Översyn av socialförsäkringsadministrationens organisationsstruktur

Innehåll

Dir. 1995:110

Beslut vid regeringssammanträde den 1995-07-13

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av socialförsäkringsadministrationens organisationsstruktur.

Utredaren skall
- kartlägga Riksförsäkringsverkets (RFV) och försäkringskassornas hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning.
- analysera på vilket sätt den nuvarande organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen inklusive försäkringskassornas särskilda ställning innebär begränsningar och skapar möjligheter för verksamheten.
- beskriva och analysera försäkringskassornas samverkan inom ramen för Försäkringskasseförbundet (FKF) och de olika uppgifter som FKF utför för försäkringskassornas räkning såsom intresse-, service- och arbetsgivar- organisation.
- lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans organisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall inta i förhållande till försäkringskassan.
- arbeta fram former för samverkan som innebär utveckling av en individualiserad relation mellan de allmänna försäkringskassorna och RFV.

Bakgrund

Behovet av en översyn

Verksamheten inom socialförsäkringsadministrationen, dvs Riksförsäkrings- verket (RFV) och de allmänna försäkringskassorna, har fått en mer sammansatt karaktär. Detta är en följd bl.a. av administrationens ansvar för samordning av rehabiliteringsåtgärder och insatser för att begränsa behovet av ersättning vid ohälsa. Den allmänna utvecklingen inom den offentliga sektorn mot resultatorienterad styrning har också inneburit förändringar. Ett omfattande förändringsarbete pågår på flera verksamhetsområden inom socialförsäkringen. Ålderspensionsreformen ställer socialförsäkringsadministrationen inför nya uppgifter. Även förslag från Sjuk- och arbetsskadekommittén (S 1993:07) kan medföra förändringar. Tillämpningen av EU-rätten ställer nya krav.

Vidare har under senare tid frågor aktualiserats vad gäller roll- och ansvarsfördelningen mellan RFV och de allmänna försäkringskassorna. Riksdagen har funnit det angeläget att en översyn kommer till stånd vad gäller de krav som bör ställas på försäkringskassornas lokalkontorsnät och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på utformningen av detta respektive vilken styrande roll RFV skall ha (bet. 1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118). Vid en sådan översyn bör enligt riksdagen också formerna för RFV:s tillsyn av försäkringskassornas organisation ses över.

Det ansträngda statsfinansiella läget innebär för socialförsäkrings- administrationen, liksom för andra statliga verksamheter, krav på att verksamheten skall kunna bedrivas med minskade resurser. Försäkringskassorna har sedan 1980-talet gjort besparingar. De ekonomiska kraven på socialförsäkringsadministrationen kommer dock även i fortsättningen att vara strama.

Statsmakterna har under senare år ställt ökade krav på den ekonomiska redovisningen inom statsförvaltningen. Formerna för att uppnå dessa krav är på vissa håll inom förvaltningen inte helt utvecklade (jmf departementspromemorian ELMA - Åtgärder för att stärka resultatstyrningen Ds 1995:6). Riksrevisionsverket bedömde RFV:s årsredovisning för år 1993/94 som i allt väsentligt rättvisande men anmärkte på att resultatredovisningen inte gav tillfredställande information vad avser
- kommentarer och analys av resultat i förhållande till målen,
- väsentliga slutprestationer för socialförsäkringsadministrationen,
- kvalitet i slutprestationerna.

I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 6) har regeringen aviserat en översyn av socialförsäkringsadministrationen.

Nuvarande organisationsstruktur

Socialförsäkringsadministrationens funktion är att handlägga den allmänna socialförsäkringen samt ett antal bidragssystem. Administrationen har hand om bl.a. barnbidrag, föräldraförsäkring, sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring, förtidspension/sjukbidrag, olika ersättningar till funktionshindrade, ålderspension, värnpliktsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd och utbildningsbidrag.

Verksamheten är organiserad på en central, en regional och en lokal nivå. Den centrala nivån utgörs av RFV. Den regionala nivån består av de 25 allmänna försäkringskassorna. Det finns en försäkringskassa för varje län samt en särskild för Göteborgs kommun. Försäkringskassorna är organiserade i ett centralkontor och i ett varierande antal lokalkontor. Enligt 18 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring skall försäkringskassan inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt. RFV har utfärdat föreskrifter (RFFS 1987:6) att det skall finnas minst ett lokalkontor per kommun. Den 1 januari 1995 fanns 364 lokalkontor.

Försäkringskassorna handlägger enskilda ärenden inom socialförsäkrings- och bidragssystemen. RFV är central tillsyns- och förvaltningsmyndighet med uppgift att fördela resurser och utöva tillsyn över försäkringskassorna så att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist i landet. RFV ansvarar även för administrationens gemensamma ADB-system.

Socialförsäkringsadministrationen är reglerad i lagen (1962:381) om allmän försäkring. De allmänna försäkringskassorna är från staten fristående offentligrättsliga organ men är i sin myndighetsutövning att betrakta som förvaltningsmyndigheter. Förklaringen till försäkringskassornas särskilda ställning är historisk. Sjukkasserörelsens framväxt som folkrörelse med början under 1800-talet bildar grunden för dagens struktur.

Försäkringskassan leds av en styrelse och en direktör. Direktören utses av RFV men anställs av försäkringskassan och är således ansvarig inför dess styrelse. Styrelsen består vanligen av en ordförande och vice ordförande som utses av regeringen samt fyra övriga ledamöter som utses av landstingsfullmäktige (i Göteborg och på Gotland av kommunfullmäktige; i Malmöhus läns försäkringskassa utses två ledamöter av Malmö kommunfullmäktige och två ledamöter av Malmöhus landstingsfullmäktige). I styrelserna för Stockholms och Malmöhus läns allmänna försäkringskassor utser kommun- respektive landstingsfullmäktige sex övriga ledamöter.

Styrelsen för försäkringskassan har inom givna ramar det samlade ansvaret för att försäkringen och bidragssystemen hanteras korrekt. Styrelsen ansvarar också för arbetsgivarfrågor (löne- och personalpolitik, kompetensutveckling m.m.) samt frågor rörande budget, organisation samt lokaler. Handläggningen av enskilda försäkringsärenden är delegerad till tjänstemän. De förtroendevalda utgör en kontaktlänk dels mot medborgarna dels mot andra aktörer och samarbetspartner.

Inom en försäkringskassa finns en eller flera socialförsäkringsnämnder, vars uppgift är att pröva ärenden som är av stor ekonomisk betydelse för den enskilde och som har betydande inslag av skälighetsbedömning. Exempel på sådana ärenden är prövning av rätt till förtidspension, handikappersättning, vårdbidrag och ersättning vid arbetsskada samt vissa omprövningsbeslut.

Socialförsäkringsnämnderna ersatte år 1987 de tidigare pensions- delegationerna och försäkringsnämnderna. Avsikten med denna förändring var att stärka förtroendemannainflytandet vid försäkringskassorna. En social- försäkringsnämnd består av sju ledamöter. Regeringen utser ordföranden, RFV utser tre ledamöter efter förslag av arbetsmarknadens parter och tre ledamöter väljs av landstingsfullmäktige (i Göteborg och på Gotland av kommunfullmäktige; i Malmöhus läns försäkringskassa utses två ledamöter av Malmö kommunfullmäktige och en ledamot av Malmöhus landstingsfullmäktige).

RFV har enligt förordningen (1988:1204) med instruktion för Riksförsäkrings- verket till uppgift att
- svara för den centrala ledningen och för tillsynen av försäkringskassornas verksamhet,
- verka för att socialförsäkrings- och bidragssystemet tillämpas likformigt och rättvist samt att aktiva åtgärder vidtas för att minska behovet av långa sjukskrivningar och förtidspensioneringar,
- meddela de föreskrifter enligt givna bemyndiganden och de allmänna råd som fordras för tillämpning av lagstiftningen och för säkerställande av en effektiv resursanvändning och administration,
- se till att allmänheten får en tillfredsställande service och information om trygghetsanordningarna,
- ansvara centralt för informations- och utbildningsverksamheten på området,
- vidta de åtgärder som behövs för förvaltningen av RFV:s fonder,
- följa utvecklingen av de olika grenarna inom trygghetssystemet och utvärdera trygghetsanordningarnas effekter för individ och samhälle,
- ansvara för officiell statistik enligt förordningen (1992:1668) om den officiella statistiken.

RFV leds av en generaldirektör tillsammans med en styrelse om nio ledamöter, generaldirektören inräknad. Utöver vad som anges i 13 § verksförordningen (1987:1100 ) skall styrelsen, enligt instruktionen, besluta i frågor om
- framställningar till regeringen vad gäller författningsfrågor av större vikt,
- överlämnande till regeringen av utvärderingsrapporter och liknande redovisningar som avser utveckling och behovet av åtgärder inom administrationen,
- tillsättning av tjänst hos allmänna försäkringskassor när det ankommer på verket.

RFV är organiserat i sju avdelningar:
- planeringsavdelningen (med ekonomifunktion),
- försäkringsavdelning I (läkemedelsfrågor och vårdersättning),
- försäkringsavdelning II (bidrag, pensioner, rehabilitering, sjukförsäkring),
- utvärderingsavdelningen,
- juridiska avdelningen,
- ADB-avdelningen,
- verksadministrativa avdelningen (information, kontorsservice, personal).

Försäkringskasseförbundet (FKF) är försäkringskassornas intresse-, service-, och arbetsgivarorganisation. FKF arbetar bl.a. med socialpolitisk bevakning, administrativ utveckling för försäkringskassornas verksamhet, information om socialförsäkringen, remiss- och utredningsverksamhet inom socialförsäkringsområdet. FKF ger ut tidningen Social Försäkring och bedriver förlagsverksamhet. På uppdrag av försäkringskassorna är FKF central arbetsgivarorganisation och arbetar därvid med förhandlings- verksamhet, löne- och personalpolitik, arbetsmiljö och arbetsrätt. FKF håller kongress året efter att ordinarie allmänna val till riksdagen ägt rum samt förbundsmöten övriga år. Vid kongressen utses FKF:s styrelse. På kongressen och förbundsmötet behandlas budgetfrågor, försäkringskassornas avgifter till FKF och andra frågor av gemensamt intresse för försäkringkassorna.

Hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning

Socialförsäkringsadministrationen utgör en modell som avviker från övrig statlig verksamhet med myndighetskaraktär. Detta har sitt ursprung i sjukkassornas framväxt som folkrörelse med en tydlig lokal förankring. Det var först senare som staten successivt tog ansvar för en allmän socialförsäkring samtidigt som verksamheten fick alltmer statlig karaktär. Ett samordnat ersättningssystem och en samlad statligt reglerad administration, som i allt väsentligt gäller fortfarande, etablerades år 1962 i och med att riksdagen antog lagen (1962:381) om allmän försäkring. Dessförinnan hade socialförsäkringen varit uppdelad på två separata grenar med å ena sidan sjukförsäkring framvuxen som en folkrörelse, å andra sidan pensionsförsäkring utvecklad efter statligt initiativ.

En generell förutsättning för att en rikstäckande organisation skall fungera är att roll- och ansvarsfördelningen mellan central, regional och lokal nivå är tydlig. I alla stora organisationer som består av ett centrum och med tyngdpunkt på den lokala nivån, behövs former och processer för att säkerställa att verksamhetens ändamål uppnås. Vad gäller socialförsäkringsadministrationen kräver olika uppgifter olika grad av central, regional eller lokal tyngdpunkt i administrationen. Rehabiliteringsarbetet är exempel på ett område som kan behöva en högre grad av lokalt handlingsutrymme än andra områden i socialförsäkringen.

I början av år 1995 genomfördes inom Socialdepartementet en förstudie kring socialförsäkringens administration och ledningsformer. Bakgrunden var bl.a. att det under senare tid förekommit skilda uppfattningar om rollfördelningen inom socialförsäkringsadministrationen. Ur förstudien och ett efterföljande seminarium med representanter för socialförsäkringsadministrationen utkristalliserades huvudsakligen två frågeställningar. Den första gäller den formella roll- och ansvarsfördelningen mellan socialförsäkringsadministrationens olika delar. Den andra frågan, delvis sammanhängande med den första, rör former och processer för hur de olika nivåerna i administrationen samverkar med varandra i den löpande verksamheten.

Ett exempel på oklarhet i roll- och ansvarsfördelning som noterades i förstudien är försäkringskassedirektörens dubbla ansvar gentemot RFV som utser direktören respektive försäkringskassans styrelse. Om en motsättning skulle uppstå mellan dessa hamnar direktören i en lojalitetskonflikt, vilket i sin tur kan hämma en effektiv ledning av verksamheten.

Det finns således skäl att i en översyn undersöka hur roll- och ansvarsfördelningen mellan de olika organisatoriska enheterna inom socialförsäkringsadministrationen kan göras tydligare. Den lokala förankring som finns i den nuvarande organisationen ger fördelar i form av möjligheter till ett flexibelt utnyttjande av resurser och kompetens i form av bl.a. regional och lokal samverkan med myndigheter från andra sektorer. Det finns samtidigt stort behov av central samordning för att socialförsäkringen skall kunna administreras på ett likformigt och rättvist sätt i landet. Översynen bör därför inriktas på en undersökning av hur en säkerställd likformighet i handläggningen av den allmänna försäkringen samt en väl fungerande uppföljning och utvärdering av verksamheten kan förenas i en organisationslösning med den regionala och lokala förankring som präglar dagens organisation.

Beträffande former för nivåernas samverkan inom socialförsäkrings- administrationen har detta i långa stycken bedrivits som om verksamheten vore enhetlig. Detta har avspeglats inte minst på den centrala nivåns funktionsinriktade organisering av socialförsäkringsadministrationen. Förstudien har visat på en utveckling mot en mer decentraliserad organisation och på ett behov av en fortsatt sådan utveckling. Formerna för en väl fungerande styrning i en decentraliserad organisation behöver utvecklas ytterligare oavsett hur den formella roll- och ansvarsfördelningen kommer att förändras. Kraven på en sådan utveckling har förstärkts i och med försäkringskassornas ansvar för rehabilitering.

Enligt Socialdepartementets förstudie finns det skäl att eftersträva en individualisering av RFV:s ledningsinsatser gentemot försäkringskassorna. Försäkringskassorna verkar inom olika regioner under skilda förutsättningar samtidigt som verkets insatser bör prioriteras så att resultatet av socialförsäkringsadministrationens verksamhet vad avser regeltillämpning blir likformig i landet. Detta skulle underlättas av en individualiserad relation mellan RFV och varje försäkringskassa. En sådan relation skulle samtidigt förbättra möjligheterna att tillvarata och sprida lokalt utvecklade förbättringar i organiseringen av verksamheten till andra delar av socialförsäkrings- administrationen.

Uppdraget

Utredningsuppdraget består av två delar
- den formella roll- och ansvarsfördelningen inom socialförsäkrings- administrationen,
- formerna för hur de olika delarna inom socialförsäkringsadministrationen skall samverka med varandra.

Den formella roll- och ansvarsfördelningen

Utredaren skall kartlägga RFV:s och försäkringskassornas hittillsvarande roll- och ansvarsfördelning. Utredaren skall även belysa kassastyrelsernas roll och ansvar. Vidare skall utredaren analysera på vilket sätt den nuvarande organisationsstrukturen inom socialförsäkringsadministrationen inklusive försäkringskassornas särskilda ställning innebär begränsningar av och skapar möjligheter för verksamheten.

Utredaren skall vidare beskriva och analysera försäkringskassornas samverkan inom ramen för FKF och de olika uppgifter som FKF utför för försäkringskassornas räkning såsom intresse-, service- och arbetsgivar- organisation.

På grundval av denna analys skall utredaren lämna förslag till förändringar som tydliggör försäkringskassans organisatoriska ställning samt den roll RFV som central myndighet skall inta i förhållande till försäkringskassan. I denna del skall särskilt anges funktioner av sådan betydelse för styrning och uppföljning av socialförsäkringen att de bör fullgöras av den centrala förvaltningsmyndigheten. För- och nackdelar med att uppgifter av genomförande- och servicekaraktär lämnas till kassorna separat eller i samverkan skall belysas. Utredarens förslag till förändrad roll- och ansvarsfördelning för socialförsäkringsadministrationen kan komma att förändra förutsättningarna för FKF:s verksamhet. Utredaren skall i detta sammanhang belysa behovet av reglering och om så bedöms nödvändigt lämna förslag.

Utgångspunkten för förslagen skall vara att en likformig, rättssäker och effektiv tillämpning av förmånsreglerna inom socialförsäkringen säkerställs samtidigt som fördelarna med ett lokalt och regionalt ansvarstagande för verksamhet, kompetens och resultat tas till vara. Frågor om uppföljning och utvärdering är av särskild vikt.

Utredarens förslag skall vidare syfta till att precisera ansvaret hos olika enheter och nivåer inom organisationen och klargöra hur detta ansvar skall kunna utkrävas. Vid utformningen av sitt förslag bör utredaren beakta de förslag till reformering av organisation och styrning av den statliga förvaltningen som redovisas i departementspromemorian ELMA - Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6). Utredaren bör i sitt arbete hålla kontakt med Sjuk- och arbetsskadekommittén (S 1993:07) och Kommissionen om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (1995:93).

Utredaren skall vidare beakta kraven på besparingar inom administrationen. Den föreslagna organisationens förmåga till anpassning och rationalisering bör därvid tillmätas stor betydelse. I denna del av utredningsuppdraget ingår att beakta hur organisationen påverkas av de möjligheter och begränsningar som följer av utnyttjandet av ADB-teknik som hjälpmedel i verksamheten. Centralt i detta sammanhang är hur den pågående utvecklingen av ADB-teknik skall kunna tas till vara på bästa sätt. Utredaren skall vidare i enlighet med riksdagens tillkännagivande (bet. 1994/95:SfU7, rskr. 1994/95:118) överväga och föreslå de krav som bör ställas på lokalkontorsnätet, vilket inflytande den regionala nivån skall ha på nätets utformning samt den styrande roll den centrala nivån skall ha. I övervägandena under denna punkt bör tillgängligheten och kvaliteten på service ges stor vikt vid sidan av mer geografiska hänsyn. En mer individualiserad relation mellan försäkringskassorna och RFV

Uppgiften för utredaren i denna del är att mot bakgrund av den kartläggning och analys som gjorts i utredningsuppdragets första del utveckla former för samverkan mellan RFV och försäkringskassorna. Detta har en koppling till den generella förnyelsen av styrningen av offentliga verksamheter enligt vad som redovisats bl.a. i departementspromemoriorna En Social Försäkring (Ds 1994:81) och ELMA - Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6).

Utredningsarbetet i denna del bör beakta behovet av en individualiserad relation mellan verket och försäkringskassorna. I förstudien har detta beskrivits i termer av beställare och utförare med den centrala nivån som beställare och de regionala och lokala nivåerna som utförare, något som kan vara en av flera tänkbara utgångspunkter. Utredaren skall arbeta fram former för hur en individualiserad relation mellan försäkringskassorna och RFV skall kunna utvecklas.

En mer individualiserad relation mellan RFV och försäkringskassorna kan förväntas ställa krav på förändringar av verksamheten på såväl central som på regional och lokal nivå i socialförsäkringsadministrationen. Utredaren bör redovisa dessa krav.

Arbetets uppläggning och tidplan

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredningsuppdraget vad avser den första delen skall vara avslutat senast den 1 december 1995 samt i sin helhet den 1 april 1996.