Dir. 1995:152
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall föreslå vilka principer som skall gälla för finansiering av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret. Vidare skall utredaren föreslå vad som skall ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret.
Nu gällande principer för finansiering av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret tillkom i huvudsak genom 1987 års totalförsvarsbeslut.
Principerna innebär i stort följande.
Kostnadsansvaret för beredskapen för säkerhetspolitiska kriser och krig delas mellan staten och de icke-statliga organ som helt eller delvis har ansvar för den aktuella verksamheten i fred.
De beredskapsåtgärder som avser störningar i fred skall generellt genomföras och bekostas av de myndigheter, affärsverk, kommuner, landsting, företag etc. som svarar för den fredstida verksamheten.
Statens kostnadsansvar för beredskapen inför störningar i fred är därför begränsat till situationer mot vilka den verksamhetsansvarige saknar reella möjligheter att skydda sig och där det är ett säkerhetspolitiskt samhällsintresse att verksamheten kan fullföljas.
Således svarar den som skall upprätthålla en verksamhet under säkerhetspolitiska kriser och krig själv för de administrativa kostnaderna, bl.a. kostnader för planerings-, utbildnings- och övningsverksamhet. Dessa kostnader är vanligen låga.
Kostnader för beredskapsinvesteringar är ofta höga och drabbar skilda sektorer olika hårt. Huvudregeln på detta område är att staten svarar för kostnaderna. Om investeringen medför väsentlig nytta för vederbörande organ i den fredstida verksamheten, kan dock en uppdelning av kostnaderna vara motiverad.
Fördelningen av driftskostnader avgörs från fall till fall. Även här är frågan om fredsnyttan av betydelse för kostnadsfördelningen.
Uppgifterna för det civila försvaret föreslås i prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse vara att
- värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld,
- kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och
- stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella påfrestningar i fred.
I propositionen (s. 86) sägs beträffande finansieringen av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret bl.a. följande.
"Mer kostnadskrävande beredskapsåtgärder har i hittillsvarande planering grundats på behoven vid ett väpnat angrepp. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid vid val och utformning men även vid dimensionering av beredskapsåtgärder hänsyn nu också tas till de krav som ställs vid svåra nationella påfrestningar i fred samt vid internationella insatser."
De i 1987 års totalförsvarsbeslut fastställda finansieringsprinciperna var en viktig utgångspunkt för det i samma försvarsbeslut införda systemet med ekonomisk planeringsram. Dessa principer tillämpas alltjämt, även om vissa avsteg har gjorts senare. Det gäller t.ex.
förvaltningskostnader för vissa myndigheter.
Planeringsramen utgör ett styr- och avvägningsinstrument. Innebörden av detta är att regeringen i årliga anvisningar till myndigheterna inom det civila försvaret anger den totala ekonomiska ram som gäller för myndigheternas anslagsframställningar för nästa budgetår.
Inom ramen för den s.k. programplaneringen lämnar Överstyrelsen för civil beredskap efter överläggningar mellan myndigheterna ett förslag till fördelning av planeringsramen mellan anslagen som syftar till att ge bäst effekt från beredskapssynpunkt. Överstyrelsens förslag utgör grunden för regeringens förslag i budgetpropositionerna.
I planeringsramen ingår utgifter för investeringar inkl. driftskostnader för säkerhetspolitiska kriser och krig.
Här ingår inte investeringar inkl. driftskostnader för livsmedels-
beredskapen och för oljeberedskapen. Regeringen har emellertid i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 5 s. 25) sagt att kostnaderna för livsmedelsberedskapen bör läggas in i ramen.
I ramen ingår vidare förvaltningskostnader för myndigheter inom det civila försvaret under fjärde huvudtiteln, dvs. Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar samt civilbefälhavarna.
Regeringen har i prop. 1995/96:12 (s. 92) framfört följande.
"När det gäller de kompletterande beredskapsåtgärderna utgör den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret ett effektivt instrument. Inom ramen för planeringsprocessen kan beredskapsåtgärderna styras på ett sådant sätt att de ger bästa möjliga effekt med hänsyn tagen till behoven inom det civila försvaret.
Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att nu pröva vilka kostnader för det civila försvaret som bör ingå i ramen. I så stor utsträckning som möjligt bör den täcka samtliga kostnader för den civila beredskapen. Regeringen har i årets budgetproposition uttalat att kostnaderna för livsmedelsberedskapen bör läggas in i ramen. De statliga kostnaderna för oljelagringen kommer under den återstående delen av 1990-talet att successivt minska för att helt upphöra i samband med att näringslivet övertar ansvaret för lagringen. Det finns därför ingen anledning att nu lägga in några kostnader för detta ändamål i ramen."
Skyldighet för olika organ att medverka i det civila försvarets verksamhet och planering. Finansiering av åtgärderna
* Statliga myndigheter
Ansvaret framgår främst av myndighetsinstruktionerna och av beredskapsförordningen (1993:242). Finansieringen följer de allmänna principer som angetts ovan. Med undantag för myndigheter som hör till Försvarsdepartementet ingår förvaltningskostnader för civilt försvar inte i den ekonomiska planeringsramen. Detta innebär att myndighetscheferna bestämmer vilka resurser som skall avsättas för civilt försvar.
* Statliga affärsverk
I huvudsak överensstämmer ordningen med vad som gäller för statliga myndigheter. I enstaka fall har affärsverk tilldelats medel från den ekonomiska planeringsramen. Försvarsbeslutet år 1987 innebar att affärsverken, med vissa undantag, själva skulle svara för finansieringen av investeringar. Bolagiseringen av flera affärsverk har inneburit att denna inriktning numera saknar praktisk betydelse.
* Kommuner, landsting och kyrkliga kommuner
Lagen (1994:1720) om civilt försvar innebär att kommuner, landsting och kyrkliga kommuner skall vidta de beredskapsförberedelser som behövs för deras respektive verksamheter under höjd beredskap. Lagen innebär vidare att kommunerna fr.o.m. den 1 juli 1995 har övertagit viktiga beredskapsuppgifter som tidigare vilat på staten. Kommunerna kompenseras för dessa uppgifter med ett belopp som varierar med respektive kommuns riskutsatthet i krig.
Härutöver betalar staten investeringsbidrag till kommunerna för ledningsplatser, sambandsmedel och reservanordningar i princip motsvarande krigsnyttan av investeringen. Landstingen ersätts för kostnaderna för sådan utbildning som utgör ett led i beredskapsförberedelserna och erhåller vissa bidrag för investeringar bl.a. inom området sjukvårdens säkerhet.
De medel som utgör statens ersättning till kommunerna och landstingen ingår i den ekonomiska planeringsramen.
* Kommunala bolag
Under de senaste åren har bolagiseringar och i vissa fall även privatiseringar genomförts av verksamheter inom bl.a. kommuner som har väsentlig betydelse från beredskapssynpunkt.
En viktig distinktion är om bolagiseringen/privatiseringen avser en obligatorisk eller frivillig kommunal verksamhet.
När det gäller en obligatorisk verksamhet kvarstår kommunens ansvar även i krig, vilket innebär att beredskapsåtgärder måste vidtas oavsett i vilken form verksamheten bedrivs.
För en frivillig verksamhet, t.ex. elförsörjning, upphör kommunens ansvar om verksamheten privatiseras medan det kvarstår vid enbart bolagisering.
* Bolag/Näringsidkare
Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är ägare eller innehavare av industriella anläggningar och andra näringsidkare bl.a. skyldiga att medverka vid planeringen av de egna uppgifterna inom totalförsvaret. Någon särskild ersättning för denna medverkan utgår inte. Däremot är det vanligt att myndigheter inom det civila försvaret ingår avtal med näringsidkare om att dessa mot ekonomisk kompensation skall utföra en särskild beredskapstjänst, t.ex.
att upprätthålla produktionskapacitet.
På bränsle- och drivmedelsområdet beslutade riksdagen våren 1994
(prop.1993/94:141, bet.1993/94:NU19, rskr. 1993/94:311) att oljehandeln skall svara för beredskapslagringen inför säkerhetspolitiska kriser och i krig.
Statligt ägda bolag har i lagstiftningen inget ansvar utöver vad som gäller för bolag i allmänhet. Lagstiftningen på de enskilda områdena kan emellertid innebära särskilda skyldigheter. Således gäller t.ex. på teleområdet som krav för att driva televerksamhet att aktörerna beaktar totalförsvarets behov av telekommunikationer under höjd beredskap. För de åtgärder som vidtas utgår särskild ersättning.
En annan sak är att staten i sin egenskap av ägare naturligtvis har möjlighet att, om så bedöms motiverat, via bl.a. bolagsstämman påverka ett statligt bolags verksamhet i viss riktning.
Överstyrelsen för civil beredskap har sedan år 1988 bedrivit en försöksverksamhet med finansiering av reservanordningar avsedda att öka funktionssäkerheten i de kommunaltekniska systemen i krig. Den årliga kostnaden för verksamheten har uppgått till ca 20 miljoner kronor.
Socialstyrelsen har sedan mitten av 1980-talet administrerat ett motsvarande system för att förbättra försörjningssäkerheten hos hälso-
och sjukvården i krig. På detta område har den årliga kostnaden uppgått till ca 10 miljoner kronor.
Regeringen framhåller i prop. 1994/95:100 bil.5 (s. 113) att det under de senaste åren har genomförts bolagisering och i vissa fall även privatisering av sådana verksamheter inom staten och kommunerna som har väsentlig betydelse från beredskapssynpunkt. Enligt regeringen är det väsentligt att konsekvenserna av vidtagna bolagiseringar och privatiseringar fortlöpande analyseras och att åtgärder vidtas för att motverka negativa konsekvenser. Samma uttalande görs i prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse.
Den särskilde utredaren skall pröva om de olika principer som nu gäller för finansiering av beredskapsåtgärder inom det civila försvaret är lämpliga och ändamålsenliga. Prövningen skall göras mot bakgrund av vad regeringen uttalat i prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse om att vid val och utformning men även vid dimensionering av beredskapsåtgärder hänsyn också skall tas till de krav som ställs vid svåra nationella påfrestningar i fred och vid internationella insatser. En grund för prövningen skall också vara de förändringar som genomförts under senare år inom den statliga förvaltningen med syfte att förbättra styrningen på såväl statsmakts- som myndighetsnivå.
Utredaren skall även överväga vad som skall ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret. Vägledande skall därvid vara ramens funktion som avvägnings- och styrinstrument. I så stor utsträckning som möjligt bör ramen täcka samtliga kostnader för den civila beredskapen. I detta sammanhang skall hänsyn tas till de nya uppgifter som föreslås för det civila försvaret.
Utredaren skall ta hänsyn till det pågående arbetet med att reformera budgetprocessen inom riksdag och regering (prop. 1994/95:150, bet.
1994/95:Fi 20, rskr. 1994/95:447-455).
Utredaren skall överväga hur finansieringen av kommunaltekniska och sjukhustekniska reservanordningar i fortsättningen bör utformas.
Utredaren skall pröva om en skyldighet att installera reservanordningar bör införas.
Frågan hur beredskapskraven i fråga om den kommunaltekniska och sjukhustekniska försörjningen skall tillgodoses har central betydelse i samband med bolagiseringar och privatiseringar av primär- och landstingskommunal verksamhet. Utredaren skall redovisa vilka problem från beredskapssynpunkt - utöver vad som gäller den tekniska försörjningen - som kan uppstå på de primär- och landstingskommunala områdena vid fortsatta bolagiseringar/privatiseringar. Förslag skall lämnas till hur de eventuella väsentliga problem som framkommer skall kunna lösas.
Om lagstiftning bedöms vara en lämpligt metod skall utredaren lämna lagförslag.
För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommitteer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om att beakta jämställdheten mellan könen
(dir. 1994:124). Förslag som lämnas av den särskilda utredaren skall belysas även ur ett samhällsekonomiskt och statsfinansiellt perspektiv.
Förslag som leder till ökade utgifter eller minskade inkomster för staten skall åtföljas av förslag till omprioriteringar eller andra finansieringsvägar.
Utredaren skall samråda med Överstyrelsen för civil beredskap och andra berörda myndigheter och organ, bl.a. när det gäller de erfarenheter som kan vinnas från den pågående programplaneringen.
Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 april 1996.