsak inriktade på två
sakområden. Motionerna K508 (m) yrkande 1 och 2, K532 (m, c, fp, kd), Fi801
(fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3 berör frågan om en precisering av
gränserna för den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet.
Motionerna K510, K512 och K518, alla (s), berör frågan om en utvidgning av den
kommunala kompetensen. I den förstnämnda motionen gäller det kommunala
företags möjligheter att konkurrera utanför den egna kommunen. I den andra
motionen gäller det kommunernas medverkan i uppbyggandet av s.k.
företagsindustriområden. I den tredje motionen gäller det möjligheten till
kommunal uppdragsverksamhet utanför en kommuns egna område. I den fortsatta
framställningen redovisas problemställningarna i den ordning de här
beskrivits.
Precisering av den kommunala kompetensen vad avser näringsverksamhet
I huvudsak styrs kommunernas och landstingens kompetens i näringslivsfrågor av
den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt
denna får kommuner och landsting själva ta hand om sådana angelägenheter av
allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område
eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan
kommun, ett annat landsting eller någon annan. Vid sidan av denna regel har
vissa speciella principer utvecklats som styr vad som är tillåtligt
beträffande kommunernas och landstingens näringspolitiska engagemang. På den
grunden har särskilda regler om kommunernas och landstingens förhållande till
näringslivet tagits in i kapitlet om befogenheterna.
De allmänna bestämmelserna om kommunernas och landstingens näringsverksamhet
återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kommunallagen. Enligt 7 § får kommuner och
landsting bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut
på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna
i kommunen eller landstinget. Vidare får kommuner och landsting enligt 8 §
genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller
landstinget. Individuellt stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om
det finns synnerliga skäl för det.
Enligt kommunallagskommentaren (Paulsson m.fl.: Den nya kommunallagen) har
kommunerna en oomtvistad rätt att vara verksamma på en rad områden som
vanligen ses som en del av näringslivet, t.ex. bostadsföretag, el-, gas- och
värmeverk, renhållningsverk och trafikföretag. Sådana verksamheter är att anse
som sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Den del av näringslivet som av
tradition är förbehållet den enskilda företagsamheten brukar kallas det
egentliga näringslivet.
När det gäller de nyss redovisade bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen
är allmänintresset utgångspunkten för bedömningen av det tillåtna, dvs. att en
verksamhet eller en anläggning är avsedd för medlemmarna i kommunen eller
landstinget. I praktiken finns det inget hinder för att även andra än dessa
utnyttjar anläggningarna eller tjänsterna. Bestämmelsen om att verksamheten
skall drivas utan vinstsyfte är ett uttryck för den kommunalrättsliga
principen om förbud mot spekulativa företag. Principen innebär att en kommun
eller ett landsting inte får bedriva en verksamhet som huvudsakligen syftar
till att ge ekonomisk vinst. Något absolut förbud mot vinst i en verksamhet
finns dock inte. I vilken utsträckning verksamheten får ge överskott och hur
detta skall användas får bedömas med tillämpning av självkostnadsprincipen,
som finns inskriven i 8 kap. 3 b § kommunallagen.
Som framgår av 2 kap. 8 § första stycket får kommuner och landsting i
princip endast vidta åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen
eller landstinget. Sådana åtgärder är bl.a. att tillhandahålla mark och
teknisk service till företagen. Inget hindrar att en generell lågprislinje
tillämpas vid upplåtelse av mark eller elkraft, men individuella prisförmåner
får inte förekomma. Generellt sett är det inte en uppgift för kommunerna eller
landstingen att tillhandahålla näringslivet lokaler. De får emellertid
tillgodose hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under
förutsättning att verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i
allmänhet. Utanför kompetensen faller individuellt anpassad lokalhållning åt
enstaka industriföretag.
I förarbetena till 1991 års kommunallag anförs att de kommunala åtgärderna
på näringslivsområdet bör koncentreras till de allmänt näringslivsfrämjande
åtgärderna, medan individuellt inriktat stöd får förekomma endast i
undantagsfall. Detta framgår av 8 § andra stycket enligt vilket det krävs
synnerliga skäl för ett sådant stöd.
Utvidgning av den kommunala kompetensen
I det föregående har redovisats vad kommunallagen tillåter i fråga om
tillhandahållande av bl.a. mark och lokaler till det lokala näringslivet. Av
redovisningen har bl.a. framgått att kommunerna och landstingen får tillgodose
hantverkets och den mindre industrins behov av lokaler under förutsättning att
verksamheten inriktas på detta företagarkollektiv i allmänhet. Individuellt
anpassad lokalhållning åt enstaka företag anses däremot falla utanför
kompetensen.
När det gäller kommunala företags möjligheter att bedriva verksamhet utanför
den egna kommunen samt kommunal uppdragsverksamhet har denna fråga behandlats
av utskottet flera gånger under senare år, senast i betänkande 1995/96:KU34,
där KU behandlade ett förslag till en ny lag om försöksverksamhet med rätt för
kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som
avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Riksdagen
godkände propositionens förslag, som innebär att kommunala aktiebolag får rätt
att under vissa förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra
kommuner inom området kollektivtrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till
utgången av år 2002.
I övrigt kan nämnas att kommunala företag, som producerar och handlar med el
eller bedriver nätverksamhet, genom lagen (1994:618) om handel med el har
möjlighet att gå utanför kommungränserna i sin verksamhet. Denna bestämmelse
löser kommunerna från kravet på att verksamheten i ett kommunalt företag skall
försiggå inom kommunens geografiska område i enlighet med
lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen).
Utskottets bedömning
Utskottet behandlar först frågan om en precisering av gränserna för den
kommunala kompetensen. I motion K508 (m) yrkande 1 föreslås att kommunallagen
ses över i syfte att minska den kommunala näringsverksamheten. I motionen
föreslås vidare att riksdagen hos regeringen begär lagstiftning med denna
inriktning (yrkande 2). I motionerna K532 (m, c, fp, kd), Fi801 (fp) yrkande 3
och N256 (kd) yrkande 3 framförs liknande förslag. I motionerna anförs bl.a.
att kommunal näringsverksamhet medför risk för snedvridning av konkurrensen
till de privata företagens nackdel, att näringsverksamhet i kommunal regi är
riskfylld och att kommersiell verksamhet är främmande för kommunerna.
Som framgått av redovisningen i det föregående är kommunallagens
bestämmelser om den kommunala kompetensen vad gäller näringsverksamhet
tydliga. Förutsättningarna för sådan verksamhet är att den bedrivs utan
vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller
tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget (2 kap. 7 §
kommunallagen). Som också framhållits finns det emellertid inte någon klar
gränslinje mellan vad som brukar kallas sedvanlig kommunal affärsverksamhet
och sådan verksamhet som av tradition är förbehållen det egentliga
näringslivet. Utskottet konstaterar dock att det av förarbetena till
kommunallagen (prop. 1990/91:117) tydligt framgår att kommuner och landsting
inte får bedriva verksamhet eller göra andra ingripanden på det egentliga
näringslivets område annat än under mycket speciella förhållanden (s. 33).
I förarbetena till kommunallagen ges följande exempel på sedvanlig kommunal
affärsverksamhet: bostadsföretag, tvätterier, el-, gas- och värmeverk,
renhållningsverk, fryserier, saluhallar, slakthus, parkeringsanläggningar,
buss-, spårvägs- och sjötrafikföretag, hamnar, flygplatser samt rörelser för
att tillhandahålla idrottsarenor och olika fritids- och nöjesanläggningar (s.
152).
Det framgår vidare av kommunallagspropositionen att om en viss verksamhet,
trots att den normalt faller utanför den kommunala kompetensen, har en
anknytning till redan befintlig och erkänd kommunal verksamhet kan det te sig
opraktiskt eller verklighetsfrämmande att inte tillåta verksamheten. Några
praktiska exempel är enligt propositionen stuveriverksamhet i kommunägda
hamnar, förädling och försäljning från kommunägda grustag samt försäljning av
plantskoleväxter från stadsträdgårdar (s. 152).
Många kommuner har sett sig föranlåtna att göra ekonomiska insatser för att
trygga tillgången på hotell i kommunen. Sådana insatser kan enligt
propositionen vara kompetensenliga, när det står klart att enskilda företag
och personer inte är beredda att göra de nödvändiga insatserna (s. 153).
Av äldre rättspraxis som belyser gränserna för kommunal näringsverksamhet
(dvs. motsvarigheten till nuvarande 2 kap. 7 § kommunallagen) kan särskilt
noteras RÅ 1965 ref. 43 (rätt för kommun att driva körskola) och RÅ 1975 ref.
19 (rätt för kommun att inrätta deklarationsbyrå). På senare år har
rättsfallen på området varit sällsynta.
Enligt utskottets mening framstår kommunallagens regler om den kommunala
kompetensen när det gäller att bedriva viss näringsverksamhet som
tillräckliga. Några ytterligare preciseringar ser utskottet sålunda inget
behov av. Frågan om en kommun eller ett landsting överskrider sin kompetens på
det här aktuella området får avgöras av förvaltningsdomstolarna på grundval av
de regler och den praxis som finns på området. Motionerna K508 yrkandena 1 och
2, K532, Fi801 yrkande 3 och N256 yrkande 3 avstyrks.
Utskottet övergår därefter till att behandla frågan om utvidgning av den
kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet. I motionerna K510 och
K518, båda (s), aktualiseras frågan om kommunernas möjligheter att bedriva
verksamhet utanför den egna kommunens gränser. I den förstnämnda motionen
föreslås att kommunala företag som är utsatta för konkurrens skall få
konkurrera med andra företag utanför den egna kommunen. I motion K518 föreslås
ändringar i lagstiftningen som gör det möjligt att bedriva kommunal
uppdragsverksamhet utanför den egna kommunen, dvs. interkommunal verksamhet.
Det främsta hindret för att kommunerna skall kunna bedriva verksamhet
utanför sina egna gränser är lokaliseringsprincipen, enligt vilken en
verksamhet som bedrivs av en kommun eller ett landsting skall ha anknytning
till det egna geografiska området eller till de egna kommunmedlemmarna (2 kap.
1 § kommunallagen). Lokaliseringsprincipen ställer upp vissa hinder mot att
kommunerna säljer tjänster till varandra. I rättspraxis har dock undantag från
lokaliseringsprincipen medgetts så att försäljning av viss överskottskapacitet
ansetts tillåtlig.
Som framgått ovan pågår en försöksverksamhet inom kollektivtrafikområdet på
basis av särskild lagstiftning. Enligt denna lag får kommunala aktiebolag,
under vissa förutsättningar, bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra
kommuner och landsting inom området för kollektivtrafik utan att verksamheten
har en sådana anknytning till kommunen, landstinget eller deras medlemmar som
avses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Försöksverksamheten får bedrivas till
utgången av år 2002.
I den utredning som låg till grund för lagförslaget (Ds 1995:13) gjordes den
bedömningen att när det gäller det kommunaltekniska området behövdes ingen
utvidgande lagstiftning, eftersom möjligheter enligt rättspraxis finns att
sälja tillfällig överskottskapacitet.
Enligt utskottets mening är det värdefullt att de kommunala trafikföretagen
har möjlighet att försöksvis bedriva verksamhet i andra kommuner. Vad gäller
övrig kommunal verksamhet instämmer utskottet i bedömningen att det enligt
praxis finns möjligheter att sälja tjänster utanför den egna kommunen.
Utskottet anser emellertid att det finns skäl att vidga försöksverksamheten
till att även omfatta annan kommunal verksamhet. Regeringen bör därför snarast
lägga fram förslag för riksdagen med denna innebörd. Detta bör riksdagen, med
anledning av motionerna K510 och K518, som sin mening ge regeringen till
känna.
I motion K512 (s) föreslås att kommunallagen ändras så att kommunerna mer
aktivt kan delta i uppbyggandet av s.k. företagsindustriområden. Utskottet har
i det föregående redovisat vilka begränsningar som finns beträffande
kommunernas tillhandahållande av bl.a. lokaler till näringslivet. Utskottet
bedömer att ett förverkligande av motionens förslag kräver en ändring av
kommunallagen. Utskottet ifrågasätter emellertid lämpligheten av en sådan
lagändring. En utökad möjlighet för kommunerna att genom investeringar i
lokaler konkurrera med varandra om företagsetableringar leder troligen inte
till att mindre och resurssvagare kommuner får konkurrensfördelar. Det finns
däremot en uppenbar risk att kommuner ser sig tvingade att i stigande grad
överta kostnader från företagen för att de skall kunna bibehålla sin
konkurrenskraft. Mot den här angivna bakgrunden avstyrks motion K512.
Kommunala företag
Motionerna
I motion 1996/97:K504 hemställer Lars Leijonborg m.fl. (fp) att riksdagen hos
regeringen begär förslag till ändring av kommunallagen i syfte att förbjuda
kommunala bolag. Enligt motionärerna hotar de kommunala bolagen demokratin,
kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen. Den kommunala kompetensen är
enligt motionärerna mycket suddigt avgränsad i kommunallagen och det finns ett
legalt utrymme för en ganska vildvuxen kommunal verksamhet. Möjligheterna till
insyn i de kommunala bolagen är enligt motionärerna inte tillräckliga.
Sekretesslagen ger stora möjligheter till inskränkningar genom hänvisning till
affärshemligheter. Besvärsrätten gäller inte för beslut som fattas i ett
kommunalt bolag. Motionärerna anför vad gäller de kommunala bolagen och
ekonomin att ungefär en tredjedel av bolagen gick med förlust 1994, att
bidragen från kommunerna samma år uppgick till 1 200 miljoner kronor och att
avkastningen på eget kapital var 9,8 % det nämnda året. Enligt motionärerna
finns det när det gäller kommunala bolag stora risker för ojust konkurrens
gentemot privata företag till följd av underprissättning och ägartillskott
från skattepengar. Motionärerna anser att de verksamheter som kommunerna
egentligen inte har något med att göra bör omvandlas till vanliga privata
företag och att sådant som kommunen skall göra bör bedrivas i
förvaltningsform. Möjligheten för kommuner att bedriva näringsverksamhet bör
enligt motionärerna slopas. Motionärerna vill införa ett förbud i
kommunallagen för bildande av nya kommunala bolag och en s.k.
solnedgångsparagraf med innebörd att existerande bolag skall vara avvecklade
vid utgången av år 2005. - Liknande resonemang förs i motion 1996/97:N251 av
Lars Leijonborg m.fl. (fp). I motionen hemställs att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en lagstiftning om förbud
mot kommunala bolag (yrkande 2).
I motion1996/97:K505 hemställer Anders Björck m.fl. (m) att riksdagen hos
regeringen begär förslag till ändring av möjligheterna till laglighetsprövning
i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 1) och att riksdagen hos
regeringen begär förslag till straffrättsligt sanktionssystem i enlighet med
vad som anförts i motionen (yrkande 2). Enligt motionärerna har det blivit
allt vanligare med kommunala bolag och koncernbildningar där kompetensstridig
verksamhet kan bedrivas utan möjlighet till laglighetsprövning. En
kommunmedlem kan överklaga ett beslut om att en kommun eller ett landsting
skall gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster utan tillräcklig
anknytning till en erkänd kommunal angelägenhet. Dock kan beslut som fattas av
ett kommunalt företag normalt inte överklagas. Det finns ingen straffrättslig
eller civilrättslig sanktion att tillgripa mot en kommun som vägrar rätta ett
beslut som upphävts av en förvaltningsdomstol. Enligt motionärerna bör det bli
möjligt att överklaga verksamhet av det här aktuella slaget till kammarrätten
för att pröva om verksamheten är kompetensenlig. Prövningen bör kunna ske
oavsett om verksamheten startats efter ett formellt beslut eller när beslutet
fattats. Det bör också införas ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall
kommunen inte rättar ett upphävt beslut.
Kia Andreasson m.fl. (mp) föreslår i motion 1996/97:K523 att riksdagen som
sin mening bör ge regeringen till känna vad i motionen anförts om att vid
kommunal affärsverksamhet tillstånds- och tillsynsansvaret över verksamheten
skall övergå till exempelvis länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet.
Enligt motionärerna uppstår en jävssituation i de fall då en kommun bedriver
viss verksamhet i t.ex. bolagsform samtidigt som kommunen genom ansvarig
politisk nämnd beviljar sig själv tillstånd enligt miljölagstiftningen för den
verksamhet som bedrivs. Enligt motionärerna bör kommuner som bedriver
affärsverksamhet fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar, varvid sådana
ärenden bör överlämnas till länsstyrelsen eller annan opartisk myndighet.
I motion 1996/97:Fi613 hemställer Lars Tobisson m.fl. (m) att riksdagen
uppdrar åt regeringen att lägga fram förslag om användning av den kommunala
bolagsformen i enlighet med vad som anförts i motionen (yrkande 3). Enligt
motionärerna är kommunala aktiebolag en onödig företeelse. Bildandet av
kommunala företag har tidigare i betydande grad motiverats med särreglerna
beträffande bl.a. insyn och offentlighet, men numera är kommunala bolag i
stort likställda med förvaltningsformen i dessa avseenden. Det finns också
enligt motionärerna en risk för snedvridning av konkurrensen på en marknad där
lokala småföretag skall kunna utvecklas. Kommunala företag har också enligt
motionärerna på senare tid gett upphov till koncernbildningar och avancerad
skatteplanering i syfte att uppnå skattebefrielse. Kommunala bolag bör enligt
motionärerna inte finnas annat än som en övergångslösning inför en
privatisering. Motionärerna föreslår ett principförbud mot bildande av nya
kommunala bolag. Befintliga bolag bör antingen försäljas inom en femårsperiod
eller återföras till förvaltningsformen.
I motion 1996/97:L212 hemställer Bengt Harding Olson (fp) att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunal
bolagisering (yrkande 4). Enligt motionären utgör den kommunala bolagiseringen
ett hot mot småföretagarnas rättssäkerhet, främst vad avser dålig insyn men
även genom att kommunalpolitiker som sitter på flera stolar frestas till
?övertramp?. Företagsekonomiskt innebär kommunala bolag ett hot genom att de
utövar illojal konkurrens mot småföretagare. En radikal lösning är enligt
motionären att avveckla den kommunala bolagiseringen.
I motion 1996/97:N250 föreslår Karin Falkmer m.fl. (m) att riksdagen hos
regeringen begär förslag till ändringar i kommunallagen i enlighet med vad som
anförts i motionen (yrkande 3). Enligt motionärerna bedriver många kommuner
näringsverksamhet utan iakttagande av självkostnadsprincipen och
lokaliseringsprincipen. Laglighetsprövningen kan endast ske i omedelbar
anslutning till att kommunalt beslut om verksamheten har fattats. Någon
rättslig prövning i efterhand är inte möjlig. Adekvata sanktionsmöjligheter
vid brott mot kommunallagen saknas också. Därför bör enligt motionärerna
kommunallagen ses över så att ytterligare begränsningar av kommunernas
möjligheter att bedriva näringsverksamhet och verksamhet i bolagsform bör
övervägas och att reglerna för kommunalbesvär ses över i syfte att möjliggöra
laglighetsprövning av kommunal verksamhet oavsett när beslut om detta har
fattats.
Bakgrund
Inledning
Motionerna i detta avsnitt är inriktade på följande sakområden. I motionerna
K504 (fp), delvis, N251 (fp) yrkande 2 och Fi613 (m) yrkande 3, delvis,
föreslås att nybildande av kommunala företag skall förbjudas i kommunallagen.
I motion K504, delvis, Fi613 yrkande 3, delvis, och L212 (fp) yrkande 4
föreslås också att existerande bolag bör avvecklas inom en viss tidsperiod. I
motionerna K505 (m) yrkande 1 och N250 (m) yrkande 3, delvis, hemställs att
lagstiftningen ändras så att det blir möjligt att pröva lagligheten i
verksamhet som bedrivs i bolagsform. I motion N250 (m) yrkande 3, delvis,
efterlyses också någon form av sanktionssystem vid ett eventuellt
kompetensöverskridande. I motion K505 (m) yrkande 2 föreslås att ett
sanktionssystem bör införas för de fall en kommun inte rättar ett upphävt
beslut. Enligt motion K523 (mp) bör kommuner som bedriver affärsverksamhet i
t.ex. bolagsform fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar, varvid sådana
ärenden bör överlämnas till länsstyrelsen eller annan statlig myndighet. De
här beskrivna frågorna som behandlas i motionerna tas i det följande upp i den
ordning de här nämnts.
Lagregleringen av kommunala företag
Kommunala företag regleras i 3 kap. 16-19 §§ kommunallagen. Enligt 16 § får
kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en
kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte
föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en
stiftelse eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar
myndighetsutövning får dock överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
I paragrafen erinras om att det i sekretesslagen (1981:100) finns bestämmelser
om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag.
Bestämmelsen i 16 § innebär att den verksamhet som överlämnas till
privaträttsliga organ skall falla inom den kommunala kompetensen. Lagreglerna
syftar till att legalisera kommunal företagsbildning som företeelse inom de
ramar lagen drar upp, men kommunerna får inte bilda företag i syfte att
kringgå reglerna för den kommunala kompetensen eller för att minska insynen i
kommunal verksamhet. Till följd av en lagändring 1994 har möjligheterna till
insyn i kommunala företag ökat. Enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen skall vad som
föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att få ta del av allmänna
handlingar hos myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos
aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner
eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag,
föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas
med myndighet. Kommunala företag kan därför närmast ses som en alternativ
driftform för kommunal verksamhet.
Enligt 3 kap. 17 § kommunallagen skall fullmäktige, innan en kommun eller
ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett
aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, fastställa det
kommunala ändamålet med verksamheten, utse styrelseledamöter och minst en
revisor samt se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i
verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt
fattas. Detsamma gäller när kommunen eller landstinget ensam bildar en
stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Syftet med fullmäktiges fastställande av ändamålet med verksamheten är att
minimera riskerna för kompetensöverskridanden. Enligt förarbetena bör detta
ske i bolagsordningen för aktiebolag men det är inget uttryckligt krav att
detta sker. Kraven på precisering av ändamålsbestämmelsen är enligt
förarbetena särskilt stark om verksamheten ligger nära gränsområdena för den
kommunala kompetensen. Den rättsliga innebörden av fullmäktiges yttranderätt
innan beslut tas i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars
av större vikt är att aktiebolaget bolagsrättsligt sett kan fatta ett beslut i
strid mot fullmäktiges yttrande. Fullmäktige kan då med stöd av 8 kap. 2 §
aktiebolagslagen avsätta styrelsen. Aktiebolaget blir bundet av reglerna om
yttranderätt genom bestämmelser i bolagsordningen eller genom ägardirektiv som
fastställs på bolagsstämma.
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en
förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan,
skall fullmäktige, enligt 18 § första stycket, se till att den juridiska
personen blir bunden av de villkor som avses i 17 § i en omfattning som är
rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och
omständigheterna i övrigt. Detsamma gäller, enligt andra stycket, om kommunen
eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en
kommunal angelägenhet. Enligt 18 § tredje stycket skall fullmäktige, i fråga
om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som
inte omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen, verka för att allmänheten skall ha
rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för
allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och
sekretesslagen.
I 3 kap. 18 § regleras vad som skall gälla när en kommun eller ett landsting
lämnar över en kommunal angelägenhet till ett bolag eller en förening där
kommunen samverkar med andra intressenter. En sådan samverkan måste ligga inom
den kommunala kompetensen. Med ?annan? avses en annan kommun, ett landsting
eller staten eller en enskild intressent.
Statistiska uppgifter om kommunala företag
Enligt regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den kommunala
sektorn fanns det vid årsskiftet 1994/95 1 459 kommunala företag i kommunerna
samt 120 i landstingen, totalt 1 579. Siffrorna är baserade på Statistiska
centralbyråns statistik, i vilken enbart majoritetsägda företag ingår. Enligt
en enkätundersökning genomförd 1994 fanns det enligt samma källa ca 800
företag där en kommun eller ett landsting var minoritetsägare.
Antalet kommunala företag har under 1970- och början av 1980-talet varit
relativt konstant. 1980 fanns det 1 244 majoritetsägda kommunala företag. 1990
uppgick antalet till 1 478. Därefter ökade antalet företag till en hittills
högsta nivå 1992, då det fanns 1 641 majoritetsägda kommunala företag.
Därefter har antalet minskat något. 1993 fanns det 1 576 företag, 1994 1 579
och den 31 december 1995 1 576 företag.
Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är
aktiebolag med drygt 1 000 företag. Till detta kommer drygt 300 stiftelser. De
kommunala företagen bedriver verksamhet främst inom olika tekniska
verksamheter såsom el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m.
De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan hälften av samtliga
företag. Tre fjärdedelar av de totalt drygt 46 000 anställda fanns inom
områdena kommunikationer, park, fritid och kultur, energi, vatten och avfall
samt fastighetsförvaltning.
Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen var 1988 71 miljarder
kronor 1991 var den 102 miljarder kronor varefter den steg till 115 miljarder
kronor 1993. Efter en nedgång från denna nivå under 1994 steg omsättningen år
1995 till 124 miljarder kronor.
De kommunala företagen förvaltar tillgångar på ca 400 miljarder kronor. De
har nästan genomgående en låg soliditet, i storleksordningen 5-15 %.
Tidigare behandling i riksdagen m.m.
När bestämmelserna om kommunala företag fick sin utformning vid
kommunallagsrevisionen 1991, uttalade utskottet (bet. 1990/91:KU38) att
utskottet inte funnit skäl att införa regler som allmänt förbjuder eller
begränsar kommunala hel- eller delägda företag. Enligt utskottet rådde det en
bred enighet om att den kommunala verksamheten i största möjliga utsträckning
bör ske i nämndform. Enligt kommentaren till kommunallagen (Paulsson m.fl.,
a.a.) får uttalandet närmast ses som en rikspolitisk rekommendation till
kommuner och landsting att iaktta återhållsamhet med företagsbildningar. Lagen
i sig ger inte nämndformen uttryckligt företräde, varför utrymmet för att
bilda företag får anses ganska stort.
Utskottet behandlade i ett betänkande 1994 (bet. 1993/94:KU9) motioner med
yrkanden om att bolagisering av kommunal verksamhet bör undvikas. Utskottet
erinrade i sin bedömning om att kommuner och landsting inte får bilda bolag i
syfte att kringgå reglerna om den kommunala kompetensen eller för att minska
den demokratiska insynen i och kontrollen av verksamheten. Utgångspunkten för
organisatoriska överväganden borde enligt utskottets mening vara verksamhetens
speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan.
I det senaste betänkandet (bet. 1995/96:KU9) där KU behandlat kommunala
frågor uttalar utskottet att vad öppenhet och insyn beträffar är de kommunala
bolagen numera jämställda med verksamhet bedriven i nämndform. Kommunal
verksamhet skall i första hand bedrivas i nämndform men ibland kan det finnas
skäl som talar för bolagsform.
Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151) har i sitt slutbetänkande (SOU
1996:169) behandlat vissa frågor med anknytning till offentlighetsprincipen i
kommunala företag. Kommittén konstaterar att de regler om handlingars
offentlighet i kommunla företag som infördes den 1 januari 1995 endast gällt
en kort tid och att det därför inte är möjligt att dra några generella
slutsatser om utfallet. Av en studie som kommittén genomfört framgår bl.a. att
övergången till ett delvis offentligrättsligt system har medfört osäkerhet om
vilka av företagens handlingar som omfattas av reglerna om offentlighet och
vem i företagen som skall fatta beslut i frågor om utlämnande av handlingar.
Kommittén anser inte att det finns anledning att föreslå någon lagändring
rörande offentlighetsprincipen vad gäller kommunala företag utan anser att de
problem som finns kan åtgärdas med utbildnings- och informationsinsatser.
I ett delbetänkande (SOU 1996:67) Medborgerlig insyn i kommunala
entreprenader har kommittén särskilt behandlat frågan om insynen i delägda
kommunala företag m.fl. som övertagit vården av en kommunal angelägenhet.
Kommittén föreslår bl.a. att kommuner och landsting åläggs att i avtal med
delägda kommunala företag, privata företag och andra juridiska personer
tillförsäkra allmänheten en rätt till insyn i verksamheten.
Laglighetsprövning och sanktionssystem
Bestämmelser om kommunalbesvär infördes redan i 1862 års kommunallagstiftning.
I en strävan att ta bort begreppet besvär ur författningsmaterian infördes
begreppet laglighetsprövning vid kommunallagsrevisionen 1991.
Laglighetsprövning regleras i 10 kap. kommunallagen. Kännetecknande för
laglighetsprövningen är bl.a. att de beslut som överklagas endast kan angripas
på de grunder som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till
lagligheten av ett beslut. Laglighetsprövningen skiljer sig därvidlag från
förvaltningsbesvär, som kan avse både laglighets- och lämplighetsfrågor.
Förvaltningsbesvär används i allmänhet beträffande beslut som har karaktär av
myndighetsutövning.
Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller ett
landsting rätt att få lagligheten av kommunens eller landstingets beslut
prövad genom att överklaga dem hos kammarrätten. Enligt 2 § får följande
beslut överklagas: beslut av fullmäktige, beslut av en nämnd eller ett
partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent
verkställande art, samt de beslut revisorerna fattar om sin förvaltning i
enlighet med 9 kap. 13 § kommunallagen. Beslut fattade av kommunala företag
ingår följaktligen inte bland dem som kan överklagas. Om det i lag eller annan
författning finns särskilda föreskrifter om överklagande, gäller inte
föreskrifterna i 10 kap. kommunallagen. Sådana bestämmelser finns bl.a. i
plan- och bygglagen (SFS 1987:10) och vallagen (SFS 1972:620).
Ett överklagat beslut skall enligt 10 kap. 8 § kommunallagen upphävas, om
det inte har tillkommit i laga ordning, om beslutet hänför sig till något som
inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, om det organ som har
fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller om beslutet strider
mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det
överklagade beslutets ställe. I det här aktuella sammanhanget bör framhållas
att den andra prövningsgrunden, om beslutet hänför sig till något som inte är
en angelägenhet för kommunen eller landstinget, avser fall då gränserna för
den kommunala kompetensen överskridits.
När det gäller sanktioner vid fall av s.k. domstolstrots och lagtrots har
Kommunalansvarsutredningen i sitt betänkande (SOU 1989:64) bl.a. föreslagit
att ett ekonomiskt sanktionssystem, kommunalbot, skulle inrättas.
Kommunalboten skulle vara riktad direkt mot vederbörande kommun eller
landsting. Flertalet av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget tog
visserligen avstånd från förslaget men uttalade ändå att det fanns ett klart
behov av mera verkningsfulla sanktionsregler.
I Lokaldemokratikommitténs uppgifter (dir. 1992:12) ingick att slutföra
arbetet med hur ett sanktionssystem borde utformas. Kommittén föreslog i
delbetänkandet Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU
1993:109) att kommuner och landsting skulle åläggas att vidta åtgärder mot
domstolstrots och lagtrots, bl.a. genom att granskning av lagligheten i
verksamheten inom nämnderna skulle bli en obligatorisk uppgift för
revisorerna. I betänkandet föreslogs även att nämnderna skulle få rätt enligt
kommunallagen att vägra verkställa beslut av fullmäktige som överklagats eller
uppenbart är olagliga. Förslaget innefattade också ett ökat personligt ansvar
för de förtroendevalda båda vid domstolstrots och lagtrots. För vissa former
av domstolstrots i samband med laglighetsprövning föreslogs ett personligt
vitesansvar. I departementspromemorian Kommunalt domstolstrots och lagtrots
(Ds 1995:27) föreslås att det införs ett personligt vitesansvar i mål om
laglighetsprövning dels vid trots mot verkställighetsförbud, dels vid
utebliven eller otillräcklig rättelse av upphävda beslut som tidigare
verkställts. Promemorian bereds för närvarande i Regeringskansliet. Utskottet
har tidigare, betänkande 1993/94:KU40 och betänkande 1995/96:KU9, avstyrkt
motioner med ungefär samma innehåll som de nu aktuella med hänvisning till att
beredning av frågorna pågår i Regeringskansliet.
Ansvar för tillståndsgivning och tillsyn av kommunal affärsverksamhet
I motion K523 aktualiseras frågan om ansvaret för tillståndsgivning och
tillsyn av kommunal affärsverksamhet. Enligt motionären bör detta ansvar
överföras till statlig myndighet för att jäv skall undvikas i situationer då
tillstånd enligt miljölagstiftningen och befogenhet att utöva tillsyn över
verksamheten skall ges.
Prövning av tillstånd eller anmälan avseende miljöfarlig verksamhet regleras
i miljöskyddsförordningen (1986:364) enligt vilken Koncessionsnämnden för
miljöskydd prövar tillståndsfrågor avseende s.k. A-ärenden medan
tillståndsfrågor avseende s.k. B-ärenden prövas av länsstyrelsen (5 §).
Anmälan enligt 19 § skall, i vad avser s.k. C-ärenden, ske till den ansvariga
kommunala nämnden och, om verksamheten gäller A- eller B-ärenden, till
länsstyrelsen. Ärendebeteckningen A - C emanerar från den lista över
verksamheter som finns i bilaga till förordningen. Endast i frågor som gäller
kategorierna A och B sker en faktisk prövning av tillstånd att uppföra viss
anläggning eller bedriva viss verksamhet. Den kommunala nämndens funktion vad
avser anmälningar enligt miljöskyddslagen (1969:387) är att ta emot dessa
anmälningar och vidarebefordra handlingarna till länsstyrelsen.
I kommunallagen finns bestämmelser, i 3 kap. 5 §, som hindrar att en och
samma nämnd både bedriver viss verksamhet och har tillsyn över den. Enligt
paragrafens första stycke får en nämnd inte bestämma om rättigheter och
skyldigheter för kommunen eller landstinget i ett ärende där nämnden
företräder kommunen eller landstinget som part. Enligt andra stycket får en
nämnd inte heller utöva i lag eller annan författning föreskriven tillsyn över
sådan verksamhet som nämnden själv bedriver. Enligt förarbetena (prop.
1990/91:117) kan den nämnd som utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet inte
också ha ansvar för ett reningsverk eller en sopförbränningsanläggning.
Fastighetsförvaltning och ansvar för brandtillsyn är enligt propositionen ett
annat exempel på oförenliga uppgifter. Däremot hindrar givetvis inte
föreskriften enligt propositionen att varje nämnd har ett allmänt
tillsynsansvar inom sitt verksamhetsområde. Enligt kommunallagskommentaren
(Paulsson m.fl., a.a.) är bestämmelsen utformad på ett sätt som kan leda till
tolkningssvårigheter som inte har behandlats i förarbetena.
Bestämmelsen i kommunallagen om förbud för en nämnd att både bedriva viss
verksamhet och att utöva tillsyn över den är en konsekvens av den nya
ordningen med en fri nämndorganisation som infördes i 1991 års kommunallag.
Tidigare måste vissa nämnder finnas, bl.a. en särskild miljö- och
hälsoskyddsnämnd. Förändringen har medfört att flera kommuner i dag saknar en
fristående miljönämnd och/eller miljökontor.
Den praktiska konsekvensen av förbudet mot att låta en nämnd bedriva en
verksamhet och utöva tillsyn över samma verksamhet är att tillsynsuppgiften
överlämnas till en annan kommunal nämnd, eventuellt till kommunstyrelsen.
Den nämnda regleringen i kommunallagen gäller inte förvaltningsnivån. Samma
förvaltning kan alltså ansvara för både drift och tillsyn över miljöfarlig
verksamhet.
I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande (SOU 1996:103) föreslås när det
gäller bestämmelser om fördelningen av tillsynsansvaret att det skall framgå
av lagtexten att tillsynen utövas av statliga myndigheter och kommunerna i
enlighet med vad regeringen bestämmer. Utredningen föreslår att alla kommuner
skall ha en tillsyn motsvarande den som de har i dag. Det föreslås vidare att
en myndighet får återkalla överlåtelsen av tillsynen till en kommun, om det
visar sig att kommunen inte fullgör sina tillsynsuppgifter på ett nöjaktigt
sätt eller om t.ex. organisatoriska förändringar inom kommunen gör det
olämpligt att tillsynsansvaret ligger på kommunen. Viss tillsyn skall enligt
utredningen alltid ligga på staten.
Ansvaret för tillsyn och drift av samma verksamhet skall enligt utredningens
förslag som princip skiljas åt både på nämnd- och förvaltningsnivå. Det blir
enligt utredningen en uppgift för länsstyrelsen att beakta kommunens interna
ansvarsfördelning vid förhandling om kommunens övertagande av ett s.k.
tillsynspaket innehållande kommunala anläggningar. Utredningen avser att
återkomma senare med förslag till lagreglering av dessa principer. Beredningen
av Miljöbalksutredningens principförslag pågår i Regeringskan-
sliet. Arbetet är inriktat på att överlämna en lagrådsremiss under våren 1997.
Utskottets bedömning
Utskottet behandlar först frågorna om införande av ett förbud i kommunallagen
mot nybildande av kommunala företag samt en eventuell obligatorisk avveckling
av kommunala företag inom en viss tidsperiod. Dessa frågor behandlas i
motionerna K504 (fp), N251 (fp) yrkande 2, Fi613 (m) yrkande 3 samt L212 (fp)
yrkande 4.
Utskottet konstaterar att det från formell synpunkt står kommuner och
landsting fritt att inom de ramar som kommunallagen anger välja om en
verksamhet skall bedrivas i förvaltningsform eller i bolagsform. Utskottet
erinrar vidare om att utskottet vid olika tillfällen har uttalat sig om
lämpligheten att bedriva verksamheten i viss form. Därvid har utskottet
uttalat dels att det inte finns skäl till att det införs regler som förbjuder
eller begränsar kommunala företag, dels att den kommunala verksamheten bör
bedrivas i nämndform i största möjliga utsträckning, dock att det också kan
finnas skäl som talar för bolagsformen. Utskottet har också uttalat att
verksamhetens speciella förutsättningar och den samlade kommunala nyttan bör
vara utgångspunkter för organisatoriska överväganden.
Utskottet konstaterar också att antalet kommunala företag, där en kommun
eller ett landsting är majoritetsägare, under senare år varit i stort sett
oförändrat. Utskottet vill vidare peka på att de kommunala företagen främst
bedriver teknisk verksamhet såsom el- och fjärrvärmeförsörjning samt
fastighetsförvaltning m.m., verksamheter som räknas som sedvanlig kommunal
affärsverksamhet.
Utskottet finner sammanfattningsvis att det inte finns skäl att föreslå
sådana ändringar i kommunallagen om inskränkningar i rätten att bilda bolag
respektive skyldighet att avveckla kommunala bolag som föreslås i de här
aktuella motionerna. Motionerna K504, N251 yrkande 2, Fi613 yrkande 3 samt
L212 yrkande 4 bör därför avslås.
När det gäller frågan om möjligheten till domstolsprövning av sådana beslut
som fattas inom verksamhet som bedrivs i bolagsform, vilket förespråkas i
motionerna K505 (m) yrkande 1 och N250 (m) yrkande 3, delvis, vill utskottet
anföra följande.
Beslut som fattas i kommunala företag ingår inte i de beslut som enligt 10
kap. 2 § kommunallagen är möjliga att överklaga. Bedömningen av huruvida en
verksamhet i ett kommunalt företag ligger inom ramen för den kommunala
kompetensen är primärt en uppgift för styrelsen. Härutöver sker en politisk
prövning av ägaren, kommunen eller landstinget, som genom de av fullmäktige
valda ombuden vid bolagsstämma kan ge styrelsen direktiv om att t.ex. ändra
inriktningen av verksamheten om den inte uppfyller vissa formella krav.
Enligt utskottets mening fungerar den här beskrivna ordningen i de allra
flesta fall på ett tillfredsställande sätt. Denna ordning stämmer enligt
utskottets bedömning helt överens med bolagsformens principer vad gäller
styrning av verksamheten och ansvarsfördelningen. En
laglighetsprövningsmöjlighet av det slag som förespråkas i de här aktuella
motionerna strider mot de nyss nämnda, grundläggande villkoren för en
verksamhet som bedrivs i bolagsform och bör därför inte införas. Motionerna
K505 yrkande 1 och N250 yrkande 3, delvis, avstyrks.
Med hänsyn till vad utskottet här anfört finns det inget skäl att ta upp en
sakdiskussion om ett införande av ett sanktionssystem ägnat att motverka
kompetensöverskridanden inom kommunala företag, som föreslås i motion N250
yrkande 3, delvis, eller införande av ett sanktionssystem för de fall en
kommun inte rättar ett upphävt beslut, som föreslås i motion K505 yrkande 2,
varför motionerna i dessa delar avstyrks.
I motion K523 (mp) föreslås att kommuner som bedriver affärsverksamhet i
t.ex. bolagsform fråntas tillståndsgivning och tillsynsansvar för denna
verksamhet. Enligt motionen bör sådana ärenden överlämnas till länsstyrelse
eller annan statlig myndighet.
Utskottet har i det föregående redovisat hur ansvaret enligt
miljöskyddsförordningen (1989:364) är fördelat mellan kommunerna,
länsstyrelserna och Koncessionsnämnden för miljöskydd i fråga om
handläggningen av ärenden som avser miljöfarlig verksamhet. Det framgår också
av redovisningen att kommunernas uppgifter inte omfattar tillståndsprövning
avseende miljöfarlig verksamhet, utan denna tillkommer länsstyrelserna och
Koncessionsnämnden för miljöskydd.
Utskottet konstaterar när det gäller tillsyn av miljöfarlig verksamhet att
bestämmelsen i 3 kap. 5 § kommunallagen hindrar en kommunal nämnd från att
både bedriva viss verksamhet och ha tillsyn över den. Ett sådant hinder
föreligger inte på förvaltningsnivå. Problemet med denna dubbelroll har
uppmärksammats av Miljöbalksutredningen, som i sitt huvudbetänkande (SOU
1996:103) föreslagit dels att ansvaret för drift och tillsyn av samma
verksamhet som princip skall skiljas åt, dels att länsstyrelserna skall ta
hänsyn till den interna ansvarsfördelningen då kommunens tillsynsuppgifter
bestäms.
Utskottet finner mot den här redovisade bakgrunden ingen anledning att
föreslå åtgärder av det slag som föreslås i motionen. Motion K523 avstyrks
därför.
Allmännyttiga bostadsföretag
Motionerna
I motion 1996/97:K517 hemställer Lena Larsson (s) att riksdagen som sin mening
ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att underlätta
möjligheterna till samgående mellan bostadsföretag i olika kommuner. Enligt
motionären kan ett sätt för de kommunala bostadsföretagen att möta problem som
har samband med skilda marknadsförutsättningar vara att rationalisera drift
och förvaltning genom att fusionera företagen till mer funktionella och
slagkraftiga enheter. Det är därvid enligt motionären naturligt att ompröva
principen att ett kommunalt bostadsföretag endast får arbeta inom den egna
kommunens gränser. Den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen lägger
hinder i vägen för ett förvärv av ett bostadsföretag som ägs av en annan
kommun. Ett samgående av olika bostadsföretag kan förbättra den enskilda
kommunens ekonomi, ge samordningsfördelar och rationaliseringseffekter i de
enskilda företagen och skapa en utvecklingsmöjlighet för företagen.
Lokaliseringsprincipen bör därför enligt motionären upphävas eller ändras för
att underlätta möjligheten till samgående mellan bostadsföretag i olika
kommuner. Motionären framhåller också att det är möjligt för en kommun att
bedriva viss verksamhet på annan kommuns område om det föreligger ett särskilt
behov. Kommuner kan t.ex. gemensamt äga bolag för energiförsörjning,
energiproduktion eller bostadsförsörjning.
I motion 1996/97:K533 hemställer Michael Stjernström (kd) att riksdagen hos
regeringen begär en översyn av de lagar och författningar som reglerar de
allmännyttiga bostadsföretagen. Motionären anför att de allmännyttiga
bostadsföretagen inte omfattas av den kommunala självkostnadsprincipen
beroende på att hyressättningen i kommunala bostadsföretag regleras i
hyreslagen (12 kap. 55 § jordabalken) efter förhandling med tillämpning av
bruksvärdesprincipen. Vid prövning enligt 55 § första stycket hyreslagen skall
främst beaktas hyran för lägenheter som ägs och förvaltas av allmännyttiga
bostadsföretag. De relativt stora vinster som många allmännyttiga
bostadsföretag numera anser sig ha rätt att ta ut måste enligt motionären
strida mot bestämmelserna i 2 kap. 7 § kommunallagen, enligt vilka kommuner
och landsting får bedriva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och
går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt
medlemmarna i kommunen eller landstinget. Motionären ifrågasätter om
allmännyttiga bostadsföretags utdelning av vinstmedel till ägarna är förenligt
med bestämmelserna i kommunallagen. Eftersom flera principer står emot
varandra bör enligt motionären en utredning göras om vilka regler som gäller
för de allmännyttiga bostadsföretagen. I en sådan utredning bör även ingå
frågan om möjligheten att överklaga beslut fattade av styrelsen för
allmännyttiga bostadsföretag.
I motion 1996/97:Bo234 hemställer Anita Johansson m.fl. (s) att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om samägande
av fastigheter och samordning av fastighetsförvaltning över kommungränserna
(yrkande 5). Enligt motionärerna har förutsättningarna för de allmännyttiga
bostadsföretagen förändrats radikalt de senaste åren, bl.a. genom att en rad
särregler har slopats. Under senare år har också allmännyttiga bostadsföretag
sålt ut bostäder bl.a. på grund av dålig ekonomi i företagen och/eller
kommunen. I den allvarliga situation som råder för de allmännyttiga
bostadsföretagen bör staten och kommunerna ta ett gemensamt ansvar för
allmännyttans överlevnad, anser motionärerna. Ett sätt skulle kunna vara att
skapa förutsättningar för kommunerna att äga fastigheter och bedriva
fastighetsförvaltning över kommungränserna.
Bakgrund
Inledning
I de här aktuella motionerna behandlas problem av två slag. Dels gäller det
frågan om en översyn av lagstiftningen angående allmännyttiga bostadsföretag
inklusive möjligheten att överklaga beslut fattade av styrelsen för
allmännyttiga bostadsföretag (motion K533). Dels gäller det frågan om ändring
av lagstiftningen för att underlätta samgående mellan allmännyttiga
bostadsföretag i olika kommuner respektive gemensam fastighetsförvaltning över
kommungränserna (motionerna K517 och Bo234 yrkande 5).
Kommunernas roll och befogenheter inom bostadspolitiken m.m.
Förutsättningen för att ett företag skall kunna godkännas som allmännyttigt
har sedan 1940-talet funnits i författningar om statligt reglerade bostadslån.
Huvudvillkoren har varit att företaget drivs utan enskilt vinstsyfte och att
kommunen kontrollerar företaget genom att tillsätta i vart fall majoriteten av
dess styrelse. Prövningen av om ett företag uppfyller dessa villkor görs
numera av länsstyrelserna. Termen allmännyttiga bostadsföretag används i dag i
äldre bostadsfinansieringsförfattningar och i hyreslagstiftningen.
Under första delen av 1990-talet har villkoren för kommunernas
bostadspolitiska ansvar förändrats kraftigt. Förändringarna har berört både de
ekonomiska villkoren för boende och byggande och det regelverk som styr
kommunernas bostadspolitiska ansvar och styrmedel. Ändringarna i regelverket
har framför allt inneburit att merparten av den speciallagstiftning som
reglerade den kommunala bostadspolitiken har avvecklats. Våren 1993 antog
riksdagen regeringens förslag (prop. 1992/93:242) till en minskad reglering av
kommunernas ansvar för boendefrågor (1992/93:BoU19).
Det kommunala ansvaret för bostadspolitiken baseras efter den 1 juli 1993 i
allt väsentligt på de tre ramlagarna kommunallagen (1991:900),
socialtjänstlagen (1980:620) och plan- och bygglagen (1987:10). Sedan
bostadsförsörjningslagen upphävts baseras det kommunala engagemanget i
bostadspolitiska frågor huvudsakligen på kommunernas allmänna kompetens enligt
kommunallagen, varvid gränserna för kommunernas befogenheter markeras av
lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 §), likställighetsprincipen (2 kap. 2 §) och
självkostnadsprincipen (8 kap. 3 b §).
Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om
sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens
eller landstingets område eller medlemmar och som inte skall handhas enbart av
staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan
(lokaliseringsprincipen). Denna princip innebär att en kommunal åtgärd måste
vara knuten till kommunens eget område eller dess invånare för att den skall
anses laglig. Principen är dock försedd med viktiga undantag, t.ex. att en
kommun får engagera sig i anordningar som närmast används av andra än de egna
kommunmedlemmarna.
Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommuner och landsting behandla sina
medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat
(likställighetsprincipen). Innebörden av likställighetsprincipen är att
särbehandling av enskilda eller grupper av kommunmedlemmar inte får ske på
annat än objektiv grund. Ett beslut om särbehandling kräver rationella hänsyn
eller sakliga överväganden och frånvaro av godtycke. I fråga om boendet finns
ett undantag från likställighetsprincipen genom lagen (1993:406) om kommunalt
stöd till boendet, enligt vilken kommunalt stöd får utgå till enskilda
hushåll. Denna lag utgör i dag den enda speciallagstiftning som reglerar
kommunernas befogenheter på det bostadspolitiska området.
Enligt 8 kap. 3 a § kommunallagen får kommuner och landsting ta ut avgifter
för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För sådana tjänster eller
nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får de ta ut avgifter bara
om det är särskilt föreskrivet. Enligt 8 kap. 3 b § kommunallagen får kommuner
och landsting inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för
de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller
(självkostnaden). Den här aktuella lagstiftningen tillkom våren 1994 med
anledning av proposition 1993/94:188 om lokal demokrati (bet. 1993/94:KU40).
Av propositionen framgår bl.a. att en viss reglering ansågs nödvändig för att
skydda kommunmedlemmarna mot risken för monopolprissättning.
I samband med att bostadsförsörjningslagen (1947:523) upphävdes uttalade
både regeringen och riksdagen att avregleringen inte innebar någon förändring
av kommunernas grundläggande ansvar för bostadsförsörjningen. Bostadsutskottet
uttalade sålunda att kommunallagen ger kommunerna en omfattande kompetens på
bostadsförsörjningsområdet (bet.1992/93:BoU19). Utskottet fann bl.a. att
kommunallagen inte hindrar kommunerna att t.ex. skapa och driva bostadsföretag
samt stödja de egna företagen på olika sätt. Enligt Bostadspolitiska kommittén
har hittillsvarande rättspraxis bekräftat den kommunala kompetensen på området
(SOU 1996:156 s. 230).
Kommunerna är genom sina bostadsföretag ägare till en stor del av landets
fastighetsbestånd. Enligt Bostadspolitiska kommittén ägs 22 % av alla bostäder
av kommunala företag, och på hyresmarknaden är andelen ca 50 %. Ungefär vart
femte hushåll bor hos ett kommunalt bostadsföretag. Närmare 90 % av de
allmännyttiga bostadsföretagen är helägda kommunala bostadsföretag eller
kommunala bostadsstiftelser. Inom hyressättningssystemet har de kommunala
bostadsföretagen en lagfäst roll som hyresledare och som referenspunkt vid
bruksvärdesprövningar. Enligt 12 kap. 55 § jordabalken (?hyreslagen?) skall
vid prövning av hyrans storlek främst beaktas hyran för lägenheter i hus som
ägs och förvaltas av allmännyttiga bostadsföretag.
Enligt Bostadspolitiska kommittén arbetar de kommunala bostadsföretagen
under mycket olika villkor. Flertalet företag är ekonomiskt stabila samtidigt
som det finns ett antal företag med en ekonomiskt osäker situation på grund av
bl.a. låg soliditet och vakanser i bostadsbeståndet. Under senare år har de
kommunala bostadsföretagen tydligare trätt fram som affärsdrivande bolag med
samma behov som andra bostadsföretag att följa efterfrågan och agera
marknadsmässigt. Flera kommuner har utnyttjat möjligheten att ställa upp
avkastnings- och soliditetsmål för sina bolag inom ramen för
självkostnadsprincipen. Företagen omfattas fortfarande av vissa särregler
genom de nämnda bestämmelserna i kommunallagen och sin roll i
hyressättningssystemet.
Riksdagen har nyligen godkänt vad regeringen förordat om möjligheterna till
breddat ägande av allmännyttiga bostadsföretag (prop. 1996/97:38, bet. BoU7,
rskr. 92). Innebörden av detta är att ägandet i ett allmännyttigt
bostadsföretag kan breddas till att omfatta även andra ägare än kommunen utan
att företagets ställning som allmännyttigt förloras eller villkoren för
räntestöd förändras.
Regeringen har den 19 december 1996 beslutat tillkalla en särskild utredare
med uppgift att se över de förutsättningar och villkor som gäller för att ett
företag skall ha ställning som allmännyttigt bostadsföretag (dir. 1996:116). I
utredarens uppgifter ingår att överväga om de kommunala bostadsföretagen i sin
verksamhet skall undantas från den geografiska begränsning som följer av den
kommunala lokaliseringsprincipen. Utredaren skall överväga om möjligheterna
att bilda ändamålsenliga och rationellt sammansatta bostadsföretag bör vidgas
genom att ett kommunalt bostadsföretag tillåts verka även utanför den egna
kommunens område. En motsvarande möjlighet har nyligen öppnats genom lagen
(1994:618) om handel med el, enligt vilken kommunala företag som producerar
och handlar med el eller bedriver nätverksamhet har möjlighet att gå utanför
kommungränserna. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 april
1997.
Utskottets bedömning
Utskottet behandlar först de frågor som tas upp i motion K533 (kd) om en
översyn av lagstiftningen angående allmännyttiga bostadsföretag samt
möjligheten att överklaga beslut som fattats av styrelsen för allmännyttiga
bostadsföretag.
I motion K533 ifrågasätts om allmännyttiga bostadsföretags utdelning av
vinstmedel är förenlig med kommunallagens bestämmelser om näringsverksamhet (2
kap. 7 §), enligt vilken kommuner får bedriva näringsverksamhet om den bl.a.
bedrivs utan vinstsyfte. Som redovisats i det föregående avsnittet Kommunal
näringsverksamhet finns det inget absolut förbud mot vinst i en kommunal
näringsverksamhet. I vilken utsträckning en sådan verksamhet får ge överskott
och hur detta skall användas får bedömas med tillämpning av
självkostnadsprincipen, som finns inskriven i 8 kap. 3 § kommunallagen.
När det gäller frågan om möjligheten att överklaga ett beslut som fattats av
styrelsen i ett allmännyttigt bostadsföretag, hänvisar utskottet till vad som
anförts om laglighetsprövning i avsnittet Kommunala företag. Utskottet anför i
detta sammanhang bl.a. att en laglighetsprövning av det här aktuella slaget
strider mot grunderna för en verksamhet som bedrivs i bolagsform och därför
inte bör införas.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motion K533.
Utskottet behandlar därefter frågan om ändring av lagstiftningen för att
underlätta samgående mellan allmännyttiga bostadsföretag i olika kommuner
respektive gemensam fastighetsförvaltning över kommungränserna, som
aktualiseras i motionerna K517 (s) och Bo234 (s) yrkande 5.
Som framgått av bakgrundsredovisningen ovan pågår ett utredningsarbete (dir.
1996:116) med bl.a. uppgiften att överväga om de kommunala bostadsföretagen i
sin verksamhet skall undantas från den geografiska begränsning som följer av
lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen). Utredningen skall enligt
direktiven överväga om möjligheten att bilda ändamålsenliga och rationellt
sammansatta bostadsföretag bör vidgas genom att ett kommunalt bostadsföretag
tillåts verka även utanför den egna kommunens område. Uppdraget skall
redovisas senast den 1 april 1997. Med hänvisning till detta får motionerna
K517 och Bo234 yrkande 5 anses besvarade, varför de avstyrks.
Kommunala avgifter
Motionerna
I motion 1996/97:K211 hemställer Margit Gennser (m) att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om dels tillämpning av
självkostnadsprincipen vad gäller taxor som har samband med myndighetsutövning
(yrkande 2), dels att förbud mot inkomstrelaterade och progressiva taxor bör
införas i kommunallagen (yrkande 3). I motionen redovisas bl.a.
likställighets- och självkostnadsprincipens tillämpning på kommunala avgifter,
särskilt sådana som avser hemtjänsten inom socialtjänstens område. Enligt
motionen har under senare år många kommuner övergått till helt
inkomstrelaterade taxor för hemtjänsten både när det gäller servicedelen och
omvårdnadsdelen. Detta har enligt motionären skapat betydande missnöje hos de
personer som har högre inkomster och som måste betala avgifter relaterade till
inkomsten oberoende av hur mycket eller litet hjälp de får. Motionären anser
att självkostnadsprincipen i det här aktuella sammanhanget bör få en klar
utformning. I motionen föreslås också att regler bör införas i kommunallagen
om att progressiva avgifter relaterade till inkomster inte skall vara
tillåtna, eftersom sådana avgifter strider mot logiken i de statliga skatte-
och bidragssystemen.
I motion 1996/97:K520 hemställer Tomas Högström (m) med ungefär samma
argument som anförs i motion K211 att riksdagen som sin mening ger regeringen
till känna vad i motionen anförts om kommunala avgiftssystem. I motionen
föreslås att regeringen återkommer med förslag till riksdagen som innebär att
kommunerna dels förbjuds tillämpa inkomstrelaterade avgiftssystem, dels är
skyldiga att ta ut avgift för barn- och äldreomsorg. I motionen anförs bl.a.
att många kommuner i samband med det kommunala skattestoppet valde att skärpa
progressiviteten i sina avgiftssystem och att kommunerna via sina
inkomstutjämnande taxesystem har övertagit delar av statens roll som
inkomstutjämnare. De inkomstrelaterade avgiftssystemen skapar också
marginaleffekter som strider mot skattereformen och dessutom är de tveksamma
utifrån likställighetsprincipen. Systemet med avgiftsbefrielse innebär att
barn- och äldreomsorg de facto svarar för kostnader som annars skulle belasta
socialbidragskontot.
Bakgrund
Inledning
I de här aktuella motionerna aktualiseras tre problemställningar. Motion K211
yrkande 2 berör frågan om en klarare utformning av självkostnadsprincipen vad
avser kommunala avgifter. I motionerna K211 yrkande 3 och K520, delvis,
aktualiseras frågan om förbud mot inkomstrelaterade avgifter. I den sistnämnda
motionen (delvis) förespråkas en skyldighet för kommunerna att ta ut avgifter
för barn- och äldreomsorg.
Lagreglering m.m.
Enligt 2 kap. 2 § kommunallagen skall kommunmedlemmar behandlas lika, om det
inte finns sakliga skäl för något annat. Detta är den s.k.
likställighetsprincipen, vilken innebär att särbehandling av enskilda eller
grupper av kommunmedlemmar inte får ske på annat än objektiv grund.
Likställighetsprincipen kräver beträffande myndighetsutövande uppgifter en
objektiv och rättvis behandling av alla kommunmedlemmar, oavsett hur den
kommunala verksamheten är organiserad. Kravet på objektiv och rättvis
behandling av kommunmedlemmarna kan dock enligt kommunallagskommentaren
(Paulsson m.fl., a.a.) vara olika inom olika verksamhetsområden. Sålunda ger
likställighetsprincipen inte utrymme för någon inkomstomfördelande verksamhet.
Emellertid har i några speciallagar, t.ex. socialtjänstlagen (1980:620) gjorts
undantag från likställighetsprincipen i detta avseende.
I fråga om kommunala avgifter innebär likställighetsprincipen att avgifter
inte utan särskilt författningsstöd får bestämmas till olika belopp beroende
på konsumenternas betalningsförmåga (Regeringsrättens årsbok, RÅ, 1968 ref.
30). Enligt kommunallagskommentaren får avgiftsdifferentiering för ekonomiskt
mera betydande prestationer inte heller ske så att exempelvis betalningssvaga
grupper får särskilda förmåner. Något hinder för differentiering av
inträdesavgifter för t.ex. barn och pensionärer till kommunala anläggningar
finns emellertid inte. Det finns inte heller något hinder mot att
differentiera avgifter med hänsyn till kostnadsskillnader mellan olika
prestationer. Kvantitetsrabatter och andra affärsmässigt betingade förmåner är
också tillåtna (se t.ex. RÅ 1956 I 73). Kommuner och landsting är inte alltid
tvungna att differentiera avgifter mellan olika prestationer. De anses ha viss
befogenhet att fastställa schablontaxor (se t.ex. RÅ 1977 Ab 57).
Enligt proposition 1993/94:188 Lokal demokrati kan likställighetsprincipen i
fråga om de kommunala avgifternas fördelning allmänt sägas innebära att lika
avgift skall utgå för lika prestation, av vilket följer att
likställighetsprincipen inte medger en inkomstomfördelande verksamhet. Annat
kan dock följa av speciallagstiftning, t.ex. den nämnda socialtjänstlagen. Som
exempel på tillåten differentiering av avgifter nämns i propositionen lägre
avgifter inom barnomsorgen för deltidsplatser på eftermiddagar om det finns
viss överkapacitet då, vidare differentierade avgifter för lokalupplåtelser
eller tillträde till kommunala anläggningar samt billigare kollektivtrafik
under lågsäsong eller lågtrafik (s. 86 f.).
Kommunala avgifter regleras i 8 kap. 3 a och 3 b §§ kommunallagen. Enligt 3
a § får kommuner och landsting ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som
de tillhandahåller. För sådana tjänster och nyttigheter som de är skyldiga att
tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet.
Enligt 3 b § får kommuner och landsting inte ta ut högre avgifter än som
svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de
tillhandahåller (självkostnaden).
Självkostnadsprincipen i kommunallagen gäller, om det inte finns några
bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag. Finns sådana
särskilda bestämmelser i speciallagstiftning, gäller de reglerna i stället för
den allmänna självkostnadsprincipen. Så är t.ex. fallet med avgifter för
sociala tjänster, som regleras i socialtjänstlagen (1980:620).
Enligt 35 § första stycket socialtjänstlagen (1980:620) får kommunen ta ut
skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer för plats inom
barnomsorg, färdtjänst, familjerådgivning, hjälp i hemmet, service och
omvårdnad, sådant boende som har anknytning till omsorg om äldre människor
respektive människor med funktionshinder eller annan liknande social tjänst.
Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Avgifter för
hjälp i hemmet, service och omvårdnad samt boende får enligt 35 § tredje
stycket inte, tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso-
och sjukvårdslagen (1982:763), uppgå till så stort belopp att den enskilde
inte får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov.
Utskottets bedömning
Utskottet behandlar först frågan om utformningen av självkostnadsprincipen vad
avser kommunala avgifter och det eventuella behovet av en klarare utformning
av denna princip enligt vad som förespråkas i motion K211 (m) yrkande 2.
Utskottet har i det föregående redovisat innebörden av
likställighetsprincipen (2 kap. 2 § kommunallagen) och självkostnadsprincipen
(8 kap. 3 b § kommunallagen) med särskilt avseende på deras verkningar på
principerna för avgifter i kommunal verksamhet. Enligt utskottets mening är
utformningen av självkostnadsprincipen och de tillhörande
författningskommentarerna samt rättspraxis på området så klara att några
större tolknings- eller tillämpningsproblem inte skall behöva uppstå i det här
aktuella avseendet. Utskottet finner anledning att i sammanhanget framhålla
att om särskilda bestämmelser om avgifter finns i speciallagstiftning, gäller
dessa regler i stället för självkostnadsprincipen. Så är fallet med 35 §
första stycket socialtjänstlagen (1980:620) när det gäller avgifter inom
området sociala tjänster som barn- och äldreomsorg. Av förarbetena till
socialtjänstlagen (prop. 1979/80:1 A del 1) framgår att kommunerna enligt
praxis har rätt att ta ut differentierade avgifter, dvs. avgifter grundade på
hjälptagarens ekonomiska villkor, för sociala tjänster av servicekaraktär,
t.ex. social hemhjälp och färdtjänst. Enligt propositionen har någon annan
regel om principerna för individuellt bestämda avgifter än att de skall vara
skäliga inte ansetts böra ges (s. 547).
Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motion K211 yrkande 2.
I motionerna K211 (m) yrkande 3 och K520 (m), delvis, föreslås att
kommunerna förbjuds att tillämpa inkomstrelaterade avgiftssystem. I motion
K520, delvis, föreslås att kommunerna skall vara skyldiga att ta ut avgifter
för barn- och äldreomsorg.
Från de kommunalrättsliga utgångspunkter som utskottet har att bedöma
förslagen i de här aktuella motionerna finner utskottet att det saknas grund
för att införa ett förbud mot inkomstrelaterade avgiftssystem eller en
skyldighet för kommuner att ta ut avgifter för vissa sociala tjänster.
Utskottet konstaterar att även i dessa hänseenden är bestämmelserna i
socialtjänstlagen (1980:620) överordnade kommunalrätten. Enligt 35 §
socialtjänstlagen får kommunerna ta ut skäliga avgifter enligt grunder som
kommunen bestämmer. Som framgått ovan är kommunerna i sin fulla rätt att ta ut
differentierade avgifter relaterade till de hjälpbehövandes ekonomiska
villkor, förutsatt att avgifterna är skäliga.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrks motionerna K211
yrkande 3 och K520.
Bojkott av vissa företag
Motionen
I motion 1996/97:K503 begär Barbro Johansson och Elisa Abascal Reyes, båda
(mp), att riksdagen beslutar om lagstiftning för kommuner och landsting som
ger dem möjlighet att bojkotta företag som bryter mot de regler som satts upp
av FN och dess underorganisationer. Enligt motionärerna bör kommuner och
landsting verka för att de produkter som finns tillgängliga på marknaden skall
vara förenliga med ett ekologiskt uthålligt och socialt solidariskt samhälle,
och därför är det varken logiskt eller moraliskt riktigt att de inte kan
bojkotta denna typ av företag, t.ex. Nestlé vars marknadsföring av
bröstmjölksersättning i u-länderna strider mot WHO:s barnmatskod.
Bakgrund
Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen får kommuner och landsting själva ta hand om
sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens
eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas
enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Som
exempel på angelägenheter som är förbehållna staten kan nämnas den svenska
utrikes- och biståndspolitiken. Ansvaret för Sveriges internationella
relationer vilar på regeringen och riksdagen. Regeringen kan t.ex. föreslå och
riksdagen besluta om bojkottåtgärder från kommuners sida.
Enligt Förenta nationernas stadga kan FN:s säkerhetsråd under vissa
förhållanden anta resolutioner om sanktioner av icke militär karaktär, dvs.
sådana sanktioner som inte innebär bruk av vapenmakt och som är nödvändiga för
att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådana
resolutioner kan antas i form av bindande beslut eller rekommendationer. En
stat som är medlem i FN är enligt organisationens stadga skyldig att godta och
verkställa säkerhetsrådets bindande beslut om sådana sanktioner. En
rekommendation av rådet är däremot endast en uppmaning till FN:s
medlemsstater.
För att möjliggöra snabba åtgärder, då sådana påkallas med anledning av ett
beslut eller en rekommendation som har meddelats av FN:s säkerhetsråd, antog
riksdagen år 1971 en lag (1971:176) om vissa internationella sanktioner. Lagen
är en s.k. fullmaktslag som formellt är i kraft men som i huvudsak endast kan
tillämpas för att fullfölja säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer. Det
ankommer på regeringen att föreskriva att lagen skall tillämpas. Enligt 1 §
får regeringen, i den mån det påkallas med anledning av beslut som fattats
eller rekommendation som antagits av FN:s säkerhetsråd, förordna att vissa i
lagen närmare angivna åtgärder skall vidtas mot stat eller område som gjorts
till föremål för icke militära sanktioner. Regeringens förordnande att
tillämpa lagen skall underställas riksdagens prövning inom en månad från
förordnandet.
Fram till 1993 gällde lagen (1985:1052) om rätt för kommuner och
landstingskommuner att vidta bojkottåtgärder mot Sydafrika. Enligt lagen fick
kommuner och landsting vid upphandling genom bojkott av varor och tjänster med
sydafrikanskt ursprung vidta sådana solidaritetsaktioner som riktade sig mot
apartheidpolitiken i Sydafrika. Lagen, som var en s.k. befogenhetsutvidgande
lag, upphävdes den 1 december 1993. Bestämmelser i dessa lagar har tillkommit
efter hand när de gränser för den kommunala kompetensen som har dragits upp i
kommunallagen och i rättspraxis i vissa avseenden kommit att framstå som
alltför snäva. Dessa lagar innebär avsteg från de allmänna
kompetensbestämmelserna och de kommunalrättsliga grundprinciperna.
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling trädde i kraft den 1 januari
1994. Lagen innehåller allmänna bestämmelser om offentlig upphandling och
särskilda bestämmelser om offentlig upphandling av t.ex. varor. Upphandling
skall enligt 1 kap. 4 § göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som
finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande
och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn.
Vid konstitutionsutskottets behandling av frågan om bojkottåtgärder våren
1996 uttalade utskottet att någon generell lagstiftning som överlämnar åt
kommunerna att avgöra vilka bojkottåtgärder som skall införas inte bör införas
(bet. 1995/96:KU9).
Utskottets bedömning
Utskottet finner ingen anledning att ändra sitt tidigare ställningstagande,
varför motion K503 avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande gränserna för den kommunala kompetensen beträffande
näringsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K508 yrkandena 1 och 2,
1996/97:K532, 1996/97:Fi801 yrkande 3 och 1996/97:N256 yrkande 3,
res. 1 (m, fp, mp)
2. beträffande utvidgning av försöksverksamhet med kommunal
näringsverksamhet
att riksdagen med anledning av motionerna 1996/97:K510 och 1996/97:K518 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
res. 2 (m, fp, mp)
3. beträffande undanröjande av hinder för näringslivsstöd i vissa
fall
att riksdagen avslår motion 1996/97:K512,
4. beträffande förbud mot nybildande av kommunala företag m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2,
1996/97:Fi613 yrkande 3 och 1996/97:L212 yrkande 4,
res. 3 (m, fp, mp)
5. beträffande domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala
bolag m m.
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K505 yrkandena 1 och 2 och
1996/97:N250 yrkande 3,
res. 4 (m, fp) - motiv.
6. beträffande fråntagande av tillståndsgivning och tillsynsansvar
från kommuner
att riksdagen avslår motion 1996/97:K523,
7. beträffande översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga
bostadsföretag m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K517, 1996/97:K533 och
1996/97:Bo234 yrkande 5,
res. 5 (m, fp) - motiv.
8. beträffande utformningen av självkostnadsprincipen vad avser
kommunala avgifter m.m.
att riksdagen avslår motion 1996/97:K211 yrkande 2,
res. 6 (m)
9. beträffande förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade
avgifter i vissa fall m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K211 yrkande 3 och 1996/97:K520,
res. 7 (m)
10. beträffande bojkott av vissa företag
att riksdagen avslår motion 1996/97:K503.
res. 8 (mp)
Stockholm den 4 mars 1997
På konstitutionsutskottets vägnar
Birgit Friggebo
I beslutet har deltagit: Birgit Friggebo (fp), Kurt Ove Johansson (s),
Catarina Rönnung (s), Axel Andersson (s), Birger Hagård (m), Barbro Hietala
Nordlund (s), Birgitta Hambraeus (c), Pär-Axel Sahlberg (s), Jerry Martinger
(m), Mats Berglind (s), Kenneth Kvist (v), Frank Lassen (s), Inger René (m),
Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp), Nikos Papadopoulos (s) och Nils
Fredrik Aurelius (m).
Reservationer
1. Gränserna för den kommunala kompetensen beträffande näringsverksamhet
(mom. 1)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 8 börjar med ?Som framgått
av? och slutar ?yrkande 3 avstyrks? bort ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i den problembeskrivning vad gäller kommunal
näringsverksamhet som lämnas i motionerna K508 (m) och K532 (m, c, fp, kd)
samt Fi801 (fp) yrkande 3 och N256 (kd) yrkande 3.
Det är enligt utskottets mening högst otillfredsställande att kommuner och
landsting under senare år utökat sin näringsverksamhet till områden som inte
kan anses ligga inom deras formella kompetens och naturliga
verksamhetsområden. En konsekvens av denna utveckling är att konkurrensen
mellan privata företag och kommunala företag som uppträder på samma marknad
snedvrids till de privata företagens nackdel. En grund för denna snedvridning
är att kommunernas och landstingens risktagande är lågt eller obefintligt till
följd av möjligheten att balansera eventuella underskott i verksamheten med
skattemedel. Härtill kommer att en kommunal borgen ger kommunala företag lägre
kapitalkostnader än de privata konkurrenterna. En verksamhet som i många fall
erhåller kapitaltillskott från ägaren och garanteras täckning av förluster med
kommunala medel kan enligt utskottets mening inte förväntas vara effektiv. Det
medför att kommunala medel riskerar att användas på ett för skattebetalarna
otillfredsställande sätt.
Lagregleringen av den kommunala kompetensen kan, som framgår av vad som
redovisats i det föregående, framstå som relativt klar och tydlig. Enligt
utskottets mening räcker regelverket dock inte till för att hindra att
kommuner och landsting ger sig in på affärsmässig verksamhet, som inte ligger
inom vad som kan anses vara en naturlig kommunal uppgift. Konsekvenserna av
detta är starkt negativa för såväl privata företag, som konkurrerar med
kommunala företag, som för kommunmedlemmarna.
Mot denna bakgrund bör riksdagen hos regeringen hemställa om förslag till
sådana ändringar i kommunallagen som syftar till att minska omfattningen av
näringsverksamheten i kommuner och landsting. Detta bör riksdagen, med bifall
till motionerna K508, K532 och Fi801 yrkande 3 samt med anledning av motion
N256 yrkande 3, som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande gränserna för den kommunala kompetensen beträffande
näringsverksamhet
att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K508, 1996/97:K532 och
1996/97:Fi801 yrkande 3 samt med anledning av motion 1996/97:
N256 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.
2. Utvidgning av försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet (mom. 2)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ?Enligt
utskottets mening? och slutar med ?ge regeringen till känna? bort ha följande
lydelse:
Motionerna K510 och K518, som syftar till att vidga den kommunala
kompetensen på näringsområdet, avstyrks.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande utvidgning av försöksverksamhet med kommunal
näringsverksamhet
att riksdagen avslår motionerna 1996/97:K510 och 1996/97:K518.
3. Förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. (mom. 4)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Peter Eriksson (mp), Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Utskottet
konstaterar? och slutar med ?bör därför avslås? bort ha följande lydelse:
I motion Fi613 (m) yrkande 3 föreslås att nybildande av kommunala företag
skall förbjudas i kommunallagen och att befintliga företag antingen avvecklas
inom en femårsperiod eller återförs till förvaltningsform. Liknande förslag
ställs i fp-motionerna K504, N251 yrkande 2 och L212 yrkande 4. Enligt motion
Fi613 yrkande 3 är kommunala bolag onödiga i den meningen att skillnaderna i
fråga om insyn och offentlighet mellan kommunala företag och verksamhet i
förvaltningsform är mycket små. Kommunala bolag innebär också en risk för
snedvridning av konkurrensen gentemot lokala småföretag. Enligt motionärerna
har kommunala företag under senare år ägnat sig åt avancerad skatteplanering i
syfte att undgå beskattning.
Enligt motion K504 utgör de kommunala bolagen ett hot mot demokratin,
kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen. Vidare bedöms möjligheterna
till insyn i verksamheten som otillräckliga. Besvärsrätten gäller inte för
beslut som fattas i ett kommunalt företag.
Utskottet, som delar de uppfattningar och bedömningar som framförs i de
nämnda motionerna, vill särskilt fästa uppmärksamheten på att ett stort inslag
av bolag i den kommunala verksamheten gör det svårare för kommunmedlemmarna
att överblicka hela verksamheten, vilket är en klar nackdel från demokrati-
och insynssynpunkt.
Mot den här angivna bakgrunden är det enligt utskottets mening angeläget att
antalet kommunala bolag drastiskt minskas. Detta motiverar att det införs ett
uttryckligt förbud i kommunallagen mot att bilda kommunala bolag och en regel
som sätter en tidsgräns vid vilken alla kommunala bolag skall vara avvecklade.
Detta bör riksdagen, med bifall till motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 3,
1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2 och 1996/97:L212 yrkande 4 som sin mening
ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande förbud mot nybildande av kommunala företag m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Fi613 yrkande 3,
1996/97:K504, 1996/97:N251 yrkande 2 och 1996/97:L212 yrkande 4 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m m. (mom. 5
motiveringen)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den del av
utskottets yttrande som på s. 18 börjar med ?Enligt utskottets mening? och
slutar med ?därför inte införas? bort ha följande lydelse:
Utskottet delar motionärernas mening att det är otillfredsställande att
beslut som fattas i kommunala bolag inte kan prövas av domstol. Detta är
emellertid enligt utskottets mening mera ett tecken på det olämpliga i att
bedriva kommunal verksamhet i bolagsform än att det finns brister i reglerna
för kommunala bolag. Som föreslås i motionerna Fi613 yrkande 3, K504, N251
yrkande 2 och L212 yrkande 4 bör i kommunallagen införas ett förbud mot
nybildande av kommunala företag, och befintliga företag bör avvecklas inom en
viss tidsperiod. Om dessa förslag genomförs, finns det inget behov av att
införa bestämmelser om domstolsprövning av beslut som fattas i kommunala
bolag.
5. Översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretag m.m.
(mom. 7 motiveringen)
Birgit Friggebo (fp), Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m),
Håkan Holmberg (fp) och Nils Fredrik Aurelius (m) anser att den del av
utskottets yttrande som på s. 25 börjar med ?Som framgått av? och slutar med
?varför de avstyrks? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening finns det inget rimligt skäl att genom
regeländringar av det slag som föreslås i motionerna öppna möjligheten för att
etablera nya former av ägande och annan samverkan över kommungränserna. Ett
sådant förfarande skulle sannolikt kunna göra situationen än värre för
allmännyttiga bostadsföretag som befinner sig i eller riskerar hamna i en
ekonomisk kris. Den särskilde utredarens arbete, som syftar till ändringar av
det beskrivna slaget, bör enligt utskottets mening snarast avslutas, och
uppdraget bör återkallas av regeringen. Motionerna 1996/97:K517 och
1996/97:Bo234 yrkande 5 avstyrks.
6. Utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter m.m.
(mom. 8)
Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik
Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?Utskottet
behandlar? och slutar med ?motion K211 yrkande 2? bort ha följande lydelse:
I motion K211 (m) yrkande 2 föreslås att självkostnadsprincipen i
kommunallagen ges en klarare utformning vad avser taxor som har samband med
myndighetsutövning.
I motionen anförs bl.a. att när det gäller omsorgsavgifter är det särskilt
komplicerat att fastställa kommunens självkostnad. Komplikationerna hänger
bl.a. samman med att det är svårt att separera tjänsterna på ett korrekt sätt
och att kommunerna i sina beräkningar inte kan särskilja sam- och särkostnader
och fasta och rörliga kostnader. Av detta följer att självkostnaderna inom
service och omsorg utgör endast mycket grova uppskattningar. Socialtjänstlagen
(1980:620) ger enligt motionen ingen ledning när det gäller att korrekt
fastställa självkostnader.
Utskottet instämmer i motionens problembeskrivning och finner förslaget om
en klarare utformning av självkostnadsprincipen vad avser sociala tjänster väl
motiverat. Detta bör riksdagen, med bifall till motion K211 yrkande 2, som sin
mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse:
8. beträffande utformningen av självkostnadsprincipen vad avser
kommunala avgifter m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K211 yrkande 2 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
7. Förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa fall
m.m. (mom. 9)
Birger Hagård (m), Jerry Martinger (m), Inger René (m) och Nils Fredrik
Aurelius (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 26 börjar med ?Från de
kommunalrättsliga? och på s. 27 slutar med ?K211 yrkande 3 och K520? bort ha
följande lydelse:
I motion K211 yrkande 3 anförs bl.a. att den skattefinansierade
äldreomsorgen trängt ut annan verksamhet på området vilket gjort det möjligt
att ta ut avgifter som egentligen borde rubriceras som skatter. Avgifterna tas
i vissa fall ut efter en progressiv skala. Progressiva avgifter bör enligt
motionen inte tillåtas när de relateras till inkomster. Regler härom bör
införas i kommunallagen. Liknande synpunkter anförs i motion K520, delvis. I
den sistnämnda motionen (delvis) anförs också att systemet med
avgiftsbefrielse inom barn- och äldreomsorg innebär en omfattande
subventionering av kommunernas sociala verksamhet.
Utskottet, som instämmer i vad som anförs i motionerna, anser att riksdagen,
med bifall till motionerna K211 yrkande 3 och K520, delvis, som sin mening bör
ge regeringen till känna att regeringen bör utarbeta förslag till sådana
ändringar i lagstiftningen att inkomstrelaterade avgiftssystem inom området
sociala tjänster inte skall vara tillåtna och att kommunerna skall vara
skyldiga att ta ut avgifter inom barn- och äldreomsorgen.
dels att utskottets hemställan under 9 bort ha följande lydelse:
9. beträffande förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade
avgifter i vissa fall m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:K211 yrkande 3 och
1996/97:K520 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört.
8. Bojkott av vissa företag (mom. 10)
Peter Eriksson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som har rubriken ?Utskottets
bedömning? bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör det vara möjligt för kommuner och landsting att
bojkotta företag som bryter mot regler som satts upp av FN och dess
underorgan, t.ex. WHO. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att riksdagen,
med bifall till motion 1996/97:K503, som sin mening ger regeringen till känna
att regeringen bör utarbeta ett förslag som möjliggör bojkotter av här
beskrivet slag.
dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande lydelse:
10. beträffande bojkott av vissa företag
att riksdagen med bifall till motion 1996/97:K503 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.
Innehållsförteckning
Sammanfattning........................................1
Motionerna............................................1
Utskottet.............................................3
Kommunal näringsverksamhet m.m. 3
Motionerna 3
Bakgrund 5
Inledning 5
Precisering av den kommunala kompetensen vad avser
näringsverksamhet 6
Utvidgning av den kommunala kompetensen 7
Utskottets bedömning 7
Kommunala företag 10
Motionerna 10
Bakgrund 12
Inledning 12
Lagregleringen av kommunala företag 12
Statistiska uppgifter om kommunala företag 13
Tidigare behandling i riksdagen m.m. 14
Laglighetsprövning och sanktionssystem 15
Ansvar för tillståndsgivning och tillsyn av kommunal
affärsverksamhet 16
Utskottets bedömning 17
Allmännyttiga bostadsföretag 19
Motionerna 19
Bakgrund 20
Inledning 20
Kommunernas roll och befogenheter inom bostadspolitiken m.m. 21
Utskottets bedömning 23
Kommunala avgifter 24
Motionerna 24
Bakgrund 24
Inledning 24
Lagreglering m.m. 25
Utskottets bedömning 26
Bojkott av vissa företag 27
Motionen 27
Bakgrund 27
Utskottets bedömning 28
Hemställan 28
Reservationer........................................30
1. Gränserna för den kommunala kompetensen beträffande
näringsverksamhet (mom. 1) 30
2. Utvidgning av försöksverksamhet med kommunal näringsverksamhet
(mom. 2)
31
3. Förbud mot nybildande av kommunala företag m.m. (mom. 4) 31
4. Domstolsprövning av beslut som fattas inom kommunala bolag m.m.
(mom. 5 motiveringen)
32
5. Översyn av lagstiftningen beträffande allmännyttiga bostadsföretag
m.m. (mom. 7 motiveringen)
32
6. Utformningen av självkostnadsprincipen vad avser kommunala avgifter
m.m. (mom. 8)
33
7. Förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgifter i vissa
fall m.m. (mom. 9)
33
8. Bojkott av vissa företag (mom. 10) 34