Dir. 1995:54
Sjuk- och arbetsskadeberedningen (S 1993:07) ges nya direktiv och skall i fortsättningen utgöra en parlamentariskt sammansatt kommitté. Beredningen skall analysera och lämna förslag till utformning av försäkringsskyddet vid inkomstbortfall orsakat av kort- eller långvarig ohälsa samt hur rehabiliterande insatser skall organiseras och hur drivkrafterna för förebyggande insatser kan stärkas. Utgångspunkten för beredningens arbete skall vara att försäkringen ges en tydligt avgränsad roll, att försäkringsskyddet uppfyller krav på effektivitet och rättvisa, att arbetslinjen stärks samt att statens utgifter begränsas.
Sjuk- och arbetsskadeberedningen skall
- utforma förslag till en av staten organiserad allmän ohälsoförsäkring som ger ersättning för inkomstbortfall orsakat av temporärt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom, skada eller funktionshinder,
- lämna förslag till kriterier för rätt till ersättning från den allmänna ohälsoförsäkringen med utgångspunkt från att prövningen av arbetsförmågans nedsättning jämfört med dagens regler mer renodlat skall baseras på medicinska grunder,
- lämna förslag till ersättningsregler i den allmänna ohälsoförsäkringen respektive sjuklönelagen med utgångspunkt från att ersättningsnivån vid kort eller medellång frånvaro skall uppgå till 75 % av förmånsgrundande inkomst och att det skall finnas en karensdag,
- utforma regler för beräkning av förmånsgrundande inkomst vid kort eller medellång sjukfrånvaro med utgångspunkt från att denna skall avse aktuell inkomst alternativt baseras på inkomsten under en period före sjukfallet,
- inom ramen för den allmänna ohälsoförsäkringen föreslå regler för beräkning av förmånsgrundande inkomst och ersättningsnivå vid långvarig nedsättning av arbetsförmågan i syfte att ersätta dagens förtids-
pensionering och därvid utforma regler för ett grundskydd för grupper som inte alls eller i begränsad omfattning kvalificerat sig för inkomst-
baserad ersättning,
- analysera hur ohälsoförsäkringen kan utformas så att en långsiktig finansiell balans upprätthålls och utforma förslag till hur redovisning av inkomster och utgifter kan tydliggöras inom ramen för statsbudgeten,
- analysera samspelet mellan ohälsoförsäkringen och andra försäkrings-
system och lämna förslag till hur en bättre samordning kan åstadkommas,
- precisera arbetsgivarens ansvar vid rehabilitering och utreda möjlig-
heterna att inom ohälsoförsäkringens ram vidta sanktionsåtgärder mot arbetsgivare som genom att försumma lagstadgade åligganden vad gäller förebyggande och rehabiliterande insatser åsamkar ohälsoförsäkringen höga kostnader,
- analysera och föreslå åtgärder som ger drivkrafter för arbetsgivare att förebygga sjukdom och skador och därvid bl.a. överväga sjuklöne-
periodens längd och förläggning under sjukdomsperioden,
- analysera under vilka förutsättningar tilläggsförsäkringar som ger ersättning utöver den allmänna ohälsoförsäkringen uppfyller krav på effektivitet och rättvisa så att sådana försäkringar inte bidrar till att öka kostnaderna för den allmänna ohälsoförsäkringen om gällande minskningsregler avskaffas och arbetsmarknadens parter tar det fulla ansvaret för tilläggsförsäkringarna,
- analysera de medel i form av bl.a. minskningsregler inom den allmänna försäkringen och åtgärder inom skatte- och försäkringslagstiftning som kan användas för att förhindra framväxten av tilläggsförsäkringar som riskerar att skapa ineffektivitet och orättvisa,
- utforma regler för en obligatorisk tilläggsförsäkring som ger ersättning för inkomstbortfall orsakat av arbetsskada samt analysera för- och nackdelar med att föra över det organisatoriska och finansiella ansvaret för denna försäkring till arbetsmarknadens parter.
Den 20 september 1992 träffade företrädare för den dåvarande regeringen och socialdemokraterna en överenskommelse som redovisades i propositionen
(1992/93:50) Åtgärder för att stabilisera den svenska ekonomin.
Enligt överenskommelsen skulle bl.a. en beredning tillsättas i syfte att genomföra en ny ordning med innebörd att sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna flyttas ut ur statsbudgeten så att ett system skapas där underskott inte är möjliga. Finansieringen skulle dock ske med enhetliga avgifter och försäkringens villkor garanteras i lag.
Den dåvarande regeringen beslöt den 15 april 1993 om direktiv (dir.
1993:44) till en sådan beredning. I direktiven föreskrevs att huvudalternativet skulle vara att föra över försäkringarna till arbetsmarknadens parter och därmed skapa förutsättningar för att kostnaderna för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna beaktas inom ramen för lönebildningen. Beredningen skulle därtill överväga dels ett alternativ med en utveckling av nuvarande allmänna försäkringssystem, dels ett alternativ där sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna tecknas som obligatoriska försäkringar hos konkurrerande försäkringsgivare.
Beredningen skulle även bl.a. pröva huruvida förtidspensioneringen bör ingå i den nya ordningen eller bibehållas enligt nuvarande regler. Genom tilläggsdirektiv den 10 oktober 1993 (dir. 1993:119) ändrades direktiven med innebörd att de tre alternativen skall utredas på ett likvärdigt sätt, dvs. utan att något av dem betecknas om huvudalternativ.
Beredningen har antagit namnet Sjuk- och arbetsskadeberedningen. En expertgrupp knuten till beredningen avlämnade våren 1994 rapporten Sjukpenning, arbetsskada och förtidspension - förutsättningar och erfarenheter. Vidare har Sjuk- och arbetsskadeberedningen i samarbete med Arbetsmarknadspolitiska kommittén avgivit rapporten Förtidspension -
en arbetsmarknadspolitisk ventil? (SOU 1994:148).
Mot bakgrund bl.a. av vad som framkommit under beredningens hittills-
varande arbete föreligger inte intresse från parternas sida att, på de villkor som angavs i direktiven, ta över hela det organisatoriska och finansiella ansvaret för sjuk-och arbetsskadeförsäkringarna. Det har heller inte framkommit några starka skäl för att de bör utformas som obligatoriska försäkringar som tecknas hos konkurrerande försäkringsgivare. Utgångspunkterna för de tidigare givna direktiven, enligt vilka det huvudsakliga uppdraget avsåg att pröva huvudmannaskapet för sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna, har därigenom mist sin aktualitet. Sjuk- och arbetsskadeberedningens arbete skall därför slutföras med nya direktiv.
Enligt regeringens bedömning i den ekonomisk-politiska propositionen
(prop. 1994/95:25) bör förtidspensioneringen renodlas i syfte att utgöra ett inkomstbortfallsskydd vid nedsatt arbetsförmåga på grund av medicinska orsaker samtidigt som åtgärder bör vidtas för att förbättra handläggningen av beslut om sjukpenning och förtidspension.
Underlag för regeringens bedömning var bl.a. departementspromemorian Rätten till förtidspension och sjukpenning (Ds 1994:91), som utarbetats av en interdepartemental arbetsgrupp. I denna promemoria lämnades förslag till åtgärder i syfte att förtydliga regelsystemet och att förbättra det underlag som ligger till grund för beslut om förtidspension och sjukpenning. En proposition med förslag till åtgärder med den huvudsakliga inriktningen att förbättra underlaget för beslut om förtidspensionering och sjukpenning har nyligen förelagts riksdagen
(prop. 1994/95:147). I denna proposition föreslås även att de s.k.
äldrereglerna inom förtidspensioneringen avskaffas. De innebär vidgade möjligheter för personer som är 60 år eller äldre att erhålla förtidspension genom att lägre medicinska krav ställs och större hänsyn tas till arbetsmarknadsskäl än i övriga fall.
I den ekonomisk-politiska propositionen aviserades vidare att grunderna för och beräkningen av förtidspension och sjukersättning bör prövas.
Vidare angavs i propositionen att regeringen i samband med beredning av förslag från Sjuk- och arbetsskadeberedningen under hösten 1995 skulle komma att bedöma vilka ytterligare åtgärder som behövs för att fram till år 1998 minska nettoutgifterna för förtidspensioneringen med tre miljarder kronor (netto, dvs. efter beaktande av skatteeffekter). Därav beräknas förslagen i den ovan nämnda propositionen medföra besparingar på 1,3 miljarder kronor.
I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6) konstaterade regeringen att ersättningsnivåerna vid sjukdom i dag varierar beroende på sjukfallets längd, den försäkrades anställningsförhållanden m.m.
Försäkringssystemet har därmed blivit svåröverskådligt för den enskilde.
Mot den bakgrunden uttalade regeringen att en enhetlig ersättningsnivå om 75 % av förmånsgrundande inkomst bör införas inom sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna, liksom inom föräldraförsäkringen, fr.o.m. den 1 januari 1997.
Enligt regeringens mening borde ersättningen utges redan från första dagen i ett sjukfall, dvs. karensdagen skulle avskaffas. Bakgrunden till detta var bl.a. att anställda med koncentrerad arbetstid kan få en kompensationsnivå som väsentligt understiger den avsedda och att arbetstagare med flera arbetsgivare kan drabbas av mer än en karensdag vid samma sjukfall. Med hänsyn till att den ekonomiska utvecklingen under våren 1995 skapat ett skärpt behov av att stärka statsfinanserna föreslår regeringen i 1995 års kompletteringsproposition att karensdagen bibehålls.
I 1995 års budgetproposition anförde regeringen vidare att vissa förändringar bör vidtas vad avser de förmåner i form av lön m.m. som ingår i sjukpenninggrundande inkomst. Dessa förändringar skall medföra en besparing på minst 500 miljoner kronor (brutto).
Under de senaste decennierna har frånvaron från arbetet med ersättning i form av sjuklön, sjukpenning eller arbetsskadeersättning liksom utträdet från arbetsmarknaden med sjukbidrag eller förtidspension ökat trendmässigt.
Det är i synnerhet utvecklingen av antalet förtidspensionerade som varit expansiv. Mellan åren 1963 och 1992 steg andelen av befolkningen i förvärvsaktiv ålder som uppbär förtidspension från 3 % till 7
%. Nivån på sjukfrånvaron har, till följd av konjunktursvängningar och regeländringar, varierat över tiden. Särskilt under senare delen av 1980-talet steg det s.k. ohälsotalet påtagligt. Det avspeglar den samlade frånvaron från förvärvsarbete till följd av sjukdom, arbetsskada och förtidspension, påtagligt. Detta resulterade i en kraftig ökning av försäkringsutgifterna, från knappt 50 miljarder kr år 1985 till över 70 miljarder kr år 1990 (räknat i 1990 års penningvärde). Det var främst sjuk- och arbetsskadeersättningarna som ökade, men även förtidspensionsutgifterna fortsatte växa.
Mot bakgrund av bl.a. denna utveckling har under senare år en rad åtgärder vidtagits i syfte att få bättre kontroll över utgiftsutvecklingen och att skapa en mer effektiv försäkring. En sjuklöneperiod har införts, den särskilda arbetsskadesjukpenningen har slopats och begreppet arbetsskada givits en snävare innebörd. Ersättningsnivåerna har sänkts och differentierats och en karensdag har införts.
Dessa åtgärder har, i kombination med en kraftig försvagning av konjunkturen, resulterat i en nedgång i både kortvariga och långvariga ersättningsfall under 1990-talets första hälft. Från att ha legat på en hög nivå under åren 1992 och 1993 återgick antalet nybeviljade förtidspensioner under 1994 till samma nivå som under 1980-talet.
Sammantaget har ökningen av ohälsotalet hejdats, vilket även avspeglas i att de samlade utgifterna för dessa försäkringssystem inte längre växer i samma takt som tidigare.
Det finns emellertid skäl att hysa oro för den fortsatta utvecklingen.
Förändringar på arbetsmarknaden, bl.a. till följd av skärpt internationell konkurrens, kan komma att medföra ökade svårigheter för stora grupper att uppfylla arbetslivets krav. Ofta finns det samverkande intressen från arbetsgivare, den enskilde och de fackliga organisationerna att låta den allmänna försäkringen ta kostnaderna för problem som uppstår på en arbetsplats. En sådan utveckling kan utöva en ökad press på sjukförsäkring och förtidspension. Detta förstärks av den demografiska utvecklingen. Under det kommande decenniet kommer andelen av befolkningen i åldersgruppen mellan 55 och 64 år att öka kraftigt. I dessa åldrar är risken att drabbas av ohälsa påtagligt högre än för yngre åldersgrupper.
Mot bakgrund av det allvarliga statsfinansiella läget måste varje offentligt åtagande prövas och alla möjligheter att minska utgifterna tas tillvara. De totala bruttoutgifterna för ersättningar till följd av sjukdom eller funktionshinder uppgick under år 1994 till 73 miljarder kr och utgjorde därmed en betydande del av statens utgifter.
Socialförsäkringen kommer framgent att ha mycket snäva finansiella ramar. Det är därför angeläget att se över regler och tillämpningen av dessa i syfte att minska utgifterna. Sett i ett längre tidsperspektiv måste socialförsäkringen utformas på ett sätt som ger bättre förutsättningar för kostnadskontroll än vad som tidigare varit fallet.
De allmänna försäkringssystemens utformning har stor betydelse för arbetsgivares och enskilda individers beteende. En viktig uppgift för samhällets insatser är att förbättra förutsättningarna att förena arbetslivets krav med de enskildas arbetsförmåga och därigenom stärka arbetslinjen. Utgångspunkten är att var och en skall kunna finna sin huvudsakliga försörjning genom eget arbete. Det skall finnas starka drivkrafter att förhindra att ohälsa uppkommer i arbetet. När arbetsförmågan är nedsatt, skall åtgärder i första hand inriktas på rehabilitering i syfte att uppnå en snabb återgång till arbetslivet. I de fall det finns en partiell arbetsförmåga skall denna i möjligaste mån tas till vara.
Problemen spänner över flera politikområden. Sjuk- och arbetsskade-
beredningen skall klargöra vilken roll socialförsäkringen i form av dels sjukförsäkring och förtidspension, dels arbetsskadeförsäkring kan och bör spela i detta större sammanhang. För försäkringarnas legitimitet är det därvid angeläget att deras roll och uppgift renodlas gentemot andra förmånssystem.
Socialförsäkringen skall ge ersättning för inkomstbortfall som orsakas av sjukdom, skada eller funktionsnedsättning. Det innebär att bedömningen av arbetsförmågans nedsättning och därmed rätten till försäkringsersättning skall baseras på medicinska kriterier utan att särskilda arbetsmarknadsmässiga eller sociala förhållanden vägs in.
Problem som i grunden inte är medicinskt betingade skall i första hand hanteras med arbetsmarknads- eller socialpolitiska medel. Detta är i linje med de åtgärder som redan vidtagits eller aviserats.
Det är samtidigt viktigt att understryka att de krav som med utgångspunkt från arbetslinjen ställs på den enskilde inte får drivas så långt att socialförsäkringen upphör att vara en försäkring. Den som drabbas av sjukdom eller funktionshinder och till följd härav inte kan försörja sig på rimliga villkor skall ha rätt till en tryggad ersättning. Därför måste såväl den enskildes rättigheter som skyldigheter i den allmänna försäkringen noga preciseras.
Olika delar av den allmänna försäkringen samspelar inte bara sinsemellan utan även med arbetslöshetsförsäkringen. I många fall orsakas den nedsatta arbetsförmågan av en blandning av medicinska, sociala och arbetsmarknadsrelaterade problem. En tydligare avgränsning av socialförsäkringens roll kan medföra att kraven på arbetsmarknadspolitik och arbetslöshetsförsäkring ökar. Sjuk- och arbetsskadeberedningen bör därför ägna särskild uppmärksamhet åt samspelet mellan olika ersättningssystem. En strävan bör vara att på att bättre sätt harmonisera reglerna i olika delar av trygghetssystemet. För att klargöra dessa gränsdragningsfrågor bör beredningen samarbeta med Arbetsmarknadspolitiska kommittén (A 1994:01). Samtidigt som gränsdragningen mellan olika försäkringsgrenar görs tydlig, är det viktigt att upprätthålla en helhetssyn på individens situation och att regelsystemen samspelar så att en arbetslivsinriktad rehabilitering kommer till stånd. Därvid bör Sjuk- och arbetsskadeberedningen och Arbetsmarknadspolitiska kommittén tillsammans undersöka hur en bättre samverkan kan uppnås mellan olika inblandade parter vad gäller förebyggande insatser och rehabilitering. Utgångspunkten bör vara att förslagen skall utformas så att försäkringarna ger drivkrafter för aktivt förebyggande och rehabiliterande insatser.
Försäkring för inkomstbortfall vid ohälsa tillhör de mest fundamentala delarna av välfärdsamhället. Försäkringsskyddet kan tillgodoses på flera olika sätt - inom ramen för en av staten organiserad allmän försäkring, genom försäkringar som täcker alla anställda inom ett avtalsområde och regleras mellan parterna på arbetsmarknaden eller i form av försäkringar som tecknas för speciella grupper eller enskilda individer. Starka skäl talar för att nuvarande rollfördelning mellan staten och parterna på arbetsmarknaden - där staten står för inkomstskyddet upp till en viss nivå och ett grundskydd vid varaktig ohälsa för grupper som inte fått fotfäste på arbetsmarknaden, medan parterna på arbetsmarknaden kompletterar därutöver - bör kvarstå.
Grunden i försäkringsskyddet vid temporärt eller varaktigt nedsatt arbetsförmåga till följd av sjukdom eller skada bör vara en allmän ohälsoförsäkring. Ersättning från denna försäkring skall baseras på inkomstbortfall. Det ansträngda statsfinansiella läget har tvingat fram reduktioner av ersättningsnivåerna i den allmänna försäkringen. Något utrymme att finansiera ett högre offentligt försäkringsskydd kommer inte att finnas under överskådlig tid. Det är därför rimligt att parterna på arbetsmarknaden tar ett större ansvar för avvägningen av hur löneutrymmet skall fördelas mellan löner respektive försäkringsskydd utöver vad som ryms inom den allmänna försäkringen. Det organisatoriska och finansiella ansvaret för tilläggsförsäkringar bör därför ligga på arbetsmarknadens parter.
För att ge en allmän ohälsoförsäkring legitimitet och upprätthålla långsiktig kostnadskontroll måste det samlade försäkringsskyddet vid inkomstbortfall orsakat av ohälsa vara så utformat att det uppfyller krav på effektivitet och rättvisa.
För att fylla sin försäkringsfunktion skall en effektiv ohälsoförsäkring ge alla medborgare en rimlig trygghet vad gäller ekonomisk standard.
Ersättningen skall baseras på inkomstbortfall och ligga på en nivå som är så avvägd att en av hälsoskäl minskad arbetsförmåga kan förenas med ett försvarligt skydd mot sänkt levnadsstandard.
En effektiv försäkring bör samtidigt innehålla en självrisk som håller tillbaka överutnyttjande av försäkringen och som ger ekonomiska drivkrafter att förebygga ohälsa samt för rehabilitering och återgång till arbetslivet. Självrisken kan även riktas mot arbetsgivaren genom att denne bär en del av kostnaderna för ohälsa. Vidare innebär en effektiv försäkring att det kan finnas skäl för att den avgift eller premie som finansierar försäkringen i viss utsträckning differentieras mellan olika delar av arbetsmarknaden, i synnerhet i de fall där ohälsan orsakas av förhållanden i arbetslivet. Sjuk- och arbetsskadeberedningen skall, bl.a. utifrån historiska och internationella erfarenheter, analysera hur ett sådant effektivt försäkringsskydd kan utformas.
Försäkringsvillkoren för olika grupper i samhället bör också uppfylla krav på rättvisa. Risken att drabbas av ohälsa som innebär att arbetsförmågan blir nedsatt är på ett systematiskt sätt ojämnt fördelad mellan olika yrkesgrupper, åldersgrupper m.m. Kostnaden för att ge ett visst försäkringsskydd varierar därför mellan olika grupper.
Erfarenheterna tyder på att skillnaderna härvidlag är mycket stora. I en rättvis försäkring kan dessa skillnader endast i begränsad omfattning få slå igenom i försäkringsvillkoren för den enskilde. Försäkringsskyddet bör i hög grad vara solidariskt finansierat och därmed innehålla ett betydande mått av utjämning mellan grupper som löper olika risk att drabbas av ohälsa.
Erfarenheter, bl.a. från 1980-talets utveckling inom sjukförsäkringen, visar att när grupper med låg risk för att behöva utnyttja försäkringen avstår löneutrymme för att få försäkringsvillkor som är mer generösa än vad grupper med högre risk kan uppnå, leder detta till kompensationskrav. Det finns då en fara att detta verkar destabiliserande på lönebildningen och att kostnaderna för försäkringsskyddet totalt sett drivs upp på en nivå som inte är förenlig med kravet på effektivitet. Såväl fördelningspolitiska överväganden som hänsyn till den samhällsekonomiska stabiliteten talar därför för att försäkringsvillkoren endast i begränsad omfattning bör skilja sig mellan olika grupper på ett sätt som innebär att försäkringsskyddet är negativt relaterat till risknivån.
Utgångspunkten för beredningens arbete skall vara en ordning där det grundläggande försäkringsskyddet tillgodoses inom ramen för en allmän och sammanhållen ohälsoförsäkring. Denna försäkring skall ge ersättning för inkomstbortfall till följd av nedsatt arbetsförmåga vid sjukdom, skada eller funktionshinder. Ersättning skall ges på lika villkor oavsett orsak till den nedsatta arbetsförmågan och försäkringen skall omfatta samtliga försäkringsfall oberoende av varaktighet. Den allmänna ohälsoförsäkringen skall därmed ersätta sjukförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen och förtidspensioneringen. Reglerna vad gäller försäkrad inkomst och ersättningsnivå skall så långt möjligt vara enkla och enhetliga. En åtskillnad bör dock göras mellan korta och medellånga sjukfall respektive fall med mer varaktigt nedsatt arbetsförmåga.
Rätten till ersättning från den allmänna ohälsoförsäkringen skall baseras på rent medicinska kriterier. Sjuk- och arbetsskadeberedningen bör pröva en skärpning av kriterierna för rätt till ersättning jämfört med i dag. En utgångspunkt bör därvid vara att en sådan skärpning skall resultera i de besparingar som angavs i den ekonomisk-politiska propositionen (prop. 1994/95:25).
Ersättningen i den allmänna ohälsoförsäkringen skall ligga på en nivå som innebär att inkomstbortfallsprincipen upprätthålls. Utgångspunkten skall därvid vara den av regeringen föreslagna enhetliga ersättningsnivån på 75 % av inkomstbortfallet med en bibehållen karensdag.
En central fråga är hur den inkomst som skall anses vara försäkrad bör fastställas. I flera sammanhang, bl.a. rapporter från Riksrevisionsverket och Riksförsäkringsverket, har påpekats att det finns problem med dagens regler för fastställande av sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Dessa bygger bl.a. på att det är den beräknade framtida inkomsten som är förmånsgrundande. Mot denna bakgrund skall beredningen göra en analys av nuvarande regler och komma med förslag om hur den förmånsgrundande inkomsten skall beräknas inom den allmänna ohälsoförsäkringen.
Beredningen skall därvid pröva för- och nackdelar med två modeller för beräkning av förmånsgrundande inkomst. I den ena skall utgångspunkten vara att det är den faktiska och aktuella inkomsten som är försäkrad i den allmänna ohälsoförsäkringen. Tidsbegränsade inkomster bör sålunda grunda ett tidsbegränsat försäkringsskydd. För dem som saknar en dokumenterad inkomst som bortfaller vid sjukdom bör ersättning baseras på tidigare inkomster under en viss tidsperiod. Den andra modellen är en ordning där utgångspunkten är att det är den uppnådda levnadsstandarden som försäkras. Detta innebär bl.a. att förmånsgrundande inkomst bygger på inkomsten under en längre tidsperiod och successivt upparbetas.
Under senare år har andelen av de försäkrade som helt saknar sjukpenning-
grundande inkomst vuxit. Sjuk- och arbetsskadeberedningen skall analysera orsaker bakom denna utveckling och vilka konsekvenser detta får för andra ersättningssystem.
Nuvarande regler för SGI innebär att den försäkrade inkomsten är begränsad till 7,5 gånger det för året gällande basbeloppet. En konsekvens härav är att på lång sikt försvagas inkomstbortfallsprincipen i takt med att allt fler får inkomster som överstiger denna gräns. Vidare kommer de avgifter som finansierar försäkringen i växande utsträckning att tas ut på inkomster som inte ger förmåner. I nuvarande statsfinansiella läge finns inte utrymme att pröva vare sig en höjning av förmånstaket eller en begränsning av avgiftsuttaget. Beredningen bör dock analysera vad som sker med inkomstbortfallsprincipen om inkomstgränsen på längre sikt inte höjs i takt med den allmänna inkomstutvecklingen på motsvarande sätt som skall ske inom ålderspensionssystemet.
Vidare skall frågan om vilka ersättningar som skall grunda rätt till SGI utredas. Särskilt bör beredningen därvid uppmärksamma de olika semester-
ersättningar som finns samt skattepliktiga förmåner och skattepliktiga kostnadsersättningar. En utgångspunkt för beredningens förslag skall därvid vara vad som sägs i 1995 års budgetproposition om att reglerna för SGI-beräkning bör förändras så att en besparing på 500 miljoner kr uppnås fr.o.m. år 1997. Mot bakgrund av vad som sägs i budgetpropositionen om behovet av ytterligare sparåtgärder bör beredningen pröva möjligheterna till att utforma reglerna för beräkning av förmånsgrundande inkomst så att en större besparing uppnås.
För att ge drivkrafter som håller nere sjukfrånvaron och stimulerar förebyggande insatser och rehabilitering bör det finnas en självrisk.
För arbetsgivaren bör denna utformas på samma sätt som dagens sjuklönesystem, dvs. att arbetsgivaren täcker inkomstbortfallet under en begränsad period. Beredningen skall pröva hur lång denna period bör vara och därvid beakta avvägningen mellan å ena sidan drivkrafter för en förbättrad arbetsmiljö och å andra sidan risken för att en ökad selektion vid rekryteringen försämrar arbetsmarknadssituationen för grupper med hög frånvarorisk. Beredningen skall vidare pröva sjuklöneperiodens förläggning under sjukperioden och om det finns skäl att dela upp den så att arbetsgivaren belastas även av kostnader för långvariga sjukfall, vilket kan bidra till att öka intresset för rehabilitering.
För den försäkrade utgörs självrisken inom den allmänna ohälsoförsäkringen av en karensdag och att ersättningsnivån sätts förhållandevis lågt.
Tilläggsförsäkringar kan dock komma att reducera självrisken.
Förtidspensioneringen utgör i dag en del av pensionssystemet. Reglerna för förmånsberäkning är i huvudsak knutna till dem som gäller för ålderspensioneringen. Reformeringen av ålderspensionssystemet medför att ålderspension kommer att beräknas enligt nya principer och att ålderspensionssystemet såväl lagtekniskt som finansiellt kommer att utgöra ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system. Mot denna bakgrund skall Sjuk- och arbetsskadeberedningen överväga en ny ordning för inkomstersättning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Inriktningen bör därvid vara att denna integreras som en del i den allmänna ohälsoförsäkringen. Sjukpenning och förtidspension kommer därmed att förenas i ett ersättningssystem, något som bl.a. kan underlätta rehabiliteringsarbetet.
Omfattningen på förtidspensioneringen har ökat under flera decennier.
Även om en stabilisering nu skett kan utvecklingen på arbetsmarknaden och den demografiska utvecklingen medföra en fortsatt ökning under de kommande åren. Åtgärder bör därför vidtas för att begränsa de framtida utgifterna. Sådana åtgärder bör i första hand inriktas på att nedbringa antalet personer som uppbär ersättning dels genom aktiva rehabiliteringsinsatser, dels genom att tillämpa striktare kriterier för rätt till långvarig ersättning. Försäkringen bör också vara så utformad att den bidrar till att ge den enskilde ett egenintresse för rehabilitering.
Beredningen skall även lämna förslag till principer för förmånsberäkning vid långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Ersättning bör i dessa fall beräknas på andra grunder än vid en mer temporär sjukfrånvaro.
Utgångspunkten bör liksom hittills vara att ersättning vid varaktig nedsättning eller för avsevärd tid bestående nedsättning av arbetsförmågan skall vara beroende av den försäkrades tidigare inkomster. Det bör emellertid vara ett inkomstbegrepp som avspeglar inkomstförhållandena under en längre tidsperiod som ligger till grund för beräkningen. Den försäkrade inkomsten vid insjuknande- eller skadetillfället ger ofta inte en rättvisande bild av det inkomstbortfall som uppstår vid långvarig ohälsa.
Till skillnad från vad som gäller för ersättning vid kortvariga eller medellånga sjukfall skall det inom den allmänna ohälsoförsäkringen vid varaktigt nedsatt arbetsförmåga finnas en grundtrygghet motsvarande dagens folkpensionering, som garanterar en ersättningsnivå till dem som inte kvalificerat sig till inkomstbaserad ersättning. Beredningen bör lämna förslag till hur ett sådant grundskydd bör utformas.
Beredningen skall i det sammanhanget särskilt uppmärksamma situationen för funktionshindrade och andra grupper som helt eller delvis uppbär ersättning under mycket lång tid.
Beredningen skall vidare ta ställning till hur ersättning från ohälsoförsäkringen bör ansluta till reglerna i det reformerade ålderspensionssystemet och därvid särskilt analysera konsekvenserna för ålderspensionen för dem som perioden före pensioneringen uppbär ersättning från ohälsoförsäkringen. En utgångspunkt bör därvid vara att ersättning från ohälsoförsäkringen inte skall resultera i högre ålderspensionsrätt än vad fortsatt yrkesarbete hade inneburit.
Ett underlag för beredningens arbete i denna del bör vara det förslag till reformerat förtidspensionssystem som Pensionsarbetsgruppen redovisade i sitt betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20).
Beredningen är dock oförhindrad att föreslå andra lösningar.
Avgörande för den allmänna ohälsoförsäkringens trovärdighet och förmåga att fylla sin uppgift är att den ges en långsiktigt tryggad finansiering och uppvisar finansiell balans.
Försäkringen bör till övervägande del finansieras med enhetliga och till försäkringen destinerade avgifter som tas ut på förvärvsinkomster. Med hänsyn bl.a. till att försäkringen även ger ersättning till grupper som inte har eller har haft förankring på arbetsmarknaden är det rimligt att försäkringen även till viss del finansieras med allmänna skattemedel.
Beredningen skall redovisa beräkningar över försäkringens framtida inkomster och utgifter under olika antaganden om samhällsutvecklingen och analysera konsekvenser utifrån förutsättningen att försäkringen inte får uppvisa annat än temporära underskott. Beredningen skall därvid sätta ohälsoförsäkringen i perspektiv av den statsfinansiella utvecklingen i stort.
Beredningen skall vidare pröva hur avgiftsuttag och förmåner kan bestämmas för att tillgodose att försäkringen uppvisar långsiktig finansiell balans. Därvid skall beaktas de restriktioner som av samhällsekonomiska skäl bör sättas på det samlade skatte- och avgiftsuttaget samtidigt som försäkringsfunktionen gentemot den enskilde upprätthålls.
Reformeringen av ålderspensionssystemet innebär bl.a. att avgiften till denna försäkringsgren kommer att ligga fast, medan värdet av intjänade förmåner anpassas till förändringar i samhällsekonomiska och försäkringsmässiga förutsättningar. När systemet efter en övergångsperiod är i full funktion kommer det att vara finansiellt robust och underskott kan uppträda endast temporärt.
Enligt regeringens bedömning kan emellertid ohälsoförsäkringen inte utformas som ett finansiellt autonomt och avgiftsbestämt system.
Förändringar i de försäkringsmässiga risker som ohälsoförsäkringen skall utgöra ett skydd mot kan på både kort och lång sikt komma att bli betydligt större än vad som gäller inom ålderspensioneringen. En fast avgift skulle därför kunna medföra kraftiga förändringar i ersättningsnivå inom försäkringen. Alternativt skulle krävas en betydande fondering för att kunna möta variationer i utnyttjandet av försäkringen utan att förändra avgift eller förmånsnivå.
Ohälsoförsäkringen bör, till skillnad från det reformerade ålderspensionssystemet, till sin utformning i princip vara förmånsbestämd. Kompensationsgraden vid inkomstbortfall skall sålunda ligga fast. Beredningen skall dock överväga möjligheten att utforma uppräkningen (indexeringen) av de försäkringsersättningar som utges under längre perioder så att de anpassas till samhällsekonomiska förändringar. Den inom ålderspensionssystemet föreslagna följsamhetsindexeringen kan därvid utgöra en förebild.
Variationer i den försäkringsmässiga risken, dvs. sjukfrånvaro, arbets-
skadefrekvens, etc. bör inte påverka ersättningsnivån. Vid varaktiga förändringar i försäkringsutnyttjandet kan dock inte undvikas att en avvägning måste göras mellan nivån på avgiftsuttaget till försäkringen och de förmåner som utges.
Mot denna bakgrund bör ett huvudalternativ för beredningen vara att ohälsoförsäkringen kvarstår inom ramen för statsbudgeten. Beredningen skall dock utforma förslag till en redovisning av ohälsoförsäkringens inkomster och utgifter så att det är möjligt att utläsa försäkringens finansiella ställning. Detta kan exempelvis kan ta formen av en fiktiv fond. Beredningen är oförhindrad att även pröva för- och nackdelar med en ordning där den allmänna försäkringen ges en mer fristående ställning.
Såväl för den enskilde som för samhällsekonomin och försäkringens kostnader är det av stor vikt att frånvaro från arbetet förebyggs och att de som till följd av ohälsa fått arbetsförmågan nedsatt återgår till arbetslivet så snart det är möjligt. Detta ställer krav dels på prövning och omprövning av ersättningsrätten, dels på drivkrafter för förebyggande åtgärder samt att tillgång ges till rehabiliterande insatser.
Ansvaret för förebyggande och rehabiliterande insatser faller både på samhället och på enskilda arbetsgivare. Den enskilde individen bär ett ansvar att ta till vara alla möjligheter att återgå till arbetslivet efter sjukdom. Dagens lagstiftning ålägger arbetsgivaren ett ansvar såväl vad gäller utformning av arbetsmiljön som att aktivt delta i rehabiliteringsarbetet. Sjuk-och arbetsskadeberedningen skall utvärdera hur rehabiliteringsarbetet bedrivs i dag och lämna förslag till hur ansvarsfördelningen kan göras tydligare. Därvid bör särskilt arbetsgivarens ansvar uppmärksammas. Beredningen bör också överväga att inom ramen för ohälsoförsäkringen införa möjligheter att vidta sanktioner mot en arbetsgivare som åsamkar försäkringen höga kostnader till följd av att denne inte uppfyller de åligganden som lagstiftningen stadgar.
Beredningen skall pröva hur rehabiliteringsarbetet bör organiseras för att uppnå en högre effektivitet genom en ökad samverkan mellan ohälsoförsäkringen, arbetsmarknadsmyndigheterna, hälso- och sjukvården och socialtjänsten.
Beredningen bör särskilt uppmärksamma förutsättningarna för att utforma försäkringen så att den understödjer de förebyggande insatserna. Detta är särskilt angeläget mot bakgrund av de relativt begränsade resultat som kunnat konstaterats av rehabiliteringsarbetet.
Information om ohälsa och sjukskrivningsmönster m.m. är ett viktigt underlag för planeringen av förebyggande och rehabiliterande arbete.
Beredningen skall därför föreslå åtgärder för att samhällets behov av information om ohälsa, sjukskrivningsmönster, arbetsskador o.dyl.
tillgodoses.
Som tidigare redovisats bör beredningens arbete vara inriktat på att nuvarande ordning bibehålls med en allmän försäkring som ger ersättning upp till en viss nivå och tilläggsförsäkringar som i vissa fall ger kompletterande ersättning därutöver. Det statsfinansiella läget medför att utrymmet för statens åtagande för försäkringsskydd vid ohälsa under överskådlig tid kommer att vara starkt begränsat.
Det finns starka skäl för att det organisatoriska och finansiella ansvaret för dessa tilläggsförsäkringar skall ligga på arbetsmarknadens parter. Därigenom tar parterna ansvar för en del av det samlade försäkringsskyddet och omfattningen av detta vägs mot tillgängligt löneutrymme.
Parterna bör ha så stor frihet som möjligt att utforma villkoren i tilläggsförsäkringar i förhandlingar utan statlig inblandning. Genom att tilläggsförsäkringarna ger kompletterande ersättning vid försäkringsfall som täcks av den allmänna ohälsoförsäkringen samspelar de olika försäkringarna med varandra. Det kan därför med utgångspunkt från att det samlade försäkringsskyddet skall uppfylla krav på effektivitet och rättvisa finnas såväl samhällsekonomiska som statsfinansiella skäl att ställa krav på villkoren i tilläggsförsäkringarna.
Tilläggsförsäkringarna bör inte leda till att den självrisk som bör finnas för att det samlade försäkringsskyddet skall vara effektivt, försvinner. I sådant fall skapas risk för att tilläggsförsäkringarna bidrar till att öka kostnaderna inom den allmänna ohälsoförsäkringen därför att försäkringsutnyttjandet ökar och drivkrafterna för förebyggande och rehabiliterande insatser försvagas.
Kravet på rättvisa i försäkringsskyddet vid ohälsa sätter också restriktioner på vilka skillnader i tilläggsförsäkringarnas villkor som kan anses acceptabla. Det bör undvikas att försäkringsvillkoren på ett omotiverat sätt i alltför hög grad kommer att skilja sig åt mellan grupper eller avtalsområden. En sådan utveckling riskerar att leda till kostnadsdrivande kompensatoriska krav från dem som får mer ofördelaktiga villkor och som samtidigt ofta är de som är i störst behov av tilläggsförsäkringar. På sikt är en försäkringsstruktur som uppfattas som orättvis inte stabil.
Sjuk- och arbetsskadeberedningen skall undersöka förutsättningarna för att uppnå en samsyn vad gäller de ramar inom vilka tilläggsförsäkringarna bör hållas för att det samlade försäkringsskyddet skall vara effektivt och rättvist. Beredningen skall därvid även kartlägga och analysera de avtalsreglerade och i annan form förekommande tilläggsförmåner som finns i dag.
Ansvaret för att det kompletterande försäkringsskydd som ges i tilläggs-
försäkringar inte går utöver de restriktioner som bör sättas för att inte negativa återverkningar på den allmänna försäkringen skall uppkomma skall således i första hand tas av parterna på arbetsmarknaden. En utgångspunkt för beredningens arbete bör vara att den allmänna försäkringen inte skall behöva innehålla några minskningsregler.
Beredningen skall dock analysera statens möjligheter att sätta ramar för utformningen av tilläggsförsäkringar om detta visar sig nödvändigt för att uppnå ett samlat försäkringsskydd som är rättvist och effektivt.
Denna analys bör bl.a. omfatta de minskningsregler som finns i dagens sjukpenningförsäkring och som innebär att ersättningen från den allmänna försäkringen minskas i de fall den försäkrade erhåller ersättning från arbetsgivaren eller från avtalsförsäkring som överstiger en viss nivå.
Beredningen skall även analysera möjligheterna att inom försäkrings- och skattelagstiftning sätta ramar för utformningen av det försäkringsskydd som går utöver vad den allmänna försäkringen ger.
Tilläggsförsäkringarna bör bygga på frivilliga överenskommelser. Vad gäller försäkring för inkomstbortfall vid nedsatt arbetsförmåga orsakad av arbetsskada bör det dock finnas en lagstadgad skyldighet att teckna tilläggsförsäkring. I första hand bör den utformas som en tilläggsförsäkring som finansieras och handhas av arbetsmarknadens parter. Beredningen skall särskilt analysera hur en sådan försäkring bör samordnas med den allmänna ohälsoförsäkringen. Särskilda överväganden kan därvid behöva göras såvitt gäller ersättning vid arbetsskada för egenföretagare och uppdragstagare. I fråga om arbetsskadebegreppet bör nuvarande regler tas som utgångspunkt för vad som skall godtas som arbetsskada.
Inriktningen bör således vara att de grundläggande försäkringsvillkoren för arbetsskadeförsäkringen samt formerna för finansieringen läggs fast i lag. Arbetsmarknadens parter ansvarar för finansieringen så att försäkringens kostnader beaktas inom ramen för lönebildningen. Nuvarande arbetsskadeavgift skall bibehållas i den omfattning som krävs för att kostnaderna täcks för arbetsskadefall som inträffat före ikraftträdandet av en ny ordning för försäkringsskyddet. Beredningen kan även analysera för- och nackdelar med en ordning där premien differentieras utifrån antingen ett retrospektivt synsätt där kostnader för arbetsskador beaktas eller ett prospektivt synsätt där hänsyn tas till insatser med syfte att förebygga ohälsa och att rehabilitera långtidssjukskrivna.
Sjuk- och arbetsskadeberedningen har en bred sammansättning med 17 ledamöter representerande de i riksdagen företrädda politiska partierna och parterna på arbetsmarknaden. Denna sammansättning var ändamålsenlig mot bakgrund av de tidigare direktivens uppdrag att utreda en överföring av försäkringsansvaret till parterna. Med hänsyn till det förändrade uppdrag som beredningen nu ges bör dess sammansättning förändras. Sjuk-
och arbetsskadeberedningen omvandlas därför till en parlamentariskt samman-
satt kommitté. Representanter för parterna på arbetsmarknaden bör ingå som sakkunniga för att biträda beredningen i dess fortsatta arbete.
Vidare skall till beredningen knytas en särskild referensgrupp med parternas representanter i beredningen och under ledning av beredningens ordförande med uppgift att kartlägga, analysera och söka formulera en samsyn kring ramarna för tilläggsförsäkringar.
Vid utformningen av förslag till regler för den allmänna ohälsoförsäkringen skall Sjuk- och arbetsskadeberedningen beakta vad riksdagen uttalat bl.a. vad gäller arbetsgivarens ansvar vid rehabilitering och differentierade arbetsgivaravgifter (bet. 1990/91:SfU16, rskr.
1990/91:303), gränsdragningen mellan arbetstagar- och uppdragstagarbegreppen i försäkringen (bet. 1990/91:SfU18, rskr.
1990/91:372), sjukersättning under studietid (bet. 1991/92:SfU8, rskr.
1991/92:232), höjning av den nedre åldersgränsen på 16 år för rätt att uppbära förtidspension m.m. (bet. 1992/93:SfU4, rskr. 1992/93:69 resp.
bet. 1992/93:SoU19, rskr. 321 ), samordning mellan pensioner och arbetsskadelivräntor (bet. 1992/93:SfU9, rskr. 1992/93:157), beräkning av arbetsskadelivräntor (bet. 1992/93:SfU17, rskr. 1992/93:335), ett samlat program för förebyggande och rehabiliterande insatser (bet.
1993/94:SfU19, rskr. 1993/94:369) samt rehabilitering av psykiskt störda
(bet. 1993/94:SoU28, rskr. 396).
För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir.
1994:23) och om redovisning av jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir.
1994:124).
Dessa direktiv ersätter tidigare direktiv (dir. 1993:44 och dir.
1993:199).
Beredningens arbete skall vara avslutat den 31 december 1995.