Dir. 1995:101
En särskild utredare tillkallas med uppgift att se över lagen (1991:483)
om fingerade personuppgifter samt vissa frågor med anknytning till folkbokföringslagen (1991:481).
Utredaren skall bl.a.
- bedöma om det bör införas en möjlighet till permanent identitetsbyte och vilka konsekvenser det kan få för den enskilde, myndigheter m.fl.,
- se över förutsättningarna för att få använda fingerade personuppgifter och ansökningsförfarandet samt föreslå hur den enskildes kontakter med myndigheter och andra skall kunna underlättas,
- se över bestämmelserna om folkbokföring av familjehemsplacerade barn,
- undersöka gällande regler för folkbokföring av barn som föds i Sverige vars föräldrar inte är folkbokförda och föreslå de ändringar som är motiverade,
- ta ställning till om det finns ett behov av att ha kvar begreppet födelsehemort,
- reglera tilldelningen av personnummer till personer som inte är folkbokförda samt undersöka vilka krav som kan uppställas för tilldelning av personnummer till sådana personer,
- se över reglerna om överklagande av beslut inom folkbokföringsområdet.
Folkbokföringslagen (1991:481), som ersatte folkbokföringslagen
(1967:198), trädde i kraft den 1 juli 1991 (prop. 1990/91:153, bet.
1990/91:SkU28, rskr. 1990/91:320). Den nya lagstiftningen innebar bl.a.
att begreppen kyrkobokföring och mantalsskrivning ersattes av ett enhetligt begrepp - folkbokföring - som omfattar den löpande registreringen av befolkningens identitets-, bosättnings- och familjeförhållanden, samt att bosättningsbegreppet moderniserades och förenklades.
I den nya folkbokföringslagen har det införts bestämmelser om särskild folkbokföring av förföljda personer. Om det finns särskilda skäl att anta att en person kan bli utsatt för allvarlig eller upprepad brottslighet, förföljelser eller trakasserier på annat sätt kan skattemyndigheten efter ansökan besluta om kvarskrivning. Kvarskrivning innebär att en person som har flyttat eller avser att flytta får vara folkbokförd på den gamla folkbokföringsorten i högst tre år.
Samtidigt med folkbokföringslagen trädde lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter i kraft. Lagen innebär att en person, som är folkbokförd i landet, under vissa förutsättningar får använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga (fingerade personuppgifter) under högst fem år. För att fingerade personuppgifter skall få användas krävs att det finns en uppenbar risk att personen kan bli utsatt för särskilt allvarlig brottslighet som riktar sig mot hans eller hennes liv, hälsa eller frihet och att han eller hon inte kan ges tillräckligt skydd på annat sätt. Motsvarande gäller för den hotade personens familjemedlemmar om personerna varaktigt bor tillsammans.
Ansökningar om att använda fingerade personuppgifter prövas av Stockholms tingsrätt. Ansökan till domstolen görs av Rikspolisstyrelsen eller, om styrelsen inte finner skäl till ansökan, av den enskilde. Det är Rikspolisstyrelsen som skall göra den utredning som skall ligga till grund för ansökan (prop. 1990/91:153 s. 121). Om domstolen bifaller ansökan skall Rikspolisstyrelsen bestämma vilka fingerade uppgifter som skall registreras inom folkbokföringen.
Mot bakgrund av de problem som uppkommit vid tillämpningen av lagen om fingerade personuppgifter beslutade regeringen den 9 december 1993 att ge Rikspolisstyrelsen i uppdrag att utvärdera lagen. Rikspolisstyrelsen har i rapporten Utvärdering av lagen om fingerade personuppgifter (RPS Rapport 1995:3) redovisat resultatet av denna utvärdering.
Rikspolisstyrelsen konstaterar i rapporten att det till följd av användningen av fingerade personuppgifter uppstår en rad praktiska svårigheter i många olika sammanhang för såväl den skyddade som myndigheter och andra. Rikspolisstyrelsen pekar vidare på att det finns anledning att i vissa avseenden se över utformningen av lagen. Det gäller bl.a. förutsättningarna för att få använda fingerade personuppgifter och att personer med fingerade personuppgifter förutsätts i olika sammanhang på egen hand styrka sina uppgifter och bevaka sina rättigheter. Vidare anser Rikspolisstyrelsen att det finns skäl att överväga om inte en möjlighet till permanent identitetsbyte bör införas i stället för fingerade personuppgifter. Slutligen pekar Rikspolisstyrelsen också på att det finns en del problem vid själva ansökningsförfarandet och att man behöver överväga frågan om den skyddade skall få ekonomisk kompensation för de kostnader som uppkommer till följd av identitetsbytet.
Det kan i sammanhanget påpekas att skatteutskottet anser att frågan om möjlighet till permanent identitetsbyte är angelägen och förutsätter att regeringen föranstaltar om de utredningsinsatser som behövs för att så snart som möjligt komma fram till en tillfredsställande lösning på problemen (bet. 1994/95:SkU26).
Den utvärdering som gjorts av lagen om fingerade personuppgifter visar att det finns behov av att ha möjlighet till identitetsbyte. Identitets-
byte innebär dock problem för såväl den skyddade som myndigheter och andra. Mot bakgrund av de problem som redovisats i Rikspolisstyrelsens rapport bör nu övervägas hur lagen kan förbättras.
Även vissa frågor med anknytning till folkbokföringslagen behöver ses över, bl.a. folkbokföring av familjehemsplacerade barn och tilldelningen av personnummer till ej folkbokförda personer.
En särskild utredare bör därför tillkallas för att se över lagen om fingerade personuppgifter och vissa bestämmelser i folkbokföringslagen.
Från det att lagen om fingerade personuppgifter trädde i kraft den 1 juli 1991 till den 1 juli 1994 har till Rikspolisstyrelsen gjorts 63 framställningar om att få använda fingerade personuppgifter. I 26 ärenden har Rikspolisstyrelsen ansökt hos tingsrätt om medgivande att använda fingerade personuppgifter. Endast i nio fall har ansökan bifallits av domstol. Av dessa har Rikspolisstyrelsen tillstyrkt åtta ansökningar.
I ärenden om fingerade personuppgifter läggs omfattande resurser ned, såväl under utredningen som efter det att identitetsbytet genomförts.
Vidare torde i de flesta fall där identitetsbyte kan komma i fråga behovet av skydd kvarstå under lång tid. Därtill kommer att den som fått fingerade personuppgifter kan antas få stora problem vid återgången till den ursprungliga identiteten. Utredaren bör därför undersöka om det bör finnas en möjlighet till ett permanent identitetsbyte och i så fall vilka konsekevenser det får för den enskilde, myndigheter och andra personer, t.ex. borgenärer.
För att de fingerade personuppgifterna skall vara ett effektivt skydd har i princip endast Rikspolisstyrelsen tillgång till uppgift om sambandet mellan den ursprungliga och den fingerade identiteten. Detta för med sig en rad olika problem av framför allt praktiskt slag för den skyddade personen, myndigheter och andra.
De personer som fått fingerade personuppgifter har i vissa situationer svårt att själva ta till vara sin rätt. Problem uppstår när det gäller barnbidrag, bidragsförskott, sjukpenning, arbetsskadeersättning, pensioner m.m. Även i övrigt kan problem uppstå, t.ex. vid kontakter med sjukvårdsinrättningar, banker och försäkringsbolag. Den främsta anledningen till att problemen uppstår är stävan att begränsa antalet personer som känner till kopplingen mellan den verkliga och den fingerade identiteten. Personer med fingerade personuppgifter har mot den bakgrunden svårt att komma i åtnjutande av t.ex. sociala förmåner.
En uppgift för utredaren är att närmare undersöka vilka åtgärder som kan vidtas för att underlätta den skyddades kontakter med myndigheter och andra. Ett alternativ kan vara att, som Rikspolisstyrelsen föreslagit, utse en kontaktmyndighet som i olika sammanhang skall bistå den som fått fingerade personuppgifter. Utredaren skall också överväga andra lösningar.
Även för myndigheterna är det problematiskt att inte känna till att en person har fingerade personuppgifter. Utredaren skall därför undersöka om det finns möjlighet att underlätta för myndigheter som kommer i kontakt med personer som fått fingerade personuppgifter utan att syftet med lagen påverkas.
Utredaren skall vidare göra en översyn av förutsättningarna för att få använda fingerade personuppgifter. En av förutsättningarna för att få använda fingerade personuppgifter är att personen inte kan ges tillräckligt skydd på annat sätt, t.ex. genom kvarskrivning.
Rikspolisstyrelsen har i sin rapport påtalat att det i nuvarande praxis förekommer vissa oklarheter i fråga om vad som krävs för att en person skall anses få ett tillräckligt skydd på annat sätt. Det är väsentligt att andra möjligheter som kan ge ett tillfredsställande skydd noga övervägs och, när så är lämpligt, andra åtgärder har prövats innan medgivande ges till ett identitetsbyte. Detta kan behöva komma till klarare uttryck. Utredaren skall i detta sammanhang också beakta de frågor som Riksskatteverket tagit upp i sitt yttrande till Rikspolisstyrelsen i anledning av utvärderingen.
Det har visat sig att likartade problem som vid fingerade person-
uppgifter kan uppkomma för den enskilde även vid kvarskrivning. Detta kan medföra att kvarskrivning inte ses som ett alternativ till andra åtgärder. Översynen bör därför omfatta även kvarskrivning och möjligheterna att låta en kvarskrivning ersätta eller föregå fingerade personuppgifter.
Ansökan om att få använda fingerade personuppgifter görs av Rikspolisstyrelsen hos tingsrätten efter framställning från den som vill använda sådana personuppgifter. Har Rikspolisstyrelsen avslagit en framställning från den enskilde får denne själv ansöka hos tingsrätten om medgivande. I sin ansökan till tingsrätten redovisar Rikspolisstyrelsen sin bedömning av ärendet genom att antingen avstyrka eller tillstyrka ansökningen. Rikspolisstyrelsen kan således ansöka hos tingsrätten samtidigt som styrelsen avstyrker ansökan. Denna dubbelroll framstår som tveksam och utredaren skall därför undersöka om ansökningsförfarandet kan utformas på annat sätt.
Dessutom skall utredaren se över frågan om vem som skall svara för de kostnader som uppkommer till följd av identitetsbytet.
Det kan även finnas andra frågor om fingerade personuppgifter som kan behöva prövas. Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram de förslag som är motiverade.
En vistelse som föranleds enbart av vård vid en institution för sjukvård, vård av unga, kriminalvård eller vård av missbrukare skall enligt 10 § folkbokföringslagen inte föranleda ändrad bosättning. I propositionen (prop. 1990/91:153 s. 136) uttalades att bestämmelsen i huvudsak motsvarar 24 § i den gamla folkbokföringslagen. Enligt denna bestämmelse skulle en vistelse i sådant hem för vård av unga som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, s.k. 12
§-hem, inte medföra ändrad kyrkobokföring. Ett 12 §-hem är till för den som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. Bestämmelsen ansågs däremot inte vara tillämplig i det fall någon placerades i familjehem.
En vistelse i familjehem som kan antas understiga sex månader anses inte föranleda ändrad bosättning. Det kan dock i många fall vara svårt att i förväg bedöma hur lång en vistelse i ett familjehem kommer att bli.
Socialnämndernas beslut om placering omfattar i de flesta fall endast sex månader. Efter denna tid skall placeringen övervägas eller omprövas.
Det går således oftast inte att med utgångspunkt från socialnämndens beslut bedöma hur lång vistelsen kommer att bli.
Skatteutskottet har i bet. 1993/94:SkU31 med anledning av en motion, där det påtalades att det nuvarande systemet bl.a. motverkar kontakt mellan de biologiska föräldrarna och barnet, anfört att utskottet anser det lämpligt att frågan om när familjehemsplacerade barn skall folkbokföras i vistelsekommunen tas upp i samband med en översyn av folkbokföringslagen.
Frågan om var familjehemsplacerade barn skall vara folkbokförda har betydelse i många olika sammanhang. Folkbokföringen kan t.ex. ha betydelse för barnets rätt till skolgång m.m. i vistelsekommunen. I sammanhanget bör man också beakta principen att en person inte bör anses bosatt där han eller hon placerats med tvång (jfr prop. 1990/91:153 s.
102).
Utredaren skall mot bakgrund av det angivna göra en översyn av familjehemsplacerade barns folkbokföring och föreslå de ändringar som är motiverade. Därvid bör beaktas vilka följder en eventuell ändring av reglerna får på tillämpningen av annan lagstiftning, t.ex. i fråga om rätten till bostadsbidrag.
Av 2 § folkbokföringslagen följer att ett barn som föds inom landet skall folkbokföras. Födelsen registreras i det lokala folkbokföringsregistret i födelsehemorten. Ett undantag från denna regel gäller barn till föräldrar som utan att vara folkbokförda vistas i Sverige för att tjänstgöra vid beskickningar och konsulat eller i sådant uppdrag att de tillerkänns immunitet och privilegier. I likhet med föräldrarna skall dessa barn inte folkbokföras eller tilldelas personnummer. Dessa barns födelse registreras endast i ett handläggningsregister.
Bestämmelserna i folkbokföringslagen innebär att även barn vars föräldrar inte är eller har varit folkbokförda skall folkbokföras i landet. Ett barn som föds under föräldrarnas tillfälliga vistelse i Sverige avregistreras sedan vid utresan såsom utflyttad. Under 1994 registrerades i folkbokföringen 1 486 ärenden om födelse där ingen av föräldrarna var folkbokförd här.
Det huvudsakliga syftet med att folkbokföra barn som föds i landet är att alla födslar i landet skall finnas registrerade. Efter ändringar i folkbokföringslagen och förordningen om folkbokföringsregister m.m.
(prop. 1994/95:94, bet. 1994/95:SkU14, rskr. 1994/95:159, SFS 1994:1975 och 1977) skall skattemyndigheten registrera alla barn som föds inom landet oavsett om barnet skall folkbokföras eller inte.
Skattemyndigheten skall vidare lämna bevis om bl.a. födelse även för personer som inte skall folkbokföras här. Det faktum att en person är folkbokförd uppfattas normalt på så sätt att personen antas ha hemvist i Sverige med samtliga rättigheter och skyldigheter som detta medför. Mot bakgrund av det angivna kan det ifrågasättas om barn som föds inom landet och vars föräldrar inte är eller har varit folkbokförda skall folkbokföras i landet. Utredaren skall därför undersöka gällande regler för folkbokföring av barn som föds i Sverige och föreslå de ändringar som är motiverade.
Enligt 6 § lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister får ett lokalt folkbokföringsregister innehålla uppgift om bl.a. födelsehemort och födelseort. Någon definition av vad födelsehemort är finns inte i folkbokföringslagen eller lagen om folkbokföringsregister. I fråga om innebörden av uttrycket födelsehemort hänvisades i förarbetena (prop.
1990/91:53 s. 40) till 1967 års folkbokföringslag. Enligt 25 § i den lagen var födelsehemorten för en person normalt den församling där modern var folkbokförd vid personens födelse. Med födelseort avses enligt ovan angivna förarbeten födelseort och land för person som är född i utlandet.
Användningen av begreppen födelsehemort och födelseort kan orsaka missförstånd. Födelsehemorten utvisar till skillnad mot födelseort inte var en person är född. Begreppet födelsehemort används huvudsakligen inom folkbokföringen och det kan ifrågasättas om det inte finns skäl att i stället ange den faktiska födelseorten för en person. Utredaren skall därför utreda om det finns behov av att ha kvar begreppet födelsehemort.
Enligt 18 § folkbokföringslagen fastställs för varje folkbokförd person ett personnummer som identitetsbeteckning. Vidare fastställs personnummer för personer som inte är folkbokförda i de fall som anges i lag eller annan författning. Personnummerutredningen har i sitt betänkande Personnummer - Integritet och effektivitet (SOU 1994:63)
påtalat att personnummer enligt praxis tilldelas personer som inte är folkbokförda utan att det finns något egentligt författningsstöd.
Personnummerutredningens betänkande har inte föranlett någon författningsreglering (jfr prop. 1994/95:100, bil. 3.1 s. 91).
Enligt praxis tilldelas personnummer för en person som inte är folkbokförd för sju olika ändamål. Dessa ändamål är tilldelning för rättsväsendets register, för registrering av totalförsvarspliktiga, för registrering i skatteregistret, körkortsregistret, bilregistret, sjömansregistret och register hos allmän försäkringskassa samt för utfärdande av pass och registrering i passregistret. Uttryckligt författningsstöd finns endast i fråga om tilldelning för rättsväsendets register och för registrering av totalförsvarspliktiga.
Det är väsentligt att tilldelning av personnummer sker med uttryckligt stöd i författning. Det kan också diskuteras om inte vissa krav bör uppställas för att personnummer skall tilldelas en person som inte är folkbokförd, t.ex. att personens identitet kan fastställas. Utredaren skall undersöka vilka krav som kan uppställas vid tilldelning av person-
nummer till ej folkbokförda och lämna förslag till den författningsreglering som kan anses nödvändig.
Enligt 38 § andra stycket folkbokföringslagen får ett beslut om någons folkbokföring enligt 3-16 och 10-22 §§ överklagas hos länsrätten av den person vars folkbokföring det gäller, av en kommun som berörs av beslutet och av Riksskatteverket. Några särskilda bestämmelser om överklagande av länsrättens och kammarrättens beslut finns inte i folkbokföringslagen. Inte heller finns regler om vem som skall föra det allmännas talan.
Bestämmelserna i folkbokföringslagen innebär att skattemyndigheten inte har rätt att överklaga en domstols beslut om någons folkbokföring och att myndigheten inte heller är part i processen.
I fråga om beslut om beskattning gäller att skattemyndigheten alltid har rätt att överklaga länsrättens beslut och myndigheten har rätt att företräda det allmänna i såväl länsrätt som kammarrätt. Riksskatteverket har dock alltid möjlighet att överklaga ett beslut och att inträda i processen som företrädare för det allmänna om verket önskar.
Reglerna om överklagande av beslut av skattemyndighet bör i så stor utsträckning som möjligt vara likartade oavsett om det är fråga om folkbokföring eller beskattning. Utredaren skall därför undersöka om reglerna på folkbokföringsområdet bör ändras och föreslå de lagändringar som är motiverade. Därvid skall utredaren beakta det förslag om en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen som regeringen lagt fram i en lagrådsremiss rörande tvåpartsprocessen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra frågor som rör överklagande av skattemyndighetens beslut enligt folkbokföringslagen.
Skattemyndigheten fattar förutom i ovan angivna fall beslut i bl.a.
ärenden enligt namnlagen (1982:670). Regeringens förslag till obligatorisk tvåpartsprocess innebär att skattemyndigheten i dessa ärenden blir part och får rätt att överklaga länsrättens och kammarrättens beslut. På beskattningsområdet har endast Riksskatteverket rätt att överklaga kammarrätts beslut. Det finns skäl som talar för att så bör vara fallet även på de områden inom folkbokföringsverksamheten där skattemyndigheten först beslutat i saken. Utredaren skall utreda om en sådan reglering är lämplig och - om så anses vara fallet - utforma författningsförslag.
I sitt arbete skall utredaren följa arbetet med att utvärdera de åtgärder som den senaste tioårsperioden har vidtagits på brottsofferområdet (dir. 1995:94). Vidare skall utredaren beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1991:50) och redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).
Utredaren skall slutföra sitt arbete före utgången av mars 1996.