Justitieombudsmännens ämbetsberättelse
1995/96
JOI
1 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
Omslag Eva Lena Johansson
Översättning till engelska av Summary in English: David Jones
ISSN 0282-0560
Gotab, Stockholm 1995
Skrivelse till riksdagen.............................. 12
Allmänna domstolar m.m.
Förordnande utan laglig grund i en brottmålsdom att ut-
dömda böter skulle anses betalda (3232-1993)........... 25
Initiativärende om domstolarnas handläggning av frågor om
parts rätt att närvara vid rättegången och få del av eller
1995/96:JO1
tillgång till sekretessbelagda handlingar i ett brottmål om
olovlig avlyssning (det s.k. buggningsmålet) (2388-1990) ... 29
Rätten bör inte vid förordnande om samarbetssamtal i vård-
nadsmål ge direktiv om inriktningen av samtalen
(3569-1993) ..................................... 74
Rättens skyldighet att se till att en vårdnadsutredning be-
drivs skyndsamt; handläggningen av ett mål får inte stanna
upp på grund av att en anmälan görs till JO (3848-1994) . . 79
Kritik mot en domare som hållit en muntlig förberedelse
och en huvudförhandling i ett vårdnadsmål på engelska
(3032-1993) ..................................... 82
Åklagar- och polisväsendena
Disciplinansvar för två polisinspektörer med anledning av
beviljandet av vissa lättnader i tjänstgöringen i samband
med en julhelg (425-1994).......................... 86
De rättsliga förutsättningarna för inställelse av ett barn för
förhör och läkarundersökning under en brottsutredning
utan vårdnadshavarens samtycke (1654-1993) ........... 89
Förutsättningar att låta ett beslag bestå sedan en förunder-
sökning lagts ned föreligger inte (4145-1992)............ 103
En åklagare beslutade att en misstänkt som hämtats till
förhör på annan ort och som vägrade yttra sig skulle
transporteras till hemorten för s.k. anhållningsförhör; åkla-
garen borde ha tagit ställning till om den misstänkte skulle
anhållas (3802-1993, 343-1994) ...................... 107
Kritik mot en polismyndighet med anledning av ett ingri-
pande i en affärslokal på grund av att en s.k. larmbåge gett
utslag (2194-1993) ................................ 112
Polismyndighets genomförande av en övning (3491-1994) . . 116
Kriminalvård
1995/96:JO1
Fråga om anonymitetsskydd för intagna i kriminalvårdsan-
stalt (2336-1993 m.fl.) ............................. 120
Fråga om tvångsmedicinering av en i kriminalvårdsanstalt
intagen person (2995-1993) ......................... 123
Frågor om intagnas i kriminalvårdsanstalt skyldighet att
delta i viss verksamhet och intagnas anonymitetsskydd
(1903-1994 m.fl.)................................. 126
Kritik mot en kriminalvårdstjänsteman för en otillåten be-
sittningsrubbning (1252-1994)....................... 130
Exekutiva ärenden
Kronofogdemyndighet har berett företrädare för en hem-
bygdsförening tillträde till en bostadsbyggnad utan att det
fanns förutsättningar för åtgärden. Även kritik mot myndig-
hetens sätt att genomföra förrättningen (1642-1993) ...... 133
Förvaltningsdomstolar
Uttalande om vilandeförklaring inom förvaltningsprocessen
(4743-1994) ..................................... 141
På JO:s initiativ upptagen fråga om tillämpning av 39 §
lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)
i mål om omedelbart omhändertagande när part påkallar
muntlig förhandling. Även fråga om domstolschefe skyldig-
het att yttra sig till JO (2007-1994) ................... 144
På JO:s initiativ upptagen fråga om en länsrätt far underlåta
att till kammarrätten vidarebefordra en i rätt tid inkommen
besvärshandling, när ändamålet med överklagandet har för-
fallit (3572-1994)................................. 148
Central statsförvaltning
Fråga om kvittning i samband med utbetalning av stöd till
jordbrukare (216-1994) ............................ 152
Vidarebefordran av skrifter från enskild, vilka uppfattats
som sända till fel myndighet (1604-1994) .............. 156
Fråga om myndighets rätt att avsluta ett inlett disciplinären-
de utan beslut av personalansvarsnämnden (220-1995) .... 158
Avstängning från deltagande i Statens haverikommissions
undersökningar av luftfartsolyckor med hänsyn till att upp-
gifter från en utredning offentliggjorts, m.m. (4303-1992) . .
161
Länsförvaltning
1995/96:JO1
Myndighets agerande för parts återkalielse av sin talan
(överklagande) (4221-1994) ......................... 169
Fråga om utredningsförfarandet i ett ärende rörande riks-
täckande parkeringstillstånd för handikappfordon
(1302-1994) ..................................... 171
Registrering av älgskötselområde; bl.a. fråga om markägares
samtycke till åtgärden (2118-1994).................... 174
Utlänningsärenden
Frågor om sjukvård på en flyktingförläggning och om betal-
ningsansvaret för sjukvård som tillhandahållits en asyl-
sökande (1136-1993) .............................. 179
Kritik mot Statens invandrarverk för långsam handläggning
av ansökningar om offentligt biträde i utlänningsärenden
(1723-1993) ..................................... 185
Husrannsakan enligt 20 § polislagen i Alsike kloster för
eftersökande av utlänningar (4240-1993)............... 192
Kritik mot en polismyndighet och Utlänningsnämnden för
handläggningen av frågor om förvar enligt utlänningslagen
(1989:529); (141-1994)............................. 212
Kritik mot Statens invandrarverk för bristfällig motivering
av beslut i ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd
(728-1994)...................................... 221
Fråga om möjligheterna att utnyttja ett privat företag vid
transport för verkställighet av beslut om avvisning enligt
utlänningslagen (1989:529); (840-1994) ................ 223
Försvaret
Fråga om myndighets skyldighet att lämna fullföljdshänvis-
ning i ett visst fall (3396-1993)....................... 230
Taxering och uppbörd samt folkbokföring
Skattemyndighet har inte uppfattat en inkommen skrift som
ett överklagande och har därför inte hanterat den på veder-
börligt sätt. Även fråga om dröjsmål med omprövning
(2318-1994) ..................................... 234
Fråga i visst fall om införande i folkbokföringsregister av
nya förnamn för den som undergår fastställande av könstill-
hörighet (s.k. könsbyte) (1658-1994) .................. 236
Socialtjänstlagen (SoL)
Kritik mot socialförvaltningen för agerandet vid en konflikt
mellan två makar rörande vem av dem som skall ta hand
om de gemensamma barnen (501-1994)................ 242
Anmälningsskyldigheten enligt 71 § socialtjänstlagen. Fråga
om anmälningsskyldigheten begränsas för personal inom
hälso- och sjukvården i fråga om barn som vistas på sjukhus
(4506-1993) ..................................... 247
Handläggningen av ett barnavårdsärende; frågor om um-
gänge med familjehemsplacerat barn, återtagande av sam-
tycke till familjehemsplacering, handläggning av överkla-
1995/96:JO1
gande, behörig socialnämnd m.m. (2862-1994) .......... 262
Brister vid handläggningen av ett önskemål från en sjuk-
hemsboende åldring att få flytta till ett sjukhem i en annan
kommun (3927-1994) ............................. 270
Kritik mot socialtjänstens handlande med anledning av
uppgifter till nämnden att en sjuttonårig pojke rökt hasch
på en större ungdomsfest (1095-1994) ................. 275
Kritik mot socialförvaltning för dröjsmål med inledande av
utredning enligt 50 § socialtjänstlagen samt för att en jour-
hemsplacering varat sådan tid att placeringen övergått till
att bli stadigvarande. Även fråga om verkan av att vårdnads-
havaren återkallat sitt medgivande till placeringen m.m.
(4031-1994) ..................................... 279
Kritik mot en socialchef för hanteringen av uppgifter som
lämnats till honom av en anställd inom barnomsorgen
(3027-1993) ..................................... 283
Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
Fråga om syskons rätt till umgänge med ett omhändertaget
barn (3405-1994)................................. 291
Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)
Ingripande mot intagna vid ett LVM-hem vid vägran att
avge urinprov samt omhändertagande av intagens pengar
(131-1994)...................................... 294
Frågor om läkares anmälningsskyldighet enligt 6 och 14 §§
LVM (3318-1994) ................................ 299
Handläggningen m.m.
Fråga om kommuniceringsplikt enligt 17 § förvaltningsla-
gen av upplysningar enligt 6 kap. 20 § föräldrabalken
(3001-1994) ..................................... 309
Med en utredning enligt 50 § SoL avses all den verksamhet
som syftar till att göra det möjligt för socialnämnden att
fatta beslut i ett ärende (4218-1994)................... 312
Kritik mot socialförvaltning för dröjsmål med att överlämna
besvärsinlaga till länsrätt m.m. (2959-1994)............. 314
Fråga om beslut om omedelbart omhändertagande enligt
6 § LVU eller 13 § LVM skall ges i skriftlig form (627-1994
och 656-1994) ................................... 320
Hälso- och sjukvård
Fråga om besvärshänvisning i ärende hos Socialstyrelsen
angående fastställande av könstillhörighet (1058-1994) .... 326
Patient lagd i bälte under frivillig vård enligt bestämmelser-
na i hälso- och sjukvårdslagen. Fråga om åtgärden inneburit
påtvingat kroppsligt ingrepp enligt 2 kap. 6 § regeringsfor-
men (2233-1994) ................................. 328
Personal har i patientjournal fört in uppgift från vykort
ställt till patienten (2568-1994) ...................... 330
Kritik mot Socialstyrelsen för underlåtenhet att redovisa de
skäl som föranlett styrelsens ändrade beslut vari kritiken
mot bl.a. läkare i ett tillsynsärende mildrats (4206-1994) . . . 332
Socialförsäkring
Fråga om partsinsyn hos försäkringskassa när försäkrad
begärt att få del av handlingar han tidigare kommunicerats
(1600-1993) ..................................... 337
Försäkringskassa har — i ärende om avregistrering från
kassan — uppfattat den försäkrades moder som ombud.
Kassan har därför inte kommunicerat av modern lämnade
uppgifter med den försäkrade (1383-1994).............. 338
Försäkringskassa har underlåtit att ta ställning till försäk-
rads rätt till sjukpenning på grundval av sjukintyg avseende
nya sjukperioder (1080-1993) ....................... 341
Försäkringskassa har, sedan beslutsförslag kommunicerats,
dröjt med att fatta beslut i saken. Även fråga om tidpunkt
för indragning av sjukpenning (2987-1993)............. 344
1995/96:JO1
Försäkringskassa har formlöst stoppat utbetalning av sjuk-
penning i stället för att fatta ett formligt provisoriskt beslut
(919-1994)...................................... 346
Fråga om förutsättningar för och dokumentation av ett av
försäkringskassa meddelat provisoriskt beslut. Även fråga
om utformningen av beslutsmeddelande (553-1994) ...... 348
Försäkringskassa har dragit in sjukpenning under pågående
utredningstid utan att fatta formligt beslut (3824-1993) .... 351
Försäkringskassas möjligheter att fatta provisoriska beslut
vid nya sjukfall (1187-1994)......................... 352
Kritik mot en försäkringskassa för uttalanden i fråga om
jämkning av underhållsbidrag (416-1994) .............. 355
Kritik mot försäkringskassa för långsam handläggning av
rättidsprövning och s.k. 20:10 a-prövning med anledning av
överklagande till länsrätt av ett livräntebeslut. Kritik har
1995/96: JO 1
även uttalats mot kassan för att den dröjt med att såsom lån
översända en rekvirerad akt till JO (3560-1993) ......... 358
Miljö- och hälsoskydd
Miljö- och hälsoskyddsnämnds tillsynsansvar enligt djur-
skyddslagen (2678-1993) ........................... 362
Kritik mot Miljönämnden i Malmö kommun angående
tillsynsåtgärder beträffande vissa kemiska produkter (tänd-
vätska och bilvårdsmedel) (1968-1993) ................ 367
Kritik mot en miljönämnd för underlåten dokumentation
m.m. (1149-1993) ................................ 378
Utbildnings- och kultursektorn
Bristfälliga åtgärder av skolledning sedan en elev skadats
under lektion (4523-1994).......................... 385
Handläggningen av ett ärende rörande misstankar om att
elev utsatts för incest i hemmet; bl.a. fråga om kvarhållande
av eleven i skolan (1830-1993)....................... 387
Fråga om rätten att sprida politisk information i skola
(1980-1994) ..................................... 394
Fråga om en skollednings inställande av en skoldans utgjort
en otillåten kollektiv bestraffning (2023-1994)........... 398
Kommunikationsväsendet
Fråga om utformningen av meddelanden om beslut att
meddela körkortstillstånd med krav på förarprov; bl.a. fråga
om fullföljdshänvisning (2456-1994) ..................
404
Plan- och byggnadsväsendet
1995/96:JO1
Kritik mot byggnadsnämnd angående kommuniceringsskyl-
digheten i ärenden om förhandsbesked respektive bygglov
(3122-1994) ..................................... 409
Allmänna kommunalärenden
Fråga om tillämpligheten av den nya kommunallagens reg-
ler om delegering av ärenden (1418-1993).............. 412
Overförmyndarnämnder och överförmyndare
Handläggningen av ett ärende om byte av förvaltare, bl.a.
fråga om myndighets serviceskyldighet (3640-1993)....... 418
Fråga om förutsättningar förelegat för ett förordnande om
sekretess i ett förmynderskapsärende (4456-1993) ........ 423
Kritik mot överförmyndarnämnd för brister i handläggning-
en av ett förmynderskapsärende (2417-1994 m.fl.)........ 425
Offentlighet och sekretess
Socialtjänst samt hälso- och sjukvård
Fråga om verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och
service till vissa funktionshindrade (LSS) skall anses utgöra
en självständig verksamhetsgren i förhållande till socialtjäns-
ten i de fall då frågorna handläggs av samma nämnd
(2287-1994) ..................................... 431
Socialjouren har tillsammans med ett TV-team besökt en
plats där prostitution förekommer. Fråga om socialjourens
handlande stått i strid mot socialtjänstens sekretess
(3958-1993) ..................................... 437
Kritik mot myndighet för dröjsmål med utlämnande av
allmänna handlingar. Myndighet far inte låta egna värde-
ringar fördröja utlämnandet även om det sker i sökandens
intresse (2579-1994)............................... 440
Hanteringen av allmänna handlingar. Fråga om bl.a. förva-
ringen av originalhandlingar och beteckningen s. i diariet
beträffande vissa ärenden (3153-1994)................. 442
Meddelarfrlhet
En landstingsanställd läkare som i brev till kommunstyrelse
protesterat mot vissa organisatoriska förändringar inom
landstinget hade kallats till möte med sjukhusledningen. —
Fråga om landstinget kränkt läkarens yttrandefrihet
(1686-1994) ..................................... 447
Initiativärende rörande innehållet i en av ett sjukhus utgi- 1995/96:JO1
ven skrivelse Rutiner för massmediekontakter. Fråga om
personalens meddelar- och yttrandefrihet inskränkts
(4262-1994) ..................................... 451
Fråga om inskränkning i anställdas yttrande- och medde-
larfrihet (3187-1994) .............................. 454
Fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid ett
domkapitel varit förenlig med den grundlagsreglerade
åsikts-, yttrande- och meddelarfriheten (3624-1994)....... 457
Kritik mot företrädare för en offentlig arbetsgivare — en
kyrklig samfällighet — för att en arbetstagares uttalanden i
massmedia lagts till grund för ett ingripande mot denne
(834, 901 och 1054-1994)........................... 462
Övriga områden
Kritik mot chefskronofogde för dröjsmål med handläggning-
en av en begäran om utbekommande av allmänna handling-
ar (121-1994).................................... 467
Kronofogdemyndighet har underlåtit att meddela beslut i
ärende om utlämnande av allmän handling (3909-1993) . . . 471
Skattemyndighet har inte lämnat ut utskrift av allmänna
handlingar (upptagning för automatisk databehandling)
(715-1994)...................................... 473
Kritik mot Finansinspektionen för att handlingar förstörts
under pågående prövning av fråga om utlämnande
(1330-1994) ..................................... 476
Vid utlämnande av allmän handling har kvittens begärts av
mottagaren (2675-1994)............................ 479
Begäran om utlämnande av allmän handling borde ha
handlagts vid försäkringskassas centralkontor, där handling-
en förvarades, och inte vid ett av dess lokalkontor
(251-1994)...................................... 482
Krav på konsekvens i fråga om diarieföring (4190-1994) . . . 485
Fråga om diarieföring och arkivering av handlingar rörande
körkortstillstånd m.m. vid en länsstyrelse (2263-1994)..... 489
Rensning och gallring av vissa slags handlingar samt diarie-
föring eller annan dokumentering av sådana åtgärder hos en
länsstyrelse (3625-1993)............................ 491
Frågor om dels skyldighet för myndigheter att på begäran
av enskild lämna ut allmän handling samt att lämna uppgift
ur allmän handling, dels myndigheters skyldighet att ge
service åt enskilda och därmed sammanhängande krav på
myndigheters tillgänglighet (3660-1992)................ 495
Kritik mot Konsumentverket för att ett beslut att inte lämna
ut en handling fattats efter det att handlingen lämnats ut till
sökanden (1391-1994) ............................. 504
Fråga om möjligheten för en myndighet att återkräva ut-
lämnade kopior av allmänna handlingar (617-1994) ...... 510
Bilagor
Instruktion för Riksdagens ombudsmän ............... 514
Arbetsordning för riksdagens ombudsmannaexpedition .... 520
Personalorganisationen ............................ 526
Sakregister...................................... 527
Summary in English .............................. 553
1995/96JO1
11
1995/96: JO 1
Riksdagens ombudsmän överlämnar härmed enligt 11 § lagen (1986:
765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (fortsättningsvis be-
nämnd instruktionen) ämbetsberättelse för tiden den 1 juli 1994—den
30 juni 1995.
Med begagnande av sin initiativrätt framlade konstitutionsutskottet den
6 april 1995 förslag till riksdagen om vissa ändringar i 8 kap. 10 § och
tilläggsbestämmelserna 7.2.2 och 8.10.2 riksdagsordningen samt 1, 15
och 16 §§ instruktionen. Förslaget, som föranletts av en hemställan
från Riksdagens ombudsmän med anledning av den starka ökningen av
antalet anmälningsärenden hos ombudsmännen, syftade till att möjlig-
göra för riksdagen att utse en eller flera ställföreträdande ombudsmän
vid JO-ämbetet.
Riksdagen biföll den 20 april 1995 utskottets förslag; lagändringarna
trädde i kraft den 1 juli 1995.
I sitt betänkande (1994/95:KU 19) rörande justitieombudsmännens re-
dovisning av sin verksamhet m.m. föreslog konstitutionsutskottet att
23 § instruktionen skulle kompletteras med ett nytt andra stycke.
Syftet med förslaget, som föranletts av en hemställan från chefcjustitie-
ombudsmannen, var att ge Riksdagens ombudsmän en laglig möjlighet
att under vissa förutsättningar tillmötesgå önskemål om återlämnande
av originalhandlingar som ingivits i ett tillsynsärende. Genom beslut
den 15 december 1994 biföll riksdagen vad utskottet hemställt; änd-
ringen trädde i kraft den 1 februari 1995.
Riksdagen beslöt den 10 maj 1995 att omvälja chefsjustitieombudsman-
nen Claes Eklundh att vara chefsjustitieombudsman under tiden från
valet till dess att nytt val genomförts under fjärde året därefter.
Chefsjustitieombudsmannen beslöt den 6 mars 1995 om vissa smärre
justeringar i avgränsningen av ansvarsområdena ett och fyra enligt
arbetsordningen för riksdagens ombudsmannaexpedition. Ändringen
innebär att tillsynen över fastighetsdomstolar, Svea hovrätt (avd. 16)
vad gäller mål enligt lagen om rättegången i vissa hyresmål i Svea
hovrätt samt vattendomstolar vad gäller mål och ärenden om tillämp-
ning av vattenlagen flyttats från ansvarsområde ett till ansvarsområde
fyra.
12
Instruktionen i aktuell lydelse den 1 juli 1995 finns intagen som bilaga
1 till denna ämbetsberättelse. Arbetsordningen för riksdagens ombuds-
mannaexpedition finns intagen som bilaga 2.
En redogörelse för personalorganisationen under verksamhetsåret
finns i bilaga 3.
Balansläget
Ingående balans 1 002
Nya ärenden
Remisser och andra skrivelser från myndigheter 44
Klagomål och andra framställningar från enskilda 4 720
Initiativärenden med anledning av inspektioner 55
Initiativärenden på grund av uppgifter i massmedia m.m. 72 4 891
Summa balanserade och nya ärenden 5 893
Avslutade ärenden 4 788
Utgående balans 1 105
De nyregistrerade ärendena under perioden var 4 891, en ökning med
150 (3,2 %) i jämförelse med närmast föregående verksamhetsår.
Antalet nya ärenden är det högsta i ämbetets historia. 127 av de nya
ärendena var inspektions- eller andra initiativärenden, en uppgång
med 20 (18,7 %). 44 ärenden föranleddes av remisser från departemen-
ten, en minskning med 1 jämfört med 1993/94. Antalet nya anmäl-
ningsärenden var 4 720, vilket innebär en uppgång med 131 (2,9 %)
sedan närmast föregående verksamhetsår. Den långsiktiga utvecklingen
mot allt fler anmälningsärenden har således fortsatt i en takt som är
ungefär densamma som under 1993/94 men klart lägre än i början av
1990-talet.
Under perioden avgjordes 4 788 ärenden. Det är 218 (4,8 %) fler än
under 1993/94 och det högsta antalet någonsin. Av de avslutade ären-
dena var 4 621 anmälningsärenden, 46 remissärenden samt 121 inspek-
tions- eller andra initiativärenden.
Antalet oavgjorda ärenden i balans var vid verksamhetsårets slut
1 105. Detta innebär att balansläget, trots den höga avverkningstakten,
har försämrats med 103 ärenden, vilket motsvarar 10,3 %.
Anmälnings- och initiativärenden 1.7.1983—30.6.1995
|
År |
Klagoärenden |
Initiativärenden |
|
1983/84 |
3 397 |
101 |
|
1984/85 |
3 163 |
141 |
|
1985/86 |
3 323 |
85 |
|
1986/87 |
2 899 |
84 |
|
1987/88 |
2 803 |
136 |
|
1988/89 |
2 855 |
163 |
|
1989/90 |
3 477 |
176 |
|
1990/91 |
3 883 |
260 |
|
1991/92 |
4 076 |
213 |
|
1992/93 |
4 468 |
233 |
|
1993/94 |
4 634 |
107 |
|
1994/95 |
4 764 |
127 |
Månadsöversikt över ärendena under verksamhetsåret
|
Månad |
Nya |
Avslutade |
Balans |
|
Juli |
307 |
141 |
1 168 |
|
Augusti |
353 |
481 |
1 040 |
|
September |
378 |
356 |
1 062 |
|
Oktober |
384 |
436 |
1 010 |
|
November |
432 |
411 |
1 031 |
|
December |
425 |
414 |
1 042 |
|
Januari |
461 |
459 |
1 044 |
|
Februari |
491 |
457 |
1 078 |
|
Mars |
501 |
537 |
1 042 |
|
April |
371 |
355 |
1 058 |
|
Maj |
426 |
395 |
1 089 |
|
Juni |
362 |
346 |
1 105 |
|
Summa |
4 891 |
4 788 |
Tablå över utgången i de under tiden l juli 1994—30 juni 1995 avgjorda
inspektions- och övriga initiativärendena
|
Sakområde |
Avgjorda ulan |
Erinran |
Åtal eller |
Förunder- |
Framställning |
Summa |
|
Qomstolsväsendet |
4 |
10 |
1 |
15 | ||
|
Åklagarväsendet |
1 |
2 |
- |
3 | ||
|
Polisväsendet |
1 |
3 |
1 |
1 |
6 | |
|
Försvarsväsendet |
1 |
- |
1 | |||
|
Kriminalvård |
4 |
7 |
11 | |||
|
Socialtjänst |
2 |
5 |
7 | |||
|
Hälso- och sjukvård |
6 |
3 |
9 | |||
|
Allmän försäkring |
3 |
1 |
4 | |||
|
Exekutionsväsendet |
4 |
3 |
7 | |||
|
Utbildningsväsendet |
1 |
10 |
11 | |||
|
Taxerings- och upp- | ||||||
|
bordsväsendet |
- |
1 |
1 | |||
|
Miljö- och hälso- | ||||||
|
skydd m.m. |
2 |
9 |
11 | |||
|
Plan- och byggnads- | ||||||
|
väsendet |
1 |
7 |
8 | |||
|
Kommunikationer |
- |
2 |
2 | |||
|
Övriga ärenden vid | ||||||
|
länsstyrelser |
- |
1 |
1 | |||
|
Utlänningsärenden |
1 |
1 |
2 | |||
|
Länsarbetsnämnderna |
m.m. |
2 |
2 | |||
|
Svenska kyrkan |
- |
1 |
1 | |||
|
Överförmyndar- | ||||||
|
nämnderna |
2 |
5 |
7 | |||
|
Kommunal själv- | ||||||
|
styrelse |
- |
2 |
2 | |||
|
Offentlighet, sekre- | ||||||
|
tess, yttrandefrihet |
1 |
9 |
- |
10 | ||
|
Summa ärenden |
34 |
84 |
2 |
1 |
121 |
Tablå över utgången i de under tiden 1 juli 1994—30 juni 1995 avgjorda klagoärendena
|
Sakområde |
Avvisning |
Överlämnan- |
Avgjorda |
Erinran |
Åtal eller |
Förunder- |
Summa |
|
Qomstolsväsendet |
134 |
- |
196 |
28 |
358 | ||
|
Åklagarväsendet |
58 |
- |
169 |
9 |
236 | ||
|
Polisväsendet |
163 |
4 |
309 |
17 |
1 |
494 | |
|
Försvarsväsendet |
15 |
- |
11 |
- |
26 | ||
|
Kriminalvård |
141 |
3 |
298 |
50 |
492 | ||
|
Socialtjänst |
202 |
23 |
430 |
85 |
740 | ||
|
Hälso- och sjukvård |
103 |
12 |
139 |
19 |
273 | ||
|
Allmän försäkring |
107 |
- |
120 |
35 |
262 | ||
|
Arbetsmarknad m.m. |
60 |
- |
25 |
4 |
89 | ||
|
Plan- och byggnads- |
38 |
24 |
16 |
78 | |||
|
Exekutionsväsendet |
78 |
1 |
92 |
12 |
183 | ||
|
Kommunal själv- |
75 |
25 |
6 |
106 | |||
|
Väg- och kommu- |
56 |
1 |
30 |
6 |
93 | ||
|
Beskattning och |
56 |
1 |
78 |
11 |
146 | ||
|
Utbildning och |
58 |
1 |
59 |
20 |
138 | ||
|
Kyrkoärenden |
10 |
- |
3 |
1 |
14 | ||
|
Överförmyndare |
3 |
11 |
5 |
19 | |||
|
Jordbruk, djur- |
68 |
56 |
28 |
152 | |||
|
Utlänningsärenden |
47 |
- |
54 |
26 |
- |
- |
127 |
|
Övriga länsstyrelse- |
6 |
4 |
4 |
14 | |||
|
Tjänstemanna- |
79 |
3 |
37 |
13 |
132 | ||
|
Yttrandefrihet; of- |
60 |
97 |
72 |
229 | |||
|
Övrig förvaltning |
79 |
- |
21 |
13 |
- |
- |
113 |
|
Frågor utom kom- |
107 |
- |
- |
- |
- |
- |
107 |
|
Summa ärenden |
1 803 |
49 |
2 288 |
480 |
1 |
- |
4 621 |
Riksdagens ombudsmän har besvarat 46 remisser från olika departe-
ment inom regeringskansliet.
Ombudsmännen har gemensamt yttrat sig till
Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:117) Dom-
stolsprövning av förvaltningsärenden.
ChefsJO Eklundh har yttrat sig till
1) Justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds
1994:95) Tjänstestrukturen för åklagare m.m.
2) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:103) Studie-
medelsfinansierad polisutbildning 15
3) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:99) Domaren
i Sverige inför framtiden — utgångspunkter inför fortsatt utredningsar-
bete
4) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:122) Trygghet
mot brott i lokalsamhället
5) Justitiedepartementet över rapporten (Åklagarväsendets rapportse-
rie 1994:2) Åklagarväsendets dimensionering och indelning på regional
och lokal nivå
6) Justitiedepartementet över ett utkast till lagrådsremiss Några
frågor angående EG-domstolen
7) Justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds
1994:129) Vissa effektiviseringar på delgivningsområdet
8) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:149) Säker-
hetsskydd
9) Justitiedepartementet över en PM med förslag till lagstiftning till
skydd för gravfriden vid vraket efter passagerarfartyget Estonia
10) Justitiedepartementet över ett utkast till lagrådsremiss Arvode
till rättshjälpsbiträden och offentliga försvarare m.fl.
11) Justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds
1995:1) Vittnen och målsägande i domstol
12) Justitiedepartementet över departementspromemorian En ny
ärendelag.
JO Norell Söderblom har yttrat sig till
1) Socialdepartementet över betänkandena (SOU 1994:24) Svensk
alkoholpolitik — en strategi för framtiden, (SOU 1994:25) Svensk
alkoholpolitik — bakgrund och nuläge, (SOU 1994:26) Att förebygga
alkoholproblem, (SOU 1994:27) Vård av alkoholmissbrukare, (SOU
1994:28) Kvinnor och alkohol samt (SOU 1994:29) Barn, föräldrar,
alkohol
2) Justitiedepartementet över departementspromemorian (Ds
1994:85) Barns rätt att komma till tals
3) Socialdepartementet över betänkandet (SOU 1994:75) Patientska-
delagen
4) Socialdepartementet över ett inom Europarådet utarbetat förslag
till en konvention om bioetik
5) Socialdepartementet över betänkandet (SOU 1994:71) Om intyg
och utlåtanden som utfärdas av hälso- och sjukvårdspersonalen i
yrkesutövningen
6) Socialdepartementet över betänkandet (SOU 1994: 139) Ny soci-
altjänstlag
7) Socialdepartementet över promemorian Om vissa ändringar i
smittskyddslagen
8) Justitiedepartementet över en promemoria rörande sekretess vid
samarbetet mot ungdomsbrott och ekobrott
9) Socialdepartementet över departementspromemorian Sekretess
inom enskild familjerådgivning.
1995/96:JO1
2 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
JO Pennlöv har yttrat sig till
1) Kulturdepartementet över betänkandet (SOU 1994:33) Vandelns
betydelse i medborgarskapsärenden m.m.
2) Kulturdepartementet över betänkandet (SOU 1994:60) Särskilda
skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 § och andra bestäm-
melser i utlänningslagen
3) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:63) Person-
nummer — integritet och effektivitet
4) Finansdepartementet över betänkandet (SOU 1994:80) Elektro-
nisk dokumenthantering inom skatteförvaltningen
5) Finansdepartementet över betänkandet (SOU 1994:89) Tullagstift-
ningen och EG
6) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:124) Varu-
och personkontroll vid EU:s yttre gräns
7) Kulturdepartementet över promemorian Uppehållstillstånd för
vissa anhöriga
8) Finansdepartementet över betänkandet (SOU 1994:131) Skyddet
vid den inre gränsen
9) Finansdepartementet över en hemställan från Riksskatteverket
rörande kronofogdemyndighets resp, skattemyndighets möjlighet att ta
del av hemliga telefonnummer och adressuppgifter avseende tillfällig
eftersändning
10) Justitiedepartementet över en framställning från Riksskatteverket
angående ändringar i utsökningsbalken m.m.
11) Finansdepartementet över betänkandet (SOU 1995:10) Översyn
av skattebrottslagen
12) Försvarsdepartementet över betänkandena (SOU 1995:19) Ett
säkrare samhälle, (SOU 1995:20) Utan el stannar Sverige, (SOU
1995:21) Staden på vattnet utan vatten, (SOU 1995:22) Radioaktiva
ämnen slår ut jordbruk i Skåne, (SOU 1995:23) Brist på elektronik-
komponenter samt (SOU 1995:24) Gasmoln lamslår Uppsala.
JO Wahlström har yttrat sig till
1) Utrikesdepartementet över departementspromemorian (Ds
1994:48) Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen
2) Justitiedepartementet över betänkandet (SOU 1994:49) Utrikes-
sekretessen
3) Civildepartementet över betänkandet (SOU 1994:42) Staten och
trossamfunden
4) Socialdepartementet över departementspromemorian (Ds
1994:92) En ny alkoholpolitisk tillsyns- och tillståndsmyndighet samt
förslag till ny alkohollag
5) Miljö- och naturresursdepartementet över departementspromemo-
rian (Ds 1994:87) Naturvårdslagen och EU — förslag till lagändringar
inför ett svenskt medlemskap
6) Miljö- och naturresursdepartementet över betänkandet (SOU
1994:96) Följdlagstiftning till miljöbalken
7) Miljö- och naturresursdepartementet över betänkandet (SOU
1994:123) Miljöombudsman
1995/96:JO1
18
8) Kommunikationsdepartementet över betänkandet (SOU
1994:142) Vägtullar i Stockholmsregionen
9) Miljödepartementet över betänkandet (SOU 1994:134) Överpröv-
ning av beslut i plan- och byggärenden
10) Miljödepartementet över dels en hemställan från Statens natur-
vårdsverk om vissa författningsändringar, dels departementspromemo-
rian (Ds 1995:9) Vissa ändringar i miljölagstiftningen på grund av
EU-medlemskapet
11) Utrikesdepartementet över betänkandet (SOU 1995:28) Lagen
om vissa internationella sanktioner — en översyn
12) Utrikesdepartementet över ett förslag om nordisk likabehand-
lingsprincip.
Ingen av ombudsmännen har under verksamhetsåret gjort någon fram-
ställning med stöd av 4 § instruktionen om författningsändring eller
annan åtgärd.
Fem beslut har överlämnats till departement eller myndigheter:
ChefsJO Eklundh har överlämnat till
Justitiedepartementet ett beslut rörande de rättsliga förutsättningarna
för inställelse av ett barn för förhör och läkarundersökning under en
brottsutredning utan vårdnadshavarens samtycke, se s. 89.
JO Norell Söderblom har överlämnat till
Justitiedepartementet och Socialdepartementet ett beslut rörande
behovet av klarläggande i en sekretessfråga, nämligen frågan huruvida
verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS) skall anses utgöra en självständig verksam-
hetsgren i förhållande till socialtjänsten i de fall då frågorna handläggs
av samma kommunala nämnd, se s. 431.
JO Pennlöv har överlämnat till Justitiedepartementet ett beslut röran-
de fråga i visst fall om införande i folkbokföringsregister av nya
förnamn för den som undergår fastställande av könstillhörighet (s.k.
könsbyte), se s. 236.
JO Wahlström har överlämnat till
1) Justitiedepartementet ett beslut angående en skolas handläggning
av ett ärende rörande misstankar om att en elev utsattes för incest i
hemmet; bl.a. fråga om kvarhållande av eleven i skolan och om ett där
— i samarbete mellan skolan och polisen — arrangerat målsägandeför-
hör, se s. 387.
2) Miljö- och naturresursdepartementet ett beslut angående kommu-
nal myndighets tillsynsåtgärder beträffande vissa kemiska produkter, se
s. 367.
1995/96: JO 1
Under verksamhetsåret har chefcJO Eklundh väckt åtal mot en tf.
rådman vid tingsrätt för tjänstefel (häktningsbeslut utan laglig grund
under pågående huvudförhandling i brottmål; 1721-1994).
ChefsJO Eklundh har gjort anmälningar för vidtagande av disciplinär
åtgärd till
1) Statens ansvarsnämnd mot en rådman vid tingsrätt på grund av
ett förordnande utan laglig grund i en brottmålsdom att utdömda böter
skulle anses vara betalda, se s. 25.
2) Rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd mot två polisinspektö-
rer på grund av beviljande av vissa lättnader i tjänstgöringen i samband
med en julhelg, se s. 86.
Med stöd av 18 § instruktionen har klagomål i sammanlagt 49 fall
lämnats över till annan myndighet för prövning och avgörande. Av
dessa överlämnanden har 4 beslutats av chefsJO Eklundh, 35 av JO
Norell Söderblom, 5 av JO Pennlöv samt 5 av JO Wahlström.
ChefsJO Eklundh har inspekterat Sala tingsrätt, Hudiksvalls tingsrätt,
Ljusdals tingsrätt, Åklagarmyndigheten i Sala, Åklagarmyndigheten i
Hudiksvall, Polismyndigheten i Sala (numera Polismyndigheten i Väst-
manlands län, polisområde Sala) samt Polismyndigheten i Gävleborgs
län, polisområde norra Hälsingland, enheterna Hudiksvall och Ljusdal.
Inspektionerna har omfattat sammanlagt 8 dagar.
JO Norell Söderblom har inspekterat Socialnämnden i Borlänge
kommun, Omsorgsnämnden i Borlänge kommun samt Socialnämnden
i Uddevalla kommun. Hon har vidare i anslutning till utredningen i
ett initiativärende besökt Karsuddens sjukhus. Inspektioner och besök
har omfattat sammanlagt 7 dagar.
JO Pennlöv har inspekterat Sala tingsrätt (handläggningen av för-
mynderskapsärenden samt tillsynen över överförmyndare), Polismyn-
digheten i Sala (handläggningen av utlänningsärenden), Kriminalvårds-
anstalten Hinseberg, Kriminalvårdsanstaiten Kumla, Kriminalvårdsan-
stalten Helsingborg, Kriminalvårdsanstaiten Malmö, Kriminalvårdsan-
staiten Ystad, Riksskatteverket, Kronofogdemyndigheten i Skaraborgs
län, Kronofogdemyndigheten i Blekinge län, Tullkammaren i Helsing-
borg, Finansinspektionen samt Blekinge läns allmänna försäkringskas-
sa. Han har vidare genomfört ett protokollfört besök hos Riksförsäk-
ringsverket. Inspektioner och besök har omfattat sammanlagt 12 dagar.
JO Wahlström har inspekterat Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsrät-
ten i Kalmar län, Länsarbetsnämnden i Kalmar län, arbetsförmedlings-
kontor i Kalmar, Fastighetsbildningsmyndigheten i Haparanda lantmä-
teridistrikt, Barn- och ungdomsnämnden, Gymnasienämnden och
Samhällsbyggnadsnämnden i Haparanda kommun, Gränsskolan och
Tornedalsgymnasiet i Haparanda kommun, Bildningsnämnden och
Byggnadsnämnden i Södertälje kommun, Mariekälla, Ronna och Ge-
1995/96:JO1
20
neta kommundelsnämnder i Södertälje kommun, Täljegymnasiet, Wa-
saskolan, Mariekällaskolan och Ronnaskolan i Södertälje kommun,
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Simrishamns kommun. Barn- och
utbildningsnämnden i Simrishamns kommun samt Korsavadsskolan
och Friaborgsskolan i Simrishamns kommun. Inspektionerna har om-
fettat sammanlagt 12 dagar.
I samband med överlämnandet till riksdagen av ämbetsberättelsen
1994/95 informerade justitieombudsmännen den 10 november 1994
konstitutionsutskottet om ämbetsberättelsens innehåll samt i övrigt om
verksamheten under 1993/94.
Tre tjänstemän vid konstitutionsutskottets kansli besökte ombuds-
mannaexpeditionen den 2 november 1994 för att orientera sig om
verksamheten och arbetsläget.
Konstitutionsutskottets ordförande diskuterade vid ett besök hos
ombudsmännen den 25 januari 1995 angelägenheter av gemensamt
intresse, bl.a. frågan om införande av ett system med ställföreträdande
justitieombudsmän samt andra tänkbara åtgärder för att bemästra om-
budsmännens ökande arbetsbelastning. I mötet deltog även KU:s och
JO:s kanslichefer samt ytterligare tjänstemän vid KU:s kansli.
På inbjudan av ombudsmännen besökte konstitutionsutskottet (leda-
möter, suppleanter samt kanslipersonal) ombudsmannaexpeditionen
den 9 februari 1995 för information och överläggningar om gemen-
samma angelägenheter.
1 övrigt har frågor av principiellt och gemensamt intresse dryftats
vid informella kontakter mellan ombudsmännen — särskilt chefsJO —
och företrädare för konstitutionsutskottet, främst dess presidium. I
åtskilliga angelägenheter har samråd skett mellan kanslicheferna.
ChefsJO Eklundh höll föredrag den 13 september 1994 vid ett av
Justitiedepartementet anordnat rättschefsseminarium på Dalarö, den 7
oktober och 8 december 1994 samt den 3 och 7 april och den 9 juni
1995 på Polishögskolan, den 17 november 1994 vid Svensk juriststäm-
ma i Stockholm, den 1 december 1994 under en av SIPU arrangerad
kurs, den 1 februari 1995 vid Lunds universitets juridiska fekultet, den
15 mars 1995 hos Allmänna försvarsföreningen i Stockholm, den 16
mars 1995 hos Västmanlands juristförening i Västerås samt den 26
april 1995 under en domarkurs i Lökeberga. Han ledde vidare vissa
moment i av Riksåklagaren anordnade åklagarkurser den 13 oktober
1994 och den 30 mars 1995 i Södertälje (hela undervisningsdagar) samt
föreläste i Lund den 21 mars och den 2 maj 1995 inom ramen för
Raoul Wallenberg Institute’s Advanced International Programme on
Human Rights. Den 2 november 1994 deltog han i en offentlighetsde-
batt vid Tidningsutgivarnas publicistdag i Stockholm.
1995/96: JO 1
21
JO Norell Söderblom medverkade den 20 oktober 1994 och den 6
april 1995 vid av riksdagen anordnade utbildningsdagar med föredrag
över ämnet "riksdagens kontrollmakt". Vidare höll hon den 18 augusti
1994 hos Journalistförbundet ett föredrag om yttrandefrihetsfrågor
samt föreläste den 27 april 1995 vid Göteborgs universitet om social-
tjänstfrågor.
JO Pennlöv ledde informationsseminarier med personal hos Statens
invandrarverk i Flen den 29 mars och den 21 april 1995 samt med
personal hos Riksförsäkringsverket den 4 och 11 maj 1995. Vidare
föreläste han den 19 april 1995 vid en av Försvarshögskolan anordnad
kurs för utländska officerare samt höll föredrag den 6 december 1994
vid Skattemyndigheten i Gävleborgs län, den 26 januari 1995 hos
Auditörsföreningen och den 20 mars 1995 hos Kriminalvårdsverkets
Stockholmsregion.
JO Wahlström föreläste den 21 september 1994 under Lärarförbun-
dets konferens "En dag om yttrandefrihet på jobbet", den 19 oktober
1994 vid ett av Lärarförbundet anordnat seminarium i Göteborg över
ämnet "Låt inte jobbet tysta mun" samt den 2 november 1994 vid ett
seminarium i Södertälje över ämnet "Är det illojalt att utnyttja sin
yttrandefrihet?".
ChefJO Eklundh, JO Norell Söderblom och JO Pennlöv deltog den 6
februari 1995 i högtidlighållandet i Helsingfors av det finska justitie-
ombudsmannaämbetets 75-årsjubileum; chefsJO Eklundh höll därvid
ett föredrag om de parlamentariska ombudsmännens tillsyn förr, nu
och i framtiden. Den 10 februari 1995 besökte Finlands riksdags
justitieombudsman och biträdande justitieombudsman tillsammans
med det finska ämbetets personal den svenska ombudsmannaexpeditio-
nen.
JO Norell Söderblom, JO Pennlöv och JO Wahlström deltog den
14—17 mars 1995 i det fjärde mötet för europeiska nationella ombuds-
män samt det första mötet för europeiska och afrikanska nationella
ombudsmän. Båda konferenserna hölls i Paris och arrangerades av Le
Médiateur de la République.
ChefsJO Eklundh och JO Pennlöv besökte den 12—21 maj 1995
tillsammans med konstitutionsutskottets ordförande och vice ordföran-
de Kina. Besöket genomfördes på inbjudan av Ministry of Supervision
of the People’s Republic of China och innefattade möten och diskus-
sioner med företrädare för detta ministerium, Nationella folkkongres-
sen, provinsmyndigheter i provinsen Guangdong samt lokala myndig-
heter i städerna Beijing, Shenzhen och Guangshou (Kanton). Vid ett
av mötena med en vice minister och ett antal tjänstemän vid Ministry
of Supervision höll chefsJO Eklundh ett föredrag om det svenska
systemet för parlamentarisk kontroll, särskilt justitieombudsmännens
tillsynsverksamhet. Vistelsen i Kina innefattade även ett besök vid en
1995/96:JO1
appellationsdomstol i Beijing under handläggningen av ett tvistemål.
En inbjudan till svarsvisit — eventuellt under år 1996 — framfördes av
KU:s ordförande, som ledde den svenska delegationen.
ChefsJO Eklundh, JO Pennlöv och JO Wahlström deltog den 10—14
juni 1995 i ett möte i Reykjavik för de nordiska parlamentariska
ombudsmännen (för första gången med deltagande även från Grön-
land).
ChefsJO Eklundh har härutöver deltagit i International Ombudsman
Workshop i Moskva den 28—30 november 1994, arrangerad inom
ramen för United Nations’ Development Programme (UNDP) samt i
en av OECD anordnad konferens i Istanbul den 19—20 januari 1995
över ämnet "Ombudsman in Local Government".
Ämbetet besöktes den 23 augusti 1994 av en delegation från Costa
Ricas ombudsmannainstitution "Defensoria de los Habitantes" och
Oscar Arias-stiftelsen under ledning av ombudsmannainstitutionens
chef Mrs. Joyce Ziircher de Carillo, den 20 september 1994 av en
delegation från Vietnams nationalförsamling ledd av vice talmannen
Mr. Phung Van Tuu, den 22 september 1994 av en delegation från
Etiopiens Supreme Court och Central High Court ledd av Justice Ato
Abate Yimer, den 30 september 1994 av Sr. Paulo César Vaz
Guimaräes från det brasilianska institutet för förvaltningsutbildning
FUNDAP, den 11 oktober 1994 av en grupp journalister från Nepal,
den 17—20 oktober 1994 av Egyptens Social Public Prosecutor, Mr.
Gamal Ahmed Shouman med två medarbetare, den 25 oktober 1994
av Sydafrikas justitieminister Mr. Dullah Omar jämte en representant
för Sydafrikas ambassad i Stockholm, den 4 november 1994 av Mr.
K.K. Wong, principal executive officer vid Office of the Commissioner
for Administrative Complaints i Hongkong, den 11 november 1994 av
en delegation från Zambias Constitutional Review Commission ledd av
professor Lawrence Shimba, den 14 november 1994 av Mr. Kem
Sokha och Ms. Nin Saphon, ordförande resp, vice ordförande i Com-
mission on Human Rights vid Kambodjas nationalförsamling, den 6
december 1994 av en delegation från Board of Audit and Inspection i
Korea ledd av Mr. Chang Kuk Kim, den 14 december 1994 av en
delegation från Vietnams General State Inspectorate ledd av Mr. Le
Ouang Tham, den 8 februari 1995 av en delegation från Rysslands
Högsta domstol under ledning av domstolens ordförande Vjatjeslav
Lebedev, den 14—16 februari 1995 av en delegation från Litauens
ombudsmannainstitution ledd av Seimas Ombudsman Algirdas
Taminskas, den 15 mars 1995 av presidenten i republiken Honduras
Carlos Roberto Rewin med en delegation, den 29 mars 1995 av
Rysslands presidents kommissionär för mänskliga rättigheter Mr.
Sergej Kovalev, den 31 mars 1995 av fyra parlamentariker från Ukrai-
na under ledning av ordföranden för Association of Ukrainian Lawy-
ers and Ukrainian Legal Foundation Mr. Serhiy Holovaty, den 3 maj
1995 av Östersjörådets kommissarie för mänskliga rättigheter Ole
Espersen från Danmark, den 4 maj 1995 av två parlamentariker från
Botswana, Mrs. Johanna Joy Phumaphi och Mr. Michael Ditso
1995/96:JO1
23
Dingake, den 4 maj 1995 även av en grupp journalister från Indien,
Malaysia, Paraguay, Kenya, Algeriet och Togo, den 10 maj 1995 av en
delegation från justitieministeriet i Vietnam ledd av professor Hoang
Van Hao, den 18 maj 1995 av Mr. Semenekane Moorosi, chief legal
officer vid Office of the Ombudsman i Lesotho, den 9 juni 1995 av en
dansk kommitté "Udvalget vedrorende undersogelsesorganer" under
ledning av professor Lars Nordskov Nielsen, den 16 juni 1995 av en
delegation från Vietnam ledd av Dr. Tran Xuan Såin, den 19 juni 1995
av kabinettssekreteraren Tan Sri Sarji från Malaysia jämte Malaysias
ambassadör i Stockholm, den 21 — 22 juni 1995 av en delegation från
Kuwaits Diwan of Following up the Performance of the Administrati-
ve Body and Citizen Complaints under ledning av Mr. Faisal Al-
Ghareeb, den 21 juni 1995 även av en tjänstemannadelegation från
The Public Grievance Resolution Council i Korea ledd av Mr. Jinsang
Cho samt den 21 juni 1995 också av den indiska advokaten Mrs.
Shona Khan.
ChefsJO Eklundh deltog den 8 februari 1995 i överläggningar på
Utrikesdepartementet med Ms. Kim Robinson, företrädare för UNDP
rörande FN:s projekt för utveckling av demokrati och mänskliga
rättigheter i Öst- och Centraleuropa; ämbetet har även haft flera
kontakter med Utrikesdepartementet rörande insatser inom ramen för
ett svenskt deltagande i detta utvecklingsprojekt.
Ämbetet har härutöver besökts av vetenskapsmän, journalister och
juris studerande från bl. a. Storbritannien, Estland, Litauen och Kina.
Stockholm i november 1995
1995/96:JO1
Claes Eklundh
Gunnel Norell Söderblom
Jan Pennlöv
Stina Wahlström
/Kjell Swanström
(Dnr 3232-1993)
Vid granskningen i ett klagoärende framkom bl.a. följande: M. hade
varit häktad såsom på sannolika skäl misstänkt för olaga frihetsberö-
vande och sexuellt tvång. Förundersökningen lades sedermera ned i
denna del på grund av att brott inte kunde styrkas.
Åtal väcktes för sexuellt ofredande som enligt gärningsbeskrivningen
hade ägt rum vid en senare tidpunkt än de brott som låg till grund för
häktningen.
I en dom den 22 februari 1993 fann tingsrätten åtalet för sexuellt
ofredande styrkt och bestämde påföljden till böter. Tingsrätten anförde
vidare att böterna skulle anses helt erlagda genom den tid som M.
hade varit berövad friheten i målet.
Yttrande begärdes från Huddinge tingsrätt om anledningen till att den
i strid med bestämmelsen i 33 kap. 5 § tredje stycket brottsbalken hade
förordnat att bötesstraffet skulle anses helt verkställt.
Som remissvar överlämnade Huddinge tingsrätt, lagmannen Carl
Fredrik von Zweigbergk, ett yttrande från rådmannen Barbro Ahlbäck.
Barbro Ahlbäck anförde bl.a. följande.
Jag är och var vid tiden för domen väl medveten om regeln i 33 kap.
5 § tredje stycket brottsbalken. Trots det har jag som hovrätten och JO
anmärkt, felaktigt förordnat att de ådömda böterna skulle anses helt
erlagda genom den tid som M. varit berövad friheten i målet.
Den enda omständighet jag finner anledning nämna, som förklaring
till det beklagliga förbiseendet, är att den gärning som prövades i målet
hade ett nära samband med de gärningar för vilka den dömde ansågs
på sannolika skäl vara misstänkt för och vilka ledde till att han
häktades. Vid häktningsförhandlingen behandlades även den icke häkt-
ningsgrundande gärning, som senare ledde till åtal och tingsrättens
prövning.
Vid huvudförhandlingen, där åtalet endast gällde den sist nämnda
gärningen, sexuellt ofredande, uppgav åklagaren att förundersökningen
avseende tidigare misstankar om olaga frihetsberövande och sexuellt
tvång mot två små flickor, lagts ned sedan rätt gärningsman gripits och
det således visat sig att de misstankar som riktats mot M. var felaktiga.
Vid förhandlingen redogjorde också M. för de men han lidit till följd
av den tid han varit frihetsberövad för brott, som han var oskyldig till.
25
Vad ovan nämnts skall dock inte ses som en bortförklaring. Jag kan
endast konstatera och beklaga att jag, i samband med att domen
beslutades, av förbiseende gjorde fel.
1995/96:JO1
I ett beslut den 21 oktober 1994 anförde chefsJO Eklundh bl.a.
följande.
Av utredningen framgår att Barbro Ahlbäck till följd av ett förbise-
ende har förordnat att utdömda böter skulle anses helt erlagda trots att
lagliga förutsättningar för ett sådant förordnande inte var för handen.
Frågan om hovrätts- och underrättsdomares straffrättsliga ansvar för
lagstridiga förordnanden i domar har nyligen varit föremål för Högsta
domstolens respektive Svea hovrätts prövning (Högsta domstolens dom
den 31 maj 1994, DB 146, i mål B 450/94 och Svea hovrätts, avd 8,
dom den 30 juni 1994, DB 95, i mål B 247/94).
Åtalen, som gällde tjänstefel, avsåg förordnanden om förverkande av
villkorligt medgiven frihet trots att lagliga förutsättningar för ett sådant
förordnande inte förelåg. Enligt Riksåklagaren, som förde talan i båda
målen, hade respektive domare vid myndighetsutövning av oaktsamhet
åsidosatt vad som gällde för uppgiften.
Av domarna framgår att felen i samtliga fall hade tillkommit till
följd av förbiseende. Högsta domstolen uttalade i sin dom att åtgärden
att utan grund förklara villkorligt medgiven frihet förverkad måste
anses ha inneburit tjänstefel.
I frågan om gärningarna kunde betraktas som ringa anförde Högsta
domstolen sedan följande.
Frågan i målet blir om gärningen vid en samlad bedömning av
omständigheterna är att anse som ringa. För den bedömningen är
utgångspunkten att det är fråga om lagregler som ofta tillämpas och
som har ingripande verkningar för den enskilde. En korrekt lagtill-
lämpning är av sådan vikt att det endast om någon speciell omständig-
het kan påvisas är möjligt att bedöma en oaktsamhet som ringa. I
förevarande fall är det uppenbart att ett rent förbiseende har skett. Det
har inte förekommit något särskilt som förklarar varför kontrollen
brustit i just detta fall. Ledamöterna kan därför inte undgå ansvar.
Svea hovrätt konstaterade i sin dom att Högsta domstolens nyss återgiv-
na uttalande fick anses vara prejudicerande när det gällde bedömning-
en av den gärning som underrättsdomaren hade gjort sig skyldig till.
Samtliga åtalade domare dömdes i enlighet med åtalen.
Det fel som Barbro Ahlbäck har gjort sig skyldig till har i motsats
till de gärningar som bedömts i de ovan nämnda domarna inte
medfört skada eller olägenhet för någon enskild eller inneburit risk
härför. Det har emellertid i stället fått till följd att en person, som har
befunnits skyldig till ett brott, i strid med lagstiftarens klart uttalade
vilja har befriats från verkningarna av ett förhållandevis kännbart
bötesstraff. Statens straffanspråk har således i ett visst fall inte realise-
rats på det sätt som är avsett, samtidigt som en grundläggande princip
inom rättskipningen, nämligen att lika fall skall behandlas lika, har
26
kommit att åsidosättas. Det kan tilläggas att det, sedan tingsrättens
avgörande i den aktuella delen vunnit laga kraft, saknas laglig möjlig-
het att få till stånd en rättelse av det begångna felet.
Gärningar som vid en helhetsbedömning bedöms som ringa är
undantagna från straffansvar för tjänstefel. Bedömningen av om en
gärning är ringa skall ske med beaktande av samtliga omständigheter.
Såväl allmänna som enskilda intressen skall beaktas. Vid bedömningen
är det av stor betydelse om någon skada eller annan olägenhet kan
påvisas i det enskilda fallet eller om det förelegat en påtaglig risk för
skada. Vidare sägs att inom områden där en korrekt handläggning är
särskilt stora, såsom inom rättsväsendet, finns det anledning att göra en
strängare bedömning än i andra fall (prop. 1988/89:113 s. 25).
Respekten för rättsväsendets organ och därmed för rättssamhället
som sådant förutsätter att domstolarna tillämpar gällande rätt på ett
riktigt sätt. Det kan självfallet under inga omständigheter godtas att en
domstols avgörande står i direkt strid med en otvetydig lagregel, oavsett
om det felaktiga avgörandet är till nackdel eller till fördel för någon
enskild. Jag vill i detta hänseende erinra om vad domstolarna har
anfört i de ovan redovisade avgörandena om vikten av en korrekt
lagtillämpning i domstolarnas verksamhet.
Med hänsyn till att Barbro Ahlbäcks handlande, som nyss nämnts,
inte medfört skada eller olägenhet för någon enskild eller utgjort risk
härför har jag emellertid — mot bakgrund av den betydelse detta
förhållande har tillmätts i förarbetena och domstolspraxis — inte
funnit anledning att aktualisera frågan om straffansvar för Barbro
Ahlbäcks del.
Ett ställningstagande av innebörd att ett visst fall av oriktig myndig-
hetsutövning inte bör föranleda straffansvar utesluter inte att man i
stället bedömer det felaktiga handlandet med utgångspunkt i det disci-
plinrättsliga ansvarssystemet (SOU 1992:60 s. 264).
Regler om disciplinansvar för statligt anställda finns sedan den 1 juli
1994 i lagen (1994:260) om offentlig anställning. I punkt 6 i övergångs-
bestämmelserna till den lagen sägs att äldre föreskrifter skall tillämpas
på omständigheter som har inträffat före ikraftträdandet.
Enligt 10 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA)
fick disciplinpåföljd för tjänsteförseelse åläggas den arbetstagare som
uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som ålåg honom i hans
anställning, om felet inte var ringa.
Vad domstolarna anfört i de ovan nämnda avgörandena om vikten
av en korrekt lagtillämpning inom rättsväsendet måste vara utgångs-
punkten också vid en prövning enligt reglerna om disciplinansvar.
Det är enligt min mening angeläget att principerna för gränsdrag-
ningen mellan sådana felaktigheter i domstolarnas avgöranden som
kan tolereras och sådana som bör föranleda disciplinansvar blir belysta
genom avgöranden av Statens ansvarsnämnd.
Jag anser att Barbro Ahlbäck genom oaktsamhet har åsidosatt vad
som har ålegat henne i hennes anställning på sådant sätt att hon bör
åläggas disciplinpåföljd enligt reglerna i 10 kap. 1 och 2 §§ LOA. Jag
beslutar därför att överlämna ärendet till Statens ansvarsnämnd.
1995/96:JO1
27
1995/96 :JO1
I ett yttrande till Statens ansvarsnämnd anförde Barbro Ahlbäck bl.a.
följande:
I egenskap av ordförande har jag, av förbiseende i domen den 22
februari 1993, såvitt avser erläggande av ådömda böter, beslutat i strid
mot gällande regler, vilket jag självklart varken kan eller vill försvara.
Som JO påpekat har det felaktiga beslutet inte medfört skada eller
olägenhet för någon enskild eller utgjort risk härför. JO har på grund
därav, och mot bakgrund av den betydelse detta förhållande tillmätts i
förarbeten och domstolspraxis, inte funnit anledning att aktualisera
fråga om straffansvar för min del. I stället har han, med hänvisning till
SOU 1992:60 sid 264, funnit att frågan bör överlämnas till ansvars-
nämndens prövning. JO har därvid gjort gällande att äldre föreskrifter
skall tillämpas. Det torde innebära att han anser att det fel, som han i
straffrättsligt hänseende uppenbarligen bedömt som ringa, borde bedö-
mas annorlunda enligt lagen om offentlig anställning i dess lydelse före
den 1 juli 1994. Enligt nu gällande regler skall begreppet "ringa"
gällande förseelse som kan leda till disciplinansvar bedömas på samma
sätt som i fråga om det straffrättsliga ansvaret. (Prop 1993/94:65 sid 85).
Jag ifrågasätter om inte regeln i 5 § 2 st BrP bör tillämpas analogt även
på frågor gällande disciplinansvar och om således inte den nu aktuella
förseelsen i enlighet med JO:s bedömning i straffrättsligt hänseende är
att anse som ringa. Under alla omständigheter är det min uppfattning
att den förseelse jag gjort mig skyldig till bör kunna bedömas som
ringa och därmed inte föranleda disciplinansvar.
I ett beslut den 22 december 1994 anförde Statens ansvarsnämnd bl.a.
följande.
Av övergångsbestämmelserna till lagen (1994:260) om offentlig an-
ställning (punkten 6), vilken lag trädde i kraft den 1 juli 1994, följer
att lagen (1976:600) om offentlig anställning (äldre LOA) skall tilläm-
pas i ett ärende hos ansvarsnämnden angående bl.a. åtalsanmälan eller
disciplinansvar, som avser omständigheter som har inträffat före ikraft-
trädandet. Eftersom JO:s anmälan avser omständigheter som har in-
träffat före den tidpunkten, skall alltså regleringen i äldre LOA tilläm-
pas av ansvarsnämnden vid prövningen av detta ärende.
Genom JO:s anmälan och Barbro Ahlbäcks yttrande står det klart
att Barbro Ahlbäck som ordförande i tingsrätten i det aktuella brott-
målet tillämpade bestämmelsen i 33 kap. 5 § tredje stycket brottsbal-
ken felaktigt genom att tingsrättens dom innefattade ett beslut om att
de ådömda böterna skulle anses helt erlagda. Det står också klart att
den felaktiga lagtillämpningen utgjorde myndighetsutövning. Ansvars-
nämnden finner vidare att Barbro Ahlbäck genom felet av oaktsamhet
åsidosatte vad som ålåg henne som tingsrättens ordförande.
Av de skäl som JO har angett till stöd för sitt ställningstagande att
inte aktualisera frågan om straffansvar för Barbro Ahlbäck anser
ansvarsnämnden att det inte finns grund för att anse att hon är
skäligen misstänkt för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken eller
något annat brott. Inte heller nämnden anser därför att det finns skäl
att enligt 12 kap. 1 § äldre LOA anmäla Barbro Ahlbäck till åtal.
28
När det sedan gäller frågan om Barbro Ahlbäck med stöd av 10 kap.
1 § äldre LOA skall åläggas disciplinpåföljd för sitt handlande beaktar
ansvarsnämnden följande.
Ansvarsnämnden har inte någon annan syn än JO på frågan om
vilka intressen som kom att åsidosättas genom Barbro Ahlbäcks hand-
lande. Det är för nämnden en självklar utgångspunkt att det på
domstolar skall ställas krav på att det sker en korrekt lagtillämpning
oavsett vilka intressen som är berörda. Vid en disciplinär bedömning
måste emellertid beaktas att domstolarnas verksamhet till mycket stor
del består av myndighetsutövning där varje avsteg från ett helt korrekt
handlande kan leda till att ett intresse — allmänt eller enskilt —
kommer i kläm. Enligt ansvarsnämndens mening är det från arbets-
rättslig synpunkt inte rimligt att de höga kvalitetskrav som sålunda i
och för sig skall ställas på den dömande verksamheten medför att ett
disciplinärt ingripande skall äga rum så snart det sker ett sådant avsteg,
som kan tillskrivas oaktsamhet hos en yrkesdomare.
Som JO påpekat har visserligen allmänna intressen kommit att
åsidosättas i det aktuella fallet. Någon enskild kan emellertid inte anses
ha drabbats av det fei som Barbro Ahlbäck gjorde. Ansvarsnämnden
anser vid en samlad bedömning att felet är ringa. Barbro Ahlbäcks
handlande skall därför inte leda till disciplinansvar.
Med hänvisning till det anförda finner ansvarsnämnden att JO:s
anmälan inte föranleder några ytterligare åtgärder från nämnden, och
nämnden avskriver ärendet från vidare handläggning.
Initiativärende om domstolarnas handläggning av
frågor om parts rätt att närvara vid rättegången och
få del av eller tillgång till sekretessbelagda handlingar
i ett brottmål om olovlig avlyssning (det s.k.
buggningsmålet)
(Dnr 2388-1990)
ChefsJO Eklundh anförde följande i ett beslut den 8 mars 1995.
1 Inledning
I augusti 1989 och mars 1990 väcktes åtal mot ett antal polischefer för
olovlig avlyssning, s.k. buggning, vid olika tillfällen under åren 1984,
1986 och 1987. De som åtalades var Per-Göran Näss, Christer Ekberg
och Sture Höglund, alla verksamma som operativa chefer vid Rikspo-
lisstyrelsens säkerhetsavdelning (Säkerhetspolisen), samt Hans Holmér,
länspolismästare och spaningsledare i utredningen om mordet på Olof
Palme. Vidare åtalades Sven Åke Hjälmroth, chef för Säkerhetspolisen,
och Holger Romander, rikspolischef, för myndighetsmissbruk beståen-
de i att de inte hade ingripit mot den olovliga avlyssningen när de fick
kännedom om den. De här angivna befattningarna hänför sig samtliga
till tiden för de åtalade brotten.
1995/96 :JO1
29
Målsägande, dvs. de personer som hade utsatts för avlyssningen, var
Ismet Celepli, Remazan Yildis, Mehmet Yildis, Mustafa Yildis, Halis
Ikincisoy och Mehmet Mercan samt Saliba och Salwa Touma. Målsäg-
andena — med undantag av Halis Ikincisoy — biträdde var och en
åtalet i den del som berörde honom eller henne och de gjorde också i
några fall tillägg till åklagarens gärningsbeskrivningar. I anslutning
härtill framfördes vissa skadeståndsyrkanden mot de tilltalade.
I en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria av den 4
maj 1990 behandlades frågan om en begränsning av målsägandens rätt
att föra talan i brottmål i vissa fall. I promemorian konstaterades att
målsägandens s.k. subsidiära åtalsrätt gav denne i princip fullständig
möjlighet att följa en rättegång. Det sades vidare att det på senare tid
hade uppmärksammats att det kunde finnas undantagssituationer, där
hänsynen till viktiga allmänna intressen så starkt talar för att sekretess
bör upprätthållas också gentemot målsäganden att det kan ifrågasättas
om det är rimligt att målsäganden har de insynsmöjligheter som den
subsidiära åtalsrätten medför. Det föreslogs därför att man skulle låta
den subsidiära åtalsrätten vika för — som det uttrycktes — det starkare
intresset av att rättvisa kan skipas i former som är godtagbara från
sekretessynpunkt. En lagändring av denna innebörd föreslogs träda i
kraft den 1 juli 1990.
Sedan promemorian hade remissbehandlats föreslogs i en lagrådsre-
miss den 10 maj 1990 att Högsta domstolen genom en ändring i
rättegångsbalken skulle ges rätt att i vissa fall besluta att den som är
målsägande i ett brottmål inte får föra talan i målet. Ett sådant beslut
skulle enligt förslaget kunna fattas i mål där det förekommer viktiga
sekretessbelagda uppgifter. Datum för ikraftträdandet var också enligt
lagrådsremissen den 1 juli 1990.
I sitt yttrande förordade Lagrådet i stället en lösning av innebörd att
det skulle öppnas en möjlighet att begränsa målsägandens rätt till insyn
i rättegången i den mån det var påkallat med hänsyn till intresset av
sekretess. Lagrådet föreslog vidare en övergångsbestämmelse som inne-
bar att den nya regeln inte skulle tillämpas om åtal hade väckts före
ikraftträdandet.
Justitiedepartementet inhämtade därefter genom en promemoria den
27 juni 1990 angående proposition om vissa begränsningar i målsägan-
derätten yttranden över lagrådsremissen och Lagrådets yttrande. I pro-
memorian ifrågasattes om den av Lagrådet förordade lösningen var
godtagbar med hänsyn till Sveriges åtaganden enligt den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna. Man vidhöll därför i princip det förslag som
hade lagts fram i promemorian av den 4 maj 1990.
Det nu nämnda arbetet inom Justitiedepartementet ledde inte till att
något lagförslag lades fram för riksdagen. Rättsläget i fråga om målsäg-
andenas subsidiära åtalsrätt var därför detsamma när rättegången inled-
des som det var då åtalen väcktes.
Huvudförhandling i målet hölls vid Stockholms tingsrätt, avdelning
16, under tiden den 3 september—den 29 november 1990 och i Svea
1995/96: JO 1
30
hovrätt, avdelning 3, under tiden den 21 oktober 1991—den 10 februa-
ri 1992. Högsta domstolen beslutade den 2 april 1993 att inte bevilja
prövningstillstånd. Handläggningen var därmed avslutad.
I målet dömdes Per-Göran Näss för olovlig avlyssning i fyra fall,
Hans Holmér för olovlig avlyssning i två fall och Christer Ekberg för
olovlig avlyssning i två fall och för hemfridsbrott i samband med en
olovlig avlyssning. Åtalen ogillades i övrigt.
På grund av uppgifter i massmedierna om rättegången beslutade jag i
augusti 1990 på eget initiativ att påbörja en granskning av målets
handläggning. I en remiss till Stockholms tingsrätt begärde jag upplys-
ningar om vilka beslut eller besked som rätten hade lämnat i frågan
om huvudförhandlingen skulle vara offentlig eller inte. Min avsikt var
att den slutliga granskningen av målet skulle äga rum först sedan
handläggningen i domstolarna hade avslutats.
Efter Högsta domstolens beslut i april 1993 granskades domstolarnas
akter. I augusti 1993 upprättades en promemoria i vilken det konstate-
rades att vissa frågeställningar som hade aktualiserats i målen borde
utredas och belysas. Dessa avsåg rätten för en part att närvara vid olika
handläggningsmoment under rättegången och hans rätt att få del av
och tillgång till sekretessbelagt förundersöknings- och processmaterial.
1 promemorian formulerades ett antal frågor till domstolarna. Prome-
morian remitterades därefter till Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt
för upplysningar och yttrande.
Från Stockholms tingsrätt kom ett remissvar som innehöll yttranden
av lagmannen Carl-Anton Spak och av chefsrådmännen Ingvar Gun-
narson och Hans Björkegren. Svea hovrätt överlämnade som svar ett
yttrande av hovrättens avdelning 3 vilket hade utformats av hovrätts-
lagmannen Arvid Sanmark, hovrättsråden Per Urell och Rolf Dahl-
gren, hovrättsassessorn Martin Holmgren och tf. hovrättsassessorn Gent
Jansson.
I detta beslut kommer jag att i skilda avsnitt behandla de frågor som
domstolarna yttrat sig över.
Inför huvudförhandlingen i Stockholms tingsrätt hölls den 19 april
1990 ett planeringssammanträde. Till detta hade kallats åklagaren och
de tilltalades offentliga försvarare samt Holger Romander, som inte
hade någon försvarare.
Hans Holmér begärde genom sin offentlige försvarare advokaten
Bengt H Nilsson att få närvara vid sammanträdet. Denna begäran
avslogs av Ingvar Gunnarson. Vid sammanträdet den 19 april 1990
framställdes samma begäran av Bengt H Nilsson varpå Ingvar Gunnar-
son åter beslutade att Hans Holmér inte fick närvara.
1995/96: JO 1
31
Med anledning av Ingvar Gunnarsons ställningstaganden framställde
Hans Holmér en jävsinvändning mot honom. Inför jävsprövningen
begärdes ett yttrande från Ingvar Gunnarson som i detta anförde bl.a.
följande:
När talan väckts i målet och tiden för huvudförhandling kunde över-
blickas fann jag som ansvarig för målets handläggning att det kunde
vara lämpligt att hålla ett planeringsmöte. Detta är vanligt i större mål.
Det var inte fråga om något sammanträde för förberedelse enligt 45
kap. 13 § RB. Syftet med mötet var i första hand att fa diskutera vissa
praktiska frågor angående den kommande huvudförhandlingen. De
erfarenheter jag har av sammanträden av detta slag är att det är en
fördel om kretsen av deltagare kan göras så snäv som möjligt. För att
markera att intresset inte skulle inriktas på åtalet och dess innehåll
ansåg jag att de tilltalade borde företrädas av sina ombud. Kallelser
utfärdades till ombuden — i den mån sådant fanns — och till åklaga-
ren. Advokaten Bengt H Nilsson ringde mig i egenskap av försvarare
för Hans Holmér dagen före sammanträdet och framställde Holmérs
önskan att få delta i sammanträdet. Med de utgångspunkter som
angetts avböjde jag Holmérs medverkan. — — — Holmér gör gällande
att mitt agerande är präglat av en personlig motvilja mot hans person.
Detta tillbakavisas. Jag har mig veterligen aldrig träffat Holmér. Mitt
agerande är snarare präglat av en strävan att behandla de i målet
tilltalade så lika som möjligt. Det fanns säkerligen ett stort intresse hos
de övriga tilltalade att kunna närvara. Några hade också hört av sig
men accepterat när de fatt samma besked som Holmér.
Nilsson har påstått att Holmér utan laglig grund utestängts från
mötet. Jag kan inte finna annat än att Holmér blivit representerad på
samma sätt som de övriga tilltalade. Hade jag ansett det vara ändamåls-
enligt att Holmér skulle komma personligen, hade jag självfallet kallat
honom.
Chefsrådmannen Ulf Karlholm ogillade i ett beslut den 24 april 1990
Hans Holmérs jävsinvändning. Svea hovrätt fastställde tingsrättens be-
slut den 17 maj 1990.
Stockholms tingsrätt anmodades att yttra sig över den rättsliga grunden
för beslutet att inte tillåta Hans Holmér att närvara vid sammanträdet
den 19 april 1990.
Ingvar Gunnarson
Inför en huvudförhandling vidtas olika former av förberedelser, vilka
far en omfattning och hantering som är avpassad efter vad situationen
kräver. Mestadels är det den som har ansvaret för målet som tar
initiativet och väljer vilken omfattning som förberedelsen skall ta och
vem som skall kontaktas. Den enklaste formen är ett telefonsamtal
med någon av parterna eller dennes ombud. I ett mål av större
beskaffenhet är det rationellt att ersätta telefonsamtalen med ett ge-
mensamt möte med dem som man eljest skulle ha telefonerat till. Det
torde finnas åtskilliga mellanformer mellan det enkla telefonsamtalet
och det formella sammanträdet enligt 45 kap. 13 § RB.
Så länge handläggningen av förberedelsen sker på initiativ av den
för målet ansvarige är det naturligt att det är dennes uppfattning om
vem som kan vara lämplig att ta kontakt med som blir avgörande. Det
1995/96: JO 1
32
kan beroende på omständigheterna vara så att ett samtal med ett
ombud inte blir meningsfullt om det sker i närvaro av huvudmannen.
Det kan också någon gång vara skäl att vända sig direkt till parten.
Önskemål från en part eller dennes ombud bör i görligaste mån
tillgodoses. Men tanken att låta en part diktera vilka kontakter som
bör tas är mig främmande.
Som framgår av mitt yttrande — — — kan tilläggas följande.
Att planera en rättegång av det spektakulära slag som det här var
fråga om gör att man som ansvarig för handläggningen anstränger sig
för att undvika störande inslag. Utan att det tagit sig några konkreta
uttryck hade jag bibringats uppfattningen att stämningen mellan några
av de åtalade inte var den bästa. I belysning av den tystlåtenhet och
tillbakadragna hållning som Hans Holmér senare visade under huvud-
förhandlingen går det i efterhand att säga att det inte hade gjort så
mycket att Holmér fatt deltaga. I det inledande skedet kunde jag dock
inte föreställa mig en sådan utveckling. Av stor betydelse var emeller-
tid att det i så fall skulle ha medfört att samtliga åtalade skulle ha
beretts samma möjlighet att närvara som Hans Holmér.
Det är den för målet ansvarige rotelinnehavaren som har ansvaret
för att målet förbereds för huvudförhandling. Detta skall ske enligt
rättegångsbalkens regler. Någon bestämmelse som ger en tilltalad i
brottmål obetingad rätt att personligen närvara vid alla förberedelseåt-
gärder finns inte. Det är min uppfattning om den rättsliga grunden för
beslutet att inte låta Hans Holmér närvara vid sammanträdet den 19
april 1990.
Carl-Anton Spak
Under årens lopp har, sedan rättegångsbalken trädde i kraft år 1948, i
större mål förekommit sammanträden i allmänna domstolar i syfte att
före huvudförhandling undanröja eventuella oklarheter eller bara för
att åstadkomma en tidsplanering av den kommande huvudförhandling-
en. Några uttryckliga lagregler, som reglerade hur detta skulle gå till,
fanns från början inte men tillkom genom en ändring fr o m 1988 av
45 kap. 13 § RB.
Det planeringsmöte som hölls den 19 april 1990 var enligt min
mening ett sådant sammanträde som avses i 45 kap. 13 § första stycket
RB. I denna paragraf hänvisas till 15 § i samma kapitel om hur
kallelser skall ske till sammanträdet. I 21 kap. 2 § RB stadgas att
misstänkt är skyldig att infinna sig personligen till förberedelsesam-
manträde i brottmål om rätten menar att hans närvaro kan antas
främja syftet med sammanträdet. I detta fall har rätten närmast gjort en
motsatt bedömning och bestämt att endast försvararen för Hans Hol-
mér fick vara närvarande.
Enligt min mening måste det finnas särskilt lagstöd, om en miss-
tänkt skall kunna utestängas från ett sammanträde av förevarande art.
Sådant lagstöd finns inte. Jag har alltså uppfattningen att Hans Hol-
mér, när han begärde det, personligen skulle ha fått vara med vid
sammanträdet.
Enligt huvudregeln skall en domstolsförhandling vara offentlig (2 kap.
11 § andra stycket regeringsformen och 5 kap. 1 § första stycket
rättegångsbalken |RB|). Rätten kan emellertid under vissa förutsätt-
ningar förordna att en förhandling helt eller delvis skall hållas inom
stängda dörrar (5 kap. 1 § andra—fjärde styckena RB).
3 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
1995/96:JO1
33
Av förarbetena till rättegångsbalken framgår att med uttrycket för-
handling avses handläggning vid alla sådana tillfällen då en part eller
annan får närvara inför rätten eller annars då bevis skall upptas av
rätten (SOU 1938:44 s. 109).
I brottmål är alltid den som utpekas i stämningsansökningen part på
svarandesidan. Den misstänkte — varmed i detta sammanhang avses
såväl den som misstänks för en gärning som den som har åtalats för ett
brott — far alltid själv föra sin talan (21 kap. 1 § första stycket första
meningen RB). Han har å andra sidan en ovillkorlig rätt att biträdas
av försvarare vid förberedande och utförande av sin talan (21 kap. 3 §
första stycket RB).
Rätten får i brottmål hålla sammanträde för förberedelse med parter
och andra som berörs om det finns särskilda skäl (45 kap. 13 § första
stycket RB). För kallelser till ett sådant sammanträde gäller samma
regler som för kallelser till en huvudförhandling. Enligt dessa regler
skall den tilltalade kallas i stämningen eller i en särskild kallelse. Skall
han infinna sig personligen eller krävs det att han på annat sätt är
närvarande, skall rätten förelägga honom vite (45 kap. 15 § andra
stycket RB).
Den misstänktes skyldighet att inställa sig personligen vid ett sam-
manträde inför rätten regleras i 21 kap. 2 § RB. Vid ett sammanträde
för förberedelse och vid annan förhandling är han skyldig att infinna
sig personligen om hans närvaro kan antas främja syftet med samman-
trädet (tredje stycket).
Frågan om vad som är särskilda skäl för ett förberedelsesammanträ-
de behandlas i proposition 1986/87:89 s. 232 f.
Med detta avses att det måste finnas ett starkt behov av att parterna
före huvudförhandlingen träffås under rättens ledning. Det kan gälla
att fastställa i vilka hänseenden parterna har olika uppfattning rörande
olika moment i den åtalade gärningen; syftet med sammanträdet är i
detta fall att argumentering och bevisning vid huvudförhandlingen
skall kunna begränsas till de kontroversiella punkterna. Ett samman-
träde kan emellertid också behövas för att diskutera mer formella
frågor, framför allt den tidsmässiga uppläggningen av en långvarig
huvudförhandling.
Det bör betonas att det inte alltid är nödvändigt att kalla alla parter
till ett förberedelsesammanträde. Det saknas t.ex. anledning att kalla en
medtilltalad som inte alls berörs av den åtalspunkt som är orsaken till
att sammanträdet hålls. Vidare är det i många fall onödigt att ålägga
parterna personlig inställelseskyldighet vid ett förberedelsesammanträ-
de... Vid t.ex. ett planeringssammanträde är det i allmänhet tillräckligt
att åklagaren och försvararna är närvarande.
Inför en huvudförhandling i brottmål måste olika förberedelseåtgärder
vidtas från rättens sida. De flesta av dessa kräver inte något sammanträ-
de med parterna utan kan utföras av rätten på egen hand enligt
reglerna i 45 kap. RB.
1995/96:JO1
Rättegångsbalken gör skillnad mellan förhandlingar och annan
handläggning. Som framgår av det föregående utgör varje handläggning
vid sådana tillfällen när parter eller andra Sr vara närvarande inför
rätten eller när bevis skali tas upp av rätten en förhandling.
Ingvar Gunnarson har beskrivit sammanträdet den 19 april 1990
som ett planeringsmöte men förklarat att det inte var fråga om ett
sådant sammanträde som avses i 45 kap. 13 § RB. Om man ser till vad
som Sktiskt avhandlades — nämligen enligt en "PM vid planerings-
sammanträde" tidsplan, bevisuppgifter och offentlighet vid huvudför-
handlingen — stämmer detta emellertid väl överens med vad som skall
behandlas vid ett sammanträde enligt detta lagrum. Det är också
uppenbart att det fenns ett påtagligt behov av att dryfta sådana frågor i
det aktuella målet. Någon annan form för ett planeringsmöte än ett
sammanträde enligt 45 kap. 13 § RB har lagstiftaren inte anvisat.
Det kan inte råda något tvivel om att ett sammanträde av det
aktuella slaget utgör en förhandling i rättegångsbalkens mening. Att
lagstiftaren har varit av denna uppfattning framgår redan av att det i
21 kap. 2 § tredje stycket RB talas om sammanträde för förberedelse
och "annan förhandling".
Av reglerna i 5 kap. 1 § RB följer att en förhandling är offentlig om
rätten inte har förordnat att den skall hållas inom stängda dörrar.
Protokollet utvisar inte att något sådant förordnande skulle ha medde-
lats vid sammanträdet. Inte heller kan Ingvar Gunnarsons besked till
Hans Holmér och dennes försvarare att Hans Holmér inte fick vara
närvarande betraktas som ett förordnande om stängda dörrar. Av
utredningen framgår således inte annat än att huvudregeln om för-
handlingsoffentlighet var tillämplig vid tillfället. I tingsrättens re-
missvar har denna aspekt inte diskuterats. Med hänsyn till att det
enligt Ingvar Gunnarsons uppfattning inte var fråga om någon för-
handling i rättegångsbalkens mening, framstår det emellertid som
troligt att sekretessfrågan inte har varit föremål för några närmare
överväganden från tingsrättens sida. Jag har inte något underlag för att
uttala mig i frågan i vad mån det hade varit möjligt att med stöd av
bestämmelserna i 5 kap. 1 § RB förordna att sammanträdet skulle äga
rum inom stängda dörrar.
Eftersom det således far anses ha varit fråga om en offentlig förhand-
ling, hade Hans Holmér — liksom vilken annan intresserad person
som helst — redan av detta skäl rätt att närvara vid sammanträdet.
Som nyss har nämnts skall den misstänkte kallas till ett förberedelse-
sammanträde i brottmål (45 kap. 13 och 15 §§ RB). Det stod således
under alla förhållanden i strid med gällande regler att kalla endast
försvararna, Holger Romander och åklagaren till sammanträdet. Det
framstår enligt min mening som självklart att rättens skyldighet att
kalla den misstänkte till sammanträdet motsvaras av en rätt för denne
att närvara vid detta. Jag vill också erinra om bestämmelsen i 21 kap.
1 § RB att den misstänkte alltid själv far föra sin talan. Det kan
tilläggas att en försvarare inte har samma behörighet som ett ombud
att företräda sin huvudman.
1995/96: JO 1
35
Enligt rättegångsbalken får en part visas ut från rättssalen under
vissa särskilt angivna förutsättningar. Detta får ske om parten är
störande vid förhandlingen (5 kap. 9 § första stycket RB) eller om ett
vittne, en part eller en målsägande som inte för talan av rädsla eller
annan orsak inte fritt kan berätta på grund av att parten är närvarande
under förhöret (36 kap. 18 § och 37 kap. 3 § RB). Till frågan om
reglerna i 5 kap. 1 § RB ger rätten möjlighet att visa ut en part
återkommer jag i ett senare avsnitt. Det är i detta sammanhang
tillräckligt att konstatera att det har ansetts vara nödvändigt att uttryck-
ligen lagreglera möjligheterna att visa ut en part.
Man kan sammanfattningsvis konstatera att det visserligen inte finns
någon regel i rättegångsbalken som direkt slår fast att den misstänkte
har rätt att närvara när en förhandling som rör åtalet mot honom
hålls, men att skälet till detta uppenbarligen är att denna rätt har
ansetts vara så självklar att det är tillräckligt att den indirekt kommer
till uttryck genom olika regler i rättegångsbalken.
Av det som sagts följer att tingsrätten handlade felaktigt när den
utestängde Hans Holmér från sammanträdet.
Kort tid innan huvudförhandlingen i Stockholms tingsrätt skulle inle-
das anmälde målsägandena med det tidigare nämnda undantaget att de
biträdde åtalet, var och en avseende den eller de åtalspunkter som
berörde honom eller henne själv. I samband med detta begärde de
genom sina ombud att få ut de sekretessbelagda avsnitten i förunder-
sökningsprotokollet eller delar av dessa.
Under huvudförhandlingens första dag den 3 september 1990 med-
delade tingsrätten med anledning av framställningarna ett beslut av
följande innehåll:
Först kan sägas att målsäganden endast kan göra anspråk på att få ut
material ifråga om de åtalspunkter som han berörs av.
1 ett mål utan sekretessfrågor är det naturligt att en målsägande som
biträder åtalet Sr del av förundersökningen i dess helhet. Detta kan
motiveras med att det är väsentligt för en målsägande att kunna
bedöma åklagarens möjlighet att vinna bifall till åtalet och om någon
ytterligare utredning behövs tas in i målet eller ej.
I detta mål omfattas den del av förundersökningen, som målsägande-
na vill få tillgång till, av s.k. kvalificerad sekretess. Den del av de
bestämmelser som reglerar möjligheten att få del av sådant material
finns i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Där anges bl.a. att sekretess inte
hindrar att part i målet tar del av handling eller annat material i
målet. Vidare sägs att handling eller annat material dock inte får
lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är
av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I
sådant fall skall domstolen, enligt samma bestämmelse, på annat sätt
lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det
behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan
allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. I andra
1995/96JO1
36
stycket av samma paragraf sägs följande: Sekretessen hindrar aldrig att
part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet.
Inte heller innebär sekretess begränsning i parts rätt enligt rättegångs-
balken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för
avgörande av mål eller ärende. — I 14 kap. 10 § ges domstolen
möjlighet att upprätta förbehåll som inskränker rätten för enskild part
att utnyttja uppgiften och lämna uppgifter vidare.
Tingsrätten anser att det material som målsägandena begärt att få ut
innehåller uppgifter som det av hänsyn till allmänt och enskilt intresse
är av synnerlig vikt att de inte röjs. Därför lämnas de begärda hand-
lingarna inte ut. När detta är fallet skall tingsrätten, om det kan ske
utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda,
lämna målsägandena upplysning om vad materialet innehåller, i den
mån det behövs för att de skall kunna ta tillvara sin rätt. Tingsrätten
förordnar att var och en av målsägandena skall få del av material som
han berörs av i den utsträckning som det åberopas av åklagaren eller
tilltalad. Upplysning om vad sådant material innehåller lämnas genom
att uppgift ur handlingarna föredras inom stängda dörrar i berörd
målsägandes närvaro allteftersom huvudförhandlingen pågår. I den
mån utlämnande av namn eller annan uppgift på person skulle
innebära allvarlig fara för dennes liv skall utlämnande dock inte ske.
Mot detta beslut får talan föras endast i samband med dom eller
slutligt beslut i målet.
Målsägandena överklagade tingsrättens dom och — med undantag av
makarna Touma — även tingsrättens beslut av den 3 september 1990.
De yrkade därvid att få ut allt sekretessbelagt material i målet eller
visst bestämt material (Mehmet Mercan). Den sistnämnde utvidgade
senare sin begäran till att avse allt sekretessbelagt material i målet.
Svea hovrätt meddelade den 15 juli 1991 ett beslut av följande inne-
håll:
På de av tingsrätten anförda skälen lämnar hovrätten yrkandena samt
Mehmet Mercans i hovrätten framställda begäran utan bifall.
Hovrätten kommer senare att ta ställning till när och i vad mån
hovrätten kan lämna målsägandena upplysning om vad materialet
innehåller.
Hovrättens beslut far inte överklagas särskilt.
Senare under målets handläggning i hovrätten begärde Mehmet Mer-
can att få ut Hans Holmérs bevisuppgift. Svea hovrätt meddelade den
23 december 1992 ett beslut av följande innehåll:
Då det av hänsyn till allmänt intresse är av synnerlig vikt att sekretess-
belagd uppgift i materialet inte röjs lämnar hovrätten — i enlighet
med hovrättens beslut den 15 juli 1991 — Mehmet Mercans begäran
utan bifall.
Hovrättens beslut får inte överklagas särskilt.
1995/96: JO 1
1995/96:JO1
I JO:s remisspromemoria anfördes följande:
Domstolarna har haft att ta ställning till en begäran från målsägan-
dena — som hade ställning som parter — att få del av de sekretessbe-
lagda delarna av förundersökningsprotokollet i målet. Målsägandena
hade inte närmare angett grunden för sin begäran.
En grundläggande fråga är mot bakgrund av bestämmelsen i 14 kap.
5 § andra stycket sekretesslagen (SekrL) hur de båda regelsystemen —
rättegångsbalkens och sekretesslagens — förhåller sig till varandra.
Skall en framställning av en part att få del av en handling prövas
enligt endera av regelsystemen eller båda? Frågan har betydelse bl.a. av
det skälet att ful Iföl jdsreglerna är olika (jfr 15 kap. 7 § andra stycket
SekrL med 49 kap. 8 § och 54 kap. 3 § RB).
Domstolarnas beslut innebar en vägran att lämna ut förundersök-
ningsprotokollets sekretessbelagda delar. Grunden angavs vara att ma-
terialet innehöll uppgifter som det av hänsyn till allmänt och enskilt
intresse var av synnerlig vikt att de inte röjdes dvs. en sekretessregel.
Den fullföljdshänvisning som gavs var att talan fick föras först i
samband med talan mot dom eller beslut i målet och inte genom
besvär. Vilken prövning har rätten gjort; enligt båda regelsystemen
eller enligt endera?
Som tingsrätten har anfört får en parts rätt att enligt RB fa del av
alla omständigheter som läggs till grund för rättens avgörande inte
begränsas av sekretess. Enligt beslutet skulle var och en av målsägande-
na därför få del av material som han berördes av i den utsträckning
som det åberopades av åklagaren eller de tilltalade. Tingsrätten gjorde
dock ett förbehåll i beslutet för utlämnande av namn och annan
uppgift på person som skulle innebära allvarlig fara för dennes liv.
Har rätten därmed tagit ställning till och funnit att sistnämnda uppgif-
ter inte var sådana omständigheter som skulle komma att läggas till
grund för avgörandet i målet? Vilken rättsregel har tillämpats till stöd
för förbehållet?
Beslutet innebar vidare att målsägandena skulle lämnas upplysning
om de sekretessbelagda uppgifterna genom föredragning inom stängda
dörrar allteftersom huvudförhandlingen fortskred. Även denna formu-
lering faller tillbaka på ordalydelsen i 14 kap. 5 § SekrL. Har rätten
prövat om rättegångsbalken i detta avseende ger en målsägande en
vidare rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter som åberopats av
part än vad sekretesslagen ger? Vilken processuell norm har i så fall
tillämpats?
Från Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt begärdes yttrande över
vad som tagits upp i detta avsnitt.
Ingvar Gunnarson och Hans Björkegren
Inledningsvis vill jag i korthet ange den bakgrund mot vilken tingsrät-
tens beslut i sekretessfrågor måste ses.
Samtliga de i målet aktuella målsägandena hade varit föremål för
utredningar inom polisens säkerhetsavdelning. De hade också varit
underkastade telefonkontroll enligt terroristlagen. Flera av dem hade
"terroriststämplats" av regeringen och ålagts kommunarrest. Stora de-
lar av den bevisning åklagaren åberopade i målet var underkastad
kvalificerad sekretess enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen. Åberopade
vittnen utgjordes bl.a. av dels säkerhetspoliser, som i tjänsten bedrivit
spaning på målsägandena och dels tolkar som biträtt säkerhetspolisen
och som var landsmän till målsägandena. Eftersom säkerhetspolisen
ingår som en del av totalförsvaret och skulle kunna skadas genom att
identiteten på bl.a. spanare och tolkar avslöjades, var även identitets-
uppgifterna hemliga enligt nämnda lagrum. Härtill kom att dessa
vittnen hyste rädsla för att, om deras identitet avslöjades för målsägan-
dena, detta kunde innebära att de och deras familjer utsattes för
terroristaktioner. I målet förelåg sålunda den unika situation att höga
polisbefäl ställts under åtal för otillåtna spaningsmetoder vidtagna mot
bl.a. terroriststämplade personer, vilka såsom målsägande biträdde åta-
let och alltså kom att inta ställning av parter på åklagarens sida.
Tingsrättens beslut fattades under huvudförhandlingen i ett inledan-
de skede. Beslutet gällde en begäran av målsägandena att få ta del av
sekretessbelagt material och då — såvitt man kunde förstå — både
sådant som åberopades som skriftlig bevisning och sådant som inte
åberopades men som ingick i förundersökningen. Som framgår av
beslutets lydelse har detta grundats på bestämmelser i sekretesslagen,
som enligt 14 kap. 5 § ger visst utrymme för att material inte lämnas
ut till part. Rättegångsbalken saknar regler i detta hänseende, vilket
torde innebära att sekretesslagen är exklusivt tillämplig vid avgörandet
av denna fråga. Detta innebär inte att i detta tidiga skede någon slutlig
ställning tagits till huruvida det begärda materialet avsåg omständighe-
ter som skulle läggas till grund för avgörandet i sak. Grundprincipen
att part skall få kännedom om alla sådana omständigheter skulle
upprätthållas. Sättet att presentera omständigheterna influerades däre-
mot av den kvalificerade sekretess som rådde och av den risk för
annans liv som hade angetts som högst påtaglig i vissa fall. Ett sätt att
minska risken för att sekretessen äventyrades var att vissa personers
namn inte angavs i klartext. Även om man skulle komma till uppfatt-
ningen att vetskap om namnet på en sådan person inte skulle vara
någon omständighet som inverkade på saken, var det avgörande för
ställningstagandet att ett röjande av identiteten kunde innebära fara för
någons liv. Beträffande fullföljdshänvisningen föll det mig aldrig in att
andra bestämmelser än rättegångsbalkens skulle tillämpas. Det anges
för övrigt i 15 kap. 7 § andra stycket sekretesslagen att vid överklagan-
de i tingsrätts beslut tillämpas i övrigt bestämmelserna i rättegångsbal-
ken om besvär.
Carl-Anton Spak
Rättegångsbalkens regelsystem tar enligt min uppfattning över sekre-
tesslagens regler på det sätt att vid allmän domstol parts rätt att få ta
del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett
mål inte kan begränsas ens då uppgift på person skulle innebära
allvarlig fara för dennes eller annans liv. Problemställningen liknar
1995/96: JO 1
39
den som brukar tas upp i samband med under senare tid flera gånger
återkommande men i vart fall hittills avvisade förslag om s.k. hemliga
vittnen.
Om fråga om utlämnande av allmän handling berör ett vid tingsrätt
anhängigt mål eller ärende i dess rättskipande eller rättsvårdande
verksamhet skall enligt 15 kap. 7 § andra stycket sekretesslagen över-
klagande ske till hovrätt. Det finns alltså inte någon situation beträf-
fande anhängiga mål och ärenden då ett överklagande skall ske till
kammarrätt. Detta innebär bl.a. att enligt 49 kap. 8 § RB talan mot
beslut att inte utlämna allmän handling får ske först i samband med
dom eller slutligt beslut. Jag skulle vilja sätta i fråga om det inte vore
bättre att ha en full följdsregel av motsvarande innebörd som i 49 kap.
3 § RB, vilket då skulle innebära att rätten med hänsyn till omständig-
heterna kan välja, om talan skall få föras särskilt eller endast i
samband med talan mot dom eller slutligt beslut.
Hovrätten anförde som en allmän inledning till sitt yttrande följande.
Under målets handläggning krävdes vid ett ganska stort antal tillfällen
ställningstaganden i olika sekretessfrågor. Inte så sällan var dessa frågor
intrikata. Till grund för hovrättens ställningstaganden låg därvid före-
dragningar av Gent Jansson. Denne hade därvid ofta gjort ingående
rättsutredningar. Tyvärr finns dessa inte i behåll mer än i några
avseenden som inte avser de frågor som JO ställer i promemorian. Det
mesta av hovrättens arbetsmaterial, av typ anteckningar från huvudför-
handlingen, föredragnings- och handläggningspromemorior, hade för-
störts innan JO:s begäran om yttrande kom in till hovrätten.
De synpunkter som lämnas i det följande på de frågor som JO
ställer har därför utarbetats utan tillgång till de promemorior som
fanns vid handläggningen och har således krävt en förnyad genomgång
av gällande lagstiftning, dess förarbeten och den rättsvetenskapliga
litteraturen på området.
Beträffande målsägandenas rätt att få ut sekretessbelagda avsnitt ur
förundersökningsprotokollet anförde hovrätten följande.
I och med införandet av sekretesslagen (1980:100) genomfördes ett
system som innebär att all handlingssekretess hos domstol är materiellt
reglerad i sekretesslagen eller i lag till vilken sekretesslagen hänvisar
(prop. 1979/80:2 Del A, s. 92 ff).
Så länge handläggningen i en domstol är skriftlig särbehandlas i
princip inte domstolarna i sekretesshänseende jämfört med andra
myndigheter. Om sekretessbelagda uppgifter förekommer i ett mål hos
en domstol skall domstolen behandla dessa uppgifter på samma sätt
som andra myndigheter i motsvarande situation (se Corell m.fl., Sekre-
tesslagen, tredje uppl. s. 55).
Det är emellertid en grundläggande princip i svensk rätt att den som
är part i ett mål skall ha rätt att ta del av allt material i målet. Denna
princip har ansetts så självklar att den inte direkt uttryckts i rättegångs-
balken (RB); den kan däremot indirekt utläsas av ett flertal regler (jfr
prop. 1986/87:89 s. 145).
I 14 kap. 5 § sekretesslagen finns regler om parts rätt till insyn i mål
och ärende. I paragrafen anges att sekretess som huvudregel viker för
en parts rätt till insyn i handläggningen och det anges hur långt
sekretesskraven efterges (Corell m.fl., a.a. s. 404). Av paragrafens andra
1995/96:JO1
40
stycke andra meningen följer att oavsett sekretess har en part alltid rätt
att ta del av alla omständigheter som domstolen grundar sitt avgörande
på. Denna rätt innebär emellertid i och för sig inte en obetingad rätt
för parten att till sig få utlämnad en handling vari upptas sådana
omständigheter som nu sagts.
Hovrätten vill i sammanhanget hänvisa till den genomgång av inne-
hållet i gällande rätt i frågor om parts rätt till insyn som dåvarande
justitieministern gav uttryck för i proposition 1986/87:89 s. 144 ff med
anledning av en framställning från Överbefålhavaren, där denne pekat
på att de nuvarande process- och sekretessreglerna ger upphov till vissa
problem när det gäller bekämpandet av brott mot rikets säkerhet. Av
vad som anförs i propositionen om tillämpningen av 14 kap. 5 §
sekretesslagen framgår bl.a. att en parts rätt att vid åtal få ta del av
förundersökningsprotokollet inte omfettar en rätt att få del av sekre-
tessbelagda uppgifter som kommit fram under förundersökningen och
återfinns i andra handlingar än protokoll eller anteckningar, i den
mån det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om emellertid
material som getts in till domstolen åberopas som bevis och på så sätt
blir processmaterial, blir 14 kap. 5 § andra stycket tillämpligt och
parten har en ovillkorlig rätt att få del av det. För uppgifter som utgör
del av processmaterial viker således sekretessen till förmån för partsin-
synen.
Detta medför, som JO också konstaterat i ett beslut den 8 oktober
1992, dnr 1124-1991, att en parts rätt att få del av s.k. kvalificerat
hemliga handlingar blir beroende av vad som enligt rättegångsbalken
gäller för olika situationer under förfarandet.
Som framgår av beslutet den 15 juli 1991 har hovrätten funnit att ett
utlämnande inte kunde ske samt angett att hovrätten ännu inte tagit
ställning till i vilken utsträckning upplysningar senare skulle lämnas.
Härvid är att beakta att det skriftliga materialet var synnerligen omfat-
tande och att det på detta stadium inte var slutgiltigt avgjort vad som
skulle förekomma vid hovrättens huvudförhandling och som enligt
30 kap. 2 § RB skulle komma att ligga till grund för domen. I juli
1991 var det således ännu inte möjligt att fullständigt ta ställning till i
vilken omfattning det kvalificerat hemliga materialet skulle komma att
utgöra processmaterial.
Även i hovrättens beslut den 23 december 1991 har ställning endast
tagits till frågan om utlämnande. Hovrätten har därvid inte uttalat sig i
frågan om målsägandens rätt i övrigt att få upplysningar om innehållet
i handlingen. Av hovrättens beslut den 7 januari 1992 i anledning av
genomgång av skriftlig bevisning framgår emellertid att hovrätten
funnit att målsägandens ombud (målsäganden var inte personligen
närvarande) i princip hade rätt att ta del av bl.a. det material som
beslutet den 23 december 1991 avsåg.
Inte i något av besluten den 15 juli och den 23 december har
hovrätten slutligt tagit ställning till målsägandens rätt att ta del av
processmaterialet. Hovrätten har dock funnit att de aktuella handling-
arna inte kunde lämnas ut till målsägandena. Frågan om parts rätt att
få ta del av samtliga omständigheter som läggs till grund för avgörandet
i målet har således efter besluten stått kvar att lösa.
Det material som målsägandena begärde att få ut i målet utgjordes
av handlingar av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Enligt 7 §
sekretessförordningen (1980:657) får prövning av utlämnande av såda-
1995/96:JO1
41
na handlingar endast ske i en särskilt bestämd ordning. Innehållet i
denna paragraf grundas på 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen (TF)
som i sitt andra stycke anger att i fråga om handling som är av
synnerlig betydelse för rikets säkerhet kan genom förordning föreskri-
vas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. Denna
bestämmelse är ett undantag från den i samma stadgande angivna
huvudregeln om att en begäran att få ta del av en allmän handling
prövas av den förvarande myndigheten. En erinran om förhållandet
finns i 2 kap. 3 § sekretesslagen.
Som utgångspunkt gäller således att en domstol inte har att själv ta
ställning till frågor om utlämnande av kvalificerat hemliga handlingar.
I fråga om parter är ramarna emellertid vidare. I och för sig har inte
ens en part en ovillkorlig rätt att få alla handlingar i ett mål utlämna-
de till sig. Detta hindrar inte att, om RB tillerkänner en part rättighe-
ter som går utöver vad som kan gälla på grund av sekretess, så gäller
RB. Denna relation mellan sekretesslagen och RB framgår av 14 kap.
5 § sekretesslagen och är tydliggjord i ovan beskrivna proposition
1986/87:89. Frågan om en part har rätt att ta del av processmaterial är
förbehållen domstolen att avgöra. Domstolens ställningstagande i frå-
gan skall göras med utgångspunkt i RB:s regelsystem. Som framgått
ovan är en parts rätt till insyn inte alltid direkt reglerad i RB men
insynen anses ändå utgöra en grund för processlagstiftningen.
Slutsatsen av det nyss sagda är att när hovrätten prövar parts rätt att
få del av processmaterial torde prövningen ske utifrån vad RB innehål-
ler och fullföljdshänvisning skall också ges utifrån RB:s regelsystem.
Självklart sker detta mot bakgrund av den hänvisning till RB som är
given i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Detta överensstämmer med hovrät-
tens beslut i juli och december 1991.
Den av JO ställda frågan om "rättegångsbalken i detta avseende ger
en målsägande en vidare rätt att få del av sekretessbelagda uppgifter
som åberopats av part än vad sekretesslagen ger" är inte helt lätt att
tyda. Hovrätten för sin del kan konstatera att en parts rätt att ta del av
allt processmaterial i målet bygger på RB, men denna rätt är också
direkt förutsatt i sekretesslagen (14:5). Sekretesslagen ger stöd för ett
vidare uppgiftslämnande från domstolen till en part, om detta —
direkt eller indirekt — har stöd i RB. Det är således den rätt till insyn
som RB kan anses ge en part som avgör om sekretessen skall få vika
eller inte.
I detta avsnitt görs en förhållandevis omfattande genomgång av regler
som har betydelse för frågan om partsinsyn i brottmål. Genomgången
har betydelse även för kommande avsnitt av detta beslut.
Rättegångsbalkens regler om partsinsyn i brottmål
Rättegångsordningen för brottmål enligt rättegångsbalken bygger på
principerna om muntlighet, omedelbarhet och koncentration. Dessa
innebär att processmaterialet skall läggas fram muntligen vid en för-
handling som sker i ett sammanhang och att avgörandet skall grundas
omedelbart på vad som har förekommit vid denna. Till förhandlingen
skall parterna som regel kallas. I Processlagberedningens förslag till
rättegångsbalk, motiv m.m. sägs bl.a. att en dom i brottmål i regel inte
bör grundas på annat material än sådant som har lagts fram för rätten
i den tilltalades närvaro (SOU 1938:44 s. 481, se även s. 22 f.).
1995/96:JO1
42
De nu nämnda principerna avspeglas i olika regler i rättegångsbal-
ken. Hålls huvudförhandling, skall domen grundas på vad som har
förekommit under förhandlingen (30 kap. 2 §). Till förhandlingen
skall kallas åklagaren, den tilltalade och en målsägande som för talan
eller som skall höras i anledning av åklagarens talan (45 kap. 15 §).
Förhandlingen skall vara muntlig och under denna skall målsäganden
och den tilltalade höras och övrig bevisning tas upp (46 kap. 5 och
6 §§). Vittnen skall höras muntligen (36 kap. 16 §). Är parterna
närvarande under huvudförhandlingen får de på detta sätt del av allt
material som domen i målet kommer att grundas på.
I rättegångsbalken finns dessutom regler om kommunikation av
vissa handlingar innan en huvudförhandling hålls. Så snart åtal har
beslutats, har den tilltalade rätt att få en kopia av förundersöknings-
protokollet (23 kap. 21 § fjärde stycket). Vidare skall stämningsansök-
ningen och de till denna fogade handlingar som åklagaren vill åberopa
som bevis delges den tilltalade (45 kap. 9 § andra stycket). Denne kan
i sin tur föreläggas att uppge sin bevisning och ge in de skriftliga bevis
som han åberopar (45 kap. 10 § tredje stycket). Det finns inte någon
regel som säger att dessa handlingar skall delges åklagaren. Enligt
Processlagberedningen bör denne underrättas, men det kan ske form-
löst (SOU 1938:44 s. 474). Om en part vid huvudförhandlingen vill
åberopa bevis som han inte tidigare har uppgett är han skyldig att
omedelbart underrätta rätten och motparten om beviset och bevistemat
(45 kap. 17 §).
Vad som nu har redovisats är de uttryckliga regler av betydelse i
sammanhanget som återfinns i rättegångsbalken. Dessa avspeglar emel-
lertid en grundläggande princip av innebörd att den som är part i ett
mål inför allmän domstol skall ha rätt att ta del av alla omständigheter
som läggs till grund för avgörandet i målet. Denna princip, som
kommer till uttryck i den regel i 14 kap. 5 § andra stycket sekretessla-
gen som diskuteras i det följande, har ansetts så självklar att man inte
har funnit det nödvändigt att uttryckligen slå fast den i rättegångsbal-
ken (se prop. 1986/87:89 om ett reformerat tingsrättsförfarande s. 145).
Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna
Europakonventionen är sedan den 1 januari 1995 inkorporerad i
svensk rätt. Den var dessförinnan inte direkt tillämplig vid våra
domstolar, men den hade successivt fått allt större betydelse inom
rättskipningen till följd av att Högsta domstolen i flera avgöranden
hade tagit hänsyn till konventionen och Europadomstolens tillämp-
ning av denna och därvid varit beredd att gå långt när det gällde att
tillämpa svenska rättsregler på sådant sätt att man uppnår överensstäm-
melse med konventionens krav (Danelius, Mänskliga rättigheter,
5 uppl., s. 83).
Enligt artikel 6:1 i konventionen är envar, när det gäller prövning
av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot
honom för brott, berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom
1995/96JO1
43
skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som har
upprättats enligt lag. Den som är anklagad för brott har enligt artikel
6:3 vissa minimirättigheter varav en är att förhöra eller låta förhöra
vittnen som åberopas mot honom samt att för egen räkning få vittnen
inkallade och förhörda under samma förutsättningar (6:3 d).
Det är framför allt den i konventionen fastslagna rätten till en
rättvis rättegång — "fair trial" — som är av intresse när man skall ta
ställning till omfattningen av en parts rätt till insyn i processmaterialet.
Utmärkande för en rättvis rättegång är att parterna är likställda i
processen och att den ene således inte gynnas procedurmässigt på den
andres bekostnad. Detta uttrycks genom användningen av termen
"equality of arms" (a.a. s. 162). Europadomstolen har exempelvis
ansett att det har förelegat ett brott mot konventionen när den tilltala-
de inte har fått närvara vid rättegången i samma utsträckning som
åklagaren.
I rätten till en rättvis rättegång ingår också ett krav på ett kontradik-
toriskt förfarande. Domstolen får inte till nackdel för en enskild part
grunda sitt avgörande på bevisning eller information som denne inte
har fått del av eller inte har fått tillfälle att bemöta (a.a. s. 164).
Anonyma vittnen, dvs. personer vars identitet är okänd för den tilltala-
de, vilka inte någon gång under förfarandet har kunnat höras av
försvaret har underkänts i Europadomstolens praxis (a.a. s. 166).
Målsägandens åtalsrätt
Målsäganden har enligt rättegångsbalken en subsidiär åtalsrätt som
innefattar rätt att under vissa förutsättningar själv väcka åtal, biträda
ett väckt åtal, överklaga en dom till högre rätt eller överta ett åtal
(20 kap. 8 och 9 §§). Den målsägande som utnyttjar någon av dessa
handlingsmöjligheter kommer att få ställning som part i brottmålet.
Det viktigaste skälet för att tillerkänna målsäganden åtalsrätt är dennas
kontrollfunktion (prop. 1981/82:41 s. 13 f.).
En målsägande som biträder åtalet blir part i målet vid sidan av
åklagaren och har i stort sett samma processuella ställning som denne
(Ekelöf, Rättegång II, 7:e uppl. s. 58). Han kan inte yrka ansvar för
någon annan gärning än den som är föremål för åklagarens talan, men
han kan för denna gärning framställa ett annat ansvarsyrkande än
åklagaren (Gärde m.fl., Rättegångsbalken s. 246). Den subsidiära åtals-
rätten ger i princip målsäganden fullständig möjlighet att följa en
rättegång (Justitiedepartementets promemoria den 4 maj 1990 om vissa
begränsningar i målsäganderätten s. 3).
Regeln i 36 kap. 9 § RB att ett vittne, om det inte finns särskilda
skäl, inte Sr övervara förhandlingen innan förhöret med honom sker,
gäller inte för målsäganden. Om målsäganden inte för talan i målet
och det inte är olämpligt med hänsyn till omständigheterna, får rätten
emellertid enligt 46 kap. 8 § RB bestämma att denne inte skall vara
närvarande vid huvudförhandlingen innan han skall höras. Av detta
kan man motsatsvis dra den slutsatsen att en målsägande som för talan
i princip har rätt att vara närvarande vid hela huvudförhandlingen.
1995/96:JO1
44
En målsägande som biträder ett åtal har, i motsats till vad som gäller
1 fråga om den tilltalade, inte getts en uttrycklig rätt att få kopior av
förundersökningsprotokollet och den skriftliga bevisningen i målet.
Det föreslogs nyligen i en departementspromemoria Ds 1993:29 att
målsäganden skulle fa rätt att få förundersökningsprotokollet men det
förslaget har inte genomförts (se prop. 1993/94:143 s. 41 f.).
Ur Europakonventionen kan inte härledas någon åtalsrätt för måls-
äganden. Skulle lagstiftningen i en stat emellertid ge målsäganden en
sådan rätt, har de i konventionen fastlagda garantierna för en rättvis
och offentlig rättegång ansetts gälla också till förmån för målsäganden
(se Justitiedepartementets promemoria den 27 juni 1990 angående
proposition om vissa begränsningar i målsäganderätten s 4; jfr Daneli-
us a.a. s. 159 om fallet Helmers mot Sverige som avsåg ett enskilt åtal
och talan om skadestånd på grund av förtal).
Förening av brottmål
Ett åtal väcks för en viss gärning. Åtal som väcks mot flera för skilda
brott far handläggas i en rättegång, om det är till fördel för utredning-
en (45 kap. 3 § första stycket RB).
Tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen
Den som önskar ta del av en allmän handling som får lämnas ut skall
efter begäran få göra detta genast eller så snart det är möjligt. Hand-
lingen skall tillhandahållas avgiftsfritt på stället och på ett sådant sätt
att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 12 §
tryckfrihetsförordningen). Den som önskar ta del av en allmän hand-
ling har även rätt att få en avskrift eller en kopia av handlingen till
den del den får lämnas ut mot att en fastställd avgift betalas. En
begäran att få en sådan kopia skall behandlas skyndsamt (2 kap. 13 §
tryckfrihetsförordningen).
Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det
är påkallat med hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen
uppräknade intressen, bl.a. rikets säkerhet och intresset av att förebyg-
ga och beivra brott. Sådana begränsningar skall anges noga i en
särskild lag eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den
särskilda lag som avses är sekretesslagen (1980:100).
De materiella bestämmelserna om sekretess med hänsyn till Sveriges
mellanfolkliga förbindelser, rikets säkerhet och intresset av att förebyg-
ga eller beivra brott finns i 2 kap. 1 och 2 §§ respektive 5 kap. 1 §
sekretesslagen. För handlingar som är av synnerlig betydelse för rikets
säkerhet och som innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt
2 kap. 2 § eller 5 kap. 1 § sekretesslagen och angår polisens verksam-
het för att hindra eller uppdaga brott som rör rikets säkerhet finns
föreskrifter att chefen för Justitiedepartementet skall pröva frågor om
utlämnande (2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och
7 § sekretessförordningen [1980:657|).
1995/96JO1
Sekretessbestämmelserna i 2 kap. 1 och 2 §§ och 5 kap. 1 §
sekretesslagen är på grund av sin generella utformning direkt tillämpli-
ga hos domstol (Corell m.fl., Kommentar till sekretesslagen, 3 uppl.,
s. 53 f.).
14 kap. 5 § sekretesslagen
I 14 kap. 5 § sekretesslagen regleras förhållandet mellan lagens be-
stämmelser om sekretess och den rätt till partsinsyn i domstolars och
andra myndigheters handläggning av mål och ärenden som kan finnas
föreskriven på annat håll.
Den i första stycket intagna huvudregeln är att sekretess inte hindrar
att en part tar del av handlingar eller annat material i målet eller
ärendet. Vissa undantag görs emellertid i första styckets andra och
tredje meningar. Det föreskrivs där att material kan undanhållas en
part i den mån det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av
synnerlig vikt att sekretessbelagda uppgifter i materialet inte röjs. I
sådana fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning
om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att han skall
kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det
intresse som sekretessen skall skydda.
Enligt andra stycket hindrar sekretess aldrig att en part tar del av en
dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess
någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av
alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet av ett mål eller
ärende.
Det första och — efter en lagändring den 1 juli 1991 — också det
andra stycket tillämpas inte, om avvikande bestämmelser har medde-
lats i lag.
I propositionen till sekretesslagen anfördes bl.a. att föreskrifterna i
14 kap. 5 § inte reglerar myndigheternas skyldighet att lämna ut
handlingar eller uppgifter i annan form. I paragrafen anges endast
att sekretessen viker för en parts rätt till insyn i handläggningen och
hur långt sekretesskraven efterges. Om en part är berättigad att få del
av materialet på begäran eller vid kommunikation framgår av regler i
annan lag eller av rättspraxis eller allmänna principer om förfarandet
vid myndigheter. I 14 kap. 5 § är en sådan rätt förutsatt. De där
intagna reglerna ger således inte någon ytterligare rätt till partsinsyn
utöver den som är föreskriven på annat håll eller i övrigt gäller (prop.
1979/80:2 s. 333 f.; se även Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen
med kommentarer, 3 uppl., s. 172 med hänvisningar). Det bör emel-
lertid påpekas att ett uttalande i proposition 1986/87:89 s. 146 och två
avgöranden av Regeringsrätten (RÅ 1984 Ab 176 och 1989 Not 353)
förefaller att ge uttryck för en något annorlunda syn på denna fråga.
Jag återkommer till detta längre fram.
I fråga om förvaltningsärenden som avser myndighetsutövning är
frågan om partsinsyn uttryckligen reglerad i förvaltningslagen
(1986:223). En motsvarande reglering återfinns i förvaltningsprocessla-
gen (1971:291) såvitt gäller mål som handläggs enligt denna lag. Dessa
1995/96 :JO1
46
föreskrifter ger en part rätt att ta del av det som har tillförts ärendet
eller målet med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretessla-
gen (16 § förvaltningslagen och 43 § förvaltningsprocessiagen). Detta
innebär att en myndighet eller en förvaltningsdomstol undantagsvis
kan grunda ett avgörande på en omständighet som parten inte alls har
kännedom om eller som endast till en viss del är känd för honom. Det
kan tilläggas att förvaltningslagens regel i 16 § om partsinsyn över
huvud taget inte gäller inom polis- och åklagarmyndigheternas brotts-
bekämpande verksamhet (32 § förvaltningslagen).
En möjlighet av nu nämnt slag att undanhålla en part viss utredning
har ansetts vara främmande för handläggningen vid allmän domstol
och därför har bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket tillkommit
(prop. 1979/80:2 s. 335). Denna regel innebär att bestämmelserna i
första stycket inte är tillämpliga i fråga om en parts rätt enligt
rättegångsbalken att ta del av sådana omständigheter som läggs till
grund för avgörandet av ett mål eller ärende. Härav följer i sin tur att
sekretesslagens regelsystem över huvud taget inte kan åberopas mot
parten i detta hänseende.
När en sekretessbelagd uppgift med stöd av 14 kap. 5 § sekretesslag-
en lämnas till en enskild, får myndigheten ställa upp förbehåll som
inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja
den (14 kap. 10 § sekretesslagen). Av vad som nyss har sagts om
innebörden av bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen
följer att det inte är möjligt att ställa upp ett sådant förbehåll i fråga
om sådana omständigheter som en part har rätt att ta del av enligt
rättegångsbalken. Vid exempelvis delgivning enligt 45 kap. 9 § RB
med den tilltalade eller hans försvarare av åklagarens bevismaterial
kan således inte något förbehåll ställas upp (JO 1993/94 s. 82 f_; jfr
prop. 1986/87:89 s. 147).
Överklagande
De grundläggande reglerna om överklagande av en myndighets beslut i
ett ärende om utlämnande av allmän handling finns i 2 kap. 15 §
tryckfrihetsförordningen. I princip får varje beslut överklagas som
innebär att en begäran att få del av en handling avslås eller att en
allmän handling lämnas ut med förbehåll som inskränker rätten att
förfoga över den. De närmare reglerna om överklagande finns i 15
kap. 7 § sekretesslagen. Huvudregeln är att beslut av en myndighet
överklagas hos kammarrätten. Har emellertid beslutet fattats av en
tingsrätt och rör det en handling i domstolens rättskipande eller
rättsvårdande verksamhet skall det överklagas hos hovrätten. Motsva-
rande beslut av en hovrätt i ett ärende som har väckts där eller
överklagats dit, överklagas hos Högsta domstolen. När en tingsrätts
eller hovrätts beslut överklagas skall i övrigt bestämmelserna i rätte-
gångsbalken om överklagande av beslut tillämpas. Denna hänvisning,
som i paragrafens lydelse före den 1 oktober 1994 gällde balkens
bestämmelser om besvär, innebär att reglerna i 52 kap. RB skall
tillämpas.
1995/96JO 1
47
Bestämmelserna i 15 kap. 7 § sekretesslagen har i sina huvuddrag
överförts från 40 b § i 1937 års sekretesslag. Denna paragraf, som
infördes den 1 januari 1978 byggde på ett förslag av Offentlighets- och
sekretessiagstiftningskommittén (SOU 1975:22). I kommitténs betän-
kande anfördes bl.a. följande (s. 289 f.).
Det synes vad angår de allmänna domstolarna mindre lämpligt att
behandla beslut i ärenden av förevarande slag (anm. om utlämnande
av allmän handling), vilka ju är av judiciell natur, på annat sätt än
beslut i övrigt av dessa domstolar. Här bör nu gällande besvärsordning
behållas. Talan mot allmän underrätts beslut skall alltså fullföljas till
vederbörande hovrätt och därifrån till HD. Beslut att vägra utlämnan-
de kan i och för sig ha karaktär av beslut under rättegången. Det bör
klart utsägas att dessa beslut skall behandlas som slutliga beslut, vilket
innebär att besvärstiden är två veckor från dagen för underrättens
beslut.
I enlighet härmed föreslog kommittén att det i 57 § i dess förslag till
lag om allmänna handlingar skulle föreskrivas att ett beslut av en
allmän domstol, varigenom en framställning om utlämnande av en
allmän handling hade lämnats utan bifall, skulle överklagas enligt
rättegångsbalkens regler om besvär över slutligt beslut.
Av ett propositionsuttalande (1977/78:38 s. 38) framgår att bestäm-
melsen i 40 b § i sak hade utformats enligt de riktlinjer som kommit-
tén hade föreslagit.
Av hänvisningen i 15 kap. 7 § sekretesslagen till rättegångsbalkens
regler om överklagande av beslut (tidigare besvär) följer bl.a. att en
tingsrätts beslut i en fråga om utlämnande av allmän handling skall
överklagas inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades eller,
om beslutet inte meddelades vid en förhandling eller vid en tidpunkt
som tillkännagivits vid en förhandling, från den dag då klaganden fick
del av beslutet (52 kap. 1 § RB). Motsvarande gäller för överklagande
av en hovrätts beslut, dock att tiden för överklagande i detta fall är
fyra veckor (56 kap. 1 § RB).
Ett avslag på en begäran att få uppgifter enligt någon annan författ-
ning än tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, t.ex. enligt rätte-
gångsbalken eller förvaltningslagen kan inte överprövas med stöd av
15 kap. 7 § sekretesslagen (Corell m.fl. Kommentar till sekretesslagen
3 uppl. s. 404 f. och 444).
Jag har inte funnit skäl att ifrågasätta bedömningen att det i målet
fanns uppgifter som omfattades av sekretess enligt 2 kap. 1 och 2 §§
och 5 kap. 1 § sekretesslagen och som var av synnerlig betydelse för
rikets säkerhet. Jag utgår därför i det följande från att det förhöll sig på
det viset.
Målsägandenas begäran att inför huvudförhandlingen få ut material i
målet avsåg de sekretessbelagda delarna av förundersökningsprotokol-
let. Detta var omfattande och bestod av 19 delar och 6 bilagor. Det
hade utarbetats i två versioner — en fullständig version och en version
1995/96: JO 1
48
i vilken det sekretesskyddade materialet hade uteslutits. I den hemliga
delen av protokollet ingick material som åberopades som skriftlig
bevisning.
År reglerna i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen tillämpliga i
ett brottmål?
Tingsrätten har i sitt beslut att inte lämna ut hela förundersöknings-
protokollet till målsägandena hänfört sig till bestämmelserna i 14 kap.
5 § första stycket sekretesslagen, och hovrätten har sedan i sitt beslut
om samma sak hänvisat till tingsrättens motivering. Det finns därför
anledning att säga någonting om möjligheterna att tillämpa detta
lagrum i ett fall som det här aktuella.
Bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen kan lätt ge ett intryck
av att slå fast principen om rätten till partsinsyn. Som har nämnts i det
föregående framgår det emellertid av uttalanden i lagrummets förarbe-
ten att avsikten inte har varit att reglera frågan om en myndighets
skyldighet att lämna ut handlingar eller lämna upplysningar i annan
form till en part. Paragrafen är i stället tänkt att uteslutande behandla
frågan i vilken utsträckning sekretess viker för den rätt till insyn i
handläggningen som en part kan ha till följd av regler på annat håll
eller av allmänna principer om förfarandet vid myndigheter. Lagrum-
mets funktion är således endast att anvisa en lösning i de fall där en
regel om sekretess står mot en föreskrift eller rättsgrundsats om en
parts rätt till insyn. När det gäller förfarandet vid allmän domstol har
lagstiftaren valt att helt avstå från att låta sekretesslagens regler begrän-
sa den rätt för en part att få del av processmaterial som uttryckligen
eller underförstått följer av rättegångsbalkens regelsystem.
En något annorlunda syn på saken återfinns emellertid i ett avsnitt
ur den flera gånger nämnda propositionen 1986/87:89 om ett reforme-
rat tingsrättsförfarande (s. 146 mitten; ingår även i hovrättens re-
missvar och återges i JO 1993/94 s. 82).
En jämförelse mellan 14 kap. 5 § sekretesslagen och 23 kap. 21 §
fjärde stycket RB leder till slutsatsen att en parts rätt att vid åtal ta del
av förundersökningsprotokollet inte omfattar en rätt att få del av
sekretessbelagda uppgifter, som kommit fram under förundersökning-
en och återfinns i andra handlingar än protokoll eller anteckningar, i
den mån det är av synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om
åklagaren ger in materialet med de sekretessbelagda uppgifterna till
domstolen gäller till en början enbart 14 kap. 5 § första stycket
sekretesslagen, dvs materialet får inte heller då lämnas ut till parten, i
den mån det av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av
synnerlig vikt att uppgifterna inte röjs. Om materialet åberopas som
bevis och på så sätt blir processmaterial träder dock andra stycket in
och parten får en ovillkorlig rätt att ta del av det.
En utgångspunkt för det här återgivna resonemanget, som inte hänför
sig till någon lagändring, är tydligen att 14 kap. 5 § första stycket
sekretesslagen kan vara tillämplig i det straffprocessuella förfarandet i
fråga om sådant material vid allmän domstol som inte är undantaget
från sekretesslagens tillämpningsområde genom bestämmelsen i andra
stycket. Av vad som nyss har sagts om innebörden av regleringen i
4 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
1995/96:JO1
49
paragrafen följer att en förutsättning för att det skall förhålla sig på det
sättet är att det utanför sekretesslagen finns bestämmelser eller allmän-
na rättsgrundsatser som slår fast en rätt till partsinsyn i det straffpro-
cessuella förfarandet vid allmän domstol vid sidan av den rätt enligt
rättegångsbalken som åsyftas i andra stycket.
I de tidigare nämnda rättsfallen från Regeringsrätten har uppenbarli-
gen förutsatts att det föreligger en rätt till partsinsyn underkastad
begränsningar enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen hos polis-
och åklagarmyndigheter i avslutade brottsutredningar vare sig dessa
har lett till åtal och prövning i domstol eller inte.
Jag kan för egen del inte finna att det på det straffprocessuella
området skulle föreligga någon annan skyldighet för en myndighet att
lämna ut material till en part än den som uttryckligen eller underför-
stått följer av rättegångsbalken. Jag vill i detta sammanhang särskilt
erinra om att det av 32 § förvaltningslagen följer att denna lags regler
om partsinsyn inte är tillämpliga i den verksamhet hos polis och
åklagare som regleras av rättegångsbalken. Förundersökningsförfaran-
det, som tillkom långt före den moderna förvaltningsprocessen, har av
lagstiftaren setts uteslutande som ett faktiskt handlande och inte som
ett ärende i sedvanlig bemärkelse (se SOU 1976:47 Färre brottmål
s. 272).
Det kan då konstateras att en målsägande över huvud taget inte intar
en partsställning i något skede av förundersökningsförfarandet och att
rättegångsbalken inte heller innehåller någon regel om rätt för honom
till insyn i utredningen under detta skede motsvarande den bestämmel-
se som för den misstänktes del är intagen i 23 kap. 18 § rättegångsbal-
ken (se även 1993/94:JuU25 s. 18). Eftersom det således inte finns
något rättsligt stöd för att tillerkänna målsäganden en rätt till partsin-
syn under förundersökningen, kan han enligt min mening under
denna del av det straffprocessuella förfarandet inte grunda en begäran
om att fa ta del av material på någonting annat än den i tryckfrihets-
förordningen fastslagna rätten att ta del av allmänna handlingar.
Om målsäganden sedan uppträder som part i domstolsprocessen, har
han uppenbarligen den rätt att ta del av material som enligt rättegångs-
balken gäller för parter. Denna rätt kan som redan har nämnts över
huvud taget inte begränsas med stöd av sekretesslagen, och bestämmel-
sen i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen saknar av detta skäl
intresse i sammanhanget. Det finns däremot inte någon grund för att
hävda att rättegångsbalken, trots avsaknad av uttryckliga bestämmelser
i saken, skulle ge målsäganden någon rätt till insyn i material hos
domstolen utöver vad som följer av det regelsystem som åsyftas i
14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen. I den mån målsäganden inte
på grund av denna reglering har rätt till insyn i material hos domsto-
len, kan han därför enligt min uppfattning, lika litet som under
förundersökningen, åberopa något annat stöd för att få tillgång till
materialet än reglerna om rätten att ta del av allmänna handlingar.
Jag kan på motsvarande sätt inte finna något rättsligt stöd för att den
tilltalade, utöver den insynsrätt som direkt framgår av rättegångsbal-
kens regler eller i övrigt avses i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslag-
1995/96: JO 1
50
en, skulle ha rätt till någon form av partsinsyn i det straffprocessuella
förfarandet vid allmän domstol som kan aktualisera en tillämpning av
14 kap. 5 § första stycket.
Jag har således en annan syn på möjligheterna att tillämpa bestäm-
melsen i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen i det straffprocessuel-
la förfarandet än vad som kommer till uttryck i domstolarnas beslut.
Det är emellertid en allmän uppfattning att bestämmelserna i 14 kap.
5 § sekretesslagen är svåra att tolka och tillämpa. Som framgått kan
man också möta motstridiga uppfattningar om innebörden av bestäm-
melserna.
Hur långt sträcker sig rätten till partsinsyn enligt rättegångsbalken
(14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen)?
Av vad som nu har sagts framgår att avgörande för frågan om förun-
dersökningsprotokollet skulle lämnas ut till målsägandena var vilken
insyn som rättegångsbalken ger en målsägande som är part, dvs. vad
som menas med hänvisningen i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslag-
en till "en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omstän-
digheter som läggs till grund för avgörandet av mål eller ärende".
Rättegångsbalken ser rättegången utifrån domstolens perspektiv och
innehåller väsentligen handlingsregler riktade till denna. De rättigheter
som tillkommer personer som uppträder inför rätten framgår ofta
endast indirekt av bestämmelser som ger direktiv till domstolen i olika
hänseenden. Detta gäller bl.a. frågan om rätten till partsinsyn. Som
framgått av redovisningen för rättegångsbalkens regler finns det endast
ett mycket litet antal regler som berör målsägandens insyn i brottmål
jämfört med vad som är fallet i fråga om åklagaren och den tilltalade.
Man kan emellertid konstatera att rättegångsbalken tillerkänner
målsäganden en partsställning vid sidan av åklagaren och att han är
motpart till den tilltalade. Av detta får anses följa att målsäganden har
samma rätt som åklagaren att åberopa bevisning och annan utredning
och att närvara vid huvudförhandlingen. Det finns ingenting som tyder
på att det skulle föreligga någon principiell skillnad mellan målsägan-
dens partsrättigheter och de rättigheter som tillkommer övriga parter i
en brottmålsrättegång.
Det framgår direkt av rättegångsbalken att målsäganden skall kallas
till huvudförhandlingen. Som nyss nämnts framgår det indirekt av
regeln i 46 kap. 8 § RB att en målsägande som för talan i princip har
rätt att vara närvarande vid hela huvudförhandlingen. Han får därmed
möjlighet att ta del av alla de omständigheter som sedan kommer att
ligga till grund för domen i målet. Några uttryckliga regler om att
skriftlig bevisning eller andra handlingar skall lämnas till parterna
under detta skede av förfarandet finns emellertid inte.
När det gäller den tilltalade ger däremot olika regler i 45 kap. RB
honom rätt att före huvudförhandlingen få del av stämningsansökan
och åberopad skriftlig bevisning. Att han har rätt att få ett eget
1995/96: JO 1
exemplar av förundersökningsprotokollet framgår av 23 kap. 21 §
fjärde stycket RB. Genom dessa regler garanteras att den tilltalade får
möjlighet att förbereda sitt försvar.
Det är en vedertagen uppfattning att bestämmelsen i 14 kap. 5 §
andra stycket sekretesslagen sammanställd med rättegångsbalkens regler
innebär att en kopia av förundersökningsprotokollet och stämningsan-
sökan med bifogad skriftlig bevisning skall lämnas ut till den tilltalade
även i den mån de omfattas av sekretess (jfr prop. 1986/87:89
s. 145—149). Den tilltalades rätt i fråga om det färdiga förundersök-
ningsprotokollet sträcker sig således längre än den misstänktes rätt till
insyn i förundersökningen enligt 23 kap. 18 § RB. Genom att regle-
ringen har getts denna innebörd bidrar den till att förverkliga den
princip om "equality of arms" mellan parterna som läggs fast i
Europakonventionen.
Några regler som på motsvarande sätt ger en målsägande rätt till
insyn i processmaterialet före huvudförhandlingen finns inte. Inte
heller när det gäller åklagaren går regleringen lika långt vad gäller
rätten att få del av bevisning som åberopas av en annan part. Parternas
rättigheter i processen är således inte lagreglerade på ett likformigt sätt.
Av det som hittills sagts framgår att det inte är alldeles enkelt att
konstatera vad som mer i detalj avses med hänvisningen i 14 kap. 5 §
andra stycket sekretesslagen till en parts rätt enligt rättegångsbalken att
få del av alla de omständigheter som läggs till grund för en dom. En
fråga som tilldrar sig särskilt intresse i sammanhanget är i vilka fall det
kan hävdas att rättegångsbalken ger parten en rätt att få ut en handling
som finns hos rätten.
Jag vill här peka på ett notisfall från Högsta domstolen (NJA 1983
C 7) i vilket domstolen hade att överpröva ett beslut av hovrätten att
inte lämna ut två förhörsprotokoll från förundersökningen till en
person som hade häktats i sin frånvaro. Tingsrättens häktningsbeslut,
som inte var verkställt, hade överklagats av den häktade, och hovrätten
hade fordrat in förhörsprotokollen i besvärsmålet. I sitt beslut hänvisa-
de Högsta domstolen till 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen och
konstaterade att förhörsprotokollen var underkastade sekretess, att
målet hade avgjorts på handlingarna i hovrätten, att förhörsprotokol-
len hade ingått i underlaget för hovrättens beslut och att den häktade
därför fick anses berättigad att få del av de omständigheter som
framgick av förhörsprotokollen, något som enligt Högsta domstolen
lämpligen kunde ske genom att kopior av protokollen lämnades ut.
Man kan här inledningsvis konstatera att en misstänkt som begärs
häktad får ställning som part vid domstolen genom reglerna i 24 kap.
RB och att hans rätt till insyn inte rimligen kan grundas på något
annat än vad som kan följa av rättegångsbalkens regelsystem. Det finns
emellertid inte någon regel i rättegångsbalken som direkt tar sikte på
frågan om rätt till partsinsyn för den som har häktats i sin frånvaro.
Högsta domstolen har i sitt avgörande utgått från att den häktade hade
en rätt att få del av beslutsunderlaget men uppehåller sig inte närmare
vid vad som grundade denna rätt. Eftersom det i beslutet uttryckligen
hänvisas till 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen kan man emeller-
1995/96:JO1
52
tid dra den slutsatsen att Högsta domstolen har ansett att rätten till
insyn följer av rättegångsbalken. Det finns anledning att särskilt notera
att Högsta domstolen vid sitt ställningstagande till frågan om formen
för insynen hänvisade till vad som framstod som lämpligt. Detta far
anses innebära att Högsta domstolen ansåg att det ur de grundläggande
principerna för det straffprocessuella förfarandet vid allmän domstol
kunde härledas en på lämplighetsöverväganden grundad rätt för parten
att i detta fall fa ett eget exemplar av de aktuella handlingarna.
Detta avgörande ger på ett tydligt sätt uttryck för uppfattningen att
man vid tolkningen av sekretesslagens hänvisning till partens insynsrätt
enligt rättegångsbalken inte kan nöja sig med att se till balkens
uttryckliga regler i ämnet utan att det också finns ett utrymme för
mera principiella resonemang om omfattningen av partsinsynen med
utgångspunkt i de allmänna rättssäkerhetskrav som kommer till ut-
tryck bl.a. i Europakonventionen. En naturlig utgångspunkt för sådana
resonemang är att partens rätt att få del av alla de omständigheter som
domstolen har att döma över inte är underkastad några begränsningar
men att ställningstagandet till hur denna rätt skall förverkligas i det
särskilda fallet i viss utsträckning kan grundas på mera allmänna
överväganden.
Vilken rätt hade målsägandena att få ett fullständigt
förundersökningsprotokoll?
Det finns inte någon regel i rättegångsbalken som uttryckligen ger en
målsägande som biträder ett åtal rätt att fä tillgång till skriftligt
material. De enda regler som berör frågan om målsägandens rätt till
insyn är bestämmelsen i 45 kap. 15 § RB att en målsägande som för
talan skall kallas till huvudförhandlingen, regeln i 46 kap. 8 § RB om
möjligheterna att utestänga en målsägande som inte för talan från en
del av huvudförhandlingen samt föreskriften i 45 kap. 17 § RB att en
part skall underrätta rätten och motparten om bevis som han inte
tidigare har uppgett men som han vill åberopa vid huvudförhandling-
en. Någon mera utförlig reglering av målsägandens partsrättigheter
finns inte. Det finns därför ett visst utrymme för olika uppfattningar
om det närmare innehållet i målsägandens rätt till insyn.
Som framgått har en målsägande som för talan i målet rätt att vara
närvarande vid huvudförhandlingen och på detta sätt ta del av alla
omständigheter som domstolen skall döma över. Den princip om
parternas likställighet i rättegången som har kommit till uttryck i
Europadomstolens praxis och som ligger till grund också för rätte-
gångsbalkens regelsystem får vidare anses innebära att målsäganden
skall fa tillgång till det skriftliga material som åberopas som bevisning
i den utsträckning som krävs för att han skall kunna tillvarata sina
intressen på samma sätt som övriga parter. I de fall där detta material
har någon mera beaktansvärd omfattning är det uppenbarligen inte
möjligt för en person att på ett godtagbart sätt följa med det som sker
under en huvudförhandling utan att ha tillgång till egna kopior. För
att målsäganden processuellt skall komma i samma läge som åklagaren
1995/96:JO1
53
och den tilltalade måste han därför i sådana fall få tillgång till
materialet före huvudförhandlingens början. Det står således enligt
min uppfattning i bäst överensstämmelse med de principer som bär
upp rättegångsordningen i brottmål att domstolen före huvudförhand-
lingen lämnar ut den åberopade skriftliga bevisningen till målsäganden
med utgångspunkt i de bevisuppgifter som lämnas inför huvudför-
handlingen.
Det är emellertid härmed inte sagt hur man skall behandla förun-
dersökningsprotokollet i de delar detta inte innehåller material som
åberopas som skriftlig bevisning. Förundersökningsprotokollet skall
ges in till domstolen men är inte i sig processmaterial (45 kap. 7 §
RB; Fitger, Rättegångsbalken, del 3 s. 45:22 f.). Visserligen kan där
antecknade förhör med vittnen och andra personer på grund av
reglerna i 36 kap. 16 § andra stycket och 46 kap. 6 § tredje stycket
RB bli processmaterial genom att de får läsas eller spelas upp under
huvudförhandlingen. Detta kan emellertid inte i sig medföra att för-
hörsprotokollen redan dessförinnan skall anses ingå i processmateria-
let. Det är visserligen lättare att under pågående rättegång ta ställning
till om ett vittnesförhör äger rum på ett adekvat sätt eller inte och att
själv ställa frågor till vittnet, om man har tillgång till en utskrift av de
uppgifter som vittnet har lämnat under förundersökningen. Man kan
emellertid enligt min mening inte med fog hävda att målsägandens rätt
till insyn enligt rättegångsbalken skulle sträcka sig längre än till att
avse vad som har åberopats eller sedermera faktiskt lagts till grund för
rättens avgörande.
Oavsett hur man vill bestämma den närmare omfattningen av måls-
ägandens rätt till insyn saknas det således stöd för att hävda att
material som visserligen finns i målet men som inte är processmaterial
skulle omfattas av denna rätt. Bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra
stycket sekretesslagen är därför inte tillämplig på sådant material. I den
mån detta omfattas av sekretess — i det här aktuella fallet enligt 2 kap.
1 och 2 §§ och 5 kap 1 § sekretesslagen — består sekretessen gent-
emot målsäganden. Som framgått är inte heller bestämmelsen i 14 kap.
5 § första stycket sekretesslagen tillämplig på sådant material som inte
är processmaterial.
Jag anser sammanfattningsvis att tingsrätten vid sin prövning av
utlämnandefrågan borde ha utgått uteslutande från en uppfattning om
vad som kan läsas ut av rättegångsbalkens regelsystem om målsägan-
dens rätt till insyn i processmaterialet och — med denna uppfattning
som utgångspunkt — ha tagit ställning till i vilken utsträckning materi-
al som ingick i de sekretessbelagda delarna av förundersökningsproto-
kollet skulle lämnas ut. Enligt min mening borde tingsrätten ha
lämnat ut sådant material i protokollet som hade åberopats som
skriftlig bevisning inför huvudförhandlingen. Under alla omständighe-
ter kan konstateras att det däremot fanns grund för att anse att sådant
sekretessbelagt material som inte hade åberopats som bevisning vid
tidpunkten för tingsrättens beslut inte omfattades av målsägandens
insynsrätt enligt rättegångsbalken och därför inte kunde lämnas ut
med stöd av bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen.
1995/96: JO 1
54
Hovrätten hade på grund av målsägandenas överklagande av tingsrät-
tens beslut att på motsvarande sätt pröva frågan om utlämnande av
förundersökningsprotokollet. Vad som nu har anförts gäller därför i
princip också i fråga om hovrättens beslut. En skillnad mellan de två
beslutssituationerna var emellertid att en huvudförhandling redan hade
hållits i målet när hovrätten skulle göra sin prövning. Enligt min
mening borde hovrätten ha tillerkänt målsägandena egna kopior av det
skriftliga material som hade åberopats och föredragits i tingsrätten i de
delar det berörde var och en av dem.
Hovrätten fattade även ett beslut med anledning av en begäran från
en av målsägandena att få ut Hans Holmérs bevisuppgift. I enlighet
med den syn på målsägandens rätt att få tillgång till skriftlig bevisning
som jag har redovisat i det föregående anser jag att de begärda
handlingarna borde ha lämnats ut.
Förbehållet att namn på person inte skulle lämnas ut
I beslutet att inte lämna ut sekretessbelagt material uttalade tingsrätten
att målsägandena, när de under huvudförhandlingens lopp fick del av
sekretessbelagda uppgifter, inte skulle få kännedom om namn och
andra personuppgifter i den mån utlämnandet av sådana uppgifter
skulle innebära allvarlig fara för den berörde personens liv. I sitt
beslut den 15 juli 1991 avslog hovrätten målsägandenas överklagande
av tingsrättens beslut.
Av Ingvar Gunnarsons och Hans Björkegrens yttrande framgår att
det avgörande motivet för förbehållet var omsorg om de berörda
personernas säkerhet. Tingsrätten tog inte ställning till om uppgifterna
var av sådant slag att målsägandena till följd av de grundläggande
principerna för rättegångsförfarandet borde få kännedom om dem (jfr
RH 1994:41).
Ingvar Gunnarson och Hans Björkegren har inte åberopat något
rättsligt stöd för att på detta sätt begränsa målsägandenas insyn i det
processmaterial som dessa enligt de allmänna principerna för rätte-
gångsförfarandet hade rätt att ta del av. Hovrätten har i sitt yttrande
inte närmare kommenterat förbehållet. Utformningen av detta ger
närmast vid handen att domstolarna har ansett sig ha varit i något slags
nödläge och att de därmed har haft rätt att sätta sig över vad som
annars gäller för förfarandet. Det finns inte några belägg för att svensk
rätt skulle erkänna en processuell nödrätt av detta slag. Det kan
tilläggas att domstolarnas ställningstagande att namnen på vissa säker-
hetspoliser och andra personer inte skulle avslöjas för målsägandena
tycks ha varit grunden för åtgärden att i viss utsträckning begränsa
målsägandenas rätt att vara närvarande vid huvudförhandlingarna. Jag
återkommer till denna fråga längre fram i beslutet.
1995/96 :JO1
Möjligheten att överklaga
I remisserna till domstolarna berörs också frågan om vilka regler som
gäller för överklagande av beslut i frågor om utlämnande av handling-
ar till en part i ett pågående mål.
Av förarbetena till 15 kap. 7 § sekretesslagen och motsvarande
bestämmelse i 1937 års sekretesslag framgår att lagstiftarens avsikt har
varit att ett beslut av en domstol att inte lämna ut en handling i
fullföljdshänseende skall behandlas på samma sätt som ett slutligt
beslut och som en följd av detta att reglerna i 52 kap. RB om besvär
(numera överklagande av beslut) skall tilllämpas. Detta innebär för de
allmänna domstolarnas del att överklagandetiden är tre respektive fyra
veckor från beslutet eller i vissa fall från delgivning av beslutet
(52 kap. 1 § och 56 kap. 1 § RB).
Domstolarnas fullföljdshänvisningar att överklagande fick ske först i
samband med att dom eller beslut överklagades har uppenbarligen haft
som utgångspunkt att det har ansetts vara fråga om beslut under
rättegången. Med hänsyn till att besluten har fattats under hänvisning
till sekretesslagens regler kan jag inte finna någon annan förklaring till
valet av fullföljdshänvisning än att domstolarna inte har observerat att
sekretesslagen inte bara allmänt hänvisar till rättegångsbalkens regler
utan direkt pekar ut vilka överklaganderegler som skall tillämpas.
Det kan således konstateras att såväl tingsrätten som hovrätten gav
en felaktig fullföljdshänvisning till besluten att inte lämna ut det
fullständiga förundersökningsprotokollet till målsägandena.
Det finns i detta sammanhang anledning att mera allmänt gå in på
frågan om förfarandet när en part i ett mål eller ärende vid en allmän
domstol begär att få ut sekretessbelagda handlingar från domstolen.
Som framgått skali domstolen i en sådan situation först ta ställning
till om parten har rätt att få del av handlingarna på grund av sin rätt
till insyn enligt rättegångsbalken. Om domstolen kommer fram till att
handlingarna omfattas av denna rätt skall handlingarna lämnas ut och
överklagandefrågan blir aldrig aktuell.
Visar det sig däremot att domstolen finner att någon rätt till partsin-
syn som innefattar rätt att ta del av innehållet i de aktuella handlingar-
na inte kan härledas ur rättegångsbalkens regelsystem, följer motsätt-
ningsvis av 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen att sekretessen
gäller gentemot den part som har begärt handlingarna på samma sätt
som mot vilken annan person som helst. Detta innebär att utlämnan-
defrågan skall bedömas uteslutande med utgångspunkt i tryckfrihets-
förordningens föreskrifter om allmänna handlingars offentlighet och
sekretesslagens regler om sekretess. Ett beslut att vägra lämna ut
handlingarna skall således grundas på föreskrifterna i den sist nämnda
lagen och beslutet skall överklagas enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen.
Detta kan belysas med utgångspunkt från ett avgörande av Hovrätten
för Västra Sverige (RH 1994:41). En tilltalad begärde, innan huvudför-
handlingen hade hållits, att en handling som innehöll namnen på två
säkerhetspoliser, som skulle höras som vittnen, skulle lämnas ut till
honom. Tingsrätten lämnade hans begäran utan bifall och förklarade
1995/96:JO1
56
att beslutet fick överklagas genom besvär. Den tilltalade överklagade
och yrkade i hovrätten att få upplysning om namnen. Hovrätten fann
att namnuppgifterna var sådant processmaterial som den tilltalade
skulle få del av enligt rättegångsbalken och biföll yrkandet med
tillägget att det ankom på tingsrätten att verkställa beslutet.
Detta rättsfall föranleder följande kommentarer från min sida. Som
jag nyss har nämnt skall en domstol, om den anser att partsinsyn inte
föreligger beträffande en viss uppgift som omfattas av sekretess, grunda
ett beslut att inte lämna ut en allmän handling till den del den
innehåller uppgiften på sekretesslagens regler. Vid sin överprövning av
beslutet måste överinstansen först ta ställning till om det föreligger en
rätt till partsinsyn enligt rättegångsbalken eller inte. Om den i motsats
till den lägre instansen skulle finna att parten har en sådan rätt, har
den att konstatera att den sekretess som kan gälla för uppgiften, till
följd av bestämmelsen i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen, inte
gäller i förhållande till parten. Den skall då upphäva det överklagade
beslutet, och det får sedan ankomma på underinstansen att på eget
initiativ på nytt ta ställning i utlämnandefrågan med överinstansens
beslut som utgångspunkt. Det bör observeras att överinstansens ställ-
ningstagande i frågan om det föreligger en rätt till partsinsyn endast
utgör ett led i prövningen av den fråga som har underställts den,
nämligen om det har funnits grund i sekretesslagen för avslagsbeslutet.
Överinstansen kan inte besluta att handlingen skall lämnas ut, efter-
som detta skulle innebära att den inom ramen för prövningen av ett
överklagande enligt sekretesslagens regler vidtog en handläggningsåt-
gärd som ankommer på den lägre instansen till följd av rättegångsbal-
kens regelsystem.
Efter att ha inlett sin sakframställning under huvudförhandlingens
första dag i Stockholms tingsrätt hemställde åklagaren att få hålla den
fortsatta sakframställningen inom stängda dörrar. Tingsrätten avkunna-
de, sedan parterna fått yttra sig, följande beslut.
Åklagaren har uppgivit att han under sin sakframställning kommer att
förebringa uppgifter som omfattas av sekretess enligt 2 kap. 1 § och
2 §, 5 kap. 1 § och 9 kap. 17 § sekretesslagen. Tingsrätten finner det
vara av synnerlig vikt att sådana uppgifter ej röjs för en vidare krets än
parterna i målet. Tingsrätten förordnar därför enligt 5 kap. 1 § RB att
den fortsatta sakframställningen skall hållas inom stängda dörrar.
I beslutet tilläts — utöver parterna — tre personer med anknytning till
det s.k. smugglingsmålet att närvara. Förhandlingen fortsatte därefter.
Den andra förhandlingsdagen inleddes med att Per-Göran Näss och
Hans Holmérs försvarare begärde rådrum för samtal med åklagaren.
Förhandlingen återupptogs kl. 14.00 och hölls då inom stängda dörrar.
Närvarande var de tilltalade och deras offentliga försvarare samt de tre
1995/96:JO1
57
personerna från smugglingsmålet. Åklagaren utvecklade åtalet under
aktbil. 9 som var riktat mot Per-Göran Näss och avsåg olovlig avlyss-
ning i ett bokcafé av okända personer under en period under 1984.
Åklagaren övergick därefter till åtalspunkt 1 i aktbil. 39 där Ismet
Celepli var målsägande. I protokollet är antecknat: "Härvid tillåts
advokaten Tomas Nilsson att närvara, förutom de som närvarit under
genomgången av åtalet enligt aktbil. 9." Av protokollet framgår fort-
sättningsvis att målsägandeombuden tilläts närvara under sakframställ-
ningen avseende den eller de åtalspunkter som rörde deras huvudmän.
Den 18 oktober 1990 framförde advokaterna Claes Borgström, To-
mas Nilsson och Tomas Rothpfeffer (målsägandeombud) en jävsanmä-
lan mot tingsrättens ledamöter. Som grund för denna framfördes som
en av flera omständigheter att målsägandeombuden inte hade fått
närvara under åklagarens hela sakframställning. Enligt jävsanmälan
hade tingsrätten förordnat att endast målsägande och ombud som
berördes av respektive avsnitt fick närvara och därvid hänvisat till sitt
beslut den 3 september 1990 angående rätt att enligt sekretesslagen fa
del av sekretessbelagda handlingar.
Chefsrådmannen Göran Stigenberg prövade den 18 oktober 1990
jävsinvändningen. I beslutet anfördes bl.a. följande.
De omständigheter som målsägandena fört fram till stöd för jävsin-
vändningen avser huvudsakligen påståenden om felaktig rättstillämp-
ning. Självfallet äger inte tingsrätten i denna sammansättning överprö-
va under rättegången fattade beslut. Det förhållandet att den rättstill-
lämpning som skett i vissa frågor lett till att beslut fattats som gått part
emot utgör inte omständigheter som på objektiva grunder kan föranle-
da jäv.
Invändningen om jäv ogillas därför.
I samband med sina överklaganden av domen hemställde fyra av
målsägandena att hovrätten skulle pröva om tingsrättens åtgärder och
beslut i de hänseenden som upptagits i jävsanmälan den 18 oktober
1990 utgjorde grovt rättegångsfel.
I ett beslut, som meddelades den 11 juni 1991, fann Svea hovrätt
med avseende på bl.a. den omständigheten att ombuden inte fick
närvara under hela sakframställningen att något grovt rättegångsfel inte
hade förekommit. Enligt hovrättens mening hade det inte heller före-
kommit något annat fel i rättegången som kunde antas ha inverkat på
målets utgång, och tingsrättens dom skulle därför inte undanröjas.
Under huvudförhandlingen i Svea hovrätt yrkade åklagaren att hans
fortsatta sakframställning skulle hållas inom stängda dörrar och att
målsägandena inte skulle tilllåtas närvara. Sedan parterna hade fatt
yttra sig meddelade hovrätten följande beslut.
Med stöd av 5 kap. 1 § RB och 2 kap. 1 §, 2 kap. 2 §, 5 kap. 1 §,
9 kap. 17 § andra stycket sekretesslagen beslutar hovrätten att för-
handlingen skall hållas inom stängda dörrar under åklagarens sakfram-
ställning.
1995/96:JO 1
58
Med hänsyn till parts rätt att få del av alla de omständigheter som
läggs till grund för rättens kommande avgörande finner hovrätten att
målsägandena och deras ombud har rätt att närvara under åklagarens
sakframställning.
Detta beslut får enligt 54 kap. 4 § RB inte överklagas särskilt.
Åklagaren höll därefter en fortsatt sakframställning och använde under
denna kodbeteckningar för vissa vittnens namn.
I JO:s promemoria anfördes följande.
Av Stockholms tingsrätts protokoll från huvudförhandlingen fram-
går att målsägandenas ombud var närvarande under olika avsnitt av
åklagarens sakframställning. Det framgår inte om tingsrätten uttryckli-
gen beslutade att de inte fick närvara under andra avsnitt. Vilka skäl
som legat till grund för tingsrättens ställningstaganden rörande målsäg-
andenas ombuds rätt att närvara under sakframställningen framgår inte
heller.
Från Stockholms tingsrätt begärdes yttrande om vad som anförts.
Ingvar Gunnarson och Hans Björkegren
För egen del har jag uppfattningen att, om ett åtal innehåller flera
åtalspunkter och de olika gärningarna riktar sig mot olika målsägande,
dessa är parter i strikt mening endast i de delar brotten drabbat dem.
Ofta är det en tillfällighet om flera åtal väcks samtidigt i en ansökan
eller vid olika tidpunkter i flera ansökningar, som då ger upphov till
flera mål. I större mål där olika åtalspunkter behandlas på olika
huvudförhandlingar, kallas respektive målsägande endast till den eller
de dagar hans åtalspunkt förekommer. Jag kan därför inte se något fel
i att en målsägande utestängs från handläggning av en åtalspunkt som
inte rör honom och som äger rum inom stängda dörrar. Bedömningen
kan givetvis bli en annan om åtalspunkterna äger samband med
varandra och bevisningen är helt eller delvis gemensam. Kallelsen till
målsägandena utformades i målet på det sättet att de kallades till
huvudförhandling med början den 3 september 1990, varefter tillädes
att förhandlingen beräknades förlöpa enligt den huvudförhandlings-
plan som bifogades. Av detta kunde målsägandena och ombuden få
klart för sig när ett avsnitt som vederbörande berördes av skulle
komma upp. Något behov av att ta ställning till vilka målsägandeom-
bud som skulle tillåtas vara närvarande uppkom på så sätt inte. Därför
torde det inte heller ha funnits någon anledning att i protokollet
redovisa några skäl för ställningstaganden på denna punkt.
Carl-Anton Spak
Hovrätten har menat att målsägandena och deras ombud måste få
närvara under åklagarens sakframställning med hänsyn till parts rätt
att få del av alla de omständigheter som läggs till grund för rättens
kommande avgörande. Jag utgår från att hovrätten — med de kunska-
per som hovrätten vid tillfället hade om handläggningen i tingsrätten
och med kännedom om tingsrättsdomens innehåll — gjort en saklig
bedömning av lämpligheten och nödvändigheten att låta målsägandena
1995/96: JO 1
59
och deras ombud närvara under hela sakframställningen och att hov-
rätten inte bara har fattat sitt beslut från utgångspunkten att det
"bokföringsmässigt" sett har rört sig om ett enda mål.
Det kan enligt min mening tänkas sådana situationer i ett mål, t. ex.
där en åtalspunkt rör ett spionbrott och en annan åtalspunkt ett
misshandelsbrott utan något som helst samband med spioneribrottet,
att det kan vara motiverat att inte tillåta en målsägande beträffande
stöldbrottet med sitt ombud att närvara under sakframställningsavsnitt
som endast rör spioneribrottet. Detta fordrar då en tydlig uppdelning
av huvudförhandlingen i olika delar. Också andra delar av huvudför-
handlingen kan nämligen beröras av en uppdelning, t ex slutanföran-
det.
Om det inte går att göra en sådan uppdelning, kan rätten överväga
att med tillämpning av 45 kap. 3 § sista stycket RB skilja åtal som
varit förenade.
Det blir alltså en bedömningsfråga hur rätten till närvaro skall lösas.
Enligt min mening talar mycket för att rätten bör rätta sig så långt det
är möjligt efter de önskemål som målsägandena och deras ombud har
om rätt till närvaro för att undvika misstänksamhet mot processens
utförande.
Domstolsförhandlingar skall enligt huvudregeln vara offentliga. Rätten
far emellertid förordna att en förhandling skall hållas inom stängda
dörrar om det kan antas att det kommer att förebringas uppgifter för
vilka det råder sekretess som avses i sekretesslagen hos domstolen och
det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Förordnandet
om stängda dörrar får endast avse den del av förhandlingen under
vilken uppgifterna förebringas (5 kap. 1 § RB).
Sekretess enligt sekretesslagen innebär som tidigare nämnts inte
någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av
alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av ett mål eller
ärende (14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen).
Åklagaren, den tilltalade och en målsägande som för talan eller skall
höras, skall kallas till huvudförhandlingen (45 kap. 15 § RB). Målsäg-
anden skall infinna sig personligen vid huvudförhandling i tingsrätt
och hovrätt, om inte hans närvaro kan antas vara utan betydelse för
utredningen (20 kap. 14 § första stycket sista meningen jämförd med
11 kap. 5 § RB). Motsvarande regel för den tilltalade finns i 21 kap.
2 § RB. Det föreskrivs där att den tilltalade skall infinna sig personli-
gen men att denna skyldighet inte föreligger om målet kan avgöras
även om han inte infinner sig och hans närvaro kan antas vara utan
betydelse för utredningen.
En part får visas ut från rättssalen om han är störande vid förhand-
lingen (5 kap. 9 § första stycket RB). En part får också visas ut om ett
vittne, en part eller en målsägande som inte för talan av rädsla eller
annan orsak inte fritt kan berätta på grund av att parten är närvarande
under förhöret (36 kap. 18 § och 37 kap. 3 § RB).
Vid huvudförhandlingen skall åklagaren framställa sitt yrkande. Den
tilltalade skall uppmanas att kort ange sin ståndpunkt och grunden för
1995/96:JO1
60
den. Åklagaren skall därefter utveckla sin talan. Målsäganden och den
tilltalade skall i den mån det behövs beredas tillfälle att utveckla sin
talan (46 kap. 6 § första stycket RB).
Åtal väcks för en viss gärning. Åtal som väcks mot flera för skilda
brott får handläggas i en rättegång, om det är till fördel för utredning-
en. När det finns skäl, får åtal som har förenats, skiljas igen (45 kap.
3 § första och tredje stycket RB).
Domen i ett mål skall grundas på det som förekommer vid huvudför-
handlingen. Som jag utvecklat tidigare utgör parternas rätt att vara
närvarande vid denna själva kärnan i deras rätt till insyn i brottmåls-
rättegången. Denna rätt kommer till klart uttryck i rättegångsbalkens
regler om att parterna skall kallas till huvudförhandlingen. Undantag
från denna rätt kan därmed inte göras utan uttryckligt lagstöd (jfr
avsnitt 2.4).
Vad som här är av intresse är en situation där huvudförhandlingen
äger rum inom stängda dörrar av det skälet att de uppgifter som
förebringas omfattas av sekretess. Innebörden av ett förordnande om
stängda dörrar är att allmänheten stängs ute men att rätten och
parterna stannar kvar i rättssalen. Förutsättningen för att ett förord-
nande om stängda dörrar skall träffa också en part är att sekretessen
gäller även gentemot honom. Av regeln i 14 kap. 5 § andra stycket
sekretesslagen följer att detta kan bli fallet när hans rätt till insyn i
rättegången inte omfattar de uppgifter som kommer att förebringas.
Sekretess kan därför komma att gälla gentemot en part i ett mål med
flera åtalspunkter i sådana delar av målet som inte gäller hans sak.
Till stöd för sin jävsanmälan mot tingsrättens ledamöter åberopade
vissa målsägandeombud att de inte hade fått närvara under åklagarens
hela sakframställning. De uppgav vidare att tingsrätten skulle ha hänvi-
sat till sitt beslut i inledningen av huvudförhandlingen att inte lämna
ut det fullständiga förundersökningsprotokollet. Ingvar Gunnarson och
Hans Björkegren har i remissvaret uppgett att det aldrig uppkom något
behov av att ta ställning till vilka målsägandeombud som skulle tillåtas
vara närvarande. Det är således oklart vad som faktiskt förekom i detta
avseende. Det framgår emellertid av remissvaret att tingsrätten var av
den uppfattningen att varje särskild målsägande var part i målet endast
i fråga om sådana brott som han själv hade blivit utsatt för. Detta kan
utläsas också av beslutet från inledningen av huvudförhandlingen. Man
kan därför dra den slutsatsen att tingsrätten har ansett att åklagarens
sakframställning var uppdelad på de olika åtalspunkterna på ett sådant
sätt att varje särskild målsägandes insynsrätt kunde tillgodoses genom
att han eller hans ombud var närvarande bara vid en viss del av den.
Jag har inriktat min granskning på de principiella frågor som har
aktualiserats med anledning av domstolarnas handläggning, och jag har
därför inte funnit det meningsfullt att undersöka om någon målsäg-
ande eller något målsägandeombud stängdes ute från sådana delar av
åklagarens sakframställning som de borde ha fått övervara. Det förhål-
1995/96: JO 1
61
landet att hovrätten tillät målsägandena och deras ombud att vara
närvarande under åklagarens hela sakframställning inom stängda dör-
rar innebär inte nödvändigtvis att tingsrätten handlade fel. Det är en
bedömningsfråga hur man skall se på spörsmålet om en parts rätt att
vara närvarande i ett mål med flera åtalspunkter av vilka endast någon
eller några rör honom själv. Ju närmare sakligt samband de olika
åtalspunkterna har med varandra, desto svårare torde det allmänt sett
vara att dela upp sakframställningen mellan dem utan att komma i
konflikt med det grundläggande kravet att målsäganden skall få vara
närvarande när alla för hans sak relevanta omständigheter behandlas
under huvudförhandlingen.
Under huvudförhandlingen i Stockholms tingsrätt skulle den 1 okto-
ber 1990 vittnesförhör med AP äga rum. Av huvudförhandlingsproto-
kollet framgår att AP inte ville uttala sig i närvaro av advokaten Hans
Engström, som företrädde Mehmet Mercan, och att han därvid åbero-
pade bestämmelserna i 36 kap. 18 § RB. Hans Engström å sin sida
framförde att han utöver åklagarens bevistema ville ställa frågor till
AP. Tingsrätten meddelade med anledning härav ett beslut av innehåll
att vittnesmålet med AP skulle äga rum i målsägandeombudets utevaro
samt att Hans Engström lämnade åt rätten att framställa de av honom
lämnade frågorna till AP. Vittnesförhöret ägde sedan rum i Hans
Engströms utevaro. Sedan vittnet hade avträtt och Hans Engström
återkommit återgavs vittnets uppgifter för honom.
Under huvudförhandlingsdagen den 10 oktober 1990 skulle vittnes-
förhör med CB äga rum. Åklagaren hemställde med hänvisning till
36 kap. 18 § RB att vittnet skulle få avge sin utsaga i målsäg-
andeombudets utevaro och uppgav att CB av rädsla inte skulle komma
att kunna uttala sig oförbehållsamt med målsägandeombudet närvaran-
de. Hans Engström anförde att han inte ansåg att vittnets rädsla för en
eventuell omplacering eller avsked från Säkerhetspolisen utgjorde skäl
för att han inte skulle få närvara under förhöret. Hans Engström
föreslog att han skulle få lyssna på vittnesförhöret i något angränsande
rum och att man skulle använda sig av talförvrängningsapparat. Tings-
rätten meddelade härefter ett beslut av samma innebörd som det beslut
som nyss har nämnts.
Hans Engström förbjöds närvara under sammanlagt 13 vittnesförhör
varav några avsåg vittnen vilkas identitet hade redovisats offentligt. I ett
fall gav tingsrätten ett mer utförligt motiverat beslut än de som
återgivits. Detta meddelades den 30 oktober 1990 med anledning av att
förhör skulle hållas med Jan Henrik Barrling.
1995/96: JO 1
Barrling har förklarat att han känner oro för följderna av att kollegors,
uppgiftslämnares, tolkars m.fl:s identitet blir röjd för målsägande. Mot
bakgrund av Barrlings kännedom om de misstankar man hyst och de
utredningar man gjort inom säkerhetspolisen beträffande målsäganden
och organisationen PKK står det klart att Barrlings oro är av den art
att han skulle komma att vägra vittna eller i vart fall inte fritt utsäga
sanningen, därest målsägande tilläts närvara under förhöret. Barrling
har vidare klargjort att eftersom målsägandens ombud inte kan åläggas
tystnadsplikt i förhållande till sin huvudman, känner vittnet samma
oro för att vittna i ombudets närvaro.
Med hänsyn till att förhören kan komma att beröra uppgifter som
är underkastade s.k. kvalificerad sekretess, föreligger i och för sig
anledning att med stöd av 14 kap. 5 § sekretesstagen begränsa måisäg-
andens tillgång till uppgifterna. Av uppenbara skäl är det under ett
förhör i målsägandens närvaro så gott som omöjligt att upprätthålla
sekretess beträffande identiteten på de personer, som vittnet kan kom-
ma att namnge.
Från Barrlings synpunkt är det emellertid inte oron för att skyddet
enligt 2 kap. 2 § sekretesslagen inte kan upprätthållas som utgör
främsta orsaken till att Barrling känner sig hämmad att vittna i
närvaro av målsäganden. Oron beror i stället på att vittnets egen och
kollegornas identitet röjs. Det är vidare så att fråga om parts rätt att
närvara vid vittnesförhör regleras inte i sekretesslagen utan i rätte-
gångsbalken.
För att ett vittne skall kunna på bästa sätt fullgöra sin vittnesplikt
och lämna en så tillförlitlig berättelse som möjligt, är det av största
vikt att de yttre omständigheterna vid förhörstillfället inte tillåts påver-
ka eller störa vittnet i vidare mån än som är oundgängligt. Bestämmel-
sen i 36 kap. 18 § RB far ses mot denna bakgrund. Ett syfte med
bestämmelsen är enligt förarbetena att befria vittnet från det tryck som
parts blotta närvaro kan innebära för vittnet personligen. Om närva-
rotrycket utövas av parten personligen eller av hans ombud är i
sammanhanget inte av någon avgörande betydelse. I båda fållen blir
effekten densamma, nämligen att vittnet inte fritt berättar sanningen.
Vittnet har åberopats av åklagaren till stöd för åtalet. Eftersom mål-
säganden biträder åtalet är det också i målsägandens eget intresse att
vittnesförhöret kommer till stånd och kan äga rum under för vittnet
trygga former.
På anförda skäl förordnar tingsrätten, med stöd av 36 kap. 18 § RB,
att Engström inte får närvara vid vittnesförhöret. När vittnesberättelsen
— såsom föreskrivs — återges inför målsägandeombudet i behövlig
omfattning, kommer rätten att beakta bestämmelsen i 14 kap. 5 §
sekretesslagen. Engström skall också beredas tillfälle att ställa frågor
till vittnet.
Ett av de övriga ombuden, advokaten Claes Borgström, förbjöds den
16 oktober 1990 att närvara vid ett vittnesförhör med DS. Claes
Borgström hade invänt att 36 kap. 18 § RB inte var tillämplig på mål-
sägandeombud. Tingsrättens beslut motiverades med att vad vittnet
anfört gav anledning att anta att vittnet inte fritt skulle berätta sanning-
en på grund av målsägandeombudets närvaro.
Den tidigare nämnda jävsanmälan upptog som en ytterligare om-
ständighet att Claes Borgström inte tillåtits att närvara vid vittnesförhö-
ret med DS.
63
Svea hovrätt prövade i sitt beslut den 11 juni 1991 om tingsrättens
handlande i detta avseende utgjorde grovt rättegångsfel och fann att så
inte var fallet.
Under huvudförhandlingen i Svea hovrätt uppkom en fråga om måls-
ägandenas närvarorätt när åklagaren hemställde om stängda dörrar
under förhöret med en av de tilltalade, Per-Göran Näss. Åklagaren
anförde bl.a. att målsägandena borde utestängas från förhören med de
tilltalade för att dessa fritt och ohämmat skulle kunna avge sina
utsagor och åberopade därvid bestämmelserna i 36 kap. 18 § och
37 kap. 3 § RB. Hovrätten meddelade den 29 oktober 1991 ett beslut
av följande lydelse.
1. Hovrätten förordnar enligt 5 kap. 1 § andra stycket RB, 2 kap. 1
och 2 §§, 5 kap. 1 § samt 9 kap. 17 § andra stycket sekretesslagen att
det fortsatta förhöret med Per-Göran Näss skall hållas inom stängda
dörrar.
2. Rättegångsbalken bygger på grundtanken att en part har rätt att
närvara under hela huvudförhandlingen. Ett förordnande om sekretess
får enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen inte innebära någon begränsning i
en parts rätt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för
ett kommande avgörande av målet. I detta fall finns det emellertid en
beaktansvärd risk för att vissa vittnens och deras källors säkerhet kan
äventyras om vederbörandes identitet röjs. Enligt hovrättens bedöm-
ning är det av mycket begränsat intresse för målsägandena att få veta
vilka dessa personer är. Vid en avvägning mellan målsägandenas intres-
se av att få del av allt processmaterial och intresset av att skydda
nämnda personers säkerhet finner hovrätten att det är uppenbart att
intresset av att skydda deras säkerhet väger över. Hovrätten beslutar
därför att målsägandena inte får ta del av sådana uppgifter som kan
röja vederbörande personers identitet. Enligt 14 kap. 10 § sekretesslag-
en gäller inte någon tystnadsplikt mellan en målsägande och hans
ombud. Hovrätten beslutar därför att inte heller målsägandeombuden
får ta del av dessa uppgifter.
3. Per-Göran Näss har uppgett att målsägandenas närvaro inte hind-
rar honom från att fritt berätta sanningen. I enlighet med hovrättens
beslut den 22 oktober 1991 får därför målsägandena — med den
begränsning som följer av vad som sägs i föregående punkt i detta
beslut — närvara under det fortsatta förhöret med Per-Göran Näss.
Martin Holmgren, med vilken Rolf Dahlgren instämde, var skiljaktig
vad gällde punkterna 2 och 3 i beslutet och anförde följande.
De bestämmelser i rättegångsbalken som hänför sig till part blir direkt
tillämpliga på målsägande som biträder åtalet eller för talan om enskilt
anspråk. Av 46 kap. 8 § och 51 kap. 15 § RB följer att målsägande
som för talan i målet — med undantag som följer av 36 kap. 18 § och
37 kap. 3 § RB — inte kan åläggas att lämna rättssalen under pågåen-
de förhandling.
Enligt min mening ger inte rättegångsbalken utrymme för den
intresseavvägning som majoriteten lägger till grund för sin bedömning.
Det ankommer inte på domstolen att nu tillskapa en sådan möjlighet.
Jag finner därför att förutsättningar saknas för att begränsa målsäg-
1995/96: JO 1
64
andenas rätt att få del av vad som framkommer under huvudförhand-
lingen. Härav följer att jag inte heller finner att någon begränsning
skall göras i fråga om målsägandenas rätt att närvara vid det fortsatta
förhöret med Per-Göran Näss.
Hovrätten fattade inte i anslutning till något vittnesförhör beslut om
målsägandens rätt att närvara. Inget ombud har i protokollet anteck-
nats som närvarande vid något vittnesförhör inom stängda dörrar.
Den 7 januari 1992 påbörjades genomgången av åklagarens skriftliga
bevisning. Åklagaren hemställde, sedan viss bevisning hade gåtts ige-
nom, att resterande bevisning skulle gås igenom inom stängda dörrar
samt anförde vissa skäl för detta. Hans Engström yrkade att få närvara,
och Hans Holmér anförde att hans bevisning i vissa delar sammanföll
med åklagarens och att det därför var lämpligt att avgöra också frågan
om hans bevisning skulle föredras inför öppna eller stängda dörrar.
Hovrätten meddelade därefter ett beslut att förhandlingen skulle
hållas inom stängda dörrar under föredragningen av bevisningen. I
punkt 2 anförde hovrätten.
I enlighet med hovrättens beslut den 29 oktober 1991 äger advokaten
Hans Engström såsom ombud för Mehmet Mercan närvara under
förhandlingen inom stängda dörrar. Hans Engström får dock inte ta
del av sådana uppgifter som röjer säkerhetspolisers och tolkars identi-
tet, vilka inte redan har offentliggjorts.
Martin Holmgren, med vilken Rolf Dahlgren instämde, var skiljaktig
avseende punkt 2 och fann i enlighet med sin skiljaktiga mening i
beslutet den 29 oktober 1991 att ingen begränsning kunde göras i Hans
Engströms rätt att närvara vid genomgången av den skriftliga bevis-
ningen.
Från Stockholms tingsrätt begärdes yttrande över grunden för tillämp-
ningen av 36 kap. 18 § RB när det gällde ombuden.
Ingvar Gunnarson och Hans Björkegren
Protokollet som är tillgängligt med remissen innehåller inte de sidor
på vilka besluten antecknats i de fall som förhören avsåg vittnen med
hemlig identitet. Allmänt sett kan emellertid nämnas att bakom varje
beslut låg den grundinställning som tagit sig uttryck i beslutet som
redovisats ...(anm. beträffande Barrling). Tanken att — förhoppningsvis
en gång för alla — redovisa bevekelsegrunderna för tingsrättens inställ-
ning ledde till att beslutet så småningom kom att få denna detaljerade
motivering. Att skrivningen var avsedd att användas generellt och
kanske framför allt i de fall där vittnenas identitet var hemlig framgår
av den formulering som andra meningen i tredje stycket fått. Där talas
om att oron avser att vittnets egen och kollegornas identitet röjs.
Olyckligtvis har denna formulering smugit sig in i ett beslut som avser
ett känt vittne, som därför rimligen inte borde ha känt någon oro för
att hans egen identitet skulle röjas. Oron har emellertid uttalats av
vittnen som inte varit kända för offentligheten annat än genom en
bokstavskombination.
Frågan om sekretessen blev aktuell på olika sätt i anslutning till
rättegången. Detta ledde till att olika frågor av principiell art dryftades.
5 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
1995/96:JO1
65
En fråga som belystes genom samtal med advokater var huruvida man
som ombud kunde undanhålla viss information från huvudmannen.
Svaret blev tveklöst nekande. En sådan upplysning stärkte domstolen i
uppfattningen att målsägande och dennes ombud borde jämställas när
det gällde tiillämpningen av 36 kap. 18 § RB.
Carl-Anton Spak
Tingsrätten har jämställt målsägandena och deras ombud när det gällde
tillämpningen av 36 kap. 18 § RB. Jag tror inte att det kan ha varit
lagstiftarens mening att en sådan tolkning skall vara möjlig. Det skulle
ju för övrigt också kunna bädda för en tolkning att inte heller den
tilltalades försvarare eller ombud skulle få vara närvarande under ett
vittnesförhör.
Från Svea hovrätt begärdes yttrande över den rättsliga grunden för den
intresseavvägning som gjordes i besluten den 29 oktober 1991 och 7
januari 1992. Hovrätten anförde.
Som framgår av vad som anförts ... har part enligt RB rätt att få del av
alla omständigheter som läggs till grund för domstolens avgörande.
Frågan om ett vittnes identitet far anses vara en sådan uppgift som part
enligt RB har rätt att ta del av. Detsamma gäller uppgift om en
sakuppgifts källa. Uppgifter om vittnens och källors identitet kan ha
betydelse för domstolens bevisvärdering. En part kan därför inte sällan
ha intresse av att kunna föra fram omständigheter till belysning av
denna fråga.
Den rätt som RB ger en part i dessa avseenden är i princip utan
undantag. Att t.ex. begränsa en tilltalads rätt att få veta vem ett vittne
är torde aldrig kunna komma i fråga med nuvarande lagstiftning. I
detta fall har det dock varit fråga om en begränsning av målsäg-
andenas rätt att få veta namnen på vissa vittnen. Enligt majoritetens
uppfattning borde RB:s princip såvitt avsåg målsägandena inte uppfat-
tas som absolut. Skälen härtill framgår av de beslut som majoriteten
fattade. Det fanns en uppenbar risk för vissa personers säkerhet till liv
och hälsa om deras identitet röjdes. Vittnena hade åberopats av åklaga-
ren till stöd för hans ansvarstalan. En målsägande har enligt svensk
rätt endast en subsidiär rätt att föra talan om ansvar i fråga om brott
som hör under allmänt åtal. Såvitt kunde bedömas saknade uppgifter
om vittnenas identitet betydelse för målsägandenas möjligheter att föra
sin talan; i beslutet den 29 oktober 1991 har majoriteten uttryckt detta
med orden "Enligt hovrättens bedömning är det av mycket begränsat
intresse för målsägandena att få veta vilka dessa personer är". Vissa av
vittnena hade dessutom åberopats av de tilltalade. Det fanns därför ett
berättigat intresse från de tilltalades sida att dessa vittnen kunde höras,
något som kunde stöta på svårigheter om vittnenas identitet skulle
röjas för målsägandena. Under dessa förhållanden fann majoriteten att
utrymme borde föreligga för att — inom ramen för vad som får anses
vara grundläggande regler för handläggningen av ett brottmål, nämli-
gen dels att denna handläggning inte får innebära att en person som
hörs som vittne på grund av att hans namn kommer till någons
kännedom kan utsättas för fara till liv och hälsa, dels att utredningen i
målet bör bli så god som möjligt — göra den avvägning som besluten
den 29 oktober 1991 och den 7 januari 1992 innebar.
1995/96:JO1
Majoriteten var medveten om att någon lagregel inte fanns enligt
vilken den intresseavvägning som majoriteten gjorde var möjlig. Erfa-
renheterna från förevarande mål talar för att frågan om införande av
någon sådan lagregel bör övervägas närmare.
Om det finns anledning att anta att ett vittne av rädsla eller någon
annan orsak inte fritt berättar sanningen på grund av en parts eller
någon åhörares närvaro, far rätten förordna att parten eller åhöraren
inte far vara närvarande under förhöret. Detsamma gäller om en part
eller åhörare hindrar vittnet i hans berättelse genom att falla honom i
talet eller på något annat sätt (36 kap. 18 § första stycket RB).
Det syfte man har velat uppnå genom det första ledet i denna
bestämmelse är att vittnet befrias från det tryck som partens eller
åhörarens blotta närvaro kan innebära för honom personligen ( Fitger,
Rättegångsbalken del 3, s. 36:43).
En vittnesberättelse som lämnats i en parts frånvaro, skall återges i
behövlig omfattning när parten åter är närvarande. Parten skall också
beredas tillfälle att ställa frågor till vittnet (36 kap. 18 § andra stycket).
Före år 1987 gällde att berättelsen skulle läsas upp i sin helhet. Den
nuvarande lydelsen har sin grund i att det ibland ter sig överflödigt att
läsa upp hela förhöret. Föredragande departementschefen påpekade i
sammanhanget att man vid vissa domstolar hade möjlighet att låta de
icke närvarande personerna lyssna på förhöret via högtalare i angrän-
sande rum. Det uttalades vidare att det även måste finnas utrymme för
rätten att, om det lämpligen kan ske, lämna en sammanfattning av
vittnets berättelse i stället för att läsa upp hela berättelsen eller återge
bandinspelningen (se Fitger, Rättegångsbalken del 3, s. 36:44).
Också vid förhör med en part eller en målsägande som inte för
talan kan bestämmelserna i 36 kap. 18 § RB tillämpas. Vad som där
sägs om vittne gäller då parten respektive målsäganden (37 kap. 3 §
RB).
Om målsäganden inte för talan i målet och det inte är olämpligt
med hänsyn till omständigheterna, far rätten bestämma att målsäg-
anden inte skall vara närvarande vid huvudförhandlingen innan han
skall höras (46 kap. 8 § RB). Denna bestämmelse gäller även vid
huvudförhandling i hovrätt ( 51 kap. 17 § RB — före 1 oktober 1994
51 kap. 15 § RB). Aven om en målsägande inte för talan bör han, om
målet är av sådan beskaffenhet att det starkt berör honom personligen,
i princip alltid fa vara med under hela rättegången (prop. 1986/87:89
s. 236).
Som har framgått av föregående avsnitt är parternas rätt att närvara vid
huvudförhandlingen av grundläggande betydelse i brottmålsprocessen.
Den praktiska betydelsen av denna rätt är av naturliga skäl särskilt
framträdande i fråga om den muntliga bevisningen. Rättegångsbalken
1995/96:JO1
67
innehåller emellertid regler som gör det möjligt att under vissa bestäm-
da förutsättningar avvisa en part från rättssalen när sådan bevisning
skall tas upp.
Tingsrätten har med stöd av 36 kap. 18 § RB visat ut målsäg-
andeombud vid ett flertal tillfållen och den har sedan, när förhören i
efterhand har återgetts för ombudet, utelämnat namnet på vittnet och
möjligen även andra namnuppgifter.
Lagtexten i 36 kap. 18 § RB ger inte stöd för att det skulle vara
möjligt att visa ut också en parts ombud, och det finns inte heller
någonting i bestämmelsens förarbeten som skulle kunna åberopas till
grund för en sådan tolkning. Vad som understryks är i stället att det är
just partens personliga närvaro som skall uppfattas som ett hot.
Det är tydligt att situationen i samband med de aktuella vittnesför-
hören var av helt annat slag än den som lagstiftaren har haft i
tankarna vid tillkomsten av regeln i 36 kap. 18 § RB, och att tingsrät-
tens handlande i stället huvudsakligen var föranlett av önskemålet att
hemlighålla vittnenas och vissa andra personers identitet för målsäg-
andena. Tingsrätten har utgått från att målsägandenas insyn i vad som
förekom vid huvudförhandlingen kunde inskränkas med stöd av
14 kap. 5 § sekretesslagen. Att bestämmelserna i paragrafens första
stycke inte kan läggas till grund för någon partiell begränsning av en
parts rätt till insyn i rättegången vid allmän domstol framgår emeller-
tid av vad som har sagts tidigare. Det har aldrig varit lagstiftarens
avsikt att detta lagrum skulle, vid sidan av rättegångsbalken, vare sig
direkt eller indirekt reglera den processuella frågan om en parts rätt
att vara närvarande vid en huvudförhandling i ett brottmål.
Det kan tilläggas att regeln att vittnesförhöret i behövlig omfattning
skall återges för en part som inte har varit närvarande vid detta
innebär att denne har rätt att fa del av all för rättegången relevant
information om innehållet i förhöret. Det finns varken i regelns
förarbeten eller någon annanstans stöd för att undanhålla parten, vare
sig denne är tilltalad eller målsägande, uppgifter om t.ex. vittnets
identitet. Det förhållandet att ett ombud inte kan åläggas tystnadsplikt
gentemot sin huvudman kan därför inte åberopas som ett skäl att
avvisa inte bara parten utan också ombudet från huvudförhandlingen.
Europadomstolen har i två fail behandlat frågan om tillåtligheten av
anonyma vittnen som bevisning. Domstolen kom i båda fallen fram till
att en kränkning av den tilltalades rättigheter enligt artikel 6.3 (d) och
6.1 hade skett. Till det förhållandet att vittnena var anonyma kom att
varken den tilltalade eller hans representant på något stadium i proces-
sen hade kunnat fråga ut vittnena.
Svea hovrätt har i sitt remissvar anfört att ett vittnes identitet far
anses vara en sådan uppgift som parten har rätt att ta del av enligt
rättegångsbalken. Också det tidigare nämnda hovrättsfallet (RH
1994:41) ger uttryck för ett sådant synsätt. Det torde i själva verket inte
råda något tvivel om att svensk rätt intar den ståndpunkten att uppgif-
ter om ett vittnes identitet inte kan undanhållas en part under hänvis-
ning till att de är underkastade sekretess.
1995/96: JO 1
68
Svea hovrätt har till skillnad mot tingsrätten öppet redovisat att
avsteg från det normala gjordes beroende på de speciella förhållanden
som rådde dels vid förhöret med Per-Göran Näss, dels vid föredrag-
ningen av skriftlig bevisning. Hovrätten har hänvisat till att det fanns
en uppenbar risk för vissa personers säkerhet till liv och hälsa om
deras identitet röjdes och att rättegångsbalkens princip om partsinsyn
därför inte behövde uppfattas som absolut när det gällde målsägande.
Det finns, som har framhållits tidigare, varken i lagtexten och dess
förarbeten eller i rättspraxis och doktrin något stöd för att hävda att
partens rätt att vara närvarande vid huvudförhandlingen och där ta del
av allt relevant material skulle ha ett annat och mer begränsat innehåll
för en målsägande som för talan i målet än för åklagaren eller den
tilltalade. Som också har nämnts finns det inte heller grund för att
hävda att det skulle finnas något slags processuell nödrätt som gör det
möjligt för en domstol att efter en intresseavvägning göra avsteg från
rättegångsbalkens regelsystem under hänvisning till ett vittnes eller
någon annans säkerhet. Det ankommer på andra samhällsorgan än
domstolarna att bereda skydd åt vittnen och andra som utsätts för hot
med anledning av vad som har tilldragit sig under en rättegång.
Jag anser således sammanfattningsvis att domstolarna inte hade
någon rättslig grund för att utestänga målsägandeombud från vissa
delar av bevisupptagningen vid huvudförhandlingarna.
Hovrätten har i sitt remissvar anfört att erfarenheterna från bugg-
ningsmålet talar för att man bör närmare överväga frågan om införan-
de av en lagregel som ger domstolen möjlighet att göra en intresseav-
vägning på det sätt som hovrättens majoritet gjorde. Jag far erinra om
vad som har nämnts inledningsvis om att man inom Justitiedeparte-
mentet inför huvudförhandlingen vid tingsrätten undersökte möjlighe-
terna att genom lagstiftning begränsa rätten för en målsägande att få
insyn i kvalificerat hemligt processmateriai men att tanken på en regel
av det slag som hovrätten förordar avvisades under hänvisning till
Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.
Rikspolisstyrelsen meddelade den 12 september 1990 ett beslut om
medgivande enligt 36 kap. 5 § första stycket RB för de personer vid
säkerhetspolisen som hade hörts under förundersökningen att höras
som vittnen om förhållanden som hade blivit kända genom de tidigare
förhören med dem.
I ett beslut den 18 september 1990 meddelade regeringen med stöd
av 14 kap. 8 § sekretesslagen undantag — med vissa specificerade
begränsningar — från sekretess enligt 2 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen.
Undantaget avsåg "uppgifter om den säkerhetspolisens verksamhet som
avsågs i stämningsansökan när personer som var eller hade varit
1995/96: JO 1
69
befattningshavare eller uppdragstagare vid säkerhetspolisen hördes som
vittnen inför rätten och parterna". Begränsningarna, dvs. det som
undantaget inte avsåg, hade följande lydelse.
Undantag från den angivna sekretessen skall dock inte gälla uppgifter
om
1. säkerhetspolisens nuvarande organisation
2. internationellt samarbete på säkerhetspolisens område; uppgift får
dock lämnas om former för och tillvägagångssätt i visst fall vid sådant
samarbete, förutsatt att identiteten hos utländskt samarbetsorgan inte
röjs
3. uppgifter som är ägnade att röja identiteten hos personer som
lämnat förtrolig information till säkerhetspolisen (s.k. källor) eller hos
personer som är eller varit befattningshavare eller uppdragstagare hos
säkerhetspolisen
4. andra arbetsmetoder hos säkerhetspolisen än sådana som är
aktuella i målet.
Av Stockholms tingsrätts protokoll från huvudförhandlingen framgår
att intendenten vid Säkerhetspolisen Bjarne Törner tilläts att närvara
vid vittnesförhör inom stängda dörrar med anställda vid Säkerhetspoli-
sen.
Ett brevsvar från Ingvar Gunnarson till ett av vittnena innehåller
uppgiften att Bjarne Törner "utsetts att kanalisera de spörsmål som
kan komma till följd av regeringens beslut angående inskränkningar i
vittnesplikten".
Den tidigare nämnda jävsanmälan från målsägandena upptog som
en ytterligare omständighet att Bjarne Törner hade tillåtits närvara
under vittnesförhören. I detta hänseende anfördes i huvudsak att det
inte kunde uteslutas att Bjarne Törners närvaro medförde att vittnena
kunde påverkas så att de inte fritt kunde avlägga sina vittnesmål. Av
jävsanmälan framgår att målsägandeombuden först genom uppgifter i
massmedierna fick kännedom om tingsrättens beslut rörande Bjarne
Törner.
Svea hovrätt prövade i sitt beslut den 11 juni 1991 även om
tingsrättens handlande i detta avseende utgjorde ett grovt rättegångsfel
och fann att så inte var fallet.
Under huvudförhandlingen i Svea hovrätt var inte någon representant
för Säkerhetspolisen närvarande under vittnesförhören.
Från Stockholms tingsrätt begärdes yttrande över vilka överväganden
som låg till grund för beslutet att tillåta Bjarne Törner att närvara vid
förhandlingen inom stängda dörrar samt anledningen till att ombuden
inte underrättades om beslutet.
1995/96: JO 1
Ingvar Gunnarson och Hans Björkegren
Det beslut om undantag från sekretess enligt 2 kap. sekretesslagen som
regeringen meddelade medförde enligt vad som kom till tingsrättens
kännedom en osäkerhet om hur långt vittnesplikten skulle sträcka sig.
För att stå till förfogande för vittnen och domstolen när det gällde att
avgöra huruvida ett visst svar låg inom gränserna för regeringens
sekretesslättnadsbeslut eller ej och för att i förekommande fall kunna
lämna ytterligare medgivanden enligt 36 kap. 5 § första stycket RB
tilläts Bjarne Törner vara närvarande vid vittnesförhören. Att Bjarne
Törners närvaro på något sätt skulle ha inneburit en hämsko på
vittnenas vilja att uttala sig fanns inte någon antydan om.
Att något av målsägandeombuden fått klart för sig Bjarne Törners
närvaro under vittnesförhören först genom massmedias rapportering
måste bero på att vederbörande inte följt rättegången i alfa skeden.
Någon avsikt att undanhålla Bjarne Törners närvaro fanns inte, ej
heller någon anledning att informera ombud som inte var tillstädes.
Carl-Anton Spak
Rätten äger enligt 5 kap. 3 § andra punkten RB tillåta annan än en
tjänsteman vid domstolen eller den som för sin utbildning tjänstgör
där att närvara vid förhandling inom stängda dörrar. I detta fali har
tingsrätten tillåtit intendenten Bjarne Törner att närvara vid vittnesför-
hör inom stängda dörrar med personer vid säkerhetspolisen. Generellt
beslut härom har fattats vid ett tillfälle. Jag kan inte finna anledning
till erinran mot rättens beslut att tillåta Bjarne Törner att närvara. Det
hade enligt min mening varit lämpligt att rätten i anslutning till varje
vittnesförhör, där Bjarne Törner varit närvarande, erinrat om sitt
beslut och vid behov förklarat motivet till beslutet.
Den som till följd av bl.a. 2 kap. 1 eller 2 § sekretesslagen inte får
lämna en uppgift får inte höras som vittne om denna utan tillstånd
från den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats
(36 kap. 5 § första stycket RB). Vidare gäller att regeringen, förutom
när det särskilt anges i en sekretessbestämmelse, får förordna om
undantag från sekretess för ett särskilt fall när det är påkallat av
synnerliga skäl (14 kap. 8 § sekretesslagen).
Rättens ordförande får tillåta att en tjänsteman vid domstolen eller
den som för sin utbildning tjänstgör där får vara närvarande vid en
förhandling inom stängda dörrar. När det finns särskilda skäl till det
får rätten tillåta även annan att närvara vid en sådan förhandling
(5 kap. 3 § RB). Som exempel på sådana personer nämndes vid
rättegångsbalkens tillkomst föräldrarna till en part eller en barnavårds-
man (Gullnäs m.fl. Rättegångsbalken del 1, s. 5:7).
Bestämmelsen 5 kap. 3 § RB är allmänt hållen och ger inte stöd för
att påstå att tingsrätten skulle ha handfat lagstridigt genom att tillåta
Bjarne Törner att närvara vid vittnesförhören bakom stängda dörrar.
Vad som däremot kan ifrågasättas är om det var lämpligt.
1995/96:JO1
71
Av tingsrättens yttrande framgår att syftet med Bjarne Törners
närvaro var att denne skulle kunna besvara frågor från rätten och
vittnena om den närmare omfattningen av regeringens beslut om
lättnader i sekretessen. Bjarne Törner skulle enligt vad som sägs i
yttrandet också kunnat lämna ytterligare medgivanden enligt 36 kap.
5 § RB.
Jag anser inte att man utan vidare kan avfärda vad som framförts
från målsägandenas sida om att närvaron av en representant på chefs-
nivå för Säkerhetspolisen under förhören med de där anställda vittne-
na kunde ha en hämmande inverkan på vittnenas vilja och förmåga att
fritt berätta om de förhållanden som de var tillåtna att yttra sig om,
nämligen den påstådda olovliga avlyssningen. Under alla förhållanden
var Bjarne Törners närvaro ägnad att ge målsägandena den uppfatt-
ningen att ansvariga vid Säkerhetspolisen ville att så litet som möjligt
skulle komma fram om avlyssningarna. Av jävsanmälan framgår att
målsägandena faktiskt hyste sådana farhågor och att de tog beslutet att
tillåta Bjarne Törner att vara närvarande till intäkt för att rätten inte
var opartisk. Anmärkningsvärt är också att rätten, som tingsrättens
yttranden Sr förstås, inte klargjorde för vare sig målsägandena eller
vittnena orsaken till att Bjarne Törner fenns i rättssalen.
Enligt min mening ankom det i första hand på tingsrätten själv att
tolka regeringens beslut och ta ställning till hur detta skulle tillämpas
vid de aktuella vittnesförhören. Ett önskemål att för några enstaka feil
ha möjlighet att inhämta närmare upplysningar från någon utomståen-
de om beslutets innebörd borde ha kunnat tillgodoses på ett annat och
mera adekvat sätt än att man hade en företrädare för Säkerhetspolisen
närvarande under vittnesförhören. Mot bakgrund av att regeringen
hade tagit ställning i frågan om undantag från sekretessen kan det inte
heller ha framstått som särskilt sannolikt att Rikspolisstyrelsen i någon
mera betydande omfattning skulle lämna ytterligare medgivanden en-
ligt 36 kap. 5 § RB. Det kan tilläggas att det av tingsrättens yttrande
inte framgår i vilken utsträckning och på vilket sätt Bjarne Törners
tjänster togs i anspråk i samband med vittnesförhören.
Jag anser således att det var olämpligt att tingsrätten tillät Bjarne
Törner att vara närvarande på det sätt som skedde.
Mina ställningstaganden i ärendet kan sammanfattas på följande sätt.
-Jag anser att Hans Holmér felaktigt utestängdes från det förberedelse-
sammanträde som hölls den 19 april 1990 vid Stockholms tingsrätt
under ledning av Ingvar Gunnarson (avsnitt 2.4).
-Till skillnad från Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt, anser jag att
bestämmelsen i 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte är
tillämplig i fråga om parters rätt till insyn i det straffprocessuella
förfarandet vid allmän domstol (avsnitt 3.7).
-Målsägandens rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla de om-
ständigheter som domstolen har att döma över är inte underkastad
några begränsningar. Rätten att närvara vid huvudförhandlingen,
1995/96: JO 1
72
som indirekt framgår av flera bestämmelser i rättegångsbalken, är
här av grundläggande betydelse. Det finns ett utrymme för allmänna
överväganden vad gäller frågan hur rätten till insyn utöver rätten att
närvara skall förverkligas i det särskilda fallet (avsnitt 3.7).
— Enligt min mening hade det stått i bäst överensstämmelse med de
principer som bär upp rättegångsordningen i brottmål att Stock-
holms tingsrätt, vid sin prövning av frågan om målsägandena skulle
få tillgång till även de sekretessbelagda delarna av förundersöknings-
protokollet, hade lämnat ut sådant material i protokollet som hade
åberopats som skriftlig bevisning inför huvudförhandlingen (avsnitt
3.7).
-Svea hovrätt, som också hade att pröva om hela förundersöknings-
protokollet skulle lämnas ut till målsägandena, borde på motsvaran-
de grunder ha lämnat ut det sekretessbelagda material ur protokollet
som hade åberopats och föredragits under huvudförhandlingen i
tingsrätten (avsnitt 3.7).
-Stockholms tingsrätt hade inte något rättsligt stöd för att i sitt beslut
om förundersökningsprotokollet förordna att målsägandena, när de
under huvudförhandlingens lopp fick del av sekretessbelagda uppgif-
ter, inte skulle få kännedom om namn och andra personuppgifter i
den mån utlämnandet av sådana uppgifter skulle innebära allvarlig
fara för den berörde personens liv, och Svea hovrätt saknade således
stöd för sitt beslut att lämna målsägandenas överklagande i denna del
utan bifall (avsnitt 3.7).
-Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt gav en felaktig fullföljdshän-
visning i besluten om förundersökningsprotokollet; rätteligen skulle
målsägandena fått möjlighet att överklaga besluten omedelbart och
inte först i samband med att domen gavs (avsnitt 3.7).
-Det framgår inte av utredningen om Stockholms tingsrätt felaktigt
utestängde något målsägandeombud från åklagarens sakframställning
(avsnitt 4.6).
-Stockholms tingsrätt utestängde utan stöd i lag två målsägandeombud
från sammanlagt 14 vittnesförhör inom stängda dörrar med anställda
vid Säkerhetspolisen (avsnitt 5.6).
-Svea hovrätts majoritet förordnade utan stöd i lag att målsägandena
genom sina ombud vid förhöret med den tilltalade Per-Göran Näss
inte fick ta del av uppgifter som kunde röja vissa vittnens och andra
personers identitet. Hovrätten förordnade vidare utan stöd i lag att
ett målsägandeombud vid föredragning av skriftlig bevisning inte
fick ta del av sådana identitetsuppgifter (avsnitt 5.6).
-Det var en olämplig men inte lagstridig åtgärd av Stockholms
tingsrätt att tillåta att polisintendenten Bjarne Törner var närvarande
under förhören inom stängda dörrar med de vittnen som var anställ-
da vid Säkerhetspolisen (avsnitt 6.6).
För att inte ge upphov till missförstånd vill jag påpeka att min
granskning inte har omfattat hovrättens beslut den 11 juni 1991 och
att vad jag har anfört om domstolarnas handläggning inte innefattar
1995/96: JO 1
73
något ställningstagande till frågan om domvilla eller något annat
rättegångsfel som kan antas ha inverkat på målets utgång har förekom-
mit.
Av det som sagts framgår att domstolarna, genom sitt sätt att under
huvudförhandlingarna tillgodose de sekretessintressen som företräddes
främst av Säkerhetspolisen, i viss utsträckning kom att åsidosätta den
rätt till insyn i rättegången som rättegångsbalken tillerkänner en måls-
ägande som uppträder som part.
Ingvar Gunnarson och Hans Björkegren har i sitt yttrande anfört att
tingsrättens ställningstaganden i sekretessfrågorna måste ses mot bak-
grund av "den unika situation att höga polisbefäl hade ställts under
åtal för otillåtna spaningsmetoder vidtagna mot bl.a. terroriststämplade
personer, vilka som målsägande biträdde åtalet och alltså kom att inta
ställning av parter på åklagarens sida".
Jag vill med anledning av detta framhålla att det är av grundläggan-
de betydelse för tilltron till rättskipningens självständighet och opar-
tiskhet att domstolarna med kraft hävdar legalitetsprincipen och övriga
för rättegången i en rättsstat grundläggande principer. Detta gäller
särskilt i situationer där det finns starka motstående intressen som vill
göra intrång på det område som dessa principer är avsedda att skydda.
Domstolarnas uppgift är att utan sidoblickar av något slag handla i
enlighet med gällande rätt som denna framgår av lag och utbildad
rättspraxis. De inskränkningar i målsägandenas rätt till insyn i målet
som gjordes framstår som särskilt förvånande med tanke på att såväl
tingsrätten som hovrätten far antas ha känt till de överväganden om
målsägandens rättigheter som gjordes i det aldrig fullföljda lagstift-
ningsärende som inleddes genom Justitiedepartementets promemoria
av den 4 maj 1990.
Flera av de frågor som har behandlats i detta beslut har haft
aktualitet i olika lagstiftningsärenden på senare tid. Av redovisningen i
detta beslut framgår att regleringen av förhållandet mellan tryckfrihets-
förordningens och sekretesslagens regelsystem, å den ena sidan, och en
parts rätt till insyn i det straffprocessuella rättegångsförfarandet, å den
andra sidan, inte är lätt att tolka och förstå och att den därför i vissa
situationer kan ge upphov till problem vid tillämpningen. Jag över-
lämnar därför ett exemplar av detta beslut till Justitiedepartementet för
kännedom.
(Dnr 3569-1993)
I en anmälan framförde Rose-Marie K. kritik mot Jakobsbergs tingsrätt
för att tingsrätten gett vissa direktiv i samband med ett förordnande
om samarbetssamtal i ett vårdnadsmål.
1995/96:JO1
74
Inhämtade handlingar
Kopior av vissa handlingar i tingsrättens akt T 617/91 infordrades och
granskades. Av dessa handlingar och de till anmälan fogade handling-
arna framgick bl.a. följande.
I målet T 617/91 om äktenskapsskillnad m.m. mellan Peter C. och
Rose-Marie K. förordnade tingsrätten den 12 februari 1992 om samar-
betssamtal i syfte att nå enighet mellan parterna i frågan om vårdnad
om de gemensamma barnen Maria, Mikael och Martin. Samarbetssam-
talen ledde inte till att föräldrarna kunde enas.
Vid en muntlig förberedelse den 22 september 1992 yrkade Peter C.
i första hand att han och Rose-Marie K. gemensamt skulle tillerkännas
vårdnaden om barnen och i andra hand att han ensam skulle få
vårdnaden om dem. Rose-Marie K. bestred yrkandena och yrkade för
egen del bl.a. att hon ensam skulle tillerkännas vårdnaden om barnen.
Vid förhandlingen framförde Peter C. som sin mening att det var
bäst för barnen att de som dittills skulle bo växelvis hos föräldrarna.
Han anförde vidare att han, även om han skulle bli ensam vårdnadsha-
vare, var beredd att låta barnen bo på samma sätt som dittills. Rose-
Marie K. anförde som sin mening att en lösning med växelvis boende
inte var bra för barnen och att det var bäst om barnen huvudsakligen
bodde hos henne samt att en umgängesrätt för pappan torsdag—söndag
varannan vecka var det bästa. Peter C. förklarade att han ville fortsätta
samarbetssamtalen. Rose-Marie K. accepterade fortsatta samtal. Under
förhandlingen uppgav Rose-Marie K. bl.a. att de samarbetssamtal som
varit inte kommit att genomföras med båda föräldrarna närvarande.
I ett beslut som meddelades den 2 oktober 1992 förordnade tingsrät-
ten interimistiskt att barnen skulle bo hos respektive förälder enligt ett
visst schema. I beslutet förordnades vidare under punkt 3 att samar-
betssamtalen skulle fortsätta. Under punkt 4 i beslutet antecknades
bl.a. följande.
Tingsrätten uppdrar åt Socialförvaltningen — — — att anordna de
under punkt 3. nämnda samarbetssamtalen. Samarbetssamtalen skall i
princip genomföras i form av gemensamma samtal med båda föräldrar-
na. Samtalen bör inriktas på gemensam vårdnad och ett boende där
barnen bor halva tiden hos respektive förälder.
Remiss
Klagomålen remitterades till Jakobsbergs tingsrätt för yttrande angåen-
de tingsrättens direktiv i samband med förordnandet den 2 oktober
1992 om fortsatta samarbetssamtal.
I remissvar hänvisade lagmannen Nils Widborg till ett PM av
rådmannen Agneta Claesson Norell. I detta anfördes bl.a. följande.
Efter det att parterna klargjort sin inställning diskuterades vårdnadsfrå-
gan. Parternas uppfattningar gick isär framför allt när det gällde frågan
om barnen skulle klara av att bo i princip halva tiden hos vardera
föräldern eller om det var bättre för dem att bo huvudsakligen hos en
förälder med traditionell umgängesrätt vartannat veckoslut. Det fram-
1995/96: JO 1
75
kom att barnen i huvudsak under det år som gått efter föräldrarnas
separation bott halva tiden hos vardera föräldern och att detta boende i
huvudsak hade fungerat väl. Jag redogjorde för parterna om lagstifta-
rens inställning att det är angeläget för barn att efter en separation ha
en så nära och god kontakt med båda föräldrarna som det överhuvud-
taget är möjligt. Jag förklarade även att gemensam vårdnad bör vara
utgångspunkten men att det förutsätter att föräldrarna är eniga om
barnens boende. Jag klargjorde även min egen inställning att barn väl
kan klara av att bo halva tiden hos vardera föräldern, om föräldrarna
inte bor för långt ifrån varandra och om föräldrarna kan acceptera en
sådan lösning. Jag ansåg att det fanns skäl att göra detta eftersom målet
på båda parternas begäran satts ut till muntlig förberedelse i avsikt att
låta denna övergå till huvudförhandling i förenklad form.
Eftersom Peter C. och Rose-Marie K., såvitt framgick av vad de
själva uppgav, i huvudsak var överens om allt som gällde barnen utom
när det gällde boendet tog jag upp frågan om nya samarbetssamtal.
Peter C. ville gärna fortsätta samarbetssamtalen, medan Rose-Marie K.
var mera tveksam. Jag förklarade att fortsatta samtal naturligen förut-
satte gemensamma samtal med föräldrarna. Rose-Marie K. förklarade
efter viss ytterligare diskussion att hon inte motsatte sig att tingsrätten
på nytt förordnade om samarbetssamtal.
Det var mot denna bakgrund jag formulerade beslutet den 2 oktober
1992 att nya samarbetssamtal borde genomföras i form av gemensam-
ma samtal med båda föräldrarna och att samtalen borde inriktas på
gemensam vårdnad och ett boende där barnen bor halva tiden hos
respektive förälder. Jag hade innan beslutet meddelades även en viss
kontakt med Familjerätten per telefon.
Lagmannen Nils Widborg anförde för egen del följande.
Genom lagändring, som trädde i kraft den 1 mars 1991, fick domsto-
larna rätt att initiera samarbetssamtal. Förarbetena till lagstadgandet
(Ds Ju 1989:52, prop. 1990/91:8 och 1990/91:LU13) ger inga belägg för
att samtalen skulle kunna ges en viss inriktning. Det finns dock inget
uttryckligt förbud häremot. I förevarande fall har parterna vid sam-
manträdet den 22 september 1992 förklarat att de ville fortsätta samta-
len varför ytterligare initiativ från domstolens sida lår anses vara
motiverat med begränsningen att samtalen skulle ske i syfte att ena
föräldrarna i boendefrågan.
I ett beslut den 28 september 1994 anförde chefsJO Eklundh följande.
Regler om vårdnad och umgänge finns i 6 kap. föräldrabalken (FB).
Om barnet står under vårdnad av båda föräldrarna och någon av
dem vill att vårdnaden inte längre skall vara gemensam, skall rätten
efter vad som är bäst för barnet anförtro vårdnaden åt en av föräldrar-
na eller, om den förälder som har begärt upplösning av den gemen-
samma vårdnaden inte motsätter sig fortsatt gemensam vårdnad, låta
den gemensamma vårdnaden bestå (5 § första stycket). Vid bedömning-
en av vad som är bäst för barnet skall rätten fästa avseende särskilt vid
barnets behov av en nära och god kontakt med båda föräldrarna
(6 a §).
I mål om vårdnad eller umgänge far rätten enligt 6 kap. 18 § första
stycket FB uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att i
barnets intresse anordna samtal i syfte att nå enighet mellan föräldrar-
1995/96:JO1
76
na (samarbetssamtal). Samtidigt med denna bestämmelse infördes i
socialtjänstlagen en bestämmelse enligt vilken kommunerna skulle
sörja för att föräldrar kunde erbjudas samtal under sakkunnig ledning
i syfte att nå enighet i frågor rörande vårdnad och umgänge (12 a §
socialtjänstlagen). Sistnämnda regler och 6 a § FB samt 5 § första
stycket FB i dess nuvarande lydelse trädde i kraft den 1 mars 1991.
I propositionen 1990/91:8 uttalades att de däri framlagda förslagen
syftade särskilt till att främja en utveckling mot att föräldrarna i så stor
utsträckning som möjligt skulle kunna komma överens i vårdnads-
och umgängesfrågor (s. 26). Vidare uttalades att syftet med reglerna om
gemensam vårdnad framför allt var att främja goda förhållanden mel-
lan barnet och båda föräldrarna (s. 31). Departementschefen uttalade
också att det torde råda en betydande enighet om att gemensam
vårdnad i det helt övervägande antalet fall är att föredra framför ensam
vårdnad. I likhet med det stora flertalet remissinstanser ansåg departe-
mentschefen därför att det fanns anledning att gå vidare på den
inslagna vägen och öka möjligheterna att få till stånd gemensam
vårdnad (s. 32). Avsikten var emellertid inte att tvinga föräldrarna in i
en vårdnadsform som de själva inte är beredda att medverka i eller är
kapabla att klara av (s. 33). Gemensam vårdnad borde inte komma i
fråga om någon av föräldrarna inte kan tänka sig detta. Vad förslaget
handlade om var i stället att öppna dörrar för gemensam vårdnad i de
fall då båda föräldrarna ser gemensam vårdnad som ett tänkbart
alternativ, låt vara att en eller båda helst vill ha ensam vårdnad (s. 34).
Beträffande samarbetssamtal uttalades i propositionen att många
kommuner under senare år inlett en verksamhet för att vid bl.a.
skilsmässosituationer hjälpa föräldrarna att bearbeta sin konflikt och i
samförstånd söka lösningar för framtiden, s.k. samarbetssamtal. Dessa
samarbetssamtal var i första hand att uppfatta som ett instrument för
föräldrarna att gemensamt och i samråd besluta om vårdnad och
umgänge med barnet (s. 27 f.). Socialstyrelsen hade på regeringens
uppdrag gjort en undersökning i syfte att utvärdera verksamheten.
Departementschefen uttalade mot bakgrund därav att betydelsen och
värdet av samarbetssamtal inte torde kunna ifrågasättas av någon och
att goda skäl talade för att samarbetssamtalen skulle lyftas fram ytterli-
gare som en modell för lösande av vårdnads- och umgängestvister.
Redan före lagändringen gällde att en domstol kunde vilandeförkla-
ra ett vårdnads- eller umgängesmål om det hade inletts samarbetssam-
tal genom socialnämndens eller något annat organs försorg. Departe-
mentschefen förordade nu promemorians förslag att domstolen härut-
över borde ges en rätt att initiera samarbetssamtal (s. 29). Vidare
uttalades att den föreslagna regeln syftade till att bana vägen för en
lösning i samförstånd av frågor om vårdnad och umgänge (s. 30) samt
att en domstols initiativ till samarbetssamtal borde ske innan domsto-
len beslutar om vårdnadsutredning (s. 31).
Reglerna om vårdnadsutredning ändrades samtidigt. Ändringen in-
nebar bl.a. att socialnämnden frikopplades från arbetet med vårdnads-
och umgängesutredningar; i stället för att domstolen som tidigare begär
ett yttrande av socialnämnden skall den uppdra åt nämnden eller
1995/96:JO1
77
något annat organ att utse någon att verkställa en utredning (6 kap.
19 § andra stycket). Domstolen får fastställa riktlinjer för utredningen.
Härmed åsyftas att domstolen, om det framstår som motiverat i ett
enskilt fall, skall kunna slå fast vissa ramar för utredningen. Departe-
mentschefen uttalade att det självfallet är viktigt att domstolen därvid
agerar så att inte domstolens opartiskhet kan ifrågasättas (s. 46).
Av författningsregleringen framgår att en domstol kan bestämma att
vårdnaden skall vara gemensam även i sådana fall där en förälder eller
båda har yrkat att den gemensamma vårdnaden skall upplösas och
vårdnaden anförtros en förälder. En förutsättning är dock att den
förälder som har yrkat att ensam få vårdnaden inte motsätter sig
fortsatt gemensam vårdnad om hans eller hennes yrkande om att
ensam få vårdnaden inte bifalls av domstolen.
Syftet med regeln om samarbetssamtal är att bana väg för en lösning
i samförstånd av frågor om vårdnad och umgänge. Ett initiativ från
domstolens sida om samarbetssamtal bör i tiden ligga före ett beslut
om vårdnadsutredning. Lagstiftaren har uttryckligen gett domstolen en
möjlighet att ge vissa riktlinjer för en vårdnadsutredning, medan
däremot en motsvarande regel saknas vad gäller beslut om samarbets-
samtal.
Det ligger mot denna bakgrund närmast till hands att dra den
slutsatsen att lagstiftaren inte har avsett att domstolen skall kunna styra
inriktningen av samarbetssamtalen. Det finns också goda sakskäl mot
att domstolen ger sådana direktiv. Sannolikheten för att samtalen leder
till det önskade resultatet ökar uppenbarligen om samtalen är förut-
sättningslösa; parterna känner då att de inte redan från början är låsta
vid någon viss lösning, och vidare kan socialtjänsten genomföra samta-
len på det sätt som framstår som lämpligast i varje särskild situation.
Härtill kommer att direktiv från rättens sida avseende inriktningen av
samtalen lätt kan ge ett intryck av att denna redan har tagit ställning i
den tvistefråga som samarbetssamtalen skall avse och att rätten därmed
kan få sin opartiskhet ifrågasatt.
Även om jag inte vill hävda att det skulle vara helt uteslutet att
rätten i vissa fall ger direktiv för samarbetssamtalen, anser jag av dessa
skäl att sådana normalt inte bör förekomma.
Vad sedan särskilt gäller de direktiv som gavs i det här aktuella fallet
kan följande sägas.
Av protokollet från den muntliga förberedelsen den 22 september
1992 framgår att Rose-Marie K. bestred Peter C:s förstahandsyrkande
om gemensam vårdnad. Vidare framgår att hon inte såg gemensam
vårdnad som ett tänkbart alternativ och att denna inställning i första
hand grundades på hennes motstånd mot tanken att barnen skulle bo
växelvis hos föräldrarna. Rose-Marie K. får därför anses ha motsatt sig
gemensam vårdnad i den bemärkelse som åsyftas i 6 kap. 5 § första
1995/96 :JO1
stycket FB. Som framgår av redogörelsen för gällande rättsregler på
området saknas i ett sådant läge lagliga möjligheter för domstolen att
förordna att vårdnaden också i fortsättningen skall vara gemensam.
Direktiven att samtalen borde inriktas på gemensam vårdnad och ett
boende där barnen bor halva tiden hos respektive förälder framstår
mot denna bakgrund som särskilt olämpliga. Jag vill i sammanhanget
erinra om förarbetsuttalandena om att avsikten med reglerna om
gemensam vårdnad inte är att tvinga in föräldrarna i en vårdnadsform
som de själva inte är beredda att medverka i eller är kapabla att klara
av utan att öppna dörrar för gemensam vårdnad i de fall då båda
föräldrarna ser en sådan lösning som ett tänkbart alternativ.
(Dnr 3848-1994)
I en anmälan till JO kritiserade Olle L. Gävle tingsrätt för långsam
handläggning av ett vårdnadsmål (T 463/92).
Vid granskning av handlingarna i målet framkom bl.a. följande. Vid
en muntlig förberedelse den 1 oktober 1993 beslöt tingsrätten att
inhämta en vårdnadsutredning. Någon tidsfrist för utredningsarbetet
sattes inte ut. Beslutet expedierades till Socialnämnden i Gävle den 28
oktober 1993. Den 26 november 1993 meddelade socialtjänsten att
vårdnadsutredningen eventuellt kunde påbörjas i januari 1994. Den 15
december 1993 underrättades parterna och tingsrätten om att påbörjan-
det av vårdnadsutredningen skulle dröja till i vart fall februari/mars
1994. Den 7 april 1994 kom kärandens ombud in med en skrift i
vilken hon uppmanade tingsrätten att skynda på vårdnadsutredningen.
Tingsrätten skickade skriften till socialtjänsten för yttrande. I ett svar
som kom in till tingsrätten den 27 april 1994 beklagade socialtjänsten
dröjsmålet och förklarade att utredningen förhoppningsvis skulle på-
börjas under maj månad. Den 6 juni 1994 underrättades tingsrätten
om att en handläggare utsetts. Vårdnadsutredningen kom in till tings-
rätten den 23 december 1994.
Ärendet remitterades den 15 november 1994 till Gävle tingsrätt för
upplysningar och yttrande över tingsrättens handläggning av målet
med avseende på bl.a. rättens skyldighet att enligt 6 kap. 19 § andra
stycket föräldrabalken se till att vårdnadsutredningen bedrivs skynd-
samt.
I sitt remissvar hänvisade lagmannen Karl-Axel Bladh till ett yttran-
de av rådmannen Lennart Cavallin, som anförde bl.a. följande.
1. Har rätten efterlevt sin skyldighet att se till att socialnämnden
bedrivit utredningen skyndsamt?
Egentligen föranleder denna fråga inget annat svar än en hänvisning
till vad socialnämnden i sitt yttrande anfört. Nämnden är väl medveten
om att rätten är angelägen om att alla ärenden skall handläggas
1995/96:JO1
79
skyndsamt. Rätten vet att nämnden handlar därefter. Några då och då
från rätten avlåtna skrivelser att påskynda ärendet torde inte förändra
situationen. Sådana skrivelser har ibland avlåtits till nämnden.
Lagutskottet ville att ifrågavarande bestämmelse skulle inflyta i
6 kap. 19 § 2 st föräldrabalken. I NJA II 1990 sid 703 anföres att en
handläggningstid på tre till fyra månader torde ofta kunna vara rikt-
märke på vad som kan anses rimligt, ett enligt min mening aningslöst
uttalande utan starkare förankring i verkligheten.
I flertalet fall då vårdnadsutredning begärs brukar det dröja mer än
ett år innan den är färdig — med eller utan påskyndande brev från
domstolen.
Det är självklart att utredningarna skulle kunna bedrivas mycket
snabbare om rätten haft möjligheter att förelägga nämnden att inkom-
ma med utredning i saken inom t ex fyra månader vid äventyr att
rätten annars uppdrog åt någon sakkunnig att på nämndens bekostnad
verkställa utredning. Eller varför inte tillgripa vitesföreläggande. För
närvarande synes det vara en politisk och facklig fråga, dvs vilka
resurser nämnden får och hur nämnden arbetar.
1 ett beslut den 4 maj 1995 anförde chefsJO Eklundh bl.a. följande.
1 6 kap. 19 § andra stycket föräldrabalken (FB) föreskrivs följande.
Rätten skall se till att frågor om vårdnad och umgänge blir tillbörligt
utredda. Innan rätten avgör ett mål eller ärende om vårdnad eller
umgänge skall socialnämnden ges tillfälle att lämna upplysningar. Har
nämnden tillgång till upplysningar som kan vara av betydelse för
frågans bedömning är nämnden skyldig att lämna sådana upplysningar.
Om det behövs ytterligare utredning får rätten uppdra åt socialnämn-
den eller något annat organ att utse någon att verkställa sådan. Rätten
får fastställa riktlinjer för utredningen och bestämma en viss tid inom
vilken utredningen skall vara slutförd. Om det behövs, får rätten
förlänga denna tid. Rätten skall se till att utredningen bedrivs skynd-
samt.
Detta lagrum fick sin nuvarande lydelse genom en lagändring som
trädde i kraft den 1 mars 1991 och som innebar att förfarandet med
vårdnadsutredning förändrades i olika hänseenden. Utredningarna
skall inte som tidigare mynna ut i ett förslag till domstolen utan endast
innefatta en redovisning av insamlade och sammanställda fakta och
upplysningar om barnet och dess föräldrar (prop. 1990/91 s. 44).
Vidare kan rätten numera ge riktlinjer för utredningen och ange en
tidsfrist inom vilken denna skall vara klar. I detta hänseende uttalade
föredragande departementschefen att frågorna om behovet av en tids-
frist inom vilken vårdnadsutredningen skall redovisas och längden av
en sådan frist får bedömas från fall till fåll men att en handläggningstid
på tre till fyra månader torde vara ett riktmärke för vad som kan anses
rimligt (prop. 1990/91:8 s. 66 f.).
Under riksdagsbehandlingen av lagförslaget hade lagutskottet att ta
ställning till flera motioner i vilka motionärerna, under hänvisning till
betydelsen av att tiden för vårdnadsutredningar förkortades, förordade
att en fast tidsgräns skulle läggas fest i lag. Enligt utskottets mening lät
detta sig emellertid inte göra, eftersom möjligheterna att åstadkomma
1995/96: JO 1
80
en tillfredsställande utredning varierar från fall till fall. Det borde
därför kunna överlåtas till domstolen att med beaktande av behovet av
skyndsamhet fastställa vilka tidsfrister som bör gälla (1990/91:LU13
s. 36). Utskottet ansåg emellertid att det av föräldrabalken uttryckligen
borde framgå vilken betydelse det har att vårdnadsutredningarna be-
drivs med största möjliga skyndsamhet och att domstolarnas roll i
sammanhanget borde markeras. Utskottet betonade också vikten av att
domstolen, inte minst i de fall då någon tidsfrist inte har satts ut, vakar
över att utredningsarbetet inte fördröjs på ett oacceptabelt sätt. På
förslag från utskottet infördes därför den sista meningen i det ovan
angivna lagrummet genom vilken rätten uttryckligen ålades en skyldig-
het att se till att skyndsamhetskravet tillgodoses.
Jag kan konstatera att tingsrätten i det aktuella fallet inte hade satt
ut någon tidsfrist för vårdnadsutredningen. Av remissvaret framgår inte
uttryckligen vilka överväganden som låg till grund för detta. Det finns
emellertid anledning att anta att skälet har varit att tingsrätten inte
ansåg en sådan åtgärd vara meningsfull. Av svaret och tingsrättens akt
framgår vidare att rätten inte heller fann skäl att på eget initiativ höra
efter orsaken till dröjsmålet, utan att den begärde in yttrande från
socialnämnden om tidsutdräkten först sedan ett av ombuden hade hört
av sig i frågan.
Enligt min mening far lagutskottets uttalanden anses innebära att en
domstol, när den beslutar om vårdnadsutredning, normalt skall utnytt-
ja sin rätt att bestämma en viss tid inom vilken denna skall vara
slutförd. Det finns också goda sakliga skäl för detta. Genom att sätta ut
en bestämd frist markerar domstolen vikten av att utredningen genom-
förs snabbt, och den visar därmed också för såväl parterna som
socialnämnden att den tar sin lagstadgade skyldighet att bevaka utred-
ningsarbetet på allvar.
Om utredningen inte är klar inom den utsatta tiden bör tingsrätten
ta kontakt med nämnden för att inhämta upplysningar om skälen till
detta och, om det finns behov av det, förlänga fristen. Om rätten på
detta sätt sätter ut bestämda tidsfrister kommer vårdnadsmålet automa-
tiskt att stå under bevakning så länge vårdnadsutredningen pågår.
Domstolen får således inte utgå från att fastställandet av tidsfrister
och påminnelser till socialnämnden saknar betydelse för handläggning-
en av vårdnadsutredningen. Inte heller får tidigare erfarenheter av att
vårdnadsutredningar brukar dra ut på tiden föranleda att tingsrätten
underlåter att kontinuerligt bevaka utredningens gång. Sådana erfaren-
heter bör i stället medföra att rätten är särskilt aktiv i detta hänseende.
Om en bestämd tidsfrist av någon anledning inte har satts ut är det,
som lagutskottet har anfört, extra viktigt att tingsrätten har en funge-
rande bevakningsrutin och att den, när en utredning drar ut på tiden,
hör efter orsaken till detta.
Enligt min mening har tingsrätten i detta fall inte tillräckligt aktivt
verkat för en skyndsam handläggning av vårdnadsutredningen.
Lennart Cavallin har per telefon under slutskedet av ärendets hand-
läggning här framfört till föredraganden och den byråchef till vars
sakområde ärendet hör att han inte avser att handlägga vårdnadsmålet
6 Riksdagen 1995196. 2 sand. JOI
1995/96: JO 1
81
i avvaktan på JO:s beslut. Han har därvid gett uttryck för farhågor för
att eventuell kritik från JO skulle göra honom jävig som ordförande i
detta. Jag vill med anledning härav upprepa det besked som tidigare
har lämnats muntligen till Lennart Cavallin, nämligen att en domstols
handläggning av ett mål inte Sr uppehållas av det förhållandet att
handläggningen har anmälts till JO. En underlåtenhet att handlägga ett
mål av ett sådant skäl framstår som särskilt anmärkningsvärd när
anmälan som i detta fall har sin grund i att klaganden anser att målet
handläggs alltför långsamt i ett visst hänseende i fråga om vilket
lagstiftaren har ställt upp ett uttryckligt krav på skyndsamhet.
Regler om jäv finns i 4 kap. 13—15 §§ rättegångsbalken (RB). Om
en domare av någon anledning anser sig vara jävig att handlägga ett
visst mål, skall han enligt vad som föreskrivs i 4 kap. 14 § RB ge detta
till känna så snart han far kunskap om att den jävsgrundande omstän-
digheten föreligger. Av 4 kap. 15 § RB framgår att han i princip är
förhindrad att vidta handläggningsåtgärder i målet sedan en jävsfråga
har uppkommit.
Självfallet kan däremot inte det förhållandet att en jävsgrundande
omständighet uppkommer under handläggningen av ett mål medföra
att domaren i efterhand skall anses ha varit obehörig att vidta de
handläggningsåtgärder i målet som hänför sig till det skede när jäv
ännu inte förelåg. Att en domare gör den bedömningen att en jävs-
grundande omständighet eventuellt kan komma att inträffa längre fram
under handläggningen av ett mål är således inte något godtagbart skäl
för att upphöra att ta befattning med detta.
Det kan i det här aktuella fallet konstateras att Lennart Cavallin inte
har anmält sig jävig och att han inte heller har vidtagit någon åtgärd
för att fa målet överlottat på någon annan domare. Jag drar av detta
den slutsatsen att han inte anser sig ha blivit jävig att handlägga målet
på grund av den anmälan som ligger till grund för detta ärende. Han
har därför under den tid som ärendet har varit anhängigt hos JO varit
skyldig att handlägga vårdnadsmålet enligt gällande regler.
(Dnr 3032-1993)
I en anmälan som riktade sig mot dåvarande rådmannen, numera
lagmannen Jan Rudberg anförde Grazyna V. bl.a. följande.
Grazyna V. och Herwig V. har tillsammans sonen Jasper Roderik.
Grazyna V. yrkade vid Ludvika tingsrätt att rätten bl.a. skulle förordna
att hon ensam skulle ha vårdnaden om sonen.
Huvudförhandling i målet ägde rum i maj 1993. Herwig V. är inte
svenskspråkig. Trots det hade tingsrätten inte kallat någon tolk till
huvudförhandlingen. Förhandlingen påbörjades på svenska men över-
1995/96: JO 1
82
gick senare till att äga rum på engelska. Herwig V. hade inte före
huvudförhandlingen angett sin inställning i målet. Tingsrätten fick
därför avbryta huvudförhandlingen och i stället hålla en muntlig
förberedelse.
Förhandlingen ägde rum under två dagar. Till den andra förhand-
lingsdagen hade rätten kallat en tolk. Denne fick dock lämna förhand-
lingssalen eftersom han inte kunde engelska, som var det språk som
förhandlingen skulle hållas på, tillräckligt bra. Jan Rudberg föreslog
att man trots detta skulle hålla förhandlingen på engelska. Grazyna V.
samtyckte till detta, dock med stor tveksamhet. Varken Grazyna V.
eller hennes advokat kunde uttrycka det de ville ha sagt på ett bra sätt
på grund av språksvårigheter. Jan Rudberg och Herwig V. kunde dock
kommunicera obehindrat. Jan Rudberg agerade som ett ombud för
Herwig V. Grazyna V. kunde därför inte delta i förhandlingen på ett
bra sätt.
Grazyna V:s klagomål remitterades till Ludvika tingsrätt för upplys-
ningar och yttrande.
Jan Rudberg kom in med ett yttrande i vilket han uppgav bl.a.
följande.
Som bakgrund bör nämnas att målet gäller äktenskapsskillnad, vård-
nad om barn samt underhåll. Grazyna V:s f.d. make Herwig V. var
bosatt i Belgien, vilket medförde ovanligt lång handläggningstid avse-
ende vårdnads- och underhållsfrågorna. Sociala utredningar avseende
Herwig V:s lämplighet som vårdnadshavare gjordes genom internatio-
nella organs förmedling av belgiska myndigheter och det förelåg pro-
blem med delgivning av handlingar med Herwig V. Denne kunde
således trots ett flertal olika försök inte delges kallelse till huvudför-
handling. Kommunikationerna med Herwig V. skedde enbart genom
dennes ombud i Belgien, vilken dock senare avträdde från uppdraget.
Mot bakgrund av den passivitet Herwig V. visat, utgick rätten vid
planeringen av huvudförhandlingen från att denne inte avsåg att
inställa sig. Rätten hade således inte fått någon som helst indikation att
denne avsåg att komma även om han, såsom Grazyna V. uppgivit,
kallats att inställa sig personligen, dock med det tillägget i kallelsen att
målet kunde komma att avgöras även i hans utevaro. Jag kan utan
överdrift säga att det var ett av mitt livs största överraskningar att
Herwig V. inställde sig till den aktuella förhandlingen den 27 maj 1993
mot bakgrund av hans tidigare demonstrerade ointresse för målet.
Huvudförhandlingen den 27 maj 1993 måste inställas p.g.a. Herwig V:s
många nya uppgifter och inställningar och muntlig förberedelse hållas,
p.g.a. tidsnöd, med början dagen därpå, varefter målet avgjordes vid
omedelbar huvudförhandling samma dag. Någon tolk var inte kallad
den 27 maj 1993. Korrespondensen hade skett på flamländska, men
Herwig V. visade sig tala bra engelska. Den engelska tolk som i hast
kallades till muntlig förberedelse dagen därpå var tyvärr mindre bra.
Herwig V. måste flyga tillbaka till Belgien samma kväll, varför jag med
parternas medgivande höll förhandling på engelska, emedan annan
engelsk tolk på grund av tidsnöd inte kunde uppbringas. Förhandling-
en blev mot denna bakgrund något okonventionell; dock inte på det
sätt som Grazyna V. påstår.
1995/96: JO 1
83
Jag ansåg det vara mycket angeläget att slutföra förhandlingen me-
dan Herwig V. fanns kvar i Sverige och om möjligt, med barnets bästa
för ögonen, fä till stånd en dialog mellan parterna som tyvärr har haft
mycket svårt att samarbeta. Jag gjorde även vissa försök att ordna något
slag av sammanträffande mellan Herwig V. och dennes son, som han
inte träffat på flera år under former som Grazyna V. skulle finna
betryggande. Detta skedde mot bakgrund av att parterna var ense om
att umgänge mellan fader och barn framdeles skulle förekomma. Då
Grazyna V. efter vissa diskussioner bestämt motsatte sig varje form av
kontakt dem emellan vid detta tillfälle fick saken bero.
Herwig V. saknade ombud vid förhandlingen och var föga insatt i
svenska förhållanden och rättsregler, varför jag måste förklara mycket
för honom och hjälpa honom att ge uttryck för sin inställning i
juridiska termer, medan detta behov inte förelåg beträffande Grazyna
V. som biträddes av advokat Gurli Wikman i Ludvika såsom ombud.
Om detta av Grazyna V. uppfattats som att jag var partisk beklagar jag
detta.
I ett beslut den 13 oktober 1994 anförde chefsJO Eklundh bl.a.
följande.
I 5 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken (RB) föreskrivs att förhand-
lingar i domstol skall vara offentliga. Denna offentlighetsprincip, som
är grundlagsfäst i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, anses
kräva att en förhandling vid en svensk domstol skall äga rum på
svenska språket.
Även bestämmelsen i 5 kap. 6 § första stycket RB anses ge uttryck
för att en förhandling inför rätten skall hållas på svenska (se Gullnäs
m.fl., Rättegångsbalken Del 1, s. 5:11 och den där gjorda hänvisningen
till Ekelöf, Rättegång I). Det föreskrivs i detta lagrum att tolk får
anlitas för att biträda rätten om en part, ett vittne eller någon annan
som skall höras inför rätten inte behärskar svenska språket.
Kravet att en domstolsförhandling skall hållas på svenska bör enligt
ett förarbetsuttalande inte utgöra hinder mot att förhör hålls utan tolk
med en dansk eller norskspråkig person, om rätten anser att det kan
ske utan fara för utredningen (prop. 1973:30 s. 71). Det uttalades
samtidigt att det inte bör vara helt uteslutet att undantagsvis hålla
förhör på något annat språk, t.ex. engelska, om rätten, parterna och
eventuella åhörare behärskar det språket.
Av det nu sagda framgår att rättegångsbalken under inga omständig-
heter kan anses tillåta att en förhandling i sin helhet eller i mera
betydande omfattning hålls på något annat språk än svenska.
Av utredningen framgår att Herwig V:s skrifter i målet var avfattade
på flamländska och att han inte hade något svensktalande ombud. Jan
R .dberg hade därför vid sin planering av förhandlingen att utgå från
att det inte skulle vara möjligt att genomföra denna på svenska språket
utan biträde av tolk, om Herwig V. inställde sig. Av vad Jan Rudberg
har anfört i sitt yttrande drar jag den slutsatsen att skälet till att någon
tolk trots detta inte förordnades inför förhandlingen var att han inte
räknade med att Herwig V. skulle hörsamma kallelsen.
1995/96:JO1
84
När rätten planerade förhandlingen med utgångspunkt i att Herwig
V. inte skulle komma till denna, försatte den sig såldes i den situation-
en att förhandlingen inte skulle kunna genomföras i enlighet med
rättegångsbalkens krav på svenska som förhandlingsspråk om Herwig
V. ändå inställde sig, såvida man inte så gott som omedelbart kunde
finna en kompetent tolk. Att med mycket kort varsel få fram en sådan
är självfallet inte alltid möjligt, något som tingsrätten också fick erfara
i detta fall.
Enligt min mening borde Jan Rudberg — trots sin bedömning att
Herwig V. sannolikt inte skulle inställa sig — som ett led i planeringen
av förhandlingen ha sett till att en kompetent tolk kallades till denna
eller att en sådan i varje fall fanns tillgänglig för att vid behov snabbt
kunna inställa sig vid tingsrätten.
När det sedan visade sig att Herwig V. inställde sig till förhandling-
en, erbjöd rättegångsbalken inte tingsrätten någon annan handlings-
möjlighet än att ställa in förhandlingen, om det inte visade sig vara
möjligt att snabbt få fram en kompetent tolk.
Jag kan visserligen ha förståelse för Jan Rudbergs bedömning att det
var angeläget att förhandlingen genomfördes med Herwig V. närvaran-
de, även om utredningen ger vid handen att tingsrätten i varje fall inte
var främmande för tanken att målet skulle kunna avgöras i dennes
utevaro.
Det kan emellertid inte godtas att en domstol genomför en förhand-
ling på ett sätt som står i klar strid med vad som kan utläsas ur
rättegångsbalken om förhandlingsspråk. Sedan man hade misslyckats
med att finna en tolk som var tillräckligt kvalificerad för att göra det
möjligt att hålla förhandlingen på svenska, borde Jan Rudberg därför i
enlighet med vad jag nyss har sagt ha ställt in denna. Den omständig-
heten att parterna gick med på att förhandlingen genomfördes på
engelska saknar härvid betydelse, eftersom rättegångsbalkens regelsy-
stem inte är dispositivt.
Ärendet avslutas med den allvarliga kritik som ligger i det sagda.
1995/96: JO 1
1995/96: JO 1
(Dnr 425-1994)
I ett anonymt brev till JO ifrågasattes om polisinspektören Stig Bok-
lund, Polismyndigheten i Karlshamn, hade gjort sig skyldig till osant
intygande genom att i en tjänstgöringsjournal anteckna att polisinspek-
tören Jan Ohlsson hade arbetat den 25 december 1993 kl. 21.00—den
26 december 1993 kl. 08.00 trots att han uteblev från hela arbetspasset.
Efter att ha tagit del av tjänstgöringsjournalen inledde chefsJO
Eklundh förundersökning for osant intygande. Under förundersök-
ningen framkom att Polismyndigheten i Karlshamn med stöd av en
gammal tradition medgett vissa lättnader för personalen på ordningsav-
delningen i samband med julhelger. Inför julhelgen år 1993 utfärdade
polismyndigheten den 15 december en särskild föreskrift om lättnad i
tjänsten under den kommande julhelgen. Föreskriften togs in i
"HELG/VECKOPLAN för veckorna 51, 52 1993 och 1 1994 för OA"
och hade följande lydelse.
Utöver planerade ledigheter över JULEN kan lättnader ske i tjänsten
fr o m 24 dec kl 17.00 to m 25 dec kl 17.00. VHBFL ser till att hålla
den beredskap som behövs för att fullgöra tjänsten.
Enligt den av Stig Boklund upprättade tjänstgöringsjournalen hade
polisassistenterna Staffan Wahlström och Conny Svensson arbetat från
den 24 december 1993 kl. 17.00 till den 25 december kl. 03.00.
Polisinspektören Jan Ohlsson hade enligt samma journal arbetat från
den 25 december 1993 kl. 21.00 till den 26 december kl. 08.00.
Av de förhör som hölls under förundersökningen framgick bl.a. att
Jan Ohlsson helt hade uteblivit från tjänstgöringspasset den 25—26
december samt att Staffan Wahlström och Conny Svensson uteblivit
från tjänstgöringspasset den 24—25 december. Vidare framgick att Stig
Boklund, som var vakthavande befäl, hade fört upp alla tre i tjänstgö-
ringsjournalen som om de hade arbetat sina respektive pass.
Under förundersökningen delgavs Stig Boklund misstanke om osant
intygande. Han förnekade brott. Han uppgav vid förhör att han ansåg
att alla tre hade varit i tjänst men att de hade fatt hans tillåtelse att
vistas i hemmet under förutsättning att de omedelbart kunde inställa
sig vid behov.
86
I ett beslut den 24 mars 1994 lades förundersökningen ned med
hänvisning till att brott inte kunde styrkas. Ärendet remitterades
därefter till Länsstyrelsen i Blekinge län.
I ett beslut den 12 december 1994 anförde chefsJO Eklundh bl.a.
följande.
Enligt 2 kap. 30 § polisförordningen (1984:730) skall det finnas en
arbetsordning för varje polismyndighet. Denna skall innehålla de all-
männa bestämmelserna för arbetet inom myndigheten som behövs
utöver polislagen (1984:387), polisförordningen och andra föreskrifter
av regeringen och Rikspolisstyrelsen. Polismyndigheten Sr dessutom
meddela särskilda föreskrifter för personalen. Polismyndighetens ar-
betsordning beslutas av länsstyrelsen efter förslag av polismyndigheten.
Arbetsordningen för Polismyndigheten i Karlshamn Sstställdes av
Länsstyrelsen i Blekinge län den 24 februari 1993 och trädde i kraft
den 1 mars 1993.
I 8 § i arbetsordningen föreskrivs att de bestämmelser för polisverk-
samheten som utöver arbetsordningen är erforderliga meddelas genom
lokala tjänsteföreskrifter.
I bilaga 3 till arbetsordningen föreskrivs bl.a. att polisintendenten
beslutar om semester, kompensationsledighet, tjänstledighet m.m. Även
avdelningscheferna och inspektören för kansliet far besluta om semes-
ter samt om kompensationsledighet eller annan ledighet under högst
en vecka i följd under förutsättning att vikarie från annan avdelning
inte erfordras.
Vakthavande befäl och arbetsgruppschef har i nu aktuellt hänseende
endast rätt att besluta om tjänstledighet eller kompensationsledighet
som ej tål uppskov och avser oförutsett ändamål under enstaka tjänst-
göringspass.
Den 15 december 1993 utfärdade Polismyndigheten i Karlshamn
med stöd av 8 § arbetsordningen en lokal tjänsteföreskrift enligt vilken
vakthavande befäl medgavs att utöver redan planerade ledigheter över
julhelgen bevilja lättnader i tjänsten för personalen på ordningsavdel-
ningen fr.o.m. den 24 december kl. 17.00 t.o.m. den 25 december kl.
17.00.
Behörigheten att besluta om ledighet för befattningshavare vid polis-
myndigheten framgår av arbetsordningen.
Den som tjänstgör som vakthavande befäl är inte behörig att besluta
om tjänstledighet eller kompensationsledighet i andra fall än sådana
som inte tål uppskov och som avser oförutsett ändamål under enstaka
tjänstgöringspass.
Enligt den av chefen för ordningsavdelningen den 15 december
1993 utfärdade helg/veckoplanen för veckorna 51 och 52 år 1993 samt
1995/96: JO 1
87
vecka 1 år 1994 kunde personalen beviljas lättnader i tjänsten under
tiden den 24 december kl. 17.00—den 25 december kl. 17.00. Det ålåg
därvid vakthavande befälet att se till att erforderlig beredskap hölls.
Av utredningen framgår att Stig Boklund beviljat Staffan Wahlström
och Conny Svensson tjänstebefrielse från hela det arbetspass som
skulle ha börjat den 24 december kl. 17.00. En så omfattande ledighet
kan under inga förhållanden betraktas som sådan lättnad i tjänsten
som avsågs i helg/veckoplanen. Stig Boklund har således inte varit
behörig att bevilja dem ledigt i den utsträckning som skedde.
Jan Ohlsson och de andra som tjänstgjorde i vaktlaget slutade enligt
vad Stig Boklund har uppgett tjänstgöringen vid 23.30-tiden på julafto-
nen i stället för kl. 03.00 när arbetspasset rätteligen slutade. Därigenom
hade Jan Ohlsson åtnjutit sådan lättnad i tjänsten som helg/vecko-
planen medgav.
Med Stig Boklunds samtycke uteblev Jan Ohlsson sedan från det
arbetspass som skulle ha börjat den 25 december kl. 21.00. Det fanns
inte någon rättslig grund för Stig Boklund att medge Jan Ohlsson att
utebli från tjänstgöringen på sätt som skedde. Stig Boklund har således
även i detta hänseende överskridit sin behörighet som vakthavande
befäl.
Som nyss nämnts har Stig Boklund dessutom i tjänstgöringsjourna-
len bekräftat att de tre polismännen tjänstgjort under de aktuella
tjänstgöringspassen trots att han borde ha insett att han härigenom
vilseledde arbetsgivaren vad gällde förutsättningarna för utbetalning av
lön och annan ersättning.
Genom att bevilja ledighet samt föra tjänstgöringsjournalen på sätt
som skett har Stig Boklund åsidosatt vad som ålegat honom i hans
anställning.
Jan Ohlsson har medgett att han kände till innehållet i
helg/veckoplanen. Han har lång tjänstgöringstid vid polismyndigheten
och dessutom en arbetsledande befattning som yttre befäl. Han borde
därför ha insett att Stig Boklund inte var behörig att med stöd av
tjänsteföreskriften bevilja honom någon som helst ledighet från det
aktuella arbetspasset och att hans samtycke till arrangemanget därför
saknade rättslig grund. Jan Ohlsson har alltså utan giltigt skäl uteblivit
från tjänstgöring. Han har därvid åsidosatt vad som ålegat honom i
hans anställning.
Reglerna om disciplinansvar för statligt anställda finns sedan den 1
juli 1994 i lagen (1994:260) om offentlig anställning. I punkt 6 i
övergångsbestämmelserna till den lagen sägs att äldre föreskrifter skall
tillämpas på omständigheter som har inträffat före ikraftträdandet.
Enligt 10 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA)
fick disciplinpåföljd för tjänsteförseelse åläggas den arbetstagare som
uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som ålåg honom i hans
anställning, om felet inte var ringa.
Stig Boklund och Jan Ohlsson har i de hänseenden som tagits upp i
det föregående uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som ålegat
var och en av dem i deras anställning. Felen är inte ringa.
1995/96: JO 1
88
Jag beslutar därför att hos Rikspolisstyrelsens ansvarsnämnd anmäla
frågan om disciplinansvar för Stig Boklund och Jan Ohlsson.
I ett beslut den 26 januari 1995 anslöt sig Rikspolisstyrelsens personal-
ansvarsnämnd till JO:s bedömning och tilldelade Stig Boklund och Jan
Ohlsson varning.
(Dnr 1654-1993)
ChefsJO Eklundh anförde följande i ett beslut den 18 augusti 1994.
Carl, som är född 1985, vistades tidigare på ett daghem i Hammarö.
Den 12 mars 1991 lämnade personalen på daghemmet vissa uppgifter
till Socialförvaltningen i Hammarö kommun om Carl. Uppgifterna,
som avsåg misstankar om att Carl hade blivit utsatt för sexuella
övergrepp, ledde till att en utredning enligt 50 § socialtjänstlagen
(1980:620) (SoL) inleddes vid socialförvaltningen. Vidare sammankal-
lades en samrådsgrupp bestående av representanter från socialförvalt-
ningen, polisen och barnpsykiatriska kliniken. Samrådsgruppen träffa-
des på förmiddagen den 13 mars 1991. Sammanträdet ledde till att
socialförvaltningen samma dag gav in en anmälan till Polismyndighe-
ten i Karlstad om misstänkta övergrepp mot Carl från faderns sida.
Samma dag begav sig personal från socialförvaltningen till daghem-
met. I sällskap med Carl och en barnskötare for man på eftermiddagen
till polisen där Carl förhördes. Carl blev därefter läkarundersökt i
närvaro av en socialsekreterare och barnskötaren.
Det ansågs nödvändigt att hålla ytterligare förhör med Carl påföljan-
de dag. Vidare skulle ett analysresultat från läkarundersökningen redo-
visas först då. Socialnämndens ordförande beslutade därför den 13
mars 1991 — efter det första polisförhöret och läkarundersökningen —
om omhändertagande av Carl enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU). Efter detta informerades Carls
föräldrar om det som hade inträffat. Carl placerades på ett barnhem
under natten. Sedan analysresultatet var klart och ytterligare polisför-
hör hade hållits med Carl, upphävdes omhändertagandebeslutet den 14
mars 1991. Förundersökningen lades ner den 19 mars 1991.
1995/96:JO1
Tomas B, som är far till Carl, begärde i en anmälan till JO att
Hammarö kommuns agerande och beslutet om omhändertagande av
Carl skulle granskas.
Utredningen hos JO inleddes med att yttrande begärdes från Ham-
marö kommun. Efter detta utvidgades utredningen på det sättet att
yttrande begärdes från Regionåklagarmyndigheten i Karlstad bl.a. i
frågan om hur förhör med små barn kan komma till stånd i de fall där
vårdnadshavaren inte bör underrättas. Avslutningsvis begärdes yttran-
den från Socialstyrelsen och Riksåklagaren.
Efter samråd mellan mig och JO Gunnel Norell Söderblom avskil-
des frågan om åklagarmyndighetens handläggning till ett särskilt ären-
de. JO Gunnel Norell Söderblom avgjorde det ursprungliga ärendet —
dnr 1690-1991 — genom ett beslut den 13 oktober 1993. I det beslutet
behandlas socialnämndens beslut och åtgärder (anm. se JO 1994/95
s. 292).
Vad som fortsättningsvis kommer att behandlas är således frågor som
hänför sig till förundersökningen, som leddes av en åklagare vid
Åklagarmyndigheten i Karlstad.
3.1 Yttrande från Regionåklagarmyndigheten i Karlstad
Av förundersökningshandlingarna framgick inte om åklagaren hade
fattat några beslut om hur förhöret med Carl skulle komma till stånd
eller om läkarundersökningen. Med hänsyn till att den åklagare som
hade varit förundersökningsiedare hade avlidit, begärdes yttrande i
stället från regionåklagarmyndigheten. Yttrandet skulle avse hur hand-
läggningen normalt sker i fall som det aktuella samt redovisa region-
åklagarmyndighetens principiella syn på hur förhör med små barn kan
komma till stånd om vårdnadshavaren inte bör underrättas.
Överåklagaren Folke Ljungwall anförde.
När det först gäller frågan hur utredningar av brott som avser sexuellt
utnyttjande av underårig normalt handläggs i Karlstad tillåter jag mig
att hänvisa till innehållet i samrådsgruppens PM och yttrandet från
polismyndigheten (uteslutna här). Utredningarna följer alltså de ruti-
ner som beskrivs i samrådsgruppens PM. Rutinerna bygger på en nära
samverkan mellan de myndigheter som engageras i ett sådant ärende,
vilket ju aktualiserar två olika utredningar, dels en utredning av
socialnämnden enligt 50 § socialtjänstlagen (1980:620), dels en förun-
dersökning enligt bestämmelserna i rättegångsbalken. Ett sådant nära
samarbete är naturligtvis från flera synpunkter önskvärt och såvitt jag
kan förstå finns numera landet över liknande lokala rutiner som
beskrivits i samrådsgruppens PM. Det kan dock finnas skäl att påpeka
att samarbetet i sig kan föra med sig en risk för att man formlöst
"pratar ihop sig" om vad som i det aktuella fallet är lämpligt och
önskvärt och inte alltid gör klart för sig på vilken grund en viss åtgärd
vidtas och vem som svarar för beslutet om åtgärden.
Viktiga fakta för hanteringen av ett ärende angående sexuellt över-
grepp mot barn är vad som kommer fram genom förhör eller samtal
90
med barnet och läkarundersökning av barnet. Dessa åtgärder är därför
naturliga inslag i den samordnade sociala utredningen och brottsutred-
ningen. Den fråga som i första hand är aktuell i det nu förevarande
ärendet synes vara hur ett förhör med barnet skall kunna anordnas om
en vårdnadshavare är misstänkt i ärendet och vilken betydelse det har
om barnet är omhändertaget eller inte enligt lagen (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).
Ett förhör med barnet inom ramen för en förundersökning är ett
sådant förhör som avses i 23 kap. 6 § RB. Barnet är att anse som
målsägande. Mot en målsägande kan i princip inga tvångsmedel tillgri-
pas. Bestämmelserna i 23 kap. 7 § RB om medtagande och hämtning
till förhör är i och för sig tillämpliga men bör användas med en
betydande restriktivitet. Det normala är att den som skall höras i god
tid kallas till förhöret, som skall arrangeras så att det medför minsta
olägenhet och tidsspillan för den som skall höras (5 § förundersök-
ningskungörelsen). Hur skall man då kalla ett litet barn till förhör? Ja,
det normala måste ju vara att kallelsen görs genom barnets vårdnads-
havare, detta såväl med hänsyn till föräidrabaikens bestämmelser om
vårdnad som föreskriften i 23 kap. 10 § fjärde stycket RB, enligt
vilken vårdnadshavaren bör vara med vid ett förhör med ett barn
under 15 år, om det kan ske utan men för utredningen. Problemet är
emellertid att om förundersökningen avser misstanke om övergrepp
mot barn från vårdnadshavarens sida det i regel måste anses innebära
men för utredningen, inte bara att vårdnadshavaren är närvarande vid
förhöret utan att han överhuvudtaget far reda på att ett förhör skall
hållas med barnet. Är det fråga om två vårdnadshavare gäller detta
även i förhållande till den andre, om de båda lever tillsammans. I
dessa fall måste alltså vårdnadshavaren ställas åt sidan, men vem kan
då anses företräda barnet? Ja, är barnet omhändertaget med stöd av
6 § LVU torde det inte vara något problem. Omhändertagandebeslutet
innebär visserligen inte att vårdnadshavaren har skilts från den rättsli-
ga vårdnaden, men genom ingripandet har socialnämnden inträtt vid
sidan av vårdnadshavaren eller i dennes ställe och därigenom fått
samma skyldigheter och befogenheter som tillkommer vårdnadshava-
ren i den omfattning som behövs för vårdens genomförande (jfr 11 §
LVU). Det torde därför inte råda någon tvekan om att det tillkommer
socialnämnden eller dess företrädare att ta till vara barnets intressen
och se till att barnet inställs till förhör, om barnet har omhändertagits
enligt 6 § LVU.
För det fall barnet inte är omhändertaget enligt 6 § LVU synes
frågan vara mer problematisk. Det kan anmärkas att det i praktiken
knappast kan vara ovanligt att skäl finns för att inleda en förundersök-
ning och alltså hålla förhör med barnet utan att det samtidigt behöver
finnas grund för ett omhändertagande. För inledande av förundersök-
ning krävs nämligen enligt 23 kap. 1 § RB inte mer än att "det finns
anledning att anta" att ett brott som hör under allmänt åtal har
förövats, medan det för ett omhändertagande krävs att "det är sanno-
likt" att den unge behöver beredas vård. Uttrycket sannolikt torde
anses innebära ett förhållandevis strängt krav i fråga om både det
material som bedömningen grundas på och bedömningens räckvidd
och kvalitet (jfr Bramstång, Sociallagstiftningen s. 300 ff).
Enligt min mening får det anses tveksamt om socialmyndigheten har
rätt att inställa ett barn till ett polisförhör utan att barnet är omhän-
dertaget enligt 6 § LVU. Den befogenheten torde knappast kunna
inrymmas under bestämmelsen i 50 § socialtjänstlagen, enligt vilken
socialnämnden har skyldighet att utreda vad som har kommit till
nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämn-
den. Mot en sådan tolkning talar socialtjänstlagens grundläggande krav
1995/96:JO1
91
på samtycke från den enskilde för att en åtgärd skall få vidtas (jfr dock
Bramstång, a a s. 151 ff). Och den tidigare berörda bestämmelsen i
23 kap. 10 § fjärde stycket RB tar sikte endast på vårdnadshavarens
rätt att närvara vid förhör med barnet. Den ger alltså inte stöd att
åsidosätta vårdnadshavarens befogenhet att företräda barnet i samband
med kallelse eller inställelse till förhör. Lagen (1988:609) om måls-
ägandebiträde torde inte heller erbjuda någon lösning, även om lagen i
och för sig är tillämplig i brottmål av den aktuella typen.
Det är emellertid nödvändigt att förhör med barn i sådana fall som
det gäller här kan anordnas utan att vårdnadshavaren underrättas i
förväg. Det finns därför, mot bakgrund av det jag har anfört i det
föregående, enligt min mening skäl att överväga om det inte krävs att
ett särskilt lagstöd införs. En sådan bestämmelse skulle kunna införas
till exempel i nuvarande 23 kap. 10 § RB.
Vad jag har anfört i det föregående torde i stort sett kunna tillämpas
även på frågan hur läkarundersökning av barnet skall kunna komma
till stånd. Inom ramen för förundersökningen finns inga möjligheter
att mot målsägandens vilja besluta om en läkarundersökning — en
sådan undersökning är att anse som en kroppsbesiktning, en åtgärd
som enligt 28 kap. 12 § RB får avse endast en misstänkt — och här
uppkommer alltså återigen frågan vem som skall företräda barnet när
vårdnadshavaren av utredningsskäl inte bör underrättas i förväg. Det
bör dock påpekas i sammanhanget att socialnämnden enligt 32 § LVU
kan besluta om läkarundersökning.
Avslutningsvis vill jag beträffande det ärende som föranlett JO:s
remiss säga följande. Vem som har beslutat om förhöret med barnet
och om läkarundersökningen har inte säkert kunnat klarläggas, bl.a.
därför att det inte gått att fa några uppgifter från förundersökningsleda-
ren som inte längre är i livet. Utredningen synes dock ha handlagts
enligt gällande rutiner. Skäl till kritik mot någon för åtgärderna under
förundersökningen kan inte anses föreligga.
3.2 Yttrande från Riksåklagaren
Yttrande begärdes från Riksåklagaren om lagligheten av förhör och
läkarundersökning av små barn utan att vårdnadshavarna underrättas
samt synpunkter på ett eventuellt behov av lagändring.
I yttrandet (biträdande riksåklagaren Axel Morath) anfördes följan-
de.
Yttrande avseende förhör vid misstanke om sexualbrott mot barn
Jag begränsar mitt yttrande till principiella synpunkter mot bakgrund
av att åklagarens handläggning av det enskilda fall som är föremål för
JO:s granskning inte är aktuell. Fallet väcker emellertid enligt min
mening fler principiella frågor än de som har tagits upp i remissen.
Inledningsvis vill jag kort redogöra för de bestämmelser som har
betydelse för åklagares handläggning av misstankar om sexualbrott mot
barn.
Allmänt om förundersökning
Förundersökning skall enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken (RB) inle-
das så snart det finns anledning att anta att ett brott har förövats. Det
krävs inte några specificerade misstankar men det fordras likväl att
misstankarna om brott har uppnått en viss, om än låg, nivå. Särskilt
vid vissa brottstyper, bl.a. sexualbrott mot barn, kan det vara mycket
vanskligt att bedöma om det material som presenteras är tillräckligt för
1995/96:JO1
92
att en förundersökning över huvud taget skall inledas. Misstanken om
att ett barn har utsatts för ett sexuellt övergrepp grundar sig ofta på att
barnet beter sig annorlunda än tidigare eller uppvisar svårförklarliga
skador. Symtom eller skador utgör dock sällan tillräckliga bevis i sig
om att ett övergrepp har ägt rum utan kan ha andra naturliga
förklaringar. Det är ytterst en bedömningsfråga, där det finns utrymme
för skilda uppfattningar, vilket underlag som krävs för inledande av en
förundersökning.
Har förundersökning inletts beträffande sexualbrott mot barn skall
ledningen av förundersökningen normalt övertas av åklagare. Det är
en svår och krävande uppgift att utreda misstankar om sexualbrott mot
barn. Detta har lett till att det förekommer en viss specialisering inom
åklagarkåren som innebär att ärenden av detta slag koncentreras till
åklagare som är särskilt lämpade för uppgiften. Den som inte har en
bred erfarenhet av handläggning av sexualbrott mot barn kan t.ex. ha
svårt att bedöma om underlaget kan breddas, genom förhör eller andra
utredningsåtgärder, innan målsäganden förhörs. Det ankommer på
varje myndighet att avgöra om ärendena i fråga skall handläggas enbart
av vissa åklagare.
För att underlätta bedömningen av om iakttagelser som har gjorts
exempelvis på ett daghem bör föranleda polisutredning förekommer
numera runtom i landet samrådsgrupper med företrädare för bl.a.
polis, socialtjänst och åklagare. Enligt min bedömning har grupper av
detta slag lett till en ökad förståelse mellan de yrkeskategorier som har
till uppgift att utreda brott mot barn och till ett bättre samarbete
generellt sett. Jag vill dock instämma i vad överåklagaren vid Region-
åklagarmyndigheten i Karlstad har uttalat om risken för att samarbetet
kan bii så intimt att man mera ser till det praktiska resultatet av en
viss åtgärd än till de författningsbestämmelser som reglerar vars och
ens handläggning.
En särskild komplikation när det gäller brott som riktas mot barn är
att socialnämnden enligt 50 § socialtjänstlagen (1980:620) har en skyl-
dighet att utreda förhållanden som har kommit till nämndens känne-
dom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Om ett barn
har utsatts för ett brott kommer oftast nämndens utredning och
förundersökningen rörande brottet att i vissa delar röra samma förhål-
landen. Det är viktigt både av hänsyn till barnet och med tanke på
brottsutredning och eventuell lagföring att de åtgärder som vidtas från
respektive myndighet inte hindrar eller försvårar någon annan myn-
dighets arbete. A andra sidan måste varje myndighet självfallet vidta de
åtgärder som ankommer på den. Det som kan bli aktuellt är närmast
att en myndighet dröjer något med att vidta en viss åtgärd eller, inom
de ramar som lagstiftningen ger, samordnar sina utredningsåtgärder
med den andra myndighetens.
Förundersökningar som berör underåriga
Reglerna om förundersökning är generellt hållna och gör inte någon
egentlig skillnad mellan barn och vuxna. Under förundersökningen
kan förhör hållas med var och en som kan antas lämna uppgifter av
betydelse för utredningen (23 kap. 6 § RB). Bestämmelsen gör ingen
skillnad mellan målsägande, vittne och annan. Det normala är att den
som skall höras kallas till förhöret. Åklagare eller annan undersök-
ningsledare kan besluta om hämtning till förhör. Hämtning till förhör
förutsätter normalt att den som skall höras har underlåtit att hörsam-
ma kallelse eller att det kan befaras att han inte kommer att hörsamma
kallelse eller försvåra utredningen om han kallas (23 kap. 7 § RB).
Beträffande hämtning av målsägande finns även regler i 6 § förun-
dersökningskungörelsen (1947:948). Målsägande får endast hämtas när
1995/96:JO1
93
det föreligger skäl av särskild vikt för detta. Enligt vad som uttalades
när bestämmelsen infördes torde vittnen och andra personer som inte
är misstänkta för brott endast i undantagsfall böra hämtas till förhör. I
sammanhanget skall bl.a. behovs- och proportionalitetsprinciperna be-
aktas (jfr JO 1988/89 s. 51 f.).
Av 14 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga
lagöverträdare följer att reglerna om hämtning till förhör kan tilläm-
pas även på den som är under 15 år om denne är misstänkt för brott.
Av uttalanden i prop. 1983/84:187 (s. 21 f.) kan utläsas att avsikten
torde ha varit att reglera även hämtning av vittnen och andra. Det har
samtidigt betonats att man bör iaktta stor restriktivitet när det gäller
hämtning av barn (a. prop. s. 22).
Utrymmet för att genom tvångsåtgärder inställa den som är under 15
år till förhör är således begränsat och detta gäller i särskilt hög grad
den som är målsägande.
Den som är under femton år är inte skyldig att kvarstanna för
förhör längre än tre timmar (23 kap. 9 § andra stycket RB). Regeln
omfattar såväl den som är misstänkt för brott som annan person. I
samband med att tiden för förhör med barn begränsades från sex till
tre timmar uttalade departementschefen att i undantagsfall kan en tid
av tre timmar visa sig för kort. Den unge kan ibland behöva tid på sig
för att vänja sig vid förhörsledaren eller den miljö där förhöret skall
äga rum. Detta gäller i synnerhet vid förhör med barn i lägre åldrar
eller om förhöret rör känsliga frågor, t.ex. sexuella övergrepp mot
barn. Om förhörsledaren är i tidsnöd finns det risk för att förhöret blir
alltför pressande för barnet. Därför infördes en möjlighet att hålla kvar
barnet ytterligare tre timmar, om det är av synnerlig vikt för utred-
ningen ( se prop. 1983/84:287 s. 23).
Ar den som hörs under femton år bör den som har vårdnaden om
honom vara närvarande vid förhöret, om det kan ske utan men för
utredningen (23 kap. 10 § andra stycket RB). Om vårdnadshavaren
eller någon denne sammanbor med är misstänkt torde det normalt
innebära men att låta vårdnadshavaren få kännedom om förhöret. Vid
misstanke om misshandel eller sexuella övergrepp inom familjen upp-
står därför typiskt sett problem med förhör med barn.
I 17—19 §§ förundersökningskungörelsen finns också bestämmelser
om hur förhör med barn skall genomföras för att vålla minsta möjliga
skada på barnet. Rikspolisstyrelsen har i allmänna råd (FAP 403-1) om
utredning av brott av barn under 15 år m.m. bl.a. tagit upp frågor som
rör förhör med barn.
I 20 kap. 14 § RB föreskrivs att om målsäganden är omyndig och
brottet rör den omyndiges person Sr den som har vårdnaden om
honom ange brottet eller föra talan om brottet. Om brottet rör
egendom över vilken den unge inte råder eller någon rättshandling
som han inte Sr ingå Sr hans ställföreträdare ange brottet eller föra
talan.
Det är, som framgått ovan, endast på några S punkter som det finns
särregler för underåriga när det gäller förundersökning och lagföring.
Det är mot denna bakgrund nödvändigt att även se på reglerna i
föräldrabalken (FB) och därtill anknutna regler om man skall S en
heltäckande bild av vad som gäller för förundersökningar där barn
förekommer som målsägande.
Den som är underårig står under annans vårdnad till dess barnet
fyller 18 år eller dessförinnan ingår äktenskap. Normalt är båda eller
en av föräldrarna vårdnadshavare (6 kap. 2 § FB). Det åligger vård-
nadshavaren att sörja för att barnets personliga behov blir tillgodosed-
da. Vårdnadshavaren har både rätt och skyldighet att bestämma i
frågor som rör barnets personliga angelägenheter och skall i takt med
1995/96:JO1
94
barnets stigande ålder och utveckling ta hänsyn till barnets egna
önskemål (6 kap. 11 § FB). Vårdnadshavaren är också normalt för-
myndare för barnet (10 kap. 2 § FB). Ibland kan det uppkomma
situationer där förmyndaren och den underårige har motstridiga in-
tressen. Rätten kan i sådana fall utse en god man som företräder den
underårige (11 kap. 2 § FB).
I mål som rör sexuella övergrepp och vissa andra mål som rör brott
mot person kan ett målsägandebiträde förordnas för målsäganden.
Reglerna om målsägandebiträde är tillämpliga även för underåriga. Ett
målsägandebiträde kan dock inte överta någon uppgift som enligt lag
eller annan författning ankommer på vårdnadshavaren.
Den sociala lagstiftningen innehåller bestämmelser till skydd för
underåriga. Av stor betydelse i detta sammanhang är lagen (1990:50)
med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Den som är
under 18 år kan beredas vård med stöd av LVU om vissa i lagen
angivna situationer är uppfyllda och det inte kan antas att behövlig
vård kan ges med samtycke av vårdnadshavaren eller, om den unge är
över 15 år, honom själv. Vård enligt LVU kan bl.a. komma i fråga om
det på grund av misshandel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen
eller något annat förhållande i hemmet finns en påtaglig risk för att
den unges hälsa eller utveckling skadas. Som exempel på situationer
som kan föranleda omhändertagande med stöd av denna bestämmelse
nämns i förarbetena förutom fysisk och psykisk misshandel bl.a. sexu-
ellt utnyttjande och utnyttjande i pornografiskt syfte (prop. 1989/90:28
s. 65).
Beslut om vård enligt LVU meddelas av länsrätten. Enligt 6 § LVU
Sr socialnämnden besluta att den som är under 20 år skall omhänder-
tas omedelbart om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård
och rättens beslut i frågan inte kan avvaktas. Ett sådant ingripande
kräver av hänsyn till den enskildes rättssäkerhet starka skäl.
Ett omhändertagande enligt LVU innebär att socialnämnden, vid
sidan av vårdnadshavaren, får ett självständigt ansvar för att sörja för
den unges trygghet och omsorg. Socialnämnden anses ha samma
befogenheter och skyldigheter som vårdnadshavaren, i den omfattning
det behövs för att genomföra vården. Frågan är dock hur långt detta
ansvar sträcker sig och vilka befogenheter som kan anses följa av detta.
Det kan enligt min mening ifrågasättas om vissa åtgärder under förun-
dersökning skall ses som ett nödvändigt inslag i vården. Jag bortser här
från själva brottsanmälan där socialnämnden måste göra en självständig
bedömning (jfr 66 § socialtjänstlagen; 1980:620).
Läkarundersökning
Det ingår ofta som ett led i en förundersökning om sexuella övergrepp
att genomföra läkarundersökning av målsäganden. Reglerna i 28 kap.
12 § RB om kroppsbesiktning kan endast tillämpas på den som är
misstänkt. En undersökning av målsäganden förutsätter dennes sam-
tycke eftersom det inte finns några regler om tvångsanvändning. Be-
träffande den som är underårig ankommer det på vårdnadshavaren att
ge sitt samtycke.
I departementspromemorian (Ds 1991:56) Ändrade regler om
kroppsvisitation och kroppsbesiktning har frågan om kroppsbesiktning
av icke misstänkta tagits upp. Någon ändring i nu gällande regler har
dock inte föreslagits (s. 54). Riksåklagaren har, i likhet med några
andra remissinstanser, i sitt remissyttrande över promemorian förordat
en lagreglering.
Erfarenhetsmässigt kan en läkarundersökning av ett barn som tros
ha utsatts för sexuellt övergrepp anstå något, utom i de fall man
misstänker att övergreppet har ägt rum under något av de närmaste
1995/96:JO1
95
dygnen innan (se Socialstyrelsens allmänna råd 1991:3 s. 117 och
BRÅ-PM 1992:4 s. 80). Det är med andra ord sällan så bråttom att
undersökningen behöver genomföras akut. För att fa ett så bra resultat
som möjligt av undersökningen är det lämpligt att undersökningen
genomförs av en läkare som har särskild kompetens och att denne om
möjligt har tillgång till uppgifter om övergreppet och barnet. Detta
förutsätter normalt en viss planering.
Om vårdnadshavaren är misstänkt för brottet kan han eller hon vilja
förhindra att en läkarundersökning av barnet kommer till stånd inför
risken att det framkommer bevis om att ett övergrepp har ägt rum.
Någon läkarundersökning kan då inte genomföras mot vårdnadshava-
rens vilja inom ramen för förundersökningen.
Motsvarande problem kan uppstå om vårdnadshavaren av andra skäl
vill förhindra en läkarundersökning, t.ex. därför att den misstänkte är
hennes sambo (men inte barnets far) eller någon annan familjemed-
lem. Att vårdnadshavaren motsätter sig en läkarundersökning har
ansetts kunna, tillsammans med vad som i övrigt framkommit i
ärendet, utgöra ett skäl till omhändertagande av barnet med stöd av
LVU (se bl.a. Gunnar Bramstång sociallagstiftningen, 1985, s. 300 och
331 samt BRÅ-PM 1990:8 s. 93). Däremot får inte ett omedelbart
omhändertagande beslutas enbart i syfte att genomföra en läkarunder-
sökning (Bramstång s. 303).
Socialnämnden kan med stöd av 32 § LVU besluta om en läkarun-
dersökning som ett led i utredningen av den unges behov av vård. En
sådan undersökning kan även ta sikte på frågan om den unge har
utsatts för ett sexuellt övergrepp.
Socialstyrelsen har framhållit att när det gäller barn som har nått en
sådan ålder och mognad att deras egen vilja bör respekteras skall
barnets egen uppfattning i frågan om läkarundersökning beaktas (Soci-
alstyrelsens Allmänna råd 1991:3 s. 115). Från tolv års ålder anses barn
i princip ha nått en sådan mognad.
Eftersom en läkarundersökning förutsätter samtycke kan inte några
tvångsåtgärder tillgripas mot den som inte inställer sig till undersök-
ningen. En särskild fråga i sammanhanget är vilka befogenheter social-
nämnden har att inställa den som är omhändertagen enligt LVU till
läkarundersökning som sker enbart med stöd av regierna i RB. Den
frågan ligger dock utanför mitt område.
Principiella synpunkter med utgångspunkt i det aktuella fallet
1995/96:JO1
Som jag ovan antytt väcker detta ärende en rad principiella frågor
rörande målsägandens ställning och då särskilt när målsäganden är ett
barn och dess vårdnadshavare kan antas ha intressen som strider mot
barnets. Jag anser emellertid att frågeställningen måste vidgas att avse
alla underåriga och inte endast små barn. Man kan inte heller begrän-
sa frågeställningen enbart till misstanke om sexuella övergrepp mot
barn utan måste väga in alla typer av brott. Jag vill också erinra om att
problem av motsvarande slag kan uppkomma om en vuxen som är
gravt utvecklingsstörd har utsatts för brott. Behovet av lagändring
måste alltså ses ur ett vidare perspektiv.
De principiella frågor som detta ärende väcker är enligt min mening
bl.a. följande:
- hur skall förhör genomföras med den som är underårig om det
skulle innebära men för utredningen att vårdnadshavaren underrät-
tas om förhöret
- vem skall inställa barnet till förhör
96
- bör socialnämnden i egenskap av anmälare vidta tvångsåtgärder för
att inställa barnet till förhör
- vem skall företräda barnet
- vilka förutsättningar föreligger att genomföra läkarundersökning
- vilket inflytande skall barnet ha
- bör socialnämnden i egenskap av anmälare vidta tvångsåtgärder för
att genomföra läkarundersökning.
Enligt min mening måste man skilja på några olika typfall när man
diskuterar dessa frågor.
Om någon av vårdnadshavarna har tagit initiativet till brottsanmälan
eller om det redan från början står klart att någon av dem vill
medverka till att misstanken utreds uppstår normalt inga problem.
Reglerna om vårdnadshavares medverkan och inflytande kan då till-
lämpas på vanligt sätt. Detta gäller oavsett barnets ålder.
Ibland är det barnet själv som tar initiativ till en polisanmälan. Har
barnet nått en tillräcklig ålder och mognad torde som regel frågan om
förhör och läkarundersökning kunna lösas oberoende av kontakt med
vårdnadshavaren. Bestämmelsen i 23 kap. 10 § RB ger utrymme för
att förhör genomförs utan vårdnadshavarens vetskap. Däremot är det
tveksamt hur man skall se på frågan om läkarundersökning. Formellt
krävs samtycke och det är vårdnadshavaren som råder över detta. För
egen del anser jag, i likhet med vad Socialstyrelsen har förordat i sina
allmänna råd, att ett barn som har nått tolv års ålder normalt skall
kunna ta ställning till frågan om läkarundersökning. Om den underår-
ige själv vill medverka i läkarundersökning och begär hjälp och stöd
av socialnämnden borde detta enligt min mening vara tillräckligt om
förhållandena är sådana att vårdnadshavaren av utredningsskäl måste
hållas ovetande om saken. Om den underårige har fyllt 15 år torde det
inte uppstå några problem med tanke på regleringen i socialtjänstlagen
och LVU.
Det är svårare att ange hur man bör se på saken om anmälan
kommer från socialförvaltningen eller någon utomstående och barnet
som i det ovan angivna fallet är tolv år eller äldre och motsätter sig
såväl förhör som läkarundersökning. Om en målsägande vägrar att
medverka i utredningen om ett misstänkt brott är förutsättningarna
som regel mindre goda för lagföring och resultatet torde i de flesta fall
bli att åklagaren antingen inte inleder förundersökning eller beslutar
att nedlägga förundersökningen. Jag är därför benägen att tro att fall av
detta slag sällan innebär några problem för åklagare. Socialnämndens
utredningsskyldighet enligt 50 § socialtjänstlagen kvarstår dock. Inom
ramen för en sådan utredning torde läkarundersökning kunna genom-
föras även mot den unges vilja.
Om man ändrar de angivna exemplen till att avse yngre barn ställs
de ovan uppräknade principiella frågorna på sin spets. Särskilt i
inledningsskedet av en förundersökning kan det vara svårt att avgöra
om någon av vårdnadshavarna kan ha intressen som strider mot
barnets. I brist på kunskap om detta kan man tvingas vidta utrednings-
åtgärder som vårdnadshavarna måste hållas ovetande om i varje fall
under en tid. Frågan är om dagens lagstiftning ger tillräckligt stöd för
att genomföra nödvändiga förundersökningsåtgärder utan vårdnadsha-
varens medverkan.
Reglerna om målsägandebiträde torde i många fall vara tillämpliga
vid brott mot barn men ger, som framgått ovan, inte någon lösning på
alla de problem som är förknippade med att barnet och vårdnadshava-
ren kan ha motstridiga intressen. Bestämmelserna om god man torde
däremot formellt kunna utnyttjas. Såvitt jag känner till är det dock
inte vanligt. En orsak till detta kan var att en framställning om
förordnande av god man knappast torde kunna sekretessbeläggas och
7 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
1995/96:JO1
97
att syftet med åtgärden, att utan vårdnadshavarens vetskap förordna
någon som kan företräda barnet, därmed torde vara omöjligt att
uppnå.
En möjlighet som i dag utnyttjas är att omhänderta barnet enligt
LVU. Detta faller sig naturligt i de fall där det redan från början finns
klara belägg för att barnet far illa i sin hemmiljö. Det är betydligt
mera komplicerat i de situationer där det inte finns något som tyder
på brister i hemmiljön, utöver en ännu inte utredd anmälan om brott.
För ett omhändertagande krävs att det är sannolikt att den unge
behöver beredas vård med stöd av LVU. I första hand skall emellertid
insatser enligt LVU göras i samförstånd med den unge och hans
vårdnadshavare. Redan här uppstår en konflikt om man över huvud
taget inte har berett vårdnadshavaren en möjlighet att uttrycka sin
mening. Man torde knappast generellt kunna utgå från att en vård-
nadshavare som inte är misstänkt skall motsätta sig åtgärder som är till
skydd för barnet. Man kan inte heller utgå från att misstanke om att
en underårig har utsatts för brott alltid i sig är tillräckligt för ett
omhändertagande enligt LVU, särskilt inte om brottsmisstanken är vag
och inte stöds av några yttre iakttagelser. Omhändertagande enligt
LVU får inte beslutas för andra syften än att tillgodose den underåriges
vårdbehov. I de fall barnet själv har tagit initiativ till en brottsanmälan
torde frivillig vård falla sig naturligast. Enligt min mening finns det
således en rad situationer där det kan ifrågasättas om omhändertagande
med stöd av LVU kan komma i fråga.
Utöver synpunkten att LVU inte erbjuder någon generell lösning
bör framhållas att det inte finns några klara uttalanden om att social-
nämnden i alla avseenden kan inträda i vårdnadshavarens ställe när
det gäller rättsliga frågor som berör barnet. Särskilt när det gäller
omhändertaganden som grundar sig på brister i den unges miljö finns
det anledning att fundera över hur långt vårdansvaret sträcker sig. Det
kan därför ifrågasättas om socialnämnden i alla avseenden kan träda i
en vårdnadshavares ställe när det gäller beslut som rör ett barns
medverkan i en förundersökning. Det torde t.ex. knappast ligga inom
ramen för deras befogenhet att på sätt som anges i 20 kap. 14 § RB
ange brott eller att ta ställning till skadeståndsanspråk.
Det finns också anledning att ifrågasätta om ett omhändertagande
enligt LVU ger rättsligt stöd för socialnämnden att inställa ett barn till
förhör mot barnets vilja. Enligt min mening är det tveksamt om det
föreligger någon allmän befogenhet för en myndighet som ansvarar för
tvångsvård att inställa den som vårdas till förhör hos polisen även om
detta görs i den vårdades intresse. Jag anser det också tveksamt om
omhändertagande enligt LVU ger stöd för att inställa barn som är så
små att de inte själva kan uttrycka någon egen vilja.
En komplikation i sammanhanget är att Socialstyrelsen har förordat
att man så snart som möjligt skall underrätta vårdnadshavaren om ett
omhändertagande med stöd av LVU. Detta torde i praktiken omöjlig-
göra att man t.ex. förordnar en god man för barnet eftersom i varje fall
förhör måste äga rum innan någon får tillfälle att påverka barnets
utsaga. Däremot torde en läkarundersökning normalt kunna anstå en
kortare tid.
Ett omhändertagande enligt LVU löser enligt min mening inte
heller det grundläggande problemet med läkarundersökning av den
som har utsatts för brott. Det kan uppfattas som stötande om den som
är underårig mot sin vilja måste underkasta sig sådana åtgärder i
brottsutredande syfte som inte kan vidtas mot ett vuxet brottsoffer
enbart av det skälet att den underårige är omhändertagen enligt LVU.
En annan sak är att en läkarundersökning kan vara nödvändig för att
fastställa vårdbehovet.
1995/96:JO1
98
Man kan också ställa sig frågan om det från principiella utgångs-
punkter är lämpligt att socialnämnden, om den har gjort anmälan om
brott, skall kunna vidta tvångsåtgärder mot målsäganden delvis i syfte
att genomföra brottsutredningen.
I de fall där barnet inte är omhändertaget med stöd av LVU kan det
ifrågasättas om socialnämnden i något avseende kan inträda i vårdnads-
havarens ställe när det gäller frågor som rör brott mot barn.
Jag anser således att det föreligger oklarheter rörande vilka befogen-
heter socialnämnden har när det gäller att fa ett barn att medverka i
en brottsutredning där vårdnadshavaren kan ha intressen som strider
mot barnets. Att så är fallet är enligt min mening otillfredsställande.
Det är angeläget att misstänkta sexuella övergrepp och andra brott som
riktas mot barn kan utredas och att bevisning som krävs för lagföring
kan säkras. Det vore därför värdefullt att fa frågor som rör barns
ställning i nu aktuella hänseenden belysta genom uttalanden av JO.
Jag anser också att det skulle vara av värde om man utredde möjlighe-
terna att komplettera lagstiftningen på de punkter där det i dag
föreligger brister eller oklarheter.
En lösning kan vara att komplettera den sociala lagstiftningen på det
sättet att man uttryckligen anger när en socialnämnd far agera i fråga
om barn och brottsutredningar och därvid reglerar nämndens befogen-
heter. Om man överväger att ge socialnämnden ökade befogenheter att
företräda underåriga vid brottsutredning måste man emellertid betänka
att en sådan lösning ter sig mindre lämplig när det gäller brottstyper
som inte riktar sig mot den unges person, t.ex. om en vårdnadshavare
förskingrar barnets tillgångar. I sådana fall ligger det närmare till
hands med exempelvis ett förordnande av en god man. Samtidigt bör
man undvika att ha olika lösningar för olika brottstyper eftersom detta
i sig kan vålla problem om någon utsätts för brott som rör både person
och egendom.
En annan möjlighet som jag vill peka på kan vara att tillskapa en
särskild lag med regler om vem som far företräda underåriga vid
förundersökning och lagföring i de fall den underårige och vårdnads-
havaren kan antas ha motstridiga intressen. Så kan vara fallet både när
den underårige är målsägande och när han själv är misstänkt. För egen
del anser jag att sistnämnda lösning skulle erbjuda bättre möjligheter
att få ett generellt fungerande regelsystem.
Sammanfattande synpunkter
Sammanfattningsvis vill jag framhålla att det är en rad rättsliga pro-
blem förknippade med situationer där en underårig och dennes vård-
nadshavare kan ha motstridiga intressen i samband med brottsutred-
ning och lagföring. Problemen ställs mera på sin spets ju yngre barnet
är och ju mer svårutredd brottsligheten är. Det vore bra att få dessa
frågor belysta genom uttalanden av JO. Flera frågor är dock sådana att
någon egentlig lösning inte står att finna med dagens lagstiftning. Jag
anser också att det är frågor av sådan vidd och komplexitet att de
kräver en bredare genomgång.
4 Bedömning
Regeringsformens regler om skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp
(2 kap. 6 §) och mot frihetsberövande och andra begränsningar av
rörelsefriheten (2 kap. 8 §) gäller också till förmån för barn. En
grundläggande förutsättning för att ett barn som är målsägande i en
brottsutredning tvångsvis skall kunna bii föremål för läkarundersök-
1995/96:JO1
99
ning eller hämtas till förhör är således att det finns uttryckliga lagreg-
ler som medger sådana åtgärder (jfr 2 kap. 12 §). Jag vill här erinra
om att jag i mitt remissyttrande över promemorian (Ds 1991:56)
Ändrade regler om kroppsvisitation och kroppsbesiktning har framfört
uppfattningen att också frågan om samtycke i samband med använd-
ningen av straffprocessuella tvångsmedel bör lagregleras och att denna
fråga för närvarande utreds av Polisrättsutredningen.
I det aktuella sammanhanget är tre skilda regelsystem av intresse,
det straffprocessuella systemet som i första hand återfinns i rättegångs-
balken och förundersökningskungörelsen, de social rätts liga reglerna i
socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av
unga (LVU) samt den familjerättsliga regleringen i föräldrabalken.
Som framhålls i Riksåklagarens yttrande öppnar det straffprocessuel-
la regelsystemet endast ett begränsat utrymme för att genom tvångsåt-
gärder inställa en målsägande som är under 15 år till förhör, och det
innehåller över huvud taget inte några regler som tillåter tvångsmässig
läkarundersökning av en målsägande oavsett ålder. En förutsättning för
att man skall kunna genomföra en meningsfull brottsutredning när ett
barn har blivit utsatt för brott är således i många fall, på samma sätt
som när målsäganden är vuxen, att man kan få till stånd en frivillig
medverkan från målsägandens sida.
Frågan om vem som skall lämna sitt medgivande till åtgärder som
riktar sig mot en underårig regleras i föräldrabalken. Jag kan i fråga
om den närmare innebörden av denna reglering hänvisa till vad som
sägs i Riksåklagarens yttrande. Jag vill i sammanhanget särskilt erinra
om vad Socialstyrelsen har uttalat om att barnets egen uppfattning i
fråga om läkarundersökning skall beaktas när det är fråga om barn
som har nått en sådan ålder och mognad att deras egen vilja bör
beaktas samt att barn i princip anses ha nått en sådan mognad från
tolv års ålder.
De fall där barnets eget medgivande är en nödvändig och tillika
tillräcklig förutsättning för dess medverkan i en brottsutredning vållar
inte några problem från rättslig synpunkt. Om barnet vill medverka
kommer de aktuella utredningsåtgärderna till stånd. I annat fall blir,
som Riksåklagaren har påpekat, förutsättningarna för lagföring mindre
goda och resultatet torde då som regel bli att åklagaren antingen inte
inleder förundersökning eller beslutar att lägga ned en inledd förun-
dersökning. Det skulle i och för sig kunna ifrågasättas om det alltid är
rimligt att en målsägande, antingen denne är underårig eller vuxen, de
facto disponerar över en brottsutredning genom att ha ensam beslutan-
derätt i fråga om t.ex. en läkarundersökning vars resultat är en
nödvändig förutsättning för att ett visst brott skall kunna beivras.
Denna frågeställning faller emellertid utanför ramen för det aktuella
ärendet. Det är här tillräckligt att konstatera att gällande rätt har
denna innebörd.
De situationer som vållar problem är, som framgår av yttrandena i
ärendet, de där målsäganden är ett barn som befinner sig på ett sådant
utvecklingsstadium att det enligt föräldrabalkens regler skall företrädas
av någon annan — enligt huvudregeln vårdnadshavaren — samtidigt
1995/96:JO1
100
som denne av utredningsskäl inte bör underrättas om de tilltänkta
utredningsåtgärderna. Som Riksåklagaren har påpekat är lösningen att
förordna en god man för barnet här inte en framkomlig väg, eftersom
ett sådant förordnande enligt gällande regler inte kan komma till stånd
utan vårdnadshavarens kännedom. Vad som då kommer i blickpunk-
ten är i stället de sociala myndigheternas befogenheter enligt LVU.
Reglerna i LVU gör det möjligt att tvångsomhänderta unga personer
i syfte att skydda dem för risker som antingen har sin grund i
missförhållanden i hemmet eller i barnets eget beteende. Ett beslut om
omhändertagande innebär bl.a. att socialnämnden, i den mån det
behövs för att genomföra vården, bestämmer om barnets personliga
förhållanden (11 § fjärde stycket LVU). Det anses att denna regel ger
socialnämnden rätt också att inställa ett omhändertaget barn till förhör
och läkarundersökning i en brottsutredning.
I sitt beslut den 13 oktober 1993 om Socialnämndens i Hammarö
kommun beslut och åtgärder rörande Carl uttalade JO Gunnel Norell
Söderblom bl.a. följande.
Som redovisats ovan har socialnämnden ett särskilt ansvar att värna
om barns säkerhet och trygghet. När det gäller misstänkta övergrepp
mot en underårig och andra missförhållanden har socialnämnden
därvid en skyldighet att tillse att den underårige bereds erforderligt
skydd och nödvändig vård. I dessa sammanhang är en polisutredning
rörande övergreppen ofta betydelsefull. Vid sådant förhållande måste
inställande av barnet till ett polisförhör som rör de misstänkta över-
greppen anses ingå i de befogenheter som tillkommer socialnämnden
med stöd av ett beslut om omhändertagande enligt 6 § LVU. Någon
annan grund för socialnämnden att utan vårdnadshavarens medgivande
vidta en sådan åtgärd finns inte.
Socialstyrelsen har i Allmänna råd 1991:3 om sexuella övergrepp mot
barn uttalat att ett beslut om omhändertagande enligt LVU innebär att
socialtjänsten övertar den rätt som vårdnadshavaren har att bestämma
om en läkarundersökning som ett led i en brottsutredning skall göras
eller inte. Dock skall barnets vilja respekteras i samma utsträckning
som om barnet inte hade beretts vård med stöd av LVU (s. 114).
Riksåklagaren har emellertid för sin del ifrågasatt om socialnämn-
den i alla avseenden kan eller bör träda i vårdnadshavarens ställe när
det gäller ett omhändertaget barns medverkan under en förundersök-
ning. Riksåklagaren har vidare anfört att man inte alltid kan utgå från
att förutsättningar för att omhänderta ett barn enligt LVU föreligger
även om det finns en misstanke om sexuella övergrepp, och att denna
lagstiftning således inte erbjuder någon generell lösning i frågan om
hur utredning av ett brott begånget mot ett barn skall kunna genomfö-
ras utan vårdnadshavarens vetskap och medverkan. Man kan här peka
bl.a. på det förhållandet att det för att förundersökning skall inledas är
tillräckligt med en ganska svag grad av misstanke, medan det däremot
för ett omedelbart omhändertagande enligt LVU krävs att det är
sannolikt att den unge behöver beredas vård. Som Riksåklagaren har
påpekat utgår regleringen i LVU vidare från att insatser för att skydda
den unge i första hand skall göras i samförstånd med denne och hans
vårdnadshavare.
1995/96: JO 1
101
Man måste, när man diskuterar de här aktuella frågorna, beakta att
regleringen i LVU och bestämmelserna om förundersökning i brottmål
har skilda syften och tillämpas av myndigheter som i hög grad skiljer
sig från varandra såvitt gäller uppgifter och arbetssätt. Som redan har
nämnts syftar reglerna i LVU till att skydda barn och ungdomar för
risker av visst angivet slag, medan däremot förundersökningsförfaran-
det ingår som ett led i samhällets verksamhet för att utreda och beivra
begångna brott.
Den för rättsstaten utmärkande ändamålsprincipen innebär att ett
tvångsingripande mot en enskild får vidtas endast i det syfte som har
föranlett den reglering som läggs till grund för ingripandet. Det får
exempelvis inte förekomma att man beslutar att omhänderta ett barn
med stöd av LVU enbart i syfte att underlätta en brottsutredning. En
annan sak är att det som kommer fram vid en sådan utredning många
gånger kan ha betydelse för socialnämndens ställningstaganden vid
tillämpningen av den lagstiftning som gäller för dess verksamhet.
Man kan således sammanfattningsvis konstatera att det i dagens läge
i vissa fall inte är möjligt att fa till stånd en medverkan från ett barns
sida i en utredning avseende ett brott riktat mot barnet självt annat än
om det är omhändertaget enligt LVU, men att lagliga förutsättningar
för ett omhändertagande i dessa situationer inte alltid är för handen.
Det är enligt min mening inte tillfredsställande att möjligheterna att
utreda ett kanske mycket allvarligt brott på detta sätt är beroende av
tillämpningen av en lagstiftning som har ett helt annat syfte än att
tillgodose det allmänna samhälleliga intresset av att brott beivras.
Det kan vidare från principiella utgångspunkter ifrågasättas om ett
medgivande till polisförhör och läkarundersökning som lämnas av en
socialnämnd som har anmält det brott som är föremål för utredning i
rättssäkerhetshänseende kan jämställas med ett samtycke som avges av
en företrädare för barnet som står fri i förhållande till såväl de berörda
myndigheterna som barnets vårdnadshavare och som inte har något
annat intresse i saken än att se till att tillbörlig hänsyn tas till barnets
personliga integritet i den uppkomna situationen. Det finns här anled-
ning att erinra om att det vid misstanke om t.ex. sexualbrott kan bli
fråga om läkarundersökningar och andra utredningsåtgärder som också
av ett ganska litet barn kan uppfattas som både kränkande och
skrämmande.
Jag delar av nu anförda skäl Riksåklagarens uppfattning att man bör
överväga att komplettera lagstiftningen vad gäller underåriga målsägan-
des ställning i förundersökningsförfarandet. Ett sådant arbete bör in-
riktas på att få till stånd en särskild lag som i syfte bl.a. att stärka
rättssäkerhetsskyddet för den underårige reglerar frågan om vem som
skall företräda den underårige vid sådana förundersökningar där denne
och vårdnadshavaren kan antas ha motstridiga intressen. Jag översän-
der därför ett exemplar av detta beslut till Justitiedepartementet.
Jag vill avslutningsvis återknyta till den förundersökning som har
varit utgångspunkten för detta ärende. Det har inte kunnat klarläggas
vem som fattade beslutet om läkarundersökning av Carl bl.a. av det
skälet att dokumentation saknas. Jag vill med anledning härav under-
1995/96:JO1
102
stryka det angelägna i att sådana beslut som gäller utredningsåtgärder
riktade mot barn fattas av förundersökningsledaren och att inhämtade
samtycken och fattade beslut noga dokumenteras.
Jag har i detta ärende samrått med JO Gunnel Norell Söderblom.
(Dnr 4145-1992)
1 ett beslut den 26 september 1994 anförde chefsJO Eklundh bl.a.
följande.
Under inspektion i november 1992 av åklagar- och polismyndigheter-
na i Katrineholm uppmärksammades vid genomgång av polismyndig-
hetens beslagsliggare att ett ärende från år 1985 inte hade avslutats. Av
handlingarna i åklagarmyndighetens akt i ärendet BDÅC 184-85 fram-
gick bl.a. följande.
Den 12 mars 1985 anmälde I.G. hos polismyndigheten att hans
checkhäfte hade stulits och att någon obehörigen använt checkar
genom att förfalska hans namn. Det framkom att tio checkar blivit
inlösta. Alla checkarna var utställda på T.T. Husrannsakan gjordes i
T.T:s bostad den 2 maj 1985, varvid visst gods togs i beslag (nr 83-85 i
beslagsliggaren). T.T., som var utländsk medborgare, anhölls i sin
frånvaro den 9 maj 1985 som misstänkt för grova bedrägerier medelst
urkundsförfalskning. Sedan det hade konstaterats att den misstänkte
avvikit beslutade chefsåklagaren Hadar Franssén den 7 december 1988
att lägga ned förundersökningen tills vidare. Som skäl för åtgärden
angavs att den misstänkte hade avvikit och inte kunde förväntas bli
anträffad. Samtidigt hävdes anhållningsbeslutet. Något beslut om det
beslagtagna godset meddelades däremot, såvitt framgår av handlingar-
na, inte samtidigt. På en skrivelse från polismyndigheten avseende
granskning av dennas beslagsliggare hade Hadar Franssén, uppenbarli-
gen i september 1990, antecknat följande. "Kvar i beslag. BL 83-85 är
bevismaterial. Preskription först maj 1995".
I infordrat yttrande anförde Åklagarmyndigheten i Katrineholm (chefs-
åklagaren Hadar Franssén) bl.a. följande.
Nedläggandet av förundersökningen har skett med stöd av rättegångs-
balken 23 kap. 4 § 2 st. sista meningen. Hinder mot återupptagande av
förundersökningen anses inte föreligga (Gullnäs m.fl.: Rättegångsbal-
ken I 23:28 och Gärde: Nya rättegångsbalken 1949 sid. 294). Målet
anses kunna betraktas som vilande om det finns utsikt att förundersök-
ning längre fram skall kunna upptagas på nytt med bättre resultat, som
t.ex. att den misstänkte i nu aktuellt fall anträffas. (Olivecrona: Rätte-
gången i brottmål enligt rättegångsbalken 1961 sid. 202).
1995/96:JO1
103
Som stöd för beslaget åberopar jag 27 kap. 1 § rättegångsbalken, då
de beslagtagna föremålen skäligen kan antagas äga betydelse för utred-
ningen.
Utredningen — förundersökningen — är i det aktuella fallet vilande
och kan återupptagas. Det hävdas, att skäl enligt 27 kap. 1 § rätte-
gångsbalken fortfarande föreligger för beslaget.
Anledning till beslagets hävande på grund av 27 kap. 7 § 2 st
rättegångsbalken föreligger enligt min mening inte. Beslaget saknar
penningmässigt värde. Det är inte fråga om affärshandlingar eller
liknande och det kan inte råda tvekan om att åtalsregeln inte gäller.
Ej heller hävningsgrund enligt 27 kap. 8 § 1 st 2 ledet rättegångsbal-
ken föreligger. Som ovan anförts kan förundersökningen återupptas
och de beslagtagna föremålen kan skäligen antagas äga betydelse för
den återupptagna utredningen lika väl som de ägt betydelse för den
utredning som tillsvidare nedlagts.
De i rättegångsbalken givna reglerna för hävande av beslag är enligt
min mening inte tillämpliga i detta fali. Däremot föreligger fortfarande
skäl för beslag. Ett hävande av beslaget är en definitiv åtgärd som inte
kan återupptagas.
Bestämmelserna om hävande av beslag har inte föranlett någon
kommentar i nu aktuellt avseende såvitt kan utläsas av härstädes
tillgängliga kommentarer (Gullnäs: Rättegångsbalken I, Gärde: Nya
rättegångsbalken, Olivecrona: Rättegången i brottmål enligt rättegångs-
balken 1961 eller Ekelöf: Rättegång 3:e häftet 1970). I Ekelöfs fram-
ställning Rättegång angivet häfte sid. 31 torde ett visst stöd för mitt
beslut att låta beslaget bestå kunna utläsas motsättningsvis genom
uttalandet "ett perdurerande tvångsmedel bör naturligtvis upphöra så
snart behovet där har bortfallit".
1995/96JO1
De grundläggande bestämmelserna om förundersökning finns i 23 kap.
rättegångsbalken (RB).
Förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse
eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under
allmänt åtal har förövats (1 §). Förundersökning inleds av polismyn-
digheten eller åklagaren (3 § första stycket). Hittills har inledande av
en förundersökning kunnat ske formlöst. Det föreslås emellertid i
proposition 1994/95:23 om ett effektivare brottmålsförfarande att det i
23 kap. 3 § RB skall föreskrivas att förundersökning skall inledas
genom ett formligt beslut av någon som är behörig att inleda den
aktuella förundersökningen.
Under förundersökningen skall utredas vem som skäligen kan miss-
tänkas för brottet och om tillräckliga skäl föreligger för åtal mot
honom samt målet så beredas att bevisningen kan förebringas i ett
sammanhang vid huvudförhandlingen (2 §).
Förundersökningen skall bedrivas så skyndsamt som omständighe-
terna medger, och om det inte längre finns anledning att fullfölja den
skall den läggas ned (4 §).
Som exempel på omständigheter som kan föranleda nedläggning av
en förundersökning nämns i litteraturen att man inte har kunnat
uppbringa några spår efter brottslingen, att den misstänkte har avvikit,
att inget brott befinns föreligga samt att gärningsmannen är under 15
år (Gullnäs m.fl. Rättegångsbalken I, Del 2, s. 23:28). JO har gett
104
uttryck för uppfattningen att en förundersökning kan läggas ned i vissa
fall där brottet har begåtts av en utländsk medborgare som har lämnat
landet och som inte har någon anknytning hit längre. För att förun-
dersökningen skall kunna läggas ned i ett sådant fall bör emellertid
krävas att misstanken rör ett ringa brott och att åtgärder för lagföring
inte har vidtagits innan utlänningen lämnat landet (JO 1980/81 s. 117).
Ett beslut att lägga ned en förundersökning innebär inte ett slutligt
ställningstagande till frågan om utredning av brottet. Tvärtom kan
utredningen när som helst återupptas, om nya omständigheter kom-
mer fram eller förhållandena i övrigt ändras. Olivecrona har uttalat att
nedläggandet av förundersökningen innebär att målet betraktas som
vilande, om det finns utsikt att den längre fram skall kunna tas upp på
nytt med bättre resultat (Rättegången i brottmål enligt RB, Lund 1961,
s. 202).
Vad som ovan anförts om inledande av en förundersökning får anses
gälla också i frågan om ett beslut om återupptagande av en sådan.
Enligt Riksåklagarens anvisningar skall ett beslut att lägga ned en
förundersökning i diariet redovisas med — förutom själva slutet — en
kortfattad motivering. Det ankommer på åklagaren att göra klart för
registerföraren hur motiveringen lämpligen skall utformas i diariet
(Riksåklagarens cirkulär RÅC 11:52, Anvisningar om diarieföring
m.m.).
Ett beslut att lägga ned en förundersökning får således till följd att
ärendet redovisas som avslutat i diariet, och det kommer följaktligen
inte att tas upp på den balansförteckning över ej avslutade ärenden
som enligt samma cirkulär skall upprättas årligen vid åklagarmyndig-
heten.
När en åklagare har fattat beslut att inte inleda förundersökning
eller att en inledd förundersökning skall läggas ned skall målsäganden,
enligt 14 § förundersökningskungörelsen (1947:948), underrättas om
beslutet om han angett brottet eller anmält enskilt anspråk i anledning
av brottet eller om han har begärt att bli underrättad.
Under det utredningsarbete som bedrivs inom ramen för en förun-
dersökning får straffprocessuella tvångsmedel tillgripas om vissa förut-
sättningar är uppfyllda. I fråga om användandet av tvångsmedel under
förundersökningen görs i 23 kap. 16 § RB en hänvisning till vad som
föreskrivs i 24—28 kap. RB.
Ett sådant tvångsmedel är beslag. Ett föremål som skäligen kan antas
ha betydelse för utredningen om brott eller vara någon avhänt genom
brott eller kan komma att förverkas på grund av brott får enligt 27
kap. 1 § RB tas i beslag. I 27 kap. 8 § första stycket RB föreskrivs bl.a.
att ett beslag omedelbart skall hävas om det inte längre finns skäl för
det.
1995/96:JO1
Frågan hur man skall förfara med beslagtaget gods när en förundersök-
ning läggs ned har inte berörts i den centrala juridiska litteraturen. I
de allra flesta fall torde saken inte heller vålla något problem. Svårig-
heter uppkommer emellertid i sådana fall som det nu aktuella, där
den misstänkte har avvikit och det tills vidare inte är möjligt att vidta
några ytterligare utredningsåtgärder i syfte att föra utredningen framåt
men där det inte kan uteslutas att det senare kan komma att föreligga
förutsättningar för att återuppta utredningen.
I ett sådant fall föreligger som åklagarmyndigheten har anfört for-
mella förutsättningar för att låta gjorda beslag bestå. Å andra sidan kan
det förhållandet att den misstänkte har avvikit läggas till grund för ett
beslut att lägga ned förundersökningen. Man kan alltså hamna i ett
läge där det finns skäl att lägga ned förundersökningen samtidigt som
det finns lagliga förutsättningar att alltjämt ha föremål i beslag.
Man måste vid ställningstagandet till hur man skall förfara i en
sådan situation utgå från den systematiska uppbyggnaden av det regel-
system som avser förundersökningsförfarandet och de straffprocessuella
tvångsmedlen. Detta regelsystem är konstruerat på sådant sätt att ett
tvångsmedel enligt bestämmelserna i 24—28 kap. RB kan användas
endast inom ramen för en pågående förundersökning (jfr den ovan
nämnda bestämmelsen i 23 kap. 16 § RB) eller en rättegång som inte
har avslutats genom ett lagakraftvunnet avgörande. Om en förunder-
sökning inte redan har inletts när en straffprocessuell tvångsåtgärd
vidtas, innebär åtgärden enligt min mening att förundersökning därige-
nom inleds (JO 1993/94 s. 97; se även uttalanden i den nyss nämnda
propositionen s. 78 om att regeln i 23 kap. 3 § fjärde stycket RB om
polismans rätt att vidta vissa utredningsåtgärder innan förundersökning
hunnit inledas inte ger behörighet att tillgripa tvångsåtgärder).
Såväl lydelsen av bestämmelsen i 23 kap. 4 § andra stycket RB om
nedläggande av förundersökning som de krav på dokumentation av ett
beslut att lägga ned en förundersökning och den skyldighet att under-
rätta målsäganden om beslutet som ställs upp i Riksåklagarens cirkulär
om diarieföring respektive i 14 § förundersökningskungörelsen ger vid
handen att ett nedläggningsbeslut far till följd att förundersökningen
skall anses avslutad. Detta motsägs inte av det förhållandet att en
nedlagd förundersökning kan komma att återupptas om nya omstän-
digheter framkommer. Eventuella tvångsmedelsbeslut — t.ex. beslag
eller anhållande i utevaro — måste alltså hävas senast i samband med
nedläggningsbeslutet. Gör man den bedömningen att ett tvångsmedels-
beslut bör bestå kan förundersökningen omvänt inte anses avslutad
och förutsättningar att lägga ned den genom ett formligt beslut saknas
då.
Det finns också goda skäl av praktisk art för att inta den här
redovisade ståndpunkten.
I och med att ärendet registreras som avslutat i diariet uppkommer
en påtaglig risk för att det skall falla i glömska, och sannolikheten för
att förundersökningen skall komma att återupptas är därför i prakti-
ken ringa.
Jag vill vidare erinra om att förutsättningarna för ett beslag —
liksom för andra tvångsmedel — under alla omständigheter upphör i
och med att preskription inträder. Senast då åligger det åklagaren att i
enlighet med bestämmelsen i 27 kap. 8 § RB häva beslaget. Om
ärendet dessförinnan har registrerats som avslutat och inte längre tas
upp på balansförteckningen finns det en risk för att åklagaren inte
kommer att fullgöra denna skyldighet. Det förtjänar i detta samman-
hang att anmärkas att den anteckning om beslaget och om tidpunkten
för preskription som Hadar Franssén gjorde närmare två år efter det
att förundersökningen lades ned uppenbarligen föranletts av att han
fatt sin uppmärksamhet fastad på beslaget med anledning av polismyn-
dighetens iakttagelser vid granskning av beslagsliggaren.
Med hänsyn till att tydliga lagregler i ämnet saknas finns det
emellertid inte någon grund för att rikta kritik mot Hadar Franssén
med anledning av hans handläggning av beslagsfrågan.
En åklagare beslutade att en misstänkt som hämtats
till förhör på annan ort och som vägrade yttra sig
skulle transporteras till hemorten för s.k.
anhållningsförhör; åklagaren borde ha tagit ställning
till om den misstänkte skulle anhållas
(Dnr 3802-1993, 343-1994)
I oktober månad 1993 anmälde socialförvaltningen i Mariestad att en
flicka C., född 1984, kunde ha blivit utsatt för sexuella övergrepp från
sin bror T., född 1978 och far S., född 1948. Samtliga var bosatta i
Mariestad. C. hördes av polis den 16 oktober 1993 och berättade att T
och S. under flera års tid utnyttjat henne sexuellt. Den 20 oktober
1993 greps S. och samma dag kl. 11.30 beslutade distriktsåklagaren
Marianne Aldén att T. skulle hämtas till förhör. Hämtningsbeslutet
verkställdes den 22 oktober av polisen i Landskrona där T. tillfälligt
vistades. T. delgavs misstanke om "sexuellt umgänge med syskon" i ett
förhör som påbörjades kl. 09.34. T. förnekade brott och förklarade att
han önskade en offentlig försvarare. Förhörsledaren avbröt förhöret
kl. 09.35 för att kontakta Marianne Aldén. Enligt en anteckning i po-
lisförhöret beslutade Marianne Aldén kl. 09.55 om ett skrivbordsgri-
pande och att T. skulle transporteras till Mariestad för förhör enligt
24 kap. 8 § rättegångsbalken (RB).
Enligt det av Marianne Aldén undertecknade tvångsmedelsbeslutet
greps T. kl. 09.55 och samtidigt beslutade Marianne Aldén att T. skulle
transporteras till Mariestad för förhör enligt 24 kap. 8 § RB. Sådant
förhör påbörjades kl. 17.45 och kl. 19.50 hävde chefsåklagaren Bo
Ekstam beslutet om gripande.
1995/96: JO 1
107
Klagomålen remitterades till Åklagarmyndigheten i Mariestad för upp-
lysningar och yttrande om den rättsliga grunden för beslutet att "skriv-
bordsgripa" T.
Marianne Aldén kom in med ett yttrande i vilket hon anförde bl.a.
följande.
Anmälan om misstanke om sexuella övergrepp mot C, född 1984,
inkom till polisen från socialförvaltningen den 16 oktober 1993. För-
höret skedde på sjukhus i Skövde, där C. var intagen för utredning
enligt beslut av socialtjänsten. C. berättade att hennes far S. och
hennes bror T. under åtminstone tre års tid sexuellt utnyttjat henne.
Åklagaranmälan inkom den 19 oktober 1993. Ärendet var sådant att
en aktiv förundersökningsledning från åklagarens sida erfordrades. I
inledningsskedet var fyra utredningsmän inkopplade. Den 20 oktober
tog jag del av C:s berättelse och vad som i övrigt framkommit. Samma
dag beslutade jag att T. skulle hämtas till förhör. Det var då känt att
familjen — förutom C. — åkt till mormor i Skåne, eftersom barnen
hade höstlov, men att S. och modern B. inte längre var kvar där. På
eftermiddagen den 20 oktober greps S., då man fatt kännedom om att
han vistades i Skövde, och efter beslut och förhör enligt RB 24:8
anhölls S. S. häktades den 22 oktober såsom på sannolika skäl miss-
tänkt för sexuellt utnyttjande av underårig.
Vad avser T. hade något förhör den 20 eller 21 ej skett. Angeläget
var nu att han inkom till förhör. Utredningsläget hade förändrats så att
ett förhör med modern B. ej längre kunde avvaktas. Av vikt var härvid
att T. och B. ej skulle få tillfälle att kontakta varandra förrän båda var
hörda. På morgonen den 22 oktober var det flera kontakter mellan de
två utredningsmännen i Mariestad och polisen i Landskrona, och strax
innan häktningsförhandlingen med S. i tingsrätten kl 10.00 föredrog
utredningsmännen i Mariestad ärendet — på tvångsmedelsblanketten
angivna Owe + KÅJ avser kriminalinspektörerna Owe Forsell och
Karl-Ake Johansson, Mariestads polisdistrikt — varvid jag även samta-
lade med en polisman i Landskrona. Samtal fördes tidvis mellan våra
utredningsmän och tidvis mellan mig och polisen i Landskrona. Under
viss tidsperiod var jag inte heller anträffbar på grund av andra tjänste-
åligganden. Såsom föredragande betraktade jag ej polisen i Landskrona,
utan det var utredningsmännen i Mariestad, som föredrog ärendet. Jag
blev härvid informerad om att T. vägrade att medverka i någon form
av förhör om ej en advokat i Mariestad var närvarande, vilket jag
också förvissade mig om vid samtal med Landskronapolisen. Under
den tid som gått hade nu misstankarna mot T. fått den styrka att det
förelåg sannolika skäl till häktning. För mig framstod det som klart att
ett s.k. skrivbordsgripande förelåg. Jag ansåg i detta läge att det var av
allra yttersta vikt att höra T., och jag beordrade därför ett 24:8-förhör
samt att detta skulle ske i Mariestad, bl.a. av den anledningen att
utredningsmaterialet sammanställt med T:s förhållningssätt nu var så-
dant att förhör ej längre lämpligen kunde ske på remiss. Ett anhållan-
de kunde enligt min mening ej ske, enär T. vägrade att över huvud
yttra sig. Det är inte åklagaren som beslutar om ett gripande utan
polisen och jag ser med förvåning att polisen i Landskrona anser att
åklagaren har gjort detta. Därjämte ser jag med förvåning att Landskro-
napolisen menar att ett 23:9-förhör har hållits. Såsom jag har noterat i
min tvångsmedelsblankett och även av stödanteckningar på baksidan
var det inte den information jag erhöll.
1995/96:JO1
108
Att tiden för gripande har noterats till samma tidpunkt som när jag
beordrade ett 24:8-förhör har sin förklaring i att jag inte närmare
efterhörde tidpunkten för det formella gripandet, enär det var helt
klart att det i tidsrymd låg strax före mitt beslut. Samma är förhållan-
det vad avser S. när jag av polisen blir meddelad att S. är gripen, och
jag då får uppfattningen att man ringer i samband med gripandet och
ute på aktuell plats. Min uppfattning är således att åklagaren ej
meddelat beslut om gripande av vare sig T. eller S. och att förhör
enligt RB 23:9 ej hållits när jag beordrade ett RB 24:8-förhör. Om jag
haft sådan information skulle jag ha antecknat tiden för ett 23:9-förhör
på tvångsmedelsblanketten och då haft förutsättningar att meddela ett
beslut om anhållande. Angivande av gripandetiden på tvångsme-
delsblanketten sker alltid och är ej ett incitament på att det är
åklagarens beslut.
Chefsåklagaren Bo Ekstam förklarade i ett yttrande att han inget hade
att tillägga utöver vad Marianne Aldén anfört.
I ett beslut den 12 oktober 1994 anförde chefsJO Eklundh följande.
Enligt 23 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken (RB) får den som
uppehåller sig inom en våglängd av femtio kilometer från den plats
där förhör skall hållas hämtas till förhöret, om undersökningen avser
ett brott som kan följas av fängelse och det skäligen kan befaras, att
han inte skulle hörsamma kallelsen eller i anledning av en kallelse
skulle försvåra sakens utredning genom att undanröja bevis eller på
något annat sätt.
Enligt 23 kap. 9 § RB är den som inte är anhållen eller häktad inte
skyldig att stanna kvar för förhör längre tid än sex timmar. Ar det av
synnerlig vikt, att den som kan misstänkas för brottet är tillgänglig för
fortsatt förhör, är han skyldig att stanna kvar ytterligare sex timmar. I
andra stycket finns regler om förhör med den som är under femton år.
Sedan förhöret har avslutats eller tiden då den hörde är tvungen att
stanna kvar har gått ut, far han enligt vad som föreskrivs i tredje
stycket omedelbart avlägsna sig.
Regler om häktning, anhållande och gripande finns i 24 kap. RB.
Enligt huvudregeln i 1 § får en person som är på sannolika skäl
misstänkt för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse ett år eller
däröver häktas om vissa ytterligare förutsättningar är för handen. Ett
beslut att häkta någon meddelas av rätten (5 §).
Om det finns skäl att häkta någon, får han anhållas i avvaktan på
rättens beslut om häktning. Om det inte finns fulla skäl till häktning
men den misstänkte är skäligen misstänkt för brottet, får han anhållas
om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare
utredning. Beslut om anhållande meddelas av åklagaren (6 §).
Om det finns skäl att anhålla någon får en polisman i brådskande
fall gripa honom även utan anhållningsbeslut (24 kap. 7 § RB). Om
åklagarens beslut om anhållande utan fara kan avvaktas får gripande
däremot inte ske (jfr JO 1954 s. 203).
1995/96: JO 1
109
En åklagare kan inte besluta om ett gripande; skulle en åklagare ge
direktiv att en person skall "gripas" är detta att betrakta som ett
anhållningsbeslut. Detsamma gäller om åklagaren skulle besluta att
den misstänkte skall "kvarstanna över natten" eller "kvarhållas tills
vidare", om det inte är fråga om kvarstannande för förhör enligt
reglerna i 23 kap. 9 § RB (JO 1954 s. 200).
Om det i samband med ett förhör av en misstänkt framkommer
sådana omständigheter att det finns skäl att anhålla honom kan han
förklaras gripen av en polisman, om det i undantagsfall inte skulle gå
att komma i förbindelse med en åklagare som direkt beslutar om
anhållande. Samma regler gäller i denna situation som i andra fall av
gripande. I nu berörda fall brukar man tala om "skrivbordsgripande".
Om det är möjligt att inhämta ett åklagarbeslut saknas däremot lagliga
förutsättningar för ett skrivbordsgripande (jfr JO 1978/79 s. 59).
Om ett beslut att anhålla någon har meddelats i hans frånvaro, skali
han enligt 8 §, så snart beslutet har verkställts, förhöras av en polis-
man eller åklagare. Har åklagaren inte redan underrättats om frihets-
berövandet, skall det skyndsamt anmälas till honom. Åklagaren skall
efter förhöret omedelbart besluta om den misstänkte skall förbli anhål-
len. Har någon gripits enligt 7 §, skall han så snart som möjligt
förhöras av en polisman eller åklagare. Har åklagaren inte redan
underrättats om frihetsberövandet, skall det skyndsamt anmälas till
honom. Åklagaren skall efter förhöret omedelbart besluta om den
misstänkte skall anhållas. Anhålls inte den misstänkte, skall beslutet
om gripande omedelbart hävas.
Marianne Aldén har i sitt yttrande uppgett att hon inte har fattat något
beslut om gripande av T. men att det för henne framstod som klart att
T. var gripen när hon beordrade transport till Mariestad.
Av utredningen framgår att situationen, när Marianne Aldén fattade
sitt beslut om transport av T. till Mariestad för förhör enligt 24 kap.
8 § RB, rent faktiskt var den att T. hade hämtats till förhör såsom
misstänkt med stöd av ett beslut fattat av henne själv i hennes egen-
skap av förundersökningsledare i ärendet, att T. hade hörts enligt 23
kap. 9 § RB och att han därvid hade delgetts misstanke om brott. I en
situation av det aktuella slaget ankommer det på åklagaren att besluta i
frågan om fortsatt frihetsberövande. Ett sådant beslut kan innebära att
den misstänkte skall friges, att han skall stanna kvar för fortsatt förhör
eller att han anhålls. Någon laglig möjlighet för en polisman att
besluta om ett s.k. skrivbordsgripande förelåg således inte i detta läge.
Marianne Aldén har uppgett att hon inte hade fatt veta att T. hade
förhörts enligt 23 kap. 9 § RB. Att hon har uppfattat situationen på
detta sätt vinner stöd av det förhållandet att hon inte har antecknat på
tvångsmedelsblanketten att ett sådant förhör hade ägt rum.
Vad Marianne Aldén däremot kände till var att hämtningsbeslutet
hade verkställts och att T. fanns hos polisen i Landskrona. Hon visste
också att T. hade förklarat att han inte ville yttra sig om inte en
1995/96: JO 1
110
advokat från Mariestad var närvarande. En sådan inställning från T:s
sida förutsatte uppenbarligen att han delgetts den misstanke om brott
som hade föranlett hämtningsbeslutet.
Av de uppgifter som lämnades till Marianne Aldén framgick således
att det hade hållits ett regelrätt förhör med T. Också hennes uppfatt-
ning att det hade förekommit ett s.k. skrivbordsgripande talar i denna
riktning. Det förhållandet att T. vid tillfället vägrade att yttra sig över
brottsmisstanken innebar självfallet inte att något förhör inte skulle
anses ha förekommit. En misstänkt har alltid rätt att vägra att yttra sig
vid förhör, och en sådan vägran innebär inte i sig något hinder mot ett
anhållningsbeslut.
Med anledning av vad Marianne Aldén har uppgett om bristerna i
den information hon fick från polisen kan följande sägas. En åklagare
måste visserligen vid en föredragning i rimlig utsträckning kunna utgå
från att den som föredrar ärendet lämnar en riktig och uttömmande
information. En annan sak är emellertid att åklagaren med hjälp av
kontrollfrågor och genom analys av de uppgifter som lämnas måste
bilda sig en självständig uppfattning om vad som har förekommit, om
hur detta skall bedömas i rättsligt hänseende och om vilket beslut som
skall fattas.
Även om det inte uttryckligen nämndes vid föredragningen att ett
förhör enligt 23 kap. 9 § RB hade ägt rum, borde Marianne Aldén,
som framgår av vad som nyss har sagts, ha dragit den slutsatsen att ett
sådant förhör hade hållits.
Hennes uppfattning att det framstod som klart att ett s.k. skriv-
bordsgripande förelåg framstår som minst sagt förbryllande med tanke
på att hon var den som hade att fatta eventuella tvångsmedelsbeslut i
ärendet. Om hon hade fått en uppgift av den innebörd som hon har
nämnt, borde hon omedelbart ha försökt få klarhet i vad som hade
förekommit i syfte att rätta till det fel som i så fall hade begåtts.
Det kan sammanfattningsvis konstateras att Marianne Aldén på
grundval av den information som hon hade fått från Landskronapoli-
sen hade att ta ställning i frihetsberövandefrågan med utgångspunkt i
att T. befann sig på polisstationen såsom hämtad till förhör med stöd
av reglerna i 23 kap. 7 § RB och att ett förhör hade ägt rum. Eftersom
hon gjorde den bedömningen att anhållningsskäl förelåg, borde hennes
ställningstagande ha inneburit att T. anhölls och att han skulle trans-
porteras till Mariestad för ytterligare förhör med försvarare närvaran-
de. Det kan tilläggas att Marianne Aldéns beslut att T. skulle transpor-
teras till Mariestad, vilket innebar att denne även fortsättningsvis skulle
vara berövad friheten, i den föreliggande situationen i rättsligt hänse-
ende Sr anses vara att bedöma som ett anhållningsbeslut (jfr JO 1954
s. 200).
1995/96:JO1
(Dnr 2194-1993)
I en anmälan till JO kritiserade Jan D. Polismyndigheten i Stockholm
med anledning av ett ingripande i en affärslokal. Av anmälan framgick
bl.a. följande.
I maj 1993 besökte Jan D. en bokhandel. När han skulle lämna
affärslokalen gav ett par larmbågar utslag. Affärsinnehavaren kallade
då tillbaka honom och bad honom att öppna den väska som han hade
med sig. Jan D. vägrade att göra detta varför affärsinnehavaren ringde
efter polis. Två polismän, polisassistenten Helena Stridsman och polis-
aspiranten Ulf Bajas, Polismyndigheten i Stockholm, kom därefter till
platsen. Jan D. beordrades att öppna sin väska, vilket han gjorde. Han
fick också tömma sina fickor samt utsattes för en "handpåläggning" av
den typ som förekommer vid kroppsvisitation. Under visitationen
upplystes Jan D. om att han var misstänkt för brott. Något föremål
härrörande från bokhandeln påträffades inte och Jan D. fick lämna
lokalen.
Jan D. ifrågasatte bl.a. om enbart det förhållandet att larmbågarna
hade signalerat utgjorde tillräckliga skäl för polismännen att vidta de
angivna åtgärderna.
Vid kontakt med Polismyndigheten i Stockholm framkom att någon
K-anmälan inte hade upprättats med anledning av ingripandet. Den
enda dokumentation av händelsen som då fanns att tillgå var ett
ingripandemeddelande. Enligt detta skulle även en minnesanteck-
ning/PM ha upprättats. Någon sådan kunde dock till en början inte
återfinnas. Under handläggningen hos JO påträffade man emellertid
hos polismyndigheten en handling rubricerad primärrapport, vilken
torde vara den minnesanteckning/PM som åsyftas i ingripandemedde-
landet, och ett protokoll över vidtagna tvångsåtgärder. Båda handling-
arna var undertecknade av Helena Stridsman. Det framkom vidare att
ärendet hade registrerats i polismyndighetens allmänna diarium (dnr A
8138-93). Förhör hölls av personal vid JO-ämbetet med Helena Strids-
man och Ulf Bajas.
Ärendet remitterades till Länsstyrelsen i Stockholms län, länspolis-
mästaren, för utredning och yttrande.
Länsstyrelsen (biträdande länspolismästaren Gösta Welander) anförde
bl.a. följande.
Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare skyddad mot
kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Enligt 2 kap.
12 § samma lag får emellertid dessa s.k. fri- och rättigheter begränsas
1995/96:JO1
112
genom lag. Innan förundersökning har hunnit inledas far en polisman,
enligt bestämmelserna i 23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken,
vidta åtgärder i syfte att utreda brott om åtgärden inte kan uppskjutas
utan olägenhet. Om förutsättningar föreligger enligt bestämmelserna i
28 kap. 11 § samma lag far en polisman underkasta en person kropps-
visitation i syfte att söka efter föremål som är underkastat beslag eller
eljest vinna annan utredning om brottet. Samma gäller beträffande
förutsättningar för husrannsakan enligt bestämmelserna i 28 kap. 1 §
rättegångsbalken. Har åtgärden företagits med stöd av bestämmelserna i
23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken skall den, så snart det kan
ske, anmälas för undersökningsledaren enligt bestämmelserna i förun-
dersökningskungörelsen. Har ingenting anträffats som kan styrka
brottsmisstanken och det inte heller i övrigt föreligger någon omstän-
dighet som kan utgöra grund för anledning att anta att ett brott har
förövats torde det bli fråga om ett s.k. negativt beslut att inte inleda
förundersökning.
Vad därefter gäller frågan om det förelåg förutsättningar för hus-
rannsakan och kroppsvisitation i ärendet finner länsstyrelsen att upp-
lysningarna till polismännen hade den styrkan att de kunde utgöra
grund för beslut om de åtgärder som företogs. Enligt länsstyrelsens
mening förelåg det fara i dröjsmål varför Helena Stridsman hade rätt
att besluta om åtgärden. Alternativet hade i stället varit att föra in Jan
D. på polisstationen för åtgärder vilket naturligtvis hade varit ett större
ingrepp mot honom.
Primärrapporten innehöll bl.a. följande.
— — — sammanträffade pm med butiksägaren K. och den gripne
personen, en äldre man. K. uppgav för pm att den mt mannen handlat
vykort utanför butiken och betalat dessa i kassan inne i butiken. När
mannen passerade larmbågen strax innan entrén på väg ut igen gav
larmbågen utslag. Det var endast den aktuelle mannen som passerade
larmbågen vid det tillfället. Butiksägaren K. observerade hela händelse-
förloppet när mannen passerade larmbågen. K. ropade till mannen att
återvända till butiken. Mannen hade gått ut på gatan och bort från
butiken. När K. ropade till mannen att återvända brydde mannen sig
ej om detta utan fortsatte att gå från butiken. K. var helt säker på att
mannen hörde honom. K. sade till mannen återigen varvid mannen
kom tillbaka in i butiken.
K. och mannen stod strax innanför entrén och K. förklarade för
mannen varför han fick komma tillbaka. När mannen återvände till
butiken tjöt larmet återigen när han passerade. Ingen annan passerade
samtidigt som mannen. Larmet är av sådan art att det hörs tydligt och
det går ej att missta sig på vad det innebär.
Från första början var mannen mycket otrevlig och aggressiv gent-
emot K. Mannen ville absolut ej samarbeta på något sätt. K:s intention
var att reda ut händelsen på bästa sätt för alla parter. K. förklarade att
larmet givit utslag vid två tillfållen när mannen passerat och frågade
mannen om han hade på sig något som han ej betalat från butiken.
Mannen fortsatte sitt otrevliga uppträdande och sade att det var fel på
larmbågen. Mannen uppgav att han ej behövde redogöra för K. om vad
han gjort eller inte gjort. Mannen ville även hela tiden lämna butiken.
K. stod vid entrén och fick spärra vägen med sina armar utslagna.
Mannen gick mot K. och försökte knuffa sig ut. Mannen slutade dock
med detta och mannen ville att polis skulle komma till platsen. K.
tillkallade polis.
1995/96: JO 1
8 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
På plats påträffade pm K. och mt mannen inne i butiken. P.g.a. att
det fanns väldigt många personer i butiken och trängseln var ganska
stor ombads mannen följa med till ett kontor på nedre botten. Detta
för att i lugn och ro reda ut vad som hänt.
Stridsman förklarade för mannen flera gånger att han för tillfället
var misstänkt för ett brott, snatteri p.g.a. att larmet givit utslag.
Mannen vägrade även att uppge namn och ville ej säga något till pm
om huruvida han hade på sig något som han ej betalat. Inne i butiken
säljs förutom böcker och vykort div småsaker. Pm bedömde att det
fanns risk för att mannen kunde försöka göra sig av med något under
den tid pm befann sig i butiken med mannen. Som tidigare nämnt
roterade många personer runt mannen och pm och det var allmänt
rörigt.
Stridsman förklarade för mannen att pm ville undersöka om man-
nen hade på sig något stöldgods. Stridsman beslöt att utföra en kropps-
visitation enl. RB 28:13, fara i dröjsmål. Mannen medförde en mindre
ryggsäck av typ Fjällräven. Stridsman undersökte ryggsäcken och man-
nens kläder. Stridsman fann inget stöldgods från butiken. Närvarande
vid kroppsvisitationen var Bajas och butiksägaren K. Visitationen
skedde inne på ett kontor på nedre botten. Pm förklarade hela tiden
för mannen de åtgärder pm utförde och varför detta gjordes. Stridsman
utförde en husrannsakan enl. RB 28:1, fara i dröjsmål på ryggsäcken.
Enl. K. hade mannen medfört ryggsäcken när han passerat larmbågen.
Så fort Stridsman konstaterat att mannen ej hade något stöldgods på sig
frigavs mannen omedelbart kl 10.52. Mannen var okänd. Stridsman
förklarade för mannen att han nu ej var skäligen misstänkt för brott
och att han fick lämna platsen. Mannen informerades även om att pm
skulle protokollföra åtgärderna som pm utfört gentemot mannen.
Mannen krävde att fa pm:s namn vilket mannen fick. Mannen lämna-
de därefter butiken.
1 ett beslut den 1 november 1994 anförde chefsJO Eklundh bl.a.
följande.
Om det finns anledning att anta att det har förövats ett brott som kan
följas av fängelse, far enligt 28 kap. 1 § rättegångsbalken (RB) hus-
rannsakan göras hos den som är skäligen misstänkt för brottet för att
eftersöka föremål som är underkastade beslag, eller i övrigt för att
utröna omständigheter som kan ha betydelse för utredning om brottet
(reell husrannsakan).
Förordnande om husrannsakan meddelas av undersökningsledaren,
åklagaren eller rätten (28 kap. 4 § RB). Om fara är i dröjsmål får
emellertid enligt 5 § samma kapitel en polisman företa husrannsakan
utan sådant förordnande.
Om det förekom anledning att det hade förövats ett brott som kunde
följas av fängelse, fick enligt 28 kap. 11 § RB i dess lydelse före den 1
januari 1994 kroppsvisitation företas på den som var skäligen miss-
tänkt för brottet, för eftersökande av föremål som var underkastade
beslag eller annars till utrönande av omständigheter som kunde ha
betydelse för utredningen om brottet. Den ändring av reglerna om
kroppsvisitation som trädde i kraft den 1 januari 1994 (SFS 1993:1408)
innebar i det nu nämnda hänseendet endast vissa redaktionella föränd-
ringar.
1995/96:JO1
114
Genom lagändringen infördes emellertid också ett nytt tredje stycke
i 28 kap. 11 § RB. Kroppsvisitation definieras där som en undersök-
ning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket
och andra föremål som någon har med sig.
Av reglerna i 28 kap. 13 § RB följer att samma regler gäller om
behörighet att besluta om kroppsvisitation som om behörighet att
besluta om husrannsakan.
Enligt den upprättade skriftliga dokumentationen blev Jan D. föremål
för såväl en kroppsvisitation som en husrannsakan. Som grund för
åtgärderna angavs misstanke om snatteri.
För att en person skall anses vara skäligen misstänkt för brott krävs
att det föreligger konkreta omständigheter som med viss styrka talar
för att denne begått gärningen (se bl.a. JO 1990/91 s. 66 och 1992/93
s. 204). Att lägga fest några mera bestämda riktlinjer för vad som skall
krävas för att en misstanke skall anses vara skälig är inte möjligt.
Denna fråga far i stället avgöras från fell till fell, och härvid finns det
självfallet ofta ett visst utrymme för olika bedömningar.
Med hänsyn till att beslutet om tvångsåtgärderna såvitt framgår av
primärrapporten grundades uteslutande på det förhållandet att larm
hade utlösts när Jan D. passerade genom larmbågen, far frågan om
tillförlitligheten hos varuskydd av detta slag avgörande betydelse för
bedömningen av vilken grad av misstanke som larmet kunde anses ge
upphov till.
Såvitt jag har kunnat finna har det inte gjorts någon mera systema-
tisk utredning av den tekniska tillförlitligheten hos olika elektroniska
varuskydd. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har emellertid i en rapport
1989:4, Ökad säkerhet inom handeln, berört frågan om risken för
felsklarm vid användandet av sådana anordningar (s. 96 ff).
I rapporten pekas på olika orsaker till att felsklarm kan förekomma.
Som exempel nämns att vissa elektroniska varuskydd kan reagera för
paraplyer, miniräknare och hörselapparater. Det sägs vidare att en
larmbåges tillförlitlighet kan påverkas av hur den är placerad i buti-
ken. I rapporten pekar man också på det förhållandet att det kan
inträffa att butikspersonalen har glömt att ta bort eller avaktivera
larmet på en tidigare inhandlad vara.
Det kan således sammanfattningsvis konstateras att risken för falsk-
larm alltid måste beaktas när man överväger att tillgripa straffprocess-
uella tvångsåtgärder mot en person med anledning av att en larmbåge
har gett utslag när denne passerat. Härav följer att det förhållandet att
en larmbåge har gett utslag inte ensamt kan utgöra grund för en skälig
misstanke om tillgreppsbrott (jfr a.a. s. 98). Ytterligare omständigheter,
t. ex. att den person som har utlöst larmet försöker fly från platsen,
måste tillkomma för att misstanken skall kunna anses ha uppnått en
sådan styrka att laglig grund för att vidta straffprocessuella tvångsåtgär-
der föreligger.
1995/96:JO1
115
Av det sagda följer att det saknades lagliga förutsättningar för de
tvångsåtgärder som vidtogs mot Jan D.
I beslutet behandlades även frågan om Helena Stridsmans behörig-
het att besluta om tvångsåtgärderna. Efter företagen utredning konsta-
terade JO att omständigheterna inte hade varit sådana att det förelåg
fara i dröjsmål och att Helena Stridsman därför inte varit behörig att
fatta besluten.
(Dnr 3491-1994)
I en anmälan till JO ifrågasattes om Polismyndigheten i Hallands län
förfarit riktigt när den genomförde en övning inom ett område dit
allmänheten hade tillträde och genom att under övningen påkalla fri
väg i trafiken.
Ärendet remitterades till Polismyndigheten i Hallands län för upplys-
ningar och yttrande angående vilka åtgärder som hade vidtagits i syfte
att förhindra att övningen skulle kunna medföra skada eller olägenhet
för utomstående samt vilken rättslig grund som förelåg för påkallande
av fri väg under övningen (jfr 6 och 12 §§ vägtrafikkungörelsen
/1972:603/).
I remissvaret anförde polismyndigheten (biträdande länspolismästaren
Johan von Sydow) följande.
Den 20 september 1994 genomfördes en rånövning i polisområde
Halmstad. Anledning var att polispersonal någon gång måste få öva
under realistiska förhållanden. Övningsledaren har i bifogad prome-
moria redogjort för de åtgärder som vidtogs i syfte att förhindra skada
och olägenhet för polispersonal och utomstående. Om order utgått till
polispersonalen att ej påkalla fri väg hade syftet med övningen delvis
förfelats. Vid genomgången efter övningen påpekades det olämpliga ur
polistaktisk synpunkt att köra med blåljus och sirén till en rånad
butik. Enligt polismyndighetens uppfattning finns ingen rättslig grund
för påkallande av fri väg under övningsförhållanden.
Övningsledaren, inspektören Göran Johansson, anförde i sin prome-
moria bl.a. följande.
För att skydda allmänheten och personalen vid rån och andra grova
brott, behöver vi all träning vi kan fa. I ett inledningsskede hade vi
funderingar på att öva bankrån i tätort. Vi insåg dock tidigt, att en
övning i tätort berörde mycket folk. Därför genomfördes övningen på
landsorten. Massmedia ingick som en del i övningen för att visa
allmänheten att vi är väl förberedda på grova brott. Följande åtgärder
vidtogs för att övningen inte skulle kunna medföra skada eller olägen-
heter för utomstående:
Val av plats, dvs. en liten butik på landsorten. I stort sett finns det
inga grannar som berörs. Tidpunkt för övningen. På fm eftersom
trafiken då är obefintlig. Val av personal för övningen. Alla har mellan
1995/96:JO1
116
10 till 20 års polistjänst bortsett från en. Denne fick vara bisittare hos
undertecknad. Personal som skulle användas i inledningsskedet var på
hundträning i Sjöbo. Mellan Sjöbo och Mestocka finns i stort sett
ingen bebyggelse och trafiken är obefintlig. Vakthavande befäl i Ljung-
by och Ängelholm underrättades innan övningen. Detta för att inte
blanda in deras personal. De deltog dock i radiotrafiken som vid ett
vanligt jobb. Från butiken till platsen där rånarna skulle lämna sin bii
var det endast ett kortare avstånd. Där skulle övningen avslutas vid ett
ensligt beläget hus. Under övningen spärrades området. I planeringen
var det tänkt att endast ett fåtal bilar skickades till närområdet. Övriga
skulle spana i en yttre ring. I ett tidigt skede varnades via radion för
vilt i det aktuella området av undertecknad. Detta gjordes av säkerhets-
skäl för att alla skulle iakttaga extra försiktighet. Övningen leddes av
undertecknad och jag kunde med kort varsel avblåsa den. (Den var
"skarp" i 15 min). Jag förutsatte vidare, att den generella dispensen
som vi har vid motorfordonsutbildningen även gällde för ovannämnda
övning. PHS-772-1235/86. Efter övningen diskuterade vi taktik vid
övningen och framtida rån. Bl.a. att man inte kan köra med blåljus
och sirén till en rånad butik. Upptäcktsrisken blir för stor. Det
framkom då att blåljus och sirén endast hade använts minimalt av
någon eller några förare.
Ärendet remitterades därefter till Rikspolisstyrelsen för yttrande angå-
ende lämpligheten av att anordna en övning på sätt som skedde.
I remissvaret till vilket fogades ett yttrande från Polishögskolan anförde
Rikspolisstyrelsen (biträdande rikspolischefen Ulf Karlsson) följande.
Av handlingarna i ärendet framgår att vissa åtgärder vidtogs för att den
aktuella övningen inte skulle medföra skada eller olägenhet för utom-
stående. Som exempel på åtgärder kan nämnas val av plats och tid
samt körsträcka, val av rutinerad personal samt att närliggande polis-
myndigheter underrättades.
Uppläggningen och genomförandet av övningen skedde dock på ett
sådant sätt att risk fanns att utomstående kunde ha uppfattat övningen
som ett riktigt rån och därför ingripit för att t.ex. försöka stoppa en
flyende rånare. Därigenom hade en utomstående kunnat utsätta både
sig själv och övande polis för fara. De åtgärder som vidtogs för att
undvika detta kan enligt styrelsens mening inte anses ha varit tillräck-
liga.
Den polispersonal som deltog i övningen informerades inte i förväg
om att det var fråga om en övning. Det var inte heller meningen att
vakthavande befäl skulle informeras om detta. Denne informerades
dock på grund av speciella omständigheter.
Enligt Rikspolisstyrelsens uppfattning kan syftet med en övning i
allmänhet uppnås, även om deltagarna känner till att det är fråga om
en övning. Övningar där övningsmomentet är okänt för de inblandade
skall användas endast undantagsvis och då på avspärrat område eller
väl avgränsat och bevakat området.
Av handlingarna i ärendet framgår bl.a. att det under övningen
krävts fri väg vid framförande av fordon och att det vid polismyndighe-
ten förutsattes att Trafiksäkerhetsverkets beslut den 4 april 1986 angå-
ende dispens från 64 § vägtrafikkungörelsen (1972:603) — VTK —
även gällde den aktuella övningen.
Enligt 12 § VTK får förare av utryckningsfordon i trängande fall
kräva fri väg för fordonet. Dispensen från Trafiksäkerhetsverket gäller
endast under motorfordonsutbildning och skall kombineras med sär-
1995/96: JO 1
117
skilda föreskrifter av den övningsansvarige. Rikspolisstyrelsen konstate-
rar således att det under övningen inte fanns något lagligt stöd för att
kräva fri väg.
Sammantaget finner Rikspolisstyrelsen att som svar på den fråga
som ställs i remissen övningen genomförts på mindre lämpligt sätt.
I yttrandet från Polishögskolan anförde rektorn Göran Lindberg följan-
de.
Polishögskolan anser att övningsuppläggningen och dess genomförande
var sådan att risk fanns att övningen kunde uppfattas som ett riktigt
rån av utomstående och att detta har kunnat medföra att utomstående
utsatt sig själva eller övande poliser för fara. Vid rån har allmänheten
långtgående möjligheter att ingripa, även med grovt våld, för att stoppa
flyende rånare.
Påkallande av fri väg innebär även det fara för allmänheten och
också för inblandade polismän. Det kan även konstateras att rättslig
grund saknas för påkallande av fri väg i denna övningssituation. Den
dispens som nämns gäller endast under motorfordonsutbildning och
skall kombineras med särskilda föreskrifter av den övningsansvarige.
Polishögskolan anser att tillämpande övningar där övningsmomentet
är okänt för de inblandade endast skall användas undantagsvis och då
på avspärrat eller väl avgränsat och bevakat område. I de allra flesta
fall uppnås syftet med övningen utan att övningen behöver vara okänd
för de inblandade.
Polishögskolan planerar att tillsätta en särskild projektgrupp med
uppgift att ta fram en utbildningshandbok för polisväsendet. Handbo-
ken skall vara ett stöd och innehålla råd för den som har att planlägga
polisiära övningar.
Av handlingarna framgår att en polisman i Halmstad haft i uppdrag
att genomföra lokal utbildning i taktiskt uppträdande vid rån mot
butik. Vid planläggningen av övningen har polismannen/övnings-
ledaren haft kontakt med länspolismästaren som ansåg att det inte
mötte något hinder i att göra övningen "så realistisk som möjligt".
Övningsledaren har planerat och genomfört övningen utan att de
direkt inblandade poliserna fått vetskap om att det rörde sig om en
övning. Övningslokalens ägare och vakthavande samt yttre befäl var
informerade om övningens uppläggning.
Övningsledaren var medveten om att de polismän som skulle delta i
övningen med all sannolikhet skulle påkalla fri väg för sina utryck-
ningsfordon under färden till övningslokalen som låg i Mestocka
utanför Halmstad. Övningsledaren visste att alla inblandade förare
hade utbildning för utryckningsförare och därvid väl medvetna om att
körning under påkallande av fri väg inte fråntar föraren ansvar för
körningen.
Av promemoria upprättad av tjänstgörande yttre befäl framgår de
åtgärder i övrigt som vidtagits för att hindra att övningen skulle kunna
medföra skada eller olägenhet för utomstående t.ex.
- Val av plats och tid samt körsträcka
- Rutinerad personal
- Underrättelse till närliggande polismyndigheter
Dessa åtgärder var i sig riktiga och befogade, men kan inte anses vara
tillräckliga för att förhindra olägenheter och risker för vare sig allmän-
heten eller berörd personal.
I ett beslut den 24 april 1995 anförde chefsJO Eklundh följande under
rubriken
1995/96:JO1
118
Jag delar Rikspolisstyrelsens uppfattning att övningen genomfördes på
ett mindre lämpligt sätt. Jag noterar med tillfredsställelse Polishögsko-
lans planer på att ta fram en utbildningshandbok som kan utgöra ett
stöd för den som har att planlägga polisiära övningar.
Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det sagda.
1995/96:JO1
1995/96:JO1
(Dnr 2336-1993 m.fl.)
I 54 § Kriminalvårdsstyrelsens häktesföreskrifter (KVVFS 1993:2) och i
111 § Kriminalvårdsstyrelsens anstaltsföreskrifter (KVVFS 1993:3) an-
ges följande.
Vid besök av utomstående skall hänsyn tas till de intagnas anonymi-
tetsskydd. Den intagne skall i god tid underrättas om förestående
besök. Den som besöker har inte tillträde till den intagnes bostadsrum
utan dennes medgivande och tillstånd av personalen.
Intagna i Häktet Uppsala, Kriminalvårdsanstaiten Västerås och Krimi-
nalvårdsanstalten Helsingborg — P.-O. O., J.B. och M.K. — klagade på
att de inte informerats om besök och därmed inte haft möjlighet att
skydda sin anonymitet. De besökande var kriminalvårdstjänstemän,
polismän och hantverkare.
Anmälningarna remitterades till häktet och anstalterna.
Av remissvaret från häktet framgick att en polisman besökt en
verkstadslokal där anmälaren vistades vid tillfället. De intagna hade
inte underrättats om besöket. Häktet anförde att de intagna alltid
informeras om förestående studiebesök men att den rutinen inte
tillämpas när den besökande är polis eller kriminalvårdstjänstemän.
Kriminalvårdsanstaiten Västerås förklarade i sitt yttrande att anstal-
ten underrättar de intagna om förestående studiebesök och anförde
vidare bl.a. följande.
De aktuella veckan, vecka 40 1993, hade anstalten besök av två
personer från kriminalvårdens Örebro region dels anstaltsansvarig, och
dels ekonomichefen. Besök av personer inom kriminalvårdsverket, dvs
från frivårdsmyndighet, regionkansliet samt kriminalvårdsstyrelsen, an-
mäles ej till de intagna. Dessa personer har liksom alla anställda inom
kriminalvårdsverket skrivit på erinran om sekretess. De besöker anstal-
ten för att kunna utföra sina respektive arbetsuppgifter. Dessutom
hade anstalten aktuell vecka besök av representant från en iåsfirma, för
reparation av ett lås till ett bostadsrum. Hantverkare som mer eller
mindre regelbundet utför arbete på anstalten har skrivit på försäkran
om sekretess samt tagit del av vilka övriga regler som gäller. Hur dessa
båda blanketter är utformade framgår av bifogade exemplar. Oftast
uppstår behovet av hantverkare akut såsom vid ett trasigt lås, sönder-
slagen fönsterruta eller fel på elektriska ledningar vilket gör att medde-
landen till de intagna vid varje enskilt tillfälle av praktiska skäl ej kan
göras.
I remissvaret från Kriminalvårdsanstaiten Helsingborg förklarade sty-
resmannen Lars Sjöberg att de intagna underrättas om förestående
120
besök av personer som inte har direkt anknytning till anstalten. Vidare
anförde han att anmälan rör ett besök av en polis och att ett sådant
besök enligt hans uppfattning inte är ett studiebesök i vanlig bemärkel-
se.
1995/96:JO 1
Anmälningarna remitterades till Kriminalvårdsstyrelsen, som inkom
med remissvar efter hörande av Kriminalvårdsverkets regionmyndighe-
ter i Örebro och Malmö. Regionmyndigheternas yttrande hade fogats
till remissvaret.
Regionmyndigheten i Örebro gav uttryck för uppfattningen att besök
av poliser och kriminalvårdstjänstemän inte bör omfattas av bestäm-
melsen om anstaltens skyldighet att underrätta de intagna. Däremot
ansåg myndigheten att hantverkare som är utomstående i princip bör
omfattas av bestämmelsen. Regionmyndigheten i Malmö framförde
emellertid uppfattningen att de intagna bör underrättas om alla förestå-
ende besök, även om besök av poliser och kriminalvårdstjänstemän.
Kriminalvårdsstyrelsen anförde i sitt yttrande följande.
Regionmyndigheterna i Malmö och Örebro har yttrat sig i ärendena
till Kriminalvårdsstyrelsen. Av yttrandena framgår bl.a. att nämnda
myndigheter synes ha olika syn på hur och när intagna skall informe-
ras om besök vid anstalt eller häkte.
Bestämmelser i detta ämne finns i 111 § i Kriminalvårdsverkets
anstaltsföreskrifter, KVVFS 1993:3, och 54 § i Kriminalvårdsverkets
häktesföreskrifter, KVVFS 1993:2.
Enligt dessa likalydande bestämmelser skall vid besök av utomståen-
de hänsyn tagas till de intagnas anonymitetsskydd. Den intagne skall i
god tid underrättas om förestående besök.
Dessa regler torde vara skrivna främst med tanke på studiebesök och
andra inte verksamhetsanknutna besök av personer som ej hör till
myndigheten i fråga. Detta framgår också av tidigare versioner av
anstaltsföreskrifterna. I KVVFS 1984:1 tog bestämmelserna sikte på
besök i studiesyfte eller eljest av utomstående. I KVVFS 1986:4 talades
det om studiebesök. Den nuvarande ordalydelsen fastställdes i samband
med utfardandet av KVVFS 1990:10. Anledningen torde bl.a. ha varit
att anstaltsföreskrifterna i detta hänseende skulle vara likalydande med
häktesföreskrifterna där det i vart fall sedan 1985 föreskrivits att
anonymitetsskyddet gäller vid besök av utomstående.
Syftet med reglerna är att de intagna genom att få underrättelse om
besöket får möjlighet att undvika att stöta på de besökande. I detta
ligger också att intagna inte skall behöva riskera att möta för dem
obekanta personer och nödgas efterforska vilka de besökande är.
Även om nu reglerna främst är tänkta för studiebesök etc. framgår
det inte av den nuvarande ordalydelsen. Några undantag är inte
angivna vare sig beträffar kategorin besökare eller syftet med besöken.
Reglerna är tillskapade i de intagnas intresse. Ur deras synpunkt torde
begreppet utomstående i princip omfatta alla personer som inte hör
till anstalten eller häktet i fråga dvs. även kriminalvårdstjänstemän
eller poliser. Detta skulle, med en ordagrann tillämpning av bestäm-
melserna, medföra krav på underrättelse om besök av alla personer
som inte hör till myndigheten i fråga.
Till en anstalt eller häkte kan det komma ett flertal besök av olika
slag från andra delar av kriminalvårdsverket och ibland med kort
varsel. Kriminalvårdsstyrelsens personal gör besök i till exempel ut-
bildnings- eller inspektionssyfte. Personal vid den regionmyndighet
121
anstalten eller häktet tillhör gör givetvis besök av många olika anled-
ningar. Frivården gör besök i och för behandlingsplanering och från
andra anstalter och häkten kommer kriminalvårdspersonal i samband
med transporter. Till detta kommer, som även framgår av bifogade
yttranden, besök av olika anledningar av t.ex. polis, brandkår och
hantverkare. Många av dessa besök är givetvis inte planerade i förväg
utan av akut karaktär.
Av detta följer att det i praktiken inte går att upprätthålla ett absolut
krav på underrättelse i förväg för alla besök av utomstående.
Frågan är då hur bestämmelserna skall tillämpas.
När det gäller studiebesök och andra inte verksamhetsanknutna
besök föreligger enligt styrelsens mening ett absolut krav på underrät-
telse i förväg. Det synes inte heller strida mot de uppfattningar som
framkommer i de olika myndigheternas yttranden i de nu aktuella
ärendena.
Enligt styrelsens uppfattning måste man emellertid, p.g.a. reglernas
nuvarande utformning, i möjligaste mån även informera om alla andra
besök av utomstående, dvs. också när det gäller kriminalvårdsanställda,
poliser etc. Styrelsen delar alltså inte regionmyndighetens i Örebro
förslag att undanta vissa kategorier från underrättelseplikten.
I sådana fall där det inte är möjligt att underrätta i förväg måste det
finnas rutiner som gör att de intagna omedelbart vid besöket informe-
ras vilka de besökande är.
I de nu aktuella fallen har anstalterna och häktet besökts av poliser
och anställda inom kriminalvården. Någon underrättelse till de intagna
har inte skett i något av fallen då man ansett att det inte krävdes för
dessa kategorier besökare.
Det är uppenbart att dessa myndigheter har tillämpat de föreskrifter
som gällde före ändringen I KVVFS 1990:10. Man synes inte ha
observerat att ordalydelsen i föreskrifterna då ändrades.
Denna tillämpning står i strid mot styrelsens ovan redovisade upp-
fattning om hur dessa frågor skall hanteras. Man kan anföra viss kritik
mot myndigheterna för att de inte ens synes ha övervägt om underrät-
telser numera skall ske på annat sätt än tidigare.
Å andra sidan måste framhållas att begreppet utomstående trots allt
är en tolkningsfråga och att föreskrifterna i fråga fått en olycklig
formulering vilket gett de tillämpningssvårigheter som relaterats ovan.
Givetvis Sr styrelsen ta på sig ansvaret för denna situation. Styrelsen
har inte för underställda myndigheter redovisat sin tolkning av de nu
aktuella föreskrifterna. Eftersom frågan tidigare inte ställts på sin spets
på det sätt som nu skett har problemet inte aktualiserats för styrelsen.
Styrelsen har dock inte heller, när man 1990 ändrade föreskrifterna,
på något sätt för de underställda myndigheterna angett vad ändringen
innebar.
Förutsatt JO inte har några erinringar mot styrelsens uppfattning
om hur de nu aktuella bestämmelserna skall tolkas kommer styrelsen
så snart ske kan efter JO:s beslut att informera underställda myndighe-
ter om hur reglerna skall tillämpas. Styrelsen kommer dessutom
överväga eventuell ändring av bestämmelserna i fråga.
Vad slutligen gäller den informationsblankett om sekretess som
åberopas av kriminalvårdsanstaiten Västerås kommer den blankettens
utformning att ses över i samband med den översyn av sekretesshanter-
ingen inom Kriminalvårdsverket som nu pågår vid styrelsen.
M.K. kommenterade Kriminalvårdsanstaltens Helsingborg remissvar.
I beslut den 31 augusti 1994 anförde JO Pennlöv följande.
1995/96: JO 1
122
Kriminalvårdsstyrelsen har i sitt yttrande redogjort för hur de aktuella
föreskrifterna — enligt styrelsens uppfattning — bör tillämpas. Jag
delar den uppfattningen och kan även i övrigt ansluta mig till vad
styrelsen anfört. När nu berörda myndigheter far veta vad som gäller i
fråga om underrättelse till de intagna om besök förutsätter jag att
myndigheterna anpassar sina rutiner därefter.
Vad som förevarit i övrigt ger inte anledning till något uttalande
från min sida.
(Dnr 2995-1993)
I ett beslut den 7 november 1994 anförde JO Pennlöv följande.
J.S. har anfört att han lagts i spännbälte och därefter medicinerats med
en injektion mot sin vilja.
J.S:s behandlingsjournal och sjukjournal har lånats in och granskats.
Av behandlingsjournalen framgår följande.
J.S. var placerad i avskildhet med stöd av 50 § lagen (1974:203) om
kriminalvård i anstalt (KvaL) under tiden den 11 till 13 augusti 1993.
Tjänstgörande styresman beslutade den 13 augusti med stöd av 20 §
1 st 1 p KvaL att han skulle placeras i avskildhet på grund av fara för
egen och annans säkerhet. Samma dag lades han i spännbälte efter
beslut av styresmannen. Beslutet motiverades med att han hotat an-
staltspersonalen med våld och att suicidrisk förelåg. Vid läkarunder-
sökning har han enligt anteckningar i journalen hotat den undersö-
kande läkaren med våld. Läkaren injicerade lugnande medel, vilket
J.S. protesterade mot, och slutförde undersökningen. J.S. låg i spänn-
bälte från den 13 augusti kl 19.30 till kl. 8.15 dagen därpå.
Av utredningen har framkommit att läkaren Ricky Landmark var
den som undersökte J.S. vid tillfället och gav honom den lugnande
injektionen. Ricky Landmark tjänstgjorde som vikarie på vårdcentra-
len i Kumla. Hon har dansk läkarlegitimation. I J.S:s sjukjournal har
hon antecknat att hon hotats till livet av J.S. i samband med undersök-
ningen. Läkaren konstaterade att J.S. hade skurit sig själv i den ena
armen. Enligt anteckningarna i journalen var han upprörd och affek-
terad vid tillfället.
Efter remiss har Kriminalvårdsstyrelsen inkommit med yttrande.
Till yttrandet har fogats en utredning från Kriminalvårdsverkets re-
gionmyndighet i Örebro. Av utredningen framgår att regionmyndighe-
ten har inhämtat yttrande från anstalten och att anstalten innan
yttrandet avgetts förhört den personal som var närvarande när J.S.
lades i spännbälte och medicinerades.
Anstalten, styresmannen Arne Granell, har anfört bl.a. följande.
1995/96:JO1
123
Min bedömning är att de kriminalvårdstjänstemän som var närva-
rande och på olika sätt agerade gjort på vad dem ankom. Av samstäm-
miga beskrivningar var Sörensens beteende vid detta tillfälle provoka-
tivt och extremt. Jag ser, från min synpunkt, ingen anledning till
kritik av kriminalvårdstjänstemännens agerande. Huruvida läkaren har
haft fog för att ge en injektion eller om en nödsituation förelåg faller
utanför min bedömning eller kompetens att avgöra.
Regionmyndigheten har avgett yttrande enligt följande.
Den 13 augusti 1993 placerades J S i spännbälte efter hot mot andras
och sitt eget liv. Läkare tillkallades via SOS Alamering. Läkaren
anländer till J S 50 minuter efter placering, företar undersökning och
ger i närvaro av personal vid anstalten J S en injektion i låret mot
hans vilja. Läkaren ger godkännande till placeringen i spännbälte. De i
anstaltspersonalen som känt till att tvångsmedicinering inte är tillåten
har inte sett det som sin uppgift att vare sig avråda läkaren från
ingreppet eller vidta annan åtgärd för att förhindra tvångsinjektionen.
Regionmyndigheten har också anfört att kriminalvården inte kan
utreda vilken medicinsk och rättslig bedömning läkaren grundar be-
slutet om injektionen på.
Kriminalvårdsstyrelsen har för egen del anfört bl.a. följande.
J.S. har av jourhavande anstaltschefen den 13 augusti 1993 placerats i
spännbälte efter hot mot sitt eget och andras liv. Läkare har kallats.
Efter undersökning har läkaren givit J.S. en lugnande injektion. När-
varande anstaltspersonal har inte ifrågasatt läkarens handlande. Anstal-
tens sjuksköterska som var närvarande vid aktuellt tillfälle har uppgi-
vit att situationen enligt hans uppfattning inte hade kunnat lösas på
annat sätt och att läkaren gjort bedömningen att tvångsinjicering
behövde tillgripas som en ren nödåtgärd.
Jämlikt 37 § lagen om kriminalvård i anstalt skall intagen vid
sjukdom vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Läkarens
anvisningar skall beaktas av anstaltsledningen. Den jourhavande an-
staltschefen har i efterhand fått vetskap om injektionen. Läkaren har
inte kunnat höras om sin bedömning huruvida en nödsituation ansetts
föreligga.
Enligt Kriminalvårdsstyrelsens fömenande kan ytterligare utredning
inte bringa större klarhet i ärendet, som härmed överlämnas för
Justitieombudsmannens prövning.
J.S. har beretts tillfälle att kommentera remissvaret men inte hörts av.
J.S:s anmälan aktualiserar främst frågan om tvångsmedicinering av
intagen. Inledningsvis vill jag dock uppehålla mig något vid frågan om
fängsel.
Bestämmelser om användande av Sngsel inom anstalten finns i 23 §
KvaL. Där anges — såvitt här är av intresse — att intagen som
uppträder våldsamt får tillfälligt hållas avskild från andra intagna så
124
länge det är nödvändigt för att betvinga det våldsamma uppträdandet.
Visar sig andra medel otillräckliga för att betvinga våldsamt uppträdan-
de av en intagen, får han enligt andra stycket hållas belagd med
fängsel, om det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till hans
egen eller annans säkerhet till liv eller hälsa. Av fjärde stycket framgår
att läkare skall så snart det kan ske undersöka den som är föremål för
åtgärd enligt 23 § KvaL. I bestämmelsen anges också att över vad som
förekommit skall föras protokoll.
Den form av fängsel som i allmänhet kommer i fråga i samband
med våldsamt uppträdande är spännbälte. I 113 § Kriminalvårdsstyrel-
sens anstaltsföreskrifter (1993:3) föreskrivs att personalen skall hålla
noggrann uppsikt över en intagen som lagts i spännbälte. Anstaltsche-
fen eller dennes ställföreträdare skall genast underrättas om åtgärden.
Användande av spännbälte utgör en så ingripande åtgärd att den får
äga rum endast då liv eller hälsa äventyras. Åtgärden måste vara
oundgängligen nödvändig. Det ankommer på anstalten att mot bak-
grund av bestämmelsen i KvaL i varje enskilt fell ta ställning till om
skäl för användade av spännbälte föreligger. JO brukar inte uttala sig
om myndigheternas ställningstagande i sådana bedömningsfrågor. Skäl
att göra undantag från denna princip i detta fell föreligger inte. Vid
min genomgång av handlingarna i ärendet har jag inte funnit annat än
att anstalten handlagt frågan om användande av spännbälte på J.S.
formellt riktigt. Mot bakgrund av det anförda lämnar jag den frågan.
Jag övergår härefter till att behandla frågan om tvångsmedicinering.
Av 2 kap. 5 § regeringsformen (RF) framgår att varje medborgare är
skyddad mot kroppsstraff samt mot tortyr och mot medicinsk påver-
kan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden. Enligt 2 kap. 6 § RF
är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat
kroppsligt ingrepp även i annat fali än som avses i 2 kap. 5 § RF.
Skyddet för kroppsligt ingrepp far enligt 2 kap. 12 § RF begränsas
genom lag eller, undantagsvis, genom annan författning. Utlänning är
enligt 2 kap. 20 § RF likställd med svensk medborgare i fråga om
skyddet enligt 2 kap. 5 § och, om inte annat följer av särskilda
föreskrifter i lag, i fråga om skyddet enligt 2 kap. 6 §. De grundlagsbe-
stämmelser för vilka nu redogjorts är tillämpliga även på intagna i
kriminalvårdsanstalt.
Bestämmelser om inskränkning av skyddet i 2 kap. 6 § RF finns
bl.a. i 24 kap. 2 och 4 §§ brottsbalken (BrB). I 2 § regleras befogenhe-
ten för kriminalvårdstjänstemän m.fl. att bruka våld mot den som är
föremål för kriminalvård. Rymmer den som är intagen i kriminal-
vårdsanstalt eller som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten
far kriminalvårdspersonalen enligt dessa bestämmelser bruka det våld
som kan anses försvarligt för att hindra rymningen. Vid sidan av
rymning medges våldsutövning när den intagne med våld eller hot om
våld sätter sig till motvärn eller på annat sätt gör motstånd mot någon
under vars uppsikt han står, då denne skall hålla honom till ordning-
en. Det våld får brukas som med hänsyn till omständigheterna kan
anses försvarligt för att ordningen skall upprätthållas. Befogenheten
tillkommer den under vars uppsikt han står och envar som kommer
1995/96:JO1
125
denne till hjälp. I 24 kap. 4 § BrB behandlas ansvarsfrihet på grund av
nöd. Där anges att den som i annat fall än i 1 — 3 §§ är sagt, för att
avvärja fera för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av annan
sådan orsak handlar i nöd, skall vara fri från ansvar, om gärningen
med hänsyn till gärningens beskaffenhet, den skada som åsamkas
annan och omständigheterna i övrigt måste anses försvarlig.
Tvångsmässig injicering på en person av lugnande medel innebär
våldsutövning och utgör sådant kroppsligt ingrepp som omfettas av
bestämmelsen i 2 kap. 6 § RF. Sådan injicering är alltså förbjuden om
den inte genom bestämmelser i lag gjorts tillåtlig. På grund av bestäm-
melserna i 24 kap. 2 och 4 §§ BrB kan tvångsmässig injicering av
lugnande medel i vissa fell vara tillåten. I detta sammanhang finns
anledning att framhålla att enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763)
förutsätter all sjukvård i princip samtycke av patienten. Bestämmelser
om vård utan patientens samtycke finns bl.a. i lagen (1991:1128) om
psykiatrisk tvångsvård och i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.
Dessa bestämmelser är inte tillämpliga i J.S:s fell.
Anstalten har i förevarande fell beslutat att lägga J.S. i spännbälte
för att betvinga hans våldsamma uppträdande. Läkarens beslut att
injicera honom med lugnande medel mot hans vilja synes dock inte
främst ha sin grund i anstaltspersonalens uppgift att hålla honom till
ordningen, utan snarare i att han skulle undersökas och att han
motsatte sig detta. I ett sådant fell ligger en tillämpning av bestämmel-
sen om nöd i 24 kap. 4 § BrB närmast till hands. Det ankommer då
på läkaren att mot bakgrund av vad som anges i den bestämmelsen
avgöra om våld skall användas för genomförande av undersökningen.
Det finns anledning att framhålla att 23 § KvaL visserligen föreskriver
att intagen som lagts i spännbälte skall läkarundersökas men detta
innebär inte att undersökningen skall genomföras till varje pris mot
den intagnes vilja. I princip kan en intagen inte tvingas att underkasta
sig läkarundersökning. Ett alternativ till användande av våld mot den
intagne för att betvinga hans motstånd i ett sådant fell är därför att
avbryta undersökningen.
Utredningen ger inte tillräckligt underlag för att bedöma om en
nödsituation förelegat. Det är inte sannolikt att ytterligare utredning
skulle ge klarhet i denna fråga. Jag nöjer mig därför med att konstatera
att injicering i en situation som den förevarande i princip inte får
göras utan den intagnes medgivande.
Vad gäller frågan om injektionen har jag samrått med JO Gunnel
Norell Söderblom, som har tillsyn över sjukvården.
1995/96:JO1
(Dnr 1903-1994 m.fl.)
I ett beslut den 25 januari 1995 anförde JO Pennlöv följande.
126
1995/96: JO 1
I anmälningar till JO har intagna i Kriminalvårdsanstaiten Kristian-
stad-Centrum klagat på att anstalten ålägger dem att delta i gruppsam-
tal. Enligt anmälningarna ingår gruppsamtalen i anstaltens s.k. sexpro-
gram och syftar till att behandla sexualbrottslingar. Anmälarna har
anfört bl.a. att intagen som vägrar att delta i gruppsamtalen drabbas av
disciplinär bestraffning för arbetsvägran och löneavdrag samt riskerar
att gå miste om permissioner och andra förmåner, även om han utför
sitt ordinarie arbete. H.S. har hävdat att personalen utsätter de intagna
för trakasserier i form av hot och utpressning.
Vidare har de intagna hävdat att deras anonymitetsskydd åsidosatts,
eftersom anstalten tvingar dem att delta i gruppsamtal som leds av
utomstående personer, bl.a. representanter för kyrkan och Länkarna.
Vidare har de anfört att anstalten den 1 juni 1994 besöktes av utomstå-
ende och att intagna inte hade möjlighet att undvika att möta besöks-
gruppen i samband med att arbetet slutade för dagen.
Anmälningarna har remitterats till Kriminalvårdsstyrelsen, som avgett
remissvar efter hörande av Kriminalvårdens regionmyndighet i Malmö
och anstalten. Regionmyndighetens och anstaltens yttranden har fogats
till remissvaret.
Anstalten har anfört bl.a. följande. Samtalsgrupperna ingår i anstal-
tens ordinarie sysselsättningsprogram. Därutöver kan intagna på egen
begäran delta i gruppterapi eller individuell terapi under ledning av
psykologer. Sådan terapi är frivillig och ingår inte i det ordinarie
sysselsättningsprogrammet. Deltagande i samtalsgrupperna är emeller-
tid obligatorisk inte bara för intagna som dömts för sexualbrott utan
för alla intagna i anstalten. Programmet för grupperna har tillkommit
för att göra verkställigheten mer innehållsrik och lärorik. Vidare kan
deltagande i samtalsgrupperna vara en förberedelse för intagna som vill
delta i gruppterapi. Samtalsgrupperna träffas sedan den 1 april 1994 en
gång i veckan i en och en halv timme för att diskutera olika ämnen.
Grupperna leds av två vårdare och resurspersoner utifrån. Dessutom
träffas grupperna en gång varannan vecka för någon aktivitet, som ofta
är knuten till ämnen som tagits upp i samtalsgruppen. Hittills har flera
olika ämnen tagits upp; anstaltens historia, friskvård och friluftsliv,
doping, sexuellt överförbara sjukdomar, olika aktuella nyheter m.m.
Dessutom har anstaltsprästerna informerat om verksamheten i nämn-
den för andlig vård. Företrädare för Länkarna har informerat om sin
verksamhet. En erfaren övervakare har berättat om övervakning. De
intagna har inte till anstaltsledningen framfört att de motsätter sig att
utomstående leder gruppsamtalen. Den 1 juni 1994 besöktes anstalten
av en grupp nyanställda vårdare från Kriminalvårdsanstaiten Kristian-
stad. Det ingår i dessa vårdares introduktionsutbildning att göra studie-
besök på anstalten.
I sitt yttrande har anstalten dessutom tillbakavisat H.S.:s påstående
att personalen trakasserar de intagna med hot och utpressning.
127
Kriminalvårdsstyrelsen har för egen del anfört följande.
Av 12 § lagen om kriminalvård i anstalt (KvaL) framgår bl.a. att en
intagen är skyldig att utföra det arbete, delta i den undervisning,
utbildning eller arbetsträning eller ha den sysselsättning i övrigt som
anvisas honom. Den intagne har alltså arbets-/sysselsättningsplikt och
det ligger i sakens natur att utrymme för frivillighet därmed saknas.
En annan sak är att den intagne givetvis inte bör åläggas skyldighet att
exempelvis delta i undervisning eller utbildning som han saknar
tillräcklig motivation för.
Av 10 § första stycket1 KvaL framgår bl.a. att om intagen har behov
av medicinskpsykologisk eller annan särskild behandling sådan skall
beredas honom under arbetstiden om det kan ske med hänsyn till
arbetstidens längd och den intagnes förutsättningar. Sådan vård eller
behandling av mera medicinsk karaktär skall emellertid bygga på
frivillighet. Någon skyldighet för den intagne att genomgå vård eller
behandling föreligger alltså inte (se bl.a. prop. 1989/90:154 s. 28—30).
Som framgår av inhämtade yttranden finns det möjlighet för de
intagna i kriminalvårdsanstaiten Kristianstad-Centrum att på egen be-
gäran få tillgång till behandling av terapikaraktär. Behandlingen ges i
form av gruppterapi eller individuell terapi under ledning av läkare
eller psykolog. Denna verksamhet bygger således helt på frivillighet
från den intagnes sida.
Vad därefter gäller den i detta ärende aktuella verksamheten — de
s.k. gruppsamtalen — har framkommit att en mängd olika ämnesom-
råden tas upp. Ämnena kan sägas vara av intresse för intagna i
allmänhet och riktar sig således inte till en viss kategori intagna
bestämd utifrån vilken typ av brott dessa intagna dömts för. Verksam-
heten, som i tid begränsas till l3/4 timme i veckan, kan enligt styrelsens
mening inte i något avseende hänföras till sådan vård eller behandling
varom sägs i 10 § KvaL.
Från chefen vid anstalten, Ingel Granath, har styrelsen telefonledes
inhämtat kompletterande upplysningar enligt följande. Att verksamhe-
ten benämns gruppsamtal innebär inte att man ställer något krav på
aktiv medverkan från den intagnes sida. Som framgår av anstaltens
yttrande hoppas man dock att den intagne skall våga tala i grupp bl.a.
av det skälet att han därigenom eventuellt kan finna intresse för att
delta i gruppterapi. Efter det att S och M frigivits har inte någon
intagen ifrågasatt den aktuella verksamheten. De ämnen som senast
varit aktuella har gällt information kring EU och kronofogdemyndig-
hetens verksamhet.
Bedömning
Styrelsen delar den bedömning anstalt och region redovisat, nämligen
att de intagna är skyldiga att närvara vid åsyftade gruppsamtal. Det bör
emellertid också framhållas att den situationen givetvis kan uppstå att
det efter en tid framstår som föga meningsfullt att kräva den intagnes
fortsatta närvaro. Så kan ju visa sig om han exempelvis vid varje
tillfälle och också annars uttryckligen deklarerar sitt ointresse av och
motstånd till verksamheten. Det torde då falla sig naturligt — inte
minst med hänsyn till de andra intagna som deltar i gruppsamtalen —
att skilja den intagne från verksamheten.
'Skall rätteligen vara andra stycket.
1995/96:JO1
128
Såvitt avser H.S.:s påstående att tjänstemän vid anstalten i behand-
lingen av ett antal intagna gjort sig skyldiga till tvång, hot och
utpressning hänvisar styrelsen till vad anstalten anfört i sitt yttrande.
Styrelsen kan för egen del inte finna annat än att H.S. saknar fog för
dessa klagomål.
Vad gäller besöket i anstalten den 1 juni 1994 av utomstående har
Kriminalvårdsstyrelsen anfört, att styrelsen har från anstaltschefen in-
hämtat att de intagna underrättats om besöket i förväg.
Förtroenderådet har kommenterat remissvaren.
1995/96: JO 1
Vad först gäller frågan om de intagnas skyldighet att delta i de s.k.
samtalsgrupperna vill jag framhålla följande.
Kriminalvårdsstyrelsen har i sitt remissvar redogjort för aktuella
författningsbestämmelser. Som framgår av redogörelsen förutsätter vård
eller annan behandling av medicinsk karaktär friviilighet från den
intagnes sida. Med hänsyn till vad anstalten anfört i sitt yttrande delar
jag Kriminalvårdsstyrelsens bedömning att verksamheten i samtals-
grupperna inte är att hänföra till sådan vård eller behandling. Det är
således inte något som hindrar att anstalten med stöd av 12 § lagen
(1974:203) om kriminalvård i anstalt ålägger de intagna delta i verk-
samheten. En vägran att delta kan därför, liksom en vägran att utföra
anvisat arbete, leda till disciplinär bestraffning.
Jag övergår härefter till att behandla frågan om de intagnas anony-
mitetsskydd.
Enligt 7 kap. 21 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess inom
kriminalvården för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om
det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider
men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat
allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut av
Kriminalvårdsstyrelsen eller någon av kriminalvårdens nämnder och
inte heller annat beslut i ett kriminalvårdsärende enligt brottsbalken
eller lagstiftning om kriminalvård i anstalt.
I 111 § Kriminalvårdsstyrelsens anstaltsföreskrifter (1993:3) anges att
vid besök av utomstående skall hänsyn tas till de intagnas anonymitets-
skydd. Den intagne skall i god tid underrättas om förestående besök.
Den som besöker har inte tillträde till den intagnes bostadsrum utan
dennes medgivande och tillstånd av personalen.
De intagna skall således i princip alltid underrättas vid besök av
utomstående i lokaler där de intagna normalt uppehåller sig. Syftet
med bestämmelsen är att en intagen som inte vill sammanträffa med
utomstående skall ges möjlighet att uppehålla sig på annan plats i
anstalten. Bestämmelsen tar främst sikte på studiebesök och liknande
men den är också tillämplig beträffande hantverkare och andra lik-
ställda personer utifrån (jfr JO:s ämbetsberättelse 1983/84 s.132 och
129
9 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
1985/86 s. 177). De intagna skall också i regel underrättas om besök av
personer som har anknytning till kriminalvårdens verksamhet, t.ex.
besökare från Kriminalvårdsstyrelsen, kriminalvårdens regionmyndig-
heter och annan anstalt (jfr JO:s beslut den 31 augusti 1994, dnr
2336-1993 m.fl.).
Mot bakgrund av stadgandet i sekretesslagen och den angivna före-
skriften bör de intagna enligt min uppfattning även underrättas om
besök av utomstående som kommer till anstalten för att medverka i
viss verksamhet med de intagna. I enlighet med detta bör alltså
Kriminalvårdsanstaiten Kristianstad-Centrum i förekommande fall un-
derrätta intagna som deltar i samtalsgrupperna om att utomstående
personer medverkar. I fall där en intagen hävdar att hans deltagande
skulle medföra intrång i hans anonymitetsskydd ankommer det på
anstalten att pröva om han skall befrias från deltagande. En sådan
prövning bör göras mot bakgrund av skaderekvisitet i sekretesslagen.
Om anstaltens prövning utmynnar i att det kan antas att berörd
intagen eller någon honom närstående skulle lida men om det röjdes
att den intagne är föremål för kriminalvård bör den intagne befrias
från deltagande i verksamheten.
Med hänsyn till vad som framkommit om besöket i anstalten den 1
juni 1994 finner jag inte skäl att uppehålla mig vidare vid denna fråga.
Vad som framkommit i övrigt föranleder inte något uttalande eller
någon åtgärd från min sida.
(Dnr 1252-1994)
I ett beslut den 22 november 1994 anförde JO Pennlöv bl.a. följande.
D.A. har anmält tillsynsmannen på Kriminalvårdsanstaiten Malmö,
Kenneth Rengbrandt, för att ha tagit en förtroenderådet tillhörig
skrivmaskin. D.A. har uppgett att han förvarade skrivmaskinen i sitt
rum och att Kenneth Rengbrandt hämtade skrivmaskinen när D.A.
inte var där. Kenneth Rengbrandt förklarade detta med att skrivmaski-
nen hade köpts av en annan intagen. D.A. har vidare uppgett att han
var sekreterare i förtroenderådet vid tillfället för den ifrågasatta försälj-
ningen av skrivmaskinen och att hans namnteckning hade erfordrats
för att försäljningen skulle ha varit giltig. Han har till anmälan fogat
kopior av förtroenderådets handlingar avseende skrivmaskinen m.m.
Ärendet har den 13 april 1994 remitterats till Kriminalvårdsanstaiten
Malmö för upplysningar och yttrande.
1995/96: JO 1
I remissvaret avseende skrivmaskinen anförde anstalten bl.a.
130
Undertecknad har talat med nämnde Rengbrandt, ordföranden i för-
troenderådet sedan en tid tillbaka, Lo., styrelsemedlemmen L., samt
ytterligare en intagen, O.
Den version som då utkristalliseras är följande: En tidigare ordfö-
rande i förtroenderådet, K.E., (numera på Kva Tidaholm) inhandlade
— — — en skrivmaskin av en intagen för förtroenderådets räkning.
— — — Denna transaktion finns dokumenterad i det "kvitto" som A.
hänvisar till. Transaktionen var inte populär bland övriga i styrelsen,
bl.a. fanns redan en skrivmaskin som förtroenderådet tilläts disponera.
Det hela löstes på så sätt att intagne O. personligen köpte skrivmaski-
nen för samma summa. Denna transaktion styrks av det kvitto som
bifogas och tillhandahållits av L. Maskinen finns nu i O:s ägo och
saken är helt korrekt skött enligt de nuvarande styrelsemedlemmarna
L., Lo., liksom den nuvarande ägaren O. Tjänstemannens roll i det
hela var bara att flytta skrivmaskinen till den uppenbarligen rättmätige
ägaren. A. har inget stöd för sina påståenden och har enligt dessa helt
enkelt inte förstått vad som hänt.
D.A. har kommenterat remissvaret. Han har vidhållit sin version
avseende skrivmaskinen och framhållit att anstaltens kopia av kvittot
på försäljningen har förfalskats.
Såvitt gäller försäljningen av skrivmaskinen har D.A. påstått att den
som undertecknade det aktuella kvittot inte varit behörig att göra detta
och att dessutom kvittot till viss del är förfalskat. Anstalten å sin sida
har vitsordat att skrivmaskinen flyttades mot D.A:s vilja.
Vad som förekommit väcker frågan om en kriminalvårdsanstalt eller
någon som är anställd där far eller bör ta ställning för den ena sidan i
en civilrättslig tvist mellan intagna.
JO Anders Wigelius har i ett beslut (se JO:s ämbetsberättelse
1986/87 s. 128) betonat att den som är intagen i kriminalvårdsanstalt
inte mister sin rättsliga handlingsförmåga och att ett förbud för intagna
att sig emellan göra penningöverföringar ej kan anses rättsenligt,
eftersom det saknar uttryckligt stöd i författning. Av samma skäl ansåg
Anders Wigelius i ett senare beslut (se JO:s ämbetsberättelse 1990/91
s. 108) att det inte går att förbjuda en intagen att förfoga över honom
tillhörig egendom. I detta senare beslut framhålles att det står den
intagne fritt om han vill ge bort eller sälja sina personliga tillhörighe-
ter även till någon annan intagen. En annan fråga, som Sr prövas i
sedvanlig ordning, är om bestämmelserna om innehav av personliga
tillhörigheter i bostadsrum begränsar den rent faktiska åtkomsten till
egendomen vid ett visst givet tillSlle.
Det är självklart att transaktioner mellan intagna i kriminalvårdsan-
stalt på samma sätt som i samhället i övrigt kan ge upphov till olika
former av tvister. Vad gäller den aktuella skrivmaskinen rådde uppen-
barligen divergerande uppfattningar om giltigheten av den överlåtelse
som påstods ha ägt rum.
Lagstiftningen innehåller regler för hur tvister mellan enskilda kan
lösas. När det gäller fullgörelse av något annat än betalning, kan
1995/96:JO1
131
ansökan göras hos kronofogdemyndigheten om s.k. vanlig handräck-
ning. Det förtjänar att framhållas att den som olovligen rubbat annans
besittning för att själv ta sig rätt därigenom kan ha gjort sig skyldig till
självtäkt (se 8 kap. 9 § brottsbalken) och att andra fall av olovlig
besittningsrubbning kan vara att bedöma som egenmäktigt förfarande
(se 8 kap. 8 § brottsbalken).
I förevarande fall har Kenneth Rengbrandt uppenbarligen tagit
ställning för den ena sidan i tvisten angående skrivmaskinen. Därtill
kommer att han ostridigt mot D.A:s vilja flyttat skrivmaskinen från
dennes bostadsrum och således företagit en otillåten besittningsrubb-
ning. Jag har allvarligt övervägt att gå vidare i ärendet. Med hänsyn till
att det inträffade kan ha berott på okunskap om vad som gäller i
aktuellt avseende och då jag förutsätter att något liknande inte skall
behöva upprepas i framtiden har jag emellertid stannat för att låta det
hela bero med den allvarliga kritik som ligger i vad jag har anfört.
1995/96: JO 1
1995/96:JO1
Kronofogdemyndighet har berett företrädare för en
hembygdsförening tillträde till en bostadsbyggnad
utan att det fanns förutsättningar för åtgärden. Även
kritik mot myndighetens sätt att genomföra
förrättningen
(Dnr 1642-1993)
JO Pennlöv anförde i ett beslut den 20 december 1994 följande.
Kronofogdemyndigheten i Värmlands län utmätte den 6 oktober 1992
en S. tillkommande fordran om 2 132 kr. Ett förbudsmeddelande
tillställdes gäldenären, som samtidigt anmanades att inbetala beloppet
till kronofogdemyndighetens postgirokonto.
1 sin anmälan till JO anförde S. bl.a. följande. I ett brev till
kronofogdemyndigheten den 29 januari 1993 hade hon frågat vad
utmätningen avsåg samt hur det utmätta tagits i anspråk. Den 27 april
1993 påminde hon om sin begäran. Hon fick emellertid inget svar.
I en komplettering till anmälan anförde S. vidare, att hon den 18
februari 1993 skickat ytterligare en förfrågan till myndigheten. Denna
förfrågan avsåg att kronofogdemyndigheten berett sig tillträde till hu-
vudbyggnaden på Alkvetterns Herrgård den 2 februari 1993, varvid ett
antal personer släppts in i byggnaden. Hon ville veta vilket stöd
kronofogdemyndigheten haft för att släppa in dessa personer i byggna-
den. Aven rörande detta brev uppgav hon sig ha påmint den 27 april
1993.
Anmälan remitterades till kronofogdemyndigheten för yttrande. Med
anledning av remissen inkom en skrivelse från målets handläggare,
kronokommissarien Hans Bergkvist. Denne anförde bl.a. följande. Ett
utmätningsbevis tillställdes S. på hennes adress i Stockholm. De influt-
na medlen krediterades sökanden i målet med 1 324 kr. Resterande
belopp insattes på räntebärande konto. S:s skrift av den 29 januari
1993 har inte kommit in till myndigheten, men däremot har påmin-
nelsen kommit in och registrerats den 30 april 1993. Något svar har
inte avgivits eftersom JO:s remiss inkom den 6 maj 1993. Den nu
avgivna skrivelsen får expedieras som svar. — Något svar har inte
lämnats på skriften av den 18 februari 1993 eftersom — enligt Hans
Bergkvist — "frågeställningen grundar sig enbart på att erhålla uppgif-
ter för att brukas i syfte till att trakassera närvarande personer". —
Vidare anförde Hans Bergkvist, att myndigheten, i samråd med den
133
syssloman som förordnats, bestämt att tillträde till fastigheten skulle
ske den 2 februari 1993 dels för att verkställa förrättning, dels för att
möjliggöra för representanter för B. Hembygdsförening att på plats
kunna identifiera om viss egendom var intakt. Tillträde skedde genom
att en av S:s anställda beredde tillträde, eftersom denne hade tillgång
till nycklar.
I det svar som erhållits hade inte myndigheten som sådan yttrat sig.
För att erhålla ett sådant yttrande remitterades ärendet på nytt till
kronofogdemyndigheten. I en inom ombudsmannaexpeditionen upp-
rättad och till remissen fogad promemoria angavs bl.a. följande.
Utöver vad anmälan föranleder bör myndigheten lämna en allmän
redogörelse för de ifrågavarande målen och deras handläggning. Därvid
önskas bl.a. uppgift om bakgrunden till att kronofogdemyndigheten
den 2 februari 1993 beredde sig och representanter för en hembygds-
förening tillträde till den ifrågavarande byggnaden.
Anmälan avser frågan om besvarande av från en part inkomna
skriftliga förfrågningar. Enligt vad som framgår av Hans Bergkvists
skrivelse till JO ansåg han åtminstone S:s ena förfrågan besvarad
genom skrivelsen. Det framgår inte klart av skrivelsen att den expedie-
rats även till henne. Även detta förfaringssätt bör behandlas i myndig-
hetens yttrande.
I sitt svar anförde kronofogdemyndigheten (dåvarande länskronodirek-
tören Kjell Glennert) inledningsvis och i sammanfattning följande.
Kjell Glennert saknade anledning att ifrågasätta Hans Bergkvists
uppgift att S:s skrivelse av den 29 januari 1993 inte kommit in till
myndigheten. Han fann det naturligt att hennes påminnelse inte besva-
rats, eftersom ärendet redan var föremål för JO:s utredning. Däremot
hade Kjell Glennert svårare att förstå att Hans Bergkvist inte besvarat
S:s skrivelser den 22 februari och den 28 april 1993. Det är självklart
att myndigheten har skyldighet att besvara inkomna skrivelser. Hans
Bergkvist har uppgivit att förfrågningarna avsåg de personer som
närvarit vid en förrättning. När Hans Bergkvist fick ett meddelande
om att S. sålt fastigheten till annan person ansåg han att det inte fanns
anledning att upplysa S. om de närvarande personerna. — Den 15
september 1992 förordnade kronofogdemyndigheten (chefekronofog-
den Jan-Erik Clerkestam) en syssloman att omhänderta och förvalta
vissa i beslutet angivna fastigheter.
Vad avser tillträdet till byggnaden anförde Kjell Glennert följande.
B:s Hembygdsförening har enligt gåvobrev erhållit viss egendom av
tidigare ägare till Alkvetterns egendom. Då föreningen hade anledning
befara att gåvan bortförts från egendomen begärde föreningen hos
myndigheten att få tillgång till egendomen för att besiktiga gåvan.
1 samband med utmätningsförrättning 1993-02-02 lät Bergkvist och den
förordnade sysslomannen hembygdsföreningens ordförande — — —
och ledamoten av föreningen — — — undersöka huruvida gåvan fanns
på plats. Då gåvan inte kunde anträffas kontaktades O., som är boende
på gården och var anställd hos gåvogivaren samt ägde kännedom om
1995/96:JO1
den eftersökta gåvan att biträda med förrättningen. Enligt min uppfatt-
ning finner jag ej skäl klandra Bergkvist för hans handläggning av
detta ärende.
Till remissvaret hade myndigheten fogat ett antal handlingar med
anknytning till bl.a. det aktuella tillträdet. Därav framgick, att för-
eningen i november 1992 tillskrivit S. och begärt hennes medgivande
att med biträde av "tillsynsmyndigheten"1 få tillträde till herrgårdsbygg-
naden och då kunna konstatera om föremålen fanns kvar. S. besvarade
brevet den 21 november 1992, varvid hon uppgav att herrgården sålts
till en namngiven person. Föreningen hade den 8 december 1992 vänt
sig även till denne. Föreningens kassör hade i ett brev samma dag
översänt korrespondensen beträffande de aktuella föremålen till Hans
Bergkvist. S. hade även polisanmält det den 2 februari 1993 genomför-
da tillträdet.
S. kommenterade kronofogdemyndighetens remissvar.
Anmälan remitterades härefter på nytt till kronofogdemyndigheten.
Till grund för den förnyade remissen låg en promemoria med i
huvudsak följande innehåll.
I den promemoria som låg till grund för den tidigare remissen angavs
bl.a., att uppgift önskades om bakgrunden till att kronofogdemyndighe-
ten den 2 februari 1993 beredde sig och representanter för en hem-
bygdsförening tillträde till den ifrågavarande byggnaden på Alkvetterns
Herrgård.
I det inkomna remissvaret lämnade myndigheten en översiktlig
redogörelse för bakgrunden till den aktuella åtgärden och för händel-
seförloppet. Någon närmare analys av åtgärden och dess tillåtlighet
gjorde dock inte myndigheten. Ärendet bör därför åter remitteras till
kronofogdemyndigheten för yttrande. I sitt förnyade svar bör myndig-
heten särskilt beakta följande.
Fråga är främst vilket laga stöd kronofogdemyndigheten haft för
åtgärdens genomförande. Bl.a. förefaller det som om sökanden (hem-
bygdsföreningen) inte innehaft eller åberopat någon exekutionstitel.
Det framgår heller inte om föreningens motpart — S. — underrättats
om vare sig den begärda åtgärden eller den förestående förrättningen.
Här kan för övrigt anmärkas, att de ingivna handlingarna ur hem-
bygdsföreningens korrespondens inte tycks vara inkomststämplade hos
myndigheten. Inte heller förefaller ärendet ha registrerats i myndighe-
tens diarium.
Myndigheten bör även beakta vad S. anförde i sina kommentarer
den 26 september 1993 till myndighetens tidigare yttrande.
I sitt förnyade svar anförde kronofogdemyndigheten (länskronodirektö-
ren Gunnel Sunnevik) — såvitt här är av intresse — följande.
Myndigheten anser att någon exekutiv handräckningsförrättning inte
genomförts för B:s Hembygdsförenings räkning för utlämnande av två
stycken dörröverstycken i gips, två tavlor samt en handsmidd takkrona
förvarade genom gåvohandling på huvudbyggnaden Alkvetterns Herr-
gård.
1 Härmed torde avses den av kronofogdemyndigheten förordnade syssloman-
nen, här anmärkt.
1995/96: JO 1
B:s Hembygdsförening har i personligt ställt brev begärt medgivande
av den lagfarne ägaren och biträde av kronofogdemyndighet till att
inspektera gåvan på Alkvetterns huvudbyggnad. Stallknecht har besva-
rat gåvotagaren med att förneka kännedom om gåvan. Hembygdsför-
eningen har följt Stallknechts instruktioner och begärt medgivande av
uppgiven ny ägare — — — att kontrollera gåvans existens. Förfrågan
har inte besvarats av uppgiven ägare.
Givaren har därefter informerat kommissarie Bergkvist genom ett
personligt brev om de svårigheter som hembygdsföreningen haft för att
utfå det lösöre som skänkts av gårdens tidigare ägare U. Myndigheten
har inte i detta avseende uppfattat brevet/informationen som någon
handräckningsbegäran utan som ren upplysning.
Myndigheten har inte till någon del uppfattat föreningens personliga
brev som någon exekutiv handräcknings- eller verkställighetsbegäran
som Stallknecht gjort gällande. Föreningens brev är ställda till privat-
personer och inte till kronofogdemyndigheten. Myndigheten har upp-
fattat föreningens skrivelse som en ren upplysning och information om
föreningens svårigheter att utfå lösegendom och följaktligen inte heller
diariefört det som ärende.
Tjänstgörande exekutiva tjänstemannen kronokommissarien Hans
Bergkvist vann sig tillträde till herrgårdsbyggnaden på fastigheten
Storfors Alkvettern 2:93 den 2 februari 1993 genom en laglig utmät-
ningsförrättning och i samråd med av myndigheten förordnad sysslo-
man samt med biträde av Stallknechts rättare E. Utmätningsmannen
har i samband därmed biträtts av sakkunnig för att identifiera lösegen-
dom — i begränsat bostadsutrymme — som rätteligen tillhörde tredje
man och som uppgivits tillhöra annan person än lagfaren ägare.
Förrättningsmannen vann tillträde till herrgården genom Stall-
knechts ombud rättaren E. Denne medgav frivilligt tillträde till bo-
stadsutrymmet genom att öppna med medhavda nycklar för Bergkvist
och medföljande sakkunniga personer.
Förrättningsmannen upplyste om anledningen till utmätningsförrätt-
ningen samt de medföljande personernas status. E. ställde inga frågor
och gjorde inga invändningar. Kommissarie Bergkvist hade med före-
liggande information ingen anledning att ifrågasätta Erikssons rätt att
släppa in företrädare för B:s Hembygdsförening i fastigheten.
S. kommenterade även detta remissvar.
Av utredningen framgick inte om kronofogdemyndigheten skickat
en sådan underrättelse som avses i 2 kap. 17 § andra stycket utsök-
ningsbalken till S. beträffande utmätningsförrättningen den 2 februari
1993. Kronofogdemyndigheten anmodades därför att inkomma med
utredning i den delen. I ett kompletterande yttrande anförde myndig-
heten (Gunnel Sunnevik) följande.
Kronofogdemyndighetens generella rutiner vid underrättelse om verk-
ställighet innebär att sådan utskickas senast en vecka före utsatt verks-
tällighetsdatum. Undantag görs endast om verkställigheten påkallas av
annat, exempelvis att risk föreligger för att egendom göms eller för-
störs. Via datasystemet utskrivs ett meddelande om verkställighet. Av
underrättelsen framgår gäldenärens personnummer, namn och adress,
förrättningsdag och eventuellt klockslag samt namnet på handläggaren
vid kronofogdemyndigheten. Uppgift om aktuella skulder, för såväl
allmänna som enskilda mål bifogas underrättelsen om verkställighet.
Dessa uppgifter skrivs automatiskt fram via datasystemet. Kronofogde-
myndigheten tar inte kopia av någon underrättelse som sänds ut.
I det aktuella ärendet har underrättelse till gäldenären utsänts i
enlighet med kronofogdemyndighetens rutiner en vecka före förrätt-
1995/96:JO1
136
ningen. Underrättelsen har sänts till den av S. uppgivna adressen
Alkvetterns Herrgård, 691 91 Karlskoga. Sysslomannen har underrät-
tats muntiigen om verkställigheten.
Obesvarade brev
Enligt 4 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) skall frågor från
enskilda besvaras så snart det är möjligt. Bestämmelsen skall iakttagas
även av kronofogdemyndigheterna.
Kronofogdemyndigheten uppgav i sitt remissvar att S:s första förfrå-
gan inte inkommit till myndigheten. Ytterligare utredning kan inte
förväntas bringa klarhet i hur det förhåller sig, varför jag lämnar den
frågan.
S:s förfrågan daterad den 18 februari 1993 besvarades inte inom den
tid och på det sätt som kan anses påkallat. Jag instämmer här i den
bedömning kronofogdemyndigheten gjorde i sitt första remissvar. Up-
penbarligen finns här anledning påpeka, att det förhållandet att vissa
omständigheter anmälts till JO inte på något vis fritar den berörda
myndigheten från det ansvar som följer av 4 § förvaltningslagen. Med
andra ord kan ett till JO ingivet utlåtande inte ersätta ett svar direkt
till den enskilde.
Förutsättningarna för kronofogdemyndighetens tillträde till
bostadsbyggnaden
Kronofogdemyndigheternas exekutiva verksamhet regleras i första
hand av utsökningsbalken. Enligt dess 1 kap. 1 § är balken tillämplig
bl.a. i fråga om verkställighet av dom eller annan exekutionstitel, som
innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, samt i fråga om
verkställighet av beslut om kvarstad eller annan liknande säkerhetsåt-
gärd. Verkställighet kräver med andra ord att det finns ett avgörande
som kan ligga till grund för kronofogdemyndighetens åtgärder.
Vid verkställighet kan kronofogdemyndighet vidta ett antal åtgärder.
Till dessa hör enligt 2 kap. 17 § utsökningsbalken att vid förrättning
genomsöka hus, rum eller förvaringsställe, om det behövs för att
verkställighet skall kunna ske. Syftet med ett sådant genomsökande får
inte vara annat än att verkställighet skall kunna ske. Därför erfordras
en exekutionstitel eller annat verkställbart avgörande för att kronofog-
demyndigheten lagligen skall kunna genomsöka t.ex. en byggnad av det
slag som är aktuellt i detta ärende.
Enligt 2 kap. 17 § andra stycket utsökningsbalken får förrättnings-
mannen låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat sätt. Han far
dock i normalfallet ej bereda sig tillträde till bostad i bostadsinne hava-
rens frånvaro annat än om underrättelse om tiden för förrättningen
har sänts till innehavaren med posten eller lämnats på annat lämpligt
sätt och det kan antagas att denne håller sig undan. — Förrättnings-
mannen kan också bereda sig tillträde utan att ha underrättat inneha-
varen, om det finns särskilda skäl. Detta undantag är emellertid inte i
fråga i detta ärende.
1995/96:JO1
137
I fråga om kraven på underrättelse vill jag tillägga följande. I ett
beslut den 11 december 1991 (dnr 2457-1991, JO:s ämbetsberättelse
1992/93 s. 218) återgav jag bl.a. ett uttalande av föredragande statsrådet
i förarbetena till utsökningsbalken (prop. 1980/81:8 s. 252). Enligt det
uttalandet fordras bl.a. positivt stöd för att bostadsinnehavaren håller
sig undan. Som ett exempel nämndes att det torde finnas fog för
antagande att vederbörande håller sig undan, om han är borta även vid
en ny förrättning.
För egen del anförde jag följande.
I normalfallen är det enligt min tolkning av dessa uttalanden tidigast
vid det andra misslyckade förrättningsförsöket, som förrättningsman-
nen far använda tvång för att ta sig in i bostaden, förutsatt att
innehavaren i båda fallen har tillställts en underrättelse om utsatt
förrättning och om tiden härför och i sista fallet även erinrats om att
låssmedsförrättning kan bli aktuell, om innehavaren inte är hemma
den gången heller.
Det finns i detta ärende anledning påpeka, att det torde sakna betydel-
se om förrättningsmannen anlitar låssmed eller öppnar lås på annat
sätt för att bereda sig tillträde till en bostad.
Efter denna kortfattade redovisning av den rättsliga bakgrunden
övergår jag till att behandla de i ärendet framkomna omständigheterna.
Huvudsyftet med den förrättning som genomfördes den 2 februari
1993 torde, såvitt kan utläsas av kronofogdemyndighetens yttranden,
ha varit att verkställa utmätning för S:s skulder. Det torde inte finnas
anledning att ifrågasätta, att de utrymmen som kronofogdemyndighe-
ten därvid hade för avsikt att genomsöka utgjorde bostad. Kronofogde-
myndigheten förefaller också ha haft uppfattningen att S. var inneha-
vare av bostaden.
Av myndighetens kompletterande yttrande framgår att en underrät-
telse om tiden för förrättningen skickats till S. När det visade sig att
hon inte var närvarande, borde myndigheten ha ställt in bostadsförrätt-
ningen och bestämt en ny tid. Den underrättelse som myndigheten
därvid hade haft att tillställa S. borde ha innehållit en erinran om
förrättningsmannens möjligheter att bereda sig tillträde till bostad. Av
det nu sagda följer således att kronofogdemyndigheten saknade stöd för
att vid detta tillfälle bereda sig tillträde till bostadsbyggnaden för att
genomföra utmätningsförrättning.
Av utredningen framgår vidare, att det inte fanns någon exekutions-
titel eller annat verkställbart avgörande som reglerade förhållandet
mellan S. och B:s Hembygdsförening såvitt gäller ett antal föremål,
vilka enligt ett gåvobrev tillfallit föreningen med förbehållet att de
skulle förvaras på Alkvetterns Herrgård. Däremot framgår av handling-
ar, som kronofogdemyndigheten ingivit hit, att hembygdsföreningen
den 8 december 1992 skrev till kronokommissarien Hans Bergkvist
beträffande föremålen. Skriften innehåller inte något uttalat yrkande
såvitt avser föreningens tillträde till herrgårdens huvudbyggnad, men
av de till skriften fogade handlingarna framgår att föreningen förgäves
försökt nå en överenskommelse med fastighetens ägare om ett sådant
tillträde på frivillig väg. En handling, även den daterad den 8 decem-
1995/96JO1
138
ber 1992, innehåller en till den av S. uppgivne nye ägaren till
fastigheten ställd begäran att med biträde av Hans Bergkvist fa gå in i
huvudbyggnaden för att utöva tillsyn av föremålen.
Av ovan nämnda handlingar och av övrig utredning kan dras den
enligt min mening uppenbara slutsatsen, att föreningen vid den aktuel-
la tiden vände sig till Hans Bergkvist endast på grund av hans
befattning som exekutiv tjänsteman vid kronofogdemyndigheten. Skä-
let till att föreningen vände sig just till honom kan nämligen inte vara
annat än att föreningen önskade något slags bistånd med tillträdet. Att
detta var föreningens avsikt tycks även ha varit kronofogdemyndighe-
tens mening i det yttrande som avgavs av Kjell Glennert. Vad krono-
fogdemyndigheten i sitt senaste yttrande hit anfört om att fråga skulle
vara om "personliga brev" från föreningens sida till Hans Bergkvist
lämnar jag därför utan avseende.
Föreningens önskemål om biträde avsåg något som låg inom ramen
för myndighetens uppgifter. Därför borde handlingarna ha behandlats
som en till myndigheten inkommen ansökan av något slag, måhända
som avseende handräckning enligt bestämmelserna i lagen (1990:746)
om betalningsföreläggande och handräckning. Bl.a. skulle handlingar-
na självfallet ha diarieförts.
Eftersom det inte fanns något verkställbart avgörande, fanns det
heller ingen laglig grund för de åtgärder kronofogdemyndigheten — i
detta fall företrädd av förrättningsmannen, kronokommissarien Hans
Bergkvist — vidtog den 2 februari 1993 för att bereda föreningens
representanter tillträde till byggnaden så att dessa på plats kunde
efterforska egendomen.
Jag finner förrättningsmannens förfarande i hela denna sak utomor-
dentligt klandervärt, och kan heller inte underlåta att uttrycka min
förvåning över att kronofogdemyndigheten, trots att den vid två tillfäl-
len beretts tillfälle att yttra sig över handläggningen, inte uppmärksam-
mat bristerna, i synnerhet vad gäller avsaknaden av exekutionstitel
eller annat verkställbart avgörande.
Genomförandet av förrättningen
Enligt vad Hans Bergkvist uppgav, hade tillträdet bestämts av myndig-
heten i samråd med den förordnade sysslomannen. Tillträdet skedde,
enligt Hans Bergkvist, av två skäl; dels skulle kronofogdemyndigheten
verkställa förrättning, dels skulle föreningsrepresentanterna beredas
möjlighet att på plats identifiera viss egendom. Att sysslomannen
förklarat sig villig att medverka till att även föreningens representanter
fick tillträde till byggnaden kan emellertid inte befria kronofogdemyn-
digheten från dess ansvar för förrättningens genomförande. Syssloman-
nens uppgift är enligt 12 kap. 9 § utsökningsbalken att omhändertaga
och förvalta fastigheten. Föreningens brev till S. och den av henne
uppgivna nye köparen liksom till kronofogdemyndigheten visar att
föreningen — liksom självfallet kronofogdemyndigheten — insåg att
sysslomannen inte hade att befatta sig med den lösa egendom som
fanns på fastigheten.
1995/96: JO 1
139
Kronofogdemyndigheten kan inte heller sägas ha möjlighet att fritt
avgöra vilka som skall närvara vid en förrättning. Enligt min mening
ligger det i sakens natur att endast personer som behövs för att en
förrättning skall kunna genomföras bör tillåtas närvara. Att represen-
tanterna för hembygdsföreningen inte kunde fylla någon funktion för
att förrättningen som avsåg utmätning kunde genomföras är uppenbart
och har för övrigt inte ens gjorts gällande.
Jag vill avslutningsvis något kommentera kronofogdemyndighetens
påstående att en på gården anställd frivilligt skulle ha berett förening-
ens representanter tillträde till byggnaden. Den anställde hade tillgång
till nycklar och släppte också på uppmaning av kronofogdemyndighe-
ten in de närvarande personerna i byggnaden. Enligt min mening kan
det inte förväntas att en person som på grund av anställning befinner
sig på platsen skall ha sådana insikter i de på området gällande
rättsreglerna, att han kan göra någon självständig bedömning av vilka
personer som kan eller bör beredas tillträde till en byggnad i samband
med att kronofogdemyndigheten genomför en förrättning. Detta ansvar
vilar till fullo på kronofogdemyndighetens företrädare, det vill säga
förrättningsmannen. — Jag finner det förvånande att kronofogdemyn-
digheten i sitt senaste remissvar försökt lägga ansvaret för denna
bedömning på den på gården anställde.
Jag har i ärendet funnit delvis mycket allvarliga brister i kronofogde-
myndighetens handläggning. Det finns därför anledning att för myn-
digheten inskärpa betydelsen av att gällande bestämmelser för det
exekutiva förfarandet följs. Jag förutsätter att myndigheten vidtar åtgär-
der för att förebygga ett upprepande och komma till rätta med de
missförhållanden som det inträffade tyder på. Jag skickar också en
kopia av beslutet till Riksskatteverkets exekutionsavdelning för känne-
dom.
1995/96:JO1
1995/96:JO1
(Dnr 4743-1994)
Vid JO Wahlströms inspektion av Länsrätten i Kalmar län den 30
november 1994 upptogs som ett särskilt ärende handläggningen av ett
verkställighetsmål enligt föräldrabalken. Genom remiss inhämtades
dels en redogörelse av ordföranden i målet, rådmannen Gunila Törn-
gren, dels ett yttrande från länsrätten.
1 det följande återges remissvaret och JO Wahlströms bedömning i
beslut den 22 maj 1995 i de delar som avser att länsrätten i samband
med muntlig förhandling beslutat förklara målet vilande.
Gunila Törngren:
I förvaitningsprocesslagen finns inte särskilt reglerat hur rätten bör
förfara i fråga om vilandeförklaring av mål.
Den muntliga förhandlingen i länsrätten är enligt förvaitningspro-
cesslagen ett komplement till den skriftliga utredningen. Målet behö-
ver inte avslutas vid förhandlingen utan rätten kan besluta om fortsatt
skriftlig handläggning. Det är möjligj att lägga material som kommit
fram såväl före som efter den muntliga förhandlingen till grund för
avgörandet.
Sökandens ombud uttalade vid den muntliga förhandlingen att vilja
fanns att under en kortare tid pröva en umgängesrätt som var mera
begränsad än den som allmän domstol beslutat om och begärde att
målet skulle förklaras vilande. Vid denna utveckling av målet borde
länsrätten kanske ha verkat för att sökanden skulle återkalla sin
ansökan, eftersom ny talan kunde ha väckts om umgänge inte kom till
stånd. Med beaktande av den utredningsskyldighet som länsrätten har
enligt 8 § förvaitningsprocesslagen valde rätten i stället att ge part
möjlighet att inkomma med ytterligare skriftlig utredning i målet samt
att medlingsverksamheten genom länsstyrelsens socialkonsulent skulle
fortsätta och att målet skulle kompletteras med nytt yttrande från
denne. Att beslutet betecknades som ett beslut om vilandeförklaring
var en olyckligt vald formulering. Innebörden av beslutet redovisades
för parterna vid den muntliga förhandlingen. Ingen av parterna, vilka
båda hade ombud i målet, hade något att invända.
I beslutet utsattes ingen sista tid. Det ankom på länsrätten att besluta
om den fortsatta handläggningen med ledning av kommande skriftlig
utredning.
Jag vill tillägga följande. Vid den muntliga förhandlingen framkom,
vilket för mig inte är vanligt i denna måltyp, att det fanns en möjlighet
till samförståndslösning mellan parterna. Det tycktes också som om en
sådan lösning kunde motverkas av ett omedelbart beslut i någon
riktning. Rätten beslöt därför enligt parternas begäran att målets hand-
läggning inte skulle avslutas vid den muntliga förhandlingen.
Länsrätten (lagmannen Anders Nordenadler):
141
Förvaitningsprocesslagen (FPL) saknar bestämmelser om vilandeför-
klaring av mål. Däremot finns föreskrifter, som anger allmänna förut-
sättningar för vilandeförklaring av mål inom den allmänna processen,
i 17:5, 32:5 och 49:11 rättegångsbalken (RB). Under förarbetet till FPL
gjordes det uttalandet om bestämmelserna i 32:5 RB att dessa var så
självklara att FPL inte behövde belastas med någon hänvisning till
dem.
Slutsatsen blir att institutet vilandeförklaring kan användas i förvalt-
ningsprocessen om de i RB angivna förutsättningarna är för handen
och dessa inte strider mot bestämmelserna om handläggning av mål
enligt FPL.
Det är i det enskilda fallet viktigt att man gör klart för sig vad en
vilandeförklaring innebär från processrättsliga synpunkter. Ett beslut
att förklara ett mål vilande innebär nämligen i princip att handlägg-
ningen av målet avstannar till dess hinder mot fortsatt handläggning,
som föranlett beslutet, inte längre föreligger. Med andra ord kan ett
beslut av rätten att inhämta ytterligare utredning i målet inte utgöra
grund för vilandeförklaring.
I det aktuella målet fanns det enligt min mening inte någon grund
för ett beslut om vilandeförklaring.
Av handlingarna i målet framgår att parterna under den muntliga
förhandlingen enats om att fadern skulle få utöva umgängesrätten
under en viss tidsperiod men dock inte i den omfattningen som
föreskrivits i tingsrättens bakomliggande dom. Därmed fanns det inte
längre någon tvist mellan parterna i sakfrågan. Rätten borde därför ha
avskrivit målet och det oavsett att åtminstone den ena av parterna
tydligen ville hålla målet "öppet" tills vidare. Skulle parterna senare
ånyo bli oense hade den förfördelade parten bara att komma in med
en ny ansökan till länsrätten.
Det bör dock i sammanhanget anmärkas att ett beslut om avskriv-
ning i praktiken kunde fått till följd att parterna eller någon av dem
frångått det ingångna avtalet om umgängesrätt och det inte minst
därför att detta avtal — såvitt framgår av protokollet — då fortfarande
inte hade utarbetats i detalj. Jag kan således förstå att rätten i den
situationen sökte bibehålla parternas begynnande insikt att det var
bättre med en samförståndslösning; något som kom till uttryck bl.a.
genom det i och för sig felaktiga beslutet om vilandeförklaring.
Man kan naturligtvis också lägga en annan aspekt på fallet. Rätten
beslutade nämligen att vid den muntliga förhandlingen inte bara
förklara målet vilande utan även att komplettera utredningen genom
socialkonsulenten. Denne skulle således senast den 1 september kom-
ma in med ett skriftligt yttrande i saken på grundval av hur den
avtalade umgängesrätten enligt socialkonsulentens mening hade funge-
rat. Det skulle därför kunna hävdas att handläggningen av målet
alltjämt pågick. Ett sådant synsätt står dock enligt min uppfattning inte
i överensstämmelse med de allmänna processrättsliga grundsatser som
bör iakttas vid handläggningen av denna typ av förvaltningsmål.
32 kap. 5 § rättegångsbalken har följande lydelse:
Ar för prövning av mål av synnerlig vikt, att fråga, som är föremål för
annan rättegång eller behandling i annan ordning, först avgöres, eller
möter mot handläggningen annat hinder av längre varaktighet, äge
rätten förordna, att målet skall vila i avbidan på hindrets undanröjan-
de.
1995/96:JO1
142
I kommentaren till rättegångsbalken (Fitger, Rättegångsbalken, del 2, s.
32.10—11) ges följande inledande kommentar till bestämmelsen:
Paragrafen handlar om vilandeförklaring av mål.
Ett mål bör på ett eller annat sätt handläggas, om det inte möter ett
hinder mot detta. I kapitlen om förfarandet finns bestämmelser om
uppskov i vissa fall när det föreligger ett sådant hinder. De reglerna
förutsätter i princip att rätten kan bestämma den dag när målets
behandling skall fortsätta. Ibland är det emellertid inte möjligt att på
förhand avgöra när detta kan äga rum. I sådant fall bör målet i dess
helhet eller någon del därav förklaras vilande, förklarade processlagbe-
redningen (se NJA II 1943 s. 417).
I förarbetena till förvaitningsprocesslagen (prop. 1971:30 s. 600) anför-
de föredragande departementschef följande:
I 5 § departementspromemorians lagförslag hänvisas till 32 kap. 1,
3—6 §§ och 8 § RB. Av dessa avser 1 och 3 §§ bestämmande av
skäligt rådrum för part eller annan som skall infinna sig vid rätten
eller eljest fullgöra något i rättegången och utsättande av ny tid när
bestämt rådrum inte förslår. De nämnda reglerna är enligt min me-
ning så pass självklara att man inte behöver belasta förvaitningsprocess-
lagen med dem. Inte heller behövs det för förvaltningsdomstols del
någon motsvarighet till bestämmelserna i 32 kap. 5 § RB om vilande-
förklaring.
Lagmannen har i sitt yttrande härav dragit den slutsatsen att institutet
vilandeförklaring kan användas i förvaltningsprocessen om de i rätte-
gångsbalken angivna förutsättningarna är för handen och dessa inte
strider mot bestämmelserna om handläggning av mål enligt förvait-
ningsprocesslagen. Vad departementschefen faktiskt uttalat är emeller-
tid att det för förvaltningsdomstols del inte behövs någon motsvarighet
till rättegångsbalkens regler om vilandeförklaring. Förvaltningsdomstol
har i 8 § förvaitningsprocesslagen ålagts en utredningsskyldighet som
innebär att det ankommer på rätten att tillse att målet blir så utrett
som dess beskaffenhet kräver. Det är således, som också antyds i
Gunila Törngrens redogörelse, möjligt för en förvaltningsdomstol att i
mål som inte på grund av särskilda regler därom måste avgöras inom
en bestämd tid — utan att särskilt förordna därom — vänta med att
avgöra målet till dess utredningen blivit så fullständig som rätten anser
erforderligt. Det ovan citerade förarbetsuttalandet tyder mot denna
bakgrund enligt min uppfattning på att lagstiftaren bedömt det obehöv-
ligt att tillskapa institutet vilandeförklaring inom förvaltningsprocessen
och att avsaknaden av allmänna regler därom således innebär att
institutet vilandeförklaring inte finns inom förvaltningsprocessrätten.
En annan sak är att det självfallet inom förvaltningsprocessen i olika
sammanhang kan finnas anledning att underrätta parterna om målets
fortsatta handläggning. Så kan vara fallet t.ex. om rätten sedan en
muntlig förhandling avslutats finner att ytterligare utredningsåtgärder
måste vidtagas innan målet kan avgöras. Till undvikande av missför-
stånd bör emellertid enligt min mening i en sådan situation uttrycket
"vilandeförklaring" undvikas.
Av Gunila Törngrens redogörelse framgår att rätten med det aktuel-
la beslutet inte avsett att vilandeförklara målet i någon formell bemär-
1995/96: JO 1
143
kelse. I stället avsågs att handläggningen av målet skulle fortsätta
genom inhämtande av viss skriftlig utredning m.m., vilket "beteckna-
des som ett beslut om vilandeförklaring". Det anförda föranleder mig
att erinra om att det givetvis är rättens fullständiga beslut som skall
dokumenteras.
På JO:s initiativ upptagen fråga om tillämpning av
39 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa
fall (LVM) i mål om omedelbart omhändertagande
när part påkallar muntlig förhandling. Även fråga om
domstolschefs skyldighet att yttra sig till JO
(Dnr 2007-1994)
I beslut den 28 december 1994 anförde JO Wahlström följande.
Ett beslut om omedelbart omhändertagande med stöd av 13 § lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) underställdes
vederbörande länsrätt.
Den enskilde motsatte sig det omedelbara omhändertagandet och
påkallade muntlig förhandling i målet.
Länsrätten, som inte fann anledning att hålla muntlig förhandling,
avslog yrkandet härom och fastställde — på närmare angivna skäl —
det underställda beslutet.
Den enskilde överklagade beslutet, både vad avsåg frågan om munt-
lig förhandling och i sak.
Kammarrätten i Jönköping (Sten Wahlqvist, Magnus Ekman, refe-
rent, och Arne Johansson) lämnade i beslut den 28 mars 1994 (mål nr
1850-1994) överklagandet utan bifall med följande motivering:
Av 39 § första stycket LVM framgår följande. Länsrätt och kammarrätt
skall hålla muntlig förhandling i mål om beredande av tvångsvård om
detta inte är uppenbart obehövligt. I andra mål enligt lagstiftningen,
bl.a. mål om omedelbart omhändertagande, prövar rätten om det finns
skäl att hålla muntlig förhandling. I 39 § andra stycket LVM anges att
muntlig förhandling skall hållas om någon part begär det.
De nämnda bestämmelserna ger, enligt sin ordalydelse, otvetydigt
uttryck för att länsrätt och kammarrätt är skyldig att hålla muntlig
förhandling i alla typer av mål enligt LVM om part begär det. Av
förarbetena till bestämmelserna, som med oförändrat innehåll överflyt-
tades från den tidigare lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i
vissa fall till LVM, framgår inte annat än att detta också var lagstifta-
rens avsikt (jfr prop. 1981/82:8 sid. 98f). Det finns emellertid andra
indikationer som tyder på att det inte är lagstiftarens mening att
muntlig förhandling i bl.a. mål om omedelbart omhändertagande skall
vara obligatorisk i de fall part begär det.
39 § LVM är uppbyggd efter mönster av motsvarande bestämmelser
i den numera upphävda lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser
om vård av unga. I 10 § första stycket sistnämnda lag angavs att i mål
om vård enligt lagen skall länsrätt och kammarrätt hålla muntlig
förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. I lagrummets
andra stycke angavs att muntlig förhandling alltid skall hållas om
1995/96: JO 1
144
någon part begär det. Bestämmelsens ordalydelse gav således intryck av
att, om part begärde det, muntlig förhandling skulle hållas i alla typer
av mål enligt lagen, dvs. inte bara i mål om vård utan också i mål om
exempelvis omedelbart omhändertagande.
Lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga har
numera ersatts av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård
av unga (LVU). I 35 § första stycket LVU stadgas att i mål om
beredande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud enligt
denna lag skall länsrätten och kammarrätten hålla muntlig förhand-
ling, om detta inte är uppenbart obehövligt samt att sådan förhandling
alltid skall hållas, om någon part begär det. Vad som i den gamla lagen
angavs i två separata stycken anges således numera i ett. I specialmoti-
veringen till bestämmelsen anges följande (prop. 1989/90:28 sid. 123f):
"Genom en redaktionell ändring har nuvarande första och andra
styckena sammanförts i syfte att markera att bestämmelsen om muntlig
förhandling på begäran endast avser mål om beredande eller upphö-
rande av vård eller flyttningsförbud." Genom denna redaktionella
ändring har således klargjorts vad som redan tidigare gällde, nämligen
att i mål om t.ex. omedelbart omhändertagande enligt lagen är muntlig
förhandling inte obligatorisk även om part begär sådan förhandling.
39 § LVM har, som tidigare nämnts, utformats med motsvarande
bestämmelse i LVU som förebild. Det torde ha varit lagstiftarens avsikt
att de ifrågavarande bestämmelserna skall tillämpas på ett i huvudsak
likartat sätt. Det saknas således anledning anta annat än att reglerna
om muntlig förhandling på parts begäran skall tillämpas på samma sätt
enligt LVM som enligt LVU. Detta innebär att bestämmelsen i 39 §
andra stycket LVM att muntlig förhandling skall hållas, om någon part
begär det, endast bör gälla i mål om beredande av tvångsvård och
således inte i mål om t.ex. omedelbart omhändertagande. I sistnämnda
typ av mål skall rätten i stället pröva om skäl föreligger att ha den
begärda muntliga förhandlingen och skall följaktligen, om sådana skäl
inte anses föreligga, lämna partens begäran utan bifall.
De handlingar som länsrätten hade tillgång till i samband med sitt
ställningstagande i underställningsärendet utgjorde ett tillfredsställande
underlag för länsrättens beslut i sakfrågan. Skäl saknades därför att
hålla muntlig förhandling i målet. Länsrätten har således haft fog för
beslutet att lämna |den enskildes| begäran om muntlig förhandling
utan bifall.
Av skäl som framgår av länsrättens beslut har fog funnits också för
beslutet att fastställa |socialnämndens| underställda beslut. Vad |den
enskilde| anfört i kammarrätten föranleder ingen annan bedömning.
Sedan kammarrättens beslut den 28 mars 1994 kommit till min
kännedom beslutade jag att inhämta yttrande från kammarrätten över
den tolkning av 39 § LVM som görs i beslutet. Kammarrätten (presi-
denten Jan Francke) anförde följande:
Mot bakgrund av den självständiga ställning som domare enligt vår
grundlag har och enligt min uppfattning bör ha i sin dömande
verksamhet, finner jag det svårt att i min ställning som chef och
administrativt ansvarig för domstolen avge omdömen om domarnas
bedömning i ett enskilt fell. Jag avstår därför från att yttra mig i sak
men vill ändå i sammanhanget påpeka att kammarrättens beslut är
dagtecknat den 28 mars 1994 och att muntlig förhandling i vårddelen
var utsatt att äga rum i länsrätten den 30 mars.
1995/96:JO1
145
10 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
Kammarrättens ledamöter vid avgörandet av det aktuella målet —
kammarrättslagmannen Sten Wahlqvist, kammarrättsrådet Magnus Ek-
man och kammarrättsassessorn Arne Johansson — bereddes möjlighet
att yttra sig och anförde därvid följande:
Vår tolkning av 39 § LVM framgår av det ifrågavarande beslutet. För
att om möjligt ytterligare klargöra vår ståndpunkt och för att belysa
sambandet mellan LVM och lagen (1990:52) med särskilda bestämmel-
ser om vård av unga (LVU) kan uppmärksamhet fästas på det förhål-
landet att missbrukare i åldern 18—20 år kan bli föremål för omhän-
dertagande såväl enligt LVM som LVU. Det är enligt vår mening
märkligt om en 18-årig missbrukares rätt till muntlig förhandling
påverkas av på vilken lagstiftning en ansökan om omedelbart omhän-
dertagande vilar.
Det bör erinras om att förutsättningarna för den bedömning som vi
gjort i målet förändras den 1 januari 1995, då lagen om den europe-
iska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna träder i kraft. Genom ikraftträdandet
kommer konventionen att gälla som lag här i landet, varvid muntliga
förhandlingar kan komma att bli ett vanligare inslag i förvaltningspro-
cessen (se i detta sammanhang konventionens artikel 5 punkt 4).
Redan i samband med att omständigheterna i det aktuella målet
diskuterades av oss och beslutet fattades, bedömde vi att frågeställning-
en från principiell synpunkt var mycket intressant och att vårt beslut
kunde uppfattas som kontroversiellt. Vår åtgärd blev därför att för
kännedom översända en kopia av beslutet dels till viceordförandegrup-
pen i domstolen (gruppen har enligt kammarrättens arbetsordning att
utbyta synpunkter och erfarenheter om rättstillämpningen på kammar-
rättens avdelningar samt att inom domstolen på lämpligt sätt sprida
kännedom om viktigare avgöranden av kammarrätten), dels — sedan
beslutet vunnit laga kraft — till Socialdepartementet (rättschefen Su-
sanne Billum) som har ansvar för lagstiftningen ifråga.
3.1 Myndighetens skyldighet att avge yttrande till JO
Enligt 12 kap. 6 § regeringsformen skall domstol och förvaltningsmyn-
dighet samt tjänsteman hos staten eller kommun tillhandagå ombuds-
man med de upplysningar och yttranden han begär.
Kammarrättspresidenten Jan Francke har — under åberopande av
domarnas självständiga ställning enligt grundlag i den dömande verk-
samheten — avstått från att yttra sig enligt min remiss. Med "grund-
lag" torde här avses 11 kap. 2 § regeringsformen, med följande lydelse:
Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur domstol skall
döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa
rättsregel i särskilt fall.
I stadgandet fastslås den för rättssäkerheten fundamentala principen
om domstolarnas självständighet vid rättstillämpningen. Förbudet mot
inblandning i domstolarnas verksamhet riktar sig till riksdagen och
samtliga typer av "myndigheter", dvs. regeringen, annan domstol och
förvaltningsmyndighet. Den sektor inom vilken domstolarna — de
allmänna domstolarna, specialdomstolarna och förvaltningsdomstolar-
na — i grundlagen garanteras frihet från utomståendes påverkan är
1995/96 :JO1
146
vidsträckt och täcker deras normala verksamhet. Icke blott den dö-
mande verksamheten är fredad mot inblandning utan även tillämp-
ningen i övrigt av rättsregel i särskilt fall. Det betyder, att också
domstols handläggning av administrativa ärenden, som innebär sådan
tillämpning av rättsregel, omfattas av bestämmelsen. (Jfr Pet-
rén/Ragnemalm, Sveriges grundlagar, s. 270.)
Bestämmelsen innebär att inte heller JO får ingripa i ett pågående
mål och ge anvisningar om hur en domstol skall tillämpa en rättsregel.
När domstolen väl har avgjort målet utgör bestämmelsen däremot inte
något hinder mot att JO granskar avgörandet och även uttalar sig om
tillämpningen av lagar och andra författningar och om de bedömning-
ar som gjorts. JO brukar dock endast om det påkallas av alldeles
speciella skäl — exempelvis vid rättegångsfel eller rättstillämpning som
strider mot lag — uttala sig om domstolarnas bedömningar i domar
och andra avgöranden.
Bestämmelsen i 11 kap. 2 § regeringsformen kan således inte åbero-
pas av en domstolschef till stöd för att avstå från att yttra sig, när JO
begär detta enligt 12 kap. 6 § regeringsformen.
3.2 39 § LVM
39 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) har
följande lydelse:
I mål om beredande av tvångsvård skall länsrätten och kammarrätten
hålla muntlig förhandling, om detta inte är uppenbart obehövligt. I
andra mål enligt denna lag prövar rätten om det finns skäl att hålla
muntlig förhandling.
Om någon part begär muntlig förhandling, skall sådan hållas. Par-
terna skall upplysas om sin rätt att begära muntlig förhandling.
Om en enskild part som har kallats vid vite att inställa sig personli-
gen till en förhandling uteblir, får rätten förordna att han skall hämtas
till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.
Lagar och andra författningar skall i första hand tillämpas enligt sin
lydelse. Endast i det fall att en lagtext är oklar eller inte direkt reglerar
den fråga som skall besvaras krävs en lagtolkning. Tillämpningen av
lagtexten i en viss situation får i ett sådant fall avgöras med hänsyn till
vad som står bäst i överensstämmelse med lagstiftningen och intentio-
nerna bakom denna.
39 § LVM ger enligt sin ordalydelse ett otvetydigt svar på frågan om
länsrättens och kammarrättens skyldighet att hålla muntlig förhandling
i mål om omedelbart omhändertagande, när part begär att sådan
förhandling skall hållas. Något utrymme för tolkning kan därför inte
anses föreligga. Innehållet i 35 § LVU och förarbetena till den bestäm-
melsen måste enligt min bedömning sakna relevans när fråga är om
tillämpning av 39 § LVM.
Jag kan mot denna bakgrund inte komma till annan slutsats än att
kammarrättens avgörande den 28 mars 1994, såvitt det avser frågan om
förvaltningsdomstols skyldighet att i den situation som förelåg hålla
muntlig förhandling, strider mot klar och tydlig lag. Avgörandet måste
anses ha inneburit förfång för den enskilde. Jag finner emellertid inte
1995/96: JO 1
147
anledning att gå vidare i saken. Sten Wahlqvist, Magnus Ekman och
Arne Johansson kan dock givetvis inte undgå allvarlig kritik för vad
som sålunda förekommit.
På JO:s initiativ upptagen fråga om en länsrätt får
underlåta att till kammarrätten vidarebefordra en i
rätt tid inkommen besvärshandling, när ändamålet
med överklagandet har förfallit
(Dnr 3572-1994)
I beslut den 29 december 1994 anförde JO Wahlström följande.
I en vid JO-ämbetet upprättad promemoria anfördes följande:
Genom beslut den 15 september 1994 (mål nr K 6529-94) återkallade
Länsrätten i Stockholms län NN:s körkort tills vidare.
Den 27 september 1994 inkom en den 23 september 1994 daterad
skrivelse med överklagande av länsrättens beslut. På handlingen an-
tecknade rådmannen Mildred Hägerström att överklagandet kommit in
1 rätt tid. Anteckningen har dock strukits och korsats över. På hand-
lingen har rådmannen dessutom antecknat följande:
Länsrätten har den 28 september 1994 fattat ett slutligt beslut. Till
följd härav har det interimistiska beslutet upphört att gälla. Vid
sådant förhållande finner länsrätten inte skäl att till Kammarrätten i
Stockholm översända NN:s överklagan.
Handläggningen av skrivelsen med överklagandet bör utredas genom
en remiss till länsrätten. Remissvaret bör bestå av en redogörelse från
Mildred Hägerström för den rättsliga grunden för hennes åtgärder och
ett yttrande över förfarandet av lagmannen.
Yttrande enligt promemorian inhämtades från länsrätten.
Rådmannen Mildred Hägerström anförde följande:
Den 23 augusti 1994 ansökte allmänna ombudet i körkortsfrågor hos
länsrätten om körkortsingripande på grund av att NN den 19 juli 1994
var misstänkt för trafiknykterhetsbrott genom att ha företett tydliga
tecken på påverkan av annat än starka drycker.
Efter kommunicering av ansökan med NN, beslöt länsrätten den 15
september 1994 att tills vidare, i avvaktan på att länsrätten skulle
avgöra målet slutligt, återkalla NN:s körkort i tolv månader, räknat
från den dag då polismyndigheten beslöt att omhänderta körkortet.
Den 27 september 1994 inkom NN till länsrätten med dels en
skrivelse, benämnd "Overklagan till Kammarrätten i Stockholm",
dels en annan till länsrätten riktad skrivelse, i vilken NN krävde att
omedelbart få tillbaka sitt körkort samt att allmänna ombudet skulle
dra tillbaka sitt yrkande.
Den 27 september 1994 inkom till länsrätten även handlingar från
åklagarmyndigheten i Norrköping. Dessa handlingar utvisade att för-
undersökningen mot NN hade lagts ned.
Med anledning av innehållet i den till länsrätten riktade skrivelsen
samt inkomna handlingar från åklagarmyndigheten fick en av mina
1995/96:JO1
148
handläggare i uppdrag att sätta sig i förbindelse med allmänna ombu-
det i körkortsfrågor. Denna kontakt resulterade i att allmänna ombu-
det den 27 september 1994 kl. 16.23 till länsrätten faxade över en
skrivelse, i vilken han, mot bakgrund av åklagarmyndighetens beslut
att lägga ned förundersökningen, återkallade sin ansökan om körkorts-
ingripande. På morgonen den 28 september 1994, efter det att allmän-
na ombudets återkallelse i original hade anlänt, beslöt länsrätten att
fetta ett avskrivningsbeslut, i vilket rättens beslut den 15 september
1994 förklarades upphävt. Till följd härav förordnades också att NN:s
körkort omedelbart skulle återställas.
Rotelbiträdet fexade kl. 9.06 den 28 september 1994 nyssnämnda
beslut till Vägverket för verkställighet. — Vidare expedierades beslutet
till såväl allmänna ombudet som NN.
1995/96: JO 1
Redogörelse samt rättslig grund för vidtagna åtgärder
Med stöd av 7 § andra stycket förvaitningsprocesslagen gjorde jag
rättidsprövning på överklagandehandlingen. Med hänsyn till att all-
männa ombudet hade beslutat att återkalla sin ansökan (ett beslut
fettat enligt förvaltningslagen) och länsrätten på grund härav fettat ett
avskrivningsbeslut, beslöt jag dock att — med stöd av 7 § fjärde stycket
sista meningen förvaitningsprocesslagen — inte överlämna NN:s över-
klagan till Kammarrätten i Stockholm. Till följd härav strök jag och
korsade över den tidigare anteckningen om rättidsprövning.
I det aktuella fallet hade NN den 27 september 1994, således inom
överklagandetiden för det interimistiska beslutet, inkommit med två
skrivelser till länsrätten. I den ena skrivelsen begärde NN att länsrätten
skulle vidta den åtgärden att omedelbart återställa körkortet. I den
andra skrivelsen överklagade NN det interimistiska beslutet till Kam-
marrätten i Stockholm. Samma dag inkom även besked från åklagar-
myndigheten att förundersökningen mot NN hade lagts ned. I den
uppkomna situationen där det gällde att på snabbaste och enklaste sätt
ändra ett interimistiskt beslut gavs allmänna ombudet, efter kommuni-
cering av aktuella handlingar, möjlighet att återkalla sin ansökan om
körkortsingripande. Efter det att allmänna ombudet inkommit med en
återkallelse beslöt länsrätten att "ompröva" sitt interimistiska beslut på
det sätt som begärts i den till länsrätten riktade skrivelsen. Jfr det läget
att överklagandetiden för ett interimistiskt beslut av förevarande slag
gått ut och allmänna ombudet inkommer till länsrätten med en
återkallelse av ansökan om körkortsingripande. I den nu uppkomna
situationen är jag av den uppfattningen att hänvisningen i 7 § fjärde
stycket sista meningen förvaitningsprocesslagen innebär att NN:s andra
skrivelse som gäller överklagande till kammarrätten av det interimistis-
ka beslutet inte skall översändas till kammarrätten, eftersom överkla-
gandet förfallit på det sätt som anges i 28 § förvaltningslagen.
Länsrätten (lagmannen Åke Lundborg) anförde följande:
Den fråga som JO önskar få belyst förefaller vara vilken instans —
beslutsinstansen eller överklagningsinstansen — som skall konstatera
att överklagandet av det interimistiska beslutet förfallit.
Denna fråga behandlas i 7 § förvaitningsprocesslagen (FPL) med en
hänvisning också till 28 § förvaltningslagen (FL). Överklagandet skall
ges in till länsrätten. Länsrätten har att göra en rättidsprövning. Om
besvärshandlingen inte avvisas såsom för sent inkommen skall den
jämte övriga handlingar i ärendet överlämnas till kammarrätten. "Det-
ta gäller dock inte när överklagandet förfaller enligt 28 § förvaltnings-
lagen" (7 § fjärde stycket sista meningen FPL).
149
FPL innehåller 53 paragrafer jämfört med rättegångsbalkens 59
kapitel. FPL utgör inte någon uttömmande reglering. I vissa fall görs
uttryckliga hänvisningar till RB eller annan lag. I andra fall har man
att utan särskilda hänvisningar söka stöd i RB eller annan lag. I andra
fall igen gäller oskriven rätt. De processuella reglerna fylls emellanåt
ut eller modifieras genom rättsbildning i domstolarna.
De år 1986 tillkomna överklagningsreglerna i FPL och FL lämnar
mycket övrigt att önska. Av lagtexterna kan inte ens utläsas om ett
överklagande från förvaltningsmyndighet till domstol följer reglerna i
FPL eller FL. I propositionen (1985/86:80 s. 84 m) anges att lagarna
lappar över varandra. "Båda lagarna täcker det fallet att beslutsmyndig-
heten är en förvaltningsmyndighet och besvärs instansen en förvalt-
ningsdomstol. De innehåller samma regler i ämnet".
Den naturliga ordningen borde ha varit att FL tillämpas på överkla-
gande och omprövning av förvaltningsmyndighets beslut och att FPL
tar vid först vid den fortsatta handläggningen i domstolen sedan ett
överklagande kommit in till domstolen (jfr Wennergren, Skattenytt nr
9 1994, s. 54 y).
Man hade då sluppit en del olägenheter i FPL, bl.a. att ordet
myndighet ibland betyder domstol, ibland förvaltningsmyndighet och
ibland domstol eller annan myndighet. Man hade också sluppit den
inadvertens som består i att FPL i sin inledande paragraf anges gälla
rättskipning i domstol samtidigt som man i 7 § fjärde stycket ansett sig
behöva göra hänvisningen "Detta gäller dock inte när överklagandet
förfaller enligt 28 § förvaltningslagen".
I den tidigare angivna propositionen anförs (s. 42 n) att den före-
slagna skyldigheten för myndigheterna att ompröva sina beslut "inte
far uppfattas så att myndigheterna skulle vara förhindrade att ompröva
sina beslut i andra fall. Möjligheterna till omprövning i dessa fall
förblir till stor del oreglerade, och det är viktigt att myndigheterna tar
till vara alla de möjligheter som de har att snabbt och enkelt ändra
sina beslut om dessa visar sig vara oriktiga."
En domstol kan självfallet inte ompröva sina domar eller slutliga
beslut. När det gäller interimistiska beslut och beslut om omedelbara
omhändertaganden är situationen emellertid den motsatta. Där är det i
hög grad påkallat att länsrätten snabbt och enkelt omprövar (ändrar
eller upphäver) sina beslut om de visar sig felaktiga eller överspelade
(jfr också en rättelsesituation).
I det aktuella fallet har Mildred Hägerström upphävt länsrättens
interimistiska beslut. Hon har uppfattningen att hänvisningen i 7 §
fjärde stycket sista meningen FPL omfattar den i ärendet ifrågakomna
situationen.
Enligt 11 kap. 2 § regeringsformen lär ingen myndighet, ej heller
riksdagen, bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller
hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall.
Detta hindrar mig dock inte från att uttala min personliga uppfatt-
ning att lagstiftaren sannolikt inte haft den förevarande situationen för
ögonen vid tillskapandet av 7 § FPL. Vad lagstiftaren skulle ha gjort —
om han haft situationen för ögonen — är en öppen fråga. Klart står
dock att rättsutvecklingen successivt fjärmar sig från en ordning där
länsrätten skall syssla med att skicka handlingar till kammarrätten för
att kammarrätten skall registrera handlingar och lägga upp en akt för
ett mål som omedelbart skall skrivas av — och detta i en situation när
klaganden kommer in med något som till sin innebörd kan liknas vid
alternativyrkanden.
1995/96 :JO1
1995/96:JO1
Förvaitningsprocesslagen (1971:291) gäller rättskipning i bl.a. kammar-
rätt och länsrätt (1 §). Av 7 § framgår att en besvärshandling skall
tillställas den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas
samt att denna myndighet skall pröva om handlingen har kommit in i
rätt tid och — om handlingen kommit in för sent — enligt huvudre-
geln avvisa denna. Bestämmelsens fjärde stycke har följande lydelse.
Om besvärshandlingen inte avvisas enligt denna paragraf, skall den
myndighet som har meddelat beslutet överlämna den och övriga
handlingar i ärendet till den domstol som skall pröva överklagandet.
Detta gäller dock inte när överklagandet förfaller enligt 28 § förvalt-
ningslagen (1986:223).
Bestämmelsen gör således undantag från skyldigheten att överlämna
besvärshandling till överinstansen endast i två situationer: när besvärs-
handlingen avvisas och när överklagandet förfaller enligt 28 § förvalt-
ningslagen.
Enligt 28 § första stycket förvaltningslagen förfaller ett överklagande
av en myndighets beslut, om myndigheten själv ändrar beslutet så som
klaganden begär. I så fall tillämpas inte 24 och 25 §§ samma lag, dvs.
myndigheten skall inte pröva om skrivelsen med överklagandet kom-
mit in i rätt tid och myndigheten skall inte heller överlämna skrivel-
sen med överklagandet till överinstansen. Bestämmelsen är — liksom
förvaltningslagen i övrigt — inte tillämplig i länsrätternas rättskipande
verksamhet (jfr 1 § förvaltningslagen) och någon regel med motsvaran-
de innehåll föreligger inte såvitt avser sådan verksamhet.
I det aktuella fallet hade länsrätten själv ändrat sitt överklagade
interimistiska beslut på det sätt klaganden önskade. Det förefaller
därför sannolikt att kammarrätten — sedan besvärsskrivelsen överläm-
nats dit — skulle ha funnit talan förfallen eller liknande och avgjort
målet utan sakprövning. Någon laglig möjlighet för länsrätten att sätta
sig i kammarrättens ställe och själv pröva om ändamålet med överkla-
gandet förfallit föreligger emellertid inte. Mildred Hägerström borde
således i enlighet med vad som föreskrivs i 7 § fjärde stycket första
meningen förvaitningsprocesslagen ha överlämnat överklagandet och
övriga handlingar i målet till kammarrätten för avgörande.
Med den kritik som ligger i det sagda avslutas ärendet.
1995/96JO1
(Dnr 216-1994)
I en anmälan riktade Gun-Britt Falk kritik mot Statens jordbruksverk
angående handläggningen av ärenden rörande utbetalning av djurbi-
drag respektive återkrav av omställningsstöd. Enligt anmälan hade
Gun-Britt Falk rätt att från Jordbruksverket utfå djurbidrag om 14 170
kr, vilket skulle utbetalas den 21 december 1993. Verket meddelade
emellertid, efter påminnelse från Gun-Britt Falk, att beloppet hade
innehållits på grund av en tvist mellan Gun-Britt Falk och verket
angående ifrågasatt återkrav av tidigare erhållet omställningsstöd. Åter-
betalningsbeioppet, vilket alltså var tvistigt, förföll emellertid inte till
betalning förrän den 27 december 1993. Gun-Britt Falk ifrågasatte
lagligheten av verkets agerande. Hon ifrågasatte vidare — som hennes
anmälan fick förstås — varför Jordbruksverkets återkravsbeslut avseen-
de omställningsstöd inte kan överklagas.
Anmälan remitterades till Jordbruksverket, som i yttrande anförde
följande.
Allmänt
Föreskrifter till grund för beslut om s.k. djurbidrag för 1993/94 är
förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag. Med
stöd av denna förordning har utgetts Jordbruksverkets föreskrifter
(SJVFS 1992:156) om bidrag till vissa jordbruksföretag. Genom änd-
ringsföreskriften SJVFS 1993:153 föreskrevs om nivån på stödet för år
1993/94. Ändringsföreskriften beslutades den 18 december 1993 och
trädde i kraft den 21 december 1993, varefter handläggningen och
utbetalningen av bidragsärendena kunde verkställas. Jordbruksverket
hade inte möjlighet att besluta ändringsföreskriften eller förbereda
handläggningen tidigare då regeringens slutliga beslut om medelsför-
delning som var avgörande för bidragets storlek fattades först den 17
december 1993.
Jordbruksverkets handläggning av djurbidrag kännetecknas av att
fråga är om stora mängder ärenden som skall handläggas på kort tid.
Då de flesta ärenden är av enklare beskaffenhet och underlag för dessa
finns tillgängligt på databas sker hanteringen till övervägande del
genom automatisk databehandling. I sådant fall sker beslut om bidrag
och utbetalning vid samma tillfälle och då oftast på grundval av de
152
uppgifter som jordbruksföretaget lämnat till lantbrukets företagsregis-
ter. Dessa automatiska datautbetalningar verkställdes den 21 december
1993 genom Statistiska Centralbyråns försorg.
I de fall en närmare bedömning av ärendet måste göras uttas ärendet
från den automatiska databehandlingen och handlägges manuellt. Det-
ta sker bl.a. för de fall kvittning kan komma ifråga. Har beslut om
återkrav av stöd eller bidrag fattats av verket eller om annan statlig
motfordran har anmälts för bevakning mot den stödberättigade sker
notering om detta i Jordbruksverkets databas varvid senare bidrags-
ärende uttas för manuell handläggning. Antalet sådana uttagna djurbi-
dragsärenden för år 1993/94 uppgick till ca 1 400 stycken.
Det finns således inte någon fastställd utbetalningsdatum eller "för-
fallodag" för detta bidrag. Den av anmälaren angivna datum, den 21
december är, såvitt Jordbruksverket förstår, den dag ändringsföreskrif-
ten trädde i kraft och den automatiska utbetalningen verkställdes.
Aktuellt ärende
Kurt Falks dödsbo är för budgetåret 1993/94 berättigat till djurbidrag
med 14 170 kr. Enligt Jordbruksverkets beslut den 24 november 1993
är dödsboet återbetalningsskyldigt med 30 080 kr för erhållet omställ-
ningsstöd avseende budgetåret 1991/92. Kravet på återbetalning förföll
till betalning den 27 december 1993. På grund av föreliggande beslut
om återbetalningsskyldighet uttogs djurbidragsärendet från den auto-
matiska databehandlingen för manuell handläggning. Den 20 decem-
ber 1993 uttogs ett beslutsunderlag som skickades till utvecklingsenhe-
ten för närmare uppgift i kvittningsfrågan. Den 23 december 1993
påfördes beslutsunderlaget en tjänsteanteckning angående kvittningen
av handläggare på utvecklingsenheten och återsändes därefter till djur-
bidragsenheten. Den manuella handläggningen av ärendet slutfördes
den 29 december 1993 då kvittning beslutades.
Jordbruksverkets beslut om omställningsstöd kan enligt 21 och
22 §§ förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anlägg-
ningsstöd till jordbrukare inte överklagas utan endast omprövas då
Jordbruksverket som första instans beslutar i stödfråga. Gällande för-
valtningsrättslig praxis innebär att beslut som inte kan överklagas är att
anse som direkt gällande. Sådant beslut kan därför utnyttjas för kvitt-
ning i och med att åsatt förfallodag utlöpt och beslutet inte vid
omprövning dessförinnan ändrats. Begäran om omprövning av beslutet
om återbetalningsskyldighet inkom till arealstödsenheten den 28 de-
cember 1993. I beslut den 12 januari 1994 fann verket inte anledning
ändra beslutet.
Företrädare för dödsboet kontaktade någon gång mellan den 22 och
28 december 1993 Jordbruksverket angående utbetalningen av djurbi-
draget. Därvid lämnades av verket upplysningen att ärendet uttagits för
manuell behandling på grund av att kvittning kunde komma ifråga
och att beslut snarast skulle fattas. Beslut fattades den 29 december
1993, vilket med hänsyn till de många helgdagarna runt julen och den
stora mängden manuella ärenden enligt verkets mening far anses vara
en snabb handläggning.
I ifrågavarande ärende var den manuella handläggningen av djurbi-
dragsärendet således inte slutförd vid återkravets förfallodag, den 27
december 1993. Jordbruksverket hävdar därför att det var riktigt att
vid ärendets slutliga handläggning, den 29 december 1993, företa
kvittning med denna motfordran mot det dödsboet tillkommande
djurbidraget.
Med hänvisning till det ovan anförda menar Jordbruksverket att
handläggningen av ärendet i alla hänseenden varit korrekt.
1995/96:JO1
153
Gun-Britt Falk kommenterade yttrandet och vidhöll därvid sin kritik
samt tilläde vissa argument för att återkravsbeslutet avseende omställ-
ningsstödet inte hade bort fattas och begärde vidare att JO skulle pröva
om den regeringsförordning med stöd av vilken beslutet hade medde-
lats hade tillkommit i författningsenlig ordning.
Vidare inlånades och granskades Jordbruksverkets handlingar angå-
ende omställningsstöd för Kurt Falks dödsbo. Av handlingarna fram-
gick bl.a. följande. Jordbruksverket beslöt den 24 november 1993 bl.a.
att ett visst belopp av till dödsboet tidigare utgivet omställningsstöd
skulle återbetalas till verket senast den 27 december 1993. I beslutet
hade antecknats att begäran om omprövning av beslutet skulle ha
kommit in till Jordbruksverket inom fyra veckor från det dödsboet
fick del av beslutet. Gun-Britt Falk, som synes företräda dödsboet, fick
den 29 november 1993 del av beslutet. Hennes begäran om ompröv-
ning kom in till Jordbruksverket först den 28 december 1993, således
mer än fyra veckor efter delfaendet.
JO Wahlström anförde i beslut den 9 februari 1995 följande.
JO:s tillsyn avser i första hand en kontroll av att myndigheterna och
dessas befattningshavare i sin verksamhet följer lagar och andra författ-
ningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Granskningen är av
rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfaranderegler.
Däremot brukar JO inte pröva myndigheternas ställningstaganden i de
sakfrågor som det ankommer på dem att avgöra, i synnerhet om dessa
bygger på lämplighetsöverväganden eller förutsätter särskild sakkun-
skap. Jag tar därför inte upp till prövning den av Gun-Britt Falk
väckta frågan om omständigheterna var sådana att de bort föranleda
Jordbruksverket att besluta om återbetalning av del av det till dödsboet
utbetalade omställningsstödet. Regeringen står inte under JO:s tillsyn
och jag kan därför inte ta upp den aktuella förordningens tillkomst-
historia till granskning.
Gun-Britt Falks anmälan avser i övrigt i huvudsak missnöje med att
Jordbruksverket beslutat att kvitta ett beviljat djurbidrag mot återkra-
vet av del av omställningsstödet.
Grundläggande bestämmelser om omställningsstöd finns i den av
Jordbruksverket i yttrandet nämnda förordningen om inkomst-, om-
ställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare. Motsvarande bestäm-
melser om s.k. djurbidrag återfinns i förordningen (1989:896) om vissa
bidrag till jordbruksföretag. Varken i fråga om omställningsstöd eller
djurbidrag har meddelats några särskilda bestämmelser som har bety-
delse för huruvida Jordbruksverket har rätt att företa kvittning. Såvitt
jag kunnat finna föreligger inte heller någon annan offentligrättslig
särreglering på grund varav verket skulle kunna anses formellt för-
hindrad att mot ett beviljat djurbidrag kvitta bidragstagarens skuld till
verket vilken uppkommit på grund av bestämmelserna om omställ-
1995/96: JO 1
154
ningstöd. I avsaknad av sådan särreglering bör verkets rätt att företa
kvittning bedömas med utgångspunkt från allmänna civilrättsliga reg-
ler.
Gun-Britt Falk har gjort gällande att Jordbruksverkets beslut om
kvittning var oriktigt eftersom motfordringen (återbetalningsbeslutet
rörande del av omställningsstödet) vid kvittningstillfället var tvistig.
Vidare var enligt hennes mening motfordringen inte förfallen till
betalning. För egen del konstaterar jag i detta sammanhang endast att
enligt återbetalningsbeslutet betalning skulle ske senast den 27 decem-
ber 1993 samt att Gun-Britt Falks skrivelse med begäran om ompröv-
ning av återbetalningsbeslutet inte hade kommit in till verket i rätt tid.
Jag finner i detta sammanhang i övrigt inte anledning till annat än att
lämna följande ytterligare upplysningar rörande inriktningen av JO:s
granskningsverksamhet. Denna går, som ovan framhållits, ut på att
bevaka, att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och
andra författningar och att de i övrigt fullgör sina åligganden. Det är
alltså i huvudsak myndighetsutövningen som står under JO:s tillsyn.
Däremot granskar JO inte hur olika myndigheter handlar i rent
privaträttsliga sammanhang. Den av Gun-Britt Falk väckta frågan om
Jordbruksverkets rätt att besluta om kvittning ligger — som ovan
anförts — helt inom civilrättens område, och det ankommer ytterst på
domstol att avgöra sådana civilrättsliga mellanhavanden mellan en
enskild och en myndighet. JO uttalar sig inte i sakfrågor som det
ankommer på domstolar att pröva.
Slutligen har Gun-Britt Falk — såsom hennes anmälan får förstås —
ifrågasatt varför Jordbruksverkets återkravsbeslut inte kan överklagas.
Med anledning härav vill jag anföra följande.
Jag har noterat att enligt 7 § första stycket förordningen om vissa
bidrag till jordbruksföretag ett jordbruksföretag är återbetalningsskyl-
digt för belopp som har betalats ut felaktigt. Om beslutet om bidrag
har meddelats på grund av oriktig eller vilseledande uppgift av bidrags-
tagaren till lantbrukets företagsregister eller till Jordbruksverket, får
enligt 7 § andra stycket beslutet omedelbart hävas och lämnat bidrag
inom viss tid krävas tillbaka. Enligt 9 § får ett beslut enligt 7 § andra
stycket överklagas hos kammarrätten. Någon motsvarande rätt att över-
klaga återkravsbeslut som Jordbruksverket fattat med stöd av 20 §
förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jord-
brukare m.m. föreligger däremot inte. Mot bakgrund av att i de båda
författningarna regleras stödformer av i huvudsak likartat slag, har jag
för egen del svårt att inse vilka skäl som kan ligga bakom att frågan
om överprövning av Jordbruksverkets beslut reglerats på olika sätt.
Emellertid finner jag inte skäl att med anledning härav vidta annan
åtgärd än att tillställa Jordbruksdepartementet en kopia av detta beslut.
1995/96:JO1
(Dnr 1604-1994)
Sten Inge Norrman begärde att JO skulle granska hur Boverket
handlagt ett överklagande av ett beslut från Länsbostadsnämnden i
Värmlands län. Sten Inge Norrman hade överklagat beslutet den 2
december 1992. I överklagandet hade han också begärt vissa uppgifter.
Trots att han hade påmint Boverket om saken genom flera brev hade
han ännu då anmälan till JO gjordes den 26 april 1994 inte hört något
från verket.
Yttrande infordrades från Boverket, vilket bl.a. anförde följande.
Såvitt Boverket har kunnat utröna har i huvuddrag följande hänt i
aktuellt överklagandeärende om bostadsbidrag för 1992.
1995/96:JO1
92-11-27 Länsbostadsnämndens beslut.
92- 12-02 Norrman överklagar nämndens beslut. Överklagandet
överlämnas dock inte till Boverket.
93- 01-25 Påminnelse till Boverket från Norrman.
93-02-05 Skrivelsen överlämnad från Boverket till länsbostads-
nämnden eftersom inget överklagande finns registrerat
hos verket.
93-02-10 Påminnelse skickad till länsbostadsnämnden, är ej regi-
strerad som inkommen hos Boverket.
93-04-26 Påminnelse sänd till Boverket.
93-05-04 översänd av registrator till länsbostadsnämnden.
Registrator har även varit i kontakt per telefon med nämnden angåen-
de skrivelsen.
93-06-01 Påminnelse från Norrman till Boverket.
93-06-03 Översänd till länsbostadsnämnden.
93-12-17 Komplettering till ärendet från Norrman inkom till
Boverket 93-12-22.
93-12-22 Kompletteringen översänd till länsbostadsnämnden.
93- 12-27 Länsbostadsnämnden har vidarebefordrat skrivelsen till
kommunen enligt följebrev med Dnr 416-192/93.
94- 04-05 Påminnelse från Norrman till Boverket.
94-04-13 Brevet inkom och registreras som ett överklagande.
94-05-03 Bekräftelse på att så skett meddelas Norrman.
Av den ovan angivna sammanställningen framgår att Norrmans ur-
sprungliga överklagande inte kommit in till Boverket. På grund av
detta har verkets registrator uppfattat Norrmans påminnelser och
övriga skrivelser som om ärendet (ärendena) var aktuella hos nämn-
den. Även per telefon har registrator i maj 1993 informerat nämnden
om Norrmans skrivelser.
156
Den 1 januari 1994 upphörde länsbostadsnämnderna som fristående
myndighet. Boverket fick då överta ett stort antal oavslutade ärenden
från länsbostadsnämnderna. Även om nämnden inte tidigare överläm-
nat ärendet i vederbörlig ordning, borde så ha skett i samband med
organisationsförändringen. Något överlämnande av ifrågavarande ären-
de från nämnden i Karlstad har dock inte företagits.
1995/96JO1
Viss kritik kan i och för sig riktas mot Boverket för att Norrmans
påminnelser och övriga handlingar har överlämnats av registrator till
nämnden utan att låta handläggare ta del av dessa. Med hänsyn till de
direkta hänvisningar i Norrmans brev till ärenden med nämndens
diarienummer samt övriga formuleringar kan detta förfarande till viss
del förklara att så skett.
I beslut den 27 mars 1995 uttalade JO Wahlström, såvitt här är
aktuellt, följande.
Sten Inge Norrmans anmälan hit avser Boverkets hantering av
överklagandet. Detta inkom, som ovan framgått, till verket den 20 juni
1994 och beslut fattades den 30 augusti 1994. Det finns i sig inget att
anmärka på denna handläggningstid.
En annan fråga är om Sten Inge Norrmans brev till Boverket i
början av år 1993 borde ha föranlett detta att vidta andra åtgärder än
att enbart översända breven till länsbostadsnämnden. Sålunda har Sten
Inge Norrman i brev som inkom till verket den 28 januari 1993
hänvisat till sitt överklagande i december föregående år, och diskuterat
fråga om en handläggare hos länsbostadsnämnden varit jävig. I sin
påminnelse den 10 februari 1993 hänvisade Sten Inge Norrman ånyo
till sin besvärsskrivelse och begärde att tillställas en förteckning över
handlingar som legat till grund för det överklagade beslutet. Han
upprepade denna begäran i en senare påminnelseskrift. Sten Inge
Norrman kompletterade sedan sitt överklagande såväl i juni som i
december 1993.
Jag anser att dessa brev från Sten Inge Norrman borde ha föranlett
Boverket att undersöka hos länsbostadsnämnden vad som låg bakom
dem. Verket skulle då ha kunnat animera länsbostadsnämnden att
översända överklagandet på det sätt som redan inledningsvis bort ske.
Av remissvaret framgår att verkets registrator överlämnade påminnel-
serna direkt till länsbostadsnämnden utan att låta någon för överkla-
gandeärenden ansvarig handläggare ta ställning till vad som skulle ske
med breven. Ett sådant förfarande är inte godtagbart. Jag delar sålunda
verkets egen i remissvaret uttalade uppfattning att kritik kan riktas
mot verket i detta avseende.
När Boverket nu ändå överlämnade breven till länsbostadsnämnden
hade det enligt min mening varit lämpligt att verket hade underrättat
Sten Inge Norrman om att så skett. En sådan underrättelse ligger i
linje med den allmänna serviceskyldighet som åligger myndigheterna
enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223), jfr vad som sägs härom i
Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, tredje
157
upplagan, s. 66 f.: "Rör det sig om en felsänd skriftlig handling, bör
hjälpen i regel lämnas genom att myndigheten sänder handlingen
vidare till rätt myndighet. Ofta är det lämpligt att myndigheten samti-
digt underrättar den enskilde om vart den har vidarebefordrat hand-
lingen." — Jag vill tillägga att om Boverket hade underrättat Sten Inge
Norrman om att breven översänts till länsbostadsnämnden, hade han
fatt kännedom om att nämnden faktiskt inte hade överlämnat hans
överklagande till Boverket. Han hade därigenom givits en möjlighet att
på ett helt annat sätt än som nu blev fallet själv försöka åstadkomma
att överklagandet överlämnades till verket.
(Dnr 220-1995)
I en anmälan till JO vände sig en person mot att chefen för Statens
konstmuseer "avgjort ett s.k. disciplinärende".
JO tog del av akten i det ifrågavarande disciplinärendet. Av hand-
lingarna framgick, såvitt nu är av intresse, följande.
Den 5 april 1994 beredde Olle Granath, som är överintendent och
chef för Statens konstmuseer, genom en skriftlig anmaning enligt 14
kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (1976 års LOA) den
ifrågavarande arbetstagaren tillfälle att yttra sig över vad som anfördes
mot honom som stöd för en ifrågasatt disciplinpåföljd. Viss skriftväx-
ling mellan den anställde, fackliga organisationer och myndigheten
förekom därefter. I tidsmässigt samband med att det träffades en
överenskommelse mellan Statens konstmuseer och Folkens museum
— Etnografiska om att arbetstagaren skulle erhålla arbetsplats vid det
senare museet, har Olle Granath den 9 januari 1995 beslutat att "den
disciplinpåföljd som anmanades den 5 april 1994 ej verkställs".
I beslut den 17 februari 1995 anförde JO Wahlström följande.
Enligt 4 § förordningen (1988:677) med instruktion för Statens konst-
museer skall verksförordningen (1987:1100) tillämpas på Statens konst-
museer med vissa, här ej aktuella, undantag. Enligt 19 § verksförord-
ningen, VF, som alltså gäller för Statens konstmuseer, skall bl.a. frågor
om disciplinansvar prövas av en personalansvarsnämnd med myndig-
hetens chef som ordförande.
Frågor om handläggningen av disciplinärenden enligt 1976 års LOA
behandlades i Arbetsgivarverkets cirkulär 1989 A 12, Tjänsteansvaret.
Det kan för fullständighetens skull nämnas att en i huvudsak likaly-
dande skildring av disciplinförfarandet enligt nu gällande LOA, lagen
(1994:260) om offentlig anställning, lämnas i SAV:s cirkulär 1994 A 7.
1994 års LOA har trätt i kraft den 1 juli 1994 med den övergångsbe-
1995/96:JO1
158
stämmelsen, att i mål eller ärenden som har påbörjats eller avser
omständigheter som inträffat före ikraftträdandet skall äldre föreskrif-
ter tillämpas.
I SAV:s cirkulär 1989 A 12 anges beträffande handläggningen följan-
de.
Beslut under handläggningen
Sådana föreskrifter |om personalansvarsnämnd| i myndighetens in-
struktion och VF innebär inte att myndigheten i personalansvarsnämn-
den måste pröva frågor som uppkommer under den förberedande
handläggningen. Ordföranden i nämnden får sålunda besluta om
skriftlig anmaning enligt 14 kap 1 § LOA, om varsel enligt 14 kap 7 §
LOA eller om någon annan åtgärd under den förberedande handlägg-
ningen.
Frågan i vad mån ordföranden får delegera denna befogenhet till en
annan ledamot av organet eller till en utomstående befattningshavare
har berörts av Cars i FT (Förvaltningsrättslig tidskrift) 1976 s. 169.
Han säger där att åtminstone de viktigare avgörandena knappast bör
delegeras. Det gäller i första hand beslut om att utfärda anmaning eller
att avskriva ett ärende utan att inleda ett disciplinförfarande (jfr JO
1985/86 s. 183 ff). Däremot är det regelmässigt mest ändamålsenligt att
ordföranden uppdrar åt en högre tjänsteman vid myndigheten att svara
för utredningen och övriga förberedande åtgärder.
Det slutliga beslutet
Om förfarandet har inletts eller om anmälan har gjorts av JK eller JO
eller — när det gäller avstängning — av åklagare, måste det slutliga
beslutet meddelas av personalansvarsnämnden även om det innebär att
disciplinpåföljd inte skall åläggas eller att avskedande, uppsägning eller
avstängning inte skall ske (jfr JO 1975/76 s. 475 och 1979/80 s. 454).
Detta gäller självfallet även ett sådant beslut om avstängning som
meddelas under handläggningen av ett ärende (jfr 13 kap 1 § LOA).
I nu förevarande fall hade arbetstagaren genom en anmaning beretts
tillfälle att yttra sig över vad som anfördes mot honom. Det står
därigenom utom allt tvivel att förfarandet i disciplinärendet hade
inletts, och ärendet hade alltså lämnat den blott "förberedande hand-
läggningen". En sålunda väckt fråga om disciplinansvar skall som
framgått prövas av myndigheten i den särskilda sammansättning som
personalansvarsnämnden utgör. Vad som i ärendet här är föremål för
bedömning är därför det ur formell synpunkt godtagbara i att Olle
Granath, och inte Statens konstmuseers personalansvarsnämnd, beslu-
tade att — som saken måste förstås — avsluta disciplinärendet.
Bestämmelsen i verksförordningen att frågor om disciplinansvar
skall prövas av personalansvarsnämnden innebär otvivelaktigt att en
sakprövning i ett sådant ärende, vare sig den kan leda till ett "friande"
eller ett "fällande" beslut, enbart kan göras av just nämnden. Jag anser
emellertid för egen del inte att regeln måste ges en så strikt tolkning,
att varje beslut, varigenom ett inlett disciplinärende avslutas, måste
fattas av personalansvarsnämnden. Ett exempel på en situation där
detta inte är nödvändigt lämnas i det av Arbetsgivarverket åberopade
JO-beslutet 1975/76 s. 475. I beslutet uttalade JO Wennergren bl.a.
följande.
1995/96: JO 1
159
Det kan inte uteslutas att, sedan disciplinförfarande inletts mot en
tjänsteman, sådana omständigheter uppdagas som kommer åtgärden att
framstå som obefogad. Den som beslutat om åtgärden bör då också
kunna besluta om dess återtagande, såvida inte tjänstemannen påkallar
ett friande beslut, vilket inte kan meddelas av myndigheten i annan
sammansättning än den som är föreskriven för beslut rörande fråga om
disciplinstraff.
Jag saknar anledning att inta en annan ståndpunkt i denna fråga än JO
Wennergren. Likaledes bör enligt min mening ett inlett disciplinförfa-
rande kunna avslutas genom ett beslut av myndighetschefen i fall då
hinder för ärendets fullföljande uppkommer genom att den anställde
avlider eller lämnar tjänsten (jfr 14 kap. 4 § 1976 års LOA, nu 19 §
1994 års LOA).
Ett flertal situationer kan alltså tänkas där det framstår som direkt
opåkallat att föra ett inlett disciplinärende till beslut av personalan-
svarsnämnden. Att ärendet i ett sådant läge avslutas av myndigheten i
annan sammansättning kan inte heller sägas strida mot ordalagen i
19 § verksförordningen, som blott stadgar att fråga om disciplinansvar
skall prövas av nämnden. Någon prövning av en sådan fråga blir det ju
noga taget inte tal om i avskrivningsfallen.
I nu förevarande ärende har myndighetschefen, i anslutning till en
viss överenskommelse vari arbetstagaren tagit del, beslutat att inte
driva det väckta disciplinärendet till en prövning i sak.
Med hänsyn till vad som nyss sagts om möjligheterna att i vissa
lägen avsluta ett inlett disciplinförfarande utan att det förs till perso-
nalansvarsnämnden finner jag inte tillräckliga skäl att på grundval av
det som Ingemar Rexed anfört inleda någon utredning rörande av-
skrivningsbeslutet.
Jag har med det sagda inte tagit ställning till om det i sak varit
befogat att avbryta disciplinförfarandet eller ej. I den frågan konstate-
rar jag endast, att det inte finns någon regel som ålägger en myndighet
att ingripa disciplinärt mot en tjänsteman som kan misstänkas ha
åsidosatt sina åligganden; 10 kap. 1 § 1976 års LOA liksom 14 § 1994
års LOA stadgar endast att en arbetstagare i vissa situationer "får"
åläggas disciplinpåföljd.
1995/96:JO1
Avstängning från deltagande i Statens haverikommis-
sions undersökningar av luftfartsolyckor med hänsyn
till att uppgifter från en utredning offentliggjorts,
m.m.
(Dnr 4303-1992)
Handelstjänstemannaförbundet (HTF), företrätt av förbundsordföran-
den Lars Hellman, anförde i en anmälan följande.
Den 27 december 1991 kraschade ett flygplan, SAS DC-9-81 (MD-81),
vid Gottröra strax efter starten från Arlanda. Att denna krasch inte
krävde något liv betecknas som ett mirakel i svenska och internationel-
la flygkretsar.
Av Handelstjänstemannaförbundets (HTF) 135.000 medlemmar
finns totalt 7.000 inom civilflyget, såväl mark- som kabinanställda. I
HTF lägger vi därför stor vikt vid flygsäkerhetsffågor.
Vår medlem Ulla Bolter, som är licensierad haveriutredare och som
ingår i haveriutredningen, har i en delrapport konstaterat en rad
brister vad gäller såväl passagerarnas som besättningens säkerhet. Brist-
er som redan nu bör åtgärdas utan att man avvaktar haverikommissio-
nens slutrapport, som kommer först i mitten av 1993. Denna uppfatt-
ning delas av förre hovrättslagmannen Göran Steen, tidigare generaldi-
rektör för Statens Haverikommission, vilken anlitats av HTF som
rådgivare.
Den 9 oktober 1992 begärde Ulla Bolter i brev till generaldirektör
Olof Forssberg, Statens Haverikommission, att få överlämna rapporten
till kommissionen.
Den 12 oktober 1992 avvisade Forssberg detta i brev till HTF, och
angav som orsak att rapporten då skulle bli offentlig. Vidare meddela-
de han att om rapporten blir offentlig skall allt samarbete med HTF
avbrytas.
Den 27 november 1992 begärde jag i brev till Olof Forssberg att vi
skulle få överlämna rapporten officiellt till Haverikommissionen, inte
för att ställa till problem för kommissionen utan för att värna om
passagerares och flygplansbesättningars säkerhet. Jag har inte fått något
svar på mitt brev. Däremot har Forssberg till HTF-tidningen uttalat att
brevet inte kommer att leda till att kommissionen ändrar sin uppfatt-
ning, men att om rapporten publiceras kommer HTF att utestängas
från deltagande i kommande utredningar.
HTF har mot bakgrund av ovanstående valt att offentliggöra rappor-
ten idag. Samtidigt hemställer vi att Chefs JO granskar hur generaldi-
rektör Olof Forssberg tillämpat gällande rätt och hur han i övrigt
hanterat denna fråga. Mot bakgrunden av att HTF utestängts från en
pågående utredning, som är av största vikt för kabinpersonalen, är
ärendet brådskande.
I ärendet åberopas den ovillkorliga rätt som företrädare för kabin-
personalen har enligt 7 § lagen om undersökning av olyckor
(1990:712) att deltaga i haveriutredningar. Av intresse är också den
skyldighet att lämna förslag till säkerhetsfrämjande åtgärder som SHK
har enligt förordningen om undersökning av olyckor (1990:717) innan
undersökningen är avslutad och rapporten är färdig. Vidare åberopas
den allmänna serviceskyldighet och offentlighetsprincip som det ålig-
ger en myndighet att värna och slå vakt om.
1995/96: JO 1
161
11 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
Till anmälan hade som bilagor fogats bl.a. en av HTF utgiven skrift
som innehåller den av Ulla Bolter utarbetade rapporten och den
nämnda skriftväxlingen mellan HTF och Statens haverikommission
(SHK). Av en sändlista framgick att HTF distribuerat skriften till bl.a.
Kommunikationsdepartementet, Riksdagen, Riksdagens revisorer,
Riksdagens ombudsmän, SHK och andra myndigheter samt arbetsgi-
var- och arbetstagarorganisationer och företag.
Efter remiss yttrade sig SHK över klagomålen. HTF kommenterade
yttrandet genom en skrivelse, till vilken fogats ett den 13 april 1993
daterat, av Göran Steen upprättat "Utlåtande med anledning av SHK
ordförandes beslut att avstänga HTF från att deltaga i SHKs haveriut-
redningar". — Vid ett besök hos JO framhöll Göran Steen och Ulla
Bolter några punkter i klagomålen.
1 sitt yttrande anförde SHK följande.
SHK:s uppgifter framgår av lagen (1990:712) om undersökning av
olyckor och förordningen (1990:717) om undersökning av olyckor. Av
intresse i detta ärende är framför allt 7 § lagen och 7 § förordningen.
I 7 § lagen föreskrivs att SHK, när en undersökning görs, skall
underrätta dem som kan vara berörda av händelsen och ge dem
tillfälle att yttra sig i den mån det är praktiskt genomförbart. De har
också rätt att närvara vid undersökning av olycksplatsen och vid
utredningsarbetet i övrigt, om det kan ske utan men för utredningen.
Enligt 7 § förordningen skall SHK se till att en underrättelse om
undersökningen snarast sänds till dem vars rätt kan vara beroende av
undersökningen. I paragrafen räknas upp vilka som i första hand skall
underrättas. Några fackliga organisationer nämns inte i uppräkningen.
Förarbetena till lagen ger ingen vägledning för bestämningen av
vilka som skall anses vara så berörda av en olycka att de skall inbjudas
att delta i utredningen.
Bestämmelsen i 7 § lagen hade sin motsvarighet i 11 kap. 10 §
luftfartslagen (1957:297) som upphävdes när lagen (1990:712) om
undersökning av olyckor trädde i kraft. I förarbetena till luftfartslagen
(se NJA II 1957 sid 155) uttalas vid 11 kap. 10 § att det ankommer på
undersökningsmyndigheten "att, med beaktande av föreskrifter som
kunna vara av KM meddelade, avgöra frågan om intressenters rätt att
närvara vid undersökningen". I luftfartskungörelsen (1961:558) inför-
des bestämmelser med samma innehåll som i 7 § förordningen
(1990:717) om undersökning av olyckor.
SHK anser därför inte att Handelstjänstemannaförbundet (HTF) som
organiserar kabinpersonalen inom SAS är att betrakta som intressent i
undersökningen av Gottröraolyckan. HTF har därför ingen självständig
rätt att närvara vid undersökningen eller annars delta i utredningsarbe-
tet.
En annan sak är att SHK sedan många år samarbetat med de
fackliga organisationerna i sitt utredningsarbete och låtit en eller flera
företrädare för dem följa SHK:s utredningar. Dessa har tillåtits att delta
i utredningsarbetet i nästan samma utsträckning som SHK:s ledamöter
och experter. Som SHK har förklarat i skrivelsen till Bo Almgren,
HTF, den 12 oktober 1992 förutsätter detta samarbete att representan-
ten — i likhet med vad som gäller för ledamöter och experter — inte
utan SHK:s medgivande under pågående utredningsarbete ger offentlig-
het åt material som de genom sin ställning Stt tillgång till. Detsamma
1995/96:JO1
162
gäller i än högre grad bedömningar och analyser av utredningsmateria-
let. SHK har däremot självfallet ingen erinran mot att någon som
deltagit i eller följt utredningsarbetet redovisar avvikande bedömningar
i anslutning till att SHK avger sin rapport.
I utredningen av Gottröraolyckan — liksom i alla olyckor med
internationell anknytning — är det särskilt väsentligt att dessa princi-
per upprätthålls. På grund av reglerna i Annex 13 till 1944 års
Chicagokonvention om den civila luftfarten deltar ackrediterade repre-
sentanter för USA och Danmark i utredningen. Deras medverkan —
som är av väsentlig betydelse för resultatet — bygger på förutsättningen
att arbetsmaterial inte offentliggörs förrän de delutredningar i vilka de
medverkar är slutförda. Detsamma gäller naturligtvis innehållet i de
diskussioner som förs under arbetets gång.
I ett beslut den 21 november 1994 redogjorde JO Wahlström för
innehållet i tillämplig rättslig reglering och anförde därefter i huvud-
sak följande.
SHK:s skyldighet att innan utredningen slutförts göra anmälan till
Luftfartsverket
HTF har i sin anmälan anfört att av intresse i detta ärende är den
skyldighet att lämna förslag till säkerhetsfrämjande åtgärder som SHK
har enligt förordningen om undersökning av olyckor. Jag uppfattar
detta så att HTF genom sin anmälan vill få prövat om SHK hade bort
göra anmälan till Luftfartsverket enligt 17 § förordningen. Med anled-
ning härav får jag nämna följande.
JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheterna i sin verksamhet
följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åliggan-
den. Granskningen är av rättslig art och avser främst tillämpningen av
gällande förfaranderegler. Däremot brukar JO inte pröva myndigheter-
nas ställningstaganden i sak, om dessa bygger på lämplighetsövervägan-
den eller avser bedömningsfrågor, så länge ställningstagandet faller
inom aktuella författningsbestämmelsers tillämpningsområde.
Frågan huruvida det förelegat ett behov av anmälan till tillsynsmyn-
digheten (Luftfartsverket) kan synas vara en förfaranderegel. Huruvida
regeln i ett visst fall skall tillämpas är emellertid uppenbarligen
beroende av de sakförhållanden som föreligger i en haveriutredning.
Det är här fråga om en sådan lämplighetsfråga, där skilda bedömningar
kan göras utan att någondera behöver betecknas som felaktig. Som jag
nyss anfört uttalar sig JO normalt inte i sådana frågor. Jag saknar
anledning att i detta ärende frångå denna princip och lämnar därför
frågan.
Rätten för företrädare för en facklig organisation som organiserar
kabinpersonal att delta i utredning av flygolyckor
HTF har i sin anmälan hävdat att företrädare för kabinpersonal enligt
7 § lagen om undersökning av olyckor har en ovillkorlig rätt att delta
i haveriutredningar som rör flygolyckor. SHK har i yttrandet hävdat
motsatt uppfattning.
1995/96:JO1
163
Inledningsvis skall beträffande denna fråga konstateras att SHK för
uppdrag att biträda med undersökningar enligt 7 § förordningen
(1988:1114) med instruktion för Statens haverikommission far anlita
experter och sakkunniga. Av utredningen i detta ärende framgår
emellertid att Ulla Bolter inte förordnats som expert eller sakkunnig
hos kommissionen. Hennes ställning i fråga om den aktuella utred-
ningen var i stället intressentens.
Enligt 7 § undersökningslagen skall SHK, i den mån det är prak-
tiskt genomförbart, underrätta dem som kan vara berörda av händelsen
och ge dem tillfälle att yttra sig. Dessa har rätt att närvara vid
undersökning på olycksplatsen och vid utredningsarbetet i övrigt, om
det kan ske utan men för utredningen. Vid tillämpningen härav skall
dock alltid iakttas de bestämmelser om medverkan vid undersökning
som finns i internationella överenskommelser som har biträtts av
Sverige. Av 7 § undersökningsförordningen framgår att underrättelse i
första hand skall sändas till den som har skadats genom olyckan,
någon efterlevande till den som avlidit genom olyckan, i fråga om
luftfartsolyckor tredje man vars egendom har skadats genom olyckan
samt luftfartygets ägare, innehavare och försäkringsgivare samt i fråga
om andra allvarliga olyckor, ägaren eller innehavaren av sådan egen-
dom som har skadats genom olyckan. I visst fall skall även länsstyrel-
sen underrättas.
Som SHK anfört i sitt yttrande ger förarbetena till lagen ingen
heltäckande vägledning för bestämningen av vilka som skall anses vara
så berörda av en utredning att de skali underrättas och ges möjlighet
att närvara vid en undersökning. Uppräkningen i 7 § undersöknings-
förordningen av vilka personer som SHK skall underrätta om en
undersökning är som framgår av bestämmelsens ordalydelse inte ut-
tömmande. De som där nämns är de som i första hand skall underrät-
tas och enligt 7 § undersökningslagen ges tillfälle att närvara vid
utredningsarbetet. Av utredningen i ärendet framgår emellertid att
SHK den 10 maj 1985 antog riktlinjer för utredningsverksamheten vid
myndigheten. Riktlinjerna var alltjämt gällande vid den tidpunkt som
är aktuell i detta ärende. I riktlinjerna anges under rubriken Underrät-
telser vilka som kan vara intressenter. I uppräkningen nämns perso-
nalorganisationer. Vidare sägs: "Intressentbegreppet bör ges en vid
tolkning. Dock måste ett klart 'sakägarintresse’ föreligga."
Det synes således förhålla sig så att SHK enligt sina egna riktlinjer
bedömt att personalorganisationer kan utgöra sådana intressenter som
enligt 7 § undersökningslagen skall underrättas om och ges tillfälle att
närvara vid utredningen av en sådan olycka som kommissionen under-
söker. Någon sådan absolut på lag grundad rättighet att närvara vid en
undersökning, som HTF synes avse, kan emellertid inte anses föreligga.
En förutsättning för att närvarorätten skall fä utövas är — som ovan
framgått — att det kan ske utan men för utredningen.
1995/96:JO1
Vägran att tillåta Ulla Bolter att till SHK ge in den av henne
utarbetade rapporten om kabinsäkerhetsfrågor
HTF har i sin anmälan anfört att Ulla Bolter, som företrädde förbun-
det i samband med Gottröra-utredningen, skriftligen hos Olof Forss-
berg begärde att till SHK fa överlämna en av henne utarbetad rapport
avseende brister vad gällde såväl passagerarnas som besättningens sä-
kerhet samt att Olof Forssberg avvisade denna begäran med motive-
ringen att rapporten skulle bli offentlig om den överlämnades till
kommissionen. Olof Forssbergs inställning till Ulla Bolters begäran
bekräftas av en av honom undertecknad skrivelse den 12 oktober 1992
till HTF. SHK har i sitt yttrande inte närmare berört denna fråga på
annat sätt än att kommissionen hänvisat till att dess samarbete med de
fackliga organisationerna förutsätter att dessa, i likhet med kommissio-
nens egna befattningshavare och experter, inte utan myndighetens
medgivande under pågående utredningsarbete ger offentlighet åt mate-
rial och bedömningar som de genom sin ställning i undersökningarna
har fatt tillgång till.
En myndighetschef får i kraft av det arbetsledningsansvar som
åligger honom anses ha rätt att besluta när och hur anställda och
uppdragstagare inom myndigheten skali utföra arbetsuppgifter som
ankommer på myndigheten och därvid också kunna besluta om, och i
så fall när, en handling med visst innehåll skall framställas inom
myndigheten. Däremot saknar en myndighet rättslig möjlighet att
vägra att ta emot en handling som en utomstående lämnar eller sänder
till myndigheten. Som ovan framgått innehade Ulla Bolter inte något
kommissionens uppdrag att som sakkunnig eller expert biträda kom-
missionen i Gottröra-utredningen. Hon hade rätt att närvara vid utred-
ningen endast i egenskap av intressent och var således en i förhållande
till kommissionens organisation utomstående person. Vid sådant för-
hållande kan Olof Forssberg inte i sin egenskap av chef för kommis-
sionen och undersökningsledare anses ha haft befogenhet att bestämma
över huruvida Ulla Bolter, med användande av den information hon
erhållit som intressent eller på annat sätt, fick författa rapporten eller
vid vilken tidpunkt den borde färdigställas. Inte heller fanns någon
rättslig grund på vilken han kunde stödja ett beslut att inte ta emot
den färdigställda rapporten, om Ulla Bolter beslöt att lämna in den till
myndigheten. Det förhållandet att rapporten sedan den kommit in till
kommissionen skulle ha blivit allmän handling och — i avsaknad av
tillämplig bestämmelse i sekretesslagen — tillgänglig för envar saknar i
detta sammanhang betydelse.
Försök att uppställa otillåtet hinder mot utgivning eller spridning?
Den av HTF utgivna skriften som innehåller den av Ulla Bolter
utarbetade rapporten har mångfaldigats genom fotokopiering eller lik-
nande tekniskt förfarande. Den är försedd med beteckning, som utvisar
att den är mångfaldigad och året för mångfaldigandet. I anslutning
därtill finns uppgifter varav far anses framgå att HTF mångfaldigat den,
1995/96: JO 1
165
liksom att detta skett i Stockholm. Bestämmelserna i tryckfrihetsför-
ordningen (TF) torde därför vara tillämpliga på skriften (jfr 1 kap.
5 och 6 §§ TF; prop. 1975/76:204 s. 133 f ).
Myndighet eller annat allmänt organ har genom bestämmelsen i
1 kap. 2 § andra stycket TF förbjudits att på grund av skrifts innehåll
vidta sådana i TF ej särskilt medgivna åtgärder, som utgör hinder mot
tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmän-
heten.
HTF har i sin anmälan hävdat att Olof Forssberg förklarat för Ulla
Bolter att om den av henne förfettade rapporten offentliggjordes skulle
allt samarbete med HTF avbrytas. SHK har i yttrandet inte bestritt
detta. I skrivelsen den 12 oktober 1992 till HTF har Olof Forssberg
framhållit att han vid diskussion med Ulla Bolter inte fatt någon
förståelse för att de fackliga representanterna inte utan SHK:s godkän-
nande skall gå ut med något material så länge utredningen pågick och
att han förklarat för Ulla Bolter att han skulle komma att avbryta
samarbetet med HTF, om hon inte ville godta de spelregler som gäller
för organisationens medverkan.
Av utredningen i ärendet kan emellertid inte anses framgå att det
stod klart för Olof Forssberg att avsikten var att Ulla Bolters rapport
skulle komma att spridas i form av en skrift på vilken TF:s regelverk
kunde vara tillämpligt. Jag finner inte skäl att närmare utreda hur
härmed förhöll sig. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är nämli-
gen varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefri-
het, vilket innebär bl.a. frihet att i skrift eller bild meddela upplys-
ningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får
begränsas endast i den utsträckning och på det sätt som framgår av
bestämmelserna i 12 och 13 §§. Betydelsefulla begränsningar i yttran-
defriheten följer av sekretesslagens olika föreskrifter om tystnadsplikt i
det allmännas verksamhet. Grundlagsregleringen innebär att myndig-
het eller ansvarig befattningshavare vid myndighet inte äger rätt att
ålägga någon tystnadsplikt som saknar stöd i lag eller sådan förfett-
ningsföreskrift som meddelats av regeringen efter bemyndigande i lag
enligt 8 kap. 7 § första stycket 7 RF.
De uppgifter som Ulla Bolter erhållit i sin egenskap av intressent i
utredningen var inte föremål för sekretess enligt någon bestämmelse i
sekretesslagen. SHK har i yttrandet inte heller gjort gällande att hon
genom att ge offentlighet åt den av henne utarbetade rapporten skulle
komma att bryta mot för henne gällande författningsenlig tystnads-
plikt. SHK har endast, som ovan framgått, framhållit att kommissio-
nens samarbete med de fackliga organisationerna förutsätter att repre-
sentanten för en sådan organisation — i likhet med vad som gäller för
ledamöter och experter — inte utan kommissionens medgivande under
pågående utredningsarbete ger offentlighet åt material som de genom
sin ställning fatt tillgång till. I enlighet med vad som ovan sagts om
grundlagsregleringens innebörd ger emellertid vad som sålunda anförts
i yttrandet inte Olof Forssberg rätt att, genom hot om att avstänga Ulla
Bolter och SHK från att delta i utredningen som intressent, försöka
förmå henne att avhålla sig från att ge offentlighet åt rapporten. Det
1995/96:JO1
166
kan för tydlighetens skull tilläggas att — i avsaknad av gällande
föreskrifter om tystnadsplikt — inte heller kommissionens ledamöter
och experter torde kunna hindras att, om de så önskade, göra bruk av
sin grundlagsskyddade yttrandefrihet.
Grund för att avstänga Ulla Bolter från att som intressent följa
utredningen?
Ulla Bolter har vid sitt besök hos JO upplyst att avstängningen av
henne har märkts genom att hon, sedan HTF utgivit den skrift som
innehåller hennes rapport, inte kallats till kommissionens sammanträ-
den. Den fråga som mot denna bakgrund uppställer sig är om SHK
kan anses ha haft rättsligt stöd för att inte fortsatt tillåta Ulla Bolter —
eller någon annan representant för HTF — att som intressent följa
utredningen.
Som ovan anförts har enligt 7 § undersökningslagen de som kan
vara berörda av händelsen rätt att närvara vid utredningsarbetet, men
endast om det kan ske utan men för utredningen. Fråga blir då vilka
omständigheter som kan anses utgöra sådant men att någon intressent
inte kan tillåtas följa utredningen. Vad SHK i sitt yttrande anfört om
förutsättningen för främmande länders representanters medverkan i
utredningar kan uppfattas som ett påstående om att offentliggörande av
arbetsmaterial "i förtid" liksom offentliggörande av innehållet i de
diskussioner som förs under arbetets gång innebär sådant men.
Varken lagtexten eller förarbetena ger någon ledning för bedöm-
ningen av vad som skall anses utgöra sådant men för utredningen som
avses i 7 § undersökningslagen. Departementschefens uttalande i sam-
band med införandet av de ursprungliga bestämmelserna i 11 kap.
10 § luftfartslagen ger närmast vid handen att det har lagts i kommis-
sionens hand att avgöra när sådant men kan uppstå. Departementsche-
fen anförde följande (NJA II 1957 s. 155). "Huvudregeln — — — bör
vara, att intressenterna skall fa närvara vid undersökning å olycksplat-
sen, vid förhör inför kommissionen och eljest vid kommissionens
utredningsarbete, men avsteg härifrån måste få göras när deras närvaro
kan vara menlig för utredningen. Avgörandet härvidlag får naturligen
överlämnas åt kommissionen själv."
Prövningen av huruvida menrekvisitet i 7 § undersökningslagen i
ett särskilt fall skall kunna anses vara uppfyllt kräver särskild sakkun-
skap och är en sådan bedöm ni ngsfråga som inte lämpar sig för JO:s
ställningstagande. Jag vill emellertid i detta sammanhang understryka
att av stadgandet i 1 kap. 9 § RF, vari föreskrivs att bl.a. förvaltnings-
myndigheter i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt
iaktta saklighet och opartiskhet, följer att ett beslut av kommissionen
att vägra en intressent att följa en utredning med hänvisning till att
men kan uppstå för utredningen måste vila på saklig grund. Med
anledning av vad som förekommit i detta ärende finner jag det
härutöver nödvändigt att med viss skärpa erinra om att av den tidigare
1995/96:JO1
redovisade regleringen i RF och TF följer att en myndighet saknar rätt
att utan författningsstöd ingripa mot någon enbart av det skälet att
denne utnyttjat sin grundlagsskyddade yttrandefrihet.
Med den allvarliga kritik som ligger i vad jag ovan har anfört
avslutar jag ärendet här.
1995/96:JO1
1995/96.JO1
(Dnr 4221-1994)
Vid JO Wahlströms inspektion av Länsstyrelsen i Kalmar län den 29
november—1 december 1994 togs i protokoll avseende rättsenheten
upp bl.a. följande.
Ärendet dnr 204-7014-94, överklagande av ett beslut varigenom en
byggnadsnämnd inte lämnade tillstånd till enskild avloppsanläggning.
Enligt en den 1 september 1994 gjord tjänsteanteckning återkallades
klagomålen vid ett telefonsamtal till följd av upplysningar som hand-
läggaren då lämnade. Ärendet avskrevs samma dag.
Av Byggnadsnämnden i Kalmar kommun den 19 maj 1994 meddela-
de beslut, vilket överklagats, framgår bl.a. följande (bygglovchefens
yttrande).
Ansökan har tidigare behandlats av byggnadsnämnden 1993-10-28.
Nämnden beslutade då att återremittera ärendet för att ge stugförening-
en tillfälle att inkomma med en avloppsutredning för hela Lotsgården
varvid bland annat alternativa system (ej vattenburna lösningar) skulle
undersökas. Tills vidare gäller att inga nya tillstånd lämnas.
Flera samråd har därefter skett med stugföreningen. För närvarande
pågår enligt vad vi inhämtat förfrågningar till stugägarna om vilket
intresse som finns för avlopp med WC. Man försöker även ta reda på
vilket intresse det finns för alternativa lösningar.
Sökanden har i brev 1994-04-29 önskat att tillstånd lämnas i hans
fall. Ffan anser att hans anläggning har goda möjligheter att fungera.
Inklusive denna finns sex ansökningar om tillstånd för avlopp
inlämnade. Nya tillstånd under tiden utredning pågår bör inte lämnas
då detta ytterligare skulle försämra möjligheterna att nå någon form av
samordnad lösning.
Byggnadsnämndens beslut var att sökanden "meddelas att byggnads-
nämnden vill avvakta utredningen för hela området innan ytterligare
tillstånd lämnas". Nämnden lämnade härvid upplysningar om hur
beslutet kunde överklagas.
I sin skrivelse med överklagande, som kom in till länsstyrelsen den
17 juni 1994, åberopade sökanden att en granne till honom hade fått
sin anläggning godkänd och att markförhållandena var desamma hos
båda.
Tjänsteanteckningen den 1 september 1994 innehåller följande.
Förklarar vid tfn-samtal för sökanden att det överklagade beslutet är
att se som ett bordläggningsbeslut. Ärendet är alltså öppet hos bygg-
169
nadsnämnden. Sökanden är oförhindrad att överklaga ndn’s slutliga
beslut hos 1st. Sökanden är nöjd med dessa upplysningar och återkallar
därmed sitt överklagande. Han är införstådd med att 1st avskriver
ärendet.
Från länsstyrelsens sida anfördes vid inspektionen bl.a. att innehållet i
nämndens tjänstemans yttrande och i nämndens beslut inte var förenli-
ga samt att beslutets innebörd var att ansökningen bordlädes.
JO lät till protokollet anteckna följande.
En myndighet har skyldighet att behandla och fetta beslut i ett
ärende som av en enskild anhängiggjorts hos myndigheten. Myndighe-
ten får därför anses sakna rätt att agera på ett sådant sätt att den
enskilde uppfattar myndighetens åtgärd som en begäran om att den
enskilde skall återkalla en ansökan eller ett överklagande. Det torde
däremot inte föreligga något hinder för myndigheten att ta kontakt
med en sökande eller klagande under hand för att upplysa om sådana
helt klara förhållanden som kan påverka den enskildes möjligheter att
vinna bifall till sin ansökan eller sitt överklagande.
I det här iakttagna ärendet hade den enskilde hos länsstyrelsen
överklagat en byggnadsnämnds beslut, vilket till sin ordalydelse med
hänsyn till omständigheterna skulle kunna antas vara avsett att utgöra
endast ett beslut under handläggningen, nämligen ett bordläggningsbe-
slut. Ett beslut med sådan innebörd är enligt allmänna förvaltnings-
rättsliga grundsatser inte överklagbart. Det framstår emellertid inte
som självklart att beslutet inte utgjorde ett beslut i sak, varigenom
nämnden avslagit ansökningen och skilt sig från ärendet. I sådant fell
var nämndens beslut överklagbart.
Sedan byggnadsnämndens beslut, sådant det nu var avfettat, hade
överklagats hos länsstyrelsen, ankom det på styrelsen att bedöma
vilken innebörd beslutet hade, och därefter, om länsstyrelsen bedömde
beslutet vara ett bordläggningsbeslut, avvisa överklagandet. I annat fall
hade länsstyrelsen haft att pröva överklagandet i sak. Vilket länsstyrel-
sens beslut än blivit hade klaganden kunnat överklaga det beslutet. En
fråga av detta slag bör enligt min mening avgöras genom ett beslut av
myndigheten och inte genom en underhandskontakt med den klagan-
de. Genom att överklagandet avskrevs med återkallandet som grund
kom länsstyrelsen inte att i ett beslut formellt ta ställning till vilken
innebörd som borde tilläggas det överklagade beslutet och den klagan-
de betogs därigenom sin rätt att få frågan överprövad i högre instans.
Jag kan mot bakgrund av vad jag nu anfört inte komma till annan
slutsats än att det framstår som en mindre lämplig åtgärd av handlägga-
ren hos länsstyrelsen att i den situation som förelåg informellt kontak-
ta klaganden och ge honom de upplysningar som framgår av tjänstean-
teckningen den 1 september 1994. Även om det av tjänsteanteckningen
inte klart framgår att handläggaren aktivt föreslagit klaganden att
återkalla sitt överklagande, synes det emellertid uppenbart att återkal-
landet grundades på de lämnade upplysningarna. Jag ställer mig såle-
des kritisk till vad som förevarit i ärendet.
1995/96: JO 1
(Dnr 1302-1994)
Länsstyrelsen i Jämtlands län fattade den 17 februari 1994 (dnr
126-11681-93) följande beslut.
Strömsunds kommun, Habilitering och Omsorg har hos Länsstyrelsen
ansökt om parkeringstillstånd inom hela landet för fordonen med
registreringsnummer CFC 469 och MOA 921.
Samtliga länsstyrelser och kommunerna inom Jämtlands län har
lämnats tillfälle att yttra sig.
1995/96: JO 1
Länsstyrelsen meddelar, med stöd av 159 a § första stycket 2 vägtrafik-
kungörelsen, föraren av fordonet CFC 469 och fordonet MOA 921
tillstånd att utan hinder av förbud som har meddelats genom lokala
trafikföreskrifter stanna och parkera fordonet vid transport av rörelse-
hindrade.
Tillståndet gäller hela landet utom Stockholms län tills vidare dock
längst till och med den 30 juni 1997.
Tillståndet är personligt och får endast användas när rörelsehindrad
person är beroende av förarens hjälp utanför fordonet. Tillståndet
medger inte rätt till uppställning på parkeringsplats anordnad för
rörelsehindrad och medför inte befrielse från skyldigheten att erlägga
parkeringsavgift på avgiftsbelagd parkeringsplats.
Tillståndet ger innehavaren rätt att parkera ovan angivna fordon
- högst tre timmar på plats där parkering enligt lokala trafikföreskrif-
ter är förbjuden eller tillåten kortare tid än tre timmar
- högst 24 timmar på plats där parkering är tillåten mer än tre timmar
(är parkering tillåten längre tid än 24 timmar gäller denna tid).
Trafikövervakares och polismans anvisningar skall följas.
Missbrukas tillståndet kan det återkallas.
Beslutet skall placeras i fordonet väl synligt utifrån när det nyttjas.
Detta beslut kan överklagas hos Vägverket, se bilaga.
Eric af Wetterstedt åberopade i en anmälan en tidningsartikel rörande
beslutet och begärde att JO skulle granska handläggningen av ärendet
hos Länsstyrelsen i Jämtlands län.
Sedan ärendet remitterats anförde länsstyrelsen i ett yttrande den 9
juni 1994 följande.
Ärenden av detta slag prövas enligt 159 a § 1 st 2 vägtrafikkungörel-
sen.
I Jämtlands län har ett ärende som avser parkeringstillstånd för hela
landet prövats för första gången. Sökanden har tidigare under annat
namn haft sådant tillstånd gällande enbart Jämtlands län. När ansök-
171
ningen om förnyat tillstånd kom in togs muntlig kontakt med sökan-
den som på förfrågan uppgav att ett tillstånd för hela landet vore
önskvärt.
Vid prövningen har Länsstyrelsen i Jämtlands län ansett det behöv-
ligt att höra samtliga länsstyrelser då ansökningen avsåg hela landet.
Efter inkomna yttranden har Länsstyrelsen fattat beslut i ärendet.
Tillstånd gavs för hela landet utom Stockholms län (se beslut
1994-02-17, dnr 126-11681-93).
Länsstyrelsen i Jämtlands län har vid flera tillfällen fatt denna typ av
ärenden på remiss från andra länsstyrelser i landet. Länsstyrelsen har i
sin tur hört tre kommuner av åtta i länet samt polismyndigheterna i
Sveg och Östersund.
Anmärkas bör att ett ärende rörande parkeringstillstånd från länssty-
relsen i Västerbottens län kom på remiss till oss strax efter det att det
nu aktuella beslutet fattades.
Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att det vore rimligt med enklare
regler på området, förslagsvis att kommunerna kan handlägga ifrågava-
rande ärenden i likhet med tillstånd för privatpersoner. Tillståndet för
bussar bör dock inte gälla handikappmarkerade parkeringsplatser.
Till sitt yttrande fogade länsstyrelsen kopia av bl.a. en skrivelse till
Kommunikationsdepartementet daterad samma dag som yttrandet till
JO. I skrivelsen, som är rubricerad "Förslag till förenklad handlägg-
ning vid utförande av parkeringstillstånd för handikappbussar", uttalas
följande.
Beslut om undantag från lokala trafikföreskrifter när det gäller att
stanna eller parkera handikappbussar medför i dag på grund av
vägtrafikkungörelsens regler (159 a § 1 st 2) en alltför omfattande
byråkratisk handläggning vid länsstyrelserna.
Länsstyrelsen i Jämtlands län föreslår att reglerna förenklas. Kom-
munerna bör i fortsättningen få handlägga ansökningar om parkerings-
tillstånd för handikappbussar i likhet med tillstånd för privatpersoner.
Tillstånd för handikappbussar bör dock inte omfatta handikappmarke-
rade parkeringsplatser.
Genom remiss inhämtades därefter yttrande beträffande handläggning-
en från Vägverket. I remissvaret anförde Vägverket följande.
Med stöd av 159 a § första stycket vägtrafikkungörelsen (1972:603) kan
en länsstyrelse eller en kommun pröva frågor om undantag för rörelse-
hindrade från bestämmelser eller lokala trafikföreskrifter, som avser
stannande eller parkering. Enligt 159 a § första stycket 2. vägtrafik-
kungörelsen prövas ansökningar om undantag som skall gälla för ett
visst ändamål (parkeringstillstånd för visst ändamål), och som berör
mer än ett län, av länsstyrelsen i något av de län som berörs. Undantag
får enligt 160 § vägtrafikkungörelsen medges om det behövs av särskil-
da skäl och det kan ske utan fåra för trafiksäkerheten, skada på vägen
eller någon annan avsevärd olägenhet.
Bestämmelserna i 159 a § vägtrafikkungörelsen infördes genom för-
ordningen (1984:78) om ändring i vägtrafikkungörelsen (1972:603). 1
förordningsmotiven (1984:4) uttalade chefen för kommunikationsde-
partementet bl.a. följande:
När undantag behövs för ett särskilt ändamål kan det medges
enligt första stycket 2. Ändamålen kan vara av många olika
slag. Ett av de vanligaste torde dock vara att kunna hämta och
lämna rörelsehindrade vid skolor, sjukhem och liknande.
1995/96 :JO1
172
Undantag kan t.ex. medges för de fordon som används i
sådana sammanhang. Det kan ibland uppstå behov av att tillåta
att också sådana fordon parkeras på de parkeringsplatser som
utmärkts med handikappsymbol. Jag vill därför fästa uppmärk-
samheten på att beslut om att reservera vissa parkeringsplatser
för handikappade genom att utmärka dem med handikappsym-
bol fattas genom beslut om lokala trafikföreskrifter. Den myn-
dighet som har rätt att medge undantag enligt första stycket 2.
kan därför — om det befinnes lämpligt — också medge undan-
tag från en lokal trafikföreskrift som innefattar reservation av
vissa parkeringsplatser. Därigenom kan undantaget alltså inne-
fatta tillstånd att parkera på de särskilda parkeringsplatserna.
Varken vägtrafikkungörelsen eller föreskrifterna (TSVFS 1987:11) om
undantag för rörelsehindrade från lokala trafikföreskrifter om förbud
att parkera (parkeringstillstånd) innehåller några bestämmelser om
beredningen av parkeringstillstånd för visst ändamål. En länsstyrelse
som skall pröva fråga om ett parkeringstillstånd för visst ändamål, som
skall gälla i hela riket, kan inte ha kännedom om sådana lokala
omständigheter, som skulle kunna göra att parkeringstillståndet skulle
kunna innebära fara för trafiksäkerheten eller någon annan avsevärd
olägenhet. Detta bör ha varit förutsett när bestämmelserna infördes.
Det har dock inte meddelats någon bestämmelse om, som är fallet i
fråga ärenden om tillstånd till tävlingar med fordon på väg i 105 §
vägtrafikkungörelsen, att yttrande skall inhämtas från övriga berörda
länsstyrelser. Mot bakgrund härav anser Vägverket att tyngdpunkten i
utredningen av denna typ av ärenden bör ligga i de sökandes behov av
undantag. Dessa är beroende av de rörelsehindrades svårigheter att
förflytta sig till fots och institutionens möjligheter att hjälpa dem till
de fordon institutionen använder för att transportera de rörelsehindra-
de. Vägverket anser därför att det förhållandet att ett undantag berör
andra län inte i sig medför att övriga berörda länsstyrelsers yttrande
behöver inhämtas genom remiss. Av de översända handlingarna fram-
går inte varför länsstyrelsen genom remiss har behövt inhämta yttran-
de från övriga länsstyrelser.
Varken i vägtrafikkungörelsen eller i föreskrifterna (TSVFS 1987:11)
om undantag för rörelsehindrade från lokala trafikföreskrifter om
förbud att parkera (parkeringstillstånd) stadgas att parkeringstillstånd
för visst ändamål skall innefatta rätt att parkera på parkeringsplats som
är reserverad för rörelsehindrad. Däremot medger bestämmelserna att
en kommun eller en länsstyrelse, om så bedöms lämpligt, ger ett
tillstånd, som ger rätt att parkera på de särskilda handikappiatserna.
Kraven på beredningen av ett ärende är de samma oberoende av om
ett ärende handläggs av en kommunal eller en statlig myndighet.
Vägverket anser därför inte att ett överförande till kommunerna av
prövningen av rikstäckande parkeringstillstånd för visst ändamål skulle
medföra en enklare handläggning.
Eric af Wetterstedt kommenterade remissvaren.
Regeringen (Kommunikationsdepartementet) beslutade den 11 au-
gusti 1994 att inte vidta någon åtgärd med anledning av Länsstyrelsens
i Jämtlands län framställning om ändring i vägtrafikkungörelsen.
1995/96:JO1
I beslut den 20 februari 1995 anförde JO Wahlström följande.
1995/96: JO 1
Enligt 13 § förvaltningslagen (1986:223) skall en myndighet, innan
den inhämtar yttrande genom remiss, noga pröva behovet av åtgärden.
Bestämmelsen syftar till att klargöra att slentrianmässig remittering av
ärenden inte får förekomma. Från rättssäkerhetssynpunkt är det av
särskild vikt att ärendenas avgörande inte fördröjs till följd av onödiga
remisser. Myndigheten har följaktligen att i varje ärende pröva om
något verkligt behov av remiss föreligger. (Jfr prop. 1985/86:80 s. 23
och Hellners/Malmqvist Nya förvaltningslagen, tredje upplagan, s. 145.)
Länsstyrelsen har i remissyttrandet som skäl för att höra samtliga
övriga länsstyrelser utan att närmare gå in på frågan anfört att det
ansågs behövligt då ansökningen rörde hela riket.
Länsstyrelsens beslut om parkeringstillstånd i det aktuella ärendet är
meddelat med stöd av 159 a § första stycket 2. vägtrafikkungörelsen.
Enligt denna bestämmelse skall prövningen avse parkeringstillstånd för
ett visst ändamål. Enligt det aktuella beslutet får föraren av två angivna
fordon vid transport av rörelsehindrade stanna och parkera fordonen
utan hinder av förbud som meddelats genom lokala trafikföreskrifter
och tillståndet Sr endast användas när rörelsehindrad person är bero-
ende av förarens hjälp utanför fordonet.
Enligt min mening måste det, som Vägverket också uttalat i sitt
remissyttrande, ligga närmast till hands att det är den sökandes behov
av undantag från bestämmelser eller lokala trafikföreskrifter om stan-
nande eller parkering som skall prövas i ärenden av förevarande slag.
Vid en sådan prövning torde det normalt inte föreligga något behov av
att inhämta yttranden från övriga länsstyrelser.
Med dessa besked avslutas ärendet.
(Dnr 2118-1994)
Länsstyrelsen i Västernorrlands län beslöt den 27 juli 1992, på begäran
av Resele-Adalslidens jaktvårdskrets, att registrera vissa tidigare regi-
strerade licensområden som ett älgskötselområde.
I en anmälan till JO ifrågasattes såväl länsstyrelsens handläggning av
ärendet som beslutets riktighet. Klaganden anförde bl.a. att markägarna
inte vidtalats om att deras jakträttsavtal med den första avtalsparten
skulle ingå i annan jaktlig förvaltning.
JO tog del av länsstyrelsens akt i ärendet.
Anmälan remitterades därefter till länsstyrelsen för yttrande angåen-
de handläggningsrutiner vid registrering av älgskötselområden. I remis-
sen angavs särskilt att det i yttrandet skulle redogöras för kommunika-
tion med berörda markägare samt infordrande av älgskötselplaner.
I yttrandet anfördes huvudsakligen följande.
Handläggningsrutiner
Länsstyrelsens handläggningsrutiner vad gäller registrering av älgsköt-
selområden är i huvudsak följande.
Ansökan om registrering görs normalt på en färdigtryckt blankett.
Länsstyrelsen kräver att berörda licensinnehavare lämnar medgivande
till registrering. En särskild blankett för detta, som har tagits fram i
samarbete mellan länsstyrelsen och Västernorrlands Jaktvårdsförbund,
används normalt. En ansökningsavgift betalas in till länsstyrelsen i
samband med ingivandet av ansökningen. Efter diarieföring sker
granskning av om handlingarna är kompletta och om så erfordras
begärs komplettering.
Den kompletta ansökan remitteras först till Västernorrlands jakt-
vårdsförbund och därefter till länsstyrelsens rådgivande organ i jakt-
och viltvårdsfrågor, länsviltnämnden. Efter ev kommunikation av re-
missyttrandena meddelas beslut över ansökningen. Handläggningen,
inkl normalt beslutsfattande, ombesörjs inom länsstyrelsen av rättsen-
hetens juridiska sektion.
Ett beslut om registrering av älgskötselområde sänds till sökanden
och berörda innehavare av de tidigare registrerade områdena. Vid
utskicket till de senare används numera delgivningskvitto.
I de fall en älgskötselplan inte åtföljer ansökningshandlingarna,
granskas den separat. Även den sänds på remiss till länsviltnämnden
och jaktvårdsförbundet. Om någon plan inte skulle överensstämma
med länsstyrelsens uppfattningar, t ex i fråga om avskjutningsnivån,
har länsstyrelsen för avsikt att med sökanden ta upp frågan om
ändring av planen och, i sista hand, återkallelse av registreringen. För
skötselplan används normalt ett formulär, som också det upprättats i
samarbete med länsstyrelsen och Västernorrlands jaktvårdsförbund
(och som f ö utnyttjas på flera andra håll i landet).
Framöver kommer länsstyrelsen också, i enlighet med en rekom-
mendation av länsviltnämnden att kräva att till ansökan fogas intyg
från licenshavarna att de haft samråd med samtliga markägare.
Kommunikation med berörda markägare
I sammanhanget bör åtskillnad göras mellan sådana markägare, som
överlåtit jakträtten till annan, och övriga markägare, som alltså själva
har jakträtten.
Någon kommunikation med sådana markägare, som överlåtit jakt-
rätten, erfordras inte, enligt länsstyrelsens uppfattning. Överlåtelsen av
jakträtten får anses innefatta även rätten att söka registrering.
Vad gäller kommunikation med de markägare, som ej överlåtit
jakträtten, medger länsstyrelsen att brister har förekommit i det ären-
de, som anmärkningen avser. Någon teckningslista, med medgivande
från berörda licensinnehavare till sökt registrering, fanns ej fogad till
ansökningen. Normalt kräver länsstyrelsen en sådan teckningslista.
Anledningen till att det ej begärts i detta fell eller att i övrigt kommu-
nikation ej skett med licensinnehavarna eller jakträttshavarna är svår
175
att utröna i efterhand. Möjligen kan det ha inverkat att beslutet om
registrering fattades så kort tid före älgjaktens början, den andra
måndagen i september, att införskaffande av teckningslista knappast
kunde hinnas med.
Av vad som tidigare anförts framgår att rutinerna numera är sådana
att dylika misstag inte längre skall behöva förekomma.
Tilläggas kan för det ärende anmälningen avser, att samtliga licens-
innehavare tillställdes länsstyrelsens beslut mot rekommenderat brev
med mottagningsbevis, att ingen av dem begärde utträde ur älgskötsel-
området eller överklagade länsstyrelsens beslut samt att alla licensinne-
havare bedrev jakten i älgskötselområdets form.
Infordrande av älgskötselplan
Till ansökningen om registrering av Resele-Ådalslidens äigskötselområ-
de fanns inte fogad någon älgskötselplan.
I Statens Naturvårdsverks då gällande kungörelse (SNFS 1992:9
NV:55) om ändring i kungörelsen (SNFS 1987:4) med föreskrifter om
jakt (jaktkungörelsen) föreskrevs, i 6a §, följande: "Avser ansökan
enligt 6 § älgskötselområde bör en skötselplan bifogas. Skötselplanen
skali innehålla de uppgifter som länsstyrelsen beslutar." I regeringens
proposition 1991/92:9 om jakt och viltvård, som innehöll bl a förslag
om den nya områdestypen för älgjakt, älgskötselområde, anförde före-
dragande statsrådet bl a följande om älgskötselplan, sid 32: "I likhet
med viltskadeutredningen anser jag att det för ett älgskötselområde
skali finnas en enkel plan för älgstammens skötsel ... Planen bör dock
inte utgöra något krav för registrering av området men den skall
redovisas för länsstyrelsen sedan registrering har skett." Med hänsyn
till vad sålunda uttalats i propositionen har länsstyrelsen inte ansett sig
kunna kräva att skötselplan varit fogad till ansökan eller har ingetts
före beslutet om registrering. Har, såsom i det aktuella fallet, skötsel-
plan ej varit fogad till ansökningen, har länsstyrelsen snabbt vid
kontakt med sökanden uppmanat denne att komma in med skötsel-
plan så snart som möjligt. Upprättandet av en skötselplan tar en viss
tid i anspråk. Bl a skall den föregås av ett samråd mellan markägare
och jägare i området och kontakter med angränsande älgjaktsområden.
Vid den aktuella tidpunkten, våren 1992, rådde osäkerhet om vad
en skötselplan skulle innehålla. Såväl länsstyrelsen som sökanden hade
anledning att utgå ifrån att råd härom skulle finnas med i naturvårds-
verkets kommande ändrade jaktkungörelse. Denna, med sådana råd,
kom dock först i juni detta år. Dessa förhållanden är sannolikt
bakgrunden till att skötselplanen i det aktuella fallet ingavs först efter
beslutet om registrering.
Klaganden kommenterade remissyttrandet och vidhöll därvid sin kri-
tik.
I beslut den 28 juni 1995 anförde JO Wahlström följande.
JO:s tillsyn avser i första hand en kontroll av att myndigheterna och
dessas befattningshavare i sin verksamhet följer lagar och andra författ-
ningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Granskningen är av
rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfaranderegler.
Däremot brukar JO inte pröva myndigheternas ställningstaganden i de
sakfrågor som det ankommer på dem att avgöra, i synnerhet om dessa
1995/96:JO1
176
bygger på lämplighetsöverväganden eller förutsätter särskild sakkun-
skap. Jag finner mot denna bakgrund inte anledning att ta ställning till
lämpligheten i och för sig av att älgskötselområdet bildades. Jag
begränsar därför min prövning i ärendet till de frågeställningar som
särskilt omnämndes i remissen till länsstyrelsen.
Grundläggande bestämmelser om jakt efter älg återfinns i 33 §
jaktlagen (1987:259). Regeringen har meddelat kompletterande före-
skrifter om jakttider, licensjakt m.m. i jaktförordningen (1987:905).
Enligt 7 § denna förordning far Statens naturvårdsverk meddela före-
skrifter om bl.a. registrering av licensområde för älgjakt och älgskötsel-
område. Naturvårdsverket har meddelat sådana föreskrifter, såvitt nu
är ifråga, i kungörelsen (SNFS 1987:4) med föreskrifter om jakt
(jaktkungörelsen); jfr numera SNFS 1994:3.
I angiven lag eller förordning förekommer inte någon reglering av
länsstyrelsernas handläggning av ansökningar om registrering av älg-
skötselområden eller registerområden.
I Naturvårdsverkets ovan angivna och vid den aktuella tidpunkten
gällande föreskrifter (se SNFS 1992:9 NV:55) angavs angående regi-
strering av älgskötselområde och licensområde, såvitt nu är av intresse,
bl.a. följande. Enligt 5 § skall ansökan om registrering av älgskötsel-
område och licensområde för älgjakt inges av jakträttshavaren, eller,
om de är flera, av utsedd företrädare för dessa, till berörd länsstyrelse.
Enligt 6 § skall en sådan ansökan innehålla bl.a. sökandens namn
samt, om ansökan avser område med flera jakträttshavare, åtföljas av
de handlingar som länsstyrelsen beslutar. I 6 a § stadgas att om
ansökan avser älgskötselområde bör en skötselplan bifogas, innehållan-
de de uppgifter som länsstyrelsen beslutar.
Naturvårdsverket har i jaktkungörelsen även lämnat vissa allmänna
råd. Beträffande registrering av älgskötselområden anförs följande.
Länsstyrelsen bör överväga att vid ansökan om registrering av område
med flera jakträttshavare infordra intyg som styrker att medgivande till
samverkan erhållits från berörda markägare. Kan sådant intyg inte
företes bör ansökan i stället åtföljas av handling som redogör för och
styrker att rimliga åtgärder vidtagits för att erhålla det aktuella medgi-
vandet.
Länsstyrelsen bör även överväga att vid ansökan om registrering av
område med flera jakträttshavare infordra fullmakter som styrker att
sökanden har rätt att föra övriga jakträttshavares talan.
Motsvarande text återfinns i nu gällande allmänna råd (SNFS 1994:3).
Beträffande älgskötselområden har Naturvårdsverket i de allmänna
råden hänvisat till uttalanden i propositionen Jakt och viltvård (prop.
1991/92:9) enligt vilken dels en enkel skötselplan skall upprättas för
varje älgskötselområde, dels skötselplanen inte bör vara ett krav för att
fa ett älgskötselområde registrerat. Enligt Naturvårdsverkets allmänna
råd bör emellertid skötselplanen, i syfte att förenkla administrationen
av älgjakten, infordras i samband med att ansökan om registrering
inges till länsstyrelsen.
Av remissvaret framgår att länsstyrelsen vid handläggning av ifråga-
varande slag av ärenden normalt kräver en teckningslista med medgj-
1995/96:JO1
177
12 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
vande från berörda licenshavare till den sökta åtgärden. De av länssty-
relsen tillämpade rutinerna synes, i vart fell såvitt avser kommunika-
tion med dem som innehar jakträtt, vara väl förenliga med den av
Naturvårdsverket förordade ordningen, förutsatt att med begreppet
licenshavare skall förstås samtliga jaktsrättshavare. Länsstyrelsen har
vidgått att nu aktuellt ärende inte handlagts i enlighet med gällande
rutiner och att brister, såvitt avser företeende av medgivande från
berörda jakträttshavare, förekommit, samt uttalat att åtgärder vidtagits
för att dylika misstag inte i framtiden skall behöva förekomma. Jag
delar länsstyrelsens bedömning att medgivande borde ha inhämtats
från berörda jakträttshavare innan beslut i ärendet fettades. Mot bak-
grund av att länsstyrelsen vidtagit åtgärder i syfte att förebygga att
liknande händelser framdeles inträffer finner jag emellertid inte anled-
ning att vidare uppehålla mig vid saken.
Vad gäller frågan om det för registrering av ett älgskötselområde
även skall krävas medgivande från berörd markägare, som överlåtit
jakträtten till annan, synes länsstyrelsen och Naturvårdsverket ha olika
ståndpunkter. Jag finner för egen del inte anledning att inom ramen
för detta ärende göra några generella uttalanden i frågan, utan nöjer
mig med att konstatera att någon författningsreglering av saken inte
föreligger men att den av Naturvårdsverket förordade ordningen synes
väl förenlig med grunderna för allmänna förvaltningsrättsliga princi-
per. Jag vill tillägga att, i sådant fell då jakten inom älgskötselområdet
kommer att ske gemensamt inom hela området (jfr prop. 1991/92:9
s. 32) det torde stå i mindre god överensstämmelse med förbudet mot
andrahandsupplåtelse av jakträtt utan fastighetsägarens samtycke (14 §
jaktlagen) att registrering av älgskötselområde sker utan hörande av
sådana markägare som upplåtit jakträtten.
Vad så gäller frågan om krav på att skötselplan skall företes hos
länsstyrelsen för att inregistrering av ett älgskötselområde skall få ske,
kan konstateras att något författningsenligt krav härpå inte heller
föreligger. Jag finner mot bakgrund härav inte anledning till någon
erinran mot länsstyrelsens handläggning i detta avseende.
Med dessa uttalanden avslutas ärendet här. En kopia av beslutet bör
med hänsyn till vad jag uttalat i frågan om markägares medgivande till
registrering av älgskötselområde tillställas Naturvårdsverket.
1995/96:JO1
1995/96:JO1
(Dnr 1136-1993)
I ett beslut den 2 november 1994 anförde JO Pennlöv bl.a. följande.
I 4 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) (HSL) stadgas
att om någon som vistas inom landstinget utan att vara bosatt där
behöver omedelbar hälso- och sjukvård, skall landstinget erbjuda sådan
vård.
I 32 § förordningen (SFS 1990:927) om statlig ersättning för flyk-
tingmottagande m.m. angavs i författningens då gällande lydelse att
landstingskommuner och sådana kommuner som inte ingår i någon
landstingskommun har rätt till ersättning av staten för akut- och
förlossningsvård samt för vård vid abort som har lämnats till utlän-
ningar som har sökt uppehållstillstånd för bosättning i Sverige och
som inte är folkbokförda i riket. Ersättningens storlek bestäms enligt
riksavtalet för hälso- och sjukvård. Enligt 8 § beslutas och betalas
ersättning enligt förordningen av Invandrarverket.
Jan Richert har klagat på chefen för SIV:s förläggning i Byerum, Claes
Horn af Rantzien, för hans handläggning av ett ärende om betalnings-
ansvaret för sjukvård avseende en 16-årig asylsökande flicka från
Ryssland, OK.
Bakgrunden till anmälan var följande. O. hade under en längre tid
haft magsmärtor och vid två tillfällen undersökts av läkare vid flyk-
tingförläggningen. Fredagen den 15 januari 1993 besökte O. förlägg-
ningens sjuksköterska p.g.a. att magsmärtorna tilltagit. Sköterskan be-
dömde att tillståndet inte var akut. På lördagen hade O. emellertid
fortfarande ont i magen, varför O:s föräldrar tillsammans med Jan
Richert åkte direkt till akutmottagningen vid Länssjukhuset i Kalmar
med henne utan att dessförinnan kontakta personal vid förläggningen.
Efter undersökning lade läkarna in O. för observation. Någon tid
därefter skickade Landstinget i Kalmar län en faktura ställd till In-
vandrarverket på 2.840 kr avseende vården av O. O:s föräldrar uppma-
nades av förläggningschefen att betala fakturan. Betalningen skedde på
så sätt att det drogs 924 kr vid två tillfällen när O:s föräldrar hämtat ut
pengar för sitt uppehälle. Något skriftligt beslut rörande betalningen
meddelades inte. På ett av de kvitton som O:s föräldrar erhöll stod
skrivet "missbruk av vård", vilket upprörde dem mycket.
1995/96:JO1
Ärendet har ett flertal gånger remitterats till SIV för yttrande. SIV:s
yttranden har avgetts av överdirektören Per-Erik Nilsson. I det första
yttrandet den 23 juni 1993 framhöll SIV att den avgörande frågan var
om det förelåg en akutsituation eller inte och att SIV saknade anled-
ning att ifrågasätta den bedömning som förläggningens konsultläkare
gjort. SIV beklagade också det uttryck som använts på ett av de kvitton
O:s föräldrar erhöll och uttalade att ett neutralare uttryck hade varit
att föredra.
Till detta remissvar hade fogats yttranden av regionchefen Anders
Westerberg, Regionkontor Syd, och av Claes Horn af Rantzien. Anders
Westerberg har anfört följande.
Asylsökande har enligt SFS 1984:683, ändrad 1985:1084 rätt till akut-
sjukvård. Innebörden av denna rätt regleras av Socialstyrelsens All-
männa råd nr 1988:8 "Hälsovård för flyktingar och asylsökande".
Akutsjukvården för asylsökande betalas av Staten via Invandrarver-
ket. Invandrarverket har därmed både rätt och skyldighet att avgöra,
inte vad som är akutsjukvård, men i vilka former rätten till sjukvård
skall konstateras och utföras. Det medicinska ansvaret ligger alltså på
behörig hälso- och sjukvårdspersonal. Invandrarverket som betalnings-
ansvarig har att reglera vilken sjukvårdspersonal/organisation som skall
anlitas i olika situationer. Detta för att verkets och varje förläggnings
betalnings/budgetansvar inte skall bli helt okontrollerbart. I samman-
hanget kan nämnas att sjukvårdskostnaderna i förläggningarnas budget-
ar upptar en mycket stor andel. Av sydregionens flyktingdygnskostnad
på 198 kr utgör sjukvårdskostnaden 25 kr.
På Byerumsförläggningen finns av SIV avtalad och betald sjukvård
via sjuksköterskor/läkare måndagar till fredagar. (Avtalet bifogas).
Sjukvårdspersonalen på förläggningen skall utföra sjukvård eller vid
behov remittera till sjukhus. Vid nätter och helger skall asylsökande
tillkalla jourpersonai via jourtelefoner. Jourpersonal har inställelsetid
på max 30 min och kan själva vidtaga åtgärder eller tillkalla sjukvårds-
personal för ytterligare åtgärder eller för ev remiss inkl ambulanstrans-
port till sjukhus.
Byerumsförläggningens regler och rutiner för hur rätten till akut-
sjukvård skall förverkligas ligger väl i linje med mina direktiv.
Den i anmälan aktuella familjen var, enligt Horns skrivelse, infor-
merad och väl medveten om dessa regler för rätten till fri akutsjuk-
vård. De valde uppenbarligen, tillsammans med Richert, att förbigå
reglerna och själva direkt söka sjukvård, utan att gå remissvägen via
förläggningssjukvården.
Horn konstaterade i detta läge att de själva var betalningsansvariga.
Jag delar denna bedömning. Bedömningen delas även indirekt av Åke
Åkesson, konsultläkare vid Byerumsförläggningen och den läkare som
haft den 15-åriga flickan som patient. — — —.
180
Horn har därefter gjort en frivillig överenskommelse med fem. K.
om en avbetalningsplan med avdrag på deras dagbidrag. Detta förfaran-
de är helt korrekt.
Den avgörande frågan är, enligt mitt förmenande, om en sådan akut
vårdsituation förelåg att det hade varit risk för skada för patienten om
man hade inväntat de 30 minuter som behövdes till dess att jourperso-
nalen kunde infinna sig. Enligt vad som framgår av Dr Åkessons
yttrande förelåg ingen sådan fera. Åkesson har för övrigt i sitt yttrande
begärt att bli ytterligare hörd i denna fråga om Horns handlande skulle
ifrågasättas.
Jag finner alltså att Byerumsförläggningens regler och rutiner vad
gäller de asylsökandes rätt och möjlighet till akutsjukvård står i över-
enstämmelse med gällande förordning och med SIV:s policy samt att
Claes Horn af Rantziens agerande och beslut i det aktuella fallet är
klanderfritt.--—.
Jan Richert har i yttrande över SIV:s remissvar anfört bl.a. följande.
Vid besöket på akutmottagningen vid Länssjukhuset i Kalmar var O:s
föräldar oroliga för att de själva skulle behöva stå för kostnaderna för
besöket. Jourläkaren uppgav då att det var han och de andra läkarna
som avgjorde vad som var akut vård. Beslutet att lägga in O. på
sjukhuset utan att rådgöra med förläggningen dessförinnan innebar att
läkarna gjort bedömningen att det förelåg akutvård. Vidare borde ett
beslut av Claes Horn af Rantzien att O:s föräldrar skulle betala
fakturan ha fettats, då fakturan var ställd till Invandrarverket.
Ärendet har därefter skickats på förnyad remiss till SIV. I remissen
angavs att yttrandet särskilt skulle avse vad Jan Richert anfört ovan
samt innehålla en redogörelse för den rättsliga grunden för verkets
betalningskrav mot O:s föräldrar.
I SIV:s remissvar den 28 mars 1994 har verket emellertid huvudsak-
ligen uppehållit sig vid frågan om O:s vårdbehov och bestämmelserna i
FN:s barnkonvention och därutöver rörande ersättning för vårdkostnad
anfört följande.
Som nyss sades har en asylsökande rätt till fri akutsjukvård. SIV har
ingen rätt att i efterhand göra avdrag för de kostnader som verket haft.
I detta fallet har det träffats en överenskommelse mellan SIV och
familjen K. som åtagit sig att betala tillbaka kostnaden för den sjukvård
som man själv hade sökt och vilken kostnad SIV hade betalat till
vårdgivaren. På återbetalningen har familjen fått kvitto.
Ärendet har härefter remitterats till SIV för förnyat yttrande. Till
remissen fogades en hos JO upprättad promemoria rörande ärendet
och det begärdes ännu en gång att yttrandet skulle innehålla en
redogörelse för den rättsliga grunden för SIV:s betalningskrav mot O:s
föräldrar.
SIV anförde i remissvar den 13 maj 1994 följande.
1995/96: JO 1
SIV har för sin del varken anledning eller — för den delen —
kompetensen att söka definiera vad som i medicinskt sammanhang
som det föreliggande kan eller bör förstås med begreppet "akut", utan
nöjer sig med att konstatera att den omständigheten att patienten i det
181
här aktuella fallet togs emot och undersöktes på akutmottagningen
givetvis indikerar att flickans tillstånd bedömdes vara sådant att hon
var i behov av omedelbar undersökning eller annorlunda uttryckt att
hon var akut sjuk. Den bedömningen kan SIV naturligtvis inte ifråga-
sätta, men verket kan inte underlåta att erinra om att flickan sedan
någon tid före Kalmarbesöket ställts under observation av läkare och
också fått behandling för de symptom vilka var den direkta anledning-
en till resan till Kalmar. Ingenting har enligt verkets mening fram-
kommit som tyder på att den diagnos som tidigare ställts, inte var
riktig och att den behandling som inleddes inte varit adekvat. Mot den
bakgrunden förefaller det SIV kunna diskuteras om flickans tillstånd
vid det aktuella tillfället vara sådant att det var motiverat att gå ifrån
de rutiner som normalt skall användas vid plötsliga sjukdomsfall på tid
när läkare inte finns tillgänglig på förläggningen; det kan med andra
ord diskuteras om flickan var "akut sjuk" i den mening detta begrepp
används i den författning som åberopas (SFS 1984:683).
Vad gäller frågan om hanteringen av den uppgivna återbetalnings-
överenskommelsen kan SIV fatta sig kort. Att i tjänsten genom krav
eller på annat sätt förmå eller träffa avtal med någon att betala åter
medel som myndigheten anser sig ha förskotterat eller annars lagt ut
är — oavsett om det är en ömsesidig överenskommelse eller inte — en
akt myndighetsutövning och skall som sådan självfallet dokumenteras i
beslutets form eller på motsvarande sätt. Underlåtenheten att göra
detta har inget försvar.
Ärendet har härefter remitterats till Socialstyrelsen för yttrande såvitt
avser rätten till akut sjukvård för O. Socialstyrelsen har i sitt remissvar
anfört bl.a. följande.
I ärendet aktualiseras frågan om akut hälso- och sjukvård enligt två
olika författningar — hälso- och sjukvårdslagen (1982:763 omtryckt
1992:567 HSL) och förordningen (1990:927) om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m. enligt författningens då gällande lydelse. I
den från och med den 1 juli 1994 gällande lydelsen av 32 § i
förordningen, finns för den som ej fyllt 18 år, inte kvar inskränkning-
en att bestämmelsen gäller akut hälso- och sjukvård.
1995/96:JO1
Med omedelbar vård enligt 4 § HSL avses i princip sådan vård där
medicinska åtgärder inte kan anstå. Vårdansvaret gäller tills dess pa-
tienten kan transporteras till vårdinstitution i hemlandstinget. De
interna överenskommelser sjukvårdshuvudmännen sinsemellan träffat
om valmöjligheter gör att dessa regler numera sällan tillämpas på
svenska medborgare.
Bedömningen och avgörandet om någon skall läggas in på ett
sjukhus och om vårdbehovet är så akut att 4 § HSL är tillämplig, är en
fråga som faller på läkare vid sjukhuset. De allmänna kompetens- och
behörighetsreglerna för avgöranden i fall av detta slag, följer av be-
stämmelserna om ledningsansvar i 14 § HSL. Chefsöverläkaren kan i
interna anvisningar bestämma vilken eller vilka läkare som skall svara
för åtgärderna. Ingen myndighet eller annan befattningshavare kan
föreskriva huruvida en intagning skall ske eller inte. För inläggning av
någon förutsätts självfallet samtycke från den det vederbör eller i
förekommande fall från dennes företrädare; från vissa specialfall (t.ex
psykiatrisk tvångsvård) bortses här. En läkares åtgärd att lägga in en
patient, för exvis akut vård eller att neka en inläggning, är inte frågor
som genom överklagande eller motsvarande förfarande kan rättsligt
prövas.
182
Av 32 § förordningen (1990:927), enligt den vid tidpunkten gällande
lydelsen, framgår att sjukvårdshuvudmännen har rätt till ersättning av
staten för akut hälso- och sjukvård m.m. för bl.a. vissa flyktingar. —
Att patienten i detta fall omfattas av bestämmelsens personkrets har,
enligt handlingarna i ärendet, inte ifrågasatts.
I förordningen finns inga bestämmelser om förfarandet när hälso-
och sjukvården skall meddela akutvård. För meddelandet av nödvändi-
ga insatser gäller därför HSL:s regler. Av detta följer att det är läkare
vid sjukhuset som bedömer och avgör om t.ex. en asylsökande behöver
läggas in akut. Om ett vårdbehov bedöms som akut enligt 4 § HSL,
finns inte anledning att göra en annan tolkning av innebörden av
akutbegreppet i förordningen (1990:927).
I det aktuella ärendet sökte patienten akut vård den 16 januari
1994' vid barn- och ungdomsklinken vid Länssjukhuset i Kalmar. Den
ansvarige läkaren (Hardell) gjorde, efter att ha undersökt patienten och
efter konsultation av kirurg, den bedömningen, att patienten var i
behov av akutsjukvård, vilket i detta fall innebar att hon lades in på
sjukhuset till efterföljande dygn.
Socialstyrelsen finner ingen anledning att mot bakgrund av Hardells
yttrande och journalhandlingarna i ärendet ifrågasätta dennes ställ-
ningstagande att meddela patienten akutsjukvård. Avgörande för be-
dömningen är de omständigheter som förelåg när patienten sökte vård,
och vad som då framkom vid undersökningen.
Socialstyrelsens uppfattning är därför att vid detta tillfälle förutsätt-
ningar förelegat att meddela patienten omedelbar vård enligt 4 § första
stycket HSL. Härav följer, såvitt handlingarna och utredningen i ären-
det visar, att sjukhushuvudmannen varit berättigad till ersättning från
staten enligt förordningen (1990:927).
Makarna K:s personakter har begärts in och granskats.
Ärendet har aktualiserat frågan vem som beträffande en asylsökande
utlänning avgör när sjukvård kan anses som akut sjukvård och därmed
vem som är ersättningsskyldig för den meddelade sjukvården.
Enligt 4 § hälso- och sjukvårdslagen (HSL) är sjukvårdshuvudmän-
nen, dvs landstingen och de landstingsfria kommunerna, skyldiga att
vid behov meddela omedelbar/akut hälso- och sjukvård till personer
som vistas i landstinget, även om vederbörande inte är folkbokförd
inom landstinget. Denna vård är avgiftsbelagd och landstingen sins-
emellan har träffat överenskommelser om frågan om avgift för den
som tillhör annat landsting. Den som inte omfattas av sådana avtal är
därför i princip skyldig att själv betala landstingets kostnad.
För utlänningar som har sökt uppehållstillstånd har sjukvårdshu-
vudmännen rätt till ersättning av staten för akut hälso- och sjukvård.
En asylsökande kan därmed utan egen avgift få akut sjukvård.
I Socialstyrelsens Allmänna råd 1988:8 s. 10 anges att begreppet
akutvård tolkas i överensstämmelse med den definition som anges i 4 §
HSL — dvs det skall föreligga ett behov av omedelbar vård.
1 skall rätteligen vara 1993
1995/96:JO1
Frågan blir då om O:s vårdbehov var så akut att 4 § HSL är
tillämplig och vem som avgör vårdbehovets karaktär.
I förevarande fall har O. och hennes föräldrar gått förbi förläggning-
ens sjukvård och själva direkt sökt vård på Länssjukhuset i Kalmar.
Den ansvarige läkaren vid sjukhuset bedömde att O:s vårdbehov var
sådant att hon skulle läggas in på sjukhuset.
Bedömningen och avgörandet om någon skall läggas in på sjukhus
görs av läkare på sjukhuset. Socialstyrelsen har i sitt remissvar angett
att för meddelandet av akutvård gäller HSL:s regler och att av detta
följer att det är läkare vid sjukhuset som bedömer om t.ex. en
asylsökande behöver läggas in akut. Jag delar Socialstyrelsens bedöm-
ning. Om en asylsökande har blivit inlagd akut på sjukhus — oavsett
huruvida kontakten med sjukhuset initierats av den asylsökande själv
eller gått via förläggningens sjukvårdspersonal — är SIV således betal-
ningsskyldig för den meddelade sjukvården enligt 32 § förordningen
(1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.
Claes Horn af Rantziens åtgärd att kräva O:s föräldrar på betalning
för den faktura som sjukhuset ställt till Invandrarverket rörande akut
sjukvård för O. saknar således rättsligt stöd. Åtgärden har inneburit
myndighetsutövning. Med hänsyn till det allvarliga fel som begåtts har
jag övervägt att gå vidare i ärendet. Jag har dock vid en samlad
bedömning av omständigheterna i ärendet beslutat att inte göra det.
Jag har därvid beaktat följande.
Genomgående i ärendet har alla tjänstemän som för SIV:s räkning
yttrat sig i saken först gett uttryck för uppfattningen att det skulle vara
SIV/förläggningen som avgjorde frågan i vilka former sjukvård skall
ges asylsökande och att O. genom att välja att förbigå förläggningens
sjukvård därigenom skulle bli betalningsansvarig för den meddelade
sjukvården. SIV har i sina efterföljande remissvar inte förmått redovisa
den rättsliga grunden för verkets betalningskrav mot O:s föräldrar utan
endast hänvisat till att man gjort en frivillig betalningsöverenskommel-
se samt ifrågasatt om O. verkligen kunde anses i behov av akut vård.
Claes Horn af Rantziens bedömning att O:s föräldrar skulle vara
ersättningsskyldiga för den ifrågavarande sjukvården har uppenbarligen
i förstone delats av hans chefer. De har tydligen inte heller varit
införstådda med gällande bestämmelser för meddelande av akut sjuk-
vård för asylsökande. Jag finner detta ytterst anmärkningsvärt. An-
märkningsvärt är också att SIV i remissvaren till JO inte heller, trots
direkta anmaningar härom, redogjort för gällande författningsbestäm-
melser utan istället endast hänvisat till en "frivillig" betalningsöverens-
kommelse.
Sammantaget ser jag synnerligen allvarligt på det inträffade. Någon
åtgärd utöver denna kritik finner jag emellertid inte påkallad utan jag
förutsätter att SIV i framtiden noga beaktar vad jag anfört ovan.
Vad därefter beträffar ordalydelsen på ett av de kvitton som makar-
na K. erhöll har SIV beklagat det uttryck som användes och uttalat att
ett neutralare uttryck hade varit att föredra. Uttryckssättet speglar
enligt min uppfattning en grav omdömeslöshet och jag förutsätter att
befattningshavare vid SIV i framtiden är mera noggranna i sitt ordval.
1995/96: JO 1
184
(Dnr 1723-1993)
I ett beslut den 15 november 1994 anförde JO Pennlöv följande.
Kjell Jönsson begärde i en anmälan att JO skulle utreda om tjänste-
män vid Statens invandrarverk, SIV, åsidosätter de regler som gäller i
fråga om när beviljande av rättshjälp genom offentligt biträde i ären-
den om asyl enligt utlänningslagen skall ske. Han hänvisade därvid till
en av SIV den 13 juli 1992 utfärdad s.k. TOM-föreskrift och anförde
bl.a. följande. Han har i ett antal ärenden begärt att bli förordnad som
offentligt biträde åt sina klienter samt att SIV skall ta ställning till
ansökan om rättshjälp på grundval av de grundutredningar som gjorts.
Han har vidare begärt att han som ombud skall beredas tillfälle att
närvara vid eventuell muntlig handläggning. Enligt SIV, Asylbyrå Öst,
förordnar man dock inte offentligt biträde förrän asylsökandena i fråga
är utredda. Detta betyder att SIV, trots ansökningar, inte tar ställning
till frågan om biträdesförordnanden förrän grundutredning och kom-
plett asylutredning ägt rum. En sådan praxis är varken lämplig eller
förenlig med vad lagstiftaren avsett. Då SIV underlåter att behandla
ansökningar om offentligt biträde innan utredningen är slutförd före-
kommer det också att verket underlåter att fullgöra sina skyldigheter
på annat sätt, bl.a. i fråga om kommunikation.
Ärendet remitterades till SIV för utredning och yttrande. SIV inkom
med remissvar, till vilket fogats ett yttrande från Asylbyrå Öst. I detta
yttrande anförde byråchefen Björn Westin bl.a. följande.
Byrån är väl medveten om innehållet i bl.a. aktuell TOM-föreskrift
samt även vad från JO:s sida framhållits i berörda hänseenden.
Den gängse praxisen hos Asylbyrån är att förordnanden av offentligt
biträde skall ske så snart detta är möjligt — detta gäller naturligen
också den sektion å byrån som åsyftas i anmälan.
Den normala grunden för förordnandet utgörs av den s.k. grundut-
redningen eller när eljest "tillräckligt" beslutsunderlag finns byrån
tillgängligt.
I vissa hänseenden ger sig dock speciella aspekter tillkänna och detta
aktualiseras ofta i bl.a. s.k. Mellan-Östern-ärenden.
En sådan omständighet är den höga frekvensen med identitetslösa
sökande och som ofta kräver en speciell hantering enär — om påstådd
nationalitet kan styrkas eller åtminstone göras sannolik — detta resul-
terar i en positiv bedömning av asylansökan. Så är förhållandet f.n.
med irakiska medborgare, vars antal på aktuell sektion torde uppgå till
ca 65 % av de sökande. Presumtionen för biträdesbehov gör sig
naturligtvis initialt inte lika starkt gällande för denna kategori enligt
byråns förmenande.
1995/96:JO1
185
En särskild aspekt i sig är att — som byrån upprepade gånger
omtalat — de polisiära grundutredningarna tenderar att bli alltmer
intetsägande och påtagligt ofta knappast konstituerar ett "tillräckligt"
beslutsunderlag ens för en rudimentär "prövning" av biträdesbehovet.
Påtagligt ofta har det också visat sig att sökande velat frångå det av
honom/henne önskade och i grundutredningen namngivna biträdet,
detta då redan strax efter själva förordnandet. M a o de hastigt
framförda önskemålen vid inresetillfållet om visst biträde synes ofta
vara lika dåligt övervägda som kvalitetsbristerna är uppenbara vad
gäller själva grundutredningarna. Frekvensen biträdesbyten blir inte
bara kostsamma i sig utan föranleder även tidsmässiga utdräkter i
ärendena.
En särskild problematik vad gäller biträdesförordnanden är att den
"normala" utredningsprocessen som den en gång var tänkt (dvs. utred-
ning på sluss) aldrig getts tillfälle att fungera på grund av inresefre-
kvensen. Av en sökande föreslaget biträde vid inresan har påtagligt ofta
inte "matchat" vad gäller sökandens förläggningsdestination. Av natur-
liga skäl fungerar inte alltid en Stockholmsadvokat bäst vad gäller
förläggningar på avlägsen ort. Byråns ambitioner är naturligtvis av
flera skäl att förordna biträden som bäst och resursmässigt fördelakti-
gast kontinuerligt kan främja klientens intressen, varvid närbelägenhet
mellan klient och biträde är en aspekt att inte helt bortse från.
Vad gäller särskilt Asylbyrå Ost så har ett förfarande med s.k.
skriftligt utredande pågått sedan en längre tid tillbaka. Erfarenheterna
härav har i stort varit positiva och ambitionen har varit att få till stånd
en dylik skrivning i så nära anslutning som möjligt till inresa (och
grundutredning). Det praktiska biträdesförordnandet har då av tids-
mässiga skäl ofta fått anstå en kort tid och tills dess skrivningsförfaran-
det hunnit slutföras. Något behov eller önskemål om biträde redan på
detta tidiga stadium har sällan eller aldrig aktualiserats vare sig från
klient eller biträdeshåll.
Som ovan angivits finns i praktiken ett flertal faktorer som beträf-
fande en del kategorier av sökande eller eljest vid enstaka fall motive-
rar eller nödvändiggör ett avvikande från den annars förhärskande och
tillämpade huvudregeln angående förordnanden. Det är därför inte
korrekt av anmälaren att påstå att biträdesförordnanden inte sker
förrän "komplett" asylutredning ägt rum. Från den enskilde och
åberopade handläggarens sida har heller aldrig åsyftats något annat,
varvid i detta sammanhang bör tilläggas att byrån självfallet ser biträ-
desnärvaro vid muntlig handläggning som något naturligt och själv-
klart. Att åberopade fali i något hänseende kan brista i nämnda
hänseenden finner byrån beklagligt men utgör i så fall endast undantag
från gängse rutiner.
I remissvaret anförde överdirektören Per-Erik Nilsson bl.a. följande.
Till vad Asyibyrå Ost sålunda anfört vill SIV foga några allmänna
synpunkter.
Vad ämbetet skrev i beslut 1991-06-12 (dnr 2516-1990) fick SIV att
göra de ändringar i föreskrifterna i aktuellt hänseende, som framgår av
en jämförelse mellan det material som bifogats anmälan och det utdrag
ur SIV:s handbok som bifogades SIV:s yttrande i det nämnda ärendet.
Det kan tilläggas att föreskrifterna i den nya lydelsen kommer att
inarbetas i handboken.
Den som sålunda tar del av föreskrifterna sådana de lyder idag
kommer att finna att SIV:s strävan är att förordna biträde så snart
grundutredningen/asylansökningen kommit in till SIV; det förutsätts
då givetvis att omständigheterna inte är sådana att behov av biträde
saknas (42 § Rättshj.L.). Av lätt insedda skäl är det inte möjligt att
1995/96: JO 1
186
hålla fixa tider i den hanteringen; såväl antalet ärenden som skall
behandlas som förhållandena i de enskilda fallen skulle göra en sådan
ordning till en teoretisk modell med liten eller ingen förankring i
verkligheten. SIV vill hävda att verket i praktiken generellt sett hante-
rar dessa frågor med den skyndsamhet som rättssäkerhet och lagstift-
ning förutsätter. Det kan tilläggas att SIV i årets anslagsframställan
väcker frågan om inte erfarenheterna av dagens ordning för utseende
av offentligt biträde motiverar en översyn av reglerna särskilt vad
gäller behovet av och tidpunkten för förordnande.
Det är en självklarhet såväl att förordnat biträde skall ges tillfälle att
— och helst också — närvara vid muntlig handläggning som att 17 §
förvaltningslagen skall iakttas i umgänget mellan verk och biträ-
de/sökande.
De avsteg i de nämnda hänseenden som har förekommit kan, om
inte ursäktas så väl förklaras av att misstag är svåra att undvika när
antalet ärenden som skall handläggas når de volymer som de för SIV:s
del gjort under långa perioder. I övrigt har SIV ingen kommentar till
anmälarens något svepande anklagelser i de angivna delarna.
Kjell Jönsson inkom därefter med yttrande över remissvaret till vilket
han fogade bl.a. en skrivelse från SIV, Asylbyrå Öst, av vilken det
framgår "att sektion 2 på Asylbyrå Öst av praxis inte förordnar biträde
förrän personerna ifråga är utredda". I yttrandet samt i ytterligare
skrivelser redogjorde han dessutom för ett antal ärenden där den av
honom kritiserade handläggningen förekommit (SIV:s dossnr
6-772754, 6-772749, 6-488173, 6-489293 samt 6-432474). Av hans redo-
görelse framgick att förordnande av offentligt biträde i de fyra först-
nämnda ärendena skett cirka tre månader efter det att ansökan om
rättshjälp genom offentligt biträde ingetts och efter det att de av
polismyndigheter gjorda grundutredningarna kompletterats, i två av
ärendena med skriftliga berättelser och muntliga förhör och i de två
andra med muntliga förhör, vid Asylbyrå Öst. I det sistnämnda ärendet
hade offentligt biträde förordnats cirka ett år efter det att den asylsö-
kande avgett en skriftlig berättelse och sedan flera muntliga förhör
hållits. Kjell Jönsson anförde vidare att SIV i flera fall negligerat hans
begäran att, oavsett biträdesfrågan, såsom ombud fa del av handlingar
och upplysningar samt underrättas om muntliga utredningar som
skulle äga rum. Slutligen redogjorde han för en skriftväxling med SIV
angående möjligheten för det offentliga biträdet att närvara vid muntlig
utredning. Han konstaterade därvid att SIV intagit den ståndpunkten
att det är omöjligt för den enskilde handläggaren att i varje ärende ta
kontakt med förordnat biträde för att tillsammans med denne bestäm-
ma när en muntlig utredning skall hållas, vilket innebär en betydande
risk för att rätten till biträdes närvaro under muntlig handläggning blir
illusorisk.
Ärendet remitterades härefter till SIV för förnyat yttrande. Överdi-
rektören Per-Erik Nilsson anförde i remissvaret bl.a. följande.
Statens invandrarverk (SIV) yttrade sig i augusti 1993 över en anmälan
från Jönsson vari denne ifrågasatte om tjänstemän inom SIV (asylbyrån
Öst — ABÖ) till alla delar iakttog reglerna när det gällde förordnande
av biträde i utlänningsärenden. Jönsson kommenterade i två skrivelser
till ämbetet vad SIV sålunda anfört och vidgade sin kritik till att gälla
1995/96:JO1
187
dels ett ytterligare fall av sent biträdesförordnande, dels biträdets i ett
givet fall bristande möjligheter att närvara vid muntlig handläggning i
ett ärende.
Ämbetet har i en ny remiss begärt att SIV skall — efter utredning —
yttra sig över vad Jönsson senast har anfört. SIV, som ber om överse-
ende med att svaret på remissen dröjt, vill till nu aktuella ärendena
göra dessa kommentarer; verket har vid ett flertal tillfällen redogjort
för sin allmänna uppfattning i frågan när och hur biträde allmänt sett
skall/bör förordnas och finner därför ingen anledning att här ytterliga-
re utveckla det temat.
I skrivelserna 1994-01-17 klagar Jönsson på att en asylsökande fick
offentligt biträde ( = han själv) först ett år efter ankomsten hit och efter
det att han lämnat sin skriftliga berättelse och två — kompletterande
— förhör därefter hållits. I den mån Jönsson menar att biträde
skall/bör förordnas redan innan asylanten lämnat sin skriftliga berättel-
se, så vill verket nog påstå att generellt tillämpa en sådan rutin varken
är sakligt motiverad eller ekonomiskt försvarbar. Är berättelsen ofull-
ständig eller brister den annars i "kvalitet" blir det givetvis aktuellt
med ett kompletterande förhör. Det kan knappast vara rimligt eller
riktigt att enbart det förhållandet att asylanten muntligen skall fullstän-
diga sin berättelse gör ett förordnande av biträde nödvändigt; vad
förhöret syftar till är ju att ge beslutsmyndighet det underlag den
behöver för att kunna ta ställning till om det saknas behov av biträde;
görs inte det skall biträde författningsenligt förordnas. Verket kan inte
heller i detta sammanhang underlåta att påpeka att det kostnadsansvar
det har i förening med det förhållandet att det först i ett, i förhållande
till nu nämnda "aktiviteter" senare skede blir klart var asylanten — på
förläggning eller annorstädes — skall vänta på verkets beslut givetvis är
omständigheter av betydelse i sammanhanget; att förordna ett biträde
från Stockholm för den asylant som placeras i Svappavara är knappast
författningsmässigt försvarbart! Vad nu har sagts innebär givetvis inte
ett ställningstagande till frågan om det var motiverat att dröja med
biträdesförordnandet så länge som skedde i det påtalade fallet.
När det gäller frågan om ett biträdes möjligheter att närvara vid en
muntlig handläggning — eller, om man så vill, hans eller hennes
möjligheter att påverka handläggningsdag och tid — vill verket hänvisa
till vad aktuella asylbyrån har haft att säga i saken; detta återges i det
följande.
Verket har tidigare uttalat att det för verket är en självklarhet att
offentliga biträden skall ges tillfälle — och helst också — närvara vid
muntlig utredning. I många fall sker också en sådan närvaro. Praktiska
erfarenheter säger dock att många biträden har andra arbetsmetoder
och ofta anser att deras personliga närvaro inte är behövlig under
själva utredningsfasen. Vilka metoder som biträdena härvidlag begag-
nar sig av anser sig byrån inte vilja/kunna påverka. Judiciellt är en
utredningsmässig närvaro som sådan från biträdets sida inte legalt
föreskriven. Verket ser som sin uppgift att bereda det utsedda biträdet
möjlighet att närvara vid utredandet. Detta kan tillgodoses genom att
byrån i god tid före det muntliga utredningstillfället per brev meddelar
det offentliga biträdet tidpunkten för utredningen.
Vad som därvid kan anses som "god tid" kan alltid diskuteras. Vid
brådskande ärenden kan denna tid sättas ut till blott någon eller några
enstaka dagar, t.ex. förvarsärenden, skyndsamma ärenden rörande
omedelbar verkställighet. Dylika korta varseltider är dock till antalet
sällsynta och brukar byrån i dessa fall regelmässigt ta personlig kontakt
med biträdet för diskussion kring lämplig tidpunkt för utredande. Vad
1995/96:JO1
188
gäller de mera normala och ffekventa ärendena — och där biträdet
erhåller åtminstone 10—14 dagars varseltid — finns även andra aspek-
ter att beakta än vad adv Jönsson vill låta påskina.
Enbart på Asylbyrån Ost processades under bå 93/94 (tom april)
drygt 19.000 grundärenden. Därutöver tillkommer andra ärendekatego-
rier varav blott de s k NUT:arna uppgick till 2.700 under samma tid.
Biträdesförordnandena uppgick under nämnda tid till uppskattningsvis
ca 6.000! Några liknande exempel vad gäller frekvens torde knappast
förekomma inom statsförvaltningen!! Det säger sig självt att det ter sig
närmast omöjligt att i varje enskilt ärende ta personlig kontakt med
offentliga biträdet för att med detta avhandla en möjlig framtida tid för
inställelse. Till detta kommer att verket ständigt utsätts för påpekanden
att handläggningstiderna är för långa — och att verket på allt sätt
måtte försöka nedbringa dessa. Upplysningsvis kan i detta samman-
hang anföras att enligt verksdirektiv handläggningstiderna från den 1
april 1994 skall nedbringas ytterligare med målsättningen att avlägs-
nandeärenden inte skall få ta längre tid än två månader från ansök-
ningsdatumet. Helt uppenbart kan utifrån givna arbetspremisser därvid
byrån inte tillåta sig att i mångtusenden fall gå in på närmare diskus-
sioner med varje biträde om för denne bäst passande tidpunkt för
utredande. — — —
I detta sammanhang bör nämnas även andra och planeringsmässigt
mycket väsentliga faktorer som verket förutsätts beakta nämligen att
verkets utredning/beslutskapacitet används på effektivast tänkbara sätt
och inte minst att utredningarna regelmässigt måste ske genom begag-
nande av en tolk. På många språk är tolkbristen betydande och tolkens
närvaro måste planeras noga i förväg och med iakttagande av ett
rationellt utnyttjande på grund av kostnadsaspekterna.
För ett effektivt resursanvändande krävs alltså en samordning i det
utredningsmässiga förfarandet över ett betydligt bredare och djupare
falt än vad Jönsson lättsamt framför och ej heller har ansvar för. — "
Något att anföra härutöver har verket inte.
Kjell Jönsson kommenterade remissvaret varvid han bl.a. påpekade
följande. Vid den tidpunkt då SIV kommer fram till att biträde skall
förordnas är myndighetens hela asylutredning redan gjord; utan insyn,
medverkan och kontroll av biträdet. Enligt hans uppfattning brister
det ofta i myndigheternas dokumentation av vad som förekommit vid
muntliga utredningar. När han själv varit närvarande har han så gott
som alltid kunnat konstatera allvarliga missförstånd eller ofullständig-
heter. Utredningarna tas regelmässigt inte upp på band, varför det
också är mycket svårt eller omöjligt att få tillförlitliga besked om vad
som egentligen förekommit, t.ex. då sökanden uppger att han blivit
missförstådd. Ändringar och tillägg som görs från den sökande och
hans biträde efter SIV:s utredning betraktas ofta som "upptrappningar"
av asylberättelsen. Biträdets förklaringar används ibland emot den
sökande. Förklaringarna sägs vara förändringar som gör att tillförlitlig-
heten i utsagorna minskat på ett avgörande sätt.
1995/96:JO1
1995/96:JO1
Enligt 41 § 5 rättshjälpslagen (1972:429), RhjL, beviljas rättshjälp
genom offentligt biträde i ärenden angående avvisning enligt utlän-
ningslagen (1989:529), UtlL, dock inte hos polismyndighet, såvida inte
utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen hållits i förvar
längre än tre dagar.
I 4 kap. 4 § UtlL anges i vilka fall SIV som första instans handlägger
ärenden om avvisning. Detta gäller bl.a. i de fall en utlänning ansöker
om asyl här. Av 43 § RhjL framgår bl.a. att rättshjälp beviljas och
biträde förordnas av den myndighet som handlägger målet eller ären-
det samt vidare att en ansökan om rättshjälp skall ges in till den
handläggande myndigheten.
Av 42 § RhjL framgår att rättshjälp genom offentligt biträde skall
beviljas om det inte kan antas att behov av biträde saknas. Bestämmel-
sen innebär att det föreligger en presumtion för rättshjälp genom
offentligt biträde i de fall som anges i 41 §. 1 fråga om utlänningsären-
den infördes denna presumtionsregel den 1 juli 1978 (SFS 1978:363). I
prop. 1977/78:90, s. 67, uttalades då bl.a. följande.
Huvudprincipen bör vara att ingen — utom såvitt gäller de avvisningar
som utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen — skall kunna
avlägsnas ur riket utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde.
Erbjudandet bör ske så snart man börjar sätta ifråga att utlänningen
skall avlägsnas. Görs den bedömningen, som ofta är fallet, av polis-
myndigheten, bör utlänningen redan på detta stadium erbjudas offent-
ligt biträde. — — — Framstår det som klart att utlänningen skall fä
stanna bör biträde inte utses. Förhållandena kan även annars undan-
tagsvis vara sådana att något behov av biträde inte föreligger. 1 sådana
fall skall biträde inte heller förordnas. Så kan vara fallet om det är
uppenbart att någon grund för uppehållstillstånd inte föreligger och att
hinder inte finns mot förpassning till hemlandet.
I förarbetena till UtlL (prop. 1988/89:86, s. 134 f.) framhålls att
utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara den som kommit till
uttryck i proposition 1977/78:90, att ingen skall kunna avlägsnas ur
riket utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. Det anges att
behov av biträde kommer att föreligga i flertalet av de avvisnings- och
utvisningsärenden som skall prövas av SIV i första instans samt att
presumtionsregeln i 42 § RhjL således fortfarande kommer att avspegla
det faktiska behovet av biträde. I vilka fall offentligt biträde skall
förordnas far liksom hittills bli en fråga om tillämpningen i det
enskilda fallet. Vidare uttalas att rätt till biträde i princip föreligger
redan under polisutredningen utom i de fall där polismyndigheten
själv har att besluta om avvisning och utlänningen inte hålls i förvar
eller har hållits i förvar mindre än tre dygn. Därutöver anmärks att
viss utredning i regel måste göras innan det kan avgöras om biträde
skall förordnas.
SIV har i en s.k. TOM-föreskrift nr 7/9, utfärdad den 13 juli 1992,
lämnat föreskrifter om offentligt biträde i avlägsnandeärenden. Under
rubriken "Arendegången" anges att behovet av offentligt biträde skall
prövas av den asylbyrå som skall handlägga ärendet så snart det har
anhängiggjorts och tillräckligt beslutsunderlag finns. Vidare anges att
utgångspunkten i huvuddelen av ärendena, de s.k. långa ärendena, är
att behov av biträde föreligger, varför grundutredningen/asylansökning-
en normalt bör kunna utgöra beslutsunderlag för förordnande. Enligt
föreskrifterna skall biträdet ges möjlighet att ta del av översättning av
den skriftliga berättelsen så snart det är möjligt och i rimlig tid före
det den kompletterande muntliga utredningen genomförs. Det offentli-
ga biträdet skall ges tillfälle att delta vid muntlig kompletterande
utredning eller muntlig handläggning. Av föreskrifterna framgår även
att denna ordning kan behöva modifieras på lämpligt sätt i vissa
angivna särskilda fall, bl.a. vid en extremt överbelastad mottagningsap-
parat, då skriftlig berättelse inte sker eller då kompletterande muntlig
utredning inte genomförs.
Beträffande frågan om tidpunkten för SIV:s ställningstagande till de
asylsökandes behov av biträde visar utredningen i ärendet att en sådan
bedömning inte görs förrän den s.k. grundutredningen kompletterats
med ytterligare utredning, skriftlig eller muntlig. I de av Kjell Jönsson
angivna ärendena synes kompletta asylutredningar ha skett innan
frågan om biträdesförordnande tagits upp. I fyra av de angivna ärende-
na har SIV dröjt cirka tre månader med att ta ställning till en
framställd begäran om förordnande av offentligt biträde.
Riksrevisionsverket har i en rapport, RRV 1994:20 Hanteringen av
asylärenden, konstaterat att en grundutredning som enda beslutsunder-
lag i biståndsprövningen av flera asylbyråer numera bedöms som
otillräckligt och att alla asylbyråer utom Asylbyrå Ost i regel förordnar
biträdet efter det att asylutredningen är gjord. I rapporten har vidare
angetts att endast en byrå regelmässigt förordnar biträdet innan det
muntliga förhöret genomförs och ger biträdet en möjlighet att delta vid
förhöret.
Jag har i ett tidigare ärende angående SIV:s handläggning av ansök-
ningar om rättshjälp genom offentligt biträde i asylärenden, dnr
2516-1990, anfört att det är av väsentlig betydelse för den enskilde att i
sådana ärenden ha tillgång till rättshjälp under utredningen. Jag är
medveten om att det i de fall grundutredningen inte utgör tillräckligt
underlag för en bedömning av behovet av biträde måste ske en viss
komplettering av utredningen, men det är enligt min uppfattning i
högsta grad otillfredsställande att ett ställningstagande görs först sedan
asylutredningen är klar. Förutom den tidsvinst som det kan innebära
att biträdet kan sätta sig in i ärendet från början och under utredning-
ens gång begära eventuella kompletteringar, kan man enligt min
mening inte bortse från riskerna för att de av Kjell Jönsson påpekade
konsekvenserna uppstår om ändringar och tillägg görs efter SIV:s
utredning. Att sådant förekommer har jag kunnat konstatera i ett
191
annat ärende mot SIV rörande beslutsmotiveringar, dnr 2098-1991, där
SIV i ett beslut om avslag på en asylansökan ifrågasatt de asylsökandes
trovärdighet på grund av att skäl som inte åberopats i SIV:s utredning
angetts i den av biträdet initierade kompletterande utredningen. Därut-
över bör stor hänsyn tas till det behov av stöd och hjälp som de flesta
asylsökande torde ha inför och under en asylutredning, ett behov som
förmodligen bäst tillgodoses genom att den asylsökande får ett rättsligt
biträde som är insatt i utlänningslagstiftningen.
Det är under inga förhållanden acceptabelt att det dröjer flera
månader innan SIV tar ställning till ett framställt yrkande om förord-
nande av offentligt biträde. Ett sådant yrkande skall behandlas skynd-
samt.
Jag är således mycket kritisk mot SIV:s handläggning av förordnan-
den av offentligt biträde och jag konstaterar att den inte synes överens-
stämma med verkets egna föreskrifter. Jag förutsätter att SIV ser över
den praxis som gäller och vidtar åtgärder för att förhindra dröjsmål
med prövning av yrkanden om förordnande av biträde. Jag avser att
vid kommande inspektioner av SIV kontrollera efterlevnaden av nu
aktuella bestämmelser.
Det av Kjell Jönsson redovisade ärendet där han i egenskap av
ombud inte fått underrättelse om muntlig handläggning ger inte anled-
ning att anta annat än att denna underlåtenhet berott på ett förbiseen-
de. Inte heller utredningen i övrigt ger stöd för någon kritik mot
verket i detta avseende.
Angående frågan om ett biträdes möjligheter att närvara vid en
muntlig handläggning delar jag, av skäl som anförts av SIV, verkets
uppfattning att det bör vara tillräckligt att biträdet i god tid före det
muntliga utredningstillfället underrättas om tidpunkten för detta. Jag
förutsätter dock givetvis att verket så långt möjligt tillgodoser biträdets
önskemål i fråga om tidpunkt för handläggning.
(Dnr 4240-1993)
I ett beslut den 28 februari 1995 anförde JO Pennlöv följande.
Roland Nilsson har klagat på polismyndighetens ingripande i Alsike
kloster den 24 november 1993.
Polismyndighetens handlingar beträffande ingripandet har lånats in
och granskats. Härefter har ärendet remitterats till Polismyndigheten i
Uppsala för upplysningar och yttrande angående bakgrunden till ingri-
pandet samt dess genomförande. I svar den 11 januari 1994 har
länspolismästaren Lars Nylén anfört bl.a. följande.
1995/96 :JO1
192
Upplysningar
Våren 1993 kritiserades polisväsendet för passivitet när det gällde att
verkställa lagakraftvunna beslut om avlägsnanden i utlänningsärenden.
Det föranledde regeringen att 1993-06-03 (JD 93-2236) besluta om
särskilda satsningar och att avsätta betydande medel för avarbetning av
ärendebalanserna fram till årets slut. För samordning av verksamheten
gav länspolismästaren i Uppsala 1993-06-28 (Lst dnr 83-441-93) vissa
riktlinjer för verksamheten i länet. Därvid uttalades att arbetet med
verkställigheterna i länet fordrade extra känsla. Senare beslutade läns-
polismästaren att de fördjupade utlänningskontrollerna skulle förbere-
das av en särskild kommission med representanter för polismyndighe-
terna i länet och ledas av polischefepersonal som för varje tillfälle
utsågs av länspolismästaren. 1993-09-10 fick biträdande länspolismästa-
ren Björn Nordin i uppdrag att ansvara för den sålunda samordnade
verksamheten.
Under november 1993 inkom till polismyndigheten flera informa-
tioner om att ett förhållandevis stort antal utlänningar gömdes undan i
Alsike hos Helgeandssystrarna. Synnerlig anledning uppkom att en till
namnet känd och efterspanad person uppehöll sig på platsen. Det
föranledde polismyndigheten att planera och besluta om ingripande
hos Helgeandssystrarna i Alsike. I skriftligt beslut om husrannsakan
jml 20 § polisiagen gavs samtidigt direktiv om att skrivelse 1990-06-20
(PBI-779-0488/90) från Rikspolisstyrelsen om ingripande i kyrkoloka-
ler skulle iakttas. Muntliga kompletterande direktiv gavs dels till
polisinsatschefen, dels till avdelad personal vid utsättningen. Direktiv
gavs om att särskild helgd skulle visas kapellet i huvudbyggnaden.
Beträffande övriga utrymmen gavs inte några särskilda restriktioner.
Direktiv gavs även om att barnfamiljer skulle visas särskild hänsyn.
Polispersonalen anlände till Alsike den aktuella dagen kl. 09.00.
Atta civila poliser gick därvid in i huvudbyggnaden och två gick in i
annexet. Polisinsatschefen sökte kontakt med syster Marianne och
informerade henne om polisens ärende, varvid hon omedelbart upp-
manade samtliga utlänningar att låsa in sig. Samtidigt tillkallade hon
lokala media och riksmedia. Det föranledde omedelbart ett omfattande
mediauppbåd. Medan polisen av integritetshänsyn försökte begränsa
medias tillträde genom s.k. mediapoolning, medgav och krävde systrar-
na full frihet för media att röra sig i lokalerna. Det definitiva uppbrot-
tets vanligen upprörda stämning förvärrades därigenom.
En av utlänningarna i annexet hotade skära sig med kniv vilket
gjorde att polispersonal i uniform som hållits i reserv på långt avstånd
från Alsike kallades fram. Andra utlänningar slog sönder fönster,
förmodligen också i syfte att åsamka sig skador. Det upprörda i
situationen trappades upp och polispersonal tillfördes i syfte att bibe-
hålla en så lugn situation som möjligt.
Utlänningar som anträffades på platsen och inte hade låst in sig
fördes till en civil buss som tagits till platsen. Där gjordes en första
individuell förmansprövning av en för uppgiften särskilt avdelad polis-
intendent och en notarie med lång erfarenhet av verkställighetsären-
den. Därvid beslutades om omhändertagande alt. hämtning av 21
personer med stöd av 11 och 14 § polislagen alt. 5 kap. 6 § utlännings-
lagen. Vid fortsatt handläggning på polishuset i Uppsala kl. 10.30, där
en annan polisintendent ansvarade för fortsättningen av frihetsberövan-
dena och kontakter med andra berörda polismyndigheter, kunde det
konstateras att samtliga omhändertagna var efterlysta och skulle avlägs-
nas ur landet med stöd av utlänningslagen. Flera hade fått sina
ansökningar prövade i omgångar och lagakraftvunna avlägsnandebeslut
förelåg betr, samtliga.
1995/96: JO 1
193
13 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
I byggnaderna i Alsike vistades under begränsade förhållanden ett
alltför stort antal människor. Såväl de hygieniska som de brandsäker-
hetsmässiga förhållandena på platsen ifrågasattes.
Beträffande de utlänningar som låst in sig gavs order från länspolis-
mästaren att någon uppbrytning av dörrar inte skulle ske utan övertal-
ningsförsök göras. Så småningom medverkade en av systrarna till att
namn utlämnades på de inlåsta personerna varvid kontroll per telefon
skedde mot utlänningsakterna i syfte att minimera ingripandet. Det
visade sig att näst intill alla var efterlysta i utlänningsärenden. På
platsen fanns även polisläkare.
Kl. 15.45, d.v.s. efter cirka sju timmar och omfattande övertalnings-
försök, beslutade biträdande länspolismästaren att av de inlåsta skulle
barnfamiljerna som alternativ få stanna kvar i Alsike medan de sex
ensamma männen skulle omhändertas med stöd av polislagen och
förvar med stöd av utlänningslagen bedömas. Efter ytterligare miss-
lyckade övertalningsförsök fick polispersonalen nycklar till de låsta
dörrarna av systrarna. Låsen visade sig då förstörda, varför några av
dörrarna efter samråd med en av systrarna trycktes upp med hjälp av
kroppskrafter. Dörrarna var barrikaderade med möbler och gick sön-
der då barrikaderna skulle föras undan. En man, som emellertid inte
eftersöktes, angrep därvid polismännen med ett skyffeljärn och en
polisman fick lättare skador. Polismyndigheten erbjöd sig påföljande
dag att ersätta de skadade dörrarna. Erbjudandet har hittills inte
utnyttjats.
I polishuset i Uppsala omprövades frågorna om frihetsberövanden
efter det att de medfördas och omhändertagnas akter konsulterats och
samråd skett med andra berörda polismyndigheter. Några återfördes
till Alsike med beslut om uppsikt, andra fick kvarstanna i förvar.
Därefter förklarades insatsen avslutad.
Polismyndigheten avger följande
Yttrande
Frågan om polisens möjligheter att ingripa i kyrkolokaler och i
liknande utrymmen har behandlats utförligt år 1989 i en proposition
om vissa tvångsmedel (prop. 1988/89:124 s. 59 ff) och i riksdagen den 1
juli 1989 (skrivelse 1988/89: 313).
Enligt gällande lagstiftning ges inga särskilda restriktioner för polis-
ingripanden i kyrko- eller klosterlokaler. Således gäller polislagens
bestämmelser för en sådan insats som den i Alsike. Bestämmelserna i 8
och 20 § polislagen är därvid särskilt aktuella.
Hänsyn skall inom ramen för proportionalitetsprincipen tas till
kyrko- och klosterlokaiers helgd, kyrkofrid, vid eftersökandet av perso-
ner i sådana lokaler. Helgden avsåg enligt den kanoniska rätten, som
gällde i Sverige före reformationen 1593 och som nu aktualiserats i
och med att en svensk kiostertradition åter upprättats i Sverige i slutet
av 1980-talet, kyrkorummens heliga föremål och platsen för de heliga
handlingarna. De svenska landskapslagarna gav på sin tid förhöjt
straffskydd för kyrkofridsbrott i syfte att skydda kyrkobesökaren under
färden till och från kyrkan och i kyrkan. Den senare delen skyddas
alltjämt i gällande svensk lag, 16 kap. 4 § brottsbalken och lagen om
allmänna sammankomster.
I Alsike hade Helgeandssystrarna långt före insatsen på väl synlig
plats satt upp en skylt med texten "Alsike kloster är fristad för
flyktingar i nöd". På skylten hänvisades till två bibelord, I MOS. 4:15
och MATT. 25:35.
För polisens del gäller den viktiga bestämmelsen att "den offentliga
makten utövas under lagarna" (1 kap. 1 § 3 st Regeringsformen).
1995/96 :JO1
194
I svensk lag finns för närvarande inte infört några fristäder/frizoner
där polisingripanden över huvud taget inte far ske. Uppfattningen
bekräftades av justitieministern vid svar på enkel fråga i riksdagen den
7 december 1993 (Fråga 1993/94:256, 93-4584).
Från kyrkligt håll ser man den önskvärda s.k. kyrkoasylen som ett
temporärt skydd och rådrum. Mot den bakgrunden bör det noteras att
de utländska familjer som alltjämt finns kvar i Alsike under uppsikt
jml utlänningslagen ankom till Sverige under perioden september
1990—oktober 1991. Flera familjer har vistats i Alsike i över ett år.
Samtliga har fått sina ansökningar prövade först av Statens invandrar-
verk och efter överklagande av Utlänningsnämnden. Några har däref-
ter gjort upp till tre nya ansökningar.
Vad först gäller den aktuella insatsen i sig vill polismyndigheten
framföra att planeringen och förberedelserna genomfördes på ett seri-
öst sätt. Då god tid stod till förfogande borde polismyndighetens chef i
anslutning till en principföredragning ha initierat en längre gående
operativ bedömning och en mer utvecklad alternativjämförelse enligt
principerna för övergripande operativ polisledning vid särskild händel-
se.
Polismyndigheten delar till fullo kravet på försiktighet och hänsyn
vid ingripande i kyrko- och klosterlokal. Det var också den ansvarige
polischefens klara besked att kapellet i Alsike inte skulle beträdas.
Någon insats riktades inte heller mot kapellet. Församlingskyrkan på
en angränsande fastighet i Alsike har, även om den figurerat flitigt i
TV-reportagen, över huvud taget inte berörts av insatsen i Alsike.
Polisens ambition att visa de eftersökta utlänningarna hänsyn spolie-
rades fullständigt av den frikostighet med vilken Helgeandssystrarna
inbjöd, tog emot och informerade mediauppbådet. Polisens försök att
styra detta mot bakgrund av diskretionskraven i 17 § polislagen
saboterades fullständigt av systrarna. Deras syfte var istället att åstad-
komma största möjliga mediauppmärksamhet. Polismyndigheten note-
rar att det är en synnerligen grannlaga uppgift att matcha mediainsy-
nen i en sådan situation. Samtidigt måste polismyndigheten ifrågasätta
medias sätt att tillämpa sina egna etiska regler i en för enskilda
människor så känslig och utsatt situation som den här aktuella. Polis-
myndigheten noterar, särskilt med instämmande från Alsike över vad
som senare meddelats om kulturellt annorlunda beteende i krissitua-
tioner hos vissa grupper av annat etniskt ursprung än det västeuropeis-
ka, att flera berörda utlänningar i Alsike reagerat kraftfullt inför media
på ett sätt som uteblir om media inte är närvarande. Det media många
gånger uppfattar som dramatiska scener, är således delvis utslag av
"uppspel" inför media, delvis ett kulturellt annorlunda beteende,
delvis upprördhet och förtvivlan i en definitiv situation där uppbrottet
framstår som klart efter många år blandat av hopp och tvivel. Det är
då också ofrånkomligt, men i hög grad påfrestande, att polispersonalen
och polismyndigheten i verkställighetsö^onblicket får motta en mängd
upplagrade känslomässiga reaktioner. A andra sidan är detta inget
unikt förhållande i polisverksamheten. Det förekommer även i andra
handräckningsuppgifter.
Riksdagens utgångspunkt, som den kom till uttryck 1989, att ansva-
riga för kyrkolokalerna bör kunna medverka genom att förmedla
kontakter med de som eftersöks så att ingripandena kan genomföras på
ett godtagbart sätt är enligt polismyndighetens erfarenhet riktig i vissa
fåll, men inte i andra. Dessutom finns de som hävdar att församlingar-
na själva måste respektera kyrkoasylen och inte tvinga någon att lämna
kyrkan.
En viktig omständighet för Alsikeinsatsens förlopp var utan tvekan
syster Mariannes uppmaning till de eftersökta att låsa in sig. I det
1995/96 :JO1
195
sammanhanget vill polismyndigheten bara visa på att polisinsatschefens
inledande syfte var att med civil personal säkerställa platsen och själv
inleda samtal med systrarna om det fortsatta tillvägagångssättet. Fort-
sättningen styrdes dock av systrarna till en barrikaderad situation där
polisens övertalningsinsatser pågick i många timmar — på slutet även
med hjälp av systrarna.
Det är naturligtvis enkelt att mena att polisen har andra "mer
angelägna och mer förtroendeskapande uppgifter att sysselsätta sig med
än att ge sig på ett antal nunnor". Man kan naturligtvis ha ett sådant
synsätt, men i detta ärende blir ändå de principiella frågorna de
viktigaste — statens förhållande till kyrkan och hur den demokratiska
rättsordningen bör hävdas. Sedan riksdagsbehandlingen 1989 har frå-
geställningarna ökat i vidd då antalet religionssamfund, kristna och
icke-kristna, ökat i Sverige och helt nya typer av kyrkolokaler med
angränsande serviceanläggningar dykt upp här och var i landet. Reli-
giösa sammanslutningar får i Sverige dessutom bildas fritt.
Slutligen vill polismyndigheten, som i saken haft samråd med Svens-
ka kyrkan och dess högste företrädare i Uppsala, uttala att det vore
starkt önskvärt med en ökad samordning mellan statens och kyrkans
definition av kyrkorumsbegreppet och sättet för hur detta begrepp
manifesteras i relation också till kloster och församlingsgårdar etc.
En lagstadgad kyrkofrid grundad på det heliga rummets okränkbar-
het måste, såvitt polismyndigheten förstår, ha generell tillämpning i
förhållande till statens verkställande organ och inte bara gälla period-
vis i fråga om flyktingar och asylsökande. Frågeställningen är således
av mycket stor principiell betydelse.
Syster Marianne och Maria Wikberg har på eget initiativ inkommit
med yttranden i ärendet.
Ärendet har den 23 september 1994 remitterats på nytt till Polismyn-
digheten i Uppsala för yttrande i enlighet med en till remissen fogad
bilaga. I remissen angavs att yttrandet även borde avse syster Mariannes
uppgift att en utlänning anträffades i sakristian innanför kapellet, att
de barrikaderade dörrarna slogs in med verktyg samt uppgiften angå-
ende tillvägagångssättet vid visiteringen av en utlänning på polisstatio-
nen i Uppsala. Vidare borde polismyndigheten enligt remissen yttra sig
över vad Maria Wikberg i en skrift anfört angående ingripandet i
Alsike.
Av den till remissen fogade bilagan framgår följande.
1. Ett beslut om personell husrannsakan med stöd av 20 § polislagen
(1984:387) får endast avse viss bestämd person. För att man skall få
söka efter denne hos någon annan än honom själv krävs, enligt
nämnda lagrum, att det finns synnerliga skäl att anta att han uppehål-
ler sig där.
I det här aktuella fallet gjorde polismyndigheten den bedömningen
att dessa krav var uppfyllda endast ifråga om en person. Av vad som
upplysts om planeringen av insatsen framgår emellertid att polismyn-
digheten hade förberett sig för att kunna omhänderta fler personer.
Syftet med aktionen synes således inte enbart ha varit att söka efter
den i beslutet om husrannsakan namngivna personen utan också att
allmänt söka efter flyktingar avseende vilka det förelåg verkställbara
avvisningsbeslut.
1995/96:JO1
196
Polismyndigheten bör redovisa sina överväganden i det nu angivna
hänseendet och därvid även redogöra för sin syn på tillämpningen av
ändamålsprincipen i det nu aktuella sammanhanget (jfr JO 1990/91 s.
63).
2. Ett omhändertagandebeslut fattat av en enskild polisman med stöd
av 11 § polislagen är en interimistisk åtgärd som har som grundläggan-
de förutsättning att det inte finns någon behörig företrädare för polis-
myndigheten som tillräckligt snabbt kan fatta ett beslut på dennas
vägnar med stöd av i detta fall utlänningslagen (1989:529).
Av utredningen framgår att det vid tillfället fanns en polisintendent
på platsen, dvs. en befattningshavare som enligt 2 kap. 16 § första
stycket 8 polisförordningen (1984:730) var behörig att på polismyndig-
hetens vägnar fatta beslut om förvarstagande. Såvitt kan utläsas av
polismyndighetens yttrande hade denna intendent emellertid inte till
uppgift att fatta sådana beslut utan att endast göra en sådan för-
mansprövning som avses i 15 § polislagen, varefter erforderliga beslut
enligt utlänningslagen synes ha fattats av en annan intendent sedan de
omhändertagna personerna hade förts till polisstationen.
Polismyndigheten bör redogöra för sina överväganden i nu angivet
hänseende.
3. Inför inbrytningen i de barrikaderade rummen på eftermiddagen
hade polisen Stt uppgift om namnen på alla de utlänningar som fanns
i dessa och man hade därvid kunnat konstatera att så gott som alla var
efterlysta på grund av beslut enligt utlänningslagen. Polismyndigheten
torde senast vid detta tillfälle ha insett att den i husrannsakningsbeslu-
tet angivna personen inte fanns i huset. Laga grund för att fortsätta
husrannsakningen med stöd av detta beslut fanns då inte längre.
Däremot förelåg förutsättningar för att fatta ett nytt beslut om hus-
rannsakan för att eftersöka de vid detta tillfälle till namnet kända
efterlysta personer som fanns i de barrikaderade rummen.
Vad beslutade biträdande länspolismästaren ifråga om frihetsberö-
vande av de barrikaderade utlänningarna?
Fattades ett nytt beslut om husrannsakan inför inbrytningen i de
barrikaderade rummen och i så fall av vem?
4. Vid det aktuella ingripandet fattades ett stort antal beslut med stöd
av polislagen och utlänningslagen. Hur dokumenterades dessa beslut
och själva utförandet av husrannsakningen/husrannsakningarna?
Länspolismästaren (Lars Nylén) har i förnyat yttrande den 21 oktober
1994 anfört bl.a. följande.
1 Remissens omfattning och beredningen av yttrandet
JO har, som polismyndigheten uppfattat remissen, infordrat yttrande
över
1. Omständigheter i en beredningspromemoria upprättad vid JO.
Länspolismästaren har i detta avseende infordrat yttrande från biträ-
dande länspolismästaren Björn Nordin. Björn Nordin hade 1993-09-10
(Pmynd dnr 127-3133-93) erhållit länsstyrelsens (genom beslut av
1995/96:JO1
197
länspolismästaren) uppdrag att samordna verkställighetsärendena i lä-
net enligt regeringens särskilda avarbetningsbeslut 1993-06-03. Av läns-
styrelsens skrivelse 1993-06-28 (Lst dnr 83-441-93) framgår vissa direk-
tiv för verksamhetens bedrivande. Blpme Björn Nordin ansvarade
inom ramen för detta uppdrag för planeringen och den övergripande
operativa ledningen av insatsen i Alsike. Björn Nordins yttrande
1994-10-18 framgår av bilaga 1. Till denna bilaga fogas PM 1994-10-18
från polisintendenten Kent Jansson rörande dennes uppgift i Alsike
och erfarenheter, bilaga 2.
2. Tre särskilt utpekade uppgifter i en promemoria från syster Mari-
anne (aktbilaga 18): a) anträffad utlänning i sakristian innanför kapel-
let, b) inslagning av barrikaderade dörrar med verktyg och c) visiter-
ingen av en kvinna på polisstationen.
Förutom att infordra yttrande från ansvarig polischef har länspolis-
mästaren via den regionala enheten för s.k. interna utredningar hållit
förhör med närmast berörda polismän.
Beträffande uppgift a) hänvisas dels till vad som anförts i tidigare
yttrande 1994-01-11 av polismyndigheten, dels till blpme Björn Nor-
dins yttrande, dels till förhör med polisinsatschefen, polisinspektören
Göte Bergqvist, bilaga 3, dels till förhör med kriminalinspektören
Per-Arne Gelin, bilaga 4. Krinsp Per-Arne Gelin var den polisman
som, enligt vad som kunnat utrönas, var närmast aktuella utrymmen.
Beträffande uppgift b) hänvisas dels till vad som anförts i tidigare
yttrande 1994-01-11 av polismyndigheten om bl.a. länspolismästarens
order, dels till blpme Björn Nordins yttrande, dels till förhör med
polisinsatschefen, pinsp Göte Bergqvist, bilaga 3.
Beträffande uppgift c) hänvisas till förhör med för avvisiteringen
ansvarig polisman, vakthavande befälet och polisinspektören Siv Fors-
berg, bilaga 5.
3. Maria Wikbergs uppgifter om ingripandet (aktbilaga 24).
Härvidlag hänvisas till PM av polisintendenten Kent Jansson, bilaga
2, skrivelse från polisinsatschefen, polisinspektören Göte Bergqvist,
bilaga 6, samt skrivelse från kriminalinspektören Lillemor Gidlund,
bilaga 7.
(JO:s anm. De av länspolismästaren åberopade bilagorna har uteslutits
här).
2 Länspolismästarens yttrande
2.1 Yttrande avseende JO:s beredningspromemoria
Inledning
De frågor beredningspromemorian väcker är av mycket central bety-
delse i polisens tvångsmedelsanvändning. Därför är det också väsentligt
att beslutsfattare inom polisen är väl insatta i problemställningarna och
har god förmåga att bedöma lägen och att tillämpa rättsreglerna i olika
situationer, överraskande såväl som planlagda, samt att arbeta tillsam-
mans i en insatsorganisation med flera beslutsnivåer vid s.k. särskilda
händelser.
Mycket har gjorts och görs inom polisen för att öka kompetensen
härvidlag i takt med att polisens rättsliga befogenheter på olika sätt
klarläggs. Ändå ställs polisen då och då inför nya eller ändrade
problemställningar som kan innebära svåra bedömningar och ställ-
ningstaganden. Inom Uppsalapolisen pågår fortlöpande ett samtal rö-
rande den rättsliga regleringen av polisens befogenheter och omfattan-
1995/96:JO1
198
de utbildningsresurser avsätts årligen för att vidmakthålla och utveckla
kompetensen. Det sker genom deltagande i central utbildning, genom
regional och lokal utbildning samt genom deltagande i seminarier, i
projektarbeten och på andra sätt. Det är viktigt att fortsätta denna
kompetensutveckling, ett arbete som aldrig blir färdigt.
Vad därefter gäller de i beredningspromemorian upptagna frågeställ-
ningarna kan följande anföras angående Alsikeinsatsen men också mer
principiellt.
Punkt 1
I sin interna promemoria påpekar JO:s handläggare att det för hus-
rannsakan jml. 20 § polislagen hos någon annan än honom själv ford-
ras synnerliga skäl att anta att han uppehåller sig där. Påståendet är
givetvis helt riktigt. Frågan är i vilken utsträckning en husrannsakan
av det slag som skedde i Alsike är "hos annan än honom själv". Den
frågan sysselsatte ansvarig polischef vid bedömningen av tvångsme-
delsfrågan inför insatsen.
Följande utgångsvärden kan noteras. I Alsike har förvarats utlän-
ningar under mycket lång tid. Utlänningar har kommit och gått, men
många har också förblivit i Alsike under lång tid och fått Alsike som
sin faktiska bostad i och med att de efter försvinnande utskrivits från
Statens invandrarverks förläggningar, bl.a. i Uppsala län. Aktuella
utlänningar hade i en del fall inte någon annan bostad i Sverige. Vissa
av de berörda familjerna hade vid insatsen haft Alsike som bostad och
hem i mer än ett år. Där fanns också barn som varit i Alsike från
födseln.
Bostadssituationen i Alsike påminde till det yttre om det profana
samhällets inackorderingshem eller bostadskollektiv. Den överfyllda
situationen i Alsike, med 48 inhysta personer, innebar att hela det
gamla skolhuset var fyllt med boende vilket därför hade utökats med
ett annex. Det är oklart, men troligt, att de boende i Alsike kollektivt
disponerade merparten av utrymmena. Det är oklart, men troligt, att
dispositionen av de olika utrymmena kontinuerligt förändrades till
följd av nytillkommande och avresande personer samt mer personliga
aspekter i ett tätt och hårt ansträngt gemensamt boende. På flykt
undan svensk invandrarpolitik och svensk polis var deras rörelsemöj-
ligheter begränsade.
I de flesta situationer, vare sig det gäller husrannsakan enligt rätte-
gångsbalken eller polislagen, berörs andra än den sökte av ingreppet,
vilket har gjort att man för olika sammanboendesituationer mer och
mer kommit att uppmärksamma skyddsvärda tredjemansintressen av
olika slag. I kollektiva bostadssituationer uppkommer en risk för att
många personer kan drabbas av det ingrepp i hemfriden som en
husrannsakan beträffande viss eftersökt person innebär. A andra sidan
är detta till viss del en konsekvens av de mera kollektiva bostadsfor-
merna. Åtgärden kan emellertid inte enbart för den skull bli att anse
som efterforskning hos annan än den eftersökte. Däremot kan slutsat-
sen bli att åtgärden måste betraktas som mer omfattande.
Intressant är därvid att jämföra med bestämmelsen i 28 kap. 4 §
rättegångsbalken. Där krävs rättens förordnande vid husrannsakan i
fall av stor omfattning eller synnerlig olägenhet. Exempel i doktrinen
på sådana situationer är husrannsakan på hotell och kontor. Dit bör
givetvis också föras kyrkorum. Någon bestämmelse motsvarande RB
28:4 finns emellertid inte i polisrätten, utan beslutsbehörigheten ligger
kvar på polismyndighet som alltså har att avgöra frågor om polisrättsli-
ga husrannsakningar av stor omfattning och synnerlig olägenhet. Om-
ständigheterna är faktorer att beakta i polismyndighetens intresseavväg-
ning enligt de allmänna principerna för polisingripanden.
1995/96:JO1
199
En betydligt svårare fråga att väga in i bedömandearbetet och som
föranlett omfattande diskussioner efter insatsen är den juridiska bety-
delsen av att Alsike proklamerats som fristad och frågan om vad som i
klostersammanhang bör likställas med kyrkorum. Inte minst har det
definitionsarbete och det principiella och övergripande samtal som
under ärkebiskopens ledning förts i Uppsala efter Alsikeinsatsen visat
på att någon full klarhet, ej ens från kyrkans sida, tidigare förelegat i
saken (jfr nedan, avsnitt 2.3). Olika uppfattningar föreligger hos kyr-
kan och det borgerliga samhället. Till saken hör givetvis regeringens
och riksdagens inställning i frågan om eventuella frizoner i samhället.
Se härom justitieutskottets betänkande 1988/89:JuU nr 25, sid 30 ff,
riksdagens beslut den 1 juni 1989 (skrivelse 1988/89:313), justitieminis-
terns svar på enkel fråga i riksdagen den 7 december 1993 med
anledning av Alsikeinsatsen (fråga 1993/94:256. Justitiedepartementet
93-4584) samt justitieutskottets avstyrkande till motioner om införande
av kyrkofrid för asylsökande (1993/94:JuU nr 19). Det är fortfarande
inte helt lätt för en polismyndighet att avgöra hur tungt en ensidigt
definierad fristad, eller på annat sätt eller av andra skäl ensidigt
markerad exterritorialitet, ska väga i en juridisk bedömning. I ett
straffprocessuellt sammanhang kan dock en sådan problemställning
överlåtas till rätten för avgörande.
Snarare än att vara en husrannsakan hos annan än honom själv, var
insatsen i Alsike en åtgärd som primärt avsåg och riktade sig mot den
eftersöktes bostad eller utrymme som disponerades av honom. Några
särskilda skäl krävs inte för eftersökning i den eftersöktes bostad eller
på ställe som disponeras av den eftersökte. Polismyndigheten har i sitt
tidigare yttrande redovisat att det fanns synnerlig anledning anta att
den eftersökte befann sig i Alsike. Ansvarig för beslutet om husrannsa-
kan hade således vinnlagt sig om att som grund för åtgärden noga
täcka in och styrka skäl för åtgärden i minst ett konkret fall enligt den
högre nivån för husrannsakan. Skälet till att bygga under grunden för
beslutet på detta sätt var insikten om tyngden i motstående intressen.
Fokusering på en i sig vällovlig ambition att ha mer än tillräckliga skäl
klarlagda, föranledde, kan man så här i efterhand tycka, en onödigt
snäv formulering av det skriftliga beslutet om husrannsakan. Den
snäva formuleringen antyder emellertid ansvarige polischefens inrikt-
ning att gå försiktigt fram med insatsen. Genom att initialt inrikta
insatsen mot en bestämd person begränsades polisinsatschefens uppgift
i förhållande till ett, i sig möjligt, vidare formulerat beslut om hus-
rannsakan. Detta innebär således en skillnad i utgångspunkt i förhål-
lande till vad som anges i beredningspromemorian: "att dessa krav var
uppfyllda endast i fråga om en person".
Polisen sökte på grunder som redovisats i tidigare yttrande i Alsike
efter en bestämd till namnet känd person. Utan att för den skull ha
åkt till Alsike för ett mer allmänt sökande efter efterlysta personer,
insåg (höll enligt beslutet om husrannsakan till och med för antagligt)
ansvarig polischef på goda grunder risken att där skulle komma att
påträffas jämväl andra utlänningar utan vederbörliga tillstånd för vis-
telse i Sverige. Med den snäva bestämningen av den igångsättande
åtgärden, bedömde han det nödvändigt att om-fallsplanera för att man
vid husrannsakan efter aktuell person kunde komma att påträffa ett
större antal efterlysta personer eller personer som befann sig i Sverige i
strid med utlänningslagens bestämmelser. Till detta kom, om-fallsvis,
att redan den igångsättande åtgärden i sig kunde komma att innebära
svårhanterliga uppträdanden och mediala konsekvenser.
Den aktuella insatsen har således inte utifrån sitt primära syfte varit
en razzia i uppdagande syfte, utan en insats riktad mot en bestämd
person och med god om-fallsberedskap. Skillnaden kan, om man
1995/96:JO1
200
enbart ser till de yttre formerna, förefalla liten, men bii avgörande om
man håller sig till utgångspunkten för huvudalternativet. Det är syn-
nerligen angeläget att man vid bedömande av polisens planering och
genomförande av särskilda händelser inte blandar ihop huvudsyfte och
huvudinriktning med om-fallsberedskap och om-fallsplanering. Det är
i stället mycket lovvärt att polismyndigheterna förbereder sig och
skaffar sig handlingsberedskap för olika alternativa utvecklingsmöjlig-
heter genom om-fallsplanering. Även från JO:s sida har i olika sam-
manhang påpekats nödvändigheten av att polisen förutser och skaffar
sig handlingsberedskap för olika händelseutvecklingar vid en insats
eller särskild händelse.
Man kan då fråga sig hur ansvarig polischef sett det fattade beslutet
om husrannsakan i förhållande till olika om-fall och hur han avsett att
gå från det ena till det andra. Det framgår delvis av handlingarna kring
insatsens uppläggning, i övrigt blir ett försök att besvara frågeställning-
en mest ett hypotetiskt resonemang. Den för honom avgörande om-
ständigheten var med vilken primär reaktion man från Alsikes sida
skulle komma att möta initialåtgärden. Genom att han själv ledde
insatsen övergripande operativt och hade full beslutsbehörighet, dispo-
nerade han över möjligheterna och skyldigheterna att "gasa och brom-
sa" i insatsen samt att fortlöpande och utan omgång fatta de beslut som
fordrades. Detta förhållningssätt bör kunna accepteras, även om ett
djupare och entydigare klarläggande och förberedande av grunder och
tvångsmedelsbehov för olika händelseutvecklingar och inte bara resurs-
beredskap är att önska vid alla i förväg kända komplicerade situationer
och insatser med flera beslutsnivåer.
Utifrån handläggarpromemorian har JO angående tillämpningen av
ändamålsprincipen preciserat sin remiss med hjälp av ärendet JO
1990/91 s. 63. Frågan hänger direkt ihop med frågan under punkt 3
om nödvändigheten att fatta nya beslut om husrannsakan.
Vad gäller insatsens ändamålsenlighet kan då först konstateras att
den var ägnad att leda till det avsedda resultatet, d.v.s. man sökte på
misstänkt ställe efter en bestämd till namnet känd person och inte
generellt efter möjligen efterlysta. Det var i förväg svårt för polisen att
utröna omfattningen av den eftersökte personens disposition av bostad
och andra utrymmen i Alsike. Initialt var här således inte fråga om
någon rutinkontroll eller allmän spaningsinsats. Detta förhållande är
inte konstruerat och har som ovan anförts inte någon koppling till
om-fallsberedskapen vid insatsen. Situationen vid Alsikeinsatsen var
också annorlunda än i fall där man inleder husrannsakan i ett bestämt
syfte och eventuellt sedan (felaktigt) fortsätter för att därigenom kom-
ma ytterligare brottslighet på spåren. Det i anfört JO-ärende aktuella
"chansningsförfarandet" har således ingen bäring på bedömningen av
ändamålsenligheten i Alsikeinsatsen.
Till saken hör även att Alsikeinsatsen övergripande operativt leddes
direkt av ansvarig polischef med full beslutsbehörighet och beslutsskyl-
dighet, en omständighet som innebär stor skillnad i förhållande till de
straffprocessuella sammanhangen där beslutsfattandet ligger på annan
myndighet (åklagarmyndighet eller domstol) och polisen mer har en
verkställande roll.
Till vad som ovan anförts om om-fallsberedskapens krav på hand-
lingsberedskap, måste även läggas att det fanns mycket klara indikatio-
ner på att i Alsike uppläts bostad åt ett flertal flyktingar — låt vara
inte nödvändigtvis kända till namnet — avseende vilka det förelåg
verkställbara avvisningsbeslut. Helgeandssystrarnas skylt "Alsike kloster
är fristad för flyktingar i nöd" sammantaget med tips och polisens egen
1995/96 :JO1
spaning gav ett mycket starkt stöd för antagandet att merparten av de
människor som vistades i Alsike var verkställighetsbara utlänningar
som undanhöll sig myndigheternas åtgärder.
Material fanns alltså för att bygga under ett vidare husrannsakansbe-
slut. Det behöver för den skull inte vara fel att restriktivt gå fram
etappvis. Den bedömningen gjordes att det igångsättande husrannsa-
kansbeslutet räckte för intrånget. Ansvarig polischef avsåg att därefter
låta händelseutvecklingen styra den fortsatta insatsen och för detta
fanns således god resursmässig om-faltsberedskap.
Det mycket sannolika om-fallsalternativet, att i Alsike kunde finnas
många utlänningar med avlägsnandebeslut, aktualiserades så gott som
omgående, inom 10 minuter och innan efterforskningen av den sökte
mer än inletts, av syster Marianne som dels uppgav att i huvudbyggna-
den fanns många efterlysta utlänningar, dels uppmanade utlänningarna
att låsa in sig i olika utrymmen. Det underlättade naturligtvis inte
fullgörandet av den igångsättande uppgiften, att i husen eftersöka den
till namnet kände personen.
Detta för då över i frågan huruvida nya husrannsakansbeslut var
nödvändiga eller inte, se punkt 3.
Punkt 2
Som framgår av bilagda handlingar har ansvarig polischef bedömt det
lämpligt att ut på fältet medföra både polischefcutbildad och annan
juristutbildad personal med erfarenhet av utlänningsärenden ur den
regionala utlänningskommissionen. Det var lämpligt även på den
grunden att många i Uppsala anträffade efterlysta utlänningar har sina
grundärenden inom bl.a. Tierps polisdistrikt där omfattande asylför-
läggningar finns sedan ett flertal år.
Genom order (jfr 5 kap. 4 § polisförordningen) har ansvarig polis-
chef härvidlag på ett bra sätt klarat ut arbetsuppgifterna och besluts-
uppgifterna för i insatsen ingående personal. Denna order har ålagt
annan i polischefsbefattning att besluta om förvarstagande. Bestämmel-
sen i 2 kap. 16 § 1 st 8 p är dispositiv och styrs i ett konkret fall, som
vid en särskild händelse eller annat gemensamt uppdrag, av arbetsord-
ning, order eller i tredje hand av tjänsteställning.
Punkt 3
JO har i sin beredningspromemoria förutom ändamålsprincipen tagit
upp frågan om nödvändigheten att fatta nya beslut om husrannsakan
inför inbrytning i de barrikaderade rummen.
Först ytterligare något utifrån ändamålsprincipen. Det gäller då
frågan om polisens rätt och skyldighet att vid fullgörandet av ett
uppdrag vidta åtgärder i en ny uppgift. Det är ett grannlaga spörsmål.
Ett beslut om husrannsakan innebär beslut om att i efterforsknings-
syfte göra ingrepp i, ta sig in i, en grundlagsskyddad sfar — bostad
eller annat ställe som disponeras av en person. Väl inne i denna sfar
ställs polisen ofta inför omständigheter, i förväg förutsebara eller
överraskande, som kan påfordra åtgärder utifrån annat syfte än vad
som ursprungligen grundat det initierande tvångsmedelsbeslutet, dvs.
ett problem att hantera överskottsinformation och en fråga om rätt och
skyldighet att agera utifrån denna information. Behovet av beslut blir
olika i olika situationer. Ibland kan det vara nödvändigt att skaffa nytt
beslut om husrannsakan, ibland kan man gå direkt över och tillämpa
reglerna för de tvångsmedel för vilka husrannsakan är subsidiära.
I Alsikefallet, hade man ett omfattande "outnyttjat" underlag för
vidare tvångsmedelsanvändning och i och med den igångsättande åtgär-
den fick man detta underlag ytterligare styrkt. Frågan är då i vad mån
och vilka nya tvångsmedel som behövts för att hantera anträffade
1995/96:JO1
202
personer. Närmast ligger, eftersom ingreppet redan skett i den skydda-
de sfåren och något efterforskningsmoment inte föreligger beträffande
dessa personer, att direkt kontrollera de som uppges vara efterlysta och
därefter, om förutsättningarna föreligger, omhänderta dessa. Denna
bedömning var uppenbarligen grunden för såväl ansvarig polischefs
som för polisinsatschefens beslut rörande hanteringen av sålunda re-
dan anträffade personer. Valet att inte gå på ett subsidiärt tvångsmedel
som husrannsakan utan i stället på de primära tvångsmedlen, innebär
inte att det hade varit fel att göra förnyad bedömning och upprepa
beslutet om husrannsakan i en vidare formulering.
Frågan om och det taktiska hanterandet av inlåsningssituationen,
där vuxna låst in sig med barn, var under insatsens gång uppe till
bedömning i resonemang mellan bitr, länspolismästaren och länspolis-
mästaren. Bedömningen utmynnade i, som anförts i tidigare yttrande,
länspolismästarens order vid 09.45-tiden att inbrytning inte fick ske. I
stället skulle övertalningsförsök göras. Detta besked upprepades flera
gånger under dagen och eftermiddagen. Omfattande övertalningsinsat-
ser gjordes därför. I början var syster Marianne inte beredd att medver-
ka till en lösning den vägen, men ändrade inställning senare på
eftermiddagen. Efter c:a 7 timmars övertalningsförsök beslutade bitr,
länspolismästaren, som ett utslag av förhandlingsarbetet, att sex ensam-
stående män bland de inlåsta skulle kontrolleras och fick omhändertas.
Därvidlag bedömdes inget nytt beslut om husrannsakan vara erforder-
ligt. Männen fanns bakom låsta dörrar och syster Marianne medverka-
de med nyckel och någon inbrytning föreföll inte nödvändig.
Flera skäl kan åberopas som stöd för denna uppfattning i tvångsme-
delsfrågan. Dels hade ännu inte den primärt eftersökte anträffats.
Sökandet efter den aktuelle personen hade i och för sig kunnat pågå
till dess alla utrymmen i husen genomsökts och av särskilt stort
intresse var då givetvis att de utrymmen där utlänningar låst in sig
genomsöktes. Dels kunde man inte utan vidare anse att den omständig-
heten att polisen fått namn på inlåsta personer uteslöt att den i
husrannsakansbeslutet angivna eftersökta personen fanns i huset bland
mängden utlänningar. Dels förelåg i detta skede inget eftersökningsmo-
ment rörande de inlåsta. Dels hade syster Marianne ändrat inställning
och tillhandahöll till och med nycklar för att låsa upp dörrarna, dvs.
en form av samtycke till dörrarnas öppnande. (Märk skillnaden enl
Berggren-Muncks kommentar till polislagen rörande betydelsen av
samtycke i 20 § polislagen och 28 kap. 1 § tredje stycket rättegångsbal-
ken). För verkställande av omhändertagandebeslutet fordrades, såsom
ansvarig polischef såg läget, enbart ett tillhandahållande av nycklar
från syster Mariannes sida. Att dörrarna inte bara var låsta utan även
blockerade visade sig först i och med försöken att låsa upp dem.
Forcerandet av de barrikaderade dörrarna och de medel som därvid
kom att utnyttjas är närmast befogenheter hämtade ur 10 § polislagen,
tillgripna av de polismän som hade uppgiften att genomföra omhän-
dertagandebeslutet. Hade ansvarig polischef varit av uppfattningen att
nytt husrannsakansbeslut varit erforderligt i detta läge, hade sådant
beslut också mycket enkelt kunnat fattas och delges berörda. Förutsätt-
ningar fanns, som anförs i JO:s beredningspromemoria, för nytt beslut.
Den av Björn Nordin beslutade husrannsakan efter den eftersökte
har uppenbarligen avsett byggnaderna i Alsike, med uteslutande av
kapellet, till dess aktuell person anträffades. Beslutet var därvid till-
låtande för flera utrymmen och det låg snarare på Björn Nordin att
med hänsyn till inrapporterade omständigheter allteftersom ta ställning
till ett eventuellt begränsande av beslutet och eftersökningens bedri-
vande. Så såg han också uppenbarligen själv på saken i och med att
han i enlighet med länspolismästarens order m.a.p. inbrytningsfrågan
1995/96 :JO1
203
på proportionalitetens grunder begränsade det faktiska forcerandet av
de låsta rummen och anvisade övertalning som taktiskt huvudalterna-
tiv. Denna taktik kompletterade han dessutom med anvisningar om att
följa upp ärendestatus på de i rummen inlåsta utlänningarna. Dess-
utom fattades särskilt beslut avseende barnfamiljerna.
Till saken hör, när det gäller utlänningar, att dessa jml. 5 kap. 6 §
utlänningslagen är skyldiga att på begäran av polisman visa upp sitt
pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig
i Sverige. Detta är en av lagstiftaren given kontrollrätt som får vidtas
om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppe-
hålla sig i Sverige eller om det annars finns särskild anledning till
kontroll.
Vid polisens husrannsakan i Alsike fanns ett stort antal utlänningar
i husen. Deras uppträdande genom att låsa in sig och syster Mariannes
inledande handlande måste, tillsammans med det bakgrundsmaterial
som fanns i form av tips och spaningsinformation, anses vara tillräck-
lig grund för kontroll med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen. Enskild
polisman far därvid begära att utlänning visar sin rätt att vistas i
Sverige. Beslut av polismyndigheten fordras i och för sig inte för sådan
begäran.
Punkt 4
Som framgår av Björn Nordins promemoria — — — gavs order om
särskild noggrannhet vad gäller dokumentationen såväl på insatsplatsen
som i det efterföljande arbetet på polisstationen.
Därutöver gav länspolismästaren på insatsdagens eftermiddag särskil-
da direktiv om noggrann akthantering, noggrannhet i samverkan med
primärt ärendeansvariga polismyndigheter, särskild kontroll av ärende-
status hos Statens invandrarverk samt att samtliga akter under kvällen
skulle genomgås och kontrolleras av blpme Björn Nordin och aktan-
svarige polischefen, pint Bengt Ericsson, med avseende på rättsenlighet
och beslutsdokumentation. Uppföljning skedde av dessa direktiv.
2.2 Yttrande i övriga remitterade avseenden
Vad syster Marianne anfört om ingripande i sakristian innanför kapel-
let, uppbrytande av dörrar med verktyg och regelstridig visitation av
kvinna saknar grund enligt vad bilagda utredning visar.
Svaren på de känslomässigt laddade frågorna i Maria Wikbergs
skrivelse framgår av bilagda promemorior och skrivelser.
Roland Nilsson har beretts tillfälle att yttra sig över remissvaren men
har inte hörts av.
Rättslig reglering
Regeringsformen (RE) 2 kap. 6 § skyddar varje medborgare gentemot
det allmänna mot bl.a. husrannsakan och liknande intrång. Skyddet är
inte absolut utan kan enligt RF 2 kap. 12 § första stycket begränsas
genom bestämmelse i lag. Enligt samma lagrum kan, efter bemyndi-
gande i lag, skyddet även begränsas genom annan författning i vissa
särskilt angivna fall. Begränsning får dock, enligt RF 2 kap. 12 § andra
stycket, göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett
demokratiskt samhälle och begränsningen får aldrig gå utöver vad som
är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den. Enligt
1995/96: JO 1
204
RF 2 kap. 22 § är utlänning här i riket likställd med svensk medborga-
re ifråga om bl.a. skydd mot husrannsakan och liknande intrång, om
inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag.
Som allmänna principer för polisingripanden gäller enligt 8 §
polislagen (1984:387) följande. En polisman som har att verkställa en
tjänsteuppgift skali enligt första stycket under iakttagande av vad som
föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är
försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter.
Måste tvång tillgripas skall detta ske endast i den form och den
utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Ett
ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättighe-
ter som avses i RF 2 kap. far enligt andra stycket inte grundas enbart
på bestämmelserna i första stycket.
De principer som slagits fast i 8 § polislagen brukar kallas behovs-
och proportionalitetsprinciperna. Behovsprincipen innebär att ett in-
gripande av polis far ske endast då det krävs för att avvärja eller
undanröja en aktuell fara eller störning. Proportionalitetsprincipen
innebär att de skador och olägenheter som ingripandet kan medföra
för ett motstående intresse inte får stå i missförhållande till syftet med
själva ingripandet.
Som nämnts ovan måste en polisman ha ett direkt lagstöd för att få
företa ett ingripande som begränsar de fri- och rättigheter som anges i
RF 2 kap. Bestämmelsen i 20 § polislagen utgör ett sådant stöd. Där
föreskrivs bl.a. att en polisman — för att söka efter en person som med
laga stöd skall omhändertas — får bereda sig tillträde till den eftersök-
tes bostad eller till annat hus, rum eller ställe som tillhör eller
disponeras av honom. Finns det synnerliga skäl att anta att den
eftersökte eljest uppehåller sig hos annan får polisman bereda sig
tillträde även dit. Åtgärd av nu angivet slag Sr endast om fara är i
dröjsmål vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten och endast
om det finns särskilda skäl Sr åtgärden vidtas mellan kl. 21.00 och
06.00.
Några bestämmelser som begränsar polisens möjligheter att göra
ingripanden i kyrkolokaler eller liknande utrymmen finns inte. I
regeringens proposition 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor an-
förde departementschefen (s. 60 f) i denna del bl.a. följande.
I gällande lagstiftning ges inga särskilda restriktioner för polisingripan-
den i kyrkolokaler, vare sig det är fråga om straffprocessuella tvångs-
medel enligt RB eller tvångsåtgärder enligt polislagen. Något särskilt
rättsskydd för kyrkolokaler finns alltså inte.
Av RB:s regler är främst bestämmelserna om husrannsakan av
intresse. — — —
I 20 § polislagen (1984:387) regleras vilka befogenheter polisen har
att genomföra husrannsakan i andra fall än då åtgärden föranleds av
misstanke om brott. — — —
I 8 § polislagen anges som jag tidigare nämnt två allmänna principer
som gäller för polisingripanden, nämligen behovsprincipen och pro-
portionalitetsprincipen. Av dessa principer följer att ingripandena skall
göras på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och
1995/96: JO 1
205
övriga omständigheter; måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i
den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resulta-
tet skall uppnås.
För egen del anser jag att några särregler för tvångsingripanden i
kyrkor, kloster och liknande lokaler inte bör införas. Jag kan nämna
att inte heller lagstiftningen i sådana länder som Danmark, Finland,
Västtyskland, Frankrike och Nederländerna innehåller sådana särreg-
ler. Det kan enligt mitt förmenande inte komma i fråga att införa
något slags frizoner, där polisingripande överhuvudtaget inte skulle få
ske. I ett samhälle som vårt finns det inget behov av att anordna en
fristad för personer som är misstänkta för brott eller som eftersöks
enligt annan lagstiftning. En annan sak är att hänsyn så långt möjligt
bör tas till kyrkorummets helgd vid en husrannsakan eller liknande
eftersökning.
Intressekonflikter av liknande slag som i kyrkolokaler kan uppstå
även i andra fall, t.ex. vid husrannsakan på advokatkontor och tid-
ningsredaktioner. För sådana fail har jag tidigare hänvisat till den
proportionalitetsprincip som jag föreslår lagfäst. En särreglering för
just kyrkolokalerna skulle mot denna bakgrund vara svår att motivera.
Beslut om husrannsakan i kyrkorum och de lokaler jag nyss nämn-
de torde i de allra flesta fall grundas på den regel som säger att
husrannsakan under vissa förutsättningar får ske hos annan än den
misstänkte själv. För sådan husrannsakan fordras enligt polislagen
synnerliga skäl att anta att den eftersökte uppehåller sig i lokalen. I RB
uttrycks detta så att synnerlig anledning skall förekomma att den sökte
uppehåller sig i lokalen.
Behövlig hänsyn till kyrkolokalernas särprägel kan — och det gäller
såväl beslutsstadiet som verkställighetsstadiet — tas inom ramen för
den föreslagna proportionalitetsprincipen — — —. Samtidigt är det
enligt min mening angeläget att öka insikten om att tvångsmedel i
sådana situationer måste hanteras med försiktighet och omdöme. I de
flesta fell kan det vara lämpligt att polisen i första hand vänder sig till
någon som ansvarar för lokalen — vanligen en kyrkoherde eller
församlingsföreståndare — som kan förmedla kontakt med den som
eftersöks och kanske bidra till att ingripandet sker på ett mindre
dramatiskt sätt.
Justitieutskottet anförde i sitt betänkande angående vissa tvångsme-
delsfrågor (JuU 1988/89:25 s. 33) bl.a. följande avseende kyrkofrid
m.m.
Utskottet delar mot bakgrund av vad flera remissinstanser anfört
justitieministerns uppfattning att några särregler inte bör införas vid
tvångsingripanden i kyrkolokaler och liknande. Liknande intressekon-
flikter kan, som anförts i propositionen, uppstå vid t.ex. husrannsakan
på advokatkontor och tidningsredaktioner. Som framgått tidigare har
utskottet ställt sig positiv till införandet av en proportionalitetsprincip
vid tvångsmedelsanvändning. Inom ramen för denna princip skall, som
justitieministern framhållit, behövlig hänsyn tas till kyrkolokalernas
särprägel och tvångsmedel måste i sådana situationer hanteras med
försiktighet och omdöme. Det bör, som justitieministern anför, i de
flesta fell vara lämpligt att polisen i första hand vänder sig till den som
ansvarar för lokalen — vanligen en kyrkoherde eller en församlingsfö-
reståndare — som kan förmedla kontakt med den som eftersöks. Detta
bör, enligt utskottets uppfattning, kunna bidra till att ingripandena,
när de ändå måste äga rum, kan ske på ett sätt som är godtagbart.
1995/96:JO1
Inledning
Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen saknas
bestämmelser som begränsar polisens möjligheter till ingripanden i
kyrkolokaler. Behövlig hänsyn till sådana lokalers särprägel far därför
tas inom ramen för proportionalitetsprincipen.
Enligt polismyndighetens beslut om husrannsakan hos Helgeands-
systrarna i Alsike fanns det skäl att anta att personer som med laga
stöd skulle omhändertas vistades vid Alsike kloster. Enligt beslutet
fanns det dessutom synnerliga skäl att anta att åtminstone en till
namnet känd utlänning höll sig gömd där. Polismyndigheten beslutade
därför att husrannsakan jämlikt 20 § polislagen fick företas för att söka
efter denna person.
Vid ingripandet i Alsike var, som framgått ovan, fråga om personell
husrannsakan. Vid en sådan husrannsakan kan det vara nödvändigt att
företa identitetskontroll av personer som påträffas i de lokaler där
rannsakningen företas och som kan tänkas vara identiska med den
eftersökte. Det är en vedertagen uppfattning att en polisman far
tillfråga en person som anträffas i polisverksamheten om hans namn
och hemvist, om det är nödvändigt för att en tjänsteuppgift skall
kunna fullgöras. En sådan förfrågan gör inte i och för sig intrång i
någon grundlagsskyddad fri- och rättighet (jfr prop. 1983/84:111 s. 99).
Skyldighet för den enskilde att besvara en av polisen framställd förfrå-
gan om hans identitet och en däremot svarande rätt för polisen att
vidta tvångsåtgärder för att fastställa någons identitet föreligger endast i
de fall som anges i lag. I detta sammanhang är 5 kap. 6 § utlänningsla-
gen och 14 § polislagen av intresse.
I 5 kap. 6 § utlänningslagen stadgas att en utlänning som vistas i
Sverige på begäran av en polisman är skyldig att visa upp sitt pass eller
andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i Sverige.
Han är också skyldig att efter kallelse av polismyndigheten komma till
myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänning-
en inte gör det får han hämtas genom polismyndighetens försorg. Om
det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av
annan anledning kan antas att han inte skulle följa kallelsen, far han
hämtas utan föregående kallelse. Kontrollåtgärder enligt här aktuellt
lagrum far vidtas endast om det finns anledning anta att utlänningen
saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild
anledning till kontroll.
I förarbetena till nu gällande utlänningslag uttalas att en utlännings
uppträdande eller umgänge ibland kan ge anledning misstänka att han
inte har rätt att vistas här i landet. I sådana fall Sr kontrollåtgärder
enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen företas (prop. 1988/89:86 s. 172 f).
Enligt 14 § polislagen, som reglerar frågan om omhändertagande för
identifiering av en okänd person, gäller följande. Om en okänd person
anträffas av en polisman och det finns särskild anledning anta att han
är efterspanad eller efterlyst och med stöd av lag skall berövas friheten
1995/96: JO 1
207
vid anträffandet får han omhändertas för identifiering, om han vägrar
lämna uppgift om sin identitet eller det finns särskild anledning anta
att hans uppgift om denna är oriktig.
Nyss nämnda bestämmelse avser s.k. polisiering. Av förarbetena till
polislagen (prop. 1983/84:111 s. 103 f) framgår beträffande sådant
ingripande bl.a. följande. En särskild anledning för en polisman att
anta att en anträffad okänd person är identisk med den som är
efterspanad eller efterlyst kan vara att personens utseende överensstäm-
mer med ett uppgivet signalement. Situationer kan också inträffa där
en polisman redan av en persons uppträdande och utan att känna till
någon efterlysning får särskild anledning anta att personen avvikit från
t.ex. ett sjukhus för sluten psykiatrisk vård. Bestämmelsen i 14 §
polislagen medger då att personen Sr föras till polisstationen för
identitetskontroll.
Om vissa förutsättningar föreligger har polisen möjlighet att besluta
om tillfälliga omhändertaganden även i andra situationer. Om polis-
myndighet enligt en särskild föreskrift har befogenhet att besluta att
någon skall omhändertas får en polisman med stöd av 11 § polislagen
omhänderta denne i avvaktan på polismyndighetens beslut, om polis-
mannen finner att föreskrivna förutsättningar för beslut om omhänder-
tagande föreligger och att dröjsmål med omhändertagandet innebär
fara för liv eller hälsa eller någon annan fara.
Sådana särskilda föreskrifter som avses i 11 § polislagen finns bl.a. i
6 kap. 2 och 3 §§ utlänningslagen, som reglerar frågan om förvar av
vuxna och barn.
Utredningens omfattning
Innan jag går in på den närmare bedömningen av polisinsatsen i
Alsike vill jag framhålla att jag endast tagit del av polismyndighetens
handlingar rörande själva insatsen. Jag har däremot inte funnit det
påkallat att granska akterna i varje enskilt ärende.
Laglig grund för beslutet om husrannsakan?
Vid insatsen i Alsike anträffades inte den person som avsågs i beslutet
om husrannsakan. Mot bakgrund av de uppgifter som legat till grund
för polismyndighetens ställningstagande vill jag emellertid inte ifråga-
sätta att förutsättningar för ett beslut enligt den högre nivån för
husrannsakan förelåg, dvs. att det fanns synnerliga skäl att anta att den
ifrågavarande personen skulle befinna sig vid Alsike kloster. Jag vill
dock särskilt understryka att jag med detta inte tagit ställning till vad
länspolismästaren numera anfört om att insatsen i Alsike var en åtgärd
som primärt avsåg och riktade sig mot den eftersöktes bostad eller
utrymme som disponerades av denne, snarare än att vara en husrann-
sakan hos annan än denne själv. Jag nöjer mig alltså med att — tills
vidare — konstatera att polismyndigheten hade laglig grund för sitt
beslut om husrannsakan enligt den högre nivån.
1995/96:JO1
Angående omhändertagandena, m.m.
Som framgått ovan hade polismyndigheten förberett sig för att kunna
omhänderta fler personer än den eftersökta. Länspolismästaren har i
yttrandet den 21 oktober 1994 anfört att den för insatsen ansvarige
polischefen på goda grunder misstänkt att man i Alsike skulle kunna
komma att påträffa även andra utlänningar utan vederbörligt tillstånd
att vistas i Sverige, varför denne bedömt det som nödvändigt att göra
en s.k. om-fallsplanering. Enligt länspolismästaren var således den
aktuella insatsen inte primärt en razzia i uppdagande syfte, utan en
insats riktad mot en bestämd person och med god s.k. om-fallsbered-
skap. Björn Nordin har i sitt yttrande bekräftat dessa uppgifter och
lämnat en närmare redogörelse för bakgrunden till insatsens upplägg-
ning.
Jag anser — mot bakgrund av de uppgifter som framkommit — att
det inte finns anledning att rikta kritik mot polismyndigheten i nu
behandlad del. Vid denna bedömning har jag Sst särskild vikt vid att
polismyndigheten — utifrån den information den hade — förberett sig
för olika tänkbara händelseförlopp. Till detta kommer att insatsen var
kontroversiell och kunde antas komma att innebära svårhanterliga
uppträdanden och massmediai uppmärksamhet. Att polismyndigheten
i ett sådant läge hade en god beredskap finner jag självfallet inte skäl
att kritisera.
När det därefter gäller frågan om skyldighet för den enskilde att
besvara en av polisen framställd fråga om identitet och hemvist samt
polisens rätt att vidta åtgärder för att fastställa någons identitet konsta-
terar jag att stöd för dessa åtgärder finns i 5 kap. 6 § utlänningslagen
samt 14 § polislagen. Enligt förarbetena till utlänningslagen föreligger
nämligen, som jag anfört ovan, en rätt att företa kontrollåtgärder enligt
5 kap. 6 § om en utlännings uppträdande eller umgänge ger anledning
misstänka att han inte har rätt att vistas i landet. Att anledning till
sådan misstanke förelegat i åtskilliga fall vid insatsen i Alsike kan det
enligt min mening inte råda någon som helst tvekan om. 1 detta
sammanhang kan jag vidare konstatera att polismyndighetens beslut
om hämtning av utlänningar haft stöd i nyss nämnda lagrum. Att även
förutsättningarna för polisiering enligt 14 § polislagen varit uppfyllda
kan inte heller ifrågasättas. Detta gäller särskilt mot bakgrund av de
ovan återgivna förarbetsuttalandena att situationer kan inträffa där en
polisman redan av en persons uppträdande och utan att känna till
någon efterlysning får särskild anledning anta att personen är efterspa-
nad eller efterlyst.
Länspolismästaren har i remissvaret den 11 januari 1994 anfört att
beslut om omhändertaganden företagits även med stöd av 11 § polisla-
gen. För att ett omhändertagande med stöd av detta lagrum skall
kunna ske krävs bl.a., som jag nämnt ovan, att dröjsmål med omhän-
dertagandet skulle innebära fara för liv eller hälsa eller någon annan
fara. I JO:s beredningspromemoria har påpekats att ett omhänderta-
gandebeslut fattat av en enskild polisman med stöd av 11 § polislagen
är en interimistisk åtgärd som har som grundläggande förutsättning att
1995/96.JO1
209
14 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
det inte finns någon behörig företrädare för polismyndigheten som
tillräckligt snabbt kan fatta ett beslut på dennas vägnar med stöd av i
detta fall utlänningslagen. Med hänsyn till att det framgått av utred-
ningen att det vid tillfället på platsen fanns en polisintendent, som
enligt 2 kap. 16 § första stycket 8 polisförordningen var behörig att på
polismyndighetens vägnar fatta beslut om förvarstagande, har polis-
myndigheten genom den förnyade remissen anmodats att redogöra för
sina överväganden att låta denne intendent endast göra en sådan
förmansprövning som avses i 15 § polislagen, medan erforderliga
beslut enligt utlänningslagen fattats av en annan intendent sedan de
omhändertagna personerna förts till polisstationen.
Länspolismästaren har i yttrandet den 21 oktober 1994 i denna del
anfört att ansvarig polischefs order ålagt annan i polischefsbefattning
att besluta om förvarstagande. Länspolismästaren har därvid påpekat
att bestämmelsen i 2 kap. 16 § första stycket 8 polisförordningen är
dispositiv och i ett konkret fall, som vid en särskild händelse eller
annat gemensamt uppdrag, styrs av arbetsordning, order eller i tredje
hand tjänsteställning.
Björn Nordin har i sitt yttrande i nu aktuell del anfört bl.a. att det
från rättssäkerhetssynpunkt bedömdes som mindre lämpligt att fatta
beslut om förvar under de förhållanden som rådde på platsen, med
avsaknad av möjlighet att närmare kontrollera riktigheten i beslutsun-
derlaget.
Mot bakgrund av de uppgifter som framkommit finns det inte skäl
att kritisera polismyndigheten för den vid insatsen tillämpade besluts-
ordningen. När det sedan gäller själva omhändertagandena enligt 11 §
polislagen konstaterar jag att stämningen på platsen var upprörd och
att tumultartade förhållanden delvis tycks ha rått. Det torde därför av
allt att döma ha förelegat situationer där dröjsmål med omhänderta-
gandena skulle ha inneburit fara för liv eller hälsa eller någon annan
fara. Med hänsyn härtill samt då även övriga rekvisit för omhänderta-
gande med stöd av 11 § polislagen synes ha varit uppfyllda, finner jag
inte heller i denna del anledning att uttala någon kritik.
Nya beslut om husrannsakan, m.m.?
Genom den förnyade remissen har efterfrågats vad biträdande
länspolismästaren beslutade ifråga om frihetsberövande av de barrika-
derade utlänningarna och om något nytt beslut om husrannsakan
fettades inför inbrytningen i de barrikaderade rummen, samt i så fell
av vem. Genom länspolismästarens remissvar den 21 oktober 1994 har
klarlagts att några ytterligare beslut om husrannsakningar inte fettades,
eftersom sådana beslut inte bedömdes nödvändiga.
Som länspolismästaren anfört i det nämnda remissvaret hade sökan-
det efter den person som avsågs med det ursprungliga beslutet om
husrannsakan i och för sig kunnat fortgå till dess att samtliga utrym-
men i huset hade genomsökts. Det är vidare givet att de utrymmen i
vilka utlänningar hade låst in sig var särskilt intressanta i detta
sammanhang. Som jag har uppfattat saken var emellertid polisens
1995/96:JO1
210
åtgärder med avseende på de utlänningar som hade barrikaderat sig i
första hand riktade mot dessa och — i detta läge — endast i andra
hand mot den primärt eftersökta. Med hänsyn främst härtill borde
enligt min mening nya beslut om husrannsakan ha föregått inbrytning-
arna i de aktuella utrymmena. Eftersom förutsättningarna för sådana
beslut utan tvekan var uppfyllda, saknas det anledning för mig att vidta
någon ytterligare åtgärd i denna del.
Angående dokumentationen
Genom den förnyade remissen har polismyndigheten även anmodats
att yttra sig om hur polismyndigheten dokumenterade det stora antal
beslut enligt polislagen och utlänningslagen som fattades vid ingripan-
det i Alsike. I remissvaret den 21 oktober 1994 har vitsordats vissa
brister i detta avseende. Sålunda har Kent Jansson, som vid insatsen
var särskilt avdelad för att göra en förmansprövning av varje enskild
omhändertagen, förklarat att dokumentationen på fältet delvis blivit
eftersatt, bl.a. genom att det i flera fall saknats namn på de polismän
som ombesörjt omhändertagandena.
Trots omfattande planering och beredskap utvecklade sig händelse-
förloppet vid ingripandet i Alsike på ett sätt som det torde ha varit
svårt för polismyndigheten att exakt förutse. Jag inser självfallet att det
vid en insats av här aktuellt slag krävs att snabba beslut fattas i en
mycket pressad situation. Jag vill dock poängtera vikten av att doku-
mentationen av vad som förevarit sköts på ett korrekt och fullständigt
sätt.
Vissa uppgifter från syster Marianne
Genom den förnyade remissen anmodades polismyndigheten att kom-
mentera syster Mariannes uppgift att en utlänning anträffats i sakristi-
an innanför kapellet, att de barrikaderade dörrarna slagits in med
verktyg samt att en kvinna på polishuset i Uppsala skulle ha awisite-
rats "inför öppen ridå" (med överkroppen blottad inför manliga poli-
ser och med dörren öppen ut mot korridoren där folk passerat).
Utredningen ger inte stöd för att det i nu aktuella avseenden gått till
på annat sätt än vad polismyndigheten uppgett.
Vissa uppgifter från Maria Wikberg
I den förnyade remissen anmodades länspolismästaren även att yttra sig
över vad Maria Wikberg i en skrift anfört angående ingripandet i
Alsike. Länspolismästaren har i denna del hänvisat till Kent Janssons
promemoria samt till skrifter av Göte Bergqvist och Lillemor Gidlund.
Inte heller i denna del ger utredningen stöd för kritik från min sida.
1995/96:JO1
Angående proportionalitetsprincipen
När det gäller frågan om polismyndigheten kan anses ha gått längre än
vad proportionalitetsprincipen i 8 § polislagen medger är följande att
beakta. I polismyndighetens beslut om husrannsakan angavs att Riks-
polisstyrelsens skrivelse den 20 juni 1990 angående polisingripanden i
kyrkolokaler skulle iakttas. Enligt remissvaren gavs dessutom muntliga
kompletterande direktiv om att särskild helgd skulle visas kapellet i
huvudbyggnaden samt att särskild hänsyn skulle visas barnfamiljer.
Mot bakgrund av de uppgifter som framkommit i ärendet har jag inte
kunnat finna att polismyndigheten vid ingripandet gått längre eller
förfarit på annat sätt än vad proportionalitetsprincipen medger.
Övrigt
Omständigheterna i ärendet motiverar att en kopia av beslutet över-
lämnas till Justitiedepartementet.
(Dnr 141-1994)
I ett beslut den 6 februari 1995 anförde JO Pennlöv följande.
Den ugandiske medborgaren G.L. dömdes den 28 december 1993 av
Gällivare tingsrätt för stöld och snatteri till fängelse en månad. Tings-
rätten beslutade även att L. skulle utvisas ur landet och att han skulle
kvarbli i häkte till dess att domen i utvisningsdelen vunnit laga kraft.
Vidare beslutade tingsrätten att den ådömda fängelsepåföljden skulle
anses verkställd. Genom beslut den 30 december 1993 fann Hovrätten
för Övre Norrland bl.a. att det inte framkommit några omständigheter
som tydde på att L. skulle undandra sig verkställighet av ett slutligt
utvisningsbeslut och förordnade att han omedelbart skulle försättas på
fri fot.
Samma dag, dvs. den 30 december 1993, beslutade Polismyndigheten
i Gällivare att L. skulle tas i förvar med stöd av 6 kap. 9 § andra
stycket utlänningslagen (1989:529), UtlL. Som skäl angavs att det
uppkommit fråga om verkställighet av dom om utvisning enligt 4 kap.
7 § UtlL och att det fanns anledning att anta att L. skulle hålla sig
undan och bedriva brottslig verksamhet här.
På yrkande av L. upphävde Utlänningsnämnden, UN, den 4 januari
1994 förvarsbestutet. UN:s beslut rubricerades "Överklagande i fråga
om förvar". I skälen för beslutet anförde UN bl.a. att tingsrättens dom
i utvisningsdelen ännu inte vunnit laga kraft och därför inte kunde
verkställas.
I ett beslut den 4 januari 1994 beslutade polismyndigheten på nytt
att L. skulle tas i förvar, denna gång med stöd av 6 kap. 2 § första
1995/96JO1
212
stycket 3 UtlL. Detta beslut har antecknats på två olika formulär, vilka
huvudsakligen skiljer sig åt såvitt avser beslutsskälen. I det ena formu-
läret anges sålunda att fråga uppkommit om verkställighet av dom om
utvisning enligt 4 kap. 7 § UtlL, i det andra anges dels att förvarstagan-
det är nödvändigt för att en utredning om rätten att stanna här i landet
skall kunna genomföras, dels att det föreligger sannolika skäl för
avvisning enligt 4 kap. 1 § UtlL.
L. yrkade hos UN att bli försatt på fri fot. UN avslog detta yrkande
den 7 januari 1994 med hänvisning till att förutsättningarna för att
hålla L. i förvar enligt 6 kap. 2 § 3 UtlL var uppfyllda. UN:s beslut
rubricerades i detta fall "Fråga om förvar" medan i beslutet angavs att
nämnden avslagit "överklagandet".
Kammarrätten i Jönköping, hos vilken L. yrkade att bl.a. det sist-
nämnda beslutet skulle upphävas, avslog i dom den 17 januari 1994
hans överklagande.
Det skall här noteras att Statens invandrarverk redan den 28 maj
1993 i ett ärende om uppehållstillstånd meddelade beslut om att L.
skulle avvisas. L:s överklagande avslogs den 28 januari 1994 av UN,
som samtidigt beslutade att L. alltjämt skulle hållas i förvar.
I sin anmälan till JO har Göran Wernstedt klagat på polismyndighe-
tens förvarsbeslut den 30 december 1993 och den 4 januari 1994 och
därvid i huvudsak anfört följande.
De båda förvarsbesluten grundar sig på att fråga uppkommit om
verkställighet av dom om utvisning trots att något lagakraftvunnet
beslut inte förelegat. Polismyndigheten har utan lagstöd överprövat
hovrättens beslut den 30 december 1993 och därefter UN:s beslut den
4 januari 1994. Vidare förefaller det ytterst anmärkningsvärt att UN
den 4 januari 1994 inte funnit anledning att ta L. i förvar men intagit
den motsatta uppfattningen tre dagar senare, trots att inget nytt före-
kommit i ärendet utöver polismyndighetens nya förvarsbeslut.
Göran Wernstedt har i en senare skrivelse kompletterat sin anmälan
med kopior av bl.a. den version av polismyndighetens förvarsbeslut
den 4 januari 1994 som han erhållit per telefax och den version som
bifogats kammarrättens dom. Göran Wernstedt har anfört att det vid
en jämförelse av handlingarna framgår att det inte är samma beslut.
Enligt honom förefaller det som om polismyndigheten i efterhand
upprättat nya beslut som antedaterats utan att uppge att det är fråga
om ändring av tidigare beslut.
Sedan polismyndighetens och UN:s handlingar i ärendena rörande
förvarstagandena lånats in och genomgåtts remitterades klagomålen till
länspolismästaren i Norrbottens län och till UN för utredning och
yttrande enligt en promemoria som bl.a. innehöll frågeställningar
under fyra punkter.
1995/96:JO1
213
Länspolismästaren anmodades att avge yttrande över promemorian i
följande avseenden:
1. I anmälan till JO har advokaten Göran Wernstedt ifrågasatt polis-
myndighetens behörighet att besluta om förvar den 30 december 1993
resp. 4 januari 1994 med hänsyn till att domen om utvisning ännu inte
vunnit laga kraft.
1995/96:JO1
3. Göran Wernstedt har även riktat anmärkning mot den bristande
överensstämmelsen mellan det beslut av den 4 januari 1994 som han
erhöll av polismyndigheten per telefax och det beslut som bifogats
kammarrättens beslut.
I remissen angavs att yttrandet särskilt skulle avse den rättsliga grun-
den för de meddelade förvarsbesluten.
UN anmodades att avge yttrande över promemorian i följande
avseenden:
2. Göran Wernstedt har vidare ställt sig frågande till att UN, som inte
funnit anledning att ta L. i förvar den 4 januari 1994, kunnat komma
till en motsatt ståndpunkt tre dagar senare.
4. UN har visserligen i egenskap av handläggande myndighet i frågan
om uppehållstillstånd och avvisning varit behörig att besluta om för-
var. De beslut som nämnden fattat angående förvar ger emellertid, bl.a.
genom sin rubricering, ett intryck av att nämnden tagit på sig uppgif-
ten att pröva överklaganden av förvarsbeslut, vilken uppgift är förbe-
hållen Kammarrätten i Jönköping.
Remissvar avgavs av länspolismästaren Stig Holmlund. Till svaret hade
fogats yttranden från polismästaren i Gällivare, Anette Wilén, och
polismästaren i Kiruna, Lennart Lindblom, vilken vikarierade som
polismästare i Gällivare den 4 januari 1994.
Anette Wilén anförde bl.a. följande såvitt avser polismyndighetens
förvarsbeslut den 30 december 1993:
Polismyndigheten erhöll 1993-12-30 Hovrättens för Övre Norrland
dom1 B 413/93 rörande L.G., 721009, medborgare i Uganda, varav då
framgick att L. skulle anses ha avtjänat av tingsrätten DB 380, B
379/93, ådömt straff å en månads fängelse. Tingsrättens dom beträffan-
de utvisning kvarstod. Hovrätten förordnade vidare, att L. omedelbart
skulle försättas på fri fot. Domen hade inte vunnit laga kraft.2
Polismyndigheten som är den verkställande myndigheten beträffande
utvisningen beslutade att omgående taga L. i förvar för att säkerställa
en kommande utvisning. Som skäl härför hänvisade myndigheten till
vad som framkommit beträffande brottslig verksamhet samt hans yr-
kande om hävande av utvisningsdomen, vilket var att tyda så att det
förelåg risk för att han skulle undandra sig en framtida verkställighet.
Polismyndigheten gjorde sitt ställningstagande med stöd av utlän-
ningslagen.
1 Avser rätteligen hovrättens beslut såvitt gäller frågan om häktning.
2 Det kan här anmärkas att hovrätten i beslut den 15 februari 1994 avskrivit
målet från vidare handläggning sedan L. återkallat sin vadetalan.
Stig Holmlund anförde i denna del bl.a. följande:
— — — Hovrätten för Övre Norrlands dom i ärendet kan inte anses
överlämnad för verkställighet förrän domen vunnit laga kraft. Polis-
myndigheten kan således inte anses vara beslutande myndighet enligt 6
kap. 9 § UtlL.
Polismyndigheten i Gällivare är av uppfattningen att rättsläget är
något oklart vad gäller tidpunkten då ett ärende lämnats till myndighe-
ten för verkställighet.
För det fell polismyndigheten angivit SIV:s avvisningsbeslut som
grund för sitt beslut torde beslutet vara lagligt grundat. Förutsättning-
arna för att hålla L. i förvar enligt 6 kap. 2 § 3 UtlL skulle då ha varit
uppfyllda.
Såvitt avser frågan om polismyndighetens beslut om förvar den 4
januari 1994 samt dess utformning anförde Lennart Lindblom följan-
de:
Utlänningsnämnden beslutade 940104 att häva polismyndighetens i
Gällivare beslut 931230 att taga G.L. i förvar enär någon lagakraftvun-
nen dom om utvisning enligt 4 kap. 7 § utlänningslagen inte förelåg.
Däremot bedömde jag det sannolikt att G.L. skulle avvisas enligt 6
kap. 2 § utlänningslagen och att det fanns anledning antaga att han
skulle hålla sig undan från verkställighet av ett beslut och även begå
brott. På denna grund beslutades att G.L. skulle tagas i förvar.
Den bristande överensstämmelsen i de handlingar som översänts till
kammarrätten respektive advokaten Wernstedt torde bero på att ären-
det handlades per telefon mellan mig och i första hand vakthavande
befäl i Gällivare som skulle svara för att handlingar färdigställdes och
vidarebefordrades. Såvitt jag erinrar mig upptäcktes att beslutsblanket-
ten angående förvarstagandet inte hade fyllts i korrekt och att detta
skulle rättas till.
Stig Holmlund anförde i denna del bl.a. följande:
Polismyndighetens beslut om förvarstagande synes grunda sig på SIV:s
avvisningsbeslut från den 28 maj 1993. Polismästare Lennart Lindblom
bedömde det sannolikt att G.L. skulle avvisas enligt 6 kap. 2 § UtlL
och att det fanns anledning antaga att han skulle hålla sig undan från
verkställighet av ett beslut och även begå brott. Polismyndigheten kan,
i enlighet med utlänningslagens 6 kap. 9 § 4 st, fatta beslut om att
tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, om
det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut.
Den handläggande myndigheten är SIV. Beslutet skall skyndsamt an-
mälas till den myndighet som handlägger ärendet. Av vad som fram-
kommit i ärendet kan det inte anses framgå att någon sådan underrät-
telse skett.
I yttrande från UN anförde generaldirektören Johan Fischerström
följande:
Ordföranden Eva Cernoch som för nämndens räkning fattat det första
av de två beslut nämnden meddelat i förvarsfrågan har uttalat följande
"I 6 kap. 8 § utlänningslagen stadgas skyldighet för handläggande
myndighet att fortlöpande se över huruvida förutsättningar för förvar
alt. uppsikt föreligger. Enligt nämndens rutiner anmäls varje förvars-
/uppsiktärende som kommer in till myndigheten för jourhavande
ordförande. Detta gäller oavsett yrkande i övrigt.
1995/96:JO1
215
Ärendet angående L anmäldes för mig den 4 januari 1994. I detta
fall har ombudet i sin besvärsskrivelse hemställt att nämnden upphä-
ver polismyndighetens beslut.
Som skäl för förvarsbeslutet har polismyndigheten uppgivit att
• fråga uppkommit om verkställighet
• att det finns dom om utvisning enl. 4 kap. 7 § utlänningslagen
• finns skäl att anta att han kommer att undandraga sig en verkställig-
het av utvisningsbeslutet, enär han hos hovrätten yrkat att domen
om utvisning skall hävas
• finns anledning att anta att han kommer att hålla sig undan samt
• bedriva brottslig verksamhet
Beträffande frågor om utvisning p.g.a. brott gäller rättegångsbalkens
regler. Detta är fallet även beträffande tvångsmedlen. Utlänningslagens
tvångsmedelsbestämmelser undantar därför utvisning på grund av
brott. Först när en domstols utvisningsbeslut har vunnit laga kraft och
verkställigheten kan påbörjas far utlänningen tas i förvar med stöd av
utlänningslagens bestämmelser. Föreligger dessförinnan behov av
tvångsåtgärder Sr anhållande eller häktning eller annan personell
tvångsåtgärd enligt rättegångsbalken tillgripas (se 'Utlänningslagen med
kommentarer’ 4:e upplagan, s. 167).
Av handlingarna i ärendet framgick att Hovrätten för nedre Norr-
land funnit att anledning saknades för att hålla L. häktad och försatte
honom på fri fot. Vid tidpunkten för nämndens beslut den 4 januari
1994 har hovrättens dom inte vunnit laga kraft. I detta läge har jag
funnit att förvarsbeslut angående L. vilade på felaktig grund. Jag
övervägde i och för sig om det var möjligt att hålla L. kvar i förvar Sst
på en annan grund, men jag var tveksam om det var möjligt resp,
lämpligt och valde därför att hellre fria än Sila och försatte L. på fri
fot.
Beträffande den felaktiga formuleringen i beslutet om 'överklagande'
trots att det inte var fråga om sådant kan nämnas att nämnden redan
tagit fram nya mallar för att undvika felformuleringar."
Ordförande Allan Johansson som fattat det andra av de två aktuella
besluten i förvarsfrågan har uttalat följande
"I skrivelse som inkom till Utlänningsnämnden den 7 januari 1994,
yrkade G.L. att nämnden omedelbart skulle undanröja polismyndighe-
tens i Gällivare beslut den 4 januari 1994 att ta L. i förvar och
omedelbart försätta honom på fri fot. Utlänningsnämnden fann i
beslut den 7 januari 1994 att förutsättningar enligt 6 kap. 2 § 3
utlänningslagen förelåg att hålla L. i förvar.
Utlänningsnämnden har med anledning av L:s till nämnden ställda
yrkande om undanröjande av polismyndighetens beslut prövat om
förvarsförutsättningar förelåg vid nämndens prövning den 7 januari
1994. Nämnden fann i sitt beslut att sådana förutsättningar förelåg,
jämför 'Utlänningslagen med kommentarer’ 4 upplagan s. 216. Vad
som nu förevarit ändrar inte denna bedömning. Beklagligtvis är beslu-
tets utformning fel. Något överklagande är det inte fråga om. Av skälen
för nämndens beslut framgår att nämnden inte heller överprövat
polismyndighetens beslut utan endast prövat om förvarsförutsättningar
förelåg per nämndens beslutsdag. Nämnden har numera reviderat
rubriktexter m.m. i sina förvarsbeslut."
Det av Allan Johansson fattade beslutet har sedermera fastställts av
kammarrätten i Jönköping.
Utlänningsnämnden som antecknat att L. vid tidpunkten för nämn-
dens båda beslut inte var föremål för någon tvångsåtgärd enligt rätte-
gångsbalken kan inte finna annat än att ärendet hos nämnden med
1995/96:JO1
216
undantag för de eventuella formuleringsbrister som nu åtgärdats hand-
lagts på ett korrekt sätt. De bedömningar som gjorts i ärendena kan
inte anses innefatta några fel.
Remissvaren har tillställts Göran Wernstedt som lämnats tillfälle att
yttra sig. Han har dock inte hörts av.
6 kap. UtlL innehåller bl.a. bestämmelser om förvar. De regler som
detta ärende främst aktualiserat är följande:
En utlänning som har fyllt sexton år får tas i förvar om det är
sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2
eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om
avvisning eller utvisning — 6 kap. 2 § första stycket 3 UtlL.
Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det
med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga
omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att
hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige — 6 kap.
2 § andra stycket UtlL.
Beslutande myndighet i fråga om förvar är den som handlägger ett
ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. I fråga om
beslut om avvisning eller utvisning ankommer det på polismyndighe-
ten att verkställa beslutet. Den verkställande myndigheten fattar beslut
om förvar när ett beslut om avvisning eller utvisning har lämnats till
myndigheten för verkställighet. Polismyndigheten får också fetta beslut
om att tillfälligt ta en utlänning i förvar, om det inte finns tid att
avvakta den handläggande myndighetens beslut. Sådant beslut skall
skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och
denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om
förvar skall fortsätta att gälla — 6 kap. 9 § och 8 kap. 11 § UtlL.
En utlänning får utvisas ur Sverige på grund av brott under de
förutsättningar som anges i 4 kap. 7 § UtlL. Sådan utvisning beslutas
av den domstol som handlägger brottmålet — 4 kap. 8 § UtlL.
Myndigheternas underrättelseskyldighet enligt utlänningslagstiftning-
en regleras i 6 kap. utlänningsförordningen (1989:547), UtlF. Av dessa
bestämmelser framgår bl.a. att beslut om avvisning eller utvisning som
har meddelats av Invandrarverket och som har vunnit laga kraft eller
som har meddelats av UN skall så snart som möjligt sändas för
verkställighet till polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen
är bosatt eller huvudsakligen vistas — 6 kap. 5 § andra stycket UtlF.
En allmän domstol som har meddelat en dom eller beslut om utvis-
ning skall inom en vecka sända en kopia av domen eller beslutet — i
fell som här är i fråga — till polismyndigheten i den ort där utlänning-
en är bosatt eller huvudsakligen vistas. Sedan tiden för överklagande
av domen eller beslutet har gått ut skall domstolen genast underrätta
den som enligt denna paragraf har fått en kopia av domen eller
beslutet om talan har fullföljts eller inte — 6 kap. 9 § UtlF.
Enligt bestämmelserna i 8 kap. 7 § UtlL får verkställighet ske av
vissa icke lagakraftvunna beslut. Bl.a. får verkställighet ske om utlän-
1995/96: JO 1
217
ningen har avgett nöjdförklaring beträffande en domstols dom eller
beslut om utvisning på grund av brott och åklagaren medger det.
Verkställighet av utvisningen Sr dock inte ske förrän en ådömd
fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställighet av den har flyttats över
till ett annat land.
Beslut av en polismyndighet, Statens invandrarverk eller av UN om
förvar får av utlänningen överklagas till den kammarrätt som skall
överpröva beslut av Invandrarverket — 7 kap. 7 § första stycket UtlL.
Inledningsvis vill jag framhålla att JO enligt fast praxis är återhållsam
med att göra uttalanden angående förvaltningsmyndigheters och dom-
stolars bedömningar i beslut och domar. Frågor som det ankommer på
dem att avgöra tar JO upp till utredning endast om särskilda skäl
föreligger, såsom t.ex. vid uppenbara feltillämpningar. Vad Göran
Wernstedt anfört om UN:s olika ställningstaganden angående förvar i
besluten den 4 resp, den 7 januari 1994 ger inte anledning att anta att
sådana skäl föreligger här. Jag lämnar därför den frågan, liksom frågan
om myndigheternas olika bedömningar av om det funnits anledning
befara att G.L. skulle hålla sig undan en verkställighet av ett beslut om
avlägsnande från riket.
Angående den rättsliga grunden för polismyndighetens beslut om
förvar
Vid tiden för polismyndighetens första beslut att ta L. i förvar förelåg
dels ett beslut av Invandrarverket att L. skulle avvisas ur riket enligt 4
kap. 1 § första stycket 2 UtlL, dels Gällivare tingsrätts dom med
förordnande att L. skulle utvisas på grund av brott. Avgörandena hade
emellertid ännu inte vunnit laga kraft och kunde således vid den
tidpunkten inte verkställas. Mot bakgrund härav är det ytterst anmärk-
ningsvärt att polismyndigheten grundade sitt beslut den 30 december
1993 på 6 kap. 9 § andra stycket UtlL och motiverade det bl.a. med att
det uppkommit fråga om verkställighet av dom om utvisning enligt 4
kap. 7 § UtlL. Tingsrättens dom kunde inte anses överlämnad för
verkställighet eftersom den inte vunnit laga kraft. Någon dom från
hovrätten har aldrig förelegat. Polismyndigheten kan därför inte anses
ha varit beslutande myndighet enligt 6 kap. 9 § andra stycket UtlL
såvitt gäller frågan om förvar. Till skillnad mot det nu nämnda
beslutet har polismyndighetens andra förvarsbeslut den 4 januari 1994
uppgetts ha fattats med stöd av 6 kap. 2 § första stycket 3 UtlL. Den
bestämmelsen tar i sitt första led sikte på en sannolikhetsbedömning av
om utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2 eller
3 § UtlL. Med hänsyn till Invandrarverkets beslut om avvisning förelåg
naturligtvis en viss sannolikhet för att avvisning också skulle beslutas i
det ärende som UN efter överklagande hade att pröva. Avvisningsären-
det var emellertid inte överlämnat till polismyndigheten för verkstäl-
lighet enligt 6 kap. 9 § andra stycket UtlL.
1995/96JO1
218
Vad sammanfattningsvis beträffar de båda förvarsbesluten framgår
således att polismyndigheten vid tidpunkterna för desamma inte haft
något beslut om avvisning eller utvisning överlämnat till sig för
verkställighet. Förutsättningar för att polismyndigheten med stöd av 6
kap. 9 § fjärde stycket UtlL, i avvaktan på den handläggande myndig-
hetens — UN — beslut, skulle ha kunnat fatta ett tillfälligt förvarsbe-
slut har inte förelegat; situationen var enligt min mening inte av
sådant brådskande slag som bestämmelsen är avsedd för. Varken
Anette Wilén eller Lennart Lindblom har för övrigt gjort gällande att
deras respektive beslut skulle ha fattats med stöd av denna bestämmel-
se. Det finns inte någon annan omständighet som tyder på att så skulle
vara fallet. Förvarsbesluten är således fattade utan att lagstöd för
desamma förelegat.
Det är en självklarhet att den som har att på en myndighets vägnar
fatta beslut som innefattar myndighetsutövning mot någon måste för-
vissa sig om att han har rättsligt stöd för sitt beslut. En underlåtenhet
att göra detta måste alltid uppfattas som i vart fall oaktsamt handlande.
När det som här är fråga om att beröva någon friheten måste särskilt
stora krav ställas på noggrannhet från beslutsfattarens sida.
Som jag tidigare anfört har de fattade besluten enligt min mening
saknat lagstöd. Vad som har kommit fram i ärendet visar att varken
Anette Wilén eller Lennart Lindblom haft klart för sig vilka rättsliga
befogenheter de haft för sitt handlande. När det som här är fråga om
polismän i chefsställning måste självfallet särskilt stora krav ställas på
att dessa behärskar den lagstiftning som de har att tillämpa.
Jag har allvarligt övervägt att aktualisera frågan om straffansvar
avseende tjänstefel för Anette Wiléns och Lennart Lindbloms del. Jag
har emellertid vid en samlad bedömning funnit att felen som de gjort
sig skyldiga till inte är av sådant slag att de kan medföra sådant ansvar.
Ett ställningstagande av innebörd att ett visst fall av oriktig myndig-
hetsutövning inte bör föranleda straffansvar utesluter inte att man i
stället bedömer det felaktiga handlandet med utgångspunkt i det disci-
plinrättsliga ansvarssystemet (SOU 1992:60 s. 264).
Regler om disciplinansvar för statligt anställda finns sedan den 1 juli
1994 i lagen (1994:260) om offentlig anställning. I punkt 6 i övergångs-
bestämmelserna sägs bl.a. att äldre föreskrifter skall tillämpas på om-
ständigheter som har inträffat före ikraftträdandet.
Enligt 10 kap. 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA)
fick disciplinpåföljd för tjänsteförseelse åläggas den arbetstagare som
uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som ålåg honom i hans
tjänsteutövning, om felet inte var ringa.
Enligt 14 kap. 4 § LOA fick disciplinpåföljd inte åläggas en arbetsta-
gare sedan hans anställning hos myndigheten hade upphört.
Polismyndigheten i Norra Lappland bildades den 1 juli 1994 genom
sammanslagning av bl.a. Polismyndigheterna i Gällivare och Kiruna,
vilka därigenom upphörde som egna myndigheter. Anette Wilén och
Lennart Lindblom är numera anställda vid Polismyndigheten i Luleå.
Anette Wilén och Lennart Lindblom har tillträtt nya anställningar
inom polisväsendet. Deras tidigare anställningar har upphört. Med
1995/96:JO1
219
hänsyn härtill och till att de i ärendet aktuella omständigheterna
inträffade före den 1 juli 1994 saknas lagliga möjligheter att ålägga
disciplinpåföljd. Jag stannar därför vid den allvarliga kritik som ligger
i vad jag tidigare anfört.
Rättelse av förvarsbeslutet den 4 januari 1994
Vad därefter angår den omständigheten att förvarsbeslutet den 4 janua-
ri 1994 kommit till uttryck i två beslutsformulär — expeditioner —
med delvis skilda innehåll, har detta förklarats bero på ett missförstånd
mellan Lennart Lindblom och det vakthavande befäl som skulle svara
för att handlingarna färdigställdes och vidarebefordrades. Av de båda
expeditionerna framgår att dessa upprättats av det vakthavande befälet i
Lennart Lindbloms namn. Vidare har uppgetts att det upptäcktes att
den första beslutsblanketten inte hade fyllts i korrekt och att rättelse
skulle göras. Som framgår vid en jämförelse mellan polismyndighetens
beslut den 30 december 1993 och den första expeditionen den 4
januari 1994 har i båda fallen i skälen hänvisats till att fråga uppkom-
mit om verkställighet av dom. Polismyndighetens beslut den 4 januari
1994 måste emellertid ha föranletts av UN:s beslut samma dag varige-
nom polismyndighetens beslut den 30 december 1993 hade upphävts.
Det framstår därför som uppenbart att polismyndigheten inte hade för
avsikt att åberopa de tidigare anförda beslutsskälen. Detta framgår
också av vad Lennart Lindblom anfört i sitt yttrande. Såvitt framgår
har Göran Wernstedt varit i kontakt med polismyndigheten och Len-
nart Lindblom och därvid diskuterat den första expeditionen den 4
januari 1994. Polismyndighetens åtgärd att därefter utfärda den andra
expeditionen den 4 januari 1994 får enligt min mening anses vara
rättelse av sådan uppenbar oriktighet som myndighet Sr göra enligt
26 § förvaltningslagen (1986:223). Åtgärden som sådan kan därför inte
kritiseras. På den andra expeditionen borde dock ha angetts att rättelse
hade vidtagits. Detta borde också på lämpligt sätt ha noterats på den
första expeditionen.
UN:s handläggning
Vid tidpunkten för polismyndighetens förvarsbeslut hade Invandrar-
verkets beslut i avvisningsdelen överklagats till UN. Nämnden var
alltså handläggande myndighet i huvudärendet och hade som sådan
både behörighet och skyldighet att ta ställning till frågan om tvångsåt-
gärder när denna aktualiserades. Någon kritik kan självfallet inte riktas
mot nämnden för att den i anledning av yrkande från L. prövat frågan
om förvar. Det sagda innebär dock inte att nämnden kan ikläda sig
rollen som överprövande instans i fråga om förvarsbeslut som har
meddelats av polismyndighet eller Statens invandrarverk, eftersom den
funktionen har tillagts Kammarrätten i Jönköping. Den som läser
UN:s beslut i förvarsfrågan den 4 resp. 7 januari 1994 kan genom den
valda beslutsrubriceringen resp, ordvalet lätt få intrycket att nämnden
gjort just detta. Jag noterar att problemet med dessa i högsta grad
anmärkningsvärda formuleringsbrister numera torde vara eliminerat
1995/96:JO1
220
genom att UN låtit ta fram nya mallar för dessa beslut. Oavsett detta
vill jag framhålla att den omständigheten att en felaktigt formulerad
beslutsmall använts aldrig utgör en godtagbar ursäkt för att ett beslut
kommit att bli missvisande.
(Dnr 728-1994)
I ett beslut den 13 september 1994 anförde JO Pennlöv följande.
Den marockanske medborgaren M.S. vistades i Sverige under tiden
den 28 juni 1991—den 24 september 1993 utan att ha uppehållstill-
stånd och utan att ansöka om sådant tillstånd. Han ingav en ansökan
om uppehålls- och arbetstillstånd vid besök hos den svenska ambassa-
den i Marocko den 30 september 1993. Invandrarverket avslog hans
ansökan i ett beslut den 23 december 1993. I en särskild bilaga till
beslutet lämnades följande motivering:
S. har en sådan anknytning till i Sverige bosatt person att han i och
för sig skulle kunna beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. S. vistades
i Sverige under tiden september 1991—september 1993 utan att ansöka
om uppehållstillstånd. Sådan underlåtelse är straffbelagd i utlänningsla-
gen. — Med beaktande av S:s brottsliga och illojala beteende under
tidigare vistelse här i landet saknas förutsättningar att för närvarande
bevilja honom uppehållstillstånd i Sverige grundat på anknytning hit.
— Förnyad materiell prövning av ansökan om bosättning torde kunna
ske tidigast september 1995. Ansökan får då lämnas in av sökanden
själv via svensk utlandsmyndighet.
Sedan den 30 april 1993 är M.S. gift med K.S.
I en anmälan till JO har K.S. klagat på dels Invandrarverkets beslut att
avslå makens ansökan om uppehållstillstånd, dels verkets motivering
av beslutet. Hon har i korthet anfört följande: Hon och hennes make
träffades i Sverige våren 1992 och flyttade då tillsammans. De ingick
äktenskap den 30 april 1993. I september samma år ansökte maken
om uppehållstillstånd i Sverige. Ansökningen gjordes vid ett besök hos
den svenska ambassaden i Marocko, varvid maken uppgav att han
tidigare haft ett uppehållstillstånd i Sverige som löpt ut i september
1991. Han hade inte försökt att förnya tillståndet, eftersom hans avsikt
då var att lämna landet. Maken har sedan dess fram till september
1993 vistats i Sverige utan tillstånd. Utan att förringa detta misstag har
hon dock svårt att förstå Invandrarverkets besked att ny ansökan far
göras först i september 1995. Vidare ifrågasätter hon att verket beteck-
nat makens underlåtenhet att ha tillstånd såsom brottsligt.
1995/96:JO1
221
Till anmälan har K.S. fogat bl.a. kopia av Invandrarverkets beslut
den 23 december 1993. K.S. har även inkommit med ytterligare
skrivelser hit.
Klagomålen har remitterats till Invandrarverket för yttrande såvitt
avsåg beslutsmotiveringen.
I Invandrarverkets remissvar har överdirektören Per-Erik Nilsson
anfört följande:
Enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen (1989:529) "får" uppehållstillstånd
ges till bl.a. den som här skall återförenas med en nära anhörig. Verbet
"får" i lagtexten ger besked om att det inte föreligger någon absolut
rätt till återförening här; återförening är en möjlighet som kan realise-
ras efter en diskretionär prövning. Det är närmast att erinra om det
självklara att påpeka att den ansökande utlänningens personliga förhål-
landen och allmänna skötsamhet ställd i relation till de normer som
gäller här i landet — hans eller hennes vandel om man så vill — måste
vägas in i den prövningen. Kriminalitet eller på annat sätt manifeste-
rad underlåtenhet att ställa sig till efterrättelse de regler som gäller för
den som bor eller finns här kan innebära att ett annars "säkert"
tillstånd uteblir.
I det ärende som föranlett remissen har den i och för sig "anknyt-
ningsberättigade" inte iakttagit skyldigheten att lämna landet när hans
tillstånd att vara här gått ut. En sådan underlåtenhet är ett brott enligt
utlänningslagen (10 kap. § 2). Det kan naturligtvis diskuteras vad den
"brottsligheten" bör anses vara "värd" i ett sammanhang som det här
aktuella men den diskussionen skall dock inte föras här då det inte är
den saken som remissen gäller. Det räcker att konstatera att den
tillståndssökande handlat mot normerna eller — uttryckt på ett annat
sätt — att hans vandel inte i den meningen är fläckfri.
Beslutet att vägra tillstånd i det aktuella ärendet innehåller också
den informationen att tillstånd inte "torde" kunna påräknas förrän
efter 2 år. Den informationen återger en praxis som utbildats inom
SIV och som finner stöd i uttalanden i förarbetena, främst till den
tidigare utlänningslagen. Motivet bakom en sådan praxis är det lätt att
inse; effekten av en "karantäntid" som ett medel att öka medvetenhe-
ten om spelreglerna i ett samhälle som det svenska, skall inte under-
skattas men lika litet på detta område som på andra får praxis
användas som en ursäkt för en onyanserad, schabloniserad tillämp-
ning. Det finns förvisso åtskilliga fall där avsteg från praxis framstår
som sakligt motiverade och mänskligt rimliga. Mot denna bakgrund
framstår det som ytterligt tveksamt om den nämnda informationen alls
borde ha tagits med, i varje fall i den givna utformningen. Tilläggas
kan att SIV numera omformulerat informationen och anpassat den
bättre än den tidigare till det enskilda ärendet och så att "informations-
karaktären" framgår tydligare.
K.S. har kommenterat remissvaret.
Inledningsvis vill jag framhålla att min prövning av förevarande anmä-
lan inte innefattar sakfrågan i ärendet hos Invandrarverket, dvs. om
och i så fall när M.S. bör beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Jag
uttalar mig således inte i den frågan.
1995/96:JO1
222
Åtgärden att företa K.S:s anmälan till utredning föranleddes av den
beslutsmotivering som Invandrarverket fogat som bilaga till sitt beslut
den 23 december 1993. K.S. har i sina skrivelser hit uppehållit sig bl.a.
vid denna och det framgår att hon tagit illa vid sig av att hennes makes
beteende har betecknats som brottsligt. Jag vill för egen del framhålla
följande.
Utlänningslagen (1989:529) innehåller i 10 kap. bestämmelser om
påföljder för vissa där nämnda gärningar. Bl.a. föreskrivs i 10 kap. 1 §
första stycket 1 straffansvar för en utlänning som uppehåller sig i
Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha
ansökt om ett sådant tillstånd.
Förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den
offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför
lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsfor-
men). Av detta följer bl.a. att uttalanden som görs av myndigheter eller
dess företrädare måste vara väl underbyggda och sanningsenliga. Ett
uttalande om att en person har begått ett brott bör inte, som synes ha
skett i förevarande fall, grundas enbart på uppgifter från personen i
fråga om att han betett sig på ett visst sätt. Av handlingarna i ärendet
framgår nämligen inte att M.S. skulle ha dömts för brott mot utlän-
ningslagen. Även om det med hänsyn till innehållet i den nämnda
straffbestämmelsen och förarbetena till densamma kan förutses vilken
bedömning i straffrättsligt hänseende som en domstol skulle kunna
komma att göra har det inte funnits någon anledning för Invandrarver-
ket att uttala sig i frågan om M.S. begått något brott eller inte. Verket
kan därför inte undgå kritik för beslutsmotiveringen.
(Dnr 840-1994)
I ett beslut den 15 november 1994 anförde chefsJO Eklundh följande.
Vid min inspektion den 18, 19 och 25 januari 1994 av Polismyndighe-
ten i Jakobsberg uppmärksammades att en i förvar tagen utlänning vid
verkställighet av ett avvisningsbeslut hämtats av personal från bevak-
ningsföretaget Partena för transport till Arlanda och vidare färd till
Polen. Jag beslutade att i ett särskilt ärende ta upp saken till prövning.
Frågan om anlitande av personal från sådana företag i polisens
verksamhet var sedan tidigare aktuell i ett ärende här (dnr 988-1991)
angående beslut om anhållande i utevaro av en misstänkt som vistas på
sjukhus och om verkställigheten av ett sådant beslut. Detta ärende
avgjordes genom ett beslut den 17 februari 1994.
1995/96:JO1
Ärendet remitterades den 17 mars 1994 för yttrande till Länsstyrelsen i
Stockholms län, Länspolismästaren. I remissen angavs att — sedan
länsstyrelsen inhämtat yttrande i saken även från Polismyndigheten i
Jakobsberg — yttrandet skulle behandla de lagliga förutsättningarna att
i polisiär verksamhet anlita privata rättssubjekt för bevakningsuppgif-
ter och verkställighetsåtgärder i samband med ffihetsberövanden. Till
remissen fogades kopia av mitt beslut den 17 februari 1994 i det
tidigare nämnda ärendet 988-1991.
I svar anförde länsstyrelsen (biträdande länspolismästaren Gösta
Welander) i huvudsak följande.
Av yttrande inhämtat från Polismyndigheten i Jakobsberg framgår
att Jakobsbergspolisen endast hade förvaringsansvaret. Det var Stock-
holmspolisens kriminalavdelning och där närmast utlänningsroteln
som hade besluts- och utredningsansvaret. Från utlänningsroteln har
inhämtats att verkställigheten av förpassningen hade uppdragits åt
kriminalvårdens transportcentral. — Oaktat länsstyrelsen enligt remis-
sen har att yttra sig över den i och för sig mycket intressanta frågan
om myndighetsutövning genom privaträttsliga subjekt synes det ligga
närmast till hands att kriminalvården yttrar sig och i vart fall före
länsstyrelsen. Såvitt kunnat utrönas har engagerandet av vaktbolaget
skett utan medverkan från polisens sida.
Verkställighetsakten från Polismyndigheten i Stockholm, utlännings-
roteln, lånades in och granskades. Därefter remitterades ärendet till
Kriminalvårdsstyrelsen (KVS) för yttrande angående de lagliga förut-
sättningarna för kriminalvårdens anlitande av bevakningsföretag för
uppgifter som innefattar myndighetsutövning mot enskild. I remissen
hänvisades till ett beslut av Justitiekanslern (JK) den 14 april 1994 och
till mitt ovan nämnda beslut den 17 februari samma år.
I svar anförde Kriminalvårdsstyrelsen (överdirektören Per-Erik
Lundh) i huvudsak följande.
Justitiekansierns beslut av den 14 april d.å. i enhanda fråga har
föranlett styrelsen dels att införa temporära bestämmelser ifråga om
nyttjandet av väktare från privata bevakningsföretag, dels att påbörja
arbetet med att hos regeringen begära ett författningsmässigt stöd för
att kunna anlita privata bevakningsföretag i sammanhang som innefat-
tar myndighetsutövning mot enskild.
Styrelsen informerade linjeorganisationen den 20 maj att privata
bevakningsföretag t.v. endast får anlitas för personbevakning då det är
oundgängligen nödvändigt. (Informationen biläggs). I sådana fall skall
alltid en kriminalvårdstjänstemän vara närvarande. Denne skall svara
för de beslut som kan innefatta myndighetsutövning. Vidare angavs att
anlitande av bevakningsföretag för stationär bevakning av intagna
inom anstalt eller häkte inte fick förekomma.
Styrelsen har vidare i anslagsframställningen för budgetåret 1995/96
aviserat en framställan om författningsstöd. Styrelsen har emellertid
beslutat påskynda en sådan framställan. F.n. pågår inom styrelsen ett
utredningsarbete som inom en relativt snar framtid förväntas resultera
i en framställan till regeringen. I utredningsarbetet övervägs frågor om
utbildning, tystnadsplikt och sekretess, tillsyn samt tjänsteansvar. En
1995/96: JO 1
224
noggrann genomgång skall också göras av befintliga entreprenadavtal
bl.a. inför en stundande central upphandling av bevakningstjänster.
Vidare skall arbetsrättsliga frågor beröras.
Styrelsen avser att föreslå regeringen att ett författningsstöd införs i
instruktionen för kriminalvårdsverket.
Framställan till regeringen beräknas kunna inges till regeringen
under hösten.
Av den information som Kriminalvårdsstyrelsen i sitt yttrande hänvisa-
de till framgår bl.a. följande.
Bevakning av intagen i anstalt, häktad, anhållen eller på annat sätt
omhändertagen i samband med sjukhusvistelser, domstolsförhandlingar
o.likn. skall i första hand ombesörjas av kriminalvårdspersonal. Bevak-
ningsföretag far anlitas endast då det är oundgängligen nödvändigt.
Därvid skall alltid en kriminalvårdstjänstemän vara närvarande. Denne
tjänsteman är alltså den som skall svara för myndighetsutövningen.
Anlitande av bevakningsföretag för stationär bevakning av intagna i
anstalt eller häkte får inte förekomma.
Uttalandena ovan avser naturligtvis inte bevakning av fastigheter,
t.ex. semesterstängda anstalter. Inte heller i de fåll fordon med förare
från ett bevakningsföretag används i stället för eget fordon eller taxi
under förutsättning att kriminalvårdstjänstemän är närvarande.
JK behandlade i sitt beslut den 14 april 1994 (dnr 3859-92-21) frågan
om möjligheterna att utnyttja ett privat bolag för bevakningsuppdrag
inom kriminalvården. Omständigheterna i det ärendet var i korthet att
kriminalvårdsregionen i Umeå i september 1992 tillfälligt hade tagit i
anspråk stängda platser på lokalanstalten i Umeå för att omhänderta
häktade och att anstalten därvid till största delen hade bemannats med
inhyrda väktare från ett bevakningsföretag.
JK, som hade inhämtat yttrande från KVS, anförde i sitt beslut bl.a.
följande.
N:s anmälan aktualiserar främst frågan om det finns något stöd i
lagstiftningen för att anförtro uppgifter som det ankommer på krimi-
nalvårdsmyndigheterna att utföra på något annat organ i samhället
som t.ex. ett privat bolag.
Att statliga uppgifter ibland får och måste kunna utövas av annan än
de statliga myndigheterna och dess personal är både förutsatt och
tillåtet enligt regeringsformen. Den närmare rättsliga grunden härför
ges i 11 kap. 6 § RF. Där sägs att förvaltningsuppgift kan överlämnas
till bolag, förening, samfållighet, stiftelse eller enskild individ. Innefat-
tar uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag.
Myndighetsutövningsbegreppet har under senare årtionden kommit
att bli väl definierat i olika lagstiftningssammanhang och det torde inte
numera erbjuda större svårigheter att förstå. Sammanfattningsvis bru-
kar man säga att det skall vara fråga om att utöva en befogenhet att
ensidigt bestämma om vissa förhållanden som innebär att någon måste
göra, tåla eller underlåta något, vilket eljest kan genomdrivas med
något slag av tvång.
Med dessa utgångspunkter måste enligt min mening sådan verksam-
het som bedrivs av kriminalvården och som ytterst innebär att männi-
skor med stöd av offentligrättsliga tvångsbefogenheter kan hållas fri-
1995/96:JO1
225
15 Riksdagen 1995/96. 2 samt. JOI
hetsberövade typiskt sett anses utgöra en förvaltningsuppgift som inne-
fattar myndighetsutövning. Sådana uppgifter far alltså endast överlåtas
till enskild med stöd av lag.
Enligt vad KVS själv har utttalat i sitt remissvar finns det inom
kriminalvårdens område inte några med stöd av lag meddelade delega-
tionsregler som skulle göra det möjligt att överlåta myndighetsutöv-
ningsuppgifter till enskilda subjekt, som t.ex. ett bevakningsföretag.
Alla beslut inom området vilka innefattar myndighetsutövning måste
därför meddelas av en kriminalvårdsmyndighet (eller kan det här
tilläggas, av en därtill behörig tjänsteman på myndighetens vägnar). Jag
delar KVS syn på denna frågeställning.
Jag kan däremot inte ansluta mig till styrelsens bedömning att
utförande av bevakningsuppdrag ifråga om sådana personer som är
häktade eller efter dom på Sngelse hålls ffihetsberövade inte skulle
innefatta myndighetsutövning.
KVS har till stöd för sin mening hänvisat till att det sedan lång tid
tillbaka förekommer att kriminalvårdsmyndigheter anlitar vaktbolag
för att utföra bevakningsuppgifter i samband med en häktads eller
intagens sjukhusvistelse, särskilt långvariga sådana. Vidare brukas tydli-
gen privata väktare för bevakningsuppdrag vid domstolsförhandlingar i
ganska stor omfattning. Däremot hör det tydligen till undantagen att
man inom en anstalt eller på ett häkte anlitar personal från privata
vaktbolag för bevakningsuppgifter.
Jag har stor förståelse för att det kan föreligga ett angeläget behov av
att i sådana situationer som styrelsen pekat på kunna anlita utomståen-
de väktare som förstärkning för bevakningsuppdrag som kan bli lång-
variga och tämligen slentrianmässiga.
Utöver behovsaspekten har jag dock inte kunnat finna att styrelsen
har anfört argument för att en sådan användning av utomstående
väktare skulle vara tillåten. Styrelsen har pekat på att vaktbolagens
uppgifter vid t.ex. sjukhusvistelser skulle vara av annat slag än sådana
som innefattas i myndighetsutövning. Ytterst måste dock bevakningen,
såvitt jag kan förstå, syfta till att förhindra att den intagne som är
föremål för bevakningen avviker. Utöver att tillkalla förstärkning eller
larma relevant myndighet synes styrelsen för övrigt själv förutsätta att
vederbörande väktare kan förväntas "ingripa i skeendet i den mån som
bedöms lämpligt". Jag kan inte tolka styrelsens yttrande på annat sätt
än att det således förutsätts att väktaren med fysiska medel förväntas
ingripa för att stoppa en rymning eller annat liknande avvikande. Det
är svårt att se detta som något annat än ett typiskt fall av myndighetsut-
övning mot enskild.
Sedan JK i beslutet hade redogjort för innehållet i regeln om laga
befogenhet i 24 kap. 2 § brottsbalken anförde han vidare följande.
Befogenhet att bruka våld tillkommer (utöver polismän enligt polisla-
gen) också vissa andra som har befogenhet att i myndighetsutövning
avvisa eller avlägsna någon, t.ex. sådana ordningsvakter som förordnats
enligt lagen (1980:578) om ordningsvakter. Till dem som far bruka
våld hör dock inte väktare, varom stadgas i lagen (1974:191) om
bevakningsföretag. Väktare förordnas nämligen inte av myndighet. De
anställs av bevakningsföretag. Väktare har inte andra befogenheter än
vilken medborgare som helst att ingripa mot andra personer eller att
använda våld för att fullgöra arbetsuppgifter.
Bestämmelsen i 24 kap. 2 § tredje stycket brottsbalken kan alltså
anföras till stöd för viss våldsanvändning vid förhindrande av rymning
m.m. som utövas inte bara av den ordinarie kriminalvårdspersonalen
utan också av väktare i enlighet med den rätt som tillkommer envar.
Bestämmelsen om laga befogenhet att använda våld är dock i sig inte
1995/96:JO1
226
någon delegationsregel som kan åberopas till stöd för att till privata 1995/96:JO1
vaktbolag delegera sådana myndighetsuppgifter som normalt utförs och
skall utföras av ordinarie personal.
JK uttalade sedan sammanfattningsvis att han inte kunde komma till
någon annan slutsats än att det från rättsliga utgångspunkter var
felaktigt att i det fall som hade aktualiserats i ärendet anlita ett
vaktbolag för de ifrågavarande arbetsuppgifterna. Han uttalade sedan
följande.
Samtidigt står det klart för mig att den praxis som uppenbarligen har
utbildats ifråga om att i särskilda situationer anlita utomstående vakt-
personal från vaktbolag för vissa uppgifter kan fylla ett behov i fall där
ordinarie kriminalvårdspersonal med föreskriven utbildning av en
eller annan anledning inte står att tillgå.
Förutsättningen härför är dock enligt min mening att KVS eller de
regionala myndigheterna ges författningsmässigt stöd för att enligt en
uttrycklig delegationsbestämmelse i förekommande fall uppdra åt ett
bevakningsföretag att utföra sådana bevakningsuppgifter som de vilka
styrelsen pekat på i remissvaret och som det kan finnas behov av att få
utförda.
Innan en sådan möjlighet införs bör dock förutsättningarna för och
det lämpliga i en sådan ordning övervägas närmare. Bl.a. måste utbild-
ningsfrågor och frågor om tystnadsplikt och sekretess uppmärksammas.
Också tillsynsfrågor och ev. tjänsteansvarsfrågor kan behöva analyseras
närmare än som är möjligt att göra inom ramen för detta tillsynsären-
de.
Avslutningsvis pekade JK bl.a. på regeln i 7 kap. 14 § polisförordning-
en (1984:730) om förordnande av sådana arrestantvakter som inte är
anställda inom polisväsendet. Han anförde därvid att den särskilda
reglering som getts i polislagstiftningen möjligen skulle kunna tjäna
som ledning vid frågans övervägande.
JK överlämnade beslutet till Justitiedepartementet för den åtgärd
saken kunde ge anledning till.
Omständigheterna i ärendet var i korthet följande. Ett beslut att
anhålla en person som var misstänkt för mord hade fattats medan
denne var intagen för intensivvård på sjukhus. Efter beslutet ställdes
personen i fråga genom polismyndighetens försorg under bevakning på
sjukhuset av personal från ett bevakningsföretag. Fråga uppkom bl.a.
om anhållningsbeslutet skulle anses vara verkställt genom denna åt-
gärd.
I beslutet anförde jag bl.a. följande.
Hur bevakningen rent praktiskt skall anordnas i en situation av det
aktuella slaget får avgöras med utgångspunkt i förhållandena i det
särskilda fallet. Omständigheter som härvid bör tillmätas betydelse är
bl.a. den anhållnes hälsotillstånd, behovet av att kunna upprätthålla
eventuella restriktioner i fråga om den anhållnes kontakter med om-
världen samt lokalförhållandena på platsen.
Om bevakningen av I.K. hade utförts av polismän hade det, som
också framgår av Riksåklagarens yttrande, inte kunnat råda något
tvivel om att anhållningsbeslutet skulle anses vara verkställt genom
anordnandet av denna.
Frågan blir då vilken betydelse man skali tillmäta det förhållandet
att bevakningen inte utfördes av polismän utan av personal från ett
bevakningsföretag.
Bevakningspersonalens uppgift var uppenbarligen att förhindra att
I.K. lämnade sjukhuset. Av 24 kap. 2 § brottsbalken framgår att om
den som är häktad, anhållen eller annars berövad friheten rymmer, far
det våld brukas som med hänsyn till omständigheterna kan anses
försvarligt för att rymningen skall hindras. I paragrafen sägs inte något
om vem som har denna befogenhet att bruka våld. De personer som
åsyftas är i första hand sådan personal på häkten och andra inrättning-
ar, där frihetsberövade personer förvaras, som det åligger att hindra
rymning (Beckman m.fl., Brottsbalken II 6 uppl. s. 668). Av innehållet
i paragrafens sista stycke kan motsatsvis dras den slutsatsen att befogen-
heten däremot inte tillkommer envar.
För att de från bevakningsföretaget utsända personerna skulle ha
befogenhet att med stöd av den nu nämnda bestämmelsen tillgripa våld
mot I. K. krävdes enligt min mening att de var individuellt knutna till
polismyndigheten på ett sådant sätt att de kunde anses ta del i dennas
verksamhet i det aktuella hänseendet (jfr 1 kap. 6 § sekretesslagen,
1980:100). Jag har inte underlag för att göra något uttalande om hur
det kan ha förhållit sig i detta hänseende.
Man kan, oavsett vilka rättsliga befogenheter bevakningspersonalen
har haft, utgå från att det ålåg denna att underrätta polismyndigheten
för det fall att I.K. skulle visa tecken på att vilja avlägsna sig. Med
hänsyn till vad som har upplysts om dennes hälsotillstånd framstår
redan detta förhållande enligt min mening som tillräckligt för att den
anordnade bevakningen skulle framstå som en adekvat åtgärd för att
förhindra rymning.
Jag konstaterade sedan avslutningsvis att jag av detta och andra i
beslutet redovisade skäl närmast var benägen att inta den ståndpunkten
att anhållningsbeslutet var att anse som verkställt i och med att I.K.
ställdes under bevakning på sjukhuset.
Det kan tilläggas att enligt uppgift vissa polismyndigheter med stöd
av bestämmelsen i 7 kap. 14 § polisförordningen meddelar särskilt
utvalda och utbildade väktare vid sådana bevakningsföretag som anlitas
av myndigheten personliga förordnanden som arrestantvakter och att
det endast är sådan personal som kommer i fråga när myndigheten
anlitar företagen för bevakningsuppgifter.
Av utredningen framgår att det i det nu aktuella ärendet var fråga om
verkställighet av ett avvisningsbeslut och att uppgiften att genomföra
verkställigheten ankom på Kriminalvårdsverkets transportorganisation
som i sin tur hade anlitat ett bevakningsföretag för detta ändamål.
Den frågeställning som är aktuell i förevarande ärende skiljer sig i
princip inte från den som behandlas i det JK-beslut som jag har
redogjort för i det föregående. Det är tydligt att det vid en transport av
det slag som det här är fråga om förutsätts att den personal som
genomför den kan ingripa med våld mot den person som transporteras
1995/96:JO1
228
om situationen så skulle kräva. Jag har inte någon annan syn på
innebörden av gällande rätt i detta hänseende än den som redovisas i
JK:s beslut. Jag anser således att det saknas rättsligt stöd för att till ett
bevakningsföretag överlåta sådana uppgifter som det här är fråga om.
Av Kriminalvårdsstyrelsens yttrande framgår att personal vid bevak-
ningsföretag numera anlitas för bevakningsuppgifter endast i de fall
där detta är oundgängligen nödvändigt och att det därvid alltid skall
finnas en kriminalvårdstjänstemän närvarande som svarar för den
myndighetsutövning som kan bli aktuell. Jag har inte någon invänd-
ning mot ett sådant förfarande.
Jag har vidare noterat att det inom Kriminalvårdsstyrelsen pågår ett
utredningsarbete med inriktning på en till regeringen riktad framställ-
ning om författningsreglering av den här diskuterade frågan. Inför de
fortsatta övervägandena vill jag — under hänvisning till vad jag har
anfört i mitt beslut i ärendet dnr 988-1991 och till vad som avslut-
ningsvis sägs i JK:s beslut — särskilt peka på en lösning som innebär
att väktare, för de situationer där det bedöms nödvändigt att anlita
bevakningsföretag, ges individuella förordnanden att fullgöra vissa sär-
skilt angivna uppgifter innefattande myndighetsutövning inom krimi-
nalvården efter mönster av vad som enligt 7 kap. 14 § polisförordning-
en gäller om förordnanden för personer som inte är anställda inom
polisväsendet.
Jag finner inte anledning att vidta några ytterligare åtgärder i ären-
det utan avslutar detta med det sagda.
Jag överlämnar ett exemplar av detta beslut och av mitt beslut i
ärendet dnr 988-1991 till Justitiedepartementet för kännedom.
1995/96:JO1
1995/96:JO1
(Dnr 3396-1993)
I ett beslut den 20 januari 1995 anförde JO Pennlöv följande.
I en anmälan har Åke Puranen begärt att JO skall pröva om Norrbot-
tens Flygflottilj (F 21/Se ÖN) varit skyldig att meddela fullföljdshän-
visning när myndigheten som arbetsgivare fattat ett beslut med stöd av
en s.k. arbetsgivarventil. Ake Puranen har anfört bl.a. att underlåten-
heten att lämna fullföljdshänvisning har medfört att ett överklagande
från hans huvudman, löjtnanten P.F., rörande avlöningsförmåner i
samband med en avstängning kommit att avvisas som för sent inkom-
met. Till anmälan har fogats vissa handlingar.
Efter remiss har Försvarsmaktens Organisationsmyndighet (FMO)
anfört följande.
Löjtnanten vid F 21/Se ÖN P.F. är sedan den 1 juni 1980 anställd som
yrkesofficer vid F 21/Se ÖN i Luleå. F. har löjtnants grad och tjänst-
gör som yrkesofficer i teknisk tjänst.
F. är idag åtalad för trolöshet mot huvudman medelst osant intygan-
de.
Bakgrunden till åtalet är att F. i slutet av februari 1991 fick i
uppdrag att planera för en övning i trakten av Tärnaby/Storuman. För
att kunna tanka vissa fordon som medfördes under övningen fick F.
utkvittera ett kreditkort för bensininköp. Kortet var utställt på myndig-
heten och fick enbart användas för tjänstebruk. Under tiden den 31
juli 1991 till den 15 juni 1992 utnyttjade F. kreditkortet vid sju
tillfällen för privat bruk. I samband med att fakturor för de privata
bensininköpen inkom till myndigheten attesterade F., utan att vara
bemyndigad till detta, två av fakturorna.
När myndigheten uppmärksammade detta och misstanke om brott
följaktligen uppstod beslutade myndigheten den 1 september 1992 med
stöd av 12 kap 1 § lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA) att
anmäla P.F. till åtal. Den 25 februari 1993 väckte åklagarmyndigheten
i Luleå åtal mot F. för trolöshet mot huvudman medelst osant intygan-
de. Av förundersökningen i målet framgår att F. i huvudsak erkänt de
gärningar som åklagaren lagt honom till last.
Den 26 februari 1993 beslutade F 21/Se ÖN att med stöd av 13 kap
1 § LOA avstänga F. från hans tjänst som yrkesofficer. Mot detta
beslut förde F., genom ombudet Puranen, talan vid Luleå tingsrätt.
Luleå tingsrätt beslutade den 16 juli 1993 att F 21/Se ÖN beslut om
avstängning inte längre skulle gälla.
I det beslut om avstängning som F. erhöll den 26 februari 1993
angavs att talan mot beslutet skulle föras enligt lagen (1974:381) om
rättegången i arbetstvister (LRA). F. erhöll samma dag ett separat
230
skriftligt besked av personalchefen vid F 21/Se ÖN, majoren Lars-Inge
Andersson, att avlöningsförmåner inte skulle utgå under avstängnings-
tiden. I detta besked angavs ingen fullföljdshänvisning.
F. har därefter, i en skrivelse som inkom till statens arbetsgivarverk
(SAV) den 16 juni 1993, överklagat dels F 21/Se ÖN beslut om
avstängning dels myndighetens beslut att inga avlöningsförmåner skall
utgå under avstängningstiden.
F.s skrivelse överlämnades av SAV den 24 juni 1993 till
F 21/Se ÖN. F 21/Se ÖN avvisade den 16 september 1993 F.s överkla-
gande rörande avstängningsbeslutet med hänvisning till att talan i den
delen skulle föras enligt LRA och i frågan om avlöningsförmåner med
hänvisning till att överklagandet var för sent inkommet. F 21/Se ÖN
angav i sitt beslut att talan mot besluten om avvisning skulle föras
enligt LRA i avstängningsfrågan och genom överklagande till SAV i
frågan om avlöningsförmåner.
F. överklagade avvisningsbeslutet hos SAV den 27 september 1993.
F 21/Se ÖN har i yttrande till SAV den 11 augusti 1993 angivit att
beslutet att inga avlöningsförmåner skulle utgå under avstängningsti-
den fattats med stöd av Sektoravtal för försvaret (SA-F) som grund och
därför inte utgör myndighetsutövning i Förvaltningslagens (1986:223)
(FL) mening. Någon skyldighet att i beslutet ange hur beslutet överkla-
gas har därför inte förelegat. F 21/Se ÖN hemställde därför att SAV
skulle avvisa överklagandet som för sent inkommet. Enligt uppgift från
SAV har detta överklagande ännu inte prövats.
1995/96: JO 1
En myndighets beslut i skälighetsärende enligt avtal innefattar enligt
FMO uppfattning inte myndighetsutövning (se JO 1974 s 519 ff).
Myndigheten har därför inte i sådant ärende den upplysningsplikt som
anges i 20—21 §§ FL (jfr även JO 1977/78 s 410). Enligt FMO mening
bör dock en myndighet, med hänsyn främst till 4 § FL om myndighe-
ternas serviceskyldighet, så långt möjligt lämna upplysning även om
hur sådana beslut kan överklagas.
F 21/Se ÖN har i detta ärende anfört att avsikten med beskedet den
26 februari 1993 att inga avlöningsförmåner skulle utgå endast var att
upplysa F. om kollektivavtalets innehåll i denna del. I det aktuella
kollektivavtalet, SA-F, anges i första avdelningen 6 kap 20 § 1 mom
att en tjänsteman som är avstängd från arbetet med stöd av 13 kap 1 §
LOA skall ha C-avdrag eller om arbetsgivaren så prövar skäligt,
mindre avdrag, dock minst B-avdrag. Huvudregeln är följaktligen att
vid ett beslut om avstängning så skall ingen lön utgå under avstäng-
ningstiden.
I det föreliggande fallet har F. i ett skriftligt besked från F 21/Se
ÖN, som åtminstone för honom torde ha framstått som ett beslut av
myndigheten, informerats om att inga avlöningsförmåner skulle utgå.
Mot denna bakgrund menar FMO att F 21/Se ÖN borde ha lämnat en
fullföljdshänvisning i samband med att F. erhöll beskedet i avlönings-
frågan.
FMO menar dock att F 21/Se ÖN beslut att avvisa överklagandet
var korrekt. Av förarbetena till FL (prop 1985/86 s 75) framgår att
bestämmelserna i FL om möjligheten att underlåta att avvisa ett för
sent inkommet överklagande inte är tilllämpligt i den situationen att
en fullföljdshänvisning inte givits.
Övrigt
Anställningsvillkoren för arbetstagare inom staten är idag huvudsakli-
gen reglerade i kollektivavtal. De nu gällande kollektivavtalen reglerar
i stor utsträckning enbart en viss "minimistandard" vad avser anställ-
ningsvillkor. Kollektivavtalen har i stället i allt större utsträckning
utformats på så sätt att anställningsvillkoren i de enskilda fallen
beslutas av arbetsgivaren med en rätt för arbetstagarorganisationerna
att påkalla förhandling med anledning av arbetsgivarens beslutsavsikt.
En arbetsgivares beslutsavsikt inom det kollektivavtalsreglerade om-
rådet kan, mot denna bakgrund, komma att ändras antingen efter
förhandlingar med stöd av lagen (1976:580) om medbestämmande i
arbetslivet eller med stöd av lagen (1974:371) om rättegången i arbets-
tvister (LRA). I dessa situationer blir frågan om fullföljdshänvisning
inte aktuell utan frågan hanteras enligt de förhandlingsordningar som
gäller mellan arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna.
Motivet för detta är att i de flesta fall så bevakas arbetstagarens
intressen av en arbetstagarorganisation. I de fall en arbetstagare är
missnöjd med ett beslut av arbetsgivaren så påkallas därför en förhand-
ling enligt MBL av arbetstagarens organisation. Först i den situationen
att enighet inte kan nås i denna förhandling blir frågan om fullföljds-
hänvisning aktuell.
1 det aktuella fallet informerades också arbetstagarorganisationen vid
F 21/Se ÖN om arbetsgivarens beslut. Någon begäran om förhandling
i frågan framställdes dock inte av arbetstagarorganisationen.
De frågor som kan överprövas genom ett överklagande till SAV med
stöd av s k arbetsgivarventiler visar sig i praxis följa denna ordning. Ett
särskilt problem är därvid att det i de flesta fall inte fattas något
uttryckligt "negativt beslut". Anställningsvillkoren blir i stället de som
följer av huvudregeln i kollektivavtalet även om arbetsgivaren ägt rätt
att besluta om förmånligare villkor för arbetstagaren.
Det i praktiken reella behovet av en fullföljdshänvisning visar sig
därvid främst föreligga när arbetstagaren inte är fackligt organiserad
eller i de fall när arbetstagarorganisationen av olika skäl väljer att inte
företräda sin medlem. Det torde emellertid vara helt klart att den
nuvarande ordningen kan medföra oklarheter och rättsförluster för
enskilda arbetstagare.
Ett problem är dock att, mot bakgrund av kollektivavtalens kom-
plexitet, på ett tydligt sätt särskilja de arbetsgivarventiler som idag finns
i kollektivavtalen. De olika arbetsgivarventilerna är exempelvis utfor-
made på olika sätt i olika kollektivavtal. Dessutom måste rutiner
tillskapas för att utforma särskilda beslut med fullföljdshänvisning för
de situationer där någon ansökan eller motsvarande inte föreligger från
den enskildes sida.
FMO avser mot denna bakgrund att genomföra en analys av de
inom Försvarsmakten gällande kollektivavtalen och därefter ge ut
handlingsregler rörande utformningen av fullföljdshänvisningar vid
arbetsgivarbeslut inom den nya myndigheten Försvarsmakten.
Ake Puranen har yttrat sig över remissvaret.
1995/96:JO1
I 21 § förvaltningslagen (FL) finns grundläggande bestämmelser om
förvaltningsmyndigheters skyldighet att underrätta bl.a. parterna om
utgången i ett ärende. Bestämmelserna gäller endast om ärendet avser
myndighetsutövning mot någon enskild. För att myndighetsutövning
enligt förvaltningslagen skall föreligga krävs att myndigheten grundar
232
sin befogenhet att bestämma om ett förhållande på en författning eller
något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Grundar myndighe-
ten däremot sin bestämmanderätt i ett ärende på t.ex. kollektivavtal är
de bestämmelser i förvaltningslagen som endast gäller vid myndighets-
utövning inte tillämpliga i ärendet. En offentlig arbetsgivares tillämp-
ning av s.k. arbetsgivarventiler i kollektivavtal är således inte att anse
som myndighetsutövning i förvaltningslagens mening (se JO 1974
s. 519, Ragnemalm, Förvaltningsrättslig Tidskrift 1975, s. 168 och
Hellner-Malmqvist, Nya förvaltningslagen, 3:e uppl., s. 156). Någon
skyldighet att lämna fullföljdshänvisning med avseende på ställningsta-
gandet beträffande avlöningsförmåner under avstängningstiden har där-
för inte förelegat.
Att det saknats skyldighet att lämna fullföljdshänvisning innebär
emellertid inte att handläggningen är invändningsfri. Som FMO anfört
bör nämligen en myndighet med hänsyn till serviceskyldigheten enligt
4 § FL så långt möjligt lämna upplysning även om hur ett beslut som
inte innebär myndighetsutövning kan överklagas.
Det skriftliga besked som P.F. fick från sin arbetsgivare om att inga
avlöningsförmåner skulle utgå under avstängningstiden måste för ho-
nom ha framstått som ett beslut av myndigheten i frågan. Som FMO
framhåller borde därför en fullföljdshänvisning ha lämnats tillsam-
mans med beskedet.
Jag saknar anledning att uttala mig om riktigheten av F 21/Se ÖN
beslut att avvisa P.F:s överklagande. Med anledning av vad FMO anfört
i den delen vill jag dock erinra om uttalandena i förarbetena till
förvaltningslagen om att myndigheten i en situation som den här
aktuella, nämligen då förseningen av ett överklagande synes ha berott
på att fullföljdshänvisning inte lämnats, om möjligt, skall hjälpa den
enskilde att ansöka om återställande av försutten tid (prop. 1985/86:80,
s. 75).
1995/96:JO1
1995/96:JO1
Skattemyndighet har inte uppfattat en inkommen
skrift som ett överklagande och har därför inte
hanterat den på vederbörligt sätt. Även fråga om
dröjsmål med omprövning
(Dnr 2318-1994)
Skattemyndigheten i Stockholms län, lokala skattekontoret Söder-
malm, beslutade den 19 januari 1994 att vägra avdrag för ingående
mervärdesskatt avseende redovisningsperioden maj—juni 1993 för U.
AB samt påförde bolaget skattetillägg. Den 31 januari 1994 begärde
bolaget att skattemyndigheten i första hand skulle ompröva det nämn-
da beslutet, i andra hand att skattemyndigheten skulle överlämna
ärendet till länsrätten. Skattemyndigheten meddelade vid omprövning
av ärendet den 28 februari 1994 att det inte fanns skäl att ändra det
tidigare beslutet. I skälen för beslutet anförde skattemyndigheten att
bolagets yrkande tolkats som att handlingarna skulle översändas till
länsrätten vid denna utgång. Myndigheten gav ändå bolaget möjlighet
att senast den 16 mars 1994 inkomma med kompletteringar etc.
"innan skattemyndigheten fullföljer bolagets yrkande på överklagan-
de". Vidare angavs att bolaget borde inkomma med svar om bolaget
valde att "ej fullfölja ärendet med överklagande". Efter att ha fått ett
visst anstånd inkom bolaget med kompletteringar den 28 mars 1994.
1 en anmälan, som kom in till JO den 20 juni 1994, klagade
advokaten Bo Thorén på att något omprövningsbeslut i anledning av
bolagets överklagande då ännu inte hade fattats. Bolaget hade påmint
skattemyndigheten i telefax den 10 maj resp, i telefax och brevledes
den 26 maj 1994 om att bolaget önskade att ärendet skulle översändas
till länsrätten. Bo Thorén begärde besked om huruvida skattemyndig-
hetens handläggning var rättsenlig.
Skattemyndigheten handlade, efter det att bolaget inkommit med
kompletteringarna den 28 mars 1994, ärendet som ett överklagande av
dess beslut. Ett nytt omprövningsbeslut, innebärande att tidigare beslut
vidhölls, meddelades av skattemyndigheten den 23 augusti 1994.
Skattemyndigheten anförde efter remiss sammanfattningsvis följande.
Bolaget har uttryckligen begärt att i första hand fa beslutet omprövat
och som det kan förstås få skrivelsen behandlad som ett överklagande
för den händelse skattemyndigheten vid omprövning inte ändrar sitt
beslut i enlighet med bolagets yrkande. Enligt myndighetens rutiner
skall myndigheten vid mottagandet av en skrivelse som denna avgöra
om den skall föranleda ett omprövningsärende eller ett överklagande-
ärende. Med hänsyn till utformningen av bolagets skrivelse torde det
ha legat närmast till hands att uppfatta ärendet som ett överklagande.
Med hänsyn till utgången av det nu aktuella ärendet borde myndighe-
ten skyndsamt ha överlämnat omprövningsbeslutet och övriga hand-
234
lingar i målet till länsrätten. Uttryckssättet i omprövningsbeslutet den
28 februari 1994 att myndigheten "avvaktar med" att översända hand-
lingarna till länsrätten för att bereda möjlighet för bolaget att inkom-
ma med kompletteringar, ger intryck av att handläggaren inte avslutat
utredningen. Något beslut borde inte ha fattats förrän utredningen till
fullo var avslutad. Vidare har myndigheten inte ändrat sitt tidigare
beslut så som bolaget hade begärt. Det fanns därför inte något skäl för
handläggaren att fråga bolaget om det önskade fullfölja överklagandet.
I sitt den 29 mars 1995 meddelade beslut anförde JO Pennlöv i
bedömningsdelen följande.
Ärendet rör skattemyndighetens handläggning i samband med den
omprövning som skall göras vid en skattskyldigs överklagande av ett
beslut om mervärdesskatt enligt den äldre lagen (1968:430) om mer-
värdeskatt1. Skattemyndigheten har i sitt yttrande lämnat en utförlig
redogörelse för de rättsregler som har varit tillämpliga för myndighe-
ten vid den formella handläggningen av ett sådant ärende. Jag instäm-
mer i vad skattemyndigheten därvid kommit fram till.
Av 54 § första stycket nämnda lag framgår således att skattemyndig-
heten snarast skall ompröva ett överklagat beslut. Vidare föreskrivs i
paragrafen att ett överklagande förfaller om skattemyndigheten ändrar
beslutet så som den skattskyldige begär. Om myndigheten ändrar
beslutet på annat sätt än den skattskyldige begär, skall överklagandet
anses omfatta det nya beslutet.
I förevarande ärende framgår att bolaget i sin skrivelse i januari
1994 yrkade att skattemyndigheten i första hand skulle ompröva sitt
beslut av den 19 januari 1994. I andra hand begärde bolaget att dess
överklagande skulle överlämnas till länsrätten. Här kan påpekas att
bolagets yrkanden i dessa hänseenden inte skiljer sig på något avgöran-
de sätt från den handläggningsordning som följer av 54 § nämnda lag
om mervärdeskatt. Det fanns med andra ord inget utrymme för
tveksamhet om vad bolaget åsyftade för det fall ändring inte gjordes på
det sätt som begärdes. Enligt min mening kan skrivelsen därför inte
uppfattas på annat sätt än som ett överklagande och den borde således
ha diarieförts och i övrigt handlagts som ett sådant redan då den kom
in till myndigheten.
Den tveksamhet som ändock uppstod hos skattemyndigheten om
handlingens innebörd borde ha kunnat undanröjas på ett tidigare
stadium än vad som nu skedde, dvs. sedan det gått cirka en månad.
Enligt min mening är det emellertid inte lämpligt att ta upp den saken
genom att skattemyndigheten ställer en fråga till den skattskyldige i ett
omprövningsbeslut. En mer ändamålsenlig handläggning torde ha varit
att avvakta en kortare tid med omprövningen för att inhämta ett klart
besked i fråga om avsikten med skrivelsen var ett överklagande.
Härigenom hade handläggningen kunnat inskränkas till ett enda om-
prövningsbeslut i ett överklagat ärende.
1 Reglerna om överklagande m.m. har i huvudsak oförändrade överförts till
den nu gällande mervärdesskattelagen (1994:200).
1995/96: JO 1
235
Nu kom emellertid två omprövningsbeslut att fattas. Vad som härvid
är allvarligt är den tid som handläggningen tog sedan ärendet väl
diarieförts som ett överklagande. Detta skedde den 28 mars 1994 då
bolaget, efter visst anstånd, inkom med kompletteringar. Enligt de
upplysningar som inhämtades av en tjänsteman vid min avdelning den
18 augusti 1994, överlämnades ärendet till en annan handläggare i
slutet av maj 1994 för ny prövning med anledning av det nytillkomna
materialet. Det dröjsmål som därefter har följt innan omprövningsbe-
slutet fattades den 23 augusti 1994 har delvis tillskrivits en mellankom-
mande semesterperiod. Efter att ärendet registrerades som ett överkla-
gande dröjde det således nästan fem månader innan myndigheten tog
ställning i frågan. Denna tidsrymd måste under alla förhållanden anses
vara oacceptabelt lång och myndigheten kan inte undgå kritik för
detta. — Enligt remissyttrandet har skattemyndigheten behandlat de
aktuella frågorna vid sammanträffanden med representanter för skatte-
kontoren. Jag utgår från att berörd personal på lämpligt sätt också
informeras om att en handläggares frånvaro på grund av semester inte
är en godtagbar ursäkt för att myndigheten inte uppfyller det skynd-
samhetskrav som gäller i dessa sammanhang.
Med hänsyn till det anförda och då vad som framkommit i övrigt
inte föranleder någon vidare åtgärd, avslutas ärendet.
(Dnr 1658-1994)
Av ett beslut, som JO Pennlöv meddelade den 31 maj 1995, framgick
följande.
R.B. berättade bl.a. följande. Hennes f.d. make, som också är far till
hennes tre barn, undergår ett s.k. könsbyte. Han hade sedan 1% år
behandlats med kvinnligt könshormon och hade även tillåtits att byta
sitt förnamn mot ett kvinnonamn, C. Detta påverkade hennes och
barnens situation på flera sätt, bl.a. beträffande personuppgifterna i
folkbokföringsregistret. Hon anförde närmare.
När f.d. maken fick tillstånd att byta förnamn ändrades även uppgif-
terna i folkbokföringsregistret. Vid tiden för anmälan angavs således att
hon tidigare varit gift med en person med namnet C., liksom att
barnens far heter C. Ändringen genomfördes utan att hon underrätta-
des om det. Enligt uppgift från Skattemyndigheten i Gotlands län
kommer dessa uppgifter att kvarstå till dess hennes f.d. make fått
genomgå ett fullständigt identitetsbyte. Då sekretessbeläggs uppgifterna
om honom automatiskt och de gamla uppgifterna återinförs i registret
såvitt avser henne och barnen. Hon har emellertid begärt hos Skatte-
myndigheten i Gotlands län att denna ändring skall genomföras redan
nu, eftersom det inte är säkert att hennes f.d. make någonsin beviljas
1995/96:JO1
236
ett fullständigt identitetsbyte. Skulle han t.ex. avlida innan ett sådant
byte genomförts kommer namnet C. att finnas kvar i registret för ail
framtid.
Till anmälan fogade R.B. ett antal handlingar, bl.a. utdrag ur folk-
bokföringsregistret, s.k. personbilder, rörande henne, hennes barn och
den f.d. maken. Hon bifogade även en till lokala skattekontoret i Visby
den 28 februari 1994 ställd begäran om rättelse i registret. I det brevet
ifrågasatte hon bl.a. det rimliga i att barnens far var den ende som
kunde fa skyddad identitet. Hon föreslog också att ändringen gjordes så
att f.d. makens tidigare förnamn återinfördes eller, som en nödlösning,
att de nya förnamnen ströks ur registeruppgifterna beträffande henne
och barnen.
Av lokala skattekontorets svar till R.B. den 6 april 1994 (personsek-
tionens chef Lars Larsson) framgick att det enligt kontorets uppfatt-
ning inte fanns laglig möjlighet att göra den ändring hon begärde, men
att det fanns vissa möjligheter att efter ansökan sekretesskydda hennes
och hennes barns personuppgifter. Lokala skattekontoret begärde sam-
tidigt besked från R.B. att hon, om hon valde att ansöka om sådant
skydd, återkallade ansökan om ändring. I ett brev till skattemyndighe-
ten den 1 maj meddelade R.B. emellertid att hon inte hade för avsikt
att återkalla denna begäran. Hon ansökte dock samtidigt om markering
för särskild sekretessprövning (s.k. spärrmarkering).
Genom remiss den 11 maj 1994 inhämtades såväl skattemyndighetens
som Riksskatteverkets yttrande.
I skattemyndighetens remissvar anförde Lars Larsson följande.
Ingivaren har i anledning av ansökan till skattemyndigheten fatt beslut
om avslag på sin begäran av den 28 febr. 1994 (— — —). Beslutet har
motiverats enligt följande:
Uppgift om f.d. makens ändrade namn har införts i folkbokförings-
registret i enlighet med reglerna i 2 § förordningen (1991:750) om
folkbokföringsregister m.m. Där sägs att när någon ändring sker i
något förhållande som får registreras enligt 6 § lagen om foikbokför-
ingsregister skall uppgifter om detta registreras. Beträffande rättelse av
felaktiga eller missvisande uppgifter hänvisas här till bestämmelser i
datalagen.
Beslut om ändring av makens förnamn har fattats av Patent- och
registreringsverket i enlighet med bestämmelserna i 33 § namnlagen
(1982:670).
I lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister § 6 sägs att i registret
far anges bl.a. uppgift om make, föräldrar m.m. som den registrerade
har samband med inom folkbokföringen.
I 8 § datalagen (1973:289) sägs: En oriktig eller missvisande uppgift
skall rättas, ändras eller uteslutas, om det inte saknas anledning att
anta att otillbörligt intrång i den registrerades personliga integritet
skall uppkomma.
Skattemyndigheten har funnit att uppgifterna som införts om f.d.
makens resp, faderns ändrade namn i registret inte är oriktiga eller
missvisande. Ej heller har skattemyndigheten funnit laglig grund för
att utesluta uppgifterna.
1995/96: JO 1
237
Underhand har ingivaren blivit upplyst om att ändring kommer att
ske när f.d. makens könsbyte är genomfört — innebärande att berörda
uppgifter kommer att återställas till de före könsbytet gällande.
Hon har också på begäran fått s.k. spärrmarkering av sina och
barnens uppgifter i folkbokförings- och skatteregistren. Det är en rent
teknisk åtgärd som innebär att uppgifterna inte utlämnas utan särskild
sekretessprövning.
I syfte att få underlag för beslutet har skattemyndigheten tillfrågat
Riksskatteverket (— — —), regionskontaktpersonen i rättsfrågor
(MOFF) inom folkbokföringen — — — och rådgjort med egen rätts-
kunnig personal. Ingen av dessa har kommit fram till att ingivarens
begäran kan bifallas.
Det finns enligt vår mening skäl att befara att intrång i ingivarens
och i hennes barns personliga integritet kan uppkomma. Problemet är
förhoppningsvis temporärt, men den nuvarande situationen kan säker-
ligen upplevas mycket besvärande. Spärrmarkering med därav följande
särskild sekretessprövning ger ett visst skydd, vilket dock måhända inte
upplevs som tillräckligt.
Det kan finnas skäl att utifrån den relaterade situationen se över
bestämmelserna i här nämnda författningar. Måhända kan en begräns-
ning införas i namnlagen som förhindrar namnbyten som det här,
vilket ju är anledningen till det uppkomna problemet. Det bör i första
hand ankomma på Riksskatteverket att lämna förslag i dessa hänseen-
den.
Riksskatteverket (överdirektören Lennart Grufberg) anförde för sin del
följande.
Enligt lagen (1972:119) om fastställande av könstillhörighet i vissa fall
kan Socialstyrelsen på ansökan fastställa att en person tillhör annat
kön än det som framgår av folkbokföringen. Fastställelse får meddelas
endast för ogift svensk medborgare. Däremot utgör det i och för sig
inte hinder mot fastställelse att personen tidigare har varit gift
(skild/änka/änkling) liksom inte heller att vederbörande har barn.
Sådana omständigheter ger enligt lagmotiven emellertid anledning till
försiktighet när det gäller att bedöma hur stark sökandens upplevelse
av den motsatta könstillhörigheten är.
Med anledning av Socialstyrelsens beslut tilldelar skattemyndigheten
nytt personnummer för personen, totalt 10—20 ärenden om året. RSV,
som har en mångårig erfarenhet av handläggning av ärenden om
könsändring, kan konstatera att varje sådant ärende är unikt och har
sina speciella förutsättningar. Troligen har det heller inte förekommit
tidigare att föräldrar i denna situation har gemensam vårdnad om
barn. Det har även visat sig att dessa ärenden medför komplicerade
avgöranden för hur registreringen lämpligen bör genomföras, särskilt i
de fall personen medgivits fastställelse trots att han eller hon etablerat
en könsroll genom att gifta sig eller skaffa barn.
Efter en registrering av könsändring (personnummerändring) kom-
mer det att finnas uppgifter i folkbokföringsregistret som är känsliga
eftersom det indirekt framgår att en fastställelse har ägt rum. Vid en
avvägning mellan dels personens legitima krav att personuppgifter i
registret är korrekta och aktuella, dels de närståendes intressen har
RSV meddelat följande registreringsrutiner:
Personens eventuella relation till tidigare make/maka ändras till en
neutral uppgift med födelsetid och fyra nollor samt blankt namnfålt.
För person som har relation till personen visas tidigare personnum-
mer, namn och relation (far/mor).
1995/96:JO1
238
Ett stöd för dessa åtgärder finns i lagmotiven där det anges att den
som har barn även efter fastställelsen skall betraktas som far respektive
mor till barnet.
En ändring av förnamn behandlas däremot som en normal namn-
ändring. Enligt 2 § förordningen (1991:750) om folkbokföringsregister
m.m. skall en ändring av bl.a. namn registreras i folkbokföringsregist-
ret. Av registret framgår också att förnamnsändringen registrerats efter
äktenskapets upplösning. Ett beslut om namnändring meddelas av
Patent- och registreringsverket efter tillstånd av Socialstyrelsen.
Namnändringen brukar ske som ett led i processen att uppnå en
ändrad könsroll. Av denna anledning avser det nya namnet som regel
förnamn som klart anger motsatt kön. För att personen skall kunna
uppträda i sin planerade nya könsidentitet aviseras namnändringen till
andra register i samhället, bl.a. körkortsregistret. De olägenheter som
kan uppkomma när någon uppvisar ett namn som inte överensstäm-
mer med personnumrets könsangivelse förutsätts accepteras av perso-
nen själv. Däremot har de närståendes problem inte tidigare beaktats i
dessa sammanhang.
Det är visserligen tekniskt möjligt att, på begäran av de berörda,
tidigarelägga de följdändringar som sker vid personnummerändringen.
1 förevarande ärende har dock föräldrarna gemensam vårdnad om
barn. Enligt gällande regler för framställning av personbevis skall
personbevis innehålla aktuella uppgifter om vårdnadshavare. Den per-
son som avses med fastställelsen kan även med stöd av datalagen
(1973:289) hävda att registret skall innehålla uppgifter som inte är
oriktiga eller missvisande. Skattemyndighetens rutiner för registrering
av namn- och könsändring i folkbokföringssystemet har bedömts vara
tillräckliga för en säker och riktig registrering. RSV har förståelse för
om dessa åtgärder i det enskilda fallet kan uppfattas som orättvisa.
RSV anser dock, att anledning saknas att i detta ärende medge undan-
tag från gällande regler för registrering av personuppgifter.
Slutligen kan nämnas att jämlikt förvaltningslagen (1986:223) under-
rättas endast parten (sökanden) om ett beslut. Med part inom folkbok-
föringen menas inte den som har relation till den som berörs av
beslutet om registrering. Underrättelse behöver inte ske om det är
uppenbart obehövligt. Enligt fast praxis underrättas därför inte heller
parten om gynnande beslut eller beslut som meddelas av annan
myndighet.
R.B. yttrade sig över remissvaren. Hon anförde bl.a., att uppgifterna i
registret är klart missvisande, eftersom det där framstår som om
barnen har en kvinna till far. Hon vidhöll även att hon borde ha fått
en underrättelse om beslutet om namnändring, eftersom hon och
barnen i högsta grad berörs därav.
R.B. överklagade skattemyndighetens beslut till Riksskatteverket.
Den 3 februari 1995 beslutade verket att inte ändra personuppgiften i
det lokala folkbokföringsregistret och avslog således överklagandet.
Inledningsvis vill jag understryka, att frågor om fastställelse av könstill-
hörighet handläggs av Socialstyrelsen och frågan om byte av förnamn
av Patent- och registreringsverket. De frågorna ligger utanför ramen
för min prövning i detta ärende. Det som hänt i den delen ger mig
enbart anledning att konstatera, att Patent- och registreringsverket som
ett led i den pågående fastställelseprocessen lämnat R.B:s f.d. make
1995/96:JO1
239
tillstånd att byta förnamn. Däremot har, såvitt är känt, Socialstyrelsen
ännu inte meddelat något slutligt beslut i fråga om fastställelse av
könstillhörighet. På en sådant fastställelse följer bl.a. en ändring av
vederbörandes personnummer, något som det ankommer på Riksskat-
teverket att besluta om.
Riksskatteverket har i sitt yttrande angett hur en personnnummer-
ändring sker sedan slutligt fastställande av könstillhörighet ägt rum. De
åtgärder som redovisats innefattar enligt min mening en rimlig avväg-
ning mellan kraven på en säker och riktig registrering och behovet av
integritetsskydd för personer som har en folkbokföringsmässig relation
till personen.
När det gäller skattemyndighetens registrering av förnamnsbytet gör
jag följande överväganden.
Såsom skattemyndigheten framhållit är ett nytt förnamn en sådan
uppgift som skall införas i folkbokföringsregistret. Detta sammanhäng-
er självfallet med kravet att folkbokföringsregistret skall innehålla
korrekta uppgifter. Såvitt jag kunnat finna är också skattemyndighe-
tens och Riksskatteverkets redogörelser för rättsläget i nu berört hänse-
ende korrekta. Jag ifrågasätter därför inte bedömningen att de uppgif-
ter som skattemyndigheten förde in i registret om R.B:s f.d. makes
ändrade förnamn i lagens mening inte kan anses oriktiga eller missvi-
sande, något som Riksskatteverket också kom fram till vid sin pröv-
ning av skattemyndighetens beslut. Skattemyndigheten har med andra
ord saknat laglig möjlighet att avstå från att registrera eller ändra
uppgiften om de nya förnamnen såvitt avser den berörda personen
själv. Det finns heller inte anledning för mig att rikta någon kritik mot
skattemyndigheten för dess handläggning av denna fråga.
Fråga är därefter om denna registeruppgifts betydelse i förhållande
till andra personer. Här bör först noteras, att ett syfte med den
registrering som sker inom folkbokföringen är att familjerättsliga för-
hållanden skall kunna utläsas. Bl.a. skall registret innehålla uppgifter
om föräldrar och vårdnadshavare för barn. En följd av detta blir
givetvis, att uppgifter som i och för sig är korrekt registrerade i vissa
fall kan medföra obehag för personer som i folkbokföringssamman-
hang har en registrerbar relation till vederbörande. Att så kan bli fallet
är emellertid inte något som är begränsat till ett fall som detta, där ett
namnbyte skett som led i den process som föregår en fastställelse av
könstillhörighet. Problemet har dock ställts på sin spets i detta fall, där
den — sannolikt ytterst ovanliga — situationen har uppstått att den
som fastställelsen avser varit gift och därtill har barn, som vederböran-
de dessutom har del i vårdnaden av. Det är dessutom svårt att bortse
från det något märkliga i att barnens far enligt folkbokföringsregistret
bär förnamn som är kvinnliga.
Enligt min mening ger de omständigheter som kommit fram i
ärendet anledning att ifrågasätta reglernas utformning på berörda
punkter. De överväganden som här kan komma ifråga kan t.ex. gälla
frågan om det rimliga i att personer som har barn och del i vårdnaden
om dem skall tillåtas att byta förnamn innan slutligt fastställande av
könstillhörighet ägt rum. Alternativt kan tänkas någon form av undan-
1995/96: JO 1
240
tagsregel beträffande registreringen i synnerligen ömmande fall. Här
bör även hänsyn tas till den situation som uppkommer om processen
med fastställande av könstillhörighet av någon anledning inte slutförs.
— Jag är för min del inte benägen att med utgångspunkt i detta fall
föreslå några författningsändringar. Däremot bör de frågor ärendet
aktualiserar bli föremål för vidare överväganden i annat sammanhang.
Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till regeringen (justitie-
departementet) för kännedom.
Avslutningsvis vill jag nämna, att jag delar Riksskatteverkets uppfatt-
ning att endast sökanden är att anse som part i ärendet om namnänd-
ring i registret. Det finns inte något i lag eller annan författning
uppställt krav att annan än sökanden skall underrättas om vare sig
begäran om ändring eller om att en sådan ändring skett. En annan sak
är att det i vissa situationer ändå kan tänkas vara en rimlig åtgärd att
underrätta om ändringen sedan den genomförts. Att så inte skett i
detta fall utgör naturligtvis inte grund för kritik mot skattemyndighe-
ten.
1995/96: JO 1
16 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
1995/96:JO1
Socialtjänstlagen (SoL)
(Dnr 501-1994)
Hans W. och Anna W. var gifta med varandra och hade tillsammans
barnen S., född 1987, och N., född 1991. I oktober 1993 begav sig
Anna W. tillsammans med barnen från hemmet i Vilhelmina till
Gällivare. De vistades där till i mitten av januari 1994 då Hans W. vid
ett besök tog med sig barnen tillbaka till Vilhelmina.
Ordföranden i Socialnämnden i Vilhelmina kommun beslutade den
14 januari 1994, efter anmälan från Anna W., att omedelbart omhän-
dertaga N. och S. med stöd av 6 § lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU). 1 samband därmed ingavs till
Polismyndigheten i Vilhelmina en begäran om handräckning vid
verkställigheten av beslutet. Senare samma dag upphävdes omhänderta-
gandebeslutet.
Den 17 januari 1994 var Hans W. tillsammans med barnen på
öppna förskolan i Vilhelmina. Anna W. kom dit tillsammans med två
tjänstemän från socialförvaltningen i Vilhelmina. Båda föräldrarna
gjorde anspråk på att fa ta med barnen. Tjänstemännen från socialför-
valtningen ringde till polis, som kom till förskolan. Hans W. lämnade
platsen. Anna W. tog med sig barnen och reste tillbaka till Gällivare.
Helen J., som är anhörig till Hans W., klagade till JO på Socialför-
valtningens i Vilhelmina kommun agerande den 17 januari 1994 vid
öppna förskolan. Hon har därvid anfört bl.a. att förvaltningens omhän-
dertagande av barnen skedde utan något giltigt beslut.
Föredraganden hos JO inhämtade per telefon upplysningar från
socialförvaltningen i Vilhelmina. Polismyndigheten i Vilhelmina sände
på begäran kopia av socialnämndens begäran om handräckning och ett
s.k. ingripandemeddelande daterat den 17 januari 1994.
Anmälan remitterades därefter till Socialnämnden i Vilhelmina
kommun för utredning och yttrande.
Till det yttrande som nämnden avgav fogades två PM upprättade av
socialchefen Anders Larsson och socialsekreteraren Mary Nilsson.
Mary Nilsson anförde i sin PM bl.a. följande.
Att jag ordnade hämtning av barnen på öppen förskola utan fastställt
underlag med polishjälp tillsammans med Birgitta Johansson och
mamman Anna W.
Händelseförloppet och kommentar:
Jag och Birgitta Johansson följde på Anna W:s begäran med henne
till öppna förskolan. Innan vi for dit ringde jag polisen och bad dem
vara beredda att komma om vi behövde deras hjälp. Vi kom överens
242
om att vi i så fall skulle ringa ifrån öppna förskolan, vilket vi blev
tvungna att göra när Hans W. försökte slita ett av barnen ur Anna W:s
famn. Hans W. stod sedan och pratade med poliserna i hallen. Polisen
kom sedan in i förskolan och talade om att Hans W. åkt. Hämtning av
barnen med polishjälp var alltså inte aktuellt i detta skede.
Socialnämnden anförde i sitt yttrande följande.
Hans W:s fru Anna W. har, med makarnas två minderåriga barn, för
ett antal månader sedan flyttat från det gemensamma hemmet i Vilhel-
mina till Svappavaara. Tydligen har makarna varit oeniga om eller
osäkra på huruvida de skulle separera eller inte. Ärendet blev aktuellt
när anmälan inkom via mamman att pappan hämtat barnen, mot
hennes vilja, och försvunnit med dem. Han hade skickat ett bröllopsfo-
to med text på baksidan, som upplevdes som ett hot mot främst
honom själv och barnen. Socialnämndens ordförande fattade beslut om
omhändertagande av barnen enligt LVU, och skrev på en handräck-
ningsbegäran. När pappan senare kom till Vilhelmina med barnen,
och fick vetskap om att man sökte honom, kontaktade han själv
socialtjänsten. Han ombads att genast komma till ett samtal med en
socialsekreterare, och erbjöds alternativa tider samma dag, men avböj-
de, och fick en ny tid till följande dag. Samma dag kom mamman, och
två socialsekreterare gjorde henne sällskap till öppna förskolan där
barnen var med sin far. Socialsekreterarna bad polisen finnas till
hands eftersom det bedömdes att det fanns vissa risker för våldsamhe-
ter. Mamman hämtade också barnen, socialsekreterarna var närvaran-
de liksom polis. LVU-omhändertagandet blev aldrig verkställt.
Socialnämnden finner, så här i efterhand, att den formella handlägg-
ningen kanske inte blev korrekt till 100 %. I nuläget bedömer dock
socialnämnden att lösningen blev till barnens fördel. Nämnden är ej
helt nöjd med det faktum att pappan, och kanske också polisen, med
vilken socialnämnden har ett gott samarbete, kom att uppfatta mo-
derns hämtning av barnen som någon form av omhändertagandebeslut
från socialnämndens sida.
Socialnämnden lastar för sin del inte de socialsekreterare som myck-
et hastigt hamnade i en komplicerad situation när mamman kom för
att hämta barnen.
Socialnämnden avser att inom Individ- och familjeomsorgsavdel-
ningen göra ytterligare en genomgång av de rutiner som ska gälla i
ärenden som rör barn som hamnar på mellanhand när föräldrar
strider. Nämnden avser att konsultera socialkonsulent Lars Granqvist
för en sådan genomgång.
Socialförvaltningens handlingar i saken har inlånats och granskats.
Helen J. har inkommit med påminnelse. Hon har därvid anfört
synpunkter på nämndens svar och förvaltningens agerande. Härutöver
har hon framfört sin uppfattning rörande bl.a. de skäl som låg bakom
beslutet att omhänderta barnen enligt 6 § LVU.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 23 november 1994 följande.
Socialnämnden har ett allmänt ansvar för barns förhållanden. Nämn-
dens eventuella åtgärder skall som regel vidtagas i samråd med barnets
vårdnadshavare. Under vissa förutsättningar är dock nämnden skyldig
att göra ett tvångsingripande. Regler härom finns i LVU. Frågan om
vård prövas av länsrätten efter ansökan från socialnämnden. Enligt 6 §
LVU far socialnämnden besluta att den som är under 20 år omedelbart
skall omhändertagas om det är sannolikt att han behöver beredas vård
1995/96:JO1
243
1995/96:JO1
med stöd av LVU och rättens beslut inte kan avvaktas med hänsyn till
risken för bl.a. den unges hälsa. Om inte heller socialnämndens beslut
kan avvaktas får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som
nämnden utsett förordna om omhändertagande (6 § andra stycket
LVU).
I förevarande fall grundades beslutet om omhändertagande på en
anmälan från Anna W. Ordföranden ansåg att det eventuellt kunde
föreligga fara för barnen. Ställningstagandet synes delvis ha grundats på
några anteckningar på ett bröllopskort eller i en psalmbok som Hans
W. sänt till Anna W.
Det går inte att ange några generella regler för vilka omständigheter
som skall föreligga för att ett tvångsingripande skall få ske.Ytterst blir
ställningstagandet i allmänhet beroende av sådana bedömningar som
JO inte bör överpröva. Mot denna bakgrund finner jag inte skäl göra
något uttalande rörande beslutet att omhänderta S. och N. Jag noterar
i sammanhanget att när nämnden samma dag som beslutet fettades fick
information om att barnen inte svävade i någon fara upphävdes
omhändertagandebeslutet omgående.
Socialförvaltningens kontakter med föräldrarna fortsatte efter att
omhändertagandet upphävts. Konflikten mellan föräldrarna angående
barnen synes då ha varit påtaglig. Den 17 januari på förmiddagen
talade Hans W. med socialsekreteraren Mary Nilsson. Han uppgav att
han skulle gå med barnen till den öppna förskolan. De överenskom att
träffes följande dag. Den 17 januari, strax före lunch, ringde Anna W.
till förvaltningen och förklarade att hon kommit till Vilhelmina. Hon
sade att hon ville träffe barnen. Anna W. kom till förvaltningen. Enligt
de förda journalanteckningarna förekom följande.
Hon vill träffe sina barn idag. Hon vågar inte själv åka hem till Hans
W. och hämta barnen och hon vill heller inte att vi från sociala åker
dit själva. Hon säger "för hemma har han ju vapen och hundarna" och
hon är orolig att han skulle kunna använda sig av det. Vi diskuterar
möjligheten att Anna W. samt undertecknad går på öppen förskola
och där träffer barnen och Hans W. och då försöker förmå Hans W.
att vi allesammans åker till sociala och diskuterar igenom situationen.
Anna W. är orolig för att Hans W. kan bli våldsam när hon kommer
och därför kontaktar Mary Nilsson, polisen Lidén, för att informera
om den aktuella situationen och att vi eventuellt kommer att ringa
från öppen förskola. Birgitta Johansson ringer Susanne Andersson på
öppna förskolan och hon säger att det f.n. bara är Hans W. och barnen
som är där.
Socialsekreterarna Mary Nilsson och Birgitta Johansson åkte tillsam-
mans med Anna W. till förskolan. Rörande vad som då hände har i
Anna W:s journal antecknats följande.
Strax efter kl. 13.00 åker Anna W. och undertecknade till öppna
förskolan. Hans W. blir både besviken och upprörd när vi anländer.
Han och Anna W. försöker först diskutera det hela men när de blir
allt mer upprörda försöker vi gå in och bryta för att det inte skall bli
så jobbigt för barnen. Efter en stund försöker de återigen prata med
varandra men det går inte.
Undertecknad pratar med Hans W. Han är arg och besviken på oss
och säger att han absolut inte kan tänka sig att prata med oss utan vill
ha en ny samtalspartner. Vi lovar att ordna fram en socialtjänsteman
om han följer med till kontoret men det vägrar han. Han säger att han
skall vara kvar på öppna förskolan så länge barnen är där för att
barnen skall följa med honom hem.
När utredarna frågar vad Hans W. skall göra när Anna W. och
barnen går ut från öppna förskolan svarar Hans W. "då kommer jag
att stoppa dem, för barnen skall följa med mig". Utredarna säger då att
vi nu ringer efter polis. Efter en stund kommer poliserna Grönlund
och Hahlin. Mary Nilsson går ut och ber poliserna avvakta utanför.
Tonen blir efterhand allt häftigare mellan Anna W. och Hans W.
och när Anna W. håller i barnen i sin famn börjar Hans W. slita i S.
för att dra honom till sig. Poliserna hämtas då in. Efter att de har
pratat med Hans W. åker han iväg.
Senare under dagen bokade socialförvaltningen biljett åt Anna W. och
barnen som reste tillbaka till Gällivare.
I en konflikt mellan föräldrar som separerar angående vem som
skall ha hand om barnen har socialtjänsten flera viktiga uppgifter.
Nämnden skall agera utifrån vad som är bäst för barnen. Om föräld-
rarna har gemensam vårdnad kan nämnden inte utan vidare verka för
att en av föräldrarna skall ha hand om barnen. I allmänhet bör
förvaltningen försöka förmå föräldrarna att komma överens i frågorna
rörande barnen. Socialförvaltningens handlande skall ske i samråd
med föräldrarna. Om socialtjänsten handlar på ett sätt som hos någon
av föräldrarna är ägnat att ifrågasätta myndighetens opartiskhet riske-
rar man att konflikten förvärras och därmed möjligheten att få till
stånd lösningar som är bäst för barnen. Handläggarna måste därför
vinnlägga sig om att arbeta på ett sätt som bör kunna godtagas av alla
berörda. Socialnämnden kan endast framtvinga en lösning rörande
barnens boende efter att först ha gjort ett ingripande enligt LVU. I
annat fall är det domstol som på talan av en förälder förordnar om
vårdnaden om barnen eller om var barnen skall bo i avvaktan på
domstolens slutliga prövning av saken. När det gäller verkställighet av
domstolens förordnande finns regler i 21 kap föräldrabalken.
Anna W. bodde vid den aktuella tiden i Gällivare. Hon ringde till
förvaltningen och förklarade att hon ville komma till Vilhelmina.
Handläggaren beviljade Anna W. bistånd till flygresan och förvaltning-
en synes även åtminstone rent praktiskt ha ordnat med hemresan för
henne och barnen. Det synes inte ha förelegat något annat skäl för
resan än att Anna W. skulle hämta N. och S. Jag finner i och för sig
inte skäl att här uttala mig i frågan huruvida det var rätt av nämnden
att finansiera Anna W:s resa till Vilhelmina. Det måste dock ha stått
klart för förvaltningen att Anna W:s besök hos Hans W. innebar en
risk för att barnen skulle hamna i en uppslitande situation. Förvalt-
ningen borde därför ha försökt vidta åtgärder för att försöka förhindra
en konfrontation mellan föräldrarna i barnens närvaro. Så skedde inte.
Genom förvaltningens medverkan träffades föräldrarna strax efter
Anna W:s ankomst till Vilhelmina.
Jag har för min del svårt inse vilken funktion socialsekreterarna
skulle ha när de följde med Anna W. till förskolan. Tid för samtal med
1995/96:JO1
245
Hans W. hade bokats till följande dag och något skäl för förvaltningen
att träffa Hans W på förskolan förelåg inte. Förvaltningens agerande
synes än mer tveksamt eftersom tjänstemännen redan före mötet synes
ha befarat bråk. Handläggaren kontaktade polis för att försäkra sig om
hjälp ifall det skulle behövas. Tjänstemännens farhågor om risken för
bråk borde rimligen ha föranlett dem ifrågasätta lämpligheten av att
aktivt medverka till att Anna W. oanmäld skulle träffe Hans W. och
barnen. Om förvaltningen i stället tagit kontakt med Hans W. för att
höra hur han såg på Anna W:s förestående besök på förskolan skulle
sannolikt den situation som nu uppstod åtminstone för tillfället ha
kunnat förhindras. Förvaltningen hade då även fatt tid för att försöka
ordna ett sammanträffande mellan föräldrarna under mer ordnade
förhållanden och utan att barnen handgripligt drogs in i motsättning-
arna mellan föräldrarna.
När det vid förskolan uppstod ett bråk mellan föräldrarna om vem
som skulle ta hand om barnen ringde tjänstemännen till polisen som
kom till platsen. Hans W. synes ha uppfettat situationen som att
förvaltningen tog barnen ifrån honom. I sammanhanget bör noteras att
även polisen upfettade att så var fallet. Enligt anteckning på polisens
exemplar av nämndens tidigare begäran om handräckning har anteck-
nats att polisen biträdde vid LVU-omhändertagande av barnen den 17
januari. I polismännens ingripandemeddelande antecknades: "Pm
hindrade Hans W. att gå in på dagisavd. genom att ta tag i jackärmen.
W. lämnade då platsen".
Vid den situation som förelåg hade varken polisen eller tjänstemän-
nen från socialförvaltningen befogenhet avgöra vem av föräldrarna
som skulle ta med sig S. och N. från förskolan. Att Hans W. och
polisen uppfetttade att socialtjänsten gjorde ett omhändertagande av
barnen har uppenbarligen berott på ett missförstånd som sannolikt har
sin grund i bristande information från socialtjänstens sida. En förälder
måste naturligtvis få fullständiga och korrekta uppgifter rörande vad
som gäller för socialtjänstens handlande. Han får inte tro att tjänste-
männen äger besluta i en fråga när sådan rätt inte finns. När socialför-
valtningen påkallar hjälp från polis är det självfallet angeläget att
handläggaren tydligt anger varför hjälpen begärs. Såvitt framgår av
utredningen i detta fell förefaller förvaltningen ha varit otydlig dels
när man förutskickade det eventuella behovet av hjälp, dels även när
hjälpen senare begärdes. Omständigheterna är dock inte sådana att jag
har anledning misstänka att förvaltningen lämnade direkt vilseledande
uppgifter till polisen. Jag fortsätter därför inte utredningen i denna
del.
1995/96: JO 1
Anmälningsskyldighet enligt 71 § socialtjänstlagen.
Fråga om anmälningsskyldigheten begränsas för
personal inom hälso- och sjukvården i fråga om barn
som vistas på sjukhus
(Dnr 4506-1993)
1 Anmälan
1 en anmälan till JO påtalade Valdemarsviks kommun, vuxennämn-
dens arbetsutskott att Lasarettet i Norrköping och Universitetssjukhu-
set i Linköping underlåtit att göra anmälan jämlikt 71 § socialtjänstla-
gen (SoL) vilket inneburit fortsatt misshandel av Ida, f. 1991. Vidare
anmäldes att förvaltningens tjänstemän den 2 oktober 1993 av läkare
vid Universitetssjukhuset hindrats i sin tjänsteutövning när man skulle
delge ett beslut om omedelbart omhändertagande enligt lagen med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Till anmälan var
fogad en tidningsartikel med rubriken "Mamman stack en spik i örat
på sin tvååring". Enligt artikeln hade flickan vid ett sextiotal tillfällen
kommit akut till sjukhus med oförklarliga blödningar och inflamma-
tioner i öronen. Förklaringen kom när en sköterska fick se mamman
sticka en spik rakt in i örat på dottern.
2 Utredning
2.1 Utredningsåtgärder, remisser
Anmälan remitterades till landstingsstyrelsen, Östergötlands läns lands-
ting, för utredning och yttrande. Härefter inhämtades yttrande från
Socialstyrelsen.
2.2 Utredningens resultat
2.2.1 Landstingsstyrelsen
Landstingsstyrelsen överlämnade som eget svar yttranden från berörda
kliniker.
Lasarettet i Norrköping
Cheföverläkaren Carl-Gustaf Ljunggren, Barnkliniken, anförde följan-
de.
Ovanstående patient har från första levnadsåret sökt vid upprepade
tillfallen vid barnkliniken, huvudsakligen som jourfall, men också för
utredning av infektionskänslighet och allergiproblematik. En relativt
omfattande immunologisk utredning under 1993 gav ej hållpunkter för
något bakomliggande immunbristtillstånd. En första allergiutredning
har ej heller med säkerhet kunnat verifiera någon bestämd överkäns-
lighet, (vilket ej är ovanligt med hänsyn till pats ringa ålder). Pat har
också haft flera misstänkta urinvägsinfektioner och utretts för vad man
uppfattade en renai glukosuri.
Det allt överskuggande problemet synes ha varit återkommande
öroninflammationer, för vilket pat sökt på härvarande barnmottagning
1995/96:JO1
247
akut men huvudsakligen behandlats via härvarande öronklinik. P g a
öronproblematiken har hon genomgått flera öronoperationer, senast
månadsskiftet juli/aug 1993 då pat vårdades inneliggande på barnklini-
ken. Efter de senaste öronoperationerna i kombination med antibioti-
kabehandling tycktes pats öronproblematik förbättras avsevärt. De fort-
satta kontrollerna planerades äga rum vid öronmottagningen i Norrkö-
ping, men modern har därefter aktivt valt att söka öronkliniken i
Linköping och barnet blev sedan inlagt för fortsatt utredning och
behandling vid barnkliniken i Linköping.
Beträffande frågeställningen huruvida Ida har varit utsatt för över-
grepp är det svårt att utläsa något sådant från journalhandlingarna i
Norrköping. Flickans längd- och viktsutveckling har i stort sett varit
normal med vikt snarast något i överkant i förhållande till längdut-
vecklingen. Ingenstans finns noterat betr omotiverade blåmärken eller
andra tecken som kunde tala för yttre kroppsligt våld vid de olika
besöken vid barnkliniken. På ett ställe i barnklinikens journal finns
noterat, att flickan på vä hand hade en nästan läkt brännskada, som
skulle ha skett 14 dagar innan. Man sökte vid detta tillfälle p g a att
flickan hade obstruktiva, "astmaliknande" besvär, och någon närmare
beskrivning av utbredningen eller utseende av ovanstående brännska-
derest finns ej.
Vid kontroll av härvarande kirurgkliniks journal framkommer att
pat legat inneliggande vid 2 tillfällen p g a brännskada, dels maj -92
p g a 2:a gradens brännskada, ryggsidan av höger hand efter att ha
stoppat armen i varm bakugn, dels mars -93 p g a en l:a till 2:a
gradens brännskada på vänster handrygg och underarm efter att ha fått
kokande vatten över sig. Dessutom har pat vårdats för observation efter
att ha ramlat utför en trappa, som av journalhandlingarna dock ej
ledde till någon hjärnskakning.
Under våren -93 i samband med vård på barnkliniken uppmärksam-
mades flickans och familjens situation. Klinikens kurator har sedan
samma tid varit inkopplad i ingående samtal med modern, varvid bl a
en pressad familjesituation framkom, liksom också ett missnöje med
behandlingen av flickans öroninfektioner på öronklin. Grund för att
misstänka bakomliggande vanvård eller misshandel framkom ej. Emel-
lertid planerades fördjupad samtalskontakt med föräldrarna via klini-
kens spec psykolog- och kuratorsteam, en kontakt som blev uppskju-
ten p g a mellankommande missfall hos modern. Klinikens kurator
önskade som ytterligare stöd åt familjen samråda med Socialförvalt-
ningen i Valdemarsvik, vilket dock föräldrarna motsatte sig. Först i
början av aug -93 var familjesituationen sådan att kontakt önskades.
(Det visade sig att familjen dessutom var kontaktfamilj åt en pojke via
Valdemarsviks socialförvaltning).
Fortsatt psykolog- och kuratorskontakt som var planerad i aug -93
blev inte av då modern sökte fortsatt vård på öronkliniken i Linkö-
ping. I samband därmed hade klinikens kurator en sista kontakt med
ansvarig läkare på öronkliniken med anledning av några episoder där,
som gjorde att moderns vård av Ida ifrågasattes. De farhågor som
personalen på barnkliniken i Norrköping haft rörande moderns vård
vidarebefordrades därvid.
Chefcöveriäkaren Christer Liedgren, Oron-, näs- o. hals-kliniken, an-
förde följande.
Ida har vårdats för akut och kronisk öroninflammation på ÖNH-
kliniken, LiN, inom sluten och öppen vård under tiden
1991-08-27—1993-08-12, dvs kontakten har omfattat två år. Hon har
varit inlagd på vår vårdavdelning under totalt 50 dygn vid sju olika
tillfållen och ett 60-tal gånger undersökts på vår mottagning. Hon har
1995/96: JO 1
248
vidare behandlats med trumhinnerör och genomgått dubbelsidig upp-
mejslingsoperation. Ida har aldrig uppvisat säkra yttre stigmata tydande
på misshandel. I vår journal står 1991-09-28: "noteras skada på hörsel-
gångens övre del samt nedre, hematom, sannolikt pga petning med
något främmande material, vilket förnekas av föräldrarna". 1993-01-11:
"oklar öronflytning, som är blodig bilateralt och man finner ett sår på
hörselgångens framvägg i höger öra". Vid samtliga andra kontroller
har den kliniska bilden motsvarat den som ses vid en akut eller
kronisk öroninflammation. Skador i hörselgången ses inte sällan ge-
nom patientens egen petning med fingrar eller främmande föremål
eller efter föräldrars rengöring av barnens hörselgångar med Topz eller
liknande.
Det mest avvikande i Idas öronsjukdom har varit de återkommande
blödningarna från hennes hörselgångar och svårigheten att trots rele-
vant medicinering i kombination med operationer få bukt med hennes
åkomma. Denna avvikelse har naturligtvis lett till såväl klinikinterna
diskussioner om möjlig etiologi av mera annorlunda karaktär som
kontakt med öronkirurgiska avdelningen på US där senare också Ida
togs om hand.
Idas moder har varit närvarande vid i stort sett samtliga öppen- och
slutenvårdstillfållen vid ÖNH-kliniken LiN. Hennes sätt mot och rela-
tion till Ida och vice versa har inte givit upphov till förmodan om
kontinuerliga övergrepp och av typ som sedan uppdagas.
Tilläggas kan att Idas broder född 1985 i början av sin levnad hade
identiska besvär med upprepade öroninfektioner och hörselgångsblöd-
ningar. Bakgrunden till dessa torde med facit i hand ha varit över-
grepp från moderns sida precis som i fallet Ida.
Sammanfattningsvis kan jag i detta synnerligen tragiska fall på basis
av samtal med personal, genomläsning av journalhandlingar och per-
sonlig kännedom och kontakt med både Ida och hennes moder anföra
att anmälningspliktiga misstankar enligt § 71 SoL inte har förelegat.
Ytterligare ett yttrande åberopades.
Universitetssjukhuset i Linköping
I ett gemensamt yttrande anförde stf chefsöverläkaren Stefan Croner
och chefsöverläkaren Per Sandstedt, Barn- och ungdomsmedicinska
kliniken samt chefsöverläkaren Björn Lundin, Barn- och ungdomspsy-
kiatriska kliniken följande.
I Linköping finns sedan mitten av 80-talet en välutvecklad samrådsru-
tin i ärenden som rör misshandel och sexuella övergrepp mot barn. I
dessa samråd ingår representanter för Socialtjänsten, Åklagarmyndighe-
ten, Polismyndigheten samt Barn- och ungdomspsykiatriska kliniken
och i tillämpliga fall Barn- och ungdomsmedicinska kliniken alt
Kvinnokliniken. Vid vissa tillfållen deltar även representanter från
Statens Rättsläkarstation. Undertecknad, Björn Lundin är sedan cirka
5 år en av de samlande personerna i denna verksamhet.
Samrådsärenden är en vanlig företeelse vid berörda kliniker på
Universitetssjukhuset i Linköping. Under åren -92 -93 har sammanlagt
cirka 90 ärenden varit föremål för samrådsförfarande.
Av särskilt intresse i det aktuella fallet är också att den beklagligtvis
mycket okända diagnosen Miinchausens Syndrom by Proxy (MSbP)
särskilt har uppmärksammats av undertecknade Stefan Croner och
Björn Lundin, vilket bl a resulterat i en presentation vid Läkarsällska-
pets Riksstämma -90 och att kollegorna på Universitetssjukhuset har
fått Srsk information om detta tillstånd.
1995/96 :JO1
249
Munchausens Syndrom by Proxy är en diagnos som, vilket tydligt
visas av det aktuella fallet, ofta gäckar inblandad personal i alla
inblandade verksamheter under långa tider. För att kunna ställa dia-
gnosen måste man överhuvudtaget känna till den, vilket är mycket
ovanligt, särskilt inom socialtjänsten. En annan förutsättning för att
kunna ställa diagnosen är att man håller vetskap om den levande som
en differentialdiagnostisk möjlighet i svårlösta fall med ovanliga klinis-
ka bilder. Dessa förutsättningar gäller i det aktuella fallet. Tankar på
MSbP har alltså förelegat i de differentialdiagnostiska resonemangen
men all tillgänglig erfarenhet i den internationella litteraturen visar
entydigt att diagnosen endast kan ställas när förövaren ertappas på bar
gärning eller när laboratorieundersökningar kan påvisa spår ex av
förgiftning. Att under ett utredningsarbete konfrontera en möjlig förö-
vare av denna typ av barnmisshandel med frågor om detta är inte en
möjlig utredningsväg.
Mot bakgrund av ovan refererade långvariga och omfattande erfa-
renhet av arbete med barnmisshandel och sexuella övergrepp har vi
från Universitetssjukhusets sida kontaktat Socialstyrelsen och Socialde-
partementet för att fa till stånd en diskussion om tillämpning av
anmälningsskyldigheten i § 71, 2:a stycket, socialtjänstlagen. Ett första
möte ägde rum på Socialdepartementet 93 09 02 då Universitetssjuk-
huset representerades av överläkaren Carl Göran Svedin, Barn- och
ungdomspsykiatriska kliniken. I förlängningen av detta kommer under
våren -94 möten med erfarna personer från samtliga ingående myndig-
heter att arrangeras i Linköping.
Det aktuella fallet illustrerar väl motivet till detta uppföljningsarbe-
te. Gränsdragningen mellan tanke och "kännedom om något som kan
innebära att socialtjänsten behöver ingripa till en underårigs skydd" är
svår att dra. En stelbent tillämpning som skulle innebära ett okritiskt
anmälande i alla fall där barnmisshandel/sexueila övergrepp kan vara
en möjlig differentialdiagnos skulle leda till ett anmälningsraseri som
kraftigt skulle försvåra och överbelasta allt utredningsarbete. Denna
generella aspekt på problemet gäller alla former av barnmisshandel
och sexuella övergrepp.
I detta specifika fall, MSbP, är denna problematik ytterligare tillspet-
sad. I den aktuella flickans fall var en vägledande berättelse från
flickan själv utesluten och med den lokala expertis vi har på området
måste vi bestämt hävda att det vore ett konstfel att tillkännage en
misstanke till misstänkta förövaren.
I den andra delen av anmälan riktas kritik mot avdelningsläkare
Kerstin Nordenskjöld för att ha förhindrat Socialnämndens tjänstemän
i sin tjänsteutövning. Till detta vill undertecknade lägga följande
kommentar:
Vi instämmer i allt väsentligt i den redogörelse som lämnats av Dr
Nordenskjöld. Mot bakgrund av den praxis vi har vid Universitetssjuk-
huset i samarbete med sociala myndigheter, åklagarmyndighet och
polismyndighet här i Linköping anser vi också att strävandena att
sammankalla ett samråd för planering av nödvändiga åtgärder innan
patienten informerades om omhändertagandebeslutet är riktig när man
har en målsättning att åstadkomma minsta möjliga skada och bästa
möjliga utrednings- och behandlingsförlopp. Även i denna fråga finns
en principiell problematik om hur lagens intention med snabbast
möjliga information skall tillämpas. I det aktuella fallet kan utfallet
efter att modern informerats om LVU-beslutet sägas starkt ge stöd åt
betydelsen av de beslut som fattades i Samråd 91 10 03 innan beslutet
meddelades. Det är också av intresse att notera att samrådet inleddes
med information om MSbP för inblandade tjänstemän från socialtjäns-
ten som inte hade tidigare kännedom om detta. Att man inom ramen
1995/96:JO1
250
för ett gott samarbete mellan socialtjänst, övriga myndigheter och
sjukvården alltså är beredd att modifiera sina insatser tills man har
erforderlig information om det aktuella tillståndet framstår alltså som
förnuftigt.
I det aktuella fallet hade insatsen av ett kontinuerligt övervak av
flickan redan tillgodosett skyddsaspekten. I detta läge kan det hävdas
att beslut om ett akut LVU kanske inte borde ha fattats på bristfälligt
informationsunderlag redan lördagen den 2 oktober utan skjutits till
efter samrådet söndagen den 3 oktober. Om så hade skett hade den
aktuella problematiken om hur modern och fadern skulle underrättas
inte behövt bli ett problem.
Sammanfattningsvis vill undertecknade hävda att handläggningen av
det aktuella fallet i praktiken snarare varit exemplariskt än klander-
värt. Att ärendet dock reser principiella frågeställningar är tydligt och
vi avser därför att diskutera bl a detta ärende vid de kommande
konferenserna om lagstiftningens praktiska tillämpning under våren
1994.
Beträffande punkten 2 i anmälan anförde avdelningsläkaren Kerstin
Nordenskjöld i huvudsak följande.
Lördagen den 2 oktober 1993 informerades jag före morgonronden på
Universitetssjukhusets barnklinik avd. 16 A om de händelser på mor-
gonen, som lett till upptäckten av att patienten Ida sannolikt miss-
handlats av modern med en stor spik i hörselgången. Med anledning
av det inträffade gav jag barnet omedelbart skydd i form av kontinuer-
ligt extravak utan avbrott, kontaktade socialjouren i Linköping och
gjorde också polisanmälan omedelbart.
Patienten hade haft synnerligen långvariga besvär från främst öronen
och huvudsakligen skötts vid vårdcentral på hemorten samt öronklini-
ken och barnkliniken i Norrköping och bl.a. opererats pga kroniska
öroninfektioner två ggr i vardera örat. Trots vård i Norrköping, där
också kuratorskontakt utvecklades, då modern önskade vårdnadsbidrag
för barnet pga dess öronbesvär, sökte modern i stället hjälp på Univer-
sitetssjukhuset i Linköping. Barnets besvär utreddes noga i samarbete
mellan öron-, barn- och barnpsykiatriska klinikerna US. Barnet påvi-
sades ha en hörselnedsättning och erhöll hörapparat, som hjälpte
barnet avsevärt. Modern hade många samtal med barnpsykiater för att
kartlägga behovet av stöd till barnet och familjen, och utvecklingsbe-
dömningen av barnet gjordes av barnpsykolog. Patienten vårdades på
barnkliniken från 20 aug—24 oktober 1993 med avbrott endast den
23—37 sept. Under vårdtiden bemödade sig personalen mycket inten-
sivt att ge förebildlig omvårdnad och kärleksfulla instruktioner till
modern, som uppfattades anstränga sig att göra sitt bästa. Den oro runt
mor och barn som funnits initialt och nödvändiggjorde noggranna
observationer i början av vårdperioden hade för länge sedan minskat
mycket, då allt morgonen den 2 oktober ändrades, då den sannolika
orsaken till flickans besvär uppdagades. Den kompetenta personalen
bemästrade den nya situationen väl och kunde fortsätta att hantera
modern och barnet med lugn och varsamhet.
Två polismän infann sig snabbt till avdelningen och inhämtade
information om händelseförloppet. Polisen önskade att kontakten med
socialförvaltningen snabbt etablerades samt att kriminalpolisen skulle
övertaga ärendet. Socialjouren i Linköping kontaktade socialjouren i
Norrköping, som för dagen hade ansvaret för patientens hemortskom-
mun. Denna instans sökte i sin tur samband med socialkontoret i
Valdemarsvik, vilket lyckades efter kl. 18 den 2 oktober.
1995/96: JO 1
251
Under dagen sökte jag kontakt med bakjouren på barn psykiatriska
kliniken Marie Franck, som i sin tur ringde sin klinikchef överläkare
Björn Lundin.
Kriminalpolisen kontaktade mig på eftermiddagen och gav instruk-
tioner rörande redskapet, som begagnats av modern.
I ärenden som rör fysisk misshandel och sexuella övergrepp på barn
har sedan flera år tillbaka begagnats samrådsförfarande, där represen-
tanter från flera myndigheter samlas för meningsutbyte och planlägg-
ning av utredningsgång och beaktande av skydd för brottsoffer och
omhändertagande av brottslingar. Samråden hålls ofta på barnkliniken
el. barnpsykiatriska kliniken och brukar kunna åstadkommas med
kort varsel, oftast inom 1—2 dygn. Vid dessa samråd brukar social-
tjänstemän i chefsställning, poliser, åklagare, läkare och psykologer
kunna dryfta procedurfrågor och bedöma behov av olika insatser för
att effektivisera arbetet och taga hänsyn till olika myndigheters arbets-
metoder och möjliga ramar.
På kvällen den 2 oktober medelade socialkontoret i Valdemarsvik
sina kollegor i Linköping att man tagit beslut enl. LVU och önskade
att dessa skyndsamt meddelade modern detta, medan andra tjänstemän
var beredda att i anslutning till detta göra motsvarande i Valdemarsvik,
där fadern och syskonet Göran fanns. Jag föreslog då att sedvanligt
samråd sammankallades till följande dag söndagen den 3 oktober kl.
11.30. Ordinarie ledamoten i Vuxennämnden (Valdemarsvik) Urban
Lööv rådgjorde med områdeschefen Gun-Britt Skill och beslöt att
samma kväll den 2 oktober låta kollegorna i Linköping fullgöra
arbetsuppgiften och låta meddela modern LVU-beslutet. Två socialsek-
reterare i Linköping kom därför till avdelning 16 A ung. kl 22. Vid
denna tidpunkt sov Ida, 2 år, under övervakning och även modern till
Ida sov i samma sjukrum. Socialsekreterarna avstod från att väcka
modern, och meddelade detta till kollegerna i Valdemarsvik, som också
uppsköt denna arbetsuppgift. De rapporterade till mig och dr Marie
Franck om det inträffade. Nytt samtal med Urban Lööv avslutades den
3 oktober kl. 00.30 med överenskommelsen att samråd skulle äga rum
kl 11.30. Klockan 00.45 ringde Urban Lööv mig och framförde att
man avsåg att framföra LVU-beslutet kl. 8.30 på morgonen.
På morgonen den 3 oktober kl. 6.55 ringde jag t.f. klinikchefen
Stefan Croner och redogjorde för händelseutvecklingen, eftersom jag
oroade mig för konsekvenserna av denna ordning. Överläkare Stefan
Croner övertog samarbetskontakterna med socialförvaltningen i Valde-
marsvik och diskuterade med klinikchefen på barnpsykiatriska kliniken.
Resultatet av dessa överläggninger blev att samråd utlystes till kl. 12.30
samma dag.
Vid detta samråd var överläkare Björn Lundin ordförande. I samrå-
det deltog socialsekreterare Barbro Lindholm (från Norrköping, social-
sekreterare Tommy Wretman (från Norrköping), barnpsykiater Marie
Franck, barnmedicinöverläkare Stefan Croner, jag själv, barnsjukskö-
terskan Lotta Althin, barnsköterskan Maj-Britt Strömqvist och krimi-
nalpoliserna med aktuellt beredskapsuppdrag Erland Dahlqvist och
Anders Hallinder. Under samrådet redogjorde Björn Lundin för syn-
dromet Munchhausen by Proxy och beskrev tydligt att handläggningen
av dessa sällsynta fall ofta kräver samarbete mellan flera instanser.
Utredningen är ofta mycket komplicerad. Rehabiliteringen av brottsof-
fer är en svår uppgift, brottslingarna kan i kris handla mycket destruk-
tivt och risk för suicid föreligger. Förövarna av denna typ av egenartad
misshandel är svåra att komma till rätta med trots massiva insatser. —
Vid samrådet fastställdes en arbetsordning.
Efter samrådet informerades modern om gjorda anmälningar till
polisen, socialförvaltningen, LVU-beslutet, polisförhör hölls, och barn-
1995/96:JO1
252
psykiater Marie Franck medverkade till att modern kunde beredas
tillfällig vård på vuxenpsykiatriska kliniken. (Fadern erhöll informa-
tion i anslutning härtill.)
Min uppfattning är att det mödosamma arbetet med det långvarigt
illa behandlade barnet, där många instanser länge försökt hjälpa barnet
och ung. två månaders sjukhusvård slutgiltigt krävdes, innan orsaken
till flickans besvär uppdagades, stämmer till grundlig eftertanke. Den 2
och 3 oktober 1993 sköttes samarbetet mellan berörda instanser med
målet att fullfölja arbetet på bästa vis och tillfoga redan skadade
människor så litet skada och smärta som möjligt, vilket mål uppnåd-
des.
Den fördröjning i meddelandet av LVU-beslutet som ägde rum pga
att Idas mor sov på kvällen den 2 oktober och kom att uppskjutas till
efter samråd ägt rum och god beredskap etablerats för omhändertagan-
de av förutsedd svår krisreaktion, uppfattar jag, som ett resultat av
önskat samarbete med goda avsikter och iakttagande av formalia.
Kunskaperna om syndromet Miinchhausen by Proxy, som förmedla-
des av Björn Lundin, anser jag, bidrog på ett bra sätt till förståelsen av
problemet och möjliggjorde slutförandet av arbetsuppgifterna på jour-
tid helgen 2—4 oktober. Modern hade ingen möjlighet att ytterligare
skada Ida efter upptäckten av det skadeframkallande verktyget och
barnet hade kontinuerligt extravak.
Sammanfattningsvis avvisar jag bestämt anklagelsen om hinder för
tjänsteutövning och delgivning. Många timmar förflöt från min anmä-
lan till socialjouren på förmiddagen den 2 oktober, till dess LVU-
beslut togs på kvällen, och delgivning av beslutet var socialtjänsten i
Linköping beredda att utföra. Det var socialtjänsten i Linköping, som
självständigt fattade det enligt min mening kloka beslutet att uppskjuta
delgivningen från sena kvällen till följande dag, då modern och barnet
sov i samma rum under fortlöpande övervakning. Något hinder för
socialtjänstemännens verksamhet utgjorde varken jag eller någon an-
nan. (Jag själv och även dr Marie Franck fanns på avdelningen sent på
kvällen den 2 oktober, och vi var beredda att agera om nödvändigt
efter den planerade delgivningen.)
Följande morgon övertogs samarbetet mellan berörda myndigheter
av överläkare Stefan Croner, som också föreslog samordning genom
samråd enligt sedan flera år inarbetade rutiner.
Den fördröjning som ägde rum från min anmälan till socialjouren
på förmiddagen den 2 oktober till LVU-beslutet togs samma kväll
sammanhängde med organisationen av jourtjänsten för socialförvalt-
ningen i Linköping, Norrköping och Valdemarsvik. Omständigheterna
blev ändå sådana att det enligt min mening önskvärda samrådet
föregick delgivningen av LVU-beslutet, som endast var en del av
förväntade åtgärder, som med fördel samordnades. Socialförvaltningens
tjänstemän medverkade till att följa rekommenderade rutiner.
Rädslan och indignationen, som mobiliseras då barnmisshandel av-
slöjas och svårigheten att uthärda, sakligt analysera och realistiskt möta
den krissituation som då uppstår, har kunnat bemästras väl genom
samrådsförfarandet i det aktuella fallet.
Jag frågar mig hur den interna rapporteringen fungerar inom social-
förvaltningen, när den leder fram till en fullständigt ogrundad JO-
anmälan.
För mig är det uppenbart att det föreligger ett starkt behov av
uppföljande diskussion och bearbetning av skilda instansers problem
med fallet.
1995/96: JO 1
1995/96: JO 1
Vuxennämndens arbetsutskott har bemött remissvaret. I bemötandet
har socialförvaltningen bl.a pekat på att sjukvårdspersonalen en längre
tid haft misstankar om att mamman förorsakat skadorna på Ida. Vidare
har man framhållit att Ida och mamman varit vakna vid 22-tiden den
2 oktober 1993. Vid 24.00—0.30-tiden har socialjouren beslutat att
avvakta med delgivningen till morgondagen.
I avgivet yttrande över punkterna 2.2.1 och 2.2.2 ovan anförde Social-
styrelsen följande.
Bakgrund
Vuxennämndens arbetsutskott i Valdemarsviks kommun beslutade
1993-12-02 att till JO anmäla att Lasarettet i Norrköping och Universi-
tetssjukhuset i Linköping underlåtit att göra anmälan enligt 71 §
socialtjänstlagen samt att jourhavande läkare vid barnkliniken på Uni-
versitetssjukhuset i Linköping hindrat nämndens tjänstemän att delgiva
och verkställa ett LVU-beslut i samma ärende.
JO har infordrat utredning och yttrande från Landstingsstyrelsen i
Linköping samt erhållit yttrande från Vuxennämndens arbetsutskott i
Valdemarsvik.
Socialstyrelsen fick ärendet för yttrande från JO 1994-03-04. Social-
styrelsen har infordrat kopior av patientjournaler från Lasarettet i
Norrköping och Universitetssjukhuset i Linköping. Yttrande har också
inhämtats från Socialstyrelsens vetenskapliga råd, Lars Jacobsson, pro-
fessor i allmän psykiatri vid Umeå universitet (bifogas) (här utelämnat).
Ärendet gäller en flicka (I.) född i juli 1991, som under lång tid haft
upprepade kontakter först med Lasarettet i Norrköping och därefter
med Universitetssjukhuset i Linköping. Kontakterna har främst gällt
öroninflammationer, men också uppfödningsproblem, urinvägsinfek-
tioner, allergiproblem och olycksfall. I samband med en sjukhusvistel-
se i början av oktober 1993 fann man flickan skrikande i moderns knä
med händerna för öronen. Samtidigt hittades en spik under kudden.
Anmälan gjordes till Socialförvaltningen och Polisen. Diagnosen
Miinchhausens syndrome by Proxy ställdes på modern. Beslut om
omedelbart omhändertagande fattades samma dag.
71 § Socialtjänstlagen
Enligt 71 § socialtjänstlagen är bl.a. myndigheter inom hälso- och
sjukvården skyldiga att genast göra anmälan till socialnämnden om de
i sin verksamhet lär kännedom om något som kan innebära att
socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Sådan anmäl-
ningsskyldighet gäller också dem som är anställda hos en hälso- och
sjukvårdsmyndighet. Dessutom har vissa yrkeskategorier, oberoende av
anställning, alltid anmälningsskyldighet, t.ex. läkare och barnmorskor.
Socialstyrelsen kan först konstatera att samtiig inblandad personal
vid de båda aktuella sjukhusen, dvs. läkare, sköterskor och kuratorer,
omfattas av anmälningsskyldigheten i 71 § SoL.
Anmälningsplikten förutsätter inte att det är klarlagt att socialnämn-
den behöver ingripa. Även uppgifter som är svårbedömda eller obe-
styrkta skall anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i behov av
stöd eller hjälp från socialnämndens sida. Det ankommer därefter på
socialnämnden att undersöka vilken grund som kan finnas för uppgif-
ten och utreda det eventuella behovet av åtgärder.
254
I flera yttranden från de båda sjukhusen framhålls att anmälnings-
pliktiga misstankar enligt 71 § SoL inte hade förelegat.
Professor Lars Jacobsson framhåller i sitt yttrande att han anser att
man inte kan kritisera handläggningen vid Universitetssjukhuset i
Linköping. Snarare bör man, enligt hans uppfattning, ha respekt för
deras tålmodiga och systematiska arbete med den här typen av pro-
blem.
Socialstyrelsen konstaterar emellertid att flera händelser är av sådan
art att personalen bör ha haft starka misstankar om att flickan varit
utsatt för misshandel. Misstanke om misshandel är tillräckligt för att
anmälningsskyldighet skall föreligga och Socialstyrelsen kommer där-
för fram till att anmälan borde ha skett i ett tidigare skede.
I yttrandet från barnkliniken vid Lasarettet i Norrköping anförs att
vid kontroll av kirurgklinikens journal framkommit att flickan legat
inne vid två tillfällen p.g.a. brännskada. Vid det ena tillfället efter att
ha stoppat ena armen i en varm bakugn och vid det andra efter att ha
fatt kokande vatten över sig. Dessutom hade flickan vårdats för obser-
vation efter att ha ramlat utför en trappa.
I samma yttrande uppges att modern haft kuratorssamtal, varvid en
pressad familjesituation hade framkommit. Någon grund för att miss-
tänka bakomliggande vanvård eller misshandel ansågs emellertid inte
ha funnits. På vilket sätt familjesituationen varit pressad sägs inte i
yttrandet. Fördjupad samtalskontakt hade planerats, men inte blivit av.
När kuratorn föreslog samråd med socialförvaltningen motsatte sig
föräldrarna detta.
I samband med att modern sökte fortsatt vård på öronkliniken i
Linköping hade kuratorn en sista kontakt med öronkliniken i Norrkö-
ping med anledning av några episoder där som gjorde att moderns
vård av flickan ifrågasattes. De farhågor personalen på barnkliniken
haft rörande moderns vård vidarebefordrades därvid.
Vilka farhågor som funnits beträffande moderns vård framgår inte
av yttrandet. Det bör framhållas att när någon brister i vården av sitt
barn är det i regel mest adekvat att socialtjänsten sätter in resurser. I
alla händelser hade det varit befogat att socialtjänsten hade fatt möjlig-
het att utreda eventuella behov av insatser.
Av journalanteckning i september 1991 vid öronkliniken i Norrkö-
ping framgår att Ida har en skada på hörselgången, sannolikt p.g.a.
petning med något främmande material vilket har förnekats av föräld-
rarna. Från samma klinik anförs att det mest avvikande i flickans
öronsjukdom har varit de återkommande blödningarna från hennes
hörselgångar och svårigheten att trots relevant medicinering i kombi-
nation med operationer fa bukt med hennes åkomma. Möjlig orsak till
åkomman av mer annorlunda karaktär har därför diskuterats både
internt och externt. Det uppges också att den äldre brodern hade
identiska besvär i början av sin levnad. Dessutom har man uppenbarli-
gen i kontakt med barnkliniken i samband med att modern sökte
fortsatt vård i Linköping diskuterat vissa farhågor rörande moderns
vård av flickan. Även om man inte ansett att det funnits grund för en
anmälan tidigare borde man vid lasarettet senast vid detta informa-
tionsutbyte och efter en samlad bedömning ändå ansett sig haft fog för
en anmälan.
I yttrande från öronkliniken i Linköping uppges att i diskussioner
med barnkliniken på samma sjukhus hade flera diagnoser övervägts,
bl.a. Miinchhausens syndrom. Även övervakning av mor och barn
hade diskuterats och företagits så långt resurserna räckte. Med hänsyn
till de mycket ovanliga symptomen togs kontakt med barnotologisk
expertis i USA, varvid uppgift erhölls om att man där inte sett
liknande symptom. Några avgörande bevis för M. syndrom ansågs inte
1995/96:JO1
255
ha framkommit 1993-09-10. Vid samma tidpunkt gjordes bedömningen
att misstanken om detta mycket ovanliga syndrom inte var tillräckligt
stark för att anmäla.
Både i öronkiinikens yttrande och i ett yttrande från Stf cheföveriä-
kare Stefan Croner m.fl. framhålls att M. syndrom är mycket ovanligt
och svårdiagnostiserat. 1 det sistnämnda yttrandet påpekas också att
diagnosen endast kan ställas när förövaren ertappas på bar gärning
eller när laboratorieundersökningar kan påvisa spår av t.ex. förgift-
ning. Att under ett utredningsarbete konfrontera en möjlig förövare av
denna typ av barnmisshandel med frågor om detta ansågs, enligt
yttrandet, inte vara en möjlig utredningsväg.
Det förefaller som om sjukhuset i Linköping haft ett mer långsiktigt
perspektiv för ögonen, där ambitionen tycks ha varit att erhålla bevis
för den misstänkta sjukdomen och därmed en förklaring till situation-
en, vilket har lett till att omsorgen om barnet och skyldigheterna i
detta avseende har försummats.
Socialstyrelsen vill i anslutning till det synsätt som avspeglas i
öronkiinikens yttrande framhålla följande. Att M. syndrom är mycket
sällsynt förekommande och att bevis för syndromet bara kan erhållas
om vederbörande tas på bar gärning eller dyl. innebär inte att anmäl-
ningsskyldigheten skulle inträda vid en senare tidpunkt i dessa situatio-
ner än vid andra barnmisshandelsfall. Som tidigare sagts förutsätter ju
inte anmälningsplikten att det är klarlagt att socialnämnden behöver
ingripa. Det räcker således med att det föreligger misstankar om
missförhållanden för att anmälningsskyldighet skall inträda.
Det bör understrykas att syftet med anmälningsskyldigheten enligt
71 § SoL är att värna om och skydda barn. Både en sådan anmälan
och ett ingripande från socialnämndens sida påverkar alltid de inblan-
dade personerna, ibland på ett mycket negativt sätt. Detta får dock inte
tas till intäkt för en passivitet från ansvarig personal. Tvärtom, måste
det enligt Socialstyrelsens uppfattning anses som mycket viktigt att
man från både sjukvårdens och socialtjänstens sida lär sig att hantera
dessa svåra situationer.
Om man från sjukvårdens sida ansåg att det fanns starka skäl för att
avvakta med en utredning hos socialnämnden kunde dessa motiv ha
framförts samtidigt som en anmälan borde ha gjorts. Det hade därefter
ankommit på socialnämnden att göra sin bedömning av det befogade i
att avvakta eller att sätta igång en utredning. Denna bedömning
ankommer alltså inte på sjukvården att göra. Enligt 14 kap. 2 §
sekretesslagen (1980:100) hindrar inte sekretessen att uppgifter lämnas
mellan sjukvården och socialtjänsten om det behövs för att den enskil-
de skall få nödvändig vård, behandling eller annat stöd. I här aktuella
situation hade ett ömsesidigt uppgiftsutbyte mellan sjukvården och
socialtjänsten sålunda också varit möjligt för att bättre kunna bedöma
vad som var mest adekvat att göra i den uppkomna situationen.
Sammanfattningsvis anser Socialstyrelsen att de uppgifter och den
misstanke som fanns vid Lasarettet i Norrköping och vid Universitets-
sjukhuset i Linköping innebar att man från båda dessa håll hade haft
anledning att anmäla förhållandena till socialnämnden innan det gått
så långt att modern ertappats på bar gärning. Det kan inte nog
framhållas att det inte måste vara klarlagt att socialnämnden behöver
ingripa för att en anmälningsskyldighet skall föreligga.
Ärendet kommer att utredas vidare av Socialstyrelsens regionala
tillsynsenhet i Jönköping i de delar som gäller hälso- och sjukvårdsper-
sonalens yrkesutövning vad avser utebliven anmälan till socialnämn-
den.
1995/96:JO1
Underrättelse om beslut
1995/96:JO1
Bestämmelse om att part skall underrättas om beslut som avser myn-
dighetsutövning mot enskild finns i 21 § förvaltningslagen (1986:223).
Här stadgas också i vilken form sådan underrättelse skall ske.
Dessutom finns ett stadgande i 38 § lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) om att delgivning i vissa former
inte är tillåten i mål och ärenden enligt denna lag.
Av förvaltningslagen framgår däremot inte när underrättelseplikten
skall fullgöras. Enligt Hellners kommentar till förvaltningslagen anses
det ligga i sakens natur att underrättelser om beslut bör ske så snart
som möjligt. I kommentarerna sägs vidare att om beslutet är verkställ-
bart omedelbart — som här aktuella beslut enligt 6 § LVU — bör
beslutet omgående överbringas till parten.
Barnets behov av skydd var tillgodosett i detta fall. Om sjukvårds-
personalens uppgift att modern sov vid 22-tiden beslutsdagen är kor-
rekt anser Socialstyrelsen att det inte fanns anledning att tolka begrep-
pet omgående som en tidpunkt tidigare än morgonen efter beslutet.
Om däremot socialtjänstens uppgift är riktig anser Socialstyrelsen att
sjukvårdspersonalen agerat felaktigt genom att förhindra en underrät-
telse under beslutskvällen.
2.3 Övrig utredning
2.3.1 Socialstyrelsens vidare utredning
Socialstyrelsens regionala tillsynsenhet i Jönköping (RT-J) har därefter
prövat läkarnas ansvar enligt vad styrelsen förutskickade i sitt yttrande.
I beslut den 16 januari 1995 anförde Socialstyrelsen RT-J följande.
Bakgrund
Socialstyrelsen har den 20 juni 1994 avgett ett yttrande över JO-remiss
i anledning av en anmälan från vuxennämndens arbetsutskott i Valde-
marsviks kommun rörande bl a sjukhusens i Norrköping och Linkö-
ping underlåtenhet att göra en anmälan enligt 71 § socialtjänstlagen.
Ärendet gäller en flicka (Ida) född i juli 1991, som under lång tid
haft upprepade kontakter först med Lasarettet i Norrköping och däref-
ter med Universitetssjukhuset i Linköping. Kontakterna har främst
gällt öroninflammationer, men också uppfödningsproblem, urinvägsin-
fektioner, allergiproblem och olycksfall. I samband med en sjukhusvis-
telse i början av oktober 1993 fann man flickan skrikande i moderns
knä med händerna för öronen. Samtidigt hittades en spik under
kudden. Anmälan gjordes till socialförvaltningen och polisen. Diagno-
sen Munchhausens syndrome by proxy ställdes på modern. Beslut om
omedelbart omhändertagande av barnet fattades samma dag.
I Socialstyrelsens yttrande anges att ärendet kommer att utredas
vidare av Socialstyrelsens regionala tillsynsenhet i Jönköping i de delar
som gäller hälso- och sjukvårdspersonalens yrkesutövning vad avser
utebliven anmälan till socialnämnden.
Regionala tillsynsenheten har tagit del av samtliga handlingar som
utgjorde underlag för Socialstyrelsens yttrande den 20 juni 1994. I ett
av Socialstyrelsen inhämtat yttrande från Socialstyrelsens vetenskapliga
råd, Lars Jacobsson, professor i allmän psykiatri vid Umeå universitet
anför Jacobsson bl.a. följande.
"I det aktuella fallet är det uppenbart att man från de olika
inblandade klinikerna i såväl Norrköping som i Linköping, lagt ner ett
stort och omfattande arbete på att försöka diagnostisera och förstå
flickans problem. Efter hand växer misstanken att det skulle kunna
257
17 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
röra sig om påförda skador och då sannolikt från någon av föräldrar-
na. Detta är emellertid svårt, för att inte säga omöjligt att leda i bevis.
Det man gör i Linköping är att tålmodigt försöka samla kunskaper och
samtidigt försöka övervaka flickan så att ev ytterligare skada inte ska
kunna ske. När man till slut Sr tydligt bevis sätts en handlingsplan in
som redan finns utarbetad för den här typen av fall. I detta anser jag
att Linköping har utvecklat en föredömlig modell för hur man ska
hantera denna oerhört svåra typ av situation i form av samråd där en
rad inblandade viktiga instanser deltar.
Att för tidigt i en sådan här komplicerad och svår process yppa
misstanken skulle kunna leda in i en rad oförutsägbara händelser —
vem orsakar skadan? modern? fadern?, om skadegöraren drivs till sina
handlingar av en svår och för vederbörande själv ohanterlig och
okontrollerbar inre konfliktsituation med otillfredsställda djupa behov
som inte kan tillgodoses, skulle ett alltför tidigt och okoordinerat
avslöjande av en misstanke kunna leda till ytterligare ännu svårare
misshandelsepisoder, alternativt till självdestruktiva handlingar (som då
visserligen inte drabbar omgivningen, men som indirekt skulle kunna
få svåra konsekvenser). Med tanke på att denna typ av tillstånd
dessbättre ändå är relativt ovanliga, men samtidigt möjligen ökande
och därför kunskapen fortfarande begränsad, anser jag att man inte
kan kritisera handläggningen vid Universitetssjukhuset i Linköping.
Snarare bör man ha respekt för deras tålmodiga och systematiska
arbete med den här typen av problem.
Jag noterar också att läkarna i sitt arbete haft ett längre perspektiv i
sitt handlande där man sätter in "avslöjandet" i ett långsiktigt perspek-
tiv där det handlar om att ta tillvara alla inblandades intressen, den
aktuella flickan, brodern, modern och fadern. Detta sker bäst genom
det omfattande planeringsarbetet som man rutinerat genom samråds-
förfarandet där barnmedicin, barnpsykiatri, vuxenpsykiatri, polismyn-
digheter och socialtjänst deltar. Socialtjänsten i Valdemarsvik har
inriktat sig på det akuta omhändertagandet (som redan var gjort) och
inte sett problemet i hela dess vidd.
Det inträffade visar emellertid att arbete med den här typen av
problem måste utvecklas ytterligare och i detta borde ingå att på ett
tidigare stadium på något sätt koppla in socialtjänsten utan att det
dock behöver innebära en anmälan enligt § 71 SoL. En tidigare
kontakt skulle rimligtvis ha kunnat innebära ett mindre traumatiskt
möte mellan sjukvården och socialtjänsten i deras gemensamma försök
att skydda livet för de mest värnlösa (i detta fallet är en hel familj offer
för starka och fortfarande i långa stycken okända, eller bara delvis
kända psykologiska och sociala krafter)."
Bedömning
Av handlingarna i ärendet framgår att en omfattande utredning gjorts
av de inblandade klinikerna i syfte att finna orsaken till flickans
sjukdomsbesvär. Man har även lagt ned ett stort arbete på att behandla
hennes tillstånd. Regionala tillsynsenheten finner inte skäl att rikta
någon kritik mot det medicinska omhändertagandet av flickan.
I Socialstyrelsens yttrande den 20 juni 1994 anges bl a att anmäl-
ningsplikten enligt 71 § socialtjänstlagen inte förutsätter att det är
klarlagt att socialnämnden behöver ingripa. En misstanke om misshan-
del är tillräcklig för att anmälningsskyldighet skall föreligga. Av hand-
lingarna framgår att misstanke om att flickans moder led av Miinch-
hausens syndrome by proxy hade förelegat en tid innan hon togs på
bar gärning. En anmälan till socialnämnden kunde därför ha skett
tidigare än som blev fallet. Med stöd av vad Jacobsson anfört finner
regionala tillsynsenheten emellertid att den försumlighet som berörd
1995/96:JO1
258
personal härvidlag kan anses ha gjort sig skyldig till kan förklaras av
att moderns diagnos är ovanlig och svårbedömd. Man försökte vidare
övervaka flickan så att hon inte skulle skadas ytterligare. Regionala
tillsynsenheten anser med hänsyn härtill att någon anmälan till Hälso-
och sjukvårdens ansvarsnämnd med yrkande om disciplinpåföljd för
berörd personal inte är påkallad.
Beslut
Socialstyrelsens regionala tillsynsenhet i Jönköping lämnar detta ären-
de utan ytterligare åtgärd.
Detta beslut har fattats av medicinalrådet Claes Tollin. I handlägg-
ningen har deltagit avdelningsdirektör Johan Ostenson-Rogemark och
byrådirektören Ann-Kristin Kvist, tillika föredragande.
Regionala tillsynsenheten kommer under våren 1995 att genom
besök på ifrågavarande sjukhus följa upp deras rutiner vad avser
anmälningar enligt 71 § socialtjänstlagen.
Enligt uppgift från Socialstyrelsen, RT-J, skulle besöket äga rum under
hösten 1995.
2.3.2 Infordrade handlingar
Protokollet från den (94-02-28) oavslutade förundersökningen i aktu-
ellt ärende (C 1118-93) har funnits tillgängligt på ombudsmannaexpe-
ditionen. I den upptagna anmälan den 2 oktober 1993 har Kerstin
Nordenskjöld bl.a uppgivit: "Personalen har hela tiden haft misstankar
mot modern och dessa stärktes givetvis efter detta." I en tjänsteanteck-
ning över ett telefonsamtal med Kerstin Nordenskjöld samma dag
antecknas "Det har tidigare förelegat en viss misstanke att Idas mor
varit orsaken till Idas skador. Docenten Claes Möller uppgav den 7
december 1993 i ett läkarutlåtande att användas vid polisutredning
bl.a.: "Patienten överföres till Barnkliniken på misstanke oförklarliga
blödningar — misshandel?"
3 Bedömning
I beslut den 22 juni 1995 anförde JO Norell Söderblom följande.
3.1 Anmälningsskyldigheten enligt 71 § SoL
I 6 kap. föräldrabalken (FB) ges de grundläggande bestämmelserna till
skydd för barnet. I 1 § föreskrivs att barn har rätt till omvårdnad,
trygghet och en god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin
person och egenart och far inte utsättas för kroppslig bestraffning eller
annan kränkande behandling.
Vårdnaden ankommer enligt 2 § i första hand på föräldrarna eller
särskilt förordnad förmyndare.
Vid sidan av vårdnadshavarna har socialnämnden ett särskilt ansvar
för barn och ungdom. I 12 § socialtjänstlagen föreskrivs att social-
nämnden skall verka för att barn och ungdom växer upp under trygga
och goda förhållanden och att nämnden skali sörja för att barn och
1995/96:JO1
259
ungdom som riskerar en ogynnsam utveckling får det skydd och stöd
som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa kräver det,
vård och fostran utanför det egna hemmet.
Det är således socialnämnden som har det yttersta ansvaret för barns
välfärd när ordinarie vårdnadshavare av något skäl sviktar i sina
uppgifter.
Anmälningsplikten i 71 § SoL skall därför ses i belysning av nämn-
dens ansvar enligt 12 §. Det är socialnämndens ansvar att vidta de
åtgärder som kan vara påkallade i det enskilda fallet. Socialnämnden
är också den myndighet som har den överblick som krävs för att bäst
kunna vidta erforderliga åtgärder till skydd för det enskilda barnet. En
förutsättning för att socialnämnden skall kunna lösa denna uppgift är
självfallet att nämnden verkligen får den information som en underrät-
telse enligt 71 § SoL syftar till.
Den anmälningsplikt enligt 71 § SoL som åvilar olika kategorier
offentliga tjänstemän är absolut och får således inte bli föremål för
överväganden av tjänstemännnen själva. Föreligger sådan omständighet
som anges i 71 §, skall vederbörande tjänsteman därför anmäla förhål-
landena till socialnämnden. Jag kan här också ställa mig bakom den
redovisning Socialstyrelsen lämnat rörande förutsättningarna och skyl-
digheterna att göra anmälan enligt 71 § SoL.
Anmälningsplikten syftar således till att ett visst förhållande som kan
kräva ett ingripande eller annan åtgärd från socialtjänstens sida bringas
till nämndens kännedom. Det är däremot inget som hindrar att
anmälaren i samband med fullgörandet av anmälningsplikten redovisar
sin syn på hur barnet kan skyddas i den aktuella situationen. Det
ligger i sakens natur att förutsättningarna för att tillgodose barnets
behov skiftar beroende på var barnet vistas och vari utsattheten består.
Som regel kan man utgå från att barn som vistas på sjukhus inte
befinner sig i en direkt risksituation utan där Sr det skydd mot
övergrepp som anmälningsplikten syftar till. Det får därför förutsättas
att en anmälan från sjukhuspersonal leder till diskussioner mellan
sjukhuset och socialtjänsten om vilka åtgärder som kan vara erforderli-
ga för att tillgodose barnets skyddsbehov och att en överenskommelse
härom kan träffas mellan myndigheterna.
I detta fall var omständigheterna speciella genom att riskmiljön
fanns inne på själva sjukhuset i barnets omedelbara närhet. Barnet
svävade således i ständig fara att utsättas för ny misshandel. Som
Socialstyrelsen redovisat är redan en misstanke om att barn utsätts för
misshandel tillräcklig för att anmälningsskyldigheten skall föreligga.
De ständigt återkommande oförklarliga öronskadorna och övriga ska-
dor kan som Socialstyrelsen framhållit utgöra tillräcklig grund för en
anmälan. Av remissvaren och utredningen i övrigt framgår att man
inom sjukvården hade misstankar om att modern kunde ha förorsakat
skadorna på Ida. Även om man från sjukhusets sida ansett sig kunna
ha en sådan kontroll över situationen att barnet inte var utsatt för
någon reell fara, har anmälningsplikten redan inträtt. Som jag tidigare
framhållit har tjänstemän som omfattas av anmälningsplikten enligt
71 § ingen självständig prövningsrätt angående behoven av eventuella
1995/96: JO 1
260
insatser från socialtjänstens sida. Det är således socialnämnden och
ingen annan myndighet som skall bedöma behovet av ett ingripande
med stöd av LVU eller andra åtgärder.
Det rör sig här om besvärliga bedömningsfrågor. Det kan heller inte
krävas av hälso- och sjukvårdspersonalen att de i alla situationer kan
göra en juridiskt sett helt korrekt bedömning huruvida de legala
förutsättningarna för en anmälan föreligger. Utgångspunkten i en
anmälningssituation måste emellertid även inom sjukvården vara barn-
ets behov och inte hänsynen till föräldrarna. Detta kan leda till att
anmälan skall göras även i fall som i efterhand framstår som onödiga.
Detta är emellertid i linje med lagstiftarens intentioner; det är nämn-
den som har att pröva vilket fog som finns för ingripande. Kritik för
obefogad anmälan torde därför förutsätta att anmälan objektivt sett
framstår som helt opåkallad. Jag delar de slutsatser Socialstyrelsen här
redovisat rörande berörd personals anmälningsplikt. Enligt min me-
ning borde därför anmälan enligt 71 § SoL gjorts i ett tidigare skede.
Socialstyrelsens regionala tillsynsenhet har efter verkställd utredning
inte funnit skäl anmäla berörd personal till Hälso- och sjukvårdens
ansvarsnämnd (HSAN) för prövning i disciplinärt hänseende.
3.2 Delgivningen
Enligt anmälan till JO har sjukvårdspersonalen försvårat delgivning
och verkställighet av ett beslut om omedelbart omhändertagande.
Beslutet innefattade även ett besöksförbud för Idas föräldrar.
En delgivning av ett omhändertagandebeslut skall ske så fort som
möjligt. Verkställighet sker sedan i anslutning till delgivningen. För
barn som vistas hos vårdnadshavare innebär verkställigheten att barnet
av socialtjänstens personal rent fysiskt förflyttas till en annan vistelse.
Huvudprincipen för genomförandet av ett omhändertagande är att det
skall ske så skonsamt och litet upprivande som möjligt.
I detta fall vistades Ida på sjukhus. De uppgifter som framkommit
om händelseförloppet vid socialtjänstemännens besök på avdelningen
är i olika stycken motstridiga. Enligt sjukvården sov både mamman
och barnet medan socialförvaltningen för sin del hävdat att båda var
vakna vid 22-tiden när socialjourens tjänstemän var uppe på avdel-
ningen. Oavsett hur det nu förhöll sig härmed anser jag att beslutet
om besöksförbud gjorde det särskilt viktigt att genomföra förrättningen
så snart som möjligt. Besöksförbudet innebar att det enligt socialtjäns-
tens bedömning var väsentligt att mamman och barnet skildes åt.
Vård enligt LVU kan inledas på sjukhus. Ida behövde därför inte
förflyttas för verkställighet av beslutet, utan omhändertagandet träder i
detta fall i kraft i samma ögonblick som parten delges beslutet av
socialtjänstens personal. För barnets del framstår en placering på
barnkliniken med dess invanda miljö också som ett lämpligt alternativ
att inleda vården på. Mamman hade därefter att lämna avdelningen.
Genom sjukhusets försorg kunde hon — som senare också blev fallet
— omhändertas för hjälp och vård på den psykiatriska kliniken.
1995/96: JO 1
261
Det är vidare oklart i vilken utsträckning socialtjänstemännen mot-
arbetats i sina försök att genomföra förrättningen. Från sjukvårdens
sida har bl.a. pekats på att socialtjänstemännen från Linköping själv-
mant avstått från att genomföra delgivningen på kvällen. Vidare har
understrukits att barnet var skyddat genom den ständiga övervakning-
en. Socialjourens tjänstemän har också i ett sent skede själva gått med
på att avvakta förrättningen till påföljande dag.
Det har således framförts olika uppfattningar om när verkställighe-
ten borde ha genomförts. Det föreligger också olika uppgifter om i vad
mån socialtjänsten motarbetats i fråga om verkställigheten. Utredning-
en ger således ingen klar bild av vad som egentligen förevarit den
aktuella kvällen och jag saknar därför ett säkert underlag för ett eget
ställningstagande i denna fråga. Det är emellertid ytterst en fråga för
socialtjänsten att bedöma hur verkställigheten skall ske och därmed
bestämma lämpligaste tidpunkt.
De yttranden som avgivits av sjukvårdspersonalen ger mig emellertid
en misstanke om att man på sjukhuset inte riktigt förstått socialnämn-
dens skyldigheter och uppgifter. Sjukvården och socialtjänsten är såle-
des i den aktuella situationen inte två likställda organ utan sjukvårdens
på frivillig väg lämnade insatser är underordnade de genom ordföran-
debeslutet påbörjade tvångsinsatserna enligt LVU.
Det beslutade omhändertagandet med besöksförbud för båda föräld-
rarna skulle därför ha genomförts i enlighet med ordförandebeslutet
och socialförvaltningens bedömning av hur saken rent praktiskt skulle
lösas. Jag vill här erinra om att ett omhändertagande kan genomföras
med stöd av polis om så bedöms erforderligt (43 § LVU). Något
formellt utrymme för sjukvården att av hänsyn till en förälder försöka
uppskjuta förrättningen finns därför inte, utan sjukvårdens insatser får
bestå i att medverka till att genomförandet kan ske med minsta möjliga
skador för de inblandade.
Med den kritik som ligger i här gjorda uttalanden är ärendet för
min del avslutat.
Handläggningen av ett barnavårdsärende; frågor om
umgänge med familjehemsplacerat barn, återtagande
av samtycke till familjehemsplacering, handläggning
av överklagande, behörig socialnämnd m.m.
(Dnr 2862-1994)
M.K. har sonen R., född 1989. M.K. är ensam vårdnadshavare för
sonen. Efter beslut i sociala utskottet i Västerviks kommun den 14
augusti 1991 placerades R. jämlikt 6 och 22 §§ socialtjänstlagen
(1980:620) fr.o.m. årsskiftet 1991/92 i familjehem i Vimmerby kom-
mun.
Under hösten 1992 fördes mellan M.K:s ombud, advokaten Ingmar
Qvarnström, och socialförvaltningen diskussioner om utformningen av
umgänget mellan R. och modern. I brev av den 24 november 1992,
1995/96:JO1
262
som inkom till socialförvaltningen påföljande dag, återkallade Ingmar
Ovarnström i egenskap av ombud för M.K. medgivandet till familje-
hemsplaceringen samt begärde att placeringen skulle upphöra och att
R. skulle överlämnas till morföräldrarna i avvaktan på en ny familje-
hemsplacering genom Socialnämndens i Vimmerby kommun försorg.
Ingmar Ovarnström tillskrev samtidigt Socialnämnden i Vimmerby
kommun med en begäran om bistånd i form av familjehemsplacering
av R. i annat familjehem. Någon placering genom socialtjänsten i
Vimmerby kom dock ej till stånd.
Med anledning av att modern återtagit sitt medgivande till placering
inleddes vid Socialförvaltningen i Västerviks kommun en utredning
enligt 50 § socialtjänstlagen rörande R. Sedan modern genom ombu-
det låtit meddela att hon hade för avsikt att avhämta barnet i familje-
hemmet den 21 december 1992, beslutade socialnämndens ordförande
angiven dag att R. omedelbart skulle omhändertas jämlikt 6 § lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). I beslut
den 4 januari 1993 fastställde Länsrätten i Kalmar län omhändertagan-
det.
Genom dom den 26 januari 1993 förordnade länsrätten på ansökan
av socialnämnden att R. skulle beredas vård med stöd av 2 § LVU.
Sedan M.K. överklagat domen fastställde Kammarrätten i Jönköping
den 28 april 1993 länsrättens dom. I domen uttalade kammarrätten
som sin uppfattning att socialnämnden och familjehemmet under
sommaren och hösten 1992 inte hade gjort tillräckligt för att upp-
muntra och underlätta umgänget mellan M.K. och R., att det var
mycket viktigt att M.K. och R. hade en kontinuerlig och god kontakt
samt att kammarrätten utgick från att allt skulle komma att göras från
socialnämndens och familjehemmets sida för att ett fungerande um-
gänge skulle kunna komma till stånd.
Socialtjänsten i Västerviks kommun fattade därefter vid två tillfällen
— dels den 12 maj 1993, dels den 10 juni 1994 — beslut jämlikt 14 §
LVU i frågan om umgänge mellan R. och modern. Sedan M.K.
överklagat det tidigare beslutet först till länsrätten och sedan till
kammarrätten, fastställde kammarrätten i dom den 24 mars 1994 att
umgänget vid två tidpunkter skulle ske med övernattning i närvaro av
kontaktperson. Någon övernattning i enlighet med kammarrättens
dom kom inte till stånd utan umgänge skedde i stället enbart dagtid.
M.K. överklagade även beslutet av den 10 juni 1994. Överklagandet
återkallades dock under åberopande av att de umgängestillfällen som
avsågs i beslutet hade passerats.
I samband med att beslutet av den 10 juni överklagades ingav
Ingmar Ovarnström i egenskap av ombud för M.K. till Länsstyrelsen i
Kalmar län en begäran om överflyttning av LVU-ärendet från Social-
nämnden i Västerviks kommun till Socialnämnden i Vimmerby kom-
mun. I beslut den 21 juli 1994 konstaterade länsstyrelsen att den ej
hade befogenhet att vidta en sådan åtgärd och att M.K. vid behov fick
vända sig till Socialnämnden i Västerviks kommun och där aktualisera
frågan.
1995/96: JO 1
263
I en anmälan till JO framförde Ingmar Ovarnström klagomål mot
Socialnämnden i Västerviks kommun för dess handläggning av ären-
det. Enligt Ingmar Ovarnström hade nämndens handläggare inte tillgo-
dosett R:s behov av umgänge med sin mor och sina morföräldrar.
Ingmar Ovarnström anförde vidare att nämnden i strid med kammar-
rättens rekommendation i domen den 28 april 1993 och dess beslut i
domen den 24 mars 1994 förvägrat R. att umgås med M.K. i hennes
hem med övernattning. Enligt Ingmar Ovarnström förhalade social-
nämnden dessutom M.K:s möjligheter att få rätt mot nämnden dels
genom att inte i tid delge henne beslut om umgänge, dels genom att
inte tillräckligt snabbt vidarebefordra överklagande över sådana beslut.
Slutligen ansåg Ingmar Ovarnström att det var fel av nämnden att
vägra överflytta ärendet till Vimmerby kommun. Han anförde därvid
att såväl R. som M.K. är bosatta i Vimmerby kommun och att
samarbetet mellan Socialnämnden i Västerviks kommun och M.K.
fungerar mycket dåligt.
Till anmälan var fogat bl.a. kopia av en av Ingmar Ovarnström den
19 januari 1993 upprättad promemoria rörande umgänget mellan M.K.
och R. I promemorian behandlades umgänget under tiden den 27
december 1991—den 27 december 1992. I promemorian redovisades
uppgifter enligt vilka socialförvaltningen vid vissa tillfällen ensidigt
beslutat i fråga om umgänget under den tid placeringen var frivillig.
Detta skulle enligt promemorian ha ägt rum den 27 april 1992
respektive den 22 juni samma år.
Efter remiss inkom utredning och yttrande från sociala utskottet.
Ingmar Ovarnström yttrade sig över remissvaret.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 2 mars 1995 följande.
JO bör enligt instruktionen för Riksdagens ombudsmän inte ta upp
förhållanden som är äldre än två år till utredning om det inte
föreligger särskilda skäl. Jag tar därför inte till prövning upp frågor
som ligger mer än två år tillbaka i tiden räknat från det anmälan
inkom hit den 9 augusti 1994.
Socialnämndens handläggning av umgängesfrågan m.m.
Enligt 22 § första stycket socialtjänstlagen skall socialnämnden sörja
för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas
emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Social-
nämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits
emot i ett annat hem än det egna får god vård (22 § andra stycket
socialtjänstlagen).
264
I 22 § tredje stycket socialtjänstlagen stadgas att vården bör utformas
så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöriga och
kontakt med hemmiljön. Bestämmelsen bör jämföras med 6 kap. 15 §
föräldrabalken. Där stadgas att barnets vårdnadshavare har ett ansvar
för att barnets behov av umgänge med en förälder som inte är
vårdnadshavare eller med någon annan som står barnet särskilt nära så
långt möjligt tillgodoses.
Med familjehemsplaceringen följer således en skyldighet för social-
nämnden att på olika sätt främja barnets kontakter med vårdnadshava-
ren, förälder som inte är vårdnadshavare och annan barnet närstående
person. Vad nu sagts gäller med samma styrka oavsett om barnet
bereds vård i familjehemmet med stöd av 6 § socialtjänstlagen eller
med stöd av LVU. Det är viktigt att man från socialnämndens sida ser
till att alla berörda Sr det stöd som många gånger behövs i dessa fell.
Barn som placeras i familjehem är i de flesta fell känslomässigt
bundna till sina biologiska föräldrar. Om man vid en femiljehemspla-
cering bryter kontakten mellan barnet och de biologiska föräldrarna,
kan detta S allvarliga konsekvenser för barnet. En fortlöpande kontakt
mellan barn och föräldrar är därför som regel viktig inte minst med
tanke på att barn som vistas i familjehem i de allra flesta fell skall
återvända till sina biologiska föräldrar.
Om fråga är om en frivillig femiljehemsplacering enligt 6 § social-
tjänstlagen kan socialnämnden — med undantag för vissa situationer
då s.k. flyttningsförbud beslutats — inte ensidigt bestämma om restrik-
tioner med avseende på umgänget mellan ett barn och dess föräldrar.
Detta innebär dock inte något förbud mot att nämnden med vårdnads-
havaren träffer en överenskommelse om hur umgänget skall gå till,
även i de fell överenskommelsen innebär vissa inskränkningar i vård-
nadshavarens rätt att träffe barnet. Jag vill dock framhålla att försiktig-
het bör iakttas när det gäller att träffe överenskommelser av här avsett
slag så att överenskommelserna inte framstår som ensidiga förhåll-
ningsregier från nämndens sida.
Placeringen av R. var under större delen av 1992 grundad på
frivillighet i enlighet med bestämmelserna i socialtjänstlagen. Vad som
framkommit i ärendet visar att umgänget mellan M.K. och sonen
under sommaren och hösten detta år inte fungerat på ett tillfredsstäl-
lande sätt. Detta verkar främst ha berott på att förvaltningen och M.K.
inte kunnat komma överens om omfattningen och utformningen av
umgänget. Som jag nyss framhållit saknas i princip möjlighet för
socialtjänsten att vid frivilliga placeringar ensidigt besluta i fråga om
umgänget mellan det placerade barnet och dennes föräldrar. Även om
utredningen inte kan anses ge något klart belägg för att så skett under
den tidsperiod som omfettas av min prövning, har socialförvaltningens
inställning i frågan ändå i hög grad bidragit till att umgänge inte
kommit till stånd i önskvärd utsträckning. Socialnämnden har visserli-
gen hävdat att M.K. under hösten 1992 avstått från vissa umgängeser-
bjudanden från förvaltningen. Detta fråntar emellertid inte förvaltning-
en ansvaret i umgängesfrågan. Jag anser således att ytterligare ansträng-
1995/96:JO1
265
ningar för att få ett fungerande umgänge till stånd borde ha gjorts.
Även kammarrätten synes ha kommit till samma slutsats att döma av
uttalandena i domen av den 28 april 1993.
Genom omhändertagandet av R. den 21 december 1992 övergick
vården i tvångsvård enligt LVU. Ingmar Ovarnström har därvid hävdat
att socialförvaltningen fortsatt att försvåra umgänget och att förvalt-
ningen i strid med domstols förordnande förvägrat modern umgänge.
Enligt 14 § LVU har socialnämnden ett ansvar för att den unges
behov av umgänge med föräldrar eller andra som har vårdnaden om
honom så långt möjligt tillgodoses. Som nyss sagts har nämnden
dessutom ett övergripande ansvar för att umgänge även med andra
närstående kommer till stånd.
När fråga är om vård enligt LVU far socialnämnden enligt 14 §
andra stycket LVU — om det är nödvändigt med hänsyn till vården —
bl.a. besluta hur den unges umgänge med föräldrar eller andra som
har vårdnaden om honom skall utövas. Om ett sådant beslut fattas,
skall nämnden minst en gång var tredje månad överväga om beslutet
fortfarande behövs (14 § tredje stycket LVU). Beslut enligt 14 § andra
stycket LVU kan överklagas till länsrätten.
Den 16 februari 1993 träffades mellan M.K. och socialförvaltningen
en skriftlig överenskommelse rörande umgänget. Enligt överenskom-
melsen skulle umgänge ske vid åtta tillfallen fram till den 15 juni
1993. Umgänget skulle äga rum under eftermiddagstid i familjehem-
met. Vid genomförandet skulle dock enligt överenskommelsen M.K:s
önskemål om att få utöva umgänget i hennes hem beaktas.
Den 12 maj 1993 beslutade sociala utskottet jämlikt 14 § LVU om
umgänge mellan R. och modern enligt ett angivet umgängesschema
avseende tiden den 1 maj 1993—den 31 oktober 1993. Schemat omfat-
tade umgänge i stort sett en gång varannan vecka huvudsakligen i
familjehemmet. Några övernattningar i moderns hem medgavs inte.
Som skäl för beslutet angavs bl.a. att M.K. hade sådana krav på
umgänge med R. att det kolliderade med R:s krav på god vård. Av den
utredning som föregick beslutet framgår att M.K. ville att R. skulle
sova över hos henne under vissa helger samt att de skulle vara
tillsammans under M.K:s semester. Ingmar Ovarnström har hävdat att
beslutet tillställdes enbart honom och ej M.K. samt att detta skedde
först den 2 juni 1993.
Sedan M.K. överklagat beslutet först till länsrätten och sedan till
kammarrätten med yrkande om helgumgänge, förordnade kammarrät-
ten i dom den 24 mars 1994 i enlighet med en av parterna träffad
överenskommelse att umgänge med övernattning i närvaro av kontakt-
person skulle ske i M.K:s hem under helgerna dels den 23 och 24 april
1994, dels den 28 och 29 maj 1994. Till grund för kammarrättens
prövning låg ett av socialnämnden upprättat umgängesschema för
tiden den 15 oktober 1993—den 15 juni 1994. Umgänget enligt det nya
schemat överensstämde i huvudsak med det tidigare.
1995/96: JO 1
Kammarrätten konstaterade i sin dom att det alltjämt fanns anled-
ning att ifrågasätta om tillräckliga ansträngningar gjorts för ett tillfreds-
ställande umgänge. Någon övernattning i enlighet med kammarrättens
dom kom inte till stånd utan umgänge skedde i stället enbart dagtid.
M.K. begärde därefter genom sitt ombud umgänge med R. i närvaro
av kontaktperson och med övernattning före midsommar 1994. Ge-
nom beslut den 10 juni 1994 förordnade socialnämndens ordförande
jämlikt 14 § LVU i stället att övernattningstillfällen skulle äga rum
dels den 11 — 12 juli 1994 varvid familjehemsföräldrarna skulle vara
närvarande, dels den 13—14 augusti 1994 i närvaro av kontaktperson
samt att övernattningarna skulle föregås av kontakttillfällen på vissa
angivna dagar. Vid sammanträde den 22 juni 1994 godkände sociala
utskottet beslutet samt förordnade om viss barnpsykiatrisk utredning i
umgängesffågan. Beslutet den 10 juni 1994 överklagades till länsrätten
av M.K. med yrkande om umgängesrätt varannan helg med övernatt-
ning. Överklagandet inkom till socialförvaltningen den 30 juni 1994. I
beslut den 10 augusti 1994 vidhöll sociala utskottet beslutet. Överkla-
gandeskriften expedierades till länsrätten den 26 augusti 1994. Sedan
M.K. återkallat sin besvärstalan avskrevs målet i länsrätten den 16
september 1994. Anledningen till återkallelsen uppgavs i återkallelse-
skriften vara att de ifrågavarande umgängestillfällena hade passerats.
Inte heller de planerade övernattningarna i juli och augusti kom till
stånd.
Ingmar Ovarnström har hävdat att de av kammarrätten den 24 mars
1994 beslutade övernattningarna inte kom till stånd till följd av dom-
stolstrots från socialförvaltningens sida. Mot detta står socialnämndens
uppgift att M.K. själv avstått från att R. skulle stanna över natt hos
henne.
Det är givetvis inte godtagbart att en myndighet inte rättar sig efter
ett avgörande av en överinstans. Ett frångående av överinstansens
bedömning kräver att nya omständigheter har tillkommit. Utredningen
i ärendet ger emellertid inte vid handen att de ifrågavarande övernatt-
ningstillfällena uteblev till följd av att socialförvaltningen motsatte sig
att R. sov över hos M.K. Tvärtom vinner socialnämndens ståndpunkt
rörande M.K:s inställning stöd av journalanteckningarna i akten. Ut-
redningen visar inte heller att förvaltningen på ett obehörigt sätt har
påverkat M.K. i frågan. Jag finner således inte anledning till kritik mot
förvaltningen för att övernattningarna inte kom till stånd i enlighet
med kammarrättens avgörande.
Av utredningen i ärendet framgår vidare på sätt ovan redovisats att
M.K. och R. alltsedan våren 1993 beretts möjlighet till ett någorlunda
regelbundet umgänge på dagtid. Även visst umgänge med R:s morför-
äldrar har möjliggjorts. Lämpligheten i sig av att genomföra umgänge
med övernattning eller att ytterligare intensifiera umgänget utgör be-
dömningsfrågor som JO inte bör pröva. Tillräckliga skäl för mig att
kritisera socialförvaltningens handläggning vad gäller omfattningen
och utformningen av umgänget under den tid LVU-vården pågått
föreligger således inte.
1995/96:JO1
267
Däremot visar utredningen på brister vad gäller expedieringen av
beslutet av den 12 maj 1993 och handläggningen av M.K:s överklagan-
de av beslutet av den 10 juni 1994.
Enligt 21 § förvaltningslagen (1986:223) skall parten som huvudre-
gel underrättas om innehållet i ett beslut som avser myndighetsutöv-
ning. Underrättelsen skall även innefatta en besvärshänvisning om
beslutet går parten emot och kan överklagas. Underrättelsen skall ske i
direkt anslutning till beslutet och inte, som såvitt framkommit skett
vad gäller beslutet av den 12 maj 1993, först flera veckor senare. Detta
är givetvis särskilt viktigt om beslutet rör förhållanden som är nära
förestående i tiden. Ett dröjsmål med underrättelse i ett sådant fall
medför att partens rätt att överklaga blir tämligen illusorisk.
När det gäller beslutet av den 10 juni 1994 dröjde socialförvaltning-
en i närmare två månader med att vidarebefordra M.K:s besvärsinlaga
till länsrätten. Ett sådant dröjsmål är under inga förhållanden godtag-
bart. Om socialnämnden inte finner skäl att till följd av bestämmelser-
na om omprövning i 27 § förvaltningslagen ändra ett beslut med
anledning av att beslutet överklagats skall besvärsinlagan skyndsamt
tillställas överinstansen. Så skedde inte i detta fall. Förvaltningen kan
inte undgå kritik härför.
Jag vill också erinra om socialnämndens skyldighet att minst en
gång var tredje månad överväga om ett beslut om umgängesinskränk-
ningar fortfarande behövs (14 § tredje stycket LVU). Inskränkningarna
till följd av beslutet den 12 maj 1993 sträckte sig över sådan tid att
bestämmelsen om omprövning var tillämplig. Såvitt framgår av akten
skedde emellertid ingen sådan omprövning. I detta sammanhang vill
jag också påpeka att motsvarande övervägande rörande själva vården
skall äga rum minst en gång var sjätte månad enligt 13 § andra stycket
LVU. Överväganden rörande vården av R. skedde dels den 13 oktober
1993, dels den 8 juni 1994 vilket innebär att man inte följt det
föreskrivna sexmånadersintervallet. Jag finner således anledning till
kritik även i denna del, och jag förutsätter att socialnämnden i
fortsättningen följer bestämmelserna på området.
Övriga frågor
I brevet av den 24 november 1992 återtog M.K. genom Ingmar
Ovarnström sitt samtycke till placering av sonen i familjehemmet.
Från förvaltningens sida framställdes därefter ett önskemål om rådrum
för inhämtande av psykologutredning. Enligt Ingmar Ovarnström
medgavs inget sådant rådrum.
Ett barn kan inte med stöd av 6 § socialtjänstlagen placeras i ett
familjehem utan vårdnadshavarens samtycke. Inte heller kan en pågå-
ende placering formlöst fortgå om vårdnadshavaren återtar ett tidigare
lämnat samtycke. Om en fortsatt placering i en sådan situation bedöms
som nödvändig är alternativet att ett beslut om tillfälligt flyttningsför-
bud enligt 27 § LVU meddelas eller att barnet omedelbart omhänder-
tas enligt 6 § LVU i avvaktan på att frågan om vård utreds.
1995/96JO1
268
Efter det att M.K. återkallat sitt samtycke omhändertogs R. enligt
6 § LVU. Detta skedde emellertid först den 21 december 1992 och
sedan Ingmar Ovarnström klargjort att barnet skulle avhämtas i famil-
jehemmet. Under den tid, närmare en månad, som förlöpte mellan
återkallandet och omhändertagandebeslutet saknade placeringen rätts-
lig grund.
Det finns anledning att se allvarligt på det förhållandet att R. under
den angivna tiden utan vidare kvarhölls i familjehemmet. Det kan inte
accepteras att en myndighet utan laga stöd behåller ett barn i ett
familjehem eller annat hem mot vårdnadshavarens vilja. Av en anteck-
ning från den 3 december 1992 i socialakten får man emellertid
intryck av att man vid förvaltningen uppfattat att Ingmar Ovarnström
medgav det begärda rådrummet. Jag går därför inte vidare i saken. Jag
vill dock betona vikten av att vårdnadshavarens inställning i här
avsedda situationer omsorgsfullt klarläggs så att missförstånd undviks.
Vid minsta tveksamhet bör skriftligt samtycke till fortsatt placering
inhämtas från vårdnadshavaren även om placeringen avser en kortare
övergångstid. När det gäller dokumentationen av vårdnadshavarens
samtycke får jag i övrigt hänvisa till Socialstyrelsens Allmänna råd
1981:2 s. 24.
När det gäller frågan om behörig socialnämnd vill jag anföra följan-
de.
Det är socialnämnden i den kommun där den enskilde befinner sig
när hjälpbehovet uppkommer, som är behörig att vidta erforderliga
åtgärder. Denna behörighet kvarstår så länge hjälpbehov föreligger,
oavsett om den hjälpbehövande finns kvar i kommunen eller ej.
Behörigheten upphör först om ärendet flyttas över till socialnämnden i
en annan kommun i den ordning som föreskrivs i 72 § socialtjänstla-
gen (jfr RÅ 1989 ref. 50).
Från den angivna principen om en "kvardröjande" behörighet finns
emellertid ett undantag. Undantaget gäller socialnämndens medgivande
att ta emot en underårig för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt
hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon annan som
har vårdnaden om honom (jfr 25 § socialtjänstlagen). Ett sådant
medgivande skall enligt 30 § första stycket socialtjänstlagen meddelas
av socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun. Enligt 30 § sista
stycket socialtjänstlagen skall den nämnd som har lämnat medgivandet
fullgöra de skyldigheter som anges i 26 § socialtjänstlagen, dvs. med-
verka till att de underåriga som avses i 25 § får god vård och fostran
och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden, verka för att de får
lämplig utbildning och lämna vårdnadshavarna och dem som vårdar
sådana underåriga råd, stöd och annan hjälp som de behöver. I 30 §
socialtjänstlagen uttrycks således en princip som innebär att det är en
och samma socialnämnd som skall ha det sammanhållande ansvaret
för alla beslut som rör ett barn i ett annat hem än det egna.
Till följd av bestämmelserna i 30 § socialtjänstlagen är det i normal-
fallet endast socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun som kan
besluta om en familjehemsplacering eftersom ett beslut att bereda en
1995/96: JO 1
269
underårig vård i ett visst familjehem anses innefatta ett sådant medgi-
vande som nyss sagts (jfr 25 § första stycket sista meningen socialtjänst-
lagen).
När det gäller R. lämnades medgivande enligt 25 § socialtjänstlagen
av Socialnämnden i Västerviks kommun den 3 juli 1991. M.K. och R.
vistades då på Elisabethgården i Vimmerby. Före denna placering
bodde M.K. i Västervik. Frågan huruvida M.K. hade hemvist i Väster-
vik jämväl under placeringen på Elisabethgården omfattas inte av min
utredning i ärendet. Jag utgår dock från att så var fallet.
Jag avstår från att göra några uttalanden i frågan om en överflytt-
ning till Vimmerby kommun av det aktuella ärendet i nuläget bör
aktualiseras.
Enligt 11 § LVU bestämmer socialnämnden hur vården av den
unge skall ordnas och var han skall vistas under vårdtiden. Detta sker
genom att socialnämnden fattar ett särskilt beslut om att t.ex. placera
den unge i ett familjehem. Ett beslut av socialnämnden efter en dom
om vård enligt LVU i frågan om var vården av den unge skall inledas
kan enligt 41 § LVU överklagas till länsrätten.
I detta fall har såvitt framgår av socialakten något särskilt beslut om
placering av R. efter domen om vård enligt LVU inte fattats. Man
synes i stället ha utgått från att det tidigare placeringsbeslutet, som
fattades med stöd av socialtjänstlagen, fortfarande skulle gälla. Detta
var dock inte fallet eftersom detta beslut fattades på helt andra rättsliga
grunder, nämligen frivillighet. Det hade således ålegat socialförvalt-
ningen att föranstalta om att ett placeringsbeslut kom till stånd efter
länsrättens dom i vårdfrågan. Något ytterligare beslut i frågan om
medgivande enligt 25 § socialtjänstlagen erfordrades dock ej eftersom
ett sådant beslut hade fattats tidigare. Av det anförda framgår att jag
finner anledning till kritik även i nu angivet avseende.
Vad Ingmar Ovarnström i övrigt anfört föranleder inga uttalanden
från min sida.
(Dnr 3927-1994)
Signe L., som bodde på ett sjukhem i Malmö kommun, vände sig till
socialtjänsten både i Vallentuna kommun och i Malmö kommun för
att få hjälp att komma till ett sjukhem eller servicelägenhet i Vallentu-
na där hennes dotter, Britt S., bor. Britt S. har därvid fört hennes
talan.
I ett brev till JO klagade Britt S. på Omvårdnadsförvaltningen i
Malmö kommun. Hon anförde därvid att Signe L. muntligt underrät-
tats om avslag på en ansökan om bistånd till flyttningen men att
1995/96 :JO1
270
förvaltningen dröjt för lång tid med att sända ett skriftligt avslagsbeslut.
Hon frågade även bl.a. vilken kommun, Malmö eller Vallentuna, som
har ansvaret för att hjälpa Signe L. med flyttningen.
Upplysningar har inhämtats från socialtjänsten i Malmö kommun.
Chefen för Omvårdnadsförvaltningen i Malmö kommun, Hans Hå-
kansson, har anfört följande.
Ärendets handläggning
Signe L., Britt S.s mor, beviljades sjukhemsboende på VÄS, avd 7,
Malmö, i slutet av december 1993 och tills vidare i avvaktan på annan
boendeform. I januari 1994 kontaktades Anita Hedblom-Hansson av
Britt S. som ville diskutera möjligheten för hennes mor att flytta till
sjukhem inom Vallentuna kommun för att komma nära familjen.
Anita Hedblom-Hansson uppfattade inte Britt S:s kontakt, varken vid
detta tillfälle eller senare, som någon framställan om bistånd enligt 6 §
socialtjänstlagen, utan som en ren förfrågan. Något s k muntligt beslut
utöver allmän information lämnades därför inte heller vid dessa kon-
takter.
Hade samtalen haft den innebörd som Britt S. nu uppger i sina
inlagor skulle handläggaren givetvis redan från början lämnat ett
formellt beslut i ärendet. Detta kom nu i stället att tas den 28 april
1994 som en följd av att det genom länsrättens underrättelse framkom
att Britt S. överklagat vad hon uppfattat som ett muntligt avslagsbeslut.
Information till Torsten S.
Vid telefonsamtal den 13 april 1994 med Torsten S. lämnade under-
tecknad information om förutsättningarna för Signe L. att beviljas
särskild boendeform inom Vallentuna kommun. Denna information
rörde i korthet frågan om att hennes biståndsbehov redan tillgodosetts
inom Malmö kommun och att det därför saknades skäl att för Malmös
del tillgodose och bekosta boende i annan kommun samt att det inte
fanns några formella hinder för Vallentuna kommun att ta emot Signe
L. i en särskild boendeform om man bedömde sig ha resurser till detta.
Hon fick i så fall ansöka härom med hjälp av sina anhöriga.
Av Vallentuna kommuns beslut i ärendet framgår att man på grund
av platsbrist inte kunde bifalla Signe L:s ansökan om sjukhemsplats.
Att länsrätten senare meddelade avslag på överklagandet av detta beslut
är en logisk följd av socialtjänstlagens vistelsebegrepp. Domen motsä-
ger i sig inte kommunens möjlighet att frivilligt ta emot Signe L. i en
särskild boendeform.
Sakfrågan
Av rättspraxis följer att en kommun som inte själv kan tillgodose den
enskildes särskilda omsorgsbehov inom ramen för de egna resurserna
kan vara skyldig att bekosta lämplig/nödvändig vårdform belägen inom
en annan kommun. Förvaltningen har emellertid tillgodosett Signe L:s
omvårdnadsbehov inom kommunen. Sådana särskilda omständigheter
som enligt praxis skulle föranleda att boende för henne i Vallentuna
kommun skulle bekostas av Malmö kommun har inte heller framkom-
mit i ärendet.
Av 3 och 6 §§ socialtjänstlagen följer att den kommun som den
enskilde vistas i ansvarar för att han/hon får sitt behov av bistånd
1995/96:JO1
271
tillgodosett. Hade Signe L. således vistats/bott i Vallentuna kommun
vid tidpunkten för sin ansökan hade denna kommun varit skyldig att
ge henne den hjälp och omvårdnad som hon bedömts behöva.
Avslutningsvis far förvaltningen beklaga att missförstånd har upp-
stått i förvaltningens kontakter med makarna S. Detta får sannolikt
tillskrivas den komplicerade lagstiftningen på området och den plats-
brist som tyvärr förekommer inom äldreomsorgens område.
Britt S. har yttrat sig över förvaltningens svar. Hon har därvid vidhållit
att hon gjort en muntlig ansökan till Omvårdnadsförvaltningen men
att ansökan avslogs den 17 januari 1994. Hon har tillagt att förvalt-
ningen ännu inte behandlat hennes överklagande.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 6 april 1994 följande.
En myndighet har vidsträckt s.k. serviceskyldighet. I 4 § förvaltningsla-
gen anges att en myndighet skall lämna upplysningar, vägledning, råd
och annan sådan hjälp till enskild som rör myndighetens verksamhets-
område. Det ligger i sakens natur att socialtjänsten får många frågor
från allmänheten rörande möjligheten att få bistånd eller annan hjälp.
Det är angeläget att socialtjänsten verkar så obyråkratiskt som möjligt
och försöker svara den enskilde på dennes frågor. En begäran om
bistånd skall dock alltid, även om myndigheten bedömer det som
uppenbart att framställan inte kan bifållas, resultera i ett beslut som
skall kunna överklagas. Det uppstår givetvis situationer då en enskild
istället för ett formellt beslut får ett besked under hand. Det kan
ibland vara svårt avgöra om den enskilde frågar rent allmänt om sin
möjlighet att få viss hjälp eller om han gör en formell framställan om
bistånd. Är det inte helt klart att den enskilde önskar endast en
upplysning skall hans begäran uppfattas som en framställan om bi-
stånd och således avgöras genom beslut (JO:s ämbetsberättelse 1987/88
s. 152).
I förevarande ärende föreligger olika uppfattningar rörande vad som
förekom vid Britt S:s kontakt med Anita Hedblom Hansson. Britt S.
anser att hon gjorde en ansökan om bistånd men Anita Hedblom
Hansson synes ha uppfattat samtalet som en allmän förfrågan. Jag har
inte underlag för att vederlägga de uppgifter som lämnats från förvalt-
ningens sida. Det synes knappast möjligt för mig att genom vidare
utredningsåtgärder skapa full klarhet i vad som sades vid samtalet.
I en skrift som inkom till Länsrätten i Malmöhus län den 18
februari 1994 klagade Britt S. på det avslagsbeslut som hon uppenbar-
ligen ansett Anita Hedblom Hansson meddelat. Länsrätten sände den
11 april 1994 inlagan till förvaltningen. Med anledning av Britt S:s
överklagan meddelades ett avslagsbeslut rörande Signe L:s önskemål att
få sjukhemsplats i Vallentuna. I beslutet angavs hur man skulle göra
om man ville överklaga beslutet. Såvitt jag kan se uppfattade Britt S.
inte att det var fråga om ett beslut fattat den 28 april. Hon överklagade
1995/96:JO1
därför inte beslutet utan torde ha ansett att den tidigare besvärsinlagan
avsåg det aktuella beslutet, som enligt henne närmast innebar en
skriftlig underrättelse om beslutet i januari 1994.
Enligt min mening har förvaltningen ett ansvar för den situation
som uppstod. Förvaltningen far anses ha varit av den uppfattningen att
Signe L. inte gjort någon ansökan om bistånd. Mot den bakgrunden
framstår det som tveksamt att uppta en ansökan om bistånd på grund
av överklagandet. Det borde rimligen ha ankommit på förvaltningen
att kontakta Britt S. och förklara för henne hur förvaltningen såg på
situationen och klargöra huruvida Signe L. nu framställde ett yrkande
om bistånd. Hon skulle därvid även ha fått klart för sig att hennes
mor, enligt förvaltningens mening var tvungen att på nytt klaga på det
beslut som förvaltningen fattade den 28 april.
JO brukar i allmänhet inte uttala sig i frågor rörande vilken rätt den
enskilde kan ha beträffande t.ex. visst bistånd. Jag har inte funnit skäl
att här frångå denna princip. Det är en uppgift för förvaltningsdomsto-
larna att självständigt bedöma saken. Jag vill dock nämna Regeringsrät-
tens avgörande, RÅ 1990 ref 23, där domstolen uttalade bl.a. följande.
Enligt 2 § socialtjänstlagen svarar varje kommun för socialtjänsten
inom sitt område. Enligt 3 § samma lag har kommunen det yttersta
ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp
som de behöver. Mot nämnda bestämmelser svarar den enskildes rätt
till bistånd enligt 6 §.
Socialtjänstlagen utgår sålunda från den ansvarsfördelningen kom-
munerna emellan att varje kommun svarar för de personer som vistas
inom kommunen. Detta hindrar inte att en kommun kan vara skyldig
att betala för t ex en vårdinsats som inte kan tillgodoses annat än
utanför kommunen. Om en socialnämnd gett bistånd till en placering
i ett hem i en annan kommun behåller vidare placeringskommunen
ansvaret för personen i fråga. Ärendet kan emellertid flyttas över till
en annan socialnämnd om denna samtycker till det. I det fall den
hjälpbehövande självmant avflyttar från kommunen utan samband
med en beslutad placering kommer däremot ansvaret enligt social-
tjänstlagen att i fortsättningen åvila den kommun där han eller hon då
kommer att vistas. Några bestämmelser om ekonomisk ersättning mel-
lan kommuner finns inte i socialtjänstlagen.
Det kan till följd av dessa regler vara svårt för äldre eller handikap-
pade att få flytta till en servicebostad i annan kommun än hemkom-
munen, även om de har starka personliga skäl att vilja bosätta sig på
annan ort. Angelägenheten av att underlätta sådana flyttningar har
framhållits i olika sammanhang (se bl a SoU 1987/88:6 och prop
1987/88:176 s 79 f). Några lagbestämmelser innebärande en rätt för den
enskilde att få bistånd till serviceboende i annan kommun har dock
inte kommit till stånd. Det har ansetts att man i första hand bör pröva
möjligheten att lösa frågan på frivillig väg genom överenskommelser
mellan huvudmännen (anförd prop s 80 samt Ds 1989:27 s 303). I
sammanhanget kan nämnas att Svenska kommunförbundet den 19 maj
1989 beslutat rekommendera medlemskommunerna bl a att positivt
verka för att äldre personer och personer med handikapp ges möjlig-
het att erhålla bostad i servicehus med helinackordering eller service-
bostad i annan kommun än hemkommunen.
I det propositionsuttalande som regeringsrätten hänvisade till anförde
föredragande statsrådet följande (s. 80).
1995/96:JO1
273
18 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
Riksdagen har gett regeringen till känna vad socialutskottet har anfört
i sitt betänkande SoU 1987/88:6, om att regeringen bör pröva vilka
åtgärder som kan vidtas för att möjliggöra för handikappade och äldre
att få servicebostad i annan kommun.
Överväganden
Under efterkrigstiden har den geografiska rörligheten i det svenska
samhället ökat påtagligt. Det betyder att många äldre människor har
sina barn och anhöriga i övrigt på andra orter i landet än där de själva
bor. För en del äldre människor och deras närstående är det av stor
betydelse att det geografiska avståndet mellan dem kan minskas genom
att den äldre flyttar nära de anhöriga.
För människor som till följd av funktionshinder behöver service
eller vård är emellertid möjligheten att flytta begränsad. Enligt min
mening bör målet vara att alla människor oberoende av service- eller
vårdbehov skall kunna byta bostads- eller vistelseort.
Från den enskildes synpunkt kan det vara viktigt att kunna flytta till
en annan kommun även av andra skäl än familjeband på orten.
Människor kan t.ex. vilja flytta till en ort där personer med samma
etniska bakgrund bor.
Även för yngre personer med handikapp, som behöver bo i service-
bostad, är möjligheterna att flytta begränsade. De problem som är
förknippade med nuvarande bestämmelser är alltså inte begränsade till
äldre människor, utan gäller i minst lika hög grad yngre personer med
olika slag av handikapp. Yngre människor kan även behöva flytta för
att genomgå utbildning, rehabilitering eller för att få lämpligt arbete.
I första hand anser jag det angeläget att de som har en anknytning
till den aktuella orten skall ges möjlighet att flytta. Samma möjlighet
bör gälla för den som vill flytta på grund av att den form av boende,
vård eller andra insatser som den enskilde behöver inte finns att tillgå
på hemorten. Jag har erfarit att Landstingsförbundet för närvarande
gör en översyn av hithörande frågor när det gäller riksavtalets inne-
håll.
De här skisserade förändringarna är angelägna att genomföra. Vissa
problem kan ändå vara förknippade med dem. Det kan t.ex. finnas
anledning förmoda att efterfrågan på särskilda boende- och vårdformer
i synnerhet i storstadsområdena kommer att öka till följd av att äldre
människor vill flytta närmare sina anhöriga som bor där.
Enligt min mening bör man i första hand pröva möjligheten att lösa
frågan på frivillig väg genom överenskommelser mellan huvudmän-
nen. Om inte detta visar sig vara en framkomlig väg bör andra
åtgärder övervägas.
Den delegation, med företrädare för bl.a. de båda kommunförbun-
den, som jag senare i dag ämnar föreslå regeringen att tillsätta, bör
därför få i uppdrag att utreda möjligheterna att, genom överenskom-
melser mellan huvudmännen, skapa möjlighet för den enskilde att
flytta till annan kommun även när behov av särskilda boende- eller
vårdformer föreligger.
Frågorna har även berörts i bl.a. Socialtjänstkommitténs betänkande,
SOU 1993:30, Rätten till bistånd, särskilt s. 156 f. Även där framhålls
att frågorna bör lösas i första hand genom frivilliga överenskommelser
mellan de berörda.
Kommunens hantering av Signe L:s fall synes ha skett utifrån en
strikt tolkning av hennes rätt till bistånd. Som jag nyss nämnt ankom-
mer det inte på mig att pröva ställningstagandet i sak. Av de återgivna
uttalandena framgår dock att lagstiftaren utgått från att kommunerna i
1995/96:JO1
274
de enskilda fallen överväger och diskuterar möjligheten att lösa upp-
kommande fall även när kommunen inte har en i lag föreskriven
skyldighet att hjälpa till. Såvitt framgår av utredningen synes några
sådana kontakter inte ha förekommit här. Jag har inte överblick över
hur frågorna brukar lösas i olika kommuner. Jag finner därför skäl att
för kännedom tillställa Socialstyrelsen en kopia av detta beslut.
(Dnr 1095-1994)
Den 22 januari 1994 deltog D.A, född 1976, i en större fest i Björk-
linge. I en skrivelse till socialförvaltningen den 1 februari 1994 uppgav
polisen att bl.a. D. hade rökt hasch på festen. Förvaltningen öppnade
samma dag en utredning enligt 50 § SoL rörande D. Två socialsekrete-
rare besökte på kvällen den 1 februari 1994 familjen A:s hem. Förvalt-
ningen utredde därefter saken vidare, varvid bl.a. familjen A. vid två
tillfällen besökte förvaltningen och D. lämnade urinprov vid två tillfäl-
len. Inför det andra provet kontaktade handläggarna D. i skolan.
D:s föräldrar har i en anmälan till JO riktat kritik mot socialförvalt-
ningens handläggning av ärendet.
Anmälan remitterades till kommundelsnämnden Björklinge-Bälinge
i Uppsala kommun för utredning och yttrande. Nämnden anförde i sitt
remissvar bl.a. följande.
D.A. aktualiserades på socialkontoret genom en anmälan från polis-
myndigheten den 1 februari 1994. I anmälan framkom att D. tillsam-
mans med några andra ungdomar misstänktes ha rökt hasch. Eftersom
anmälan inkom från polisen ansågs den som allvarlig. Vem polisen fått
uppgifterna ifrån kom ej till vår kännedom.
När vi till socialkontoret Sr anmälningar av detta slag är vi mycket
noga med att följa upp dem. Erfarenheten visar att det är viktigt att så
fort som möjligt komma i kontakt med ungdomar som kan finnas i
gränslandet till missbruk. Vi anser att det är riktigare att reagera på
ungdomarnas beteende i god tid än för sent. Själva reaktionen kan ha
en avskräckande effekt. Samhället måste sätta gränser genom att reage-
ra. Det är även viktigt att föräldrarna far en tidig information om att
deras barn kan vara i riskzonen eftersom det är de som har huvudan-
svaret för sitt barn. Den praxis vi har utarbetat är att snarast ta kontakt
med ungdomarna och deras föräldrar. Ungdomshandläggarna arbetar
till viss del kvällstid för att kunna besöka familjerna i hemmet.
Denna anmälan utgjorde inget undantag. Vi ansåg att det var viktigt
att ta kontakt med D.A. och hans föräldrar så snart som möjligt.
Handläggarna var denna aktuella kvällen på några hembesök och kom
så småningom till D.A. med familj. Timmen var något sen men
eftersom ungdomar gärna är ute sent med sina kompisar förläggs ofta
dessa besök mot slutet av kvällen. Innan handläggarna ringde på hos
familjen såg de från bilen att familjen var i full gång.
Vid besöket berättade ungdomshandläggarna om anledningen till
besöket samt bad om ursäkt för att de kom sent. De informerade om
att anmälan inkommit från polisen men givetvis inte om vem som i
sin tur informerat polisen eftersom detta inte är vår uppgift att utreda.
De informerade också om farorna med missbruk och nödvändigheten
1995/96: JO 1
275
av att reagera snabbt. De berättade om hur de brukade arbeta med
dessa frågor. De talade sedan om för föräldrarna och D., att D. kunde
erbjudas att ta ett urinprov. Urinprovet kunde visa på om anmälan var
riktig eller inte. Familjen var positiv till detta. Eftersom urinprov
måste tas inom några dagar efter missbrukstillSllet för att vara tillför-
litligt erbjöds D.A. en besökstid redan nästa dag. Handläggarna följde
vid besöket hos familjen A. den rutin de har vid denna typ av
hembesök. När föräldrarna säger sig inte ha fått den informationen
kan man snarare tro att de befunnit sig i något av en chockfas och inte
uppfattat vad som sagts. Detta är i så fall en rätt normal reaktion efter
en anmälan av detta slag.
Handläggarna är medvetna om att detta kan hända så därför erbjuds
alltid familjen en ny tid för samtal inom de närmaste dagarna.
Vid en anmälan av detta slag anser vi det självklart att öppna
utredning dels för att kunna ta kontakter runt omkring, dels för att
kunna erbjuda urinprovtagning samt för att trygga rättssäkerheten.
Den berörde samt även föräldrarna till minderåriga ska kunna ta del
av utredningsmaterialet som även skall kunna granskas av översyns-
myndigheterna. Föräldrarna har flera kommentarer om vad som har
blivit sagt och vad som inte uppgivits vid de olika sammankomsterna.
Handläggarna har inte samma uppfattning. Här står ord mot ord. Det
är omöjligt och orimligt att handläggarna i detalj skall skriva ned
samtalen i personakten. Målsättningen har varit att hjälpa D. Det man
kan konstatera är att D. till handläggaren, i förtroende, givit vissa
uppgifter han sedan har korrigerat efter att han samtalat med föräld-
rarna. Detta behöver inte innebära att de första uppgifterna är oriktiga
utan kan peka på att D. har svårt att hävda sig gentemot föräldrarna.
D. är snart myndig och har rätt till en viss integritet mot sina
föräldrar. Gränsdragningen när föräldrar skall ha full insyn när det rör
deras barn är svår att dra. När det gäller missbruk är det viktigt att få
föräldrarna engagerade men man får inte glömma att problemet kan
vara symptom på misshälligheter i hemmet.
D.A. lämnade ett urinprov dagen efter hembesöket. Även då infor-
merades han att det var frivilligt. Provet var kallt när det lämnades till
handläggaren. Hon antog att provet var riktigt utfört eftersom fadern
varit närvarande på toaletten. När emellertid rykten från ungdomar
kom om att provet skulle varit manipulerat ansågs en ny provtagning
nödvändig att diskuteras med D. Eftersom det gått flera dagar sedan
haschrökningen skulle ha ägt rum fanns det inte mycket tid kvar att
fundera på. Det var fredag och på måndag skulle de eventuella
resterna som utsöndrats i urinen ha avtagit. Kontakt togs med skolans
kurator som har tystnadsplikt och hon såg till att D. hämtades från
lektionen. Detta skedde utan att någon utomstående blev informerad
om anledningen till besöket. Handläggarna var dessutom mycket noga
med att inte lämna lokalen tillsammans med D.A.
Provsvaren meddelades familjen så snart de inkommit. Det sista
provsvaret fick handläggarna innan besöket genom att ringa till prov-
tagningsavdelningen. Någon möjlighet att på annat sätt påskynda ana-
lystiden har vi inte.
D:s föräldrar har kommit in med ytterligare en skrift i anledning av
remissvaret.
Jag har vidare från förvaltningen tagit in och granskat dels den
polisanmälan som gjordes till Polismyndigheten i Uppsala rörande
stöld i samband med den aktuella festen, dels den skrivelse rörande
bl.a. D:s haschrökning, som polismyndigheten tillställde förvaltningen
den 1 februari 1994.
1995/96: JO 1
276
JO Norell Söderblom anförde i ett beslut den 10 april 1995 bl.a.
följande.
Socialnämnden eller den nämnd i kommunen som fullgör social-
nämndens uppgifter har ett särskilt ansvar för barn och ungdom. Detta
kommer till uttryck i bl.a. 12 § socialtjänstlagen (SoL). Där sägs att
socialnämnden skall verka bl.a. för att barn och ungdom växer upp
under goda och trygga förhållanden. Nämnden har även ett ansvar att
motverka missbruk.
Enligt 71 § SoL är bl.a. myndigheter vars verksamhet berör barn
och ungdom skyldiga att genast till socialnämnden anmäla om de i sin
verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämn-
den behöver ingripa till en underårigs skydd. Polismyndighet har
ålagts att samarbeta med andra myndigheter. Särskilt åligger det därvid
polisen att fortlöpande samarbeta med myndigheterna inom social-
tjänsten och snarast underrätta dessa om förhållanden som kan föran-
leda någon åtgärd av dem, se 3 § polislagen (1984:387).
Av 50 § SoL följer att socialnämnden utan dröjsmål skall inleda
utredning av vad som genom anmälan eller på annat sätt kommit till
nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämn-
den. Nämndens insatser enligt socialtjänstlagen bygger på frivillighet
och samarbete med de berörda enskilda. Av 1 § tredje stycket SoL
framgår att socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för män-
niskors självbestämmande och integritet. I vissa fall kan det dock bli
fråga om ett tvångsingripande. Regler härom finns i lag (1990:52) med
särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och i lag (1988:870)
om vård av missbrukare i vissa fall.
Bestämmelser om nämnds skyldighet att inleda en sk. barnavårdsut-
redning har tillkommit för att tillförsäkra barn erforderligt skydd och
stöd. Det kan inte undvikas att det i vissa fall förekommer anmälning-
ar till socialförvaltningen som för de anhöriga framstår som opåkalla-
de. Jag har full förståelse för att anhöriga kan bli upprörda över en
som de känner orättmätig anmälan och över en därpå följande utred-
ning från socialnämndens sida. Med hänsyn till bestämmelsernas syfte,
att skydda barn, måste dock i viss utsträckning de olägenheter som
uppkommer accepteras.
Man kan anföra olika synpunkter på hur socialtjänsten skall agera när
någon till nämnden anmäler misstanke om missbruk hos en minder -
årig. Det ligger i sakens natur att uppgifterna i princip alltid bör
vidarebefordras till vårdnadshavaren. Därvid kan nämnden klarlägga
huruvida det föreligger ett behov av stöd eller andra hjälpinsatser från
socialtjänstens sida. Det kan även föreligga skäl för nämnden att inleda
en utredning enligt 50 § SoL.
I förevarande fali inkom uppgifter från nämnden att D. rökt hasch
vid en fest. Förhållandet anmäldes av polisen i en skrivelse till social-
1995/96: JO 1
277
förvaltningen. Nämnden fann därvid skäl att omgående inleda en
s.k. § 50-utredning. Klaganden har ifrågasatt om det fanns skäl för
denna åtgärd. Härvid kan noteras att de uppgifter som framfördes i
polisens skrivelse grundade sig på anonyma uppgifter och att uppgif-
terna i sig var förenade med viss osäkerhet. Därmed kan emellertid
inte hävdas att det var obefogat att inleda en utredning. Som nyss sagts
är avsikten med en utredning att skydda och hjälpa den underårige.
Jag finner därför inte skäl att kritisera nämndens beslut i denna del.
Nämnden har att under utredningen väga de intrång i den personliga
integriteten som en utredningsåtgärd medför mot de intressen som
nämnden skall tillgodose. Nämnden skall självklart bedriva utredning-
en så att ingen i onödan utsetts för obehag.
Såvitt framkommit påbörjades utredningen genom att två socialsek-
reterare oanmälda besökte familjen A:s hem vid kl. 21.30 den 1
februari 1994.
I ärendet har inte framkommit att D. tidigare var känd för socialför-
valtningen. Förvaltningen har inte heller påstått att några akuta miss-
förhållanden ansågs föreligga i D:s hem. Såvitt framkommit i ärendet
var förvaltningens syfte med hembesöket huvudsakligen av informativ
karaktär. Jag anser inte att åtgärden med ett hembesök på kvällen var
tillräckligt påkallad. Ett sådant hembesök kan uppfattas som obehagligt
av de enskilda och bör enligt min mening reserveras för sådana fall
där det föreligger ett behov att omedelbart ta kontakt med barnet och
hans vårdnadshavare. En mindre ingripande form av inledande utred-
ningsåtgärd hade därför varit att föredra, t.ex. en kontakt med D:s
föräldrar per telefon.
Frivillighet och självbestämmande skall, som ovan nämnts, vara vägle-
dande vid handläggningen av enskilda ärenden inom socialtjänsten.
Det är en självklarhet att myndigheten inte underlåter att informera
den enskilde om att så är fallet då man föreslår olika utredningsåtgär-
der. Förvaltningen och anmälarna har olika uppfattning huruvida
förvaltningen informerade om att lämnande av urinprov var frivilligt.
Det synes inte troligt att ytterligare utredning skulle kunna bringa
klarhet i saken.
Den 3 februari 1994, utan att dessförinnan ha kontaktat D:s föräldrar
eller D. själv, besökte två socialsekreterare D:s skola. De lät hämta
honom från en lektion för att diskutera en förnyad urinprovtagning.
Som jag tidigare nämnt skall förvaltningens utredningsverksamhet
enligt SoL grundas på samarbete med den enskilde. Åtgärder rörande
en minderårig bör som regel föregås av en kontakt med vårdnadshava-
ren. Så har inte skett i detta fall. Enligt min mening bör de sociala
1995/96 :JO1
278
myndigheterna vara mycket återhållsamma med att besöka elever i
deras skolmiljö. Ett sådant agerande från myndigheternas sida kan få
den minderårige att känna obehag och dessutom leda till att utredning-
en kommer till utomståendes kännedom. Förvaltningen har lämnat en
redogörelse för hur man handlade för att saken inte skulle väcka
uppmärksamhet. Det synes under alla förhållanden ha varit oundvik-
ligt att åtminstone skolpersonal fick kännedom om förvaltningens
besök.
Kritik mot socialförvaltning för dröjsmål med
inledande av utredning enligt 50 § socialtjänstlagen
samt för att en jourhemsplacering varat sådan tid att
placeringen övergått till att bli stadigvarande. Även
fråga om verkan av att vårdnadshavaren återkallat sitt
medgivande till placeringen m.m.
(Dnr 4031-1994)
V.B. har dottern S., född 1982. I november 1993 placerades S. på
frivillig grund i jourhem hos V.B:s syster. Beslut om placeringen
fattades av Socialförvaltningen i Stockholms kommun, socialdistrikt 7.
Med undantag av några veckor under sommaren 1994 fortgick jour-
hemsplaceringen fram till den 16 februari 1995, vid vilken tidpunkt
Länsrätten i Stockholms län — efter ansökan av Sociala distriktsnämn-
den 7 i Stockholms kommun — förordnade att S. skulle beredas vård
enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU). S. placerades därefter stadigvarande i familjehem hos mostern
med stöd av bestämmelserna i LVU.
Under våren 1994 genomförde Psykiatriska barn- och ungdomsmot-
tagningen i Norrtälje (Norrtälje PBU) på uppdrag av socialdistrikt 7 en
barnpsykologisk utredning av S. Utredningen fogades sedermera som
bilaga till den utredning som genomfördes inför distriktsnämndens
ansökan om vård enligt LVU.
1 en anmälan, som kom in till JO den 10 november 1994, framförde
V.B. klagomål mot socialdistrikt 7 och Norrtälje PBU. Klagomålen
avsåg socialdistriktets handläggning av barnavårdsärendet samt innehål-
let i den barnpsykologiska utredningen. Av anmälan framgick bl.a. att
V.B. inte var nöjd med jourhemsplaceringen av S. och att hon ville att
S. skulle flytta hem.
I ytterligare en skrift, som kom in till JO den 14 december 1994
uppgav V.B. att hon hos socialdistriktet "sagt upp" placeringen av
dottern fr.o.m. vecka 51.
1995/96: JO 1
1995/96:JO1
Anmälan och övriga handlingar remitterades till distriktsnämnden för
utredning och yttrande. I remissen angavs att yttrandet skulle avse
särskilt den långa tid under vilken jourhemsplaceringen pågått samt
vilka åtgärder som vidtagits med anledning av att V.B. förklarat sig ej
längre godta placeringen.
I remissvaret anfördes följande.
S. placerades av modern hos dennes syster B.R. på Blidö under
november 1993. Modern var då psykotisk och vårdintyg skrevs senare.
B.R. är sedan tidigare godkänt familjehem. I början av placeringen
gjordes den bedömningen att det lämpligaste för S. var att stanna hos
mostern, alternativet att vara i ett jourhem i Stockholm och att hon
skulle gå kvar i sin skola uteslöts bl.a. då S. själv tydligt uttryckte att
hon ville stanna hos B.R., det bedömdes att placeringen skulle vara
fram till sommaren 1994.
V.B:s tillfrisknande drog dock ut på tiden, hon avbröt sin medici-
nering. En barnpsykologisk utredning begärdes för att fä mer kunskap
om S. och eventuella behov av insatser då man kunde anta att
placeringen skulle kunna bli längre än vad som var planerat. Vid en
fortsatt placering så bedömdes att det troligen skulle vara lämpligast
med familjehemsplacering hos B.R.
V.B. samtyckte till denna utredning hos PBU och att S. blev fortsatt
placerad under hösten 1994. PBU utredningen blev klar i juni 1994
och visade att S. varit försummad under sin uppväxt och i behov av
insatser.
S. utvecklades positivt hos B.R. och under hösten gjordes bedöm-
ningen att S. skulle vara i behov av att få bo kvar hos B.R. under
några år och att jourhemsplaceringen skulle göras om till familje-
hemsplacering.
V.B. delade inte den bedömningen och kunde därför inte samtycka
till vårdplanen. Utredning för att ansöka om vård med stöd av LVU
påbörjades den 18 oktober 1994.
Socialdistriktsnämnd 7 fattade den 11 januari 1995 beslut att vid
Länsrätten i Stockholm ansöka om vård enligt § 2 LVU av S. För-
handlingar hölls i Länsrätten den 31 januari 1995 och dom har inte
meddelats i skrivande stund. Planeringen för S. är att hon skall bo
kvar hos B.R. de närmaste åren och där få erforderlig vård.
V.B. yttrade sig över remissvaret.
Hon inkom därutöver med ett stort antal skrifter vari ytterligare
klagomål framfördes. Dessa klagomål avsåg bl.a. innehållet i den av
socialdistriktet utförda LVU-utredningen. Även länsrättens bedömning
i LVU-målet berördes. Till skrifterna fogades ett flertal handlingar,
däribland den klandrade LVU-utredningen och länsrättens dom.
JO tog del bl.a. av handlingar ur socialtjänstens akt i barnavårds-
ärendet inklusive den barnpsykologiska utredningen.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 4 maj 1995 följande.
Frågan om behovet av LVU-vård för S. har prövats av länsrätten och
kommer enligt inhämtad uppgift också att bli föremål för prövning i
kammarrätten. JO bör inte uttala sig i frågor som skall prövas av
280
domstol efter överklagande. Tanken med detta är att JO inte bör
föregripa eller i övrigt påverka domstolens handläggning. Mot denna
bakgrund tar jag inte upp klagomålen i denna del till prövning. Denna
bedömning omfattar också innehållet i såväl LVU- som PBU-utred-
ningarna.
Enligt 25 § socialtjänstlagen får en underårig inte utan socialnämn-
dens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett
enskilt hem som inte tillhör någon av hans föräldrar eller någon
annan som har vårdnaden om honom. Som ett medgivande anses
därvid socialnämndens beslut att bereda den unge vård i ett visst
familjehem. Enligt paragrafens andra stycke får socialnämnden inte
lämna medgivande som nyss sagts utan att förhållandena i det enskilda
hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda. Avgöran-
det av ärenden enligt 25 § socialtjänstlagen får inte delegeras till en
enskild tjänsteman.
Bestämmelserna i 25 § socialtjänstlagen tar sikte på stadigvarande
vistelser. En tillfällig frivillig placering, t.ex. en frivillig jourhemspla-
cering, under en kortare tid utan socialnämndens medgivande kan
alltså ske genom beslut av socialsekreterare efter delegation. En förut-
sättning härför är att placeringen är så kortvarig att den inte kan anses
som stadigvarande. En sådan placering kan t.ex. användas under en
kortare utredningstid under vilken förutsättningarna för en stadigva-
rande placering utreds.
Besluten om S:s jourhemsplacering fattades av en av förvaltningens
tjänstemän efter delegation. Placeringen, som förlängdes genom ett
flertal beslut, kom att vara i ett drygt år. En så lång placering kan inte
anses vara tillfällig. S:s vistelse i jourhemmet måste således betraktas
som stadigvarande. Reglerna i 25 § socialtjänstlagen var därför tillämp-
liga. Något beslut enligt denna bestämmelse fattades dock ej. I detta fall
förelåg emellertid sedan tidigare ett medgivande enligt 25 § social-
tjänstlagen vad gäller mosterns hem. Detta medgivande avsåg dock
placering av ett annat barn.
För att kunna utreda barnets särskilda behov och förutsättningar
krävs kännedom om barnet och om de omständigheter som gjort det
nödvändigt att placera barnet i familjehem. Medgivande enligt 25 §
socialtjänstlagen måste således i princip prövas utifrån omständigheter-
na i varje enskilt fall. Att mosterns hem tidigare godkänts som familje-
hem innebar således inte att något nytt medgivande inte behövdes. När
det stod klart för distriktsförvaltningen att S:s vistelse i jourhemmet
skulle bli mer än tillfällig borde man alltså fört upp saken i nämnden
för beslut enligt 25 § socialtjänstlagen. Det bör dock noteras att det för
ett sådant beslut hade fordrats en utredning om hemmets lämplighet
att vårda S.
Jag vill också erinra om bestämmelserna i 28 § socialtjänstlagen.
Där föreskrivs skyldighet för socialnämnden att minst en gång var
sjätte månad överväga behovet av fortsatt vård för en underårig som
vårdas i ett annat hem än det egna. Något sådant övervägande skedde
inte under S:s vistelse i jourhemmet. Även denna brist synes vara en
följd av att man betraktat vistelsen som tillfällig.
1995/96: JO 1
281
I 50 § socialtjänstlagen föreskrivs att socialnämnden utan dröjsmål
skall inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt
har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon
åtgärd av nämnden.
Jourhemsplaceringen av S. hade sin grund i att mostern den 1
november 1993 kontaktade socialdistriktet angående V.B:s psykiska
hälsa. S. vistades redan då genom moderns försorg hos mostern. Med
anledning av de uppgifter som framkom vid samtalet ålåg det distrikts-
förvaltningen att genast inleda utredning enligt 50 § socialtjänstlagen
rörande S:s situation. Även om det under november och påföljande
månader förekom ett flertal kontakter i ärendet, synes några egentliga
utredningsåtgärder inte ha vidtagits förrän i mars 1994 då en remiss till
Norrtälje PBU sändes. I stället får man intrycket av att distriktsförvalt-
ningen inledningsvis ansåg att en tillfällig jourhemsplacering i sig var
en tillräcklig åtgärd.
I oktober månad 1994 inleddes utredning för att klarlägga förutsätt-
ningarna för vård enligt LVU. Den direkta anledningen härtill var att
V.B. förklarade att hon inte godtog den föreslagna vårdplanen. Utred-
ningen avslutades genom distriktsnämndens beslut den 11 januari 1995
om att vid länsrätten ansöka om sådan vård.
En utredning enligt 50 § socialtjänstlagen bör bedrivas skyndsamt,
och det är givetvis av största vikt att socialnämnden så snart det kan
ske kommer fram till vilka åtgärder som behöver vidtas. Kravet på
skyndsamhet framstår som än mer starkt då — som i detta fall — en
placering utom hemmet har ägt rum. De enskilda som berörs av
ärendet har då ett berättigat krav på att erhålla besked om hur en
eventuell framtida placering kan utformas.
I detta fall tog det ett drygt år från det ärendet aktualiserades vid
socialdistriktet till dess man kom fram till en mer stadigvarande
lösning på problemen. Anledningen härtill synes bl.a. vara att man vid
distriktet inte omedelbart i november 1993 inledde en förutsättningslös
utredning om vilka åtgärder som behövde vidtas, vilket i sin tur verkar
ha berott på att man trodde att endast en kortare placering skulle bli
nödvändig. Bortsett från utredningen vid PBU var det först i oktober
månad 1994 som en egentlig § 50-utredning igångsattes. Tidsutdräkten
fick bl.a. till följd att placeringen av S. övergick från en tillfällig till en
stadigvarande placering för vilken — på ovan redovisat sätt — saknades
lagligt stöd. Dröjsmålet medförde även att såväl modern som dottern
under lång tid svävade i ovisshet om hur framtiden för dem skulle
utformas. Jag har viss förståelse för att man inte omedelbart insåg att
en mer långsiktig placering krävdes. Detta innebar emellertid inte att
man inte borde ha vidtagit ytterligare utredningsåtgärder betydligt
tidigare än som skedde. En utredning enligt 50 § socialtjänstlagen skall
som ovan sagts inledas utan dröjsmål.
Redan i oktober 1994 stod det för distriktsförvaltningen klart att
modern inte längre godtog placeringen. Vid ett besök på förvaltningen
den 18 oktober krävde hon enligt anteckning i journalen att få hem
dottern "till jul". V.B. har hos JO hävdat att hon därefter "sagt upp"
placeringen fr. o.m. vecka 51. Denna uppgift har lämnats oemotsagd
1995/96: JO 1
282
av distriktsnämnden. I LVU-utredningen anges dock att V.B. samtyckt
till placeringen fram till årsskiftet 1994/95. Enligt muntlig uppgift
inhämtad per telefon från förvaltningen stämmer emellertid V.B:s
påstående om att hon vänt sig dit och meddelat att hon önskade få
hem S. vecka 51. Den 12 december 1994 fattades av enhetschefen Kjell
Samuelsson beslut enligt 6 § socialtjänstlagen om fortsatt jourhemspla-
cering av S. t.o.m. den 28 februari 1995.
Ett barn kan inte med stöd av 6 § socialtjänstlagen placeras i ett
familje- eller jourhem utan vårdnadshavarens samtycke. Inte heller
kan en pågående placering formlöst fortgå om vårdnadshavaren återtar
ett tidigare lämnat samtycke. Om en fortsatt placering i en sådan
situation bedöms som nödvändig är alternativet att ett beslut om
tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § LVU meddelas eller att barnet
omedelbart omhändertas enligt 6 § LVU i avvaktan på att frågan om
vård utreds. Flyttningsförbud kan dock bara komma i fråga om barnet
placerats i ett sådant hem som avses i 25 § socialtjänstlagen.
Efter det att V.B. återkallat sitt samtycke förelåg inte längre förut-
sättningar att låta S. med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen
vara kvar i jourhemmet. Placeringen där saknade således rättslig grund
för tiden efter det att samtycket hade återkallats — dvs. under vecka 51
1994 — och fram till dess länsrättens dom i vårdfrågan meddelades
den 16 februari 1995 och ett nytt placeringsbeslut — nu med stöd av
LVU — fattades.
Det finns anledning att se allvarligt på det förhållandet att S. under
den angivna tiden med förvaltningens medverkan blev kvar i jourhem-
met. Detta var lagstridigt och kan följaktligen inte godtas. När det stod
klart att samtycke till placering inte längre förelåg ålåg det — som
tidigare redovisats — förvaltningen att snarast ta ställning till om
förutsättningar för ett omhändertagande eller flyttningsförbud förelåg
eller om S. skulle flyttas hem. I stället lät man placeringen — som inte
längre var frivillig — bestå.
Utredningen ger således vid handen att det i ovan redovisade hänse-
enden finns anledning för mig att rikta kritik mot socialdistriktet för
handläggningen av ärendet. Jag finner dock inte skäl att gå vidare i
saken utan låter bero med den anförda kritiken.
(Dnr 3027-1993)
Länsstyrelsen i Östergötlands län tog efter anmälan av L.J. till utred-
ning upp frågan om hur Socialförvaltningen i Kinda kommun hade
handlagt ärenden om dels misstänkt incest avseende L.J:s dotter S., dels
missförhållanden i hemmet avseende L.J:s son F. Socialförvaltningens
akt visade att daghemsföreståndaren Asa Alvin den 8 april 1993 till
förvaltningen ingett en anmälan enligt vilken flickan S. uppvisade ett
avvikande beteende, som kunde föranleda misstankar om incest. Miss-
tankar förelåg också enligt anmälan om att F. utsatts för misshandel
1995/96: JO 1
283
och att det fanns missförhållanden i övrigt i hemmet, som utgjorde en
risk för barnen. Den vid förvaltningen genomförda utredningen ledde
till att barnen placerades i ett familjehem.
I samband med genomgång av aktmaterialet fann länsstyrelsen att
det förelåg en skriftlig anmälan från Asa Alvin angående barnen J.
Anmälan, som avsåg iakttagelser under augusti och november 1991,
var emellertid inte inkomststämplad vid förvaltningen och den hade
inte heller föranlett någon åtgärd där.
Vid det samtal, som länsstyrelsens företrädare hade med l:e social-
sekreterare Chatarina Cederby-Jonsson och socialsekreteraren Kerstin
Rydell den 23 juni 1993 och som redovisats i länsstyrelsens beslut i
tillsynsärendet den 31 augusti 1993, framkom bl.a.
Socialsekreterarna uppgav vid samtalet att Åsa Alvin i samband med
anmälan den 8 augusti 1993 påpekat att hon gjort två anmälningar till
socialkontoret hösten 1991. Åsa Alvin hade uppgett att hon i augusti
1991 hade haft ett samtal med dåvarande socialchefen Mats Sjöberg
angående sin oro för barnen J. Mats Sjöberg hade uppmanat henne att
skriva ner sina iakttagelser angående framför allt flickan. Åsa Alvin
hade uppgett att hon den 2 december 1991 lämnat in en skriftlig
anmälan till Mats Sjöberg. Denna anmälan hade lagts i ett igenklistrat
kuvert, som försetts med texten: "Får ej öppnas utan Åsa Al vins
medgivande." alt. "Mats Sjöberg. Får ej öppnas utan medgivande från
Asa Alvin". Kuvertet hade återfunnits i ett låst skåp hos kanslisten på
socialkontoret. Det hade förvarats där alltsedan Mats Sjöberg slutade
sin anställning i Kinda kommun i januari 1992. Kuvertet hade öppnats
av Chatarina Cederby-Jonsson den 16 april 1993 och hade visat sig
innehålla en icke ankomststämplad skrivelse från Åsa Alvin. Skrivel-
sen innehöll iakttagelser angående S. från augusti och november 1991.
Dessutom hade Åsa Alvin skrivit: "20 nov talar med Mats efter
kvartssamtal med modern, då hon uppger att mannen innan placering-
en gett äldre syskon och henne stryk och att situationen är jobbig
hemma fortfarande." Enligt Chatarina Cederby-Jonsson hade kuvertet
kastats efter öppnandet. Endast anmälan fanns kvar. Anmälan hade
inte journalförts. Handläggaren Kerstin Rydell hade inte erhållit någon
information. Hon fick ingen kännedom om anmälans existens förrän i
april 1993. Socialsekreterarna hade också berättat att Asa Alvin sagt sig
ha samtalat med vikarierande l:e socialsekreteraren Ann Broberg i
december 1991. Samtalet skulle ha handlat om oro för barnen J:s
situation. Ann Broberg hade inte gjort någon anteckning i journalen
om samtalet och det hade inte heller muntligen rapporterats till
handläggaren Kerstin Rydell.
1 länsstyrelsens beslut redovisas härefter följande samtal med dåva-
rande socialchefen Mats Sjöberg den 23 augusti 1993.
Mats Sjöberg minns att han vid ett besök på daghemmet Minimalen
hösten 1991 samtalade med daghemsföreståndaren Asa Alvin. Asa
Alvin uttryckte en oro för hur det av barnen J., som var placerat i
hennes barngrupp, hade det. Åsa Alvin gick dock inte in på några
detaljer. Hon ansåg sig inte "ha något att ta på" och kunde inte "stå
för någon anmälan". Asa Alvin ville inte heller att den lämnade
1995/96:JO1
284
informationen skulle föras vidare till socialkontoret. Åsa Alvin önska-
de avvakta och se om det skulle dyka upp fler tecken på att barnet inte
mådde bra.
Mats Sjöberg och Åsa Alvin talade också om att mannen J. nyligen
återgått till sitt arbete efter en tids sjukskrivning på grund av psykisk
ohälsa. Det konstaterades att förhållandena i familjen J. kanske påver-
kats negativt till följd av mannens sjukdom, men att de kunde förbätt-
ras när han nu återgått i arbete.
Mats Sjöberg berättade att Åsa Alvin senare på hösten 1991 överläm-
nade ett förslutet kuvert till honom, med begäran om att han skulle
förvara det så länge. Mats Sjöberg öppnade aldrig kuvertet och vet inte
vad det innehöll.
Åsa Alvin hade enligt socialsekreterare Kerstin Rydell och 1 :e social-
sekreterare Chatarina Cederby-Jonsson uppgivit att hon talade med
vikarierande socialsekreterare Ann Broberg angående barnen J. i de-
cember 1991. Mats Sjöberg uppger att Ann Broberg aldrig berättade
för honom om detta eventuella samtal.
Den ifrågavarande anmälan av Åsa Alvin, som av henne överlämnades
till förvaltningen i ett tillslutet kuvert, hade följande lydelse.
aug 91. Flicka 1 3/4 år "gungar" med inåtvänd blick i mycket stor
omfattning då hon inte sysselsätts aktivt. Hon är mycket passiv och
söker ej kontakt med andra barn, ej heller någon naturlig, för åldern,
nyfikenhet och upptäckarlust. Då hon sitter i barnstolen och vagnen
och i gungan kommer alltid gungningarna fram. Hon pressar skrevet
mot "remmen" framför stönar och ser ut att vara fylld av obehag. Vid
samtal med föräldrar säger de att hon alltid hållit på så. Även då man
bär henne gör hon "gungrörelser" och då hon ej aktiveras. Vi misstän-
ker förstoppning, mask eller dylikt. Då flickan skall bytas på blir hon
stel i kroppen och hon är även lite stel då man handskas med henne.
Då beteendet fortsätter i lika stor utsträckning så talar vi åter med
modern. Det blir något bättre då vi, vid andra tillfällen vi ser henne
gunga, bryter beteendet. Vi undviker barnstolar mm. Vi råder familjen
att byta blöjsort från snibblöja till "allt i ett" för att undvika en hård
bula framtill. De följer rådet. En kort period är beteendet inte lika
vanligt. Sedan återkommer beteendet i lika stor omfattning igen. Vi
ber modern att uppsöka läkare för att kontrollera så att inte flickan
har mask, svamp eller dylikt. Enligt föräldrarna går fadern med
dottern till sjukhus och allt är normalt och beskedet att barn kan göra
så ibland. Ringer anonymt till BUP och beskriver händelserna. De
tycker vi skall avvakta och försöka bryta beteendet. Efter samtal med
fadern om vad läkaren sagt upphör beteendet från flickan så gott som.
Hon utvecklas snabbt på alla områden och är mycket gladare.
I marginalen hade Asa Alvin den 20 november antecknat.
Talar med Mats efter kvartssamtal med modern, då hon uppger att
mannen innan placeringen gett äldre syskon och henne stryk och att
situationen är jobbig hemma fortfarande.
Länsstyrelsen har med överlämnande av handlingarna i ärendet begärt
att JO granskar handläggningen vid socialförvaltningen vad avser den
av Åsa Alvin ingivna anmälan om de av henne i augusti och november
1991 gjorda iakttagelserna.
Till komplettering av utredningen har den 12 november 1993 samtal
hållits med omsorgschefen Mats Sjöberg och föreståndaren Åsa Alvin.
Mats Sjöberg har vid samtalet uppgett bl.a.
1995/96: JO 1
285
Mats Sjöberg tillträdde som socialchef i Kinda kommun i september
1983. Under tiden december 1991—januari 1992 var han partiellt ledig
för att sätta sig in i sitt nya arbete som omsorgschef i Linköpings
kommun med ansvar för den kommunala äldre- och handikappomsor-
gen inklusive sjukhemsvården. Anställningen i Kinda kommun upp-
hörde 1992-01-31.
Socialnämnden respektive kommunstyrelsens personal- och organi-
sationsutskott i Kinda önskade ej återbesätta befattningen som social-
chef. Under Mats Sjöbergs uppsägningstid från befattningen som soci-
alchef (november 1991—januari 1992) skulle hans arbetsuppgifter suc-
cessivt överföras till de programansvariga befattningshavarna, dvs.
barnomsorgsinspektören för barnomsorgen, l:e socialsekreteraren för
individ- och familjeomsorgen och hemtjänstinspektören för äldre- och
handikappomsorgen.
Genom inrättandet av befattningen som l:e socialsekreterare 1988
hade socialchefen inte något direkt handläggaransvar.
Någon gång i augusti—september 1991 i samband med en träff med
kommunens företrädare inom barnomsorgen bad daghemsförestånda-
ren Åsa Alvin om ett samtal med Mats Sjöberg. Samtalet hölls på
daghemmet Minimalen. Asa Alvin önskade prata om ett barn som
hade placering vid det daghem hon var föreståndare för.
Det Asa Alvin tog upp var att flickan S., född -90, hade en rodnad i
stjärten, troligen orsakad av blöjeksem. Asa Alvin önskade dock reso-
nera om rodnaden skulle kunna bero på någon annan anledning än
blöjan.
Mats Sjöberg frågade Asa Alvin om det fanns några ytterligare
iakttagelser från hennes eller daghemspersonalens sida beträffande S.
Så var ej fallet. Asa Alvin förklarade att hon hade en vag känsla av oro
för flickan. Mats Sjöberg förklarade sig beredd att ta upp en anmälan
och öppna en § 50-utredning i ärendet men då blev Åsa Alvin
återhållsam. Hon ville definitivt inte vara med om en utredning. Mats
Sjöberg pressade Asa Alvin om detta och bad om förtydliganden. Asa
Alvin slog då bort det hela med att hon säkert misstagit sig.
Samtalet berörde också situationen för barnets föräldrar. Fadern
hade under en tid varit sjukskriven från sitt arbete i vården men var
nu i bättre kondition och hade återgått i tjänst. Fadern var omtyckt
och uppskattad i sitt arbete. Mats Sjöberg kan inte minnas om faderns
kontaktperson diskuterades med Åsa Alvin vid detta eller senare
tillfälle.
Samtalet mellan Asa Alvin och Mats Sjöberg avslutades med ett
konstaterande av att familjens situation nu hade blivit mer positiv och
att detta borde märkas på flickan S.
För att följa flickans utveckling uppmanades Asa Alvin att föra
löpande anteckningar i ärendet av den typ av anteckningar som förs
inom barnomsorgen angående barn med behov av särskilt stöd och
stimulans för sin utveckling.
Mats Sjöberg kan inte minnas att samtalet vid detta tillfälle också
skulle ha berört pojken F., född -86.
Åsa Alvin uppmanades att ta kontakt med socialkontoret om några
missförhållanden avseende S. skulle upptäckas.
Mats Sjöberg har inget minne av något möte eller samtal med Asa
Alvin på socialkontoret i slutet av november 1991. Han kom i kontakt
med ärendet i början av december 1991 då han sammanträffade med
Asa Alvin på socialkontoret.
Detta sammanträffande kan ha ägt rum den 2 december 1991. Åsa
Alvin kom till kontoret med ett kuvert och sa "Mats, minns du att jag
skulle föra anteckningar om flickan". Mats Sjöberg frågade om det var
1995/96: JO 1
286
dags för en anmälan. Åsa Alvin sade då att det ännu inte var "läge" för
en sådan eftersom det inte fanns något som omedelbart skulle kunna
föranleda en utredning.
Åsa Alvin förklarade att kuvertet innehöll hennes noteringar och
iakttagelser angående flickan som hon hade gjort under hösten. Hon
ville att anteckningarna inte skulle förvaras på daghemmet utan på
någon neutral plats så att den övriga daghemspersonalen inte skulle
kunna ta del av dem.
Mats Sjöberg uppfattade innehållet som löpande anteckningar i
daghemmets verksamhet angående flickan J., anteckningar som enligt
Åsa Alvins uppfattning var olämpliga att förvara där. Sådana löpande
anteckningar förvaras regelmässigt vid respektive daghem/förskola
(motsvarande) så länge det aktuella barnet hade kvar sin placering.
Mats Sjöberg ansåg sig därför kunna tillmötesgå begäran om förvaring
av kuvertet på socialkontoret. Registratorn fick därför ta hand om
kuvertet och lägga det i ett skåp. Förvaringen skedde på Åsa Alvins
önskemål. Mats Sjöberg har aldrig läst vad som noterats på handlingen
i det kuvert som Åsa Alvin lämnade.
Mats Sjöberg har tagit del av Länsstyrelsens i Östergötlands läns
beslut 1993-08-31 rörande detta tillsynsärende (Dnr 502.4470/93). Till-
synsbeslutet innehåller en samlad redogörelse av ärendets handlägg-
ning t o m 1993-08-23. Enligt länsstyrelsens skrivelse anmälde Åsa
Alvin 1993-04-08 till socialförvaltningen att flickan S. uppvisade ett
avvikande beteende som kunde föranleda misstanke om incest.
Under samtalet med tjänstemän från JO-ämbetet får Mats Sjöberg ta
del av de anteckningar som Asa Alvin gjort och lämnat in till
socialkontoret i förslutet kuvert.
Mats Sjöberg får frågan om han anser att skrivelsen har sådant
innehåll att han skulle ha handlat annorlunda om han känt till detta.
Mot bakgrund av att Mats Sjöberg under hösten 1993 har tagit del
av länsstyrelsens 11-sidiga utredning i ärendet finner han det inte
orimligt att nu göra bedömningen att en utredning avseende S. skulle
kunna ha inletts om han i december 1991 tagit del av handlingen i
kuvertet.
Med de förutsättningar som förelåg för ungefär två år sedan, i
december 1991, var dock situationen en annan. Åsa Alvin ansåg sig då
inte kunna stå för en anmälan.
Efter sammanträffandet med Åsa Alvin på socialkontoret i början av
december 1991 uppdrog Mats Sjöberg åt tf l:e socialsekreterare Ann
Broberg att ta ansvar för och bevaka detta ärende.
Hon ombads att ta kontakt med Åsa Alvin för att direkt av henne få
erforderlig information i ärendet. Erforderligt samråd skulle även ske
med handläggande socialsekreterare för fadern J.
Efter samtalet med Ann Broberg har Mats Sjöberg inte haft med
ärendet att göra.
Asa Alvin uppgav vid samtal bl.a.
Under juni 1991 återvände Åsa Alvin till arbetet på daghemmet
Minimalen efter att ha varit barnledig. Barnen S. och F. hade blivit
placerade på daghemmet. I augusti 1991 började hon känna oro över
S:s beteende, framför allt hennes gungningar med underlivet; någon
form av onani. Hon funderade på vad det var som var konstigt med
familjen. Det var något särskilt med den. Modern berättade vid något
tillfälle att det inte var bra hemma. I november 1991 skulle ett
kvartssamtal äga rum. Antagligen ringde Åsa Alvin till BUP innan
kvartssamtalet och beskrev beteendet. Kicki Back på BUP sa att
beteendet tydde på understimulans hemifrån eller också kunde det
1995/96: JO 1
287
vara "det du tror". Åsa Alvin hade redan då förstått att barnen i vart
fall var understimulerade i hemmet. Detta hade också den övriga
personalen märkt.
På kvartssamtalet i mitten av november 1991 berättade modern att
det hade varit bråk hemma. Både hon och sonen F. hade fatt stryk
hemma av fadern. Misshandeln av F. skulle ha skett under våren 1991.
Modern var orolig för barnens situation och vågade inte lämna dem
hemma med fadern. Hon sa att om det var några problem med barnen
så skulle Åsa Alvin tala med henne och inte med fadern. Åsa Alvin
fick vidare reda på att familjen redan hade kontakter med socialför-
valtningen. Hon trodde därför att förvaltningen hade informerats om
misshandeln. Hon blev samtidigt ilsken över att socialförvaltningen
placerat barnen på daghemmet utan att hon hade informerats om att
det var fråga om en problemfamilj.
Några dagar senare, någon gång efter den 20 november 1991 — hon
tror att det var samma dag som hon hade kvartssamtal på eftermidda-
gen — uppsökte hon socialchefen Mats Sjöberg. Han kände till famil-
jen men inte att det förekommit misshandel. Han blev upprörd när
Åsa Alvin framförde uppgiften att F. hade blivit misshandlad av
fadern. Han kände inte till detta. Det råder ingen tvekan om att
samtalet med Mats Sjöberg rörde familjen J. Hon tror inte att hon vid
det samtalet fick reda på namnet på den handläggare vid förvaltningen,
som handlade familjen J:s ärenden. Kerstin Rydell var handläggare då,
men Åsa Alvin fick uppfattningen att handläggaren skulle informeras
om dagis oro. Åsa Alvin och Kerstin Rydell kom i kontakt senare, på
vems initiativ kan hon nu inte säga. Mats Sjöberg tyckte att Åsa Alvin
skulle skriva ner sina iakttagelser rörande flickan. Om det senare blev
aktuellt med en anmälan kunde det vara bra att sådana anteckningar
fanns. Då Åsa Alvin frågade var hon skulle förvara dessa anteckningar
svarade Mats Sjöberg att de kunde låsas in i ett skåp på socialkontoret.
Därefter skrev Åsa Alvin ner iakttagelserna. Av försiktighetsskäl
ville hon inte namnge familjen i brevet. Hon lade brevet i ett kuvert
som hon klistrade igen. Utanpå kuvertet skrev hon att det endast fick
öppnas av henne själv. Den 2 december 1991 lämnade hon det till
kanslisten på socialkontoret som lade det i ett låsbart skåp. Mats
Sjöberg visste om att hon hade lämnat in brevet.
Åsa Alvin tycker att hon gjorde vad som var befogat. Hon kände oro
för familjens beteende, sökte upp socialchefen för att påtala förhållan-
dena och få stöd, hjälp och råd i frågan om hon skulle göra en
anmälan. Hon fick rådet att skriva ner sina iakttagelser samtidigt som
den handläggare som redan i maj 1991 hade utrett faderns behov av en
stödperson skulle informeras.
När Mats Sjöberg kort tid därefter skulle sluta sin anställning i
Kinda kommun bad han socialsekreteraren Ann Broberg att kontakta
Åsa Alvin angående familjen. Ann Broberg ringde och jjratade om
familjen. Ann Broberg ville veta namnet på familjen men Åsa Alvin är
osäker på om hon talade om familjens namn.
Åsa Alvin hade därefter under 1992 flera kontakter med familjens
ordinarie handläggare Kerstin Rydell. Dels besökte hon Kerstin Rydell
på socialkontoret, dels var Kerstin Rydell vid ett tillfälle med på ett
kvartssamtal med modern på daghemmet. De hade kommit överens
om att Åsa Alvin skulle kontakta Kerstin Rydell om det inträffade
något. Ofta bestod kontakten av att de talade med varandra direkt då
Åsa Alvin besökte socialkontoret. Asa Alvin påtalade flickans gung-
ningar med underlivet. Gungningarna kom ej upp varje gång men
ibland berättade mor eller son att det var jobbigt och att pappan en
1995/96: JO 1
gång försökt hindra modern att ringa familjens kontaktman. Detta
talade Asa Alvin om för Kerstin Rydell, som sa att hon skulle ordna
ett hembesök för att kolla upp familjen.
Vid ett tillfälle när Asa Alvin var hos Kerstin Rydell ville Asa Alvin
att socialförvaltningen skulle utreda familjen. Kerstin Rydell sa då
"Åsa, du kan ta det lugnt. Om det skall öppnas en § 50-utredning, så
gör vi det. Jag tar på mig det." När ingenting hände stod Åsa Alvin till
slut inte ut. Hon gick då förbi Kerstin Rydell och anmälde under
våren 1993 saken till socialförvaltningen. Att hon tidigare agerade
försiktigt med anmälan och utlämnandet av familjens namn berodde
bl.a. på att hon inte ville att moderns och barnens förtroende för
henne skulle brytas.
JO Norell Söderblom anförde i ett beslut den 14 september 1994
följande.
Socialtjänsten skall i första hand ge föräldrar och barn stöd och hjälp i
hemmet. Genom insatser i ett tidigt skede kan ofta missförhållandena
avhjälpas och en placering av barnen utanför det egna hemmet undvi-
kas. Det är därför viktigt att det så snart som möjligt kommer till en
socialförvaltnings kännedom att insatser från förvaltningens sida kan
vara påkallade.
Åsa Alvin har, som framgår av de anteckningar som hon gjort,
uppmärksammat förhållanden i makarna J:s hem som var av den art
att en utredning från förvaltningens sida var påkallad. Visserligen
omfattas Åsa Alvin i sin egenskap av föreståndare vid daghemmet inte
av anmälningsplikten i 71 § socialtjänstlagen. Det har emellertid inte
inneburit någon begränsning av hennes skyldighet att som anställd vid
förvaltningen göra en anmälan till socialnämnden eller till behörig
handläggare, när hon fått veta något som kunnat innebära att insatser
till skydd för barnen behövdes. Jag vill starkt understryka att det
ankommit på nämnden eller handläggaren vid förvaltningen och inte
på Asa Alvin att på grundval av de gjorda iakttagelserna utreda
behovet av insatser. Jag är medveten om att personal vid daghem kan
ställas inför svåra avvägningsproblem. En väl motiverad önskan om att
upprätthålla en förtroendefull kontakt med föräldrarna får emellertid
inte leda till att barns behov av skydd sätts åt sidan. Regelmässigt
uppkommer inte någon konflikt mellan dessa intressen. I förevarande
fall, där förhållandena i hemmet var sådana att de ingav oro för
barnens situation och där uppgift om misshandel förelegat, har en
anmälningsskyldighet uppenbarligen förelegat. Det har, även med be-
aktande av de invändningar Åsa Alvin i denna del har gjort, inte
funnits fog för hennes åtgärd att på sätt nu blev fallet hålla uppgifterna
fördolda genom att överlämna dem till förvaltningen i ett tillslutet
kuvert.
Jag vill därvid även erinra om den dokumentationsskyldighet, som
kan föreligga för personal inom barnomsorgen. Uttrycker ett barn ett
hjälpbehov skall detta noteras. Vårdnadshavaren skall hållas underrät-
tad om anteckningarna (Allmänna råd 1994:3 s. 130). Härav följer att
sådana anteckningar skall förvaras på daghemmet. Detta är också
nödvändigt för att vid personalbyte ett barns behov av stöd och hjälp
skall kunna uppmärksammas.
19 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
1995/96:JO1
289
Mats Sjöberg var vid ifrågavarande tid förvaltningschef med ett
övergripande ansvar för verksamheten. Det hade ålegat honom att i
denna egenskap närmare underrätta sig om innehållet i det kuvert som
överlämnats till honom, allra helst som det av omständigheterna
framgick att kuvertet innehöll information om förhållandena i ett
enskilt hem. Mats Sjöberg borde inte ha godtagit Asa Alvins uppgift
om att hon inte ville stå för en anmälan utan i stället underrättat
henne om att det ankom på honom eller annan ansvarig handläggare
att bedöma om informationen var sådan, att den påkallade utredning
och eventuell åtgärd av nämnden. Mats Sjöberg har också, sedan han
numera tagit del av innehållet i anmälan, uttalat att de där lämnade
uppgifterna var av den art att de påkallat utredning. Det framstår
också som anmärkningsvärt att Mats Sjöberg på sätt nu blev fallet
medverkade till att skriftliga iakttagelser rörande barns förhållanden,
som rätteligen bort förvaras på barnhemmet, hemlighölls och förvara-
des i former som inte medgav insyn.
Genom de brister som enligt det anförda förekommit vid handlägg-
ningen har nämnden/förvaitningen undanhållits sådan information,
som kunnat föranleda insatser i ett tidigt skede och i mindre ingripan-
de former än vad nu blivit fallet.
1995/96:JO1
Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU)
1995/96:JO1
(Dnr 3405-1994)
I en anmälan till JO begärde A.W., född 1973, granskning av Socialför-
valtningens i Tidaholms kommun handläggning av frågan om hennes
rätt till umgänge med sin lillasyster D., född 1982, som var föremål för
vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
unga (LVU). I anmälan anfördes bl.a. följande: D. omhändertogs i
november 1991 och placerades därvid på barnhemmet Solsidan i
Skara. A.W:s umgänge med systern är begränsat till tre timmar per
vecka och får enbart äga rum inom Solsidans område. A.W. vill få
möjlighet att träffa systern en gång per vecka utanför barnhemmet.
Hon önskar även att systern en gång i månaden skall få övernatta hos
henne. D. är mycket viktig för henne och A.W. är den enda person
som D. har kontinuerlig kontakt med i familjen.
Anmälan remitterades till socialförvaltningen för upplysningar. I
remissvaret anfördes följande.
D. är en pigg, snart 12-årig flicka, som till december månad bott på
Solsidans barnhem i tre år. Hon har en iätt hjärnskada och går i
särskola. Sedan hon kom till Solsidan har hon fått hörapparater på
båda öronen, och avsevärt förbättrat både sitt tal, ordförråd och ordför-
ståelse. Hon har ett stort behov av trygghet och rutiner.
Det finns sedan en längre tid tillbaka beslut taget av socialnämndens
arbetsutskott i Tidaholm att D:s umgänge med sin halvsyster ska vara
måndagar kl 16—19. Ett ännu äldre beslut finns om att D:s umgänge
skall ske tillsammans med personal från Solsidan. Det har varit nöd-
vändigt att begränsa umgänget för D. eftersom hon i samband härmed
har visat stor oro och nervositet. Det har inneburit en trygghet för D.
att ha personalen med som efteråt kunnat stötta och hjälpa D. att
bearbeta det som sagts och hänt. P.g.a. A.W:s studier och andra privata
skäl har A.W. bytt dag och ibland även tid.
Den 10 februari fastslog Kammarrätten om vård i enlighet med
LVU, efter överklagande från modern. I mitten av april ringde A.W.
till undertecknad och ville ha ett utökat umgänge med D. A.W.
bedöms av socialkontoret och D:s barnhem ha svårt att stå emot sin
moder. A.W. fick därför som svar att umgänget måste utformas i linje
med Kammarrättens beslut, och försäkra D. om den trygghet hon
behöver framför allt i förhållande till sin mor. D. skulle dock bli
väldigt glad ifall A.W. följde med henne och Solsidans personal till en
av hennes ridlektioner på onsdag eftermiddag. A.W. svarade då att "det
är inte det jag vill". Undertecknad beskrev då skillnaden mellan D:s
behov och A.W:s. A.W. uppfattades dock inte vilja lyssna utan avsluta-
de samtalet med att säga att om hon inte får som hon vill så ska hon ta
advokater till hjälp. Undertecknad kan dock inte se annat än att det är
D. som har rätt till ett umgänge som främjar hennes behov av
trygghet, förutsägbarhet, m.m. för en positiv utveckling, och inte tvärt
om.
291
Ett problem har uppstått under hösten. I mitten av augusti beslöt
socialnämnden i Tidaholms arbetsutskott att D. skall familjehemsplace-
ras, om sekretessbeläggning av hennes vistelseort, samt om umgänges-
förbud. A.W. har vid umgänget med D. sagt till D. att det inte är sant
som personalen säger till henne om att hon skall familjehemsplaceras,
utan att mamma håller på att ordna så att D. kommer hem. D. har
reagerat med stor oro och förvirring. Personalen har talat med A.W.
om att inte säga så till D., men A.W. tar inte till sig utan tar sin
mammas parti.
D. är ännu inte familjehemsplacerad. Så länge D. finns kvar på
Solsidan kan A.W. träffa sin halvsyster där enligt beslut måndagar kl
16—19. Erbjudandet står kvar till A.W. att följa med D. till hennes
ridskola, eftersom det skulle betyda mycket för D. Att personalen finns
med är en trygghet för D. och behöver i sig inte vara något hinder
utan kan snarare innebära möjligheter, även för A.W.
Till remissvaret var fogat en skrift från barnhemmet Solsidan angående
umgänget mellan systrarna.
A.W. yttrade sig över remissvaret. Hon vidhöll därvid sin inställning
och hävdade bl.a. att påståendet att hon inför D. uppgivit att en
familjehemsplacering inte var aktuell var oriktigt.
A.W. uppgav därefter vid telefonsamtal den 9 januari 1995 att D.
sedan en vecka tillbaka vistades i familjehem på hemlig ort samt att
socialförvaltningen utan angivande av skäl förvägrat syskonen att träf-
fas under julhelgen.
Föredraganden inhämtade per telefon ytterligare upplysningar från
socialförvaltningen. Det framkom därvid bl.a. att D. numera vistades i
familjehem samt att modern till länsrätten överklagat arbetsutskottets
beslut om umgängesförbud för henne och om att inte röja D:s vistelse-
ort. Det framkom vidare att umgänge mellan systrarna för närvarande
inte kunde äga rum.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 19 januari 1995 följande.
Enligt 11 § första stycket LVU bestämmer socialnämnden hur vården
av den unge skall ordnas och var han skall vistas under vårdtiden. Av
bestämmelserna i 22 § socialtjänstlagen (SoL) följer att vården bör
utformas så att den främjar den enskildes samhörighet med de anhöri-
ga och kontakt med hemmiljön.
Socialnämnden har enligt 14 § första stycket LVU ett ansvar för att
den unges behov av umgänge med föräldrar eller andra som har
vårdnaden om honom så långt möjligt tillgodoses. Om det är nödvän-
digt med hänsyn till ändamålet med vård enligt LVU, får socialnämn-
den enligt 14 § andra stycket LVU besluta hur den unges umgänge
med föräldrar eller andra som har vårdnaden om honom skall utövas,
eller besluta att den unges vistelseort inte skall röjas för föräldrar eller
vårdnadshavare. Beslutet kan överklagas till länsrätten. Vidare är
nämnden enligt 14 § tredje stycket LVU skyldig att minst en gång var
tredje månad överväga om ett sådant beslut fortfarande behövs.
Bestämmelserna i 14 § LVU gäller emellertid endast förhållandet
mellan den unge och dennes föräldrar eller vårdnadshavare. Av social-
nämndens allmänna befogenhet att besluta om barnets förhållanden
under vårdtiden (jfr 11 § LVU) följer dock att nämnden i princip
1995/96: JO 1
292
bestämmer om alla besök hos barnet. Det bör därvid särskilt framhål-
las att nämnden har ett ansvar för att främja barnets kontakter även
med andra närstående (jfr 22 § SoL). Det är viktigt att en placering av
ett barn utanför det egna hemmet inte utan starka skäl medför att
barnet avskärs från kontakt med andra känslomässigt betydelsefulla
personer. Om nämnden motsätter sig umgänge mellan barnet och
någon närstående som inte är förälder eller vårdnadshavare kan nämn-
dens beslut i frågan inte överklagas. Det är därför särskilt betydelsefullt
att nämnden noga överväger vilka möjligheter till umgänge som finns.
A.W:s klagomål avser inte möjligheten till umgänge mellan D. och
modern. Modern har själv i en anmälan hit (dnr 2959-1994) påkallat
JO:s granskning av frågor som har samband med bl.a. beslutet om
umgängesförbud för henne och om att till henne inte röja D:s vistelse-
ort. Jag gör därför inga uttalanden i dessa delar nu.
Vad gäller de av A.W. anförda klagomålen rörande möjligheten till
umgänge med systern gör jag följande bedömning.
Som jag nyss framhållit är det av stor vikt att socialnämnden beaktar
den unges möjligheter till umgänge även med andra närstående än
föräldrar och vårdnadshavare. Syskonen har också fram till familje-
hemsplaceringen haft ett regelbundet om än begränsat umgänge. Det
finns inte tillräckliga skäl för mig att ifrågasätta vare sig socialnämn-
dens eller förvaltningens handläggning av frågan under den tid D.
vistades på Solsidan.
Det har framkommit att umgänget mellan syskonen upphört i och
med att D. flyttade till familjehemmet. Detta synes bl.a. vara en följd
av beslutet att inte röja D:s vistelseort för modern. Eftersom uppgift
om ett familjehemsplacerat barns vistelseort i sig torde omfattas av
bestämmelserna om sekretess inom socialtjänsten, finns inte heller
någon automatisk rätt för A.W. att trots beslutet erhålla uppgift om
vistelseorten.
Risken för att D:s vistelseort skulle komma till moderns kännedom
om den avslöjades för systern A.W. är en sådan bedömningsfråga som
JO inte bör överpröva. Jag vill dock erinra om den möjlighet som
lagen erbjuder att lämna ut en hemlig uppgift med förbehåll att den
inte far lämnas vidare. Bedömningen av om detta skulle vara en
framkomlig väg för att möjliggöra ett umgänge mellan A.W. och D.
eller om man härigenom skulle lägga en alltför stor press på A.W.
måste emellertid i första hand göras av socialnämnden. Jag finner med
hänsyn till det sagda inte anledning att fortsätta utredningen vad gäller
syskonens möjligheter till umgänge sedan placeringen på Solsidan
upphörde. Eftersom det av utredningen att döma finns anledning anta
att umgänget med A.W. är viktigt för D. förutsätter jag dock att det
kan upptas så snart som nämnden bedömer det möjligt.
1995/96:JO1
Lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM)
1995/96: JO 1
(Dnr 131-1994)
G.W. har tillsammans med 13 andra intagna på LVM-hemmet Hornö
framfört klagomål mot att inlåsning av de intagna sker vid vägran att
lämna urinprov, i vissa fall upp till en månad, och att de inlåsta inte
får frisk luft. Kritik har även framförts mot att sparpengar beslagtagits
från en intagen med motiveringen att pengarna vunnits på kortspel
och att beslaget skett utan bevis.
Från Socialnämnden i Stockholms kommun har infordrats yttrande
och utredning. Remissvaret innehåller bl.a. följande.
Hornö är ett hem för särskild tillsyn enligt 23 § LVM. Detta innebär
att hemmet anpassats för de klienter som behöver stå under särskilt
noggrann tillsyn. Tillstånd att bedriva vård jmi 23 § LVM beslutas av
Socialstyrelsen och innebär ett medgivande för institutionen att fatta
beslut som inskränker den enskilde klientens rörelsefrihet (34 § LVM).
Det förutsätts dock att dessa inskränkningar är nödvändiga för bl a
vårdens genomförande.
De grundförutsättningar som gäller för verksamheten på Hornö är att
förhindra att klienter avviker samt att hålla institutionen fri från
droger. Motiven till detta är att förebygga återfall och fortsatt missbruk.
När dessa förutsättningar är uppfyllda inriktas verksamheten på att
motivera klienten till fortsatt behandling i öppna och frivilliga former.
Vården på Hornö inleds alltid på intagningsavdelningen. Här sker
yttre visitation i syfte att avslöja bl a narkotikainnehav, medicinsk
bedömning och avgiftning. Vistelsetiden varierar mellan 3-14 dagar. På
intagningsavdelningen är klienten inlåst hela tiden och tillfälle till
utomhusvistelse ges inte. Erfarenhetsmässigt vet man att risken för
rymning och återfall i fortsatt missbruk är störst under denna fas.
Efter avgiftning flyttas klienten till den låsta avdelningen. Vistelseti-
den här varierar men uppgår i de flesta fall till tre veckor. Syftet med
vistelsen är bl a att klienten ska komma in i en god dygnsrytm samt att
personalen ska ges tillfälle till en första bedömning av klientens
motivation till vård och vilja till samarbete. Under denna tid ges
möjligheter till större personlig frihet än under avgiftningsfasen. Detta
sker bl a genom dagliga promenader inom institutionsområdet i säll-
skap med personal.
I och med överflyttningen till den öppna avdelningen ökar klientens
rörelsefrihet. Klienterna ingår här i arbetsgrupper som ansvarar för
hemmets yttre och inre miljö, deltar i regelbundna gruppsamtal och i
olika schemabundna fritidsaktiviteter.
294
Under tiden på Hornö har varje klient en kontaktperson med
uppgift att ta särskilt ansvar för klientens förhållanden under LVM-
vården. I kontaktpersonens uppgifter ingår t ex planering av klientens
fortsatta vård.
Vårdtiden på Hornö uppgår i de flesta fall till ca tre månader och
en stor del, 80—85 %, av klienterna går vidare till fortsatt vård enligt
27 § LVM.
1995/96:JO1
Föreståndarens synpunkter
I de konkreta fall som avses i JO-anmälan framkommer följande vid
samtal med föreståndaren Owe Lundmark:
Den 5 januari 1994 misstänkte personalen att fyra klienter drogat sig
och krävde därför att dessa fyra skulle lämna urinprov, något som
alltid görs vid misstanke om drogpåverkan. Samtliga fyra vägrade
inledningsvis medverka till detta. På Hornö tolkar man alltid ett
nekande till att lämna urinprov som en bekräftelse på att droganvänd-
ning har förekommit. Återfall i missbruk eller nekande till att lämna
urinprov leder undantagslöst till att klientens personliga rörelsefrihet
begränsas under en tid. Skälet till detta är att förhindra drogade
klienter från att avvika och fortsätta sitt missbruk.
De föreskrifter som gäller i dessa fall är de restriktiva regler som
förekommer vid intagningsavdelningen dvs mycket begränsad rörel-
sefrihet och inga utomhusvistelser. Så snart klienten lämnar ett nega-
tivt (utan spår av narkotika) urinprov kan han återgå till reguljär
verksamhet och vistas ute igen.
Så skedde också i det nu aktuella fallet. De fyra klienter som först
vägrade lämna urinprov fick, som en följd av ovanstående regler, vistas
en kort tid på den låsta avdelningen utan att få gå ut. De lämnade efter
några dagar urinprov och gavs därefter tillfälle till utomhusvistelse.
Den siste av de fyra som lämnade urinprov gjorde detta den 10
januari, efter att ha varit intagen sedan den 5 januari och trots att han
då lämnade ett positivt prov fick han redan dagen därpå börja gå ut
igen.
De inskränkningar i rörelsefriheten som temporärt införs till följd
av återfall eller pga nekande att lämna urinprov pågår under kortast
möjliga tid och aldrig längre än i 14 dagar. Uppgiften om en månads
inlåsning som förekommer i JO-anmälan stämmer inte.
Det andra fallet som refereras i JO-anmälan inträffade också den 5
januari 1994 och gällde en av de fyra klienter som vägrade att lämna
urinprov. Händelsen hade således samband med denne klients återfall.
Klienten lämnade denna dag 1.700 kr till en anställd på Hornö i
syfte att denne, för klientens räkning, skulle köpa ett par högtalare i
Enköping. Eftersom klienten två dagar tidigare gjort ett större inköp
väcktes misstankar hos personalen om oegentligheter i fråga om hur
klienten skaffat sig en så stor summa pengar. Man anade att klienten
på något sätt förberedde droginköp.
På Hornö gäller att klienterna medges disponera max 350 kr/vecka i
fickpengar. De pengar klienterna har utöver detta får sparas på ett
särskilt konto. Ekonomiska angelägenheter som t ex större inköp ska
planeras och genomföras i samråd med kontaktpersonen. Alla former
av ekonomiska affärer som t ex lån mellan klienter eller mellan
klienter och personal är otillåtna. Skälet till detta är att dels förhindra
klienter att skaffa större summor pengar och därmed kunna planera
narkotikainköp men att också förhindra de konflikt- och utpressnings-
situationer som lätt uppstår då pengar finns med i bilden.
295
I det aktuella fallet hade klienten lånat 1.000 kr av två andra intagna
och fick därmed återlämna dessa pengar. En kort tid därefter fick
mannen pengar av sin far och kunde, i samråd med sin kontaktperson,
köpa de beställda högtalarna.
Socialförvaltningens synpunkter
Syftet med vård enligt LVM är att avbryta ett fortgående och allvarligt
missbruk samt att motivera missbrukaren till fortsatt vård i frivilliga
former.
De missbrukare som tvångsomhändertas för vård med stöd av LVM
har i samtliga fall ett synnerligen avancerat missbruk i kombination
med att de inte förmåtts ta emot den behandling i frivilliga former
som erbjudits dem. LVM har här en livräddande funktion och vården
för dessa tunga och omotiverade missbrukare måste utformas därefter.
Rent konkret innebär det att ett LVM-hem måste kunna hållas fritt
från droger och att intagna måste kunna hindras från att avvika. I
annat fall kan inte syftet med LVM-vården uppnås.
I lagen ges möjlighet till en differentiering av LVM-hemmen så att
de tyngsta missbrukarna med stor avvikningsrisk kan vårdas på särskil-
da institutioner. Hornö är ett LVM-hem med sådan § 23-status.
Lagstiftaren har dessutom gett föreståndaren på §-23 hemmen både
rättigheten och skyldigheten att, i enlighet med 25-28 §§ SoF, fatta
sådana beslut som inskränker den personliga rörelsefriheten men som
är nödvändiga för vårdens genomförande.
Tvångsvård av vuxna är en grannlaga uppgift och balansgången
mellan att å ena sidan kontrollera och förbjuda och å andra sidan
skapa incitament för fortsatt frivillig vård är mycket svår.
En realitet i verksamheten på alla LVM-hem är att många missbru-
kare, till och från, gör allt för att ta in droger eller för att avvika. På
Hornö vet man av erfarenhet att risken för detta är störst under
inledningen av vården och vid de tillfällen då klienterna lyckas smugg-
la in narkotika och drogat sig. LVM-hemmets regler är utformade med
hänsyn till detta. Det innebär att vården inledningsvis präglas av
restriktivitet och begränsningar av klienternas rörelsefrihet men att
man så snart som möjligt prövar klientens egen motivation och ger
tillfälle till större frihet.
Den restriktivitet som bl a innebär att drogade klienter inte tillåts
vistas utomhus eller som innebär att klienter inte tillåts disponera
stora summor pengar är uttryck för hur man på Hornö tolkar LVM
och SoF.
Förvaltningens bedömning är att föreståndaren på Hornö, i de nu
aktuella fallen, handlat utifrån de förutsättningar som lagen givit
honom möjlighet till och att syftet stått i överensstämmelse med
bestämmelsen i 34 § LVM att begränsning av rörelsefriheten varit
"nödvändig för att vården skall kunna genomföras".
Från Statens institutionsstyrelse har inhämtats yttrande med allmänna
synpunkter på de frågeställningar som väckts i anmälan. Yttrandet
innehåller följande.
Anmälan rör enligt SiS bedömning vid en central frågeställning inom
LVM-vården. Det gäller avvägningen mellan intresset av att å ena sidan
upprätthålla ordning vid hemmet och att förhindra införsel och miss-
bruk av droger och att å andra sidan skapa ett positivt behandlingskli-
mat som bidrar till att hos den enskilde klienten skapa motivation till
att medverka i fortsatt vård efter LVM-tidens slut. Det är i detta
sammanhang användningen av urinprov inom vården bör ses och
bedömas.
1995/96: JO 1
296
Användning av urinprov inom narkomanvården motiveras vanligen
med att ett sådant prov utgör ett stöd för den enskilde. Urinprov kan
också användas som en mer utpräglad kontrollåtgärd, som t.ex. sker
inom kriminalvården, där ett prov med positivt utslag under verkstäl-
ligheten av ett fängelsestraff kan ligga till grund för disciplinär bestraff-
ning i form av tidstillägg. Inom kriminalvården regleras detta inom
ramen för Lag om kriminalvård i anstalt (KvaL).
Urinprov används mer eller mindre allmänt inom LVM-vården. Det
finns dock inget lagstöd att ålägga någon att lämna urinprov, varför
grundlagens regler om skydd för den enskilde mot ingrepp från det
allmänna gäller. Det är därför väsentligt att klargöra med vilket syfte
urinprov används på LVM-institutionerna samt vilka konsekvenser en
vägran att lämna sådant prov kan fa. Ett positivt urinprov, eller vägran
att lämna sådant prov, far enligt SiS bedömning inte isolerat åberopas
som grund för inskränkningar gentemot den intagne. Sådana åtgärder
måste sättas i ett större perspektiv där man gör en total bedömning av
den enskilde klientens förutsättningar och behov. I denna bedömning
utgör utslaget av ett urinprov endast en del. Däremot anser SiS att en
institution bör kunna erbjuda en enskild klient att lämna urinprov om
denne uttryckligen begär det som ett stöd i behandlingen.
Frågan om frivillighet är dock grannlaga inom ett tvångssystem och
så är också avvägningen mellan vad som är att uppfatta som behand-
ling och vad som är att uppfatta som repression inom ett sådant
system. Det kan dessutom ifrågasättas vilken frihet i egentlig mening
en klient inom ett tvångssystem har. Vid en institution kan i ett enskilt
fall göras bedömningen att en klient för sin rehabilitering behöver
stödet av ett urinprov för att få permission, medan klienten för sin del
inte anser sig behöva det stödet och därför vägrar att medverka.
Institutionen kan då av behandlingsskäl besluta att vägra klienten
permission, medan klienten för sin del upplever beslutet som en
bestraffning och en inskränkning.
Frågan om användningen av urinprov inom LVM-vården bör enligt
SiS bedömning bli föremål för vidare överväganden. SiS och Socialsty-
relsen planerar att under kommande verksamhetsår tillsammans ta
fram allmänna råd vad gäller LVM. Här kommer hantering av urin-
prov att ingå som en självklar del. Det är heller inte otänkbart att SiS
på sikt kommer att finna skäl att inkomma med förslag till regeringen
att lagreglera denna fråga.
I anmälan tas också upp frågan om hanteringen av kontanta pengar
vid en LVM-institution. De rutiner som tillämpas vid institutionen i
fråga förefaller enligt SiS bedömning vara väl avvägda och lämpliga för
den typ av vård som bedrivs inom ramen för LVM. SiS finner därför
ingen anledning att närmare utreda eller kommentera det enskilda
fallet. Även denna fråga kommer dock med all sannolikhet att behand-
las i de allmänna råd som SiS och Socialstyrelsen planerar att ge ut.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 17 augusti 1994 bl.a. följan-
de.
1995/96 :JO1
Urinprov
1995/96:JO1
Det förekommer att myndigheter kräver att enskilda skall lämna
urinprov för att visa drogfrihet. Det har diskuterats om krav på
urinprov skulle utgöra ett sådant kroppsligt ingrepp mot vilken den
enskilde åtnjuter ett särskilt skydd enligt 2 kap. 6 och 12 §§ regerings-
formen (RF). JO har i flera fall uttalat att så inte är fallet. Se JO:s
ämbetsberättelse 1993/94 s. 302 med där gjorda hänvisningar.
Jag har tidigare uttalat (se ovan nämnt JO-fall) att rent allmänt kan
sägas att så länge en intagen på ett LVM-hem frivilligt lämnar urinprov
finns det inte någon anledning att kritisera förfarandet men att det
skulle inge betänkligheter om en myndighet utan lagstöd skulle vägra
den intagne någon förmån eller besluta om bestraffning enbart därför
att han vägrar lämna urinprov. Institutionsstyrelsen och jag har således
samma uppfattning.
Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som
gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas
personliga förhållanden måste meddelas i lag (8 kap. 3 § RF). Vad
gäller begränsningar av rörelsefriheten för de på Hornö intagna finns
sådant stöd i 34 § LVM. I socialtjänstförordningen har givits närmare
föreskrifter om vilka åtgärder som får vidtagas och under vilka förut-
sättningar de får användas. Enligt 26 § nämnda förordning far den
intagne beredas vård vid en enhet som är låsbar eller på annat sätt
inrättad för särskilt noggrann tillsyn, såvitt nu är aktuellt, om det är
nödvändigt för att förhindra att den intagne avviker eller för att i
övrigt genomföra vården. Bestämmelserna ger inte något utrymme för
att begränsa rörelsefriheten som ett tvångsmedel för att framtvinga
utredning om viss vårdåtgärd. Inte heller ger de utrymme för att dra in
förmåner eller utdela bestraffningar i anledning av att en intagen inte
medverkar vid kontroll eller vägrar underkasta sig viss vård. En
grundsten i vården vid ett hem av det slag Hornö utgör är naturligtvis
att en där intagen skall vara drogfri. Påträffas en intagen drogpåverkad
är regelmässigt vårdåtgärder motiverade som går ut på att förhindra att
den intagne skaffar sig ytterligare narkotika eller avviker från hemmet
eller som innebär att han avgiftas. När det finns skäl att misstänka att
en intagen använt narkotika kan hans vägran att lämna urinprov för
en kontroll stärka misstanken och därmed motivera vård på låst enhet
av de skäl som nyss berörts. Inlåsningen skall dock upphöra, om det
blir klarlagt att vårdåtgärden inte behövts, vilket t.ex. kan vara fallet
om den intagne lämnar ett urinprov som visar sig vara negativt.
På Hornö tolkar man alltid ett nekande till att lämna urinprov som
en bekräftelse på att droganvändning har förekommit. Nekande att
lämna urinprov leder där undantagslöst till att den intagnes personliga
rörelsefrihet begränsas under en tid. En sådan lagtillämpning är alltför
generell. LVM och socialtjänstförordningen far anses förutsätta att
frågan om inlåsning prövas från fall till fall och efter individuella
kriterier. Jag förutsätter att en förändring sker och låter saken bero
med det påpekande som ligger i det sagda.
298
Enligt remissvaret pågår inlåsningen under kortast möjliga tid och
aldrig under längre tid än 14 dagar. Uppgiften i anmälan om en
månads inlåsning har förnekats. Eftersom det inte finns anledning att
anta att en vidare utredning i denna fråga skulle leda någonstans
finner jag inte skäl att gå vidare i saken. Socialnämnden har i sitt
remissvar medgivit att inga utomhusvistelser förekommer under den
tid rörelsefriheten är begränsad. Jag finner anledning att uppmärksam-
ma föreståndaren och nämnden på att det inte är acceptabelt att de
intagna berövas möjligheterna till vistelse utomhus på sätt som sker.
Jag förutsätter att min kritik på denna punkt leder till förändring.
Jag anser inte att de regler som idag gäller är tillräckligt tydliga i
fråga om vad som gäller för urinprovstagning. De kanske inte heller är
tillräckliga för att en effektiv vård skall kunna bedrivas. Det är därför
med tillfredsställelse som jag konstaterar att Statens institutionsstyrelse
tillsammans med Socialstyrelsen tänker ta fram allmänna råd vad
gäller vård enligt LVM och att institutionsstyrelsen kommer att övervä-
ga att till regeringen inkomma med förslag om en närmare lagregle-
ring.
Omhändertagandet av pengar
Enligt 31 § LVM får den intagne inte inneha något som kan vara till
men för vården eller ordningen vid hemmet. Påträffas sådan egendom
får den omhändertas. Förbud mot penningtransaktioner inom hemmet
och upprätthållandet av detta förbud genom omhändertagande av
pengar som använts vid transaktionerna kan således ske, om syftet är
att förhindra narkotikainköp eller att undvika konflikt- och utpress-
ningssituationer. Oavsett om en penningtransaktion har sin grund i
kortspel eller om det rör sig om ett lån ger det anmälda omhänderta-
gandet mig inte anledning till vidare åtgärd.
(Dnr 3318-1994)
I ett brev i augusti 1992 till JO klagade B. på att åtgärder inte vidtagits
beträffande T.H., född 1963, som missbrukade narkotika. B:s anmälan
aktualiserade frågor rörande både socialtjänstens och sjukvårdens
handläggning av fallet.
T.H:s akt hos Brunnsäng/Grusåsen kommundelsförvaltning i Söder-
tälje kommun inlånades och granskades. Med anledning av de iaktta-
gelser som gjordes i akten begärdes utredning och yttrande från
Länsstyrelsen i Stockholms län. JO meddelade beslut i ärendet den 7
juni 1993. Därvid uttalades kritik mot kommundelsnämndens hand-
läggning av ärendet. JO anförde bl.a. följande.
Under 1991 synes T.H:s missbruk ha blivit mer intensivt. Som Länssty-
relsen anfört i sitt yttrande försökte socialtjänsten finna en lämplig
behandlingsform för T.H. Under denna tid inkom även uppgift till
nämnden att T.H. vårdats för s.k. överdoser. Vid kontakt med Sabbats-
1995/96:JO1
299
bergs sjukhus fick dock nämnden inte dessa påståenden bekräftade.
Man kan i och för sig diskutera huruvida nämnden i det läget borde
ha vidtagit mer kraftfulla åtgärder för att utreda T.H:s missbruk.
I juni 1992 fick dock kommundelsnämnden från sjukhuset informa-
tion enligt vilken T.H. vid ett stort antal tillfällen förts till sjukhuset
p.g.a. heroinöverdoser. Under alla förhållanden har det ålegat nämn-
den att då omgående inleda en utredning. Nämnden borde även
skyndsamt ha tagit ställning till om det var erforderligt att omedelbart
omhändertaga T.H. och att kontakta länsstyrelsen, åtminstone för att
diskutera ärendet. Såvitt framgår av utredningen föranledde dock upp-
gifterna inte någon åtgärd från nämndens sida. För denna passivitet
kan nämnden inte undgå kritik.
Efter genomgång av T.H:s journal vid Sabbatsbergs sjukhus remittera-
des anmälan till sjukvårdsdirektören i Stockholms läns landsting för
utredning och yttrande rörande berörda läkares eventuella anmälnings-
skyldighet enligt 6 och 14 §§ LVM. Med hänsyn till att JO enligt
instruktionen för Riksdagens ombudsmän inte till utredning bör ta
upp förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden begränsades
begäran om yttrande till vad som förekommit efter den 1 augusti 1990.
1 ett svar som upprättats av chefsöverläkaren Ingvar Liljefors,
akutkliniken vid Sabbatsbergs sjukhus, anfördes följande.
Som svar på rubricerade skrivelse far jag meddela följande; T.H. har
vid ett flertal tillfållen under senare år uppsökt resp införts till
akutmottagningen, Sabbatsbergs sjukhus. Redogörelsen begränsas enl
översänt PM till tiden efter 1 augusti 1990.
Efter detta datum har T.H. uppsökt resp införts till akutmottagning-
en vid åtta tillfällen, nämligen 18/9 1990, 9/3 1991, 16/8 1991, 20/8
1991, 25/10 1991, 22/11 1991, 7/5 1992 och 6/8 1992. Anledningen har
vid samtliga tillfållen varit heroinöverdos.
Vid fem av dessa tillfållen har patienten överförts till härvarande
narkomanvårdsenhet för vidare åtgärder.
Vid vårdtillfället 18/9 1990 gjordes ingen LVM-anmäian på patien-
tens egen önskan. Man tog hänsyn till denna eftersom han varit
heroinfri i åtta månader och väntade på beredskapsarbete.
Vid besök 16/8 1991 finns ingen notering om LVM-anmälan eller
anledning till varför sådan ej gjordes.
Vid besöket 22/11 1991 informerades om patientens besök till social-
sekr Ulla Nordström, Södertälje av vår akutkurator.
Regeln vid akutmottagningen, Sabbatsbergs sjukhus är att patienter
som införs med överdos heroin skall överföras till narkomanvårdsen-
heten om så är möjligt. Om så inte sker skall LVM-anmälan göras. Så
har också skett utom vid ovan nämnda tillfållen, där skäl angivits
utom i ett fall.
Vid JO:s expedition upprättades en promemoria i vilken antecknades
följande.
Med anledning av B:s anmälan infordrade JO den 22 oktober 1992
yttrande beträffande dels om berörda läkare haft anmälningsskyldighet
enligt 6 § andra stycket och 14 § lagen (1988:870) om vård av miss-
brukare i vissa fall (LVM) och dels om den eventuella anmälningsskyl-
digheten har fullgjorts.
I ett yttrande har överläkaren vid Sabbatsbergs akutklinik Ingvar
Liljefors anfört att patienten under aktuell tid på grund av s.k. överdos
kommit till sjukhuset vid åtta tillfällen.
1995/96:JO1
300
Enligt remissvaret har patienten vid fem tillfällen (9.3.1991,
20.8.1991, 25.10.1991, 7.5.1992 och 6.8.1992) överförts till sjukhusets
narkomanvårdsenhet för vidare åtgärder.
Av här tillgängliga handlingar framgår bl.a. följande beträffande tre
av de angivna fem tillfällena.
9.3.91 T.H. överfördes till avd. 21 men avvek därifrån följande
morgon kl. 8.15
20.8.91 avd. 21 kontaktades men patienten avvek innan perso-
nal från avdelningen kom
6.8.92 patienten remitterades till NVE men patienten avvek
därifrån kl. 21.30. Efter övervägande om anmälan enligt
13 § LVM gjordes en "vanlig" LVM-anmälan.
Beträffande T.H:s överdos den 22.11.1991 har i remissvaret anförts att
information lämnades till socialsekreteraren Ulla Norström, Södertälje.
Enligt anteckning i journalen lämnades den uppgiften den 18 juni
1992.
Anmälningar enligt LVM har inte gjorts den 18.9.1990 eller den
16.8.1991.
Mot bakgrund av vad som antecknats inhämtades yttrande från sjuk-
husdirektören vid Sabbatsbergs sjukhus beträffande dels om berörda
läkare haft anmälningsskyldighet enligt 6 § andra stycket och 14 §
lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) och dels om den
eventuella anmälningsskyldigheten har fullgjorts.
I ett förnyat yttrande anförde Ingvar Liljefors följande.
Beträffande de i ärendet nämnda vårdtillfällena 1990-09-18 respektive
1991-08-16 har i tidigare yttrande redan framhållits att anmälan enligt
LVM ej gjorts. Skälet därtill har i fallet 18/9 varit patientens egen
önskan. Någon skyldighet för läkaren att anmäla patienten enligt LVM
i dessa fall synes ej ha förelegat då patienten redan var dömd till
skyddstillsyn under hela 1990 och till ny skyddstillsyn med föreskrift
om vård under ett år fr o m 1991-02-22. Det fanns sålunda anledning
antaga att patientens omhändertagande var tillgodosett.
JO fann skäl remittera ärendet till Socialstyrelsen för utredning och
yttrande. I sitt yttrande anförde Socialstyrelsen följande.
Läkares skyldighet att göra anmälan jml lagen om vård av missbrukare
i vissa fall, LVM, framgår av § 6 andra stycket; "En läkare skall göra
anmälan till Länsstyrelsen, om han i sin verksamhet kommer i kontakt
med någon som kan antas vara i behov av vård enligt denna lag och
han bedömer att denne inte kan beredas tillfredsställande vård eller
behandling genom läkarens egen försorg eller i övrigt inom hälso- och
sjukvården." Samt i § 14; "En läkare skall göra anmälan till social-
nämnden, om han i sin verksamhet kommer i kontakt med någon som
kan antas omedelbart behöva tas om hand enligt denna lag och han
bedömer att denne inte kan beredas tillfredsställande vård eller be-
handling genom läkarens egen försorg eller i övrigt inom hälso- och
sjukvården."
I Socialstyrelsens allmänna råd 1989:3 "LVM, Tillämpningen av
lagen" sid 22, 5:e stycket redovisas; "Om en patient efter hävning av en
akut överdos vägrar ta emot erforderlig behandling och därigenom kan
antas omedelbart behöva tas omhand är läkare exempelvis enligt 14 §
LVM skyldig att göra anmälan till socialnämnden."
En heroinöverdos är ett livshotande tillstånd till följd av att missbru-
karen inte velat medverka i frivillig vård och behandling. Vid varje
1995/96: JO 1
301
överdostillfålle är generalindikationen och specialindikationen 1 i § 4
LVM uppfyllda, — såvida det inte kan bevisas att missbruket är av
absolut engångskaraktär.
Chefsöverläkaren Ingvar Liljefors hänvisning till pågående kriminal-
vård i form av skyddstillsyn kan inte anses uppfylla lagens krav, då
kriminalvården enligt normaliseringsprincipen inte förfogar över egna
vårdresurser utan måste förlita sig till det övriga samhällets resurser.
En remiss till Narkomanvårdsenheten kan inte heller frånta läkaren
skyldigheten att göra anmälan jml LVM om läkaren inte genom
remissen kunnat få garantier för en omedelbar vårdinsats.
I samband med att Socialstyrelsen avgav sitt yttrande framkom att
Socialstyrelsens regionala tillsynsenhet i Stockholm inlett ett tillsyns-
ärende i saken. JO fann då inte tillräckliga skäl att fortsätta utredning-
en rörande läkarnas anmälningsplikt. JO hemställde dock att fa en
kopia av det kommande beslutet i Socialstyrelsens tillsynsärende.
I ett beslut den 31 augusti 1994 fann Socialstyrelsens regionala
tillsynsenhet inte skäl rikta någon kritik mot sjukhuset och de berörda
läkarnas handläggning av T.H:s fall. 1 beslutet anfördes bl.a. följande.
Vårdtillfällena, som sammanlagt ser många ut, är alltså ganska vitt
spridda i tiden. T.H. har då han införts till sjukhuset tagits omhand av
olika läkare varje gång. Detta är inte uppseendeväckande med tanke på
att Sabbatsbergs akutmottagning betjänade ett ganska stort upptagnings-
område och därtill vid den tidpunkt det här är fråga om också fick ta
hand om inträffade hastiga sjukdomsfall i själva cityområdet.
T.H. har vid de olika vårdtillfällena fatt adekvat vård för sitt akuta
tillstånd och vid de allra flesta tillfällena har han också erbjudits
fortsatt vård på vårdavdelning, men vid varje tillfälle utom ett antingen
avböjt eller på eget initiativ lämnat sjukhuset så fort han orkat göra
det.
Då en patient införs i akut livshotande tillstånd så som är fallet vid
överdosering av heroin, finns knappast tid att leta fram eventuella
gamla journalhandlingar. Det mest angelägna blir att snabbt häva det
akuta tillståndet.
Enligt LVM:s 6 § andra stycket skall en läkare göra anmälan till
länsstyrelsen om han i sin verksamhet kommer i kontakt med någon
som kan antas vara i behov av vård enligt LVM och denne inte kan
beredas tillfredsställande vård eller behandling genom läkarens egen
försorg eller i övrigt inom hälso- och sjukvården. Till skillnad från den
anmälningsplikt som i första stycket läggs på myndigheter begränsas
anmälningsplikten till läkare. Av förarbeten till lagen framgår att
läkarens kontakt med patienten skall vara av viss varaktighet och
medföra en sådan kännedom om patienten att anmälan kan få visst
underlag. Detta stämmer med tankegångarna bakom annan tvångslag-
stiftning (LPT och LVU).
Anmälningsplikt enligt 6 § kan således inte a priori anses åligga
läkare som vid tjänstgöring på akutmottagning för första gången kom-
mer i kontakt med en patient även om patienten inkommer på grund
av överdos av heroin. Avsikten med anmälningsplikten är givetvis att
man gör bedömningen att patienten inte kan vårdas under frivilliga
former.
Socialstyrelsen kan mot denna bakgrund inte finna att någon av
läkarna vid akutmottagningen på Sabbatsbergs sjukhus begått fel i
yrkesutövningen genom att inte anmäla behov av LVM-vård av T.H.
till länsstyrelsen.
Av utredningen framgår att T.H. upprepade gånger remitterats vida-
re från akutavdelningen till vårdavdelning för fortsatt vård. Särskilt
1995/96:JO1
302
påfallande blir mönstret under år 1991. T.H:s missbruk synes ha
intensifierats under detta år. Det skulle därför kunna anses åligga
läkarna på missbruksenheten vid Sabbatsbergs sjukhus att uppmärk-
samma situationen och initiera åtgärder. Av handlingarna framgår att
man i november 1991 informerade berörd socialförvaltning enligt 14 §
LVM och i januari 1992 gör läkare på denna enhet anmälan enligt 6 §
LVM.
Mot denna bakgrund kan Socialstyrelsen inte finna att någon för-
summelse att vidta erforderliga åtgärder förelegat. Detta särskilt med
tanke på att patienten trots allt var mycket litet känd av berörda läkare
eftersom hans kontakt med sjukhuset varit av kortvarig och sporadisk
natur.
Sammanfattningsvis finner Socialstyrelsen inga skäl att rikta kritik
mot de i ärendet granskade läkarna.
Detta hindrar inte att det ter sig otillfredsställande att en person
upprepade gånger införs på sjukhus i livshotande tillstånd utan att
uppföljande åtgärder vidtas, även om den bristande uppföljningen till
stor del hänger samman med personens egen ovilja att få vård för sitt
missbruk. Det är dock inte en framkomlig väg att ålägga läkare vid
vanliga akutmottagningar anmälningsplikt vad gäller eventuell tvångs-
vård. Rimligare vore att patienter i dessa tillstånd fördes till särskilda
mottagningar där man lättare kan bedöma om behov av tvångsåtgärder
föreligger. Detta sker i viss utsträckning, men som framgår av det
aktuella fallet inte alltid.
Efter genomgång av Socialstyrelsens tillsynsbeslut och JO:s akt i det
tidigare ärendet fann JO skäl att på eget initiativ återuppta frågan om
läkarnas anmälningsskyldighet enligt 6 och 14 §§ LVM. Ärendet re-
mitterades därför på nytt till sjukvårdsdirektören i Stockholms läns
landsting som, för det fall att han hade något ytterligare att anföra i
saken, bereddes tillfälle att åter yttra sig i ärendet.
1 ett svar anförde sjukvårdsdirektören att Socialstyrelsens tillsynsbe-
slut delgetts Stockholms västra och centrala distrikt. I samband därmed
hade samtliga chefsläkare påmints om skyldigheten att göra anmälan
enligt LVM. Han hade därutöver inte något att tillägga i saken.
1 beslut den 6 april 1995 anförde JO Norell Söderblom följande.
Det finns brister i den utredning som sjukhuset ålagts att inkomma
med till JO. Bl.a. synes avgivna remissyttranden endast ha berört
läkarna vid akutkliniken men inte frågan om vilken skyldighet läkare
vid vårdavdelningarna haft att göra anmälan när T.H. avvikit därifrån.
Redan när Socialstyrelsen meddelade sitt tillsynsbeslut hade mellan två
och fyra år förflutit från de olika vårdtillfällen som omfattas av
utredningen här. Jag har mot den bakgrunden inte funnit att det finns
skäl för mig att inhämta ytterligare uppgifter från sjukhuset. Bedöm-
ningen tär därför trots de föreliggande bristerna ske på föreliggande
utredning.
Det bör i sammanhanget påpekas att det i Socialstyrelsens tillsynsbe-
slut felaktigt angetts att anmälan enligt 14 § LVM gjordes i november
1991. Den anmälan gjordes i juni 1992. Anmälan enligt 6 § LVM
gjordes i augusti 1992 och inte, som angetts, i januari 1992.
1995/96:JO1
Av sjukhusets journal framgår bl.a. följande.
T.H. fördes medvetslös till Sabbatsbergs sjukhus den 30 januari 1989,
den 31 januari 1989, den 13 oktober 1989, den 17 mars 1990 och den
18 maj 1990. Inte vid något av dessa tillfällen har läkare gjort anmälan
till länsstyrelsen eller socialnämnden. Beträffande den tid som omfattas
av utredningen här, augusti 1990—augusti 1992, framgår rörande de
enskilda vårdtillfällena bl.a. följande.
18 september 1990
T.H. inkommer till sjukhuset med ambulans. Han vaknar upp då han
förs in på akutrummet. Han uppger enligt anteckningar i journalen att
han "varit på heroin" i åtta månader och att han väntade beredskaps-
arbete och att han skulle flytta ihop med modern till sitt barn. Vidare
anges "Av ovanstående anledning önskar han att jag ej gör LVM-
anmälan, ...för att ej spoliera det som pågår."
Anmälan till länsstyrelsen eller socialnämnden gjordes inte.
9 mars 1991
T.H. påträffades medvetslös i en tunnelbaneuppgång. Han vaknade upp
under transporten till sjukhuset dit han ankom kl 16.40. I journalen
antecknades att T.H. tidigare vårdats enligt LVM och att han brukat
heroin dagligen sedan nyår med undantag av en kort period i häktet.
T.H. bedömdes i behov av avgiftning och fördes eller åtminstone
skulle föras till en vårdavdelning. T.H. avvek dock följande morgon kl
8.15.
Någon anmälan synes inte ha gjorts vid tillfället.
16 augusti 1991
T.H. inkom "på larm" kl 18.35. Han synes ha vaknat efter viss
medicinering. Några anteckningar om vad som därefter hände med
T.H. finns inte.
Någon anmälan till länsstyrelsen eller socialnämnden gjordes inte.
20 augusti 1991
T.H. inkom till sjukhuset kl 17.34. På journalbladet finns anteckning
om viss medicinering. Vidare anges att avd 21 kontaktades men att
T.H. avvek innan personal från den avdelningen anlände.
Någon anmälan till länsstyrelsen eller socialnämnden gjordes inte.
25 oktober 1991
T.H. inkom till sjukhuset kl 13.08. Enligt anteckning på journalbladet
hade han hittats på en gata med stötvis andning. T.H. vaknade efter
viss medicinering. Han uppgav att han tagit heroin och alkohol.
T.H. intogs på avdelning 21.
Någon anmälan till de sociala myndigheterna gjordes inte.
22 november 1991
T.H. fördes till sjukhuset efter att ha påträffats på gatan. Orsaken till
intagningen angavs vara heroinöverdos. Han synes ha avvikit mer eller
mindre omedelbart efter att han kom till sjukhuset.
På journalbladet har en kurator vid akutkliniken antecknat att
information rörande patienten överförts till socialtjänsten i Södertälje.
Detta synes ha skett den 18 juni 1992. Vid det aktuella vårdtillfället
gjordes inte någon anmälan till länsstyrelsen eller socialnämnden.
1995/96: JO 1
304
7 maj 1992
T.H. fördes till sjukhuset på larm sedan han påträffats. Diagnosen var
opiatöverdos. Han överfördes till avdelning 31 för bedömning.
T.H. överfördes till en vårdavdelning.
Någon anmälan till länsstyrelsen eller socialnämnden gjordes inte
vid tillfället.
6 augusti 1992
T.H. inkom till sjukhuset med ambulans på grund av heroinöverdos.
Han remitterades efter uppvaknandet till NVE.
På enheten gjorde den undersökande läkaren, en vik. underläkare,
en undersökning av T.H. Kl 18.30 förklarade T.H. att han inte ville
läggas in men det var inte möjligt att göra en adekvat bedömning av
hans tillstånd. En ny bedömning skulle göras senare. Kl 21.30 har
antecknats följande.
Pat. har avvikit strax före vi ankommer. Hade enl. uppgift just
kräkts.
Läser gamla journaler och ser att detta är pat’s 13:e OD sedan slutet
av 1989. Endast vårdad NVK vid två tillfällen. Ut önskar kontakta
soc.jouren för ställningstagande t. omedelbart omhändertagande enl §
13 LVM. Detta avstyrs av bakjouren — — —. Skriver en "vanlig"
LVM-anmälan.
Den anmälan som då gjordes ledde till att länsstyrelsen efter företagen
utredning kom att ansöka om vård enligt LVM beträffande T.H.
Socialnämnden har särskilda skyldigheter när det gäller att förebygga
och motverka missbruk av alkohol och beroendeframkallande medel
(11 § socialtjänstlagen). När det inte är möjligt att komma till rätta
med den enskildes missbruk genom frivilliga insatser kan det i vissa
fall bii aktuellt med ett tvångsingripande. Regler därom finns i LVM.
Vård enligt LVM skall beslutas om någon till följd av sitt missbruk
utsätter sin hälsa för allvarlig fara, löper risk att förstöra sitt liv eller
allvarligt befaras skada sig själv eller någon närstående (4 § LVM).
I 30 § i 1981 års LVM-lag fanns en regel om skyldighet för läkare i
både allmän och enskild tjänst att till socialnämnden anmäla vissa fall
av missbruk. Motsvarande regel fanns även i tidigare lagstiftning. I
förarbetena till 30 § angavs att anmälningsskyldigheten inte borde
utformas så att den kan avhålla en missbrukare från att söka psykia-
trisk eller medicinsk vård ( prop. 1981/82:8 s. 104 f). I lagen angavs
därför att anmälningsskyldigheten begränsades till fall när läkaren
anser sig inte ha möjlighet att själv ge missbrukaren vård och inte
heller kan ordna så att missbrukaren far den vård han behöver på
annat håll inom sjukvården.
Enligt 6 § andra stycket 1988 års LVM-lag angavs att en läkare är
skyldig att göra anmälan till länsstyrelsen, om han i sin verksamhet
kommer i kontakt med någon som kan antas vara i behov av vård
enligt denna lag och han bedömer att denne inte kan beredas tillfreds-
ställande vård eller behandling genom läkarens egen försorg eller i
övrigt inom hälso- och sjukvården. En läkare skulle dessutom göra en
anmälan till socialnämnden, om han i sin verksamhet kom i kontakt
med någon som kunde antas omedelbart behöva tas om hand enligt
1995/96:JO1
305
20 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
LVM och han bedömde att denne inte kan beredas tillfredsställande
vård eller behandling genom läkarens egen försorg eller i övrigt inom
hälso- och sjukvården (14 § LVM). I förarbetena till lagstiftningen
anfördes i denna del följande (prop. 1987/88:147 s. 65).
Läkarnas roll
En annan yrkesgrupp — vid sidan av socialarbetare, poliser och
länsstyrelsernas LVM-handläggare — som inte sällan kommer i kon-
takt med missbrukare i akuta situationer är läkarna. En läkare som
gör bedömningen att ett omedelbart omhändertagande enligt LVM
erfordras har emellertid, med nuvarande regler, ingen möjlighet att
initiera ett sådant. Hälso- och sjukvårdssekretessen hindrar nämligen
läkare från att vända sig till polisen för att fa till stånd ett omedelbart
omhändertagande. Enligt LVM (30 §) är däremot läkare som i sin
verksamhet kommer i kontakt med missbrukare som är i behov av
tvångsvård skyldiga att göra anmälan till länsstyrelsen, om inte den
vårdbehövande kan beredas tillfredsställande vård eller behandling
genom läkarens egen försorg eller i övrigt inom hälso- och sjukvården.
När det gäller behov av omedelbara omhändertaganden saknar sålunda
den nuvarande lagen en motsvarande föreskrift. Socialberedningen
uppger att detta av bl.a. företrädare för läkarkåren har uppfattats som
en brist.
Som beredningen konstaterar vårdas missbrukare i stor omfattning
inom hälso- och sjukvården. Det gäller såväl den psykiatriska hälso-
och sjukvården som kroppssjukvården. Inte sällan är det då fråga om
akuta situationer, t.ex. överdoser hos narkotikamissbrukare eller deli-
riösa tillstånd hos alkoholmissbrukare. Om missbrukaren sedan det
akuta tillståndet har avklingat genast vill lämna sjukhuset, är läkarna
alltså i dag förhindrade att ta initiativ till ett omedelbart omhänderta-
gande enligt LVM.
Enligt min mening är det angeläget att också läkare kan initiera ett
omhändertagande som kan ske omedelbart. Detta kan åstadkommas
genom att reglerna om anmälningsskyldighet kompletteras så att läkar-
na skall anmäla till socialnämnden att förhållanden föreligger som kan
antas motivera ett omedelbart omhändertagande, givetvis under förut-
sättning att det inte går att bereda patienten tillfredsställande vård eller
behandling genom läkarens egen försorg eller i övrigt inom hälso- och
sjukvården. Jag föreslår att LVM kompletteras med en sådan föreskrift.
Jag anser att denna skyldighet bör gälla endast gentemot socialnämn-
den. Socialnämnden har det yttersta ansvaret för att bl.a. den som har
missbruksproblem far det stöd och den hjälp som han behöver. Det
vore olämpligt att ålägga läkare att lämna ut uppgifter om enskilda
patienter till polisen.
Från den 1 juli 1994 är det socialnämnden och inte längre länsstyrel-
sen som ansvarar för ansökningar hos länsrätten om LVM-vård. Till
följd härav gjordes en följdändring beträffande läkares anmälningsskyl-
dighet. I 6 § LVM sägs således numera att en läkare skall göra
anmälan till socialnämnden, om han i sin verksamhet kommer i
kontakt med någon som kan vara i behov av omedelbart omhänderta-
gande enligt 13 § LVM eller vård enligt LVM och han bedömer att
denne inte kan beredas tillfredsställande vård eller behandling genom
läkarens egen försorg eller i övrigt inom hälso- och sjukvården. Någon
ändring i sak beträffande anmälningsskyldigheten skedde inte.
1995/96: JO 1
306
Bruk av heroin är en allvarlig form av missbruk. En överdos innebär
ett livshotande tillstånd. T.H. har således genom sitt missbruk utsatt sig
för påtaglig fara. T.H. har vid några tillfällen avvikit i det närmaste
omgående efter att det akut livshotande tillståndet upphävts. När han
skulle överföras till narkomanvårdsenheten har han med något undan-
tag avvikit innan personal från den avdelningen kommit för att hämta
honom eller strax efter intagning på avdelningen. När någon på grund
av en heroinöverdos förs medvetslös till sjukhus men avviker i det
närmaste omgående efter att det akuta tillståndet upphävts, bör det
enligt min mening närmast föreligga en presumtion för att en anmälan
skall ske. Anmälningsplikten är knuten till om missbrukaren kan
beredas vård på frivillig väg.
I T.H:s fall synes frågan om anmälan vid flera tillfållen inte ens
övervägts av de behandlande läkarna. Den omständigheten att T.H. en
tid stod under övervakning därför att han på grund av vissa brott
dömts till skyddstillsyn har, som Socialstyrelsen anfört, självfallet inte
kunnat inverka på läkarnas anmälningsskyldighet.
Enligt min uppfattning framstår det inte som försvarbart att T.H.
under tiden från mars till november 1991 fördes till Sabbatsbergs
sjukhus vid fem tillfållen på grund av heroinöverdoser utan att det vid
något tillfålle förefaller ens närmare ha övervägts att göra en anmälan
åtminstone till länsstyrelsen. An mer påtagligt blir förhållandet när
man beaktar samtliga de tillfällen då T.H. förts till sjukhuset. På grund
av bristerna i utredningen är det svårt att avgöra om det var läkare vid
akutkliniken eller vid vårdavdelningen som borde tagit upp frågan om
anmälan i de fall när T.H. avvek. Såvitt utredningen visar har T.H. i
flera fall remitterats till vårdavdelning men avvikit innan han kommit
till avdelningen. Detta kan tala för att anmälningsskyldigheten närmast
ankommit på de läkare som skulle ta över vården av patienten. Som
Socialstyrelsen framhållit i sitt tillsynsbeslut kan det vara svårt för
läkare vid en akutklinik att ägna en patient särskild uppmärksamhet
efter att det akuta tillståndet är hävt. Ett ställningstagande i saken
fordrar dock ytterligare utredning. Som jag anfört ovan har jag inte
funnit skäl fortsätta utredningen.
Avslutningsvis bör framhållas att frågan om insatser för personer
med missbruksproblem i allmänhet kan antas vinna på ett väl funge-
rande samarbete mellan bl.a. sjukvård och socialtjänst. Jag har bl.a. i
samband med min inspektionsverksamhet tagit upp andra sådana
frågor. Lagstiftaren har genom undantag i sekretesslagen underlättat för
samarbetet när det gäller bl.a. missbrukare som behöver stöd av olika
vårdande myndigheter. Således sägs i 14 kap. 2 § sista stycket sekretess-
lagen att sekretessen inom sjukvården respektive socialtjänsten inte
hindrar t.ex. att uppgift om enskild som fortgående missbrukar alko-
hol, narkotika eller flyktiga lösningsmedel får lämnas mellan myndig-
heter inom hälso- och sjukvården samt socialtjänsten om det behövs
för att den enskilde skall få nödvändig vård, behandling eller annat
stöd.
1995/96:JO1
Det finns skäl för mig att ägna frågan om samarbetet mellan
sjukvården och socialtjänsten fortsatt uppmärksamhet. En uppföljning
av de frågor som tagits upp i detta beslut kommer att ske i samband
med min inspektionsverksamhet.
1995/96: JO 1
Handläggningen m.m.
1995/96: JO 1
(Dnr 3001-1994)
I en anmälan till JO framförde J.L. klagomål i olika avseenden mot
Socialnämnden i Hylte kommun och dess ordförande, Bertil Larsson.
J.L., som tidigare var anställd som socialsekreterare i kommunen,
hävdade därvid bl.a. att nämndens ordförande, i ett ärende angående
upplysningar enligt 6 kap. 20 § föräldrabalken, ändrat i ett s.k. snabb-
yttrande som J.L. hade ansvar för samt att ändringarna företagits utan
att ordföranden träffat motparten och utan att motparten delgivits
ändringarna. Enligt J.L. hade fadern till den i ärendet aktuella kvin-
nan grundat det parti ordföranden företrädde.
Till anmälan var fogat kopior av det ifrågavarande snabbyttrandet.
En av kopiorna var undertecknad av socialnämndens ordförande.
Anmälan remitterades till Länsstyrelsen i Hallands län för utredning
och yttrande. I remissvaret anförde länsstyrelsen — som samtalat med
Bertil Larsson och l:e socialsekreterare Eva Wagnemark — bl.a. följan-
de:
"Det s k snabbyttrandet"
När det gäller handläggningen av det s k snabbyttrandet menar Bertil
Larsson att anledningen till att arbetsutskottet ändrade i utredningen
berodde på att utskottet inte kunde ställa sig bakom det J.L. skrivit, då
det inte stämde med de verkliga förhållandena. J.L. hade t ex skrivit att
paret periodvis ansökt om och erhållit ekonomiskt bistånd. Det var
inte paret, utan mannen i familjen. Hustrun var i stort sett ovetande
om att mannen besökte socialbyrån. Det är de rätta förhållandena som
skall redovisas säger Bertil Larsson. Det som J.L. skrivit om mannens
arbetsförhållanden fanns inte dokumenterat någonstans och då skall
det heller inte nämnas i en utredning. Det måste finnas ett underlag.
Att arbetsutskottet skulle ha ändrat i yttrandet enbart för att fadern
till kvinnan i ärendet grundat det politiska parti som Bertil Larsson
representerar stämmer inte. Grundaren av partiet (kvinnans fader)
lämnade partiet för många år sedan och är nu aktiv i ett annat
politiskt parti.
Det är riktigt att de ändringar som arbetsutskottet gjorde inte delgavs
makarna innan utskottet tog beslut om yttrandet. De delgavs efter det
att protokollet justerats men innan yttrandet sändes till tingsrätten.
På frågan om utskottets ledamöter tagit del av J.L:s skrivelse och i så
fall när blev svaret att det hade de gjort men varken Eva Wagnemark
eller Bertil Larsson kunde svara på hur lång tid innan sammanträdet
detta var. Ibland hinner handlingarna inte sändas ut före sammanträ-
det utan ledamöterna får handlingarna "vid bordet". Hur det var i
detta fallet kan Eva Wagnemark och Bertil Larsson inte minnas.
Eva Wagnemark uppger att alla handlingar/anteckningar rörande
snabbyttrandet har försvunnit. Det finns inga handlingar kvar i regist-
309
ret som kan tala om hur handläggningen gått till. Det är mycket
olustigt och obehagligt, men ingen vet var handlingarna finns. De är
borta ur registret.
Både Eva Wagnemark och Bertil Larsson har funderat mycket på
hur det kan komma sig att J.L. haft tillgång till de handlingar som han
sänt till JO. J.L:s sista arbetsdag på socialkontoret i Hy Ite var 1993 11
09. Visserligen hade J.L. kvar sin anställning ytterligare några måna-
der, men han var inte i tjänst.
Sammanfattning
Efter att ha tagit del av JO:s handlingar, besökt och samtalat med
berörda personer vid socialkontoret i Hylte gör länsstyrelsen följande
sammanfattning.
1995/96:JO1
När det gäller det s k snabbyttrandet har granskning av den ursprung-
liga handläggningen inte kunnat ske då dessa handlingar försvunnit.
Vart de tagit vägen vet ingen. Det som kunde granskas var arbetsut-
skottets handlingar och av dessa framkom att makarna inte kommuni-
cerats de ändringar som arbetsutskottet gjort förrän efter det att proto-
kollet justerats, men innan yttrandet sänts in till tingsrätten. Detta är
inte ett korrekt förfaringssätt.
J.L. yttrade sig över remissvaret. Han vidhöll därvid de i anmälan
framförda klagomålen.
Socialnämnden bereddes tillfälle att yttra sig över länsstyrelsens
remissvar. Nämnden förklarade sig därvid inte ha något att erinra mot
vad länsstyrelsen anfört i sitt remissvar.
J.L. bereddes tillfälle att yttra sig över socialnämndens remissvar.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 6 mars 1995 — såvitt nu är i
fråga — följande.
1 17 § förvaltningslagen (1986:223) stadgas att ett ärende som avser
myndighetsutövning mot enskild inte får avgöras utan att den som är
sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift
som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han
har fått tillfälle att yttra sig över den. Av 54 § första stycket social-
tjänstlagen (1980:620) följer att denna regel skall tillämpas i ärende hos
socialnämnd som avser myndighetsutövning mot någon enskild. I
tredje stycket samma paragraf stadgas att regeln skall gälla också när
det är fråga om en ansökan eller ett yttrande till annan myndighet i ett
mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna.
Detta innebär att en part skall beredas tillfälle att yttra sig över
utredningen innan socialnämnden fattar beslut i frågan.
Socialnämnden har enligt såväl 6 kap. 19 § som 6 kap. 20 §
föräldrabalken möjlighet att lämna upplysningar i mål eller ärenden
om vårdnad eller umgänge. Upplysningar enligt det senare stadgandet
310
— s.k. snabbyttranden — är avsedda att tjäna som underlag för ett
interimistiskt beslut i domstolen. I upplysningarna behöver social-
nämnden inte uttrycka någon egen uppfattning i tvistefrågan.
Om behov av en mer fullständig utredning föreligger kan domstolen
enligt 6 kap. 19 § föräldrabalken uppdra åt socialnämnden att utse
någon att verkställa utredning i en vårdnads- eller umgängesrättsfråga.
Bestämmelsen, som infördes den 1 mars 1991, innebär att socialnämn-
den har frikopplats från arbetet med sådana vårdnads- och umgänges-
rättsutredningar. Tidigare gällde att socialnämnden på grundval av
utredningen själv avgav yttrande till domstolen i den aktuella frågan.
Numera redovisas i stället utredningen till domstolen direkt av den
utredande tjänstemannen. Något yttrande från socialnämnden behöver
därvid inte avges. Det står dock tjänstemannen fritt att komplettera
utredningen med en egen slutsats.
Eftersom nämndens skyldighet att avge yttrande i vårdnads- eller
umgängesfrågan har tagits bort, har frågan om utredningarna i dessa
fali likväl bör kommuniceras med parterna aktualiserats i olika sam-
manhang. Jag har därvid i ett tidigare ärende (JO 1994/95 s. 363)
uttalat att en utredning alltid bör kommuniceras med parterna innan
den inges till domstolen och detta alldeles oavsett om den innehåller
ett ställningstagande i sakfrågan. Skälen för denna ståndpunkt är
framför allt att den som är part i ett vårdnads- eller umgängesrättsären-
de vid allmän domstol berörs så nära av en utredning att han bör äga
rätt att få del av och yttra sig över utredningen innan den inges till
domstolen samt att en sådan kommunikation är ägnad att öka förut-
sättningarna för en objektiv utredning. Frågan är om det finns anled-
ning att se på saken på samma sätt när det gäller upplysningar enligt 6
kap. 19 och 20 §§ föräldrabalken.
I förarbetena till nuvarande 6 kap. 20 § föräldrabalken anfördes att
om socialnämnden i upplysningarna uttrycker en egen uppfattning i
tvistefrågan blir de bestämmelser tillämpliga som gäller för yttranden
av socialnämnden i mål och ärenden om vårdnad eller umgänge (jfr
prop. 1981/82:168 s. 80). Hänvisning skedde därvid till 48 och 54 §§
socialtjänstlagen. I 48 § socialtjänstlagen regleras möjligheten för
nämnden att delegera beslutanderätten i ärenden enligt föräldrabalken.
Paragrafen är uppbyggd så att den anger i vilka fall delegering får ske.
Beslut om yttrande till domstol i vårdnads- och umgängesfrågor nämns
inte i paragrafen och har således inte ansetts kunna delegeras. Avsikten
med uttalandena i propositionen torde ha varit att klarlägga att såväl
reglerna om kommunikation som reglerna om delegationsförbud skul-
le gälla i de fall nämnden i upplysningarna önskade ta ställning i
tvisten. 1 annat fall, dvs. då nämnden endast tillhandahåller domstolen
upplysningar som har insamlats inför det interimistiska förordnandet,
skulle enligt propositionen de angivna bestämmelserna i socialtjänstla-
gen inte gälla. Vare sig uttalandena i propositionen eller nämndens
förfarande vid avgivande av upplysningar berördes i samband med de
lagändringar som trädde i kraft den 1 mars 1991.
Eftersom socialnämnden inte längre skall yttra sig över vårdnads-
och umgängesrättsutredningar torde hänvisningen i den angivna pro-
1995/96.JO1
311
positionen till 48 § socialtjänstlagen inte längre ha aktualitet. Däremot
anser jag att övervägande skäl talar för att man fortfarande bör tilläm-
pa den i propositionen angivna principen vad gäller kommunikation.
Detta innebär att om det i upplysningarna redovisas ett förslag till
lösning av tvisten, bör upplysningarna kommuniceras med parterna
innan upplysningarna ges in till tingsrätten. Är det socialnämnden
själv eller dess utskott som skall avge upplysningarna måste kommuni-
cering ske före det sammanträde vid vilket upplysningarna skall be-
handlas.
Man kan väl hävda den ståndpunkten att en part, i likhet med vad
som gäller beträffande vårdnads- och umgängesrättsutredningar, berörs
så nära av innehållet i upplysningarna att han bör få rätt att yttra sig
över dessa innan de inges till domstolen även om något ställningstagan-
de i sakfrågan inte är aktuellt. Å andra sidan är uppgifterna i upplys-
ningarna ofta mindre ingående och inte alltid av sådan karaktär att
kommunikation hos socialnämnden är nödvändig. Frågan om kommu-
nikation bör ske även i de fall upplysningarna inte skall innehålla
något ställningstagande far därför enligt min mening avgöras från fall
till fall. Även tidsaspekten bör därvid beaktas.
När det gäller de ifrågavarande upplysningarna från Socialnämnden
i Hylte kommun innehöll dessa inget ställningstagande i sakfrågan.
Inte heller uppgifterna i sig var sådana att en kommunikation före
utskottssammanträdet hade varit befogad.
Utredningen ger emellertid vid handen att den uteblivna kommuni-
kationen avsåg de ändringar som vidtogs i den ursprungliga versionen
av upplysningarna. Jag utgår därvid från att parterna hade erhållit
kännedom om den ursprungliga lydelsen och godtagit denna. Vid
sådant förhållande framstår det som mindre lämpligt att ändring i
upplysningarna skedde utan parternas hörande. Jag delar således läns-
styrelsens bedömning att upplysningarna i detta fell borde ha kommu-
nicerats med parterna innan utskottet fettade beslut i ärendet. Rättslä-
get måste emellertid anses oklart och jag nöjer mig därför med detta
påpekande.
(Dnr 4218-1994)
S.P. klagade till JO på hur Socialnämnden i Torsby kommun handlagt
en anmälan enligt 71 § första stycket socialtjänstlagen (SoL) om att
han missbrukade alkohol och att hans barn for illa.
Anmälan remitterades till socialförvaltningen i Torsby kommun för
upplysningar. I ett svar anförde l:e socialsekreteraren Bengt Jonsson
följande.
Anmälan inkom per telefon den 19 oktober 1994 och mottogs av l:e
socialsekreteraren Björn Lindahl. Socialsekreteraren Berit Nilsson om-
bads att ta sig an ärendet och snabbt utröna om det var nödvändigt
med sociala insatser samma kväll. För att ej uppröra S.P. i detta skede
1995/96: JO 1
312
undveks en direktkontakt. Här bör nämnas att S.P:s inställning till
socialkontoret och handläggare Berit Nilsson är mycket negativ. I
stället ringde Berit Nilsson till S.P:s bror och "via svägerskorna" kom
detta till S.P:s kännedom, således fel väg. De kontakter som togs
betraktades som förbedömning i ärendet. Det bör påpekas att den
vanliga rutiner vid anmälan är att i inledningsskedet kontakta den
person som saken gäller och inte kringkontakter (s.k. förbedömning).
Till upplysningarna har bifogats bl.a. en skrivelse från Berit Nilsson
med följande innehåll.
Undertecknad känner familjen väl och därför föll det sig naturligt att
ringa till brodern med samma efternamn när anmälan kom sent på
eftermiddagen den 19 oktober 1994 om att S.P.s hustru och tre små
barn kanske for illa. Undertecknad upplyste först om att telefonsamta-
let skedde i tjänsten. Samtalet blev mycket kort och brodern svarade
undvikande. Undertecknad frågade endast om han sett till S.P. med
familj på sistone. Dagen därpå ringde undertecknad till BVC, som
upplyste om att den polikliniska kontakten med familjen varit bra
dittills.
Till upplysningarna har vidare bifogats kopia av anteckningar som
förts i ärendet av Björn Lindahl för tiden den 19—26 oktober 1994. Av
anteckningarna framgår bl.a. att Björn Lindahl den 20 oktober 1994
beslutade att inte inleda någon utredning.
JO Norell Söderblom anförde i ett beslut den 21 april 1995 följande.
I 71 § SoL stadgas att var och en som far kännedom om att en
underårig misshandlas i hemmet eller annars behandlas där på ett
sådant sätt att det är fara för hans hälsa eller utveckling bör anmäla
detta för socialnämnden.
Enligt 50 § SoL skall socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning
av vad som genom ansökan eller på annat sätt kommit till nämndens
kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vad som
i det enskilda fallet föranleder socialnämnden att inleda en utredning
far avgöras efter en bedömning från fall till fall. Bedömningar huruvi-
da de sakförhållanden som har påkallat utredningen kan leda till
någon åtgärd av nämnden — bedömningar som alltid måste göras
innan en utredning sätts i gång — bör ta sikte på innehållet i anmälan
och nämndens kännedom om den eller de som anmälan rör.
Med en utredning enligt 50 § SoL avses all den verksamhet som
syftar till att göra det möjligt för nämnden att fatta beslut i ett ärende.
Vid utredningens bedrivande måste man väga de intrång i den person-
liga integriteten som en utredning medför mot de intressen som
utredningen skall tillgodose. Om en enskild själv söker nämndens
bistånd bör uppgifter inhämtas i första hand från denne själv och inte
från någon utomstående med mindre den enskilde samtycker till det.
Om nämndens bistånd påkallas av någon annan än den hjälpbehövan-
de personligen, bör den första åtgärden vara att kontakta denne.
Avvisar han ett erbjudande om hjälp, kan någon ytterligare åtgärd som
regel inte vidtagas av nämnden. Undantag härifrån gäller dock för de
fall när insatserna kan ske utan samtycke av den enskilde, t.ex. ett
1995/96: JO 1
313
ingripande enligt gällande barnavårdslagstiftning. I sådana fall får
nämnden bedriva en utredning oberoende av föräldrarnas samtycke
även innan ett LVU-ingripande blir aktuellt.
Vad som kommer fram vid utredningen och som har betydelse för
ärendets avgörande skall enligt 51 § SoL tillvaratas på ett betryggande
sätt. I 52 § SoL sägs att den enskilde bör hållas underrättad om de
journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom.
1995/96:JO1
I detta ärende gjordes en anmälan bl.a. om att S.P.s barn misstänktes
fara illa på grund av S.P.s missbruk. Med anledning av uppgifterna tog
förvaltningen kontakt med en anhörig till S.P. samt med barnavårds-
centralen för att klarlägga bl.a. barnens förhållanden. Efter dessa
kontakter beslutade Björn Lindahl att inte inleda någon utredning.
Förvaltningens uppfattning om sin möjlighet att göra s.k. förbedöm-
ningar samt beslutet att inte inleda någon utredning synes grunda sig
på en missuppfattning rörande de regler som styr nämndens handlägg-
ning i hithörande frågor. Om nämnden anser att en anmälan inte bör
föranleda ett ärende hos nämnden, bör inte heller några utredningsåt-
gärder vidtas. Som en utredningsåtgärd anses inhämtande av uppgifter.
Härmed avses inte enbart inhämtande av t.ex. läkarintyg utan även
uppgifter från enskilda. De åtgärder som vidtogs i förevarande fall —
kontakter med en anhörig och barnavårdscentralen — innebar således
att en utredning inleddes. Beslutet att inte inleda någon sådan kan
därför inte anses korrekt. En annan sak är om nämnden efter de
företagna åtgärderna inte funnit skäl att fortsätta utredningen. Huruvi-
da det i och för sig fanns skäl för nämnden att inleda en utredning till
följd av anmälan grundas ytterst på sådana bedömningar som JO inte
bör överpröva.
Förvaltningen har förklarat att den enskilde som regel omgående
kontaktas när nämnden inleder en utredning. Så borde alltså ha skett
även i detta fall. Det framstår som olyckligt att S.P. från utomstående
personer fick kännedom om nämndens åtgärder.
Avslutningsvis kan tilläggas att förvaltningens kontakt med barna-
vårdscentralen inte har dokumenterats i journalanteckningarna.
Jag utgår från att förvaltningen i framtiden beaktar vad jag nu har
uttalat.
(Dnr 2959-1994)
K.W:s dotter D., född 1982, var sedan 1991 omhändertagen för vård
enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
(LVU). Under tiden till och med år 1994 vistades D. på barnhemmet
Solsidan. Socialnämnden i Tidaholms kommun — genom dess arbets-
utskott — beslutade vid några tillfällen enligt 14 § LVU om umgänges-
314
restriktioner för K.W. Sådana beslut fattades bl.a. den 9 februari 1994
och den 18 augusti 1994. Det senare beslutet innebar förbud för K.W.
att besöka dottern.
I en anmälan till JO framförde K.W. klagomål mot socialförvaltning-
en. Hon anförde därvid att hon i en skrift till förvaltningen den 16
mars 1994 överklagade ett beslut rörande umgänge med dottern men
att det vid kontroll med länsrätten i mitten av juli 1994 framkom att
överklagandeskriften inte hade överlämnats dit.
Anmälan remitterades till socialförvaltningen för upplysningar. I re-
missvaret uppgav förvaltningen att överklagandet, som avsåg beslutet
den 9 februari 1994, av misstag sorterades in i akten men att misstaget
uppmärksammades i juli månad 1994 i samband med att K.W. hörde
av sig varefter överklagandet omedelbart överlämnades till länsrätten.
Som förklaring till det inträffade hänvisade förvaltningen bl.a. till
ärendets omfång och till dess komplicerade natur.
I yttrande över remissvaret anförde K.W. ytterligare kritik och
hävdade att förvaltningen förhalat handläggningen genom att inte
godkänna en av henne föreslagen person som skulle medfölja vid
umgänget.
I en kompletterande anmälan framförde K.W. ytterligare klagomål mot
förvaltningen. Hon hävdade därvid att socialförvaltningen ånyo under-
låtit att i tid vidarebefordra ett överklagande till länsrätten. Denna
gång avsåg överklagandet beslutet av den 18 augusti 1994 och dröjsmå-
let uppgick enligt K.W. till en månad. Dessutom ifrågasatte hon
lagligheten av ett muntligt besked som den 30 augusti 1994 hade
lämnats av den handläggande socialsekreteraren till barnhemmet om
förbud för K.W. att ringa dottern.
K.W:s yttrande och den kompletterande anmälan översändes till social-
nämnden för yttrande. I remissvaret anfördes bl.a.
K. W:s skrivelser
I K.W:s ena yttrande av 1994-10-04 lämnas ett antal uppgifter som
bedöms kräva genmäle:
3. Det har inte i något fall förekommit att socialtjänsten har avsiktligt
förhalat handläggningen av detta ärende. Den omfattning som skrift-
växlingen i ärendet hela tiden har haft, medför emellertid att persona-
len tvingas prioritera mellan detta ärendes administration och övriga
pågående ärenden. För närvarande handläggs ca 100 ärenden rörande
1995/96:JO1
315
barnavård och familjerätt av 2,75 tjänst i den aktuella behandlings-
gruppen. Eftersom hög arbetsbelastning i sig inte utgör något argument
för att inte vidta nödvändiga åtgärder till skydd för barn, tvingas
socialtjänsten att fatta beslut som medför ytterligare administration och
till och med ". . . fatta beslut i snabbare takt än att man hinner att
följa upp dem". När fråga uppstår om överklagande av ett beslut som
har fattats av socialnämndens arbetsutskott, begränsas handläggningen
av de tider som arbetsutskottet håller sammanträde. Detta sker enligt
fastställd mötesplan, en gång per månad. Om viktig fråga kräver ett
snabbare avgörande, finns möjlighet att kalla till ett extra sammanträ-
de. Övervägande av inkommet överklagande, vari arbetsutskottet har
fattat det överklagande beslutet, behandlas rutinmässigt på nästkom-
mande ordinarie sammanträde.
1995/96: JO 1
Även i K.W:s andra skrivelse av 1994-10-04 finns en uppgift som
kräver kommentar:
Socialnämndens arbetsutskott avhandlade på sitt sammanträde
1994-08-18 fråga om umgängesförbud för K.W., i relation till dottern
D. I föreliggande utredning hade handläggaren — undertecknad —
fattat interimistiskt beslut med lydelsen: "K.W. förbjuds, med stöd av
LVU 14 § 1 p, att utöva umgänge med D., i avvaktan på att social-
nämndens arbetsutskott 1994-08-18 prövar frågan om det fortsatta
umgänget." Socialnämndens arbetsutskott behandlade frågan, dag som
ovan, och beslutet i denna del formulerades: "K.W. förbjuds med stöd
av 14 § 1 st LVU att besöka D.". Fråga om huruvida inskränkningen
även skulle innefatta förbud mot telefonsamtal var över huvud taget
inte föremål för diskussion under sammanträdet. Härvid uppstod ett
olyckligt missförstånd mellan tjänstemän och förtroendevalda. Från
handläggarens utgångspunkt var det självklart att ett beslut om um-
gängesförbud var fattat, medan det från politiskt håll var lika självklart
att beslutet endast innefattade besöksförbud. Frågan diskuterades med
Länsstyrelsens sektion för social omvårdnad och man kom därifrån, i
första läget, till slutsatsen att det politiska beslutet ändå kunde innefat-
ta förbud mot telefonkontakt, eftersom det vid samma mötestillfälle
även fattades ett beslut om att D:s vistelseadress i fortsättningen inte
skulle röjas för K.W. Något senare ändrade sig Länsstyrelsens represen-
tant och rekommenderade socialtjänsten att "för tydlighetens skull"
ändå fatta ett kompletterande beslut rörande ett eventuellt förbud mot
telefonkontakt.
I ett tidigare skede hade handläggaren meddelat barnhemmet Solsi-
dan att det första beslutet även innefattade förbud mot telefonkontakt.
Detta bedömdes inte av handläggaren vara ett nytt beslut, endast en
förtydligande upplysning till behandlingshemmet. När det stod klart att
ett missförstånd hade uppstått och Länsstyrelsen dessutom uppmanade
socialtjänsten att komplettera sitt tidigare beslut, fattades ett nytt interi-
mistiskt beslut om förbud mot telefonkontakt. Detta nedtecknades
provisoriskt för hand, på grund av akut tidsbrist, och vidarebefordra-
des med besvärshänvisning till K.W. och hennes juridiska ombud.
Avgörandet bedömdes inte kunna uppskjutas, varvid bestämmelsen i
Förvaltningslagen 17 § om parts rätt att yttra sig kunde åsidosättas
(FörvL 17 § 4 p). Enligt 17 § lämnas dessutom fritt åt myndigheten
att välja ifall underrättelsen av beslutet skall ske muntligt, genom
vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt.
Sammanfattning och bedömning
K.W. avgav 1994-08-16 anmälan till JO rörande handläggningen av ett
inkommet överklagande. Socialtjänsten har i denna del lämnat upplys-
ningar enligt remiss och bland annat betonat att ett misstag i handlägg-
ningen har begåtts. Omständigheter som sannolikt har orsakat det
inträffade har redovisats, liksom de åtgärder som har vidtagits för att
förhindra ett upprepande. K.W. har senare beretts tillfälle att yttra sig
över socialtjänstens upplysningar och har tillfört ytterligare kritik mot
handläggningen av detta ärende. De nya påståendena har i allt väsent-
ligt kommenterats i detta yttrande, även om dessa till stor del rör
grunderna för beslut om umgängesförbud snarare än handläggningen
av ärendet. Två konkreta klagomål beträffande handläggningen rör
dock den tid som åtgår innan socialtjänsten vidarebefordrar överkla-
gande till länsrätten samt att beslut fattas muntligen. I förstnämnda fall
sätter den politiska organisationen vissa gränser för socialtjänstens
handläggningsmöjligheter och i det senare fallet är det fråga om ett
missförstånd mellan tjänstemän och politiker, vilket i och för sig inte
förtar den förvaltningsrättsliga möjligheten att även meddela muntliga
beslut.
I ett ärende av denna omfattning är det en mycket svår uppgift att
överblicka helheten. Det ligger förvisso helt i den enskildes rätt att
kunna överklaga beslut och begära granskning av en myndighets
verksamhet. Detta skall emellertid ställas mot den diagnostiserade
problematik som utgör grunden för själva tvångsvårdsärendet. Det är
svårt att vara ofelbar men det är om möjligt ännu svårare när någon
gör till en huvuduppgift att söka de blottor som uppstår och använda
dem som redskap i sin oförsonliga kamp mot myndigheten.
1995/96:JO1
Till remissvaret var fogat kopior av daganteckningar från Solsidan,
m.m.
K.W. bereddes tillfälle att yttra sig även över socialnämndens re-
missvar. Något yttrande kom dock inte in.
JO:s bedömning
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 10 mars 1995 följande.
De ifrågavarande besluten om umgängesinskränkningar har överkla-
gats till länsrätten. JO uttalar sig inte utan särskilt starka skäl i frågor
som det ankommer på domstol att avgöra. Jag tar därför inte till
prövning upp frågan om det varit befogat att inskränka umgänget på
sätt skett i besluten.
Beslut av en socialnämnd kan i många fall överklagas till länsrätten.
Detta gäller bl.a. beslut om umgängesinskränkningar enligt 14 § LVU.
Överklagandet skall ges in till nämnden som har att pröva om överkla-
gandet kommit in i rätt tid, dvs. inom tre veckor från den dag
klaganden fick del av beslutet. Har överklagandet kommit in för sent,
skall nämnden som huvudregel avvisa överklagandet. I annat fall skall
det skyndsamt överlämnas till länsrätten (jfr 23—25 §§ förvaltningsla-
gen 11986:223|).
I 27 § förvaltningslagen finns bestämmelser om omprövning av
beslut. 1 paragrafen föreskrivs att en myndighet skall ändra ett beslut,
som den har meddelat som första instans, om den finner att beslutet är
317
uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon
annan anledning och om ändring kan ske snabbt och enkelt och utan
att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller som
huvudregel även om beslutet har överklagats, såvida inte klaganden
begär inhibition. Om myndigheten därvid själv ändrar beslutet såsom
klaganden begär förfaller överklagandet (28 § förvaltningslagen).
Det är enbart klart oriktiga beslut som omfattas av omprövnings-
skyldigheten. Detta innebär bl.a. att myndigheten vid överklagande
inte behöver fatta något nytt beslut som enbart slår fast att det tidigare
beslutet skall gälla. I de fall omprövningsskyldighet föreligger förutsätts
alltså normalt att ett nytt beslut meddelas som helt eller delvis innefat-
tar en förändring av det tidigare beslutet. Begreppet omprövning avser
således det förfarande varigenom myndigheten ändrar det tidigare
beslutet.
Om en part överklagar ett beslut av socialnämnden åligger det
myndigheten att läsa igenom klagandens skrift för en bedömning av
om förutsättningarna för omprövning föreligger. Denna inledande
granskning kan göras av en tjänsteman med behövlig kompetens och
någon delegering av nämndens beslutanderätt är det här inte fråga om.
Granskningen är i stället att se som en handläggningsåtgärd inom
ramen för tjänstemannens allmänna uppgifter (jfr Svenska kommun-
förbundets cirkulär 1986:115).
Finns det inte någon anledning till omprövning skall den tjänste-
man som gjort den inledande granskningen dokumentera detta, vilket
lämpligen kan ske genom en anteckning på besvärsinlagan, och utan
dröjsmål överlämna överklagandet jämte övriga handlingar i ärendet
till länsrätten. Ett överklagande av ett av socialnämnden fattat beslut
far således inte bli liggande i avvaktan på att nämnden skall göra
granskningen. Ett sådant dröjsmål står nämligen i strid med de krav på
snabbhet i förfarandet som förvaltningslagen uppställer.
Om den inledande granskningen ger anledning till omprövning av
beslutet, uppkommer frågan om på vilken nivå omprövningen skall
göras. Denna fråga regleras inte i lagtexten. Eftersom omprövningsskyl-
digheten endast omfattar beslut som är uppenbart oriktiga och lätta att
ändra, torde det bäst stå i överensstämmelse med lagstiftarens avsikt att
omprövningen sker på samma nivå som det tidigare beslutet fattades
på. En annan ordning skulle i flertalet fall inte heller stå i överens-
stämmelse med bl.a. kravet på snabbhet. Det är därvid också lämpligt
att samma beslutsfattare handlägger ärendet vid båda tillfällena.
Är det nämnden som fattat beslutet följer av det sagda att även
nämnden bör göra omprövningen. Detta innebär med hänsyn till
kravet på snabbhet att nämnden i vissa fall kan behöva hålla extra
sammanträden. Eftersom omprövning — såsom begreppet ovan beskri-
vits — blir aktuell i förhållandevis få fall, torde detta inte utgöra något
större problem.
Jag vill i detta sammanhang även redovisa vad Domstolsutredningen
anförde i sitt betänkande Domstolarna inför 2000-talet (SOU
1991:106). I betänkandet anfördes bl.a.
1995/96:JO1
318
Anmärkningsvärt är att det i vissa nämnder tar mycket lång tid innan
ett överklagbart ärende lämnas över till länsrätten. Om besluten tas på
tjänstemannanivå lämnas i regel besvären över inom 1—3 dagar i
flertalet nämnder. Om nämnd fattat beslut förlängs denna tid. I vissa
nämnder klarar man omprövningen inom en vecka, medan andra tar
upp till 8 veckor på sig att överlämna handlingarna. Det finns några
nämnder som uppger att det även vid tjänstemannabeslut går flera
veckor innan ett överklagat ärende lämnas över till länsrätten.
Vidare anfördes i betänkandet.
Genom enkätsvaren har det kommit fram att förvaltningslagen inte
överallt tillämpas på det sätt som var avsett. Vissa myndigheter dröjer
nämligen oacceptabelt länge med att lämna överklagade ärenden till
domstolarna. På den punkten måste en ändring ske. För detta behövs
dock inte lagändring. Det är emellertid uppenbart att många förvalt-
ningsmyndigheter måste uppmärksammas på de regler som gäller
enligt förvaltningslagen och följer dessa. Vi förutsätter att detta kan ske
genom medverkan av respektive tillsynsmyndighet.
Beträffande handläggningen av överklaganden kan jag i övrigt hänvisa
till Socialstyrelsens Allmänna råd 1994:3 s. 112 ff.
När det gäller K.W:s överklagande av beslutet den 9 februari 1994
lades besvärsinlagan in i akten i stället för att överlämnas till länsrät-
ten. Först efter flera månader och efter påstötning från K.W. vidarebe-
fordrades inlagan till domstolen. Detta förhållande innebar en avsevärd
risk för rättsförlust för K.W. En klagande måste kunna lita på att ett
överklagande snabbt vidarebefordras till överinstansen av den myndig-
het som fattat beslutet så att klagomålen kan prövas. Detta är särskilt
viktigt när det gäller beslut av här ifrågavarande slag. Jag finner således
anledning att rikta allvarlig kritik mot förvaltningen för det inträffade.
Jag godtar dock uppgiften att underlåtenheten berott på förbiseende
och går inte vidare i saken.
Jag går så över till de rutiner som enligt nämndens remissvar
normalt tillämpas när ett beslut överklagas.
Utredningen ger vid handen att granskningen av en besvärsinlaga i
syfte att bedöma om överklagandet skall leda till omprövning enligt
27 § förvaltningslagen regelmässigt görs av nämndens arbetsutskott i
de fall utskottet har fattat det tidigare beslutet. Granskningen sker
dessutom normalt vid utskottets nästkommande ordinarie sammanträ-
de. Det angivna förfarandet medför av naturliga skäl en avsevärd
tidsförlust, vilket bl.a. visade sig när det gällde K.W:s överklagande av
beslutet den 18 augusti 1994. Förfarandet överensstämmer dessutom
inte med de principer för handläggningen som jag har redovisat ovan.
Granskningen bör således i stället göras av en tjänsteman med behövlig
kompetens och först om denne finner att en omprövning kan bli
aktuell bör utskottet föreläggas frågan. Härigenom kan den tid som
behövs för att granska och överlämna inlagan till länsrätten nedbringas
väsentligt. Enligt min mening bör i normalfallet denna tid inte översti-
ga en vecka. I vissa fall kan det till och med krävas snabbare handlägg-
ning. Jag förutsätter att man vid nämnden ändrar sina rutiner i
enlighet med det nu anförda och jag låter saken bero med detta.
1995/96:JO1
319
Av ett avgörande av Regeringsrätten (RÅ 1993 Ref 72) framgår att
man med stöd av 14 § LVU även kan inskränka föräldrarnas rätt att
per telefon kontakta ett barn som är föremål för vård enligt LVU. En
sådan inskränkning bör dock enligt min mening alltid uttryckligen
anges i beslutet även om detta avser ett totalt umgänges- eller besöks-
förbud. Eftersom man vid förvaltningen fattade ett nytt beslut i frågan
så snart man fick klart för sig att även förbudet mot telefonkontakt
måste framgå, finner jag inte någon anledning till kritik i denna del.
Vad K.W. i övrigt anfört föranleder inga uttalanden från min sida.
(Dnr 627-1994 och 656-1994)
Börje Gustavsson begärde (JO:s dnr 627-94) att JO skulle pröva en
formalisering av omhändertagandebeslut enligt LVU. Han hänvisade
till en cirkulärskrivelse från socialjouren i Stockholm med följande
lydelse.
Till samtliga § 12-hem
På socialjouren har vi senaste tiden mött krav från Era institutioner på
att inte ta emot ungdomar som omhändertagits enligt LVU § 6 med
placering på § 12-hem enligt ordförandebeslut, om inte ordförande
först undertecknat beslutet.
På socialjouren arbetar fyra socialarbetare åt gången. Vi har tillgång
till EN bil. Vi servar hela Stockholms stad. Det är orimligt för oss att
åka runt till olika ordföranden för att fa underskrifter. Ibland befinner
de sig på sina sommarställen miltals från Stockholm.
Problemet har idag tagits upp med socialförvaltningens jurist, Ulf
Gardner, som hänvisar till förvaltningslagen § 21. Denna lag skall
gälla om det inte i speciallagen, i det här fallet LVU, står angivet något
annat. I FvL § 21 står följande: Myndigheten bestämmer om underrät-
telse skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på
annat sätt.
Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt om part begär det. I
detta fall är inte § 12-hemmen att betrakta som part.
Således; det står ingenstans angivet att underrättelsen ska vara skrift-
lig och följaktligen måste vår underrättelse både till ungdomen
och § 12-hemmen kunna ske muntligt.
Om oklarhet i detta skulle fortsätta råda så föreslår jag att Juridiska
avdelningen kontaktas.
Stockholm den 9 februari 1994
Med vänlig hälsning
Marianne Boltegård
samordnare
Med anledning av skrivelsen anförde Börje Gustavsson i sitt brev till
JO följande.
Socialjouren har såvitt jag kan se inte tagit hänsyn till 20 § social-
tjänstförordning som anger att bevis om att beslutet far verkställas skall
bifogas ansökan.
1995/96: JO 1
320
Oberoende av hur förordningen kan tolkas skulle det kunna fä
oanade konsekvenser om samhället accepterade en så lättsinnig infor-
mation som grund för ett ffihetsberövande. Erfarenheten talar för att
många ansökningar om placeringar på § 12-hem görs av personer som
i grunden saknar väsentlig kunskap om vilka lagregler som gäller. Alla
som arbetat med informationsöverföring känner till hur lätt missför-
stånd uppstår vid muntlig kommunikation.
Att Socialjouren avvisar § 12-hemmen som part bygger enligt min
uppfattning på ett missförstånd. § 12-hemmen torde inte vara att
betrakta som part i beslutet om omhändertagande men måste vara part
i beslutet om placering eftersom detta utgör grunden för § 12-hemmets
vidare beslut i ärendet.
Alltjämt har dessutom § 12-hemmen skyldighet att enligt 18 § SoF
självständigt pröva om hemmet är lämpligt vilket förutsätter såväl
korrekt underlag som ett partsförhållande.
Det kan självfallet inte finnas anledning att i onödan försvåra eller
komplicera socialtjänstens handläggning i en stressad situation men det
är å andra sidan orimligt att Socialjouren söker påverka § 12-hemmen
att fatta beslut som i sin förlängning kan innebära ogiltiga frihetsberö-
vanden.
Skrivelsen har formen av en cirkulärskrivelse och det lar väl antas
att den sänts ut till samtliga § 12-hem enligt adressangivelsen. Frågan
kan därför inte enbart hanteras genom kontakter med avsändaren
eftersom brevet sannolikt redan gett en förändrad inställning på en del
institutioner.
När det gäller administrativa ffihetsberövanden i allmänhet är upp-
enbart socialtjänsten mindre nogräknad än myndigheter i övrigt. Det
är därför av vital betydelse att regelsystemet hanteras med stor försik-
tighet och att varje ffihetsberövande kan prövas i den ordning som
föreskrivs. I de fall ansökan saknar väsentligare uppgifter kan ju ingen
prövning göras.
På angivna grunder kommer jag och övriga på min arbetsplats att
även fortsättningsvis tolka förvaltningslagens § 21 på så sätt att vi i
egenskap av myndighet bestämmer att underrättelse skall ske skriftligt
och att bevis om att det far verkställas bilägges ansökan.
Med hänsyn till att brevet från Socialjouren getts en allmängiltighet
genom att sändas till samtliga § 12-hem och dessutom fatt formen av
ett myndighetsuttalande vore det av väsentlig betydelse att fä en pröv-
ning av ärendet så att handläggning görs likvärdig på alla § 12-hem
och prövning kan ske i överensstämmelse med lag och förordning.
Jan-Erik Albäck, som är föreståndare vid Östfora behandlingshem,
anförde i en skrift till JO följande (JO:s dnr 656-94).
Lördagen den 12 februari kontaktade tillnyktringsenheten på S:t Gö-
rans sjukhus beredskapshavande föreståndare på Östfora behandlings-
hem. Man hade fatt in en patient, S.P., med hög alkoholkoncentration
och befarade att han skulle lämna tillnyktringsenheten med kvarståen-
de vårdbehov. Beredskapshavande föreståndare uppmanade personalen
att kontakta polisen eller socialjouren för ett eventuellt omedelbart
omhändertagande enligt rubricerade lagrum. Senare ringde man från
socialjouren till Östfora och meddelade att ordföranden i social di-
striktsnämnd nummer fem, Margareta Björk, beslutat om omedelbart
omhändertagande. När omhändertagandebeslutet ankom till Östfora
via telefax konstaterades att ordföranden inte skrivit under beslutet.
Beredskapshavande föreståndare kontaktade på nytt socialjouren i
Stockholm och krävde ett adekvat undertecknat beslut. Socialjouren
menade dock att ett sådant inte var nödvändigt utan att det var
tillräckligt med ordförandens muntliga beslut. Som stöd för denna
1995/96:JO1
321
21 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
uppfattning uppgavs samtal med stadsjuristen i Stockholm som hävdat
att ordförandens underskrift inte var nödvändig vid ett omedelbart
omhändertagande.
S.P. hämtades av polis på S:t Görans sjukhus, fick tillbringa natten i
häktet och överfördes till Östfora söndagen den 13 februari.
Det kan konstateras att ordföranden i social distriktsnämnd nummer
fem ännu ej undertecknat omhändertagandebeslutet. Det kan dessutom
konstateras att socialjouren i Stockholm ännu ej underställt länsrätten
det fattade beslutet. Detta trots att det idag är tredje vardagen efter det
att beslutet verkställdes.
Med anledning av anmälningarna inhämtades yttrande från sociala
distriktsnämnderna 4 och 5 i Stockholms kommun samt från Statens
institutionsstyrelse.
Distriktsnämnden 4 anförde i sitt remissvar följande.
Ordförandebeslut enligt LVM och LVU är nödvändiga i akuta situatio-
ner när ordinarie sammanträde inte kan avvaktas. Dessa beslut kan ske
under alla tider på dygnet och under helger. Av naturliga skäl kan
beslut inte alltid undertecknas omgående, då detta förutsätter att hand-
läggande tjänsteman omedelbart kan uppsöka beslutsfattaren på dennes
vistelseadress. Behöriga beslutsfattare kan under ex.vis helger och
semestertider befinna sig på långa avstånd från Stockholm.
Vid tveksamhet om ett besluts giltighet vid fråga om placering torde
kontroll kunna ske genom att beslutsfattaren kontaktas per telefon.
Det har inte kommit till förvaltningens kännedom att det förekom-
mit att någon tjänsteman begärt placering utan att ett beslut om
omhändertagande förelegat. Att sådana felaktigheter skulle ha ägt rum
har inte heller åberopats. Handläggningen av akuta LVU- och LVM-
ärenden sker under stor noggrannhet och under tjänsteansvar.
Beträffande upprättad skrivelse från Socialjouren från den 9 februari
1994 anser distriktsförvaltningen att det är olyckligt att skrivelsen
skickats ut till samtliga § 12-hem och uppfattats som en cirkulärskri-
velse från förvaltningen. Skrivelsen har dock inte underställts pro-
gramchef och socialchef i vederbörlig ordning. Den har inte heller
granskats av juridiska enheten före utskick, vilket borde ha skett.
Distriktsnämnden 5 anförde följande.
Bakgrund
Socialjouren lyder organisatoriskt under social distriktsnämnd 4. Jou-
ren är tillgänglig för hela staden för akuta insatser under kvällar och
helger. Vid behov av beslut om omedelbara omhändertaganden ex.vis
enligt 6 paragraf LVU eller 13 paragraf LVM kontaktas ordföranden
eller annan ledamot i respektive distriktsnämnd med förordnande att
fatta sådana tvångsbeslut. Närmast följande vardag överlämnas ärendet
för handläggning till respektive socialdistrikt. Underställning till läns-
rätten av tvångsbeslut sköts av respektive socialdistrikt. Enligt distrikts-
förvaltningens uppfattning är det inte undantagsvis som besluten är
undertecknade av ordföranden. I det fall socialjouren lämnar över
handlingar utan underskrift har de ofta lämnat med ett skriftligt
meddelande om detta.
Händelseförlopp
Socialjouren, socialsekreterare Maj-Stina Samuelsson, kontaktade
1994-02-12 ordföranden i social distriktsnämnd 5, Margareta Björk,
och föredrog ett ärende om en man S.P. som bedömdes vara i behov
av omedelbart omhändertagande enligt 13 paragraf LVM. Ordföranden
1995/96 :JO1
322
fattade ett sådant beslut och ville avtala om underskrift av beslutet.
Enligt socialjourens skrivelse avböjde ordföranden pga tidsnöd.
Måndagen den 14 februari erhöll socialvårdsbyrån för bostadslösa
information om att S.P. den 12 februari omhändertagits genom ett s.k.
ordförandebeslut enl paragraf 13 LVM. S.P. placerades sedan den 13
februari via ett handräckningsförfarande på Östfora behandlingshem.
Handlingarna hade enligt meddelande från socialjouren översänts till
S.P. på Östfora för delgivning. Onsdagen den 16 februari ringde bitr,
föreståndare från Östfora behandlingshem och efterlyste beslutet, som
ännu ej kommit dem tillhanda. Eftersom tveksamhet rådde beträffande
beslutets laglighet utan underskrift valde distriktsförvaitningen att inte
underställa beslutet länsrättens prövning. Det kan i detta sammanhang
diskuteras om beslutet formellt skulle ha återkallats av ordföranden
eller om det är tillräckligt att låta det förfalla och ersättas av ett
erbjudande om bistånd. Det måste här påpekas att enligt min erfaren-
het av tidigare fattade beslut eni paragraf 13 LVM där socialjouren
varit inblandad, så har man också sett till att få ordförandes under-
skrift innan vederbörliga handlingar översänts till distriktet. S.P. be-
fann sig alltså på Östfora behandlingshem. För att rädda en "olyckligt
uppkommen situation" beslöts att från och med 13 februari enl
paragraf 6 SoL bevilja S.P. bistånd till vistelsen på Östfora behandlings-
hem. Dessutom var S.P. kallad till länsrättsförhandling till den 17
februari enl LVM. S.P. avvek dock från behandlingshemmet den 17
februari och var icke med under förhandlingen, men hade ett ombud,
som förde hans talan. Beslut fattades sedan den 18 februari att S.P.
skall beredas vård enl paragraf 4 1 st LVM.
Distriktsförvaltningens synpunkter
Anmälan till JO innehåller ifrågasättande av såväl socialjourens hand-
lande som distriktsförvaltningens och ordförandens i distriktsnämnd 5.
Frågeställningen har då uppstått om ett tvångsbeslut är lagligt och får
verkställas utan att ha undertecknats av beslutsfattaren.
I 20 paragraf socialtjänstförordningen anges: "Föreligger det beträf-
fande den som ansökan avser ett beslut om omhändertagande" enligt
lagen om missbrukare i vissa fall skall till ansökan fogas en avskrift av
eller annan underrättelse om beslutet samt ett bevis om att detta får
verkställas. Enligt distriktsförvaltningens uppfattning utesluter inte 20
paragraf socialtjänstförordningen andra former för kommunicering än
genom avskrift. Ordföranden är dessutom alltid tillgänglig för kontroll
genom motringning i det fall institutionen skulle råka i bryderi. För
att i framtiden undvika likartade missförstånd vid akutärenden bör
såväl distriktet som socialjouren i samråd gå igenom gängse rutiner vid
handläggandet av dessa ärenden.
Yttrande inhämtades från Statens institutionsstyrelse som i sitt re-
missvar anförde följande.
Frågan gäller närmast om inskrivning på LVU-hem, efter beslut av
ordföranden i socialnämnd, kan ske utan företeende av skriftligt bevis
angående beslutet.
Myndighetsutövning mot enskild, som i detta fall dessutom innebär
ffihetsberövande, ställer stora krav på rättssäkerhet och noggrannhet.
Det är därför angeläget att beslut och underlag i erforderlig omfattning
dokumenteras.
Beslut om omedelbart omhändertagande får jml § 6 LVU fattas av
socialnämndens ordförande, om nämndens beslut inte kan avvaktas.
Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Dokumenta-
tion av beslut och underlag skall ske snarast.
1995/96 :JO1
323
Enligt § 20 socialtjänstförordningen skall, om beslut om omhänder-
tagande jml LVU föreligger, till ansökan om inskrivning på sådant
hem fogas avskrift eller annan underrättelse om beslutet samt bevis om
att detta far verkställas. Huvudregeln är således krav på skriftlighet.
Detta är än mer angeläget vid beslut tagna endast av ordförande, främst
ur rättssäkerhetsaspekt.
Uttalandena i Gustavssons och socialjourens skrivelser ang § 21
förvaltningslagen kan kommenteras på följande sätt. Ett LVU-hem är
inte part i lagens mening. Institutionen är sålunda varken sökande,
klagande eller annan part, d v s ej heller den mot vilken en förpliktan-
de åtgärd kan komma att riktas. Härigenom omfattas ej heller § 12-hem-
men av lagens regler om parts rätt att själv begära skriftlighet avseende
aktuellt beslut.
Bedömningen av vilka underrättelseskyldigheter jml förvaltningsla-
gen som föreligger och vilken form som är påkallad, görs under eget
ansvar av beslutande myndighet, d v s i detta fall av ordföranden. Part
är i första hand den minderårige och dennes vårdnadshavare.
Som framhållits ovan kan krav på skriftlighet på här aktuella
ordförandebeslut ställas vid inskrivning på § 12-hem, men på annan
rättslig grund än förvaltningslagen.
1 beslut den 19 april 1995 anförde JO Norell Söderblom följande.
Ärendet gäller den principiella frågan om ett muntligt beslut om
omedelbart omhändertagande enligt LVU respektive LVM är giltigt.
En genomgång av gällande lagstiftning ger vid handen följande.
Socialnämnden får enligt 6 § LVU under vissa förutsättningar beslu-
ta att den som är under 20 år omedelbart skall omhändertas. Om
socialnämndens beslut om omhändertagande inte kan avvaktas, får
nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har
förordnat besluta om omhändertagande. Beslutet skall anmälas vid
nämndens nästa sammanträde. Ett beslut om omedelbart omhänderta-
gande gäller omedelbart (40 § LVU).
Beslut om omedelbart omhändertagande skall underställas länsrätten
inom en vecka från den dag då beslutet fattades. Därvid skall beslutet
jämte handlingarna i ärendet tillställas rätten (7 § LVU).
Socialnämnden eller polismyndigheten får under vissa i 13 § LVM
närmare angivna förutsättningar besluta att en missbrukare omedelbart
skall omhändertas. Kan socialnämndens beslut om omhändertagande
inte avvaktas får beslut om omhändertagande fattas av nämndens
ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat.
Beslutet skall anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Ett beslut
om omedelbart omhändertagande gäller omedelbart (43 § LVM).
Har socialnämnden eller polismyndigheten beslutat om omedelbart
omhändertagande skall beslutet enligt huvudregeln i 15 § LVM genast
underställas länsrätten.
I samband med att ett beslut om omedelbart omhändertagande
underställs rätten skall enligt 16 § LVM den myndighet som fattat
beslutet, om det inte möter hinder, låta den omhändertagne få del av
handlingarna i ärendet.
Enligt 21 § förvaltningslagen skall en sökande, klagande eller annan
part i princip underrättas om innehållet i det beslut varigenom myn-
digheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon
1995/96: JO 1
324
enskild. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntli-
gen, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.
Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligen om parten begär det.
Om det görs en ansökan om inskrivning i hem för vård eller boende
skall, om det beträffande den som ansökan om inskrivning avser finns
ett beslut om LVM, till ansökan bifogas en avskrift av eller annan
underrättelse om beslutet samt ett bevis om att detta far verkställas
(20 § socialtjänstförordningen).
1995/96:JO1
Det kan konstateras att det i lagstiftningen inte finns något direkt krav
på att ett beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU respekti-
ve LVM skall vara skriftligt. Vid t.ex. inskrivning i ett hem för vård
eller boende måste därför i princip godtas också muntliga beslut.
Hemmet är inte att anse som part i ärendet och kan därför inte kräva
skriftlig underrättelse om beslutet. Om det muntliga beslutet ifrågasätts
finns möjlighet att kontakta den som fattat beslutet.
Sedan detta konstaterats bör betonas att beslut om tvångsingripande
mot en person är av mycket integritetskänsiig natur. Det är därför av
synnerlig vikt att sådana beslut omgärdas med tillfredsställande rättssä-
kerhetsgarantier. En sådan garanti är att beslutet dokumenteras och
skrivs under av beslutsfattaren. Enligt min uppfattning bör därför
muntliga beslut användas med stor urskiljning i integritetskänsliga
ärenden. Det bör komma i fråga att meddela muntligt beslut bara i
sådana akuta fall när dokumentation och underskrift inte kan avvak-
tas. Meddelas muntligt beslut bör det så snart som möjligt dokumente-
ras och skrivas under. En snabb dokumentation torde också vara
nödvändig i fråga om framför allt omhändertagandebeslut enligt LVM
av det skälet att ett sådant beslut som nyss sagts genast skall understäl-
las länsrättens prövning (15 § LVM).
1995/96: JO 1
(Dnr 1058-1994)
X. ansökte hos Socialstyrelsen om ändrad könstillhörighet, ingrepp i
könsorgan m.m. enligt lagen (1972:119) om fastställande av könstillhö-
righet i vissa fall. I ett beslut den 8 februari 1994 anförde Socialstyrel-
sens rättsliga råd bl.a. följande.
Socialstyrelsen tillstyrker ansökan om namnbyte men avslår övriga
ansökningar för närvarande.
Er ansökan om byte av förnamn överlämnas med tillstyrkan till
Patent- och registreringsverket, som är beslutande myndighet i
namnfrågor.
X. klagade till JO på att Socialstyrelsen inte hade lämnat någon
underrättelse om möjligheten att överklaga beslutet. I ett senare in-
kommet brev anförde X. att Socialstyrelsen då lämnat en fullföljdshän-
visning men att det därvid felaktigt angetts att talan mot beslutet skulle
föras hos Kammarrätten i Göteborg.
Anmälan remitterades till Socialstyrelsen för yttrande såvitt avsåg
frågan om besvärshänvisning. X:s brev rörande den felaktiga besvärs-
hänvisningen översändes till Socialstyrelsen för att beaktas vid remis-
sens besvarande.
Socialstyrelsen inhämtade ett yttrande från rådmannen Staffan Pers-
son, som var ordförande vid rättsliga rådets handläggning av det
aktuella ärendet. Staffan Persson anförde bl.a. följande.
Det är riktigt att fullföljdshänvisning inte lämnades. Jag kan idag bara
säga att det skedde av förbiseende och utan ond avsikt från min eller
annans sida. Sedan X. klargjort sin önskan att överklaga, vilket hon
alltså inte borde ha behövt göra, erhöll hon fullföljdshänvisning ge-
nom min försorg så anpassad, att hon inte skulle lida någon rättsför-
lust.
Jag vill tillägga att det mig veterligen i liknande ärenden inte heller
tidigare i någon rådets sammansättning lämnats någon formell full-
följdshänvisning för sökandena, vilket givetvis alltid borde ha skett. Jag
vill också tillägga, att en trolig orsak till att inte lämna fullföljdshänvis-
ning kan ha varit, att det normalt i liknande situationer egentligen inte
meddelas något slutgiltigt avslagsbeslut; oftast godtas, som i förevarande
fall, någon del av önskade åtgärder medan rådet funnit riktigast att
något vänta med övriga delåtgärder. Rättelse har nu vidtagits sedan
saken uppmärksammades genom X:s försorg och fullföljdshänvisning
meddelas sedan dess som den lagligen skall meddelas vid varje beslut,
326
sålunda även när endast någon del bifelles såsom i fallet nu. För att en
sökande inte skall lida någon tänkbar rättsförlust skall fullföljdshänvis-
ning rätteligen också meddelas vid helt bifallande beslut.
Jag är inte helt säker på att beslutet den 22 mars 1994 var adresserat
när jag skrev under beslutet; jag har i vart fell inget minne av det. Om
adress till överinstansen inte var påtecknat hade det ålegat mig att ge
instruktioner så, att besvärstalan kom rätt kammarrätt tillhanda. Up-
penbarligen har jag förbisett detta, vilket jag bara kan beklaga; ingen
annan skall lastas därför. Jag utgår från att den först mottagande
myndigheten varit fullt på det klara med sin plikt i fråga om sekretess.
Vid kontakt med rådets kansli från Kammarrätten i Göteborg bestäm-
des att ärendet därifrån genast skall sändas direkt till Kammarrätten i
Stockholm i stället för omvägen över rådets kansli.
Socialstyrelsen anförde följande.
Granskning hos JO har begåtts i ett ärende som gäller Rättsliga rådets
handläggning av ansökan om fastställelse av könstillhörighet som kvin-
na, ansökan om tillstånd till ingrepp i könsorgan och sterilisering för
fastställelse av könstillhörighet samt ansökan om kastrering. JO har
remitterat ärendet till Socialstyrelsen för yttrande i den del som gäller
underlåtenhet att lämna besvärshänvisning.
I 21 § förvaltningslagen (1986:223) stadgas att om beslut går parten
emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan
överklaga det. Myndigheten är alltså skyldig att lämna fullföljdshänvis-
ning i dessa situationer.
De s.k. könsbytesärendena hos rättsliga rådet inrymmer som ovan
nämnts flera olika delar. I ett första skede innebär ett positivt utslag i
regel att namnbytet tillstyrks, medan övriga ansökningar f.n. avslås.
Dessa avslag är inte slutgiltiga, utan ärendet tas i allmänhet upp till
förnyad prövning efter en tid. Tidigare lämnades inte fullföljdshänvis-
ning om ansökan på detta sätt avslogs i några delar och samtidigt
tillstyrktes till viss del. Frågan har emellertid uppmärksammats tidiga-
re under våren av ordföranden i rättsliga rådet och numera lämnas
fullföljdshänvisning i dessa fall. När det däremot varit fråga om slutgil-
tiga avslag i alla delar har fullföljdshänvisning alltid lämnats.
Vice ordföranden i rättsliga rådet, rådmannen Staffan Peterson, har
1994-05-14 yttrat sig över den aktuella JO-anmälan. Socialstyrelsen
ställer sig bakom och hänvisar till de uttalanden som görs i detta
yttrande. Socialstyrelsen har dock en annan uppfattning när det gäller
frågan om helt bifallande beslut. Vid bifall av beslut i dessa ärenden
finns det inget beslut att överklaga. Socialstyrelsen anser därför att
fullföljdshänvisning inte skall ges i sådana fall.
Föredraganden har per telefon inhämtat vissa kompletterande upplys-
ningar från rättsliga rådets kansli.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 10 oktober 1994 följande.
Enligt 6 § lagen (1991:119) om festställande av könstillhörighet i vissa
fell far talan mot Socialstyrelsens beslut enligt lagen föras hos kammar-
rätten. En allmän förutsättning för att talan skall kunna föras är att
beslutet är sådant att det kan överklagas (22 § förvaltningslagen).
I förevarande fall tillstyrkte Socialstyrelsen namnbytet men övriga
ansökningar avslogs "för närvarande". Att beslutet avslogs "för närva-
rande" innebar formellt inte ett uppskov med det slutliga avgörandet,
t.ex. för att ytterligare överväganden erfordrades innan beslut fattades.
Beslutet var ett slutligt besked i det föreliggande ärendet. Ett nytt
1995/96:JO1
327
ställningstagande fordrade således en ny framställning från X. Såsom
medgetts i remissvaret borde därför X. ha underrättats om vad som
gällde rörande möjligheten att överklaga beslutet.
Det synes ha varit rättsliga rådets praxis att inte lämna den enskilde
fullföljdshänvisning i en situation som den förevarande. Denna praxis
har dock ändrats efter X:s påpekande. Det finns därför inte skäl för
mig att göra något ytterligare uttalande i frågan.
I den fullföljdshänvisning som X. sedermera erhöll angavs felaktigt
att talan mot Socialstyrelsens beslut skulle föras hos Kammarrätten i
Göteborg. Handlingarna översändes efter samråd med Socialstyrelsen
av Kammarrätten i Göteborg till Kammarrätten i Stockholm, som var
rätt instans (se 1 § förordningen (1979:937) om kammarrätternas
domkretsar m.m.). Det finns inte anledning anta annat än att den
felaktiga besvärshänvisningen berott på ett förbiseende. Det är emeller-
tid anmärkningsvärt att fråga om rätt besvärsinstans inte blivit föremål
för en noggrannare kontroll. Som klaganden framhållit var det viktigt
för den enskilde att saken blev känd i en så liten krets som möjligt.
Den felaktiga besvärshänvisningen ökade denna krets.
Patient lagd i bälte under frivillig vård enligt
bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen. Fråga
om åtgärden inneburit påtvingat kroppsligt ingrepp
enligt 2 kap. 6 § regeringsformen
(Dnr 2233-1994)
I en anmälan till JO anförde A.R. bl.a. att hans far tagits in på S:t
Görans sjukhus där han felaktigt kvarhållits för tvångsvård samtidigt
som han inte fatt adekvat vård där, och att länsrätten vid sin prövning
av tvångsvården anlitat en läkare utan erforderlig kompetens på områ-
det.
För att pröva anmälan tog jag del av sjukjournalen rörande A.R:s far
och länsrättens akt i det aktuella målet. Av handlingarna framgick att
fadern vid flera tillfållen intagits för vård enligt bestämmelserna i lagen
om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och att förutsättningarna för denna
vård prövats av länsrätten. Vidare framgick att fadern den 30 septem-
ber 1993 lagts i bälte oaktat han vid det tillfället vårdades frivilligt.
Särskilt hörd häröver har chefsläkaren Sid Hedström, Centrala Stock-
holms sjukvårdsområde, bifogat ett av bitr, överläkaren Jan Martel
upprättat yttrande med följande innehåll.
Tidigare utförd utredning i detta fall bifogas (här utelämnad). Angåen-
de den specifikt önskade uppgiften om bältesläggning 1993-09-30 är det
av största vikt att känna till patientens sjukdomsförlopp som bakgrund
till detta. Patientens tillstånd var påtagligt fluktuerande och han hade
återkommande kraftfulla aggressiva utbrott, patienten är vid dessa
tillfållen mycket aggressiv och går ej att hantera på frivillig basis.
1995/96:JO1
328
Patienten vårdas omväxlande enligt HSL respektive LPT och bedöms
1993-09-29 av dr Thalén, som bedömer att patienten ej är aggressiv
eller hotfull varför vårdintyget avskrivs enligt § 27. Den 30/9 har
patienten varit lugn och tagit emot sina mediciner enligt ordination,
har besök av sina döttrar på eftermiddagen och då dessa lämnar
avdelningen blir patienten ånyo uppvarvad och aggressiv. Ropar på
sina döttrar respektive frun, bankar i väggar och försöker krossa glas i
dörrarna. Således en ny episod med aggressivt och ohanterligt beteende
hos denna patient, som utgör en fara för hans egen samt omgivningens
hälsa. Hans destruktivitet bedöms vara av sådan art att jourhavande
läkare kontaktar sin bakjour, varefter patienten läggs i bälte under ca 1
tim. Då han släpps upp ter han sig lugn och tar emot sin medicinering
frivilligt. Någon tvångsmedicinering har ej krävts. Det framgår klart av
journalanteckningar att medicinering endast skall ges om patienten ej
motsätter sig detta.
I 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) stadgas att varje medborgare är
gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp.
Undantag från denna princip Sr enligt 2 kap. 12 § RF göras endast i
de fall som anges i lag eller i annan författning, som utSrdats efter
bemyndigande i lag enligt vissa i grundlagen angivna förutsättningar.
Att utan samtycke bälteslägga en person är att anse som sådant
kroppsligt ingrepp som anges i 2:6 RF. Straffrättsligt bedöms en sådan
åtgärd som olaga frihetsberövande (4 kap. 2 § brottsbalken).
Med stöd av bestämmelserna i 19 § LPT får en patient, om det finns
en omedelbar fara för att patienten allvarligt skadar sig själv eller
någon annan, kortvarigt spännas fast med bälte eller liknande anord-
ning. I 11 § föreskrivs beträffande patient som är intagen att chefsöver-
läkaren vid den enhet där patienten vårdas frivilligt, utan hinder av att
vårdintyg inte har utfärdats, far besluta om tvångsvård (konvertering)
om förutsättningarna för vård enligt LPT är uppfyllda och om patien-
ten till följd av sin psykiska störning kan befaras komma att allvarligt
skada sig själv eller någon annan.
I 24 kap. 4 § brottsbalken finns bestämmelser som innebär att den
som för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom
eller av annan sådan orsak handlar i nöd, skall vara fri från ansvar om
gärningen med hänsyn till farans beskaffenhet, den skada som åsamkas
annan och omständigheterna i övrigt måste anses försvarlig.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 24 november 1994 följande
vad avsåg bältesläggningen.
Vid det aktuella tillfället den 30 september 1993 vårdades A.R:s far
frivilligt enligt bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen (HSL).
Åtgärden att bälteslägga patienten innebar ett sådant kroppsligt ingrepp
som omfattas av bestämmelserna i 2:6 RF. Bältesläggning är därför
förbjuden om den inte genom bestämmelse i lag gjorts tillåtlig. För
den psykiatriska vårdens del har behovet av tvångsåtgärder under vissa
situationer lösts genom olika bestämmelser i LPT. Föreligger en ome-
1995/96:JO1
329
delbar fara för att en patient allvarligt skadar sig själv eller någon
annan, far således patienten enligt 19 § LPT kortvarigt spännas fast
med bälte.
Av det sagda följer att bältesläggning utanför den psykiatriska tvångs-
lagstiftningens ram inte är tillåten. Under den tid som av naturliga skäl
åtgår innan en s.k. konvertering till psykiatrisk tvångsvård kommit till
stånd, kan en bältesläggning under vård enligt HSL emellertid vara
tillåten enligt bestämmelserna om nöd i 24 kap. 4 § brottsbalken.
Nödrätten i 24:4 består till dess faran avvärjts eller annan laglig åtgärd
kunnat vidtas. Vid hastigt uppkomna behov av tvångsåtgärder inom
den psykiatriska vården kan därför nödrätten åberopas i avvaktan på
att regelsystemet i LPT tar vid. Det åligger härvid personal som
beslutar om bältesläggning eller annan tvångsåtgärd att tillse att den för
konverteringen ansvarige läkaren omgående underställs denna fråga
för prövning.
I utredningen har utförligt redovisats skälen för en bältesläggning.
Det finns här ingen anledning att anta annat än att det förelåg
förutsättningar att konvertera patienten till vård enligt LPT som med-
ger bältesläggning i de fall som anges i 19 §. Vare sig av journalen
eller svaret till JO går det emellertid att utläsa om man från sjukvår-
dens sida övervägt ett beslut om konvertering till LPT eller om man
ens ifrågasatt de rättsliga förutsättningarna för att vid detta tillfälle
tillgripa tvång under vård enligt HSL.
Av utredningen framgår att behovet av tvångsåtgärder endast kvar-
stod under själva bältesiäggningen, dvs. cirka en timme. Därefter
upphörde även de formella förutsättningarna för en konvertering till
LPT-vård. Jag anser därför att man här far godta att ett beslut om
konvertering aldrig kom till stånd. Det är däremot inte godtagbart att
ett sådant förfarande över huvud taget aldrig inleddes. Det är en
självklarhet att tvångsåtgärder inom psykiatrin endast far tillgripas när
andra medel inte står till buds och att därvid även de rättsliga förutsätt-
ningarna är noga genomgångna. Jag utgår från att sjukvården här har
rutiner för hur frågor som rör hastigt uppkomna behov av konverter-
ingar skall hanteras. Det är därför förvånande att berörda läkare i
remissvaret till JO över huvud taget inte berört denna fråga.
(Dnr 2568-1994)
I en anmälan till JO anförde C.G.E. i huvudsak följande. Han hade
sänt ett vykort till en patient vid den rättspsykiatriska regionvårdsklini-
ken i Sundsvall. I ett annat sammanhang hade han fått kännedom om
att personal läst vykortet och fört in innehållet i patientens journal. —
Enligt C.G.E. har förfarandet kränkt medborgarnas skydd enligt 2 kap.
6 § regeringsformen (RF).
1995/96:JO1
330
Anmälan remitterades till Sundsvalls sjukhus för utredning och yttran-
de. Sjukhusdirektören Rune Oskarsson åberopade ett av chefsöverläka-
ren Erik Söderberg upprättat yttrande med följande innehåll.
Företagen utredning har klarlagt att den aktuella postförsändeIsens
ankomst och innehåll registrerats i berörd patients journal av förestån-
daren på avdelningen.
Postförsändelse till patienter registreras normalt inte i journalhand-
lingar och det är av all personal utomordentligt väl känt att "gransk-
ningen av en försändelse får inte avse det skriftliga innehållet i brev
eller annan skriftlig handling" (22 § LPT).
Jag betraktar det inträffade som en beklaglig, enstaka lapsus av en
erfaren och etiskt medveten person.
Vidtagna åtgärder: Enskilt samtal med vederbörande avdelningsföre-
ståndare. Diskussioner vid avdelningsföreståndarträffar och s k mor-
gonmöten om den aktuella lagstiftningen. I pågående utbildningar
diskuteras fortlöpande bland annat lagstiftning och etik kring patien-
ters integritet.
C.G.E. har beretts tillfälle kommentera remissvaret men inte begagnat
sig därav.
I 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) stadgas att varje medborgare är
gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. undersökning av brev eller
annan förtrolig försändelse. Av 2 kap. 12 § RF följer emellertid att de
fri- och rättigheter som avses i bl.a. 6 § får begränsas genom lag. För
den psykiatriska tvångsvårdens del har en sådan begränsning införts i
22 § lagen om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Bestämmelsen 22 § gäller
enligt 8 § lagen om rättspsykiatrisk vård (LRV) även för den som
vårdas enligt LRV och innebär att chefcöverläkaren får besluta att
försändelser till en patient lår undersökas för kontroll av att de inte
innehåller narkotika och liknande. Granskningen får emellertid inte
avse det skriftliga innehållet i brev eller annan skriftlig handling.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut i ärendet den 23 februari
1995 följande.
Skyddet i 2:6 RF avser brev eller annan förtrolig försändelse. Även
meddelanden i en öppen försändelse som vykort omfattas i princip av
detta skydd. Bestämmelsen i 22 § LPT innebär emellertid ett direkt
förbud för personalen att ta del av någon form av meddelande till
patienten.
Skyddet för meddelanden som överförs i en öppen försändelse som
ett vykort blir av naturliga skäl begränsat. För att över huvud taget
kunna vidarebefordra försändelsen till rätt mottagare måste personal
på sjukhuset läsa av adressatens namn. Det ligger då nära till hands att
331
vederbörande även utan särskild avsikt råkar ta del av meddelandet.
Det far också förutsättas att meddelanden av mer förtroligt innehåll
inte förmedlas i öppen försändelse som vykort.
Av utredningen framgår att personal vid den rättspsykiatriska re-
gionvårdskliniken i Sundsvall tagit del av innehållet i ett vykort ställt
till en patient och fört in meddelandet i journalen rörande patienten.
Förfarandet står således i direkt strid mot bestämmelsen i 22 § LPT.
Med hänsyn till sjukhusledningens klara ställningstagande i frågan
liksom uppgiftens karaktär och då det här rört sig om en engångsföre-
teelse, låter jag det bero med den kritik som ligger i det sagda.
Kritik mot Socialstyrelsen för underlåtenhet att
redovisa de skäl som föranlett styrelsens ändrade
beslut vari kritiken mot bl.a. läkare i ett
tillsynsärende mildrats
(Dnr 4206-1994)
Den 2 juni 1994 inkom till JO för kännedom en kopia av ett av
Socialstyrelsen, regionala tillsynsenheten i Jönköping, den 1 juni 1994
fettat beslut rörande omhändertagandet av en fyraårig flyktingflicka. I
beslutet riktades kritik i olika avseenden mot personal inom hälso-
och sjukvården. Under rubriken Socialstyrelsens bedömning och
beslut anförde Socialstyrelsen sammanfattningsvis följande.
Socialstyrelsen kan sammanfatta sin kritik i följande punkter:
- Rent allmänt har det inte funnits ett samlat grepp för denna flickas
situation ur medicinsk synpunkt under tiden oktober 1992 till
februari 1993. Enskilda utredningar och bedömningar har gjorts till
synes adekvat. Här lägger Socialstyrelsen ett särskilt ansvar på sjuk-
vårdspersonalen på flyktingförläggningen, eftersom man där ofta
hade kontakt med flickan och såg att hon inte mådde väl borde man
på ett bättre sätt ha gjort den offentliga sjukvårdshuvudmannen
uppmärksam på flickans situation.
- Den patientansvarige läkaren vid ögonkliniken har tillsammans med
röntgenklinikens läkare haft svårigheter att rätt tolka utförd datorto-
mografi avseende vänster öga i februari 1993. Den patientansvarige
ögonläkaren samrådde inte inom kliniken med sina kollegor om
fallet under tiden oktober 1992 till februari 1993. I efterhand har
man konstaterat att det fanns tecken som skulle ha kunnat ge
misstanke om malignitet men det var svårbedömt. Ansvaret låg dock
kvar på den patientansvarige läkaren som inte följde upp flickans
tillstånd under våren 1993 på ett till synes adekvat sätt. Ögonklini-
ken har efter det inträffade påtagligt förbättrat möjligheterna för
interna diskussioner och samråd med andra kliniker.
- Varken sjukvårdspersonalen vid flyktingförläggningen eller den pati-
entansvarige läkaren vid ögonkliniken har sökt förstå familjens oro
och ängslan över att det kunde vara något annat som man inte
hittade vid undersökningarna i början av 1993 som förorsakade
flickans försämrade hälsotillstånd. Bemötandet mot fadern från flyk-
tingförläggningens sjukvårdspersonal har varit hårt och okänsligt.
' * intvg som skrevs av läkaren på förläggningen talar för en
1995/96:JO1
332
okänslighet, särskilt som Socialstyrelsen konstaterar att man hade ett
flertal signaler på att flickan rent allmänt inte mått bra; alltså inte
bara ögonsymtomet. Vidare måste konstateras att flickan kom in sent
till ögonkliniken och att det är rimligt att sjukvårdspersonalen på
flyktingförläggningen måste ha noterat försämringen under tiden
mars till maj 1993.
- Intyget skrivet av läkaren vid flyktingförläggningen har formella
brister och det finns ingen urskuldan för att det skrevs på det sätt
som skedde. Av intyget framgår inte vem som har begärt det, vad det
skulle användas till samt inte tydligt nog vad slutsatserna i intyget
grundade sig på (egna och/eller andras undersökningar och när dessa
eventuellt var utförda).
Socialstyrelsen avslutar ärendet med dessa påpekanden. Ärendet är
anmält till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd som kommer att
pröva eventuell disciplinpåföljd.
Ärendet kommer att tillföras Socialstyrelsens riksdatabas.
Beslutet i detta ärende har fattats av medicinalråd Claes Toilin.
Avdelningsdirektör Johan Östenson-Rogemark och byrådirektör Ann-
Kristin Kvist har deltagit i beslutet.
Jag fann för egen del inte skäl vidta någon åtgärd med anledning av
beslutet utan avskrev ärendet.
Den 22 november 1994 inkom ett nytt beslut i samma ärende. Det
var dagtecknat den 18 november 1994 och det angavs "Ändrat beslut
94-06-01". I motsvarande avsnitt anfördes följande.
Socialstyrelsen kan sammanfatta sin kritik och sina kommentarer i
följande punkter:
- Det har inte funnits ett samlat grepp avseende flickans situation från
medicinsk synpunkt under tiden oktober 1992—februari 1993. En-
skilda utredningar och bedömningar har gjorts till synes adekvat.
Sjukvårdspersonalen på flyktingförläggningen och på ögon- och
barnmedicinska klinikerna vid länssjukhuset i Kalmar borde på ett
bättre sätt ha tagit ansvar för flickans vård och behandling. Det kan
emellertid konstateras att ögon- och barnmedicinska klinikerna med
anledning av det inträffade numera förbättrat arbetet med att höja
vårdkvaliteten i oklara fall genom att tillgodogöra sig sjukhusets alla
resurser. Därigenom undviker man förhoppningsvis sådana avbrott i
vårdkedjan som förekommit i detta fall.
- Den patientansvarige läkaren vid ögonkliniken har tillsammans med
röntgenklinikens läkare haft svårigheter att rätt tolka utförd datorto-
mografi avseende vänster öga i februari 1993. Den patientansvarige
ögonläkaren samrådde inte inom kliniken med sina kollegor om
fallet under tiden oktober 1992 till februari 1993. I efterhand har
man konstaterat att det fanns tecken som skulle ha kunnat ge
misstanke om malignitet men det var svårbedömt och den aktuella
tumörtypen sällsynt och svårdiagnostiserad. Utredningen ger därför
inte stöd för att den patientansvarige ögonläkaren handlat felaktigt
eller försumligt.
- Det intyg som läkaren vid flyktingförläggningen skrev medförde att
relationerna till flickans far kom att försämras. Intyget har dessutom
formella brister. Av intyget framgår inte vem som har begärt det, vad
det skulle användas till samt inte tydligt nog vad slutsatserna i
intyget grundade sig på (egna och/eller andras undersökningar och
när dessa eventuellt var utförda). Socialstyrelsen nöjer sig med detta
påpekande.
1995/96:JO1
333
Socialstyrelsen avslutar härmed ärendet. Anmälan har av anhöriga
ingivits till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd som kommer att
pröva eventuell disciplinpåföljd.
Beslutet har ändrats efter samråd med överdirektör Olof Edhag.
Beslut i detta ärende har fattats av medicinalrådet Claes Tollin.
Avdelningsdirektör Johan Östenson-Rogemark och byrådirektör Ann-
Kristin Kvist har deltagit i beslutet.
Jag beslöt att inhämta yttrande i saken från Socialstyrelsen avseende
skälen till att den ändrade bedömningen ej angivits i beslutet. I
yttrande den 20 december 1994 anförde Socialstyrelsen.
Socialstyrelsens beslut den 1 juni 1994 medförde ett antal skrivelser till
styrelsen, i vilka man begärde att ansvarsfördelningen mellan hälso-
och sjukvårdspersonalen vid flyktingförläggningen och läkarna vid
barnmedicinska kliniken och ögonkliniken vid länssjukhuset i Kalmar
borde omprövas.
Socialstyrelsen besökte i anledning härav länssjukhuset i Kalmar den
15 september 1994. Vid sammanträdet deltog bl.a. chefläkaren samt
chefsöverläkarna vid barnmedicinska kliniken, ögonkliniken och in-
fektionskliniken.
Sedan ärendet ånyo gåtts igenom kunde Socialstyrelsen konstatera
att ett alltför stort ansvar lagts på läkaren vid flyktingförläggningen.
Styrelsen fann därför anledning att ändra sin bedömning. Ändringen
berodde således på att redan konstaterade omständigheter efter ytterli-
gare prövning kom att värderas annorlunda. Någon anledning att i det
nya beslutet särskilt ange att styrelsen ändrat uppfattning fanns knap-
past.
Socialstyrelsens akter i berörda ärenden har funnits tillgängliga på
ombudsmannaexpeditionen. Av handlingarna framgår i huvudsak föl-
jande. Sedan Socialstyrelsen meddelat sitt beslut den 1 juni 1994, skrev
chefcöverläkarkollegiet vid Länssjukhuset i Kalmar till överdirektören
Olof Edhag. Läkarna ansåg att alltför stort ansvar lagts på läkaren vid
flyktingförläggningen och riktade kritik mot bl.a. Socialstyrelsen för
själva utredningen. Läkarna återkom därefter den 2 januari 1995 till
Socialstyrelsen och framhöll att man ansåg att "Socialstyrelsens utred-
ning av fallet ej varit präglad av den objektivitet som vi förväntar oss
av vår tillsynsmyndighet". Man har också påtalat att tre läkare har
fällts av Läkarförbundets förtroendenämnd för det sätt på vilka de utan
saklig grund agerat i massmedia. Vidare har Kalmar Läns Läkareför-
ening genom sin ordförande Lars Ahlgren skrivit till Olof Edhag och
kritiserat beslutet. I ett senare brev till Olof Edhag beklagade Lars
Ahlgren bemötandet från Claes Tollins sida och hänvisade till Olof
Edhags löfte om Socialstyrelsens ändrade ställningstagande. En tf.
överläkare i Uppsala hade också skrivit till Olof Edhag och framfört
kritik mot beslutet den 1 juni 1994. Kritiken har bl.a. bestått i att
Socialstyrelsen tagit intryck av uttalanden tre läkare i Linköping —
vilka sedermera kritiserats av Läkarförbundet — gjort rörande brister i
vården på flyktingförläggningen. Skrivelserna resulterade bl.a. i att
Olof Edhag och Claes Tollin besökte länssjukhuset för diskussioner
med läkarkåren. Slutligen har även den i beslutet kritiserade läkaren
1995/96JO1
334
vänt sig till Olof Edhag med anledning av Socialstyrelsens ändrade
beslut. Läkaren hänvisade till ett utlåtande från Sveriges Läkarförbunds
Ansvarsråd ställt till HSAN enligt vilket det tillgängliga materialet
(bl.a. Socialstyrelsens beslut 1994-06-01) inte styrker de framförda an-
klagelserna och att det enligt rådet inte finns godtagbara skäl till
klander mot läkarens yrkesutövning. Enligt läkaren borde detta förhål-
lande ha angivits i det ändrade beslutet som meddelades i samråd med
Olof Edhag.
JO Norell Söderblom anförde vid ärendets avgörande den 8 mars 1995
följande.
Jag vill inledningsvis framhålla att jag för egen del inte haft anledning
att pröva de sakliga bedömningarna Socialstyrelsen gjort i detta ärende
utan endast granskat den formella handläggningen av ärendet.
Förvaltningsmyndigheter har i sin verksamhet bl.a. att iaktta rege-
ringsformens bud i 1 kap. 9 § om saklighet och opartiskhet och att
följa bestämmelserna i förvaltningslagen (FL, 1986:223). I ärendet
aktualiseras bl.a. frågor om skyldigheten att motivera ett beslut och om
rätten att ändra ett redan fattat beslut.
Skyldigheten för myndigheter att motivera ett beslut är enligt 20 §
FL begränsad till beslut som rör myndighetsutövning mot enskild.
Härifrån ges vissa undantag. Med myndighetsutövning förstås utövning
av befogenhet att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, discipli-
när bestraffning eller annat jämförbart förhållande.
Ett beslut av en förvaltningsmyndighet kan som regel ändras när
skäl därtill föreligger. Har nya, vid beslutstillfåliet okända omständig-
heter framkommit som påverkar bedömningen, skall myndigheten
självklart pröva huruvida dessa omständigheter skall föranleda ett
ändrat ställningstagande. Likaså skall en förvaltningsmyndighet omprö-
va sitt beslut även i de fall inga nya omständigheter framkommit, men
där myndigheten kommit fram till att befintligt underlag har feltolkats
i något väsentligt avseende.
Socialstyrelsens beslut i ett tillsynsärende kan inte överklagas. Den
som är berörd av beslutet kan således inte få saken prövad i högre
instans. Skälet härtill står bl.a. att finna i att Socialstyrelsens beslut
saknar rättsverkan mot den enskilde. Beslutet har emellertid direkt
betydelse för den prövning av läkarnas åtgärder som nu pågår i Hälso-
och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Att HSAN prövade saken var
känt för Socialstyrelsen redan när det första beslutet gavs. Det finns
grundad anledning anta att anmälaren vid sin talan i HSAN åberopar
Socialstyrelsens beslut och att HSAN vid sin prövning beaktar tillsyns-
myndighetens bedömningar rörande den anmälda personalens yrkesut-
övning.
Ett beslut av en tillsynsmyndighet vari man riktar kritik i något
avseende blir naturligtvis verkningslöst om inte myndigheten närmare
motiverar sitt ställningstagande. Socialstyrelsen har också i detta ären-
de i besluten redogjort för de bedömningar som lagts till grund för
1995/96: JO 1
335
såväl det första som det ändrade beslutet. Slutsatserna skiljer sig
emellertid och Socialstyrelsen har utan att ange skälen härtill i det
senare beslutet väsentligt tonat ner den kritik som riktats mot vissa
befattningshavare.
Socialstyrelsen har således inte redogjort för vad som föranlett detta
ändrade ställningstagande. Detta måste ses som en allvarlig brist. Av
handlingarna i Socialstyrelsens akter framgår att läkare varit i kontakt
med Socialstyrelsens verksledning med anledning av styrelsens första
beslut och därvid framfört synpunkter om att beslutet varit alltför hårt
i sin bedömning av vissa läkares ansvar. Från Socialstyrelsens sida har
därefter fortsatt utredning ägt rum, bl.a. genom besök i Kalmar.
Massmedierna har bevakat händelserna som således har kommit till
allmän kännedom.
Det ändrade ställningstagandet kan som beslutet utformats ge all-
mänheten uppfattningen att läkare och andra som är missnöjda med
beslut meddelade av Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter skulle
kunna vända sig till verksledningen för en omprövning. Det förtjänar
här understrykas att beslutet från den 1 juni 1994 fattats av Socialsty-
relsen i behörig ordning. Det finns således ingen högre instans inom
Socialstyrelsen som kan överpröva ett sådant beslut. Genom att Olof
Edhag medverkat i det ändrade beslutet kan misstankar uppstå om att
verksledningen velat gå in och ändra ett beslut som väckt kritik i olika
läkarkretsar. Det hade därför varit påkallat att Socialstyrelsen i sitt
ändrade beslut även noggrant redovisat skälen till styrelsens reviderade
uppfattning och anledningen till Olof Edhags medverkan i handlägg-
ningen. Med en sådan redovisning hade Socialstyrelsen kunnat undan-
röja alla misstankar om att beslutet skulle ha grundats på otillbörlig
hänsyn eller i övrigt inte tillkommit på ett korrekt sätt.
Med den kritik som ligger i gjorda uttalanden avslutas ärendet.
1995/96:JO1
1995/96:JO1
(Dnr 1600-1993)
,S. klagade på att Stockholms läns allmänna försäkringskassa bl.a. hade
underlåtit att tillställa honom handlingar som han begärt i brev till
kassan. Kassan hade också fattat sitt beslut utan att kommunicera
samtliga handlingar med honom.
Ärendet remitterades till försäkringskassan för yttrande. I remissva-
ret hänvisade kassan till en redogörelse för ärendet av lokalkontoret
Lidingö. B.S. kommenterade remissvaret.
Vid ärendets avgörande i beslut den 14 december 1994 anförde JO
Jan Pennlöv bl.a. följande.
Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2
kap. tryckfrihetsförordningen, vilken även primärt reglerar frågan om
utlämnande av allmän handling. Enligt 12 § skall en allmän handling
som far lämnas ut — som alltså inte omfattas av någon sekretessbe-
stämmelse — på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället
och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del därav.
1 13 § stadgas att den som önskar ta del av allmän handling även har
rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia; begäran att få
avskrift eller kopia skall behandlas skyndsamt. Även om sökanden
tidigare erhållit en avskrift eller kopia av viss handling, kan inte
myndigheten med hänvisning härtill underlåta att på hans begäran
göra en ny avskrift etc. av samma handling, så länge han är villig att
betala avgift för detta. Sökanden har valfrihet; han kan hävda rätten att
mot avgift utbekomma en handling i avskrift eller kopia, även om
myndigheten erbjudit honom att taga del av handlingen på stället. (Alf
Bohlin, Allmänna handlingar, 1988, s. 261.)
B.S. har i telefonsamtal med försäkringskassan den 19 februari 1993
begärt att få allt underlag som låg till grund för försäkringskassans
beslut. Detta har endast föranlett kassan att till B.S. översända ett brev
vari man meddelar honom att alla handlingar tidigare översänts till
honom. B.S. har därefter i brev till kassan återigen begärt att få
samtliga handlingar. Kassan har då enbart översänt ett utdrag ur
socialförsäkringsnämndens protokoll till B.S. Först när B.S. i ett ytter-
337
22 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
ligare brev upprepat sin begäran översänder kassan, efter att i första
hand ha försökt förmå B.S. att ta del av handlingarna på lokalkonto-
ret, samtliga handlingar i ärendet till B.S.
Att den som är part i ett ärende hos en myndighet har rätt till insyn
i utredningsmaterialet framgår av bestämmelsen om partsinsyn i 16 §
förvaltningslagen (1986:223). Regeln om partsinsyn utgör ett komple-
ment till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del
av allmänna handlingar. Genom bestämmelsen om partsinsyn tillför-
säkras parten en rätt att få tillgång till handlingarna i sitt ärende.
Parten kan därigenom bevaka sina intressen i ärendet och också
kontrollera hur myndigheten handlägger hans ärende. Därutöver finns
i 17 § förvaltningslagen bestämmelser om myndighetens skyldighet att
före avgörandet av ett ärende kommunicera utredningsmaterialet med
parten. Denna kommuniceringsskyldighet får dock inte förväxlas med
en begäran från part om att få ta del av handlingarna i sitt ärende. En
sådan begäran kan inte avslås med motivering att parten tidigare
kommunicerats utredningsmaterialet utan skall mot bakgrund av stad-
gandet i 16 § förvaltningslagen handläggas i enlighet med tryckfrihets-
förordningens bestämmelser.
Försäkringskassan borde därför redan i anledning av B.S:s första
begäran ha översänt kopior av de handlingar han begärde. Det är
således inte korrekt att, som försäkringskassan gjort i detta fall, enbart
hänvisa till att man tidigare översänt materialet. Möjligheten finns
alltid att den försäkrade inte har kvar de tidigare utsända handlingar-
na. Partsinsynen innebär emellertid endast en rätt att ta del av materia-
let på plats hos myndigheten. Om parten i stället önskar kopior av
handlingarna kan försäkringskassan naturligtvis ta ut avgift för dessa
(se JO 1988/89 s. 242).
Försäkringskassan kan inte undgå kritik för sin handläggning av
B.S:s begäran om att få ta del av samtliga handlingar i sitt ärende.
Någon åtgärd utöver denna kritik finner jag dock inte påkallad, då jag
förutsätter att kassan informerar sin personal om tryckfrihetsförord-
ningens och förvaltningslagens bestämmelser i nu berört avseende. Jag
finner emellertid anledning att uppmärksamma Riksförsäkringsverket
på vad som förevarit. Jag skickar därför en kopia av detta beslut till
verket.
Försäkringskassa har — i ärende om avregistrering
från kassan — uppfattat den försäkrades moder som
ombud. Kassan har därför inte kommunicerat av
modern lämnade uppgifter med den försäkrade
(Dnr 1383-1994)
1 en anmälan till JO klagade M.L. på att försäkringskassan avfört
henne från sitt register över inskrivna försäkrade på grund av påstådd
avflyttning till Italien. Hon ansåg att hon felaktigt blivit avregistrerad
och att hon inte informerats eller getts tillfälle att yttra sig i frågan före
kassans beslut i ärendet. Hon ifrågasatte också kassans handläggning av
ärendet efter det att hon begärt rättelse av det aktuella beslutet. Vidare
1995/96: JO 1
338
åberopade hon JO:s beslut den 3 mars 1994, dnr 2384-1993. Hon
uttryckte också missnöje med det bemötande hon fatt vid sina kontak-
ter med försäkringskassans personal i anledning av det inträffade. Till
anmälan har fogats kopior av försäkringskassans beslut och ompröv-
ningsbeslut den 16 september 1993 respektive den 25 februari 1994, ett
personbevis, en skrift till kassan samt en överklagandeskrift till länsrät-
ten.
Ärendet remitterades till Stockholms läns allmänna försäkringskassa
för yttrande. I remissvaret anförde försäkringskassan bl.a. följande.
Av till klagomålen bifogade handlingar framgår i överklagandet till
länsrätten att M.L:s mor å hennes vägnar tagit kontakt med försäk-
ringskassan för att fa vissa uppgifter och att hon vid det tillfället
lämnade uppgifter rörande M.L:s utlandsvistelse.
Enligt moderns uppgifter (anteckning i akten), lämnade per telefon
den 15 september 1993, hade M.L. varit i Italien och arbetat från och
till i fyra år. Hon hade inte uppehållstillstånd eller arbetstillstånd där.
Modern uppgav också att M.L. varit i Sverige en vecka i augusti.
Dessförinnan var hon hemma en månad mars/april. Innan dess var
hon hemma lite i oktober 1992. Modern visste inte när hon skulle
komma hem nästa gång. Modern meddelades enligt samma anteckning
vid telefonsamtalet att M.L. skulle bli avregistrerad.
M.L. uppger att hon varit i kontakt med försäkringskassan för att få
allmänna upplysningar. Sådana kontakter journalförs inte. Enligt upp-
gifterna ovan borde kontakten ha tagits i augusti 1993, då M.L. var
hemma.
Av anteckningen i journalen framgår emellertid, att modern var i
kontakt med försäkringskassan den 15 september 1993. Försäkringskas-
sans beslut är daterat den 16 september 1993. Beslutet fattades på
grundval av de av modern lämnade uppgifterna.
Eftersom modern ringde för dotterns räkning, har försäkringskassan
uppfattat henne som ombud för sin dotter. Försäkringskassans beslut
är grundat enbart på de av modern/ombudet lämnade uppgifterna.
Information från annat håll har inte legat till grund för beslutet. Det
har därför inte förelegat formella skäl för kommunicering enligt 17 §
förvaltningslagen. Uppgiften att utebliven deklaration för 1992 har
legat till grund för försäkringskassans beslut förnekas bestämt.
M.L. kommenterade remissvaret.
JO Pennlöv uttalade i sitt den 27 februari 1995 meddelade beslut —
såvitt nu är av intresse — följande.
Inledningsvis vill jag framhålla att jag inte uttalar mig i själva
sakfrågan i det aktuella ärendet, dvs. om M.L. skall vara inskriven hos
försäkringskassan eller inte. Den som inte är nöjd med försäkringskas-
sans beslut är således hänvisad att begära omprövning eller överklaga
beslutet. Av utredningen framgår också att ärendet har överklagats till
länsrätten. Min granskning av ärendet har därför inriktats på försäk-
ringskassans tillämpning av gällande förfaranderegler.
Enligt 17 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende
som avser myndighetsutövning mot någon enskild i princip inte avgö-
ras utan att den som är part har underrättats om vad som tillförts
1995/96: JO 1
339
ärendet av någon annan än honom själv och beretts tillfälle att yttra sig
över detta. Denna s.k. kommunikationsskyldighet består således av två
led, dels skall parten underrättas om utredningsmaterialet, dels fa
tillfälle att yttra sig över det. I paragrafens andra stycke anges vissa
undantag från kommunikationsskyldigheten. Dessa undantag är dock
inte av intresse i detta ärende.
Såsom jag framhållit i bl.a. mitt tidigare beslut den 3 mars 1994 (dnr
2384-1993) utgör denna regel om myndigheternas kommunikations-
plikt en viktig garanti för den enskildes rättssäkerhet. Att den enskilde
bereds tillfälle att yttra sig över utredningsmaterialet och bemöta
eventuella felaktiga faktauppgifter kan förhindra felbedömningar och
förhastade beslut från myndigheternas sida. Det är således grundläggan-
de att myndighetens avgörande i ett ärende grundas endast på material
som parten beretts tillfälle att ta del av och yttra sig över.
Av utredningen framgår att försäkringskassan uppfattat M.L:s mor
som ombud för henne, eftersom modern kontaktat kassan för dotterns
räkning. Försäkringskassan har också uppgett att man grundat sitt
beslut om avregjstrering av M.L. enbart på av modern lämnade uppgif-
ter. Med hänsyn härtill anser kassan att det inte förelegat formella skäl
att kommunicera uppgifterna med M.L. innan kassan fattade beslut i
ärendet. Något försök från kassans sida att kontrollera att modern
verkligen hade behörighet att företräda M.L. har emellertid inte gjorts.
Att vidta en för den försäkrade så ingripande åtgärd som att avregistre-
ra henne utan att dessförinnan kontrollera om uppgifterna som legat
till grund för beslutet varit korrekta och att modern/uppgiftslämnaren
haft behörighet att agera som ombud för henne framstår enligt min
mening som synnerligen anmärkningsvärt. Jag finner det också i
högsta grad betänkligt att i en sådan viktig fråga som den förevarande
underlåta att vidta någon form av ytterligare utredning och endast
basera sitt beslut på muntliga uppgifter från tredje man. I förevarande
fall har det enligt min mening ålegat försäkringskassan — för det fall
kassan uppfattat modern som ombud för M.L. — att tillse att hon gett
in fullmakt i original till kassan för att styrka sin behörighet som
ombud innan kassan låtit hennes uppgifter ligga till grund för sitt
beslut om avregistrering. Detta har dessutom varit en förutsättning för
att kassan skulle kunna underlåta att kommunicera ifrågavarande
uppgifter med den försäkrade innan kassan meddelat sitt beslut i
ärendet.
I förevarande fall har således uppgifter rörande M.L. som lämnats
muntligen per telefon av hennes mor — som inte på något sätt styrkt
sin behörighet att som ombud företräda dottern — föranlett försäk-
ringskassan att ifrågasätta hennes rätt att vara inskriven hos kassan.
Dessa uppgifter har också ensamt legat till grund för myndighetens
bedömning av frågan om hennes rätt till fortsatt inskrivning hos
försäkringskassan. Det har vid sådana förhållanden ålegat försäkrings-
kassan att innan ärendet avgjordes låta M.L. fä del av ifrågavarande
uppgifter och möjlighet att yttra sig över desamma. Försäkringskassan
kan inte undgå allvarlig kritik för sin underlåtenhet i nämnda avseen-
de.
1995/96:JO1
340
Av försäkringskassans yttrande hit framgår också att kassan inte
insett att ärendet handlagts felaktigt, vilket jag ser allvarligt på. Någon
åtgärd utöver lämnad kritik finner jag emellertid inte påkallad, efter-
som jag förutsätter att information om vad jag nu anfört på lämpligt
sätt förs ut till lokalkontoren så att ett upprepande kan förhindras.
Vad sedan gäller utformningen av försäkringskassans beslut den 16
september 1993 om avregistrering så har i beslutet bl.a. uppgetts att
kassan efter utredning funnit att vissa förhållanden medför att den
försäkrade skall avregistreras. Någon specifikation vad nämnda utred-
ning består av lämnas däremot inte. Detta förhållande framstår som
något märkligt mot bakgrund av att utredningsmaterialet inte tidigare
kommunicerats med den försäkrade.
(Dnr 1080-1993)
Av ett av JO Pennlöv den 30 november 1994 meddelat beslut framgår
bl.a. följande.
Ö.N. var sedan januari 1990 helt sjukskriven. Gotlands läns allmänna
försäkringskassa, lokalkontoret Visby, beslutade den 4 april 1991 att
dra in hans sjukpenning fr.o.m. den 8 samma månad, då kassan
bedömde att hans arbetsförmåga — trots fortsatt sjukskrivning — inte
var nedsatt till minst en fjärdedel. Beslutet överklagades efter kassans
omprövning till länsrätten och kammarrätten. Kammarrätten fann i
dom den 9 november 1992 att Ö.N. varit berättigad till hel sjukpen-
ning även efter den 7 april 1991 och återförvisade därför målet till
kassan för erforderlig handläggning. Kassan utbetalade härefter sjuk-
penning avseende med läkarintyg styrkta sjukskrivningsperioder efter
detta datum, dvs. 1991-04-01 — 1991-05-31 samt 1991-08-01 —
1991-08-31. Utbetalning har även skett för tiden mellan dessa perioder,
då kassan hade kännedom om att läkarintyg också funnits för denna
period men att dessa på grund av beslutet den 4 april 1991 att inte
betala ut sjukpenning återsänts till den försäkrade.
Ö.N. avled den 29 mars 1992 och hans talan fullföljdes därefter av
dödsboet, som bl.a. begärde att kassan skulle betala ut sjukpenning
fram till dödsdatum.
I en anmälan till JO klagade J.O.N., som ombud för Ö.N:s dödsbo
enligt fullmakt, bl.a. på att försäkringskassan slarvat bort insända
läkarintyg.
Ärendet remitterades till försäkringskassan för utredning och yttran-
de. I remissvar den 14 maj 1993 redogjorde kassan för dels bakgrunden
till och sin handläggning av sjukpenningärendet, dels sina kontakter
med Ö.N:s dödsbo och därmed sammanhängande åtgärder samt anför-
de — såvitt här är av intresse — bl.a. följande.
1995/96: JO 1
341
Särskild information eller beslut lämnas inte beträffande skälen till att
sjukpenning utbetalas t.o.m. viss tid. Utbetalningskvittot anses vara
tillräcklig information ang. periodens omfattning. Det här ärendet kan
dock inte uppfattas som ett sådant vanligt utbetalningsärende varför
utbetalningen i dec. 1991 även borde ha innefattat ett skriftligt beslut
angående utbetalningsperioder och motivering till kassans beslut att
inte betala sjukpenning fram till den dag Ö.N. avled. Det beslut som
kassan 1993-01-20 meddelade dödsboet borde ha innefattat dessa skäl.
Dödsboet ber kassan rätta sig efter domen i kammarrätten och menar
sannolikt med detta att utbetalning skall ske t.o.m. dödsdatum. Kam-
marrättens dom klargör dock inte tidsomfattningen utan endast att
kassan saknat underlag för indragning av sjukpenning och återförvisat
ärendet till kassan för erforderlig handläggning. Kammarrätten klargör
i domen att Ö.N. haft rätt till hel sjukpenning även för tid efter den 7
april 1991. Kassan har därvid tillämpat den gängse praxis att utbetal-
ningen sker om det finns styrkta sjukskrivningsperioder efter detta
datum. Kassan har dock även gjort en medicinsk prövning utifrån
dödsattest för att utröna huruvida detta kan utgöra grund för utbetal-
ning av sjukpenning för perioder som inte är styrkta med läkarintyg.
Försäkringskassans förtroendeläkare har bedömt utifrån dödsattesten i
fråga att arbetsförmågan inte är nedsatt till den grad som berättigar till
sjukpenning.
Dödsboet menar också i sin skrivelse att Ö.N. varit sjukskriven även
efter den 31 aug. 1991 och att det bevisligen finns läkarintyg avseende
tiden hos försäkringskassan. För tid efter den 31 aug. 1991 har dock
försäkringskassan i Visby endast kännedom om läkarintyg avseende
sjukperiod 1991-12-01 — 1992-01-31. Intyget har dock p.g.a. ändrad
kassatillhörighet översänts till Sundsvalls försäkringskassa för åtgärd.
För tid mellan 1991-08-31 och 1991-11-30 saknades på lokalkontoret
läkarintyg/medicinskt underlag för utbetalning av ytterligare sjukpen-
ning.
Det finns anledning att lämna kritik över försäkringskassans hanter-
ing med inkomna läkarintyg efter det att kassan indragit sjukpenning-
en under våren 1991, samt i samband med byte av kassatillhörighet. I
normalfallet påförs inkomna läkarintyg på ett s.k. sjukkort. En kopia
av läkarintyget förvaras även i sjukkortet.
Vid situationer när det saknas pågående sjukfall på försäkringskassan
sker inte detta utan läkarintygen returneras till den försäkrade alterna-
tivt vidarebefordras till det nya lokalkontoret — i det senare fallet med
särskild missivskrivelse vars kopia förvaras i särskild korrespondens-
pärm. I stället borde notering om hanteringen med läkarintygen ha
förts i löpande journaler i sjukkortet, oaktat att sjukfallet var avslutat.
Vid genomgång av aktuellt sjukkort saknas för aktuell tid sådana
journaler i sjukkortet. Detta kan därför mycket sannolikt ha bidragit
till att lokalkontoret "missat" utbetalning för en sjukskrivningsperiod
efter den 31 aug. 1991. Tilläggsutbetalning avseende tiden 1991-09-01 —
1991-10-31 kommer att ske omgående.
En rutin om löpande journalanteckningar har införts under våren
1993 även beträffande löpande sjukpenningutbetalningar. Det finns
anledning att ytterligare påtala vikten av att journalföra handlingar
även om det inte finns pågående utbetalningsärende.
1995/96:JO1
342
Genom förfaringssättet att återsända läkarintygen utan prövning av
rätten till sjukpenning med anledning av de nya intygen fick Ö.N. inte
möjlighet att överklaga de beslut som kassan de facto hade fattat. De
insända intygen skulle ha uppfattats som sjukanmälan och sjukpen-
ningrätten prövats.
Det är en normalt förekommande rutin att vid årsskifte översända
samtliga handlingar i ett försäkringsärende till det försäkringskassekon-
tor som den försäkrade skall tillhöra ff.o.m. det nya året. Vid tidpunk-
ten för ändrad kassatillhörighet — årsskiftet 91/92 — hade sjukpen-
ningen dragits in tidigare under året 91 och något pågående ersätt-
ningsfall fanns inte på lokalkontoret i Visby. Den försäkrades rätt till
sjukpenning med anledning av dennes sjukskrivning i december 1991
t.o.m. januari 1992 skulle därför avgöras av den nya kassan.
J.O.N. kommenterade remissvaret.
I beslutets bedömningsdel anförde JO Pennlöv —såvitt här är av intres-
se — följande.
Genom utredningen har framkommit att försäkringskassan den 4 april
1991 fattat beslut att fr.o.m. den 8 samma månad innehålla Ö.N:s
sjukpenning. Ö.N. har härefter kommit in med nya läkarintyg till
kassan avseende sjukperioder efter nämnda tidpunkt. Dessa läkarintyg
har emellertid inte föranlett någon annan åtgärd från kassans sida än
att man återsänt desamma till den försäkrade.
1 likhet med vad kassan gett uttryck för i remissvaret anser jag att de
aktuella läkarintygen borde ha uppfattats som nya sjukanmälningar
och att kassan således haft att ta ställning till hans rätt till sjukpenning
i anledning av de insända intygen. Genom att inte pröva Ö.N:s rätt till
sjukpenning mot bakgrund av läkarintygen har kassan således i realite-
ten fattat ett för den försäkrade negativt beslut och därefter underlåtit
att underrätta honom om detta och härigenom även fråntagit honom
rätten att fä sjukpenningindragningen överprövad. Vad som förekom-
mit är inte godtagbart och det finns därför anledning att rikta allvarlig
kritik mot försäkringskassans handläggning i denna del. Då jag utgår
från att försäkringskassan ser över sina handläggningsrutiner — i
synnerhet vad gäller hanteringen av inkomna läkarintyg — och vidtar
de åtgärder som krävs för att undvika att det inträffade upprepas låter
jag det stanna vid det kritiska uttalande jag nu gjort.
Vad gäller J.O.N:s påstående att försäkringskassan har slarvat bort
insända läkarintyg har kassan i remissvaret uppgett dels att läkarinty-
gen returnerats till den försäkrade, dels — på grund av ändrad kassa-
tillhörighet — översänts till det nya lokalkontoret. Vidare har kassan
anfört att bristande journalföring av insända läkarintyg sannolikt kan
ha bidragit till att kassan inte gjort någon utbetalning för en sjukskriv-
ningsperiod. Det har således genom företagen utredning inte helt
kunnat klarläggas i vilken utsträckning läkarintyg förkommit i sam-
1995/96: JO 1
343
band med kassans hantering av ärendet. Det är uppenbart att kassans
sätt att hantera ingivna handlingar flagrant strider mot gällande rätt
och förtjänar allvarlig kritik.
Jag vill också mot bakgrund av vad som framkommit om kassans
bristande journalanteckningar i ärendet inskärpa vikten av att inkom-
na handlingar och vidtagna åtgärder m.m. dokumenteras i akten eller
på annat sätt.
Försäkringskassa har, sedan beslutsförslag
kommunicerats, dröjt med att fatta beslut i saken.
Även fråga om tidpunkt för indragning av
sjukpenning
(Dnr 2987-1993)
I en anmälan klagade N.B. på Kalmar läns allmänna försäkringskassa,
lokalkontoret Västervik, filialkontoret Gamleby, för att kassan, utan att
ha underrättat honom innan, drog in hans sjukpenning genom ett
beslut den 6 april 1992. Han uppgav att han varit sjukskriven sedan
maj 1990 och att kassan aldrig diskuterat någon indragning av sjukpen-
ning vare sig med honom eller hans behandlande läkare.
Anmälan remitterades till Kalmar läns allmänna försäkringskassa för
yttrande.
Kassan anförde följande.
I skrivelse 1992-02-03 har N.B. underrättats om att Försäkringskassan
övervägde att ff o m 1992-02-03 inte längre betala ut sjukpenning. N.B.
gavs möjlighet att lämna synpunkter inom 14 dagar. Av skrivelsen
framgick vidare att sjukpenning inte skulle utbetalas i avvaktan på att
N.B. kontaktade kassan. Skrivelsen är noterad i journal.
N.B. hörde inte av sig inom angiven tid. Något definitivt beslut om
indragning fattades dock inte omedelbart och sjukpenningen innehölls
inte heller i avvaktan på ett definitivt beslut. Anledningen härtill
uppger Bo Johansson vid kontoret i Gamleby vara: "P.g.a. en hög
arbetsbelastning vid lokalkontoret och p.g.a. omständigheterna av att
en indragning av sjukpenningen medför stora konsekvenser för de
försäkrade skickades inte beslut om indragning omgående."
Efter kontakt med behandlande sjukgymnast 1992-04-03 fann nämn-
de Bo Johansson att grunden för indragning av sjukpenningen kvar-
stod. Beslut om indragning skickades till N.B. 1992-04-06.
Normalt fattas beslut i nära anslutning till kommunicering av ett
ärende. P.g.a. ovannämnda anledning har så inte skett i detta fall,
vilket vi beklagar. Enligt vår uppfattning, styrkt av brevkopia och
journalanteckning, har dock N.B. varit förtrogen med kassans avsikt
att dra in sjukpenningen.
Som en upplysning kan nämnas att N.B. har besvärat sig över
kassans beslut vid Länsrätten i Kalmar län. De fann inte anledning att
ändra beslutet. N.B. har därefter gått vidare till kammarrätten.
N.B. kommenterade remissvaret.
I sitt den 8 december 1994 meddelade beslut anförde JO Pennlöv så-
vitt avser den nu aktuella frågan följande.
1995/96:JO1
344
När det gäller rätten till sjukpenning enligt lagen (1962:381) om
allmän försäkring (AFL) har Riksförsäkringsverket i Allmänna råd
1990:5 s. 35—36 uttalat bl.a. följande.
Försäkringskassan kan enligt AFL besluta att inte längre betala ut
sjukpenning om kassan bedömer att den försäkrades arbetsförmåga
inte är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom. — — —
Det kan ske antingen genom provisoriska beslut eller slutliga beslut.
Någon möjlighet att dra in sjukpenning som redan betalats finns inte.
1995/96:JO1
Innan försäkringskassan fattar slutligt beslut om att inte betala sjuk-
penningen enligt den försäkrades yrkanden skall den försäkrade enligt
förvaltningslagen ha tillfälle att ta del av och yttra sig över underlaget
för beslutet.
Bestämmelserna om myndighetens skyldighet att före avgörande av ett
ärende kommunicera parten finns i 17 § förvaltningslagen (1986:223).
Någon bestämd tid inom vilken en myndighet efter kommuniceringsti-
dens utgång skall ta ställning i ett ärende är inte reglerad i förvalt-
ningslagen, utan får avgöras från fall till fall beroende på omständighe-
terna i varje enskilt ärende.
Av utredningen framgår att försäkringskassan i kommuniceringsskri-
velse den 3 februari 1992 underrättade N.B. om att kassan övervägde
att från och med samma dag inte längre betala ut sjukpenning till
honom. Vidare angavs att någon sjukpenning inte skulle utbetalas i
avvaktan på att N.B. kontaktade kassan. Utbetalningen av sjukpenning-
en stoppades dock inte och något beslut meddelades inte heller i
ärendet förrän den 6 april 1992.
Jag anser att försäkringskassan i stället borde ha utformat kommuni-
ceringsskrivelsen så att indragningen av sjukpenningen skulle kunna
komma i fråga tidigast fr.o.m. dagen efter det att N.B. fått kännedom
om att kassan ifrågasatte hans fortsatta rätt till sjukpenning. Vad
därefter beträffar kassans förklaring till att sjukpenning trots detta
fortsatte att utbetalas — att en indragning av sjukpenningen medför
stora konsekvenser för de försäkrade — framstår denna som något
motsägelsefull. Försäkringskassans dröjsmål att besluta i ärendet kan ju
lätt av den försäkrade uppfattas som att kassan inte längre vidhåller sitt
ställningstagande och att frågan om indragning av sjukpenningen har
förfallit, när denna fortsätter att betalas ut. Det är i stället i detta skede
viktigt att kassan tämligen omgående efter det att kommuniceringsti-
den har utgått tar ställning till rätten till sjukpenning, just av den
anledningen att en indragning medför stora konsekvenser för den
försäkrade. Att först två månader efter kommuniceringen fatta ett
slutligt beslut kan i detta fall inte anses korrekt. Kassan kan därför inte
undgå kritik för sin handläggning av ärendet. Någon anledning att
vidta ytterligare åtgärder i saken föreligger emellertid inte.
(Dnr 919-1994)
S.K. var sjukskriven av läkare. Hon underrättades genom en kommu-
niceringsskrivelse den 12 november 1993 om att Kalmar läns allmänna
försäkringskassa, lokalkontoret Västervik, filialkontoret Gamleby, över-
vägde att inte utge fortsatt sjukpenning. Enligt en anteckning i försäk-
ringskassans akt den 26 november 1993 stoppades utbetalningen av
sjukpenningen tills vidare. Därefter upplyste kassan i en skrivelse den
2 december 1993 henne om att försäkringskassan avvaktade med
ytterligare utbetalning av sjukpenningen. Ett formellt beslut att dra in
sjukpenningen fr.o.m. den 25 november 1993 fattades först den 21
december 1993.
I en anmälan till JO klagade S.K. på försäkringskassan för att kassan
dragit in hennes sjukpenning retroaktivt. Hon ifrågasatte vidare bl.a.
kassans handläggning av hennes sjukpenningärende.
Ärendet remitterades till Kalmar läns allmänna försäkringskassa för
yttrande i fråga om indragningen av sjukpenningen. Till remissen
fogades en hos JO upprättad promemoria rörande ärendet.
Försäkringskassan anförde följande i remissvaret.
S.K. kommunicerades 1993-11-12 om indragning av sjukpenning. Av-
sikten var att dra in sjukpenningen från 1993-11-27 om inga nya
uppgifter som motiverade annat ställningstagande framkom. Tidpunkt-
en var inte angiven i skrivelsen, men det framgick att beslut skulle
fattas när kommuniceringstiden hade gått ut.
Av akten framgår att S.K. 1993-11-17 informerades om att rätt till
sjukpenning inte förelåg efter 1993-11-26. Det framgår också att S.K.
1993-12-02 fick skriftlig information om att sjukpenning inte betalas ut
tills vidare. Liknande besked gavs också 1993-12-10. S.K. måste därför
ha haft god kännedom om avsikten att dra in sjukpenningen fr.o.m.
1993-11-27.
Olika kontakter och väntan på medicinskt underlag har medverkat
till fördröjning av beslutet. Det fattades 1993-12-21. När det väl fattades
har det kommit att ske från 1993-11-25 istället för 1993-11-27. Det ska
rättas till.
Vid genomgång av ärendet synes tillräckligt underlag ha funnits för
att fatta beslut omedelbart efter kommuniceringstidens utgång. Emel-
lertid har utredningen fortsatt, delvis för att tillgodose S.K:s önskemål.
Härigenom har tiden för beslut fördröjts. Det är visserligen inte i
förvaltningslagens anda om snabbhet i handläggningen, men i detta fall
har syftet varit positivt för S.K.
Enligt 20 kap. 2 a § lagen om allmän försäkring finns möjlighet att
fatta provisoriskt beslut. Vid tillfället för kommuniceringen har det
inte funnits skäl för det. Avsikten då var att ge snabbt beslut efter
kommuniceringstidens utgång. Det skulle möjligen kunna anföras att
provisoriskt beslut hade kunnat fattas i ett senare skede under hand-
läggningen när det drog ut på tiden. Men man måste betänka att S.K.
var synnerligen välinformerad under ärendets gång.
Lokalkontoret har haft möjlighet att välja annan tidpunkt för in-
dragningsbeslut, nämligen först efter det hela utredningen var klar. I
1995/96: JO 1
346
detta fall anser vi att kontoret har gjort en riktig bedömning. Det fanns
redan från början så grundad anledning för indragning av sjukpen-
ningen att ytterligare utredning då kunde bedömas vara obehövlig.
Avslutningsvis gör vi följande bedömning: När S.K. kommunicera-
des om indragning av sjukpenningen borde tidpunkt för övervägt
ingrepp ha framgått. Beslutet har av misstag kommit att gälla från
1993-11-25 istället för 1993-11-27. I övrigt tycker vi att ärendet har
handlagts på ett bra sätt.
S.K. kommenterade remissvaret.
I sitt den 10 maj 1995 meddelade beslut anförde JO Pennlöv i bedöm-
ningsdelen följande.
Försäkringskassan kan enligt 3 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän
försäkring (AFL) besluta att inte längre betala ut sjukpenning, om
kassan bedömer att den försäkrades arbetsförmåga inte är nedsatt med
minst en fjärdedel på grund av sjukdom. Det kan ske antingen genom
provisoriskt eller slutligt beslut.
I Allmänna råd 1990:5 rörande sjukpenning enligt AFL har Riksför-
säkringsverket lämnat följande rekommendationer (s. 36).
Innan försäkringskassan fattar slutligt beslut om att inte betala ut
sjukpenningen enligt den försäkrades yrkande skall den försäkrade
enligt förvaltningslagen ha tillfälle att ta del av och yttra sig över
underlaget för beslutet. — — —
I samband med att den försäkrade underrättas om försäkringskassans
avsikt att besluta om att inte längre betala sjukpenning eller endast
betala tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels sjukpenning har kassan
enligt AFL möjlighet att genom provisoriskt beslut hålla inne sjukpen-
ningen till dess slutligt beslut fattas.
1995/96:JO1
Sjukpenning bör i sådana fall betalas t.o.m. dagen efter den då den
försäkrade har ött kännedom om att kassan ifrågasätter hans fortsatta
rätt till sjukpenning.
Bestämmelsen om försäkringskassans möjlighet att fatta provisoriska
beslut finns i 20 kap. 2 a § AFL. Enligt bestämmelsen gäller att
försäkringskassan — om det finns sannolika skäl att dra in eller
minska en ersättning — kan besluta att ersättningen skall hållas inne
eller utges med lägre belopp till dess slutligt beslut fettats.
I specialmotiveringen till 20 kap. 2 a § AFL anförde departements-
chefen bl.a. följande ( prop. 1982/83:3 s. 71 f.).
Tredje stycket motsvarar i huvudsak den nuvarande bestämmelsen i 16
kap. 3 § andra stycket och innebär att möjligheten att provisoriskt dra
in en ersättning i princip kommer att gälla samtliga förmåner enligt
AFL. Bestämmelsen bör tillämpas med viss urskillning så att inte en
ersättning som t.ex. sjukpenning dras in så snart det uppstår tveksam-
het om huruvida ersättningen skall utgå eller inte. Bestämmelsen är
givetvis inte avsedd att tillämpas istället för t.ex. de preciserade regler
om indragning av sjukpenning som finns i 3 kap. 17 §.
I detta fell har försäkringskassan gjort bedömningen att S.K. fr.o.m.
den 27 november 1993 inte var berättigad till sjukpenning. Inför ett
slutligt ställningstagande har försäkringskassan kommunicerat S.K. sin
347
avsikt att dra in sjukpenningen, dock utan att ange fr.o.m. vilken
tidpunkt. Något provisoriskt beslut om att stoppa utbetalningen av
sjukpenningen fattades inte heller, och kassan fortsatte att utreda
hennes rätt till sjukpenning. Likväl stoppade kassan — såvitt framgår
av en anteckning den 26 november 1993 i kassans akt — tills vidare
utbetalningen av sjukpenningen till S.K. Först den 21 december 1993
fattade kassan ett formellt slutligt beslut att inte betala ut sjukpenning
och då fr.o.m. den 25 november 1993.
Försäkringskassans åtgärd att formlöst hålla inne S.K:s sjukpenning
under närmare en månad har inte stått i överensstämmelse med
gällande bestämmelser. Den har inneburit att S.K. under denna tid
saknat möjlighet att få sjukpenningindragningen överprövad. Försäk-
ringskassan borde i stället, när kassans slutliga ställningstagande till
S.K:s rätt till sjukpenning blev fördröjt, ha fattat ett provisoriskt beslut
att hålla inne S.K:s sjukpenning, under den givna förutsättningen att
det i övrigt fanns grund för ett sådant beslut. För bristerna i detta
avseende kan försäkringskassan inte undgå allvarlig kritik. Någon
anledning att vidta ytterligare åtgärder i saken föreligger emellertid
inte.
(Dnr 553-1994)
Av ett av JO Pennlöv den 7 mars 1995 meddelat beslut framgår i
huvudsak följande.
G.W. hade handikappersättning fr.o.m. oktober månad 1984 med
65 % av basbeloppet för bilkostnader. Den 20 juli 1992 skickade
Västmanlands läns allmänna försäkringskassa, lokalkontoret Västerås,
en föredragningspromemoria till G.W. med förslag om utbyte av
utgående sjukpenning till sjukbidrag samt indragning av handikapper-
sättningen. Efter yttrande den 20 augusti 1992 från G.W. höll socialför-
säkringsnämnden sammanträde den 9 oktober 1992 vid vilket G.W.
var närvarande. Socialförsäkringsnämnden beslutade därvid att byta ut
sjukpenning mot sjukbidrag samt att återremittera ärendet om handi-
kappersättning för utredning av vård och hjälpbehov samt merkostna-
der. Den 2 november 1992 skickade försäkringskassan ett beslutsmed-
delande till G.W. avseende sjukbidraget samt meddelade att handikapp-
ersättningen skulle betalas ut som tidigare. Den 9 november 1992
stoppade försäkringskassan utgående handikappersättning och anteck-
nade i akten: "Spärra utgående He i avvaktan på beslut i socialförsäk-
ringsnämnden! Spärr fr. 9212." Enligt kassans uppgifter underrättades
G.W. samma dag per telefon om att handikappersättningen dragits in i
avvaktan på beslut i socialförsäkringsnämnden. Den 17 december 1992
sände kassan ut ett kommuniceringsbrev och upplyste att den inom
kort skulle komma att fatta beslut i frågan om omprövning av rätten
till handikappersättning. Till brevet fogades en föredragningspromemo-
ria och till denna hörande handlingar. Den 12 januari 1993 skickade
1995/96:JO1
348
kassan ut ett informationsbrev vari den upplyste G.W. att handikapp-
ersättningen hade dragits in provisoriskt i avvaktan på beslut i social-
försäkringsnämnden samt att han fick anstånd med att komma in med
yttrande t.o.m. den 29 januari 1993. Den 19 mars 1993 beslutade
socialförsäkringsnämnden att "rätten till handikappersättning upphör
fr.o.m. 1992-12" och den 31 mars 1993 skickade försäkringskassan ut
ett beslutsmeddelande om detta. G.W. överklagade beslutet om handi-
kappersättning till Länsrätten i Västmanlands län. I dom den 4 novem-
ber 1993 avslog länsrätten överklagandet. Efter det att G.W. fullföljt
sin talan till Kammarrätten i Stockholm avslog kammarrätten i dom
den 27 september 1994 hans överklagande.
I anmälan till JO anförde G.W. bl.a. följande. Några dagar efter det
att försäkringskassan skickade ut beslutsmeddelandet den 2 november
1992 — i vilket det uppgavs att handikappersättning skulle betalas ut
som tidigare — talade han med försäkringskassans handläggare per
telefon. Hon sade då att handikappersättningen skulle utgå som tidiga-
re, till och med november 1993, då den skulle prövas på nytt. I
december 1992 uteblev handikappersättningen. Han besökte då hand-
läggaren på kassan, som upplyste honom att hon hade ändrat sig efter
telefonsamtalet. I det informationsbrev som handläggaren skrev till
honom den 12 januari 1993 är antecknat att han den 9 november
1992, per telefon, fått information om att handikappersättningen skulle
dras in provisoriskt fr.o.m. 9202 i avvaktan på beslut i socialförsäk-
ringsnämnden. Han kan inte erinra sig detta samtal.
Försäkringskassans akter rörande pensions- och handikappersättning
lånades in och granskades i relevanta delar. Därefter remitterades
ärendet till Västmanlands läns allmänna försäkringskassa för yttrande
över följande inom ombudsmannaexpeditionen upprättade promemo-
ria.
Av de handlingar G.W. bifogat anmälan framgår att försäkringskassan i
ett beslut den 2 november 1992 tillerkänt honom sjukbidrag fr.o.m.
december 1992. I samma beslut angavs att handikappersättning betalas
ut som tidigare. Därefter har kassan i en skrivelse den 12 januari 1993
med rubriken "Information om handikappersättning" meddelat G.W.
att handikappersättningen provisoriskt indragits fr.o.m. december
1992, med hänvisning till att han har informerats om detta per telefon
den 9 november 1992. Vidare hänvisades till att man vid socialför-
säkringsnämndens sammanträde den 9 oktober 1992 beslutat att handi-
kappersättningen fick utgå med 69 % av basbeloppet tills den nya
utredningen var slutförd, det vill säga t.o.m. november 1992.
JO har haft tillgång till försäkringskassans akt. I föredragningspro-
memorian den 9 oktober 1992 anges beträffande handikappersättning
enbart att återremiss sker för utredning av vård och hjälpbehov samt
merkostnader. Vidare finns en anteckning av den 9 november i
handläggningsjournalen att utgående handikappersättning skall spärras
fr.o.m. december 1992 i avvaktan på beslut i socialförsäkringsnämnd-
en.
Såvitt framgår av kassans akt har således inte socialförsäkrings-
nämnden vid sitt sammanträde den 9 oktober 1992 beslutat om någon
tid när handikappersättningen skulle upphöra. Inte heller synes något
1995/96:JO1
349
formellt beslut om indragningen av G.W:s handikappersättning fr.o.m.
december 1992 ha fattats. Någon kommunicering innan indragningen
synes inte heller ha skett.
I svar den 28 april 1994 anförde försäkringskassan — direktören Bo
Gustafsson — att kassan i beslutet den 2 november 1992 borde ha
återgivit socialförsäkringsnämndens beslut om återremiss för utred-
ning. Bortsett från att motiveringen i beslutet den 2 november 1992 är
alltför knapphändig anser kassan att handläggningen av G.W:s handi-
kappersättningsärende skett enligt gällande regler.
I beslutets bedömningsdel anförde JO Pennlöv följande.
Enligt 20 kap. 2 a § tredje och fjärde styckena lagen (1962:381) om
allmän försäkring kan försäkringskassan, om det finns sannolika skäl
att dra in eller minska en ersättning enligt lagen, besluta att ersättning-
en skall hållas inne eller utges med lägre belopp till dess slutligt beslut
fattas. I ärenden som skall avgöras av socialförsäkringsnämnd får
sådant beslut fattas av tjänsteman i kassan, om nämnden gett ett sådant
bemyndigande.
Riksförsäkringsverket har i sina allmänna råd "Omprövning, änd-
ring och överklagande av allmän försäkringskassas beslut" 1991:7 s. 35
uttalat följande:
Enligt FL får en myndighet själv bestämma om en underrättelse till
part skall ske muntligt, genom ett vanligt brev, genom delgivning eller
på annat sätt. Underrättelse skall dock alltid ske skriftligt om parten
begär det.
Försäkringskassan underrättar i regel de försäkrade om sina beslut
skriftligt. Muntlig underrättelse om beslutet förekommer också. RFV
rekommenderar att ett muntligt beslut alltid dokumenteras i försäk-
ringskassans akt eller i annan ordning.
Enligt 2 § RFV:s föreskrifter RFFS 1978:22 skall däremot ett beslut
efter omprövning av försäkringskassan meddelas skriftligt.
Såsom försäkringskassan medgett har det beslutsmeddelande som
skickades ut den 2 november 1992 inte återgett ett av de beslut som
socialförsäkringsnämnden fattade den 9 oktober 1992, nämligen att
frågan om handikappersättningen återremitterades till kassan för fort-
satt utredning. Jag har vid ett flertal tillfällen kritiserat försäkringskas-
sor för att deras besiutsmeddelanden inte överensstämmer med social-
försäkringsnämndernas beslut (jfr t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s.
392). Försäkringskassan kan inte undgå kritik för sin underlåtenhet i
detta avseende. Mot bakgrund av att försäkringskassan medgett att den
brustit i sin motiveringsskyldighet och då jag förutsätter att kassan
vidtar åtgärder för att förhindra ett upprepande stannar jag vid detta
uttalande.
Försäkringskassan fattade den 9 november 1992 ett provisoriskt
beslut om indragning av G.W:s handikappersättning. Den enda doku-
mentation som finns i akten är en journalanteckning från samma dag
som lyder; "spärra utgående He i avvaktan på beslut i socialförsäk-
ringsnämnden! (Spärr fr. 9212)". Denna anteckning kan inte anses
uppfylla vad som gäller enligt Riksförsäkringsverkets rekommendatio-
ner och allmän förvaltningsrättslig praxis beträffande dokumentation.
1995/96 :JO1
350
Någon ytterligare utredning synes inte, såsom socialförsäkringsnämnd-
en angav i sitt beslut om återremiss till kassan, ha företagits innan
kassan fattade det provisoriska beslutet. Utredning skedde först den 20
november 1992 när G.W. besökte kassan. Mot bakgrund av att social-
försäkringsnämnden återremitterade ärendet för ytterligare utredning
— nämnden hade själv kunnat fatta beslut om provisorisk indragning
om den funnit att det varit nödvändigt — har försäkringskassan utan
synlig orsak fattat ett beslut om provisorisk indragning av handikapp-
ersättningen. Detta framstår som märkligt, inte minst mot bakgrund av
att kassan i beslutsmeddelandet av den 2 november 1992 upplyst G.W.
om att handikappersättningen fortsättningsvis skulle utgå som tidigare.
Försäkringskassan har uppgivit att den har informerat G.W. om
beslutet per telefon samma dag det fattades, dvs. den 9 november 1992.
Någon dokumentation av detta samtal finns inte i akten och G.W. kan
heller inte erinra sig något sådant. I denna fråga står uppgift mot
uppgift och jag finner det inte meningsfullt att utreda detta vidare. —
Oavsett hur det förhåller sig med den saken understryker denna
oklarhet ytterligare vikten av omsorgsfull dokumentation. Även på
denna punkt finns således anledning till kritik mot kassan. Jag förut-
sätter att kassan ser över sina rutiner också i detta avseende.
(Dnr 3824-1993)
I en anmälan till JO klagade B.L.H. bl.a. på att Stockholms läns
allmänna försäkringskassa innehållit sjukpenning för tiden den 22
maj—den 20 juli 1993 på grund av utredning utan att underrätta
henne. Kassan dröjde också utan anledning med utbetalning av sjuk-
penning för vissa perioder. Ett läkarintyg för viss period (den 22 maj
1993—den 20 juli 1993) har inte föranlett någon åtgärd från kassans
sida, trots att det kom in dit den 2 juli 1993.
Försäkringskassan yttrade sig efter remiss. Av svaret och av den
senare hos JO granskade akten framgick bl.a., att sjukintyget avseende
perioden den 22 maj—den 22 juli 1993 uppmärksammades den 20 juli
1993 och att kassan den 21 juli 1993 skrev till B.L.H. och meddelade
henne att kassan skulle utreda hennes rätt till sjukpenning och att
kassan inte skulle komma att betala ut sjukpenning under utrednings-
tiden. Den 30 september 1993 beslutade försäkringskassan att inte utge
sjukpenning för tiden efter den 21 maj 1993. B.L.H. har härefter
begärt omprövning av detta beslut.
JO Pennlöv meddelade beslut i ärendet den 9 december 1994. I
bedömningsdelen anförde han i huvudsak följande.
Vägrar en försäkrad utan giltig anledning att underkasta sig rehabili-
tering får sjukpenning helt eller delvis tills vidare förvägras honom,
under förutsättning att han erinrats om denna påföljd, 20 kap. 3 §
andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Av Riks-
försäkringsverkets allmänna råd 1991:12 Rehabilitering och rehabili-
teringsersättning enligt lagen om allmän försäkring (AFL) s. 60 fram-
1995/96:JO1
351
går att sådant beslut Sr avse retroaktiv tid, dvs. redan fr.o.m. dagen
efter den då den försäkrade inte kom till den planerade åtgärden.
Vidare framgår av de allmänna råden s. 58 f. att verket rekommende-
rar att försäkringskassan i samband med att rehabiliteringsplan upprät-
tas eller senast vid ansökan om rehabiliteringsersättning klargör för
den försäkrade vilka rättigheter och skyldigheter han har och vilka
ersättnings- och sanktionsregler som kommer att gälla i de fall han
inte medverkar aktivt i rehabiliteringen. Av vad som framkommit
genom utredningen i ärendet har försäkringskassan fullgjort sin upp-
lysningsplikt härvidlag.
Såsom framgår av försäkringskassans yttrande har den aktivt arbetat
med B.L.H:s rehabilitering. Vissa dröjsmål har skett i ärendehantering-
en men till viss del har detta haft sin orsak i att B.L.H. själv inte
kommit in med de uppgifter eller underlag som har varit erforderliga
för handläggningen.
Vad gäller läkarintyget avseende perioden den 21 maj—den 20 juli
1993 framgår av den kopia som B.L.H. har gett in inte annat än att
intyget kommit försäkringskassan till handa den 2 juli 1993. Intyget
blev således liggande utan åtgärd under närmare tre veckor. Försäk-
ringskassan har förklarat detta med att handläggaren hade semester.
Ärendet har därför kommit att försenas och för detta kan inte försäk-
ringskassan undgå kritik.
Försäkringskassan har i skrivelse den 21 juli 1993 meddelat B.L.H.
att sjukpenningen inte skulle komma att betalas ut under den tid
utredning pågick angående hennes rätt till sjukpenning. Skrivelsen är
till sin innebörd att uppfatta som ett beslut. Ett beslut att tills vidare
dra in sjukpenning skall enligt 20 kap. 10 § AFL jämförd med 20 kap.
3 § samma lag omprövas av socialförsäkringsnämnden om det begärs
av den enskilde. Skrivelsen har dock inte betecknats som ett beslut och
omprövningshänvisning saknas. Jag finner det anmärkningsvärt att
kassan har fattat ett sådant ingripande beslut utan att göra klart för
B.L.H. att det rör sig om ett beslut som hon kan begära omprövning
av. Jag ser mycket allvarligt på detta, och vill särskilt understryka
vikten av att kassan gör klart för sig i vilka situationer dess åtgärder
utgör beslut som kan omprövas eller överklagas. Jag förutsätter att
kassan vidtar åtgärder för att förhindra ett upprepande och stannar
därför vid detta uttalande.
(Dnr 1187-1994)
A.G.K. var sjukskriven under tiden 30 november 1992—31 januari
1994. Hon var inte sjukskriven under tiden 1—27 februari 1994.
Därefter inkom hon till Stockholms läns allmänna försäkringskassa
med en sjukanmälan och ett läkarintyg avseende tiden 28 februari—31
mars 1994.
Den 11 mars 1994 sände försäkringskassan ett brev till A.G.K. där
kassan angav att den — för att kunna ta ställning till hennes rätt till
1995/96:JO1
352
sjukpenning — först måste göra viss utredning, varför något omedel-
bart besked om sjukpenningen för tiden 28 februari—31 mars 1994
inte kunde lämnas. Försäkringskassan upplyste samtidigt om att den
snarast möjligt skulle återkomma med besked antingen genom ett
meddelande per brev eller genom utbetalning av sjukpenning över
postgiro. Den 24 mars 1994 fattade försäkringskassan provisoriskt
beslut att med stöd av 20 kap. 2 a § tredje stycket lagen (1962:381) om
allmän försäkring (AFL) inte utge sjukpenning till A.G.K. fr.o.m. den
28 februari 1994 och tills vidare i avvaktan på utredning.
Den 5 april 1994 inkom A.G.K. med läkarintyg för tiden 1 — 30
april 1994. Samma dag beslutade försäkringskassan att sjukpenning
skulle betalas ut till henne för tiden 28 februari —30 april 1994.
I en anmälan till JO klagade A.G.K. bl.a. på att försäkringskassan
fattat ett provisoriskt beslut att inte utge sjukpenning till henne i
avvaktan på slutligt beslut i ärendet.
Försäkringskassans rehabiliteringsakt avseende A.G.K. infordrades
och granskades. Därefter remitterades ärendet till Stockholms läns
allmänna försäkringskassa för yttrande. 1 remissen angavs att yttrandet
bl.a. särskilt borde avse kassans möjligheter att med stöd av 20 kap.
2 a § tredje stycket AFL fatta provisoriskt beslut att inte utge sjukpen-
ning till dess slutligt beslut fattas, när fråga var om ett nytt sjukfall. I
remissen gjordes försäkringskassan uppmärksam på att det härvid var
kassans beslut den 24 mars 1994 som avsågs. I sitt svar anförde
försäkringskassan i denna fråga följande.
Vad gäller kassans möjligheter att fatta provisoriska beslut i nya
sjukfall föreligger enligt kassans uppfattning inga hinder mot att så
sker. Också i nya sjukfall måste bedömning ske huruvida rekvisiten i
20 kap. 2 a § AFL är tillämpliga, i vilket fail beslut skall fattas.
Bestämmelsen kan användas för beslutsfattande i för den enskilde såväl
positiv som negativ riktning. Några hinder för sådana beslut — i nytt
sjukfall — synes inte föreligga.
Sammanfattningsvis finner försäkringskassan att handläggarna upp-
trätt korrekt och lämnat den information som varit nödvändig. Det
provisoriska beslutet om innehållande av sjukpenning har fattats i
enlighet med gällande bestämmelser.
Ärendet remitterades härefter till Riksförsäkringsverket för yttrande i
denna fråga.
Riksförsäkringsverket anförde bl.a. följande i sitt svar.
Enligt 20 kap. 2 a § tredje stycket lagen om allmän försäkring (AFL)
kan försäkringskassan om det finns sannolika skäl att dra in eller
minska en ersättning besluta att ersättningen skall hållas inne eller
utges med lägre belopp till dess slutligt beslut fettas.
1995/96.JO 1
Riksförsäkringsverket anser att det framgår såväl av ordalydelsen i 20
kap. 2 a § tredje stycket AFL som av uttalandena i förarbetena att
bestämmelsen inte är tänkt att användas för att inte betala ut sjukpen-
ning när en försäkrad anmäler ett nytt sjukfall.
Riksförsäkringsverket menar dock att försäkringskassan i vissa fell —
t.ex. om en försäkrad sjukanmäler sig på nytt kort tid efter att
sjukpenningen dragits in efter utredning i ett tidigare sjukfell — kan
23 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
353
ha anledning att starkt ifrågasätta sjukpenningrätten. I en sådan situa-
tion fettar kassan ibland av praktiska skäl ett provisoriskt beslut att
inte utge sjukpenning i avvaktan på ny utredning. Alternativet som
lagstiftningen erbjuder är att kassan inte fettar beslut förrän sjukpen-
ningrätten åter är ordentligt utredd.
I sitt den 4 januari 1995 meddelade beslut gjorde JO Pennlöv följande
bedömning.
Enligt 20 kap. 2 a § AFL gäller att försäkringskassan — om det finns
sannolika skäl att dra in eller minska en ersättning — kan besluta att
ersättningen skall hållas inne eller utges med lägre belopp till dess
slutligt beslut fettas.
Efter förslag i propositionen 1982/83:3 om samordningsfrågor inom
det socialpolitiska bidragssystemet infördes bestämmelser som utvidga-
de möjligheterna att meddela provisoriska beslut på socialförsäkrings-
området. Tidigare fenns sådana möjligheter endast beträffande pensio-
ner enligt AFL och beträffande förmåner från arbetsskadeförsäkringen.
De utvidgade möjligheterna till provisoriska beslut tog i första hand
sikte på sjukpenning- och föräldrapenningförmåner enligt AFL. I
specialmotiveringen till 20 kap. 2 a § AFL anförde departementschefen
bl.a. följande (s. 70 f.).
I paragrafen har tagits in bestämmelser som ger generell möjlighet att
meddela provisoriska beslut i anledning av en begäran om ersättning.
Bestämmelsen är utformad som en skyldighet för försäkringskassan att
meddela ett provisoriskt beslut, om ersättningsfrågan inte kan slutligt
avgöras utan betydande dröjsmål.
1995/96:JO1
För att skyldighet skall föreligga att förordna om provisorisk ersättning
krävs vidare att det skall vara av väsentlig betydelse för den försäkrade
att han far ersättningen utan dröjsmål. Detta innebär att hänsyn skall
tas till den enskildes situation och den ifrågavarande förmånens ekono-
miska betydelse för honom. Det skall således inte föreligga skyldighet
för försäkringskassan att meddela ett provisoriskt beslut, t.ex. om det är
fråga om ett smärre belopp.
Nu återgivna förarbetsuttalanden avser försäkringskassans skyldighet att
besluta att ersättning skall betalas ut med ett skäligt belopp, om det
inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om rätt till ersättning
föreligger enligt AFL, men det finns sannolika skäl för att sådan rätt
föreligger (20 kap. 2 a § första stycket AFL). Beträffande 20 kap. 2 a §
tredje stycket AFL anförde departementschefen följande (s. 71 f.).
Tredje stycket motsvarar i huvudsak den nuvarande bestämmelsen i 16
kap. 3 § andra stycket och innebär att möjligheten att provisoriskt dra
in en ersättning i princip kommer att gälla samtliga förmåner enligt
AFL. Bestämmelsen bör tillämpas med viss urskillning så att inte en
ersättning som t.ex. sjukpenning dras in så snart det uppstår tveksam-
het om huruvida ersättningen skall utgå eller inte. Bestämmelsen är
givetvis inte avsedd att tillämpas i stället för t.ex. de preciserade regler
om indragning av sjukpenning som finns i 3 kap. 17 §.
354
Enligt min mening ger varken den språkliga utformningen av lagtex-
ten eller förarbetsuttalandena stöd för försäkringskassans uppfattning
att 20 kap. 2 a § tredje stycket AFL skulle kunna tillämpas vid nya
sjukfall. Jag anser snarare att uttrycken "dra in" eller "minska" en
ersättning tyder på att det är en ersättning som redan utgår som åsyftas.
Riksförsäkringsverket delar min uppfattning i denna del. Det torde
emellertid, som verket antytt, kunna finnas situationer där en möjlig-
het att meddela provisoriska beslut även vid nya sjukfall vore önsk-
värd. Då lagstiftningen i dagsläget enligt min mening inte ger utrymme
för detta överlämnar jag en kopia av detta beslut till Socialdepartemen-
tet för den åtgärd saken kan ge anledning till.
(Dnr 416-1994)
JO Pennlöv meddelade den 7 februari 1995 ett beslut med följande
innehåll.
E.R. har sonen J., född 1986. Enligt en dom från 1986 skulle barnets
far, U.M., utge underhållsbidrag för J. med ett belopp som vid den i
ärendet aktuella tiden uppgick till 1 300 kr per månad. Såvitt framgår
av handlingarna i ärendet erlades underhållsbidraget genom försäk-
ringskassans förmedling.
Den 11 augusti 1993 fick försäkringskassans lokalkontor Odenplan
en förfrågan från advokat Christer Landström — som företräder U.M.
— om underhållsbidraget till J. kunde jämkas till 0 kr utan någon
reducering av utgående bidragsförskott. Jämkning motiverades med
den underhållsskyldiges bristande betalningsförmåga till följd av höga
boendekostnader. Försäkringskassan besvarade nämnda förfrågan ge-
nom en skrivelse den 27 oktober 1993, vari kassan bl.a. uttalade
följande.
Kassan tar normalt inte ställning i ett pågående ärende utan bedömer
skäligheten när avtal eller dom inkommer till oss. Med utgångspunkt
från de av dig lämnade uppgifterna rörande U.M:s ekonomi kan vi
säga att kassan har möjlighet att godkänna en jämkning till 0 kronor
men dock för en begränsad tid i allmänhet högst 1 år. Efter det ska det
tidigare underhållet på 1 300 kronor börja gälla igen.
Mot bakgrund av försäkringskassans skrivelse har advokat Landström
därefter i skrifter till E.R. den 7 respektive 14 september 1993 refere-
rat till kassans meddelande och bl.a. uppgett att kassan godtagit att det
aktuella underhållsbidraget jämkas till 0 kr samt att utge bidragsför-
skott med 1 147 kr. Kassan har efter kontakt med E.R. och på hennes
begäran avfattat ett meddelande till advokat Landström, vari kassan
förtydligat sin inställning i ärendet. Detta meddelande har emellertid
inte avsänts, då E.R. inte kommit in med utlovade synpunkter på
meddelandets utformning.
1995/96 :JO1
355
Ett av bägge parter undertecknat avtal där underhållsbidraget har
jämkats från 1 300 kr till 0 kr avseende tiden den 1 oktober 1993—den
30 september 1994 har den 30 december 1993 kommit in till kassan.
E.R. har klagat på att försäkringskassan godtagit en jämkning av
underhållsbidraget utan att först ha efterhört hennes inställning i
frågan. Försäkringskassan har, enligt hennes mening, inte heller beak-
tat den underhållsberättigades behov vid sitt ställningstagande. Vidare
anser hon att hon pressats att skriva under avtalet om jämkning av
underhållsbidraget av försäkringskassan och motparten, vilket i sin tur
medfört att hon och sonen J. drabbats ekonomiskt. Till anmälan har
fogats en kopia av försäkringskassans ovan nämnda skrivelse den 27
oktober 1993.
Ärendet har remitterats till Stockholms läns allmänna försäkringskassa
för yttrande. I remissvaret har försäkringskassan — vice verkställande
direktören Per-Ove Karlsson — redogjort för bakgrunden till ärendet
och anfört bl.a. följande.
E.R. har anklagat kassan för att ha jämkat underhållsbidraget utan att
ha vidtalat henne först.
Kassan, som har haft kontakt med E.R. tidigare angående denna
fråga, har förklarat för henne att kassan saknar befogenhet att fastställa
underhållsbidrag. Kassan kan endast uttala sin inställning till utgivan-
det av bidragsförskott.
— — —Då advokatens fråga gällde utbetalning av bidragsförskott var
det en fråga som kunde besvaras endast av försäkringskassan. Kassan
har ingen anledning att rådfråga E.R.
E.R. gör gällande att den underhållsskyldige har ekonomisk förmåga
att erlägga 1 300 kronor i underhållsbidrag, men eftersom kassan har
"rekommenderat" en sänkning skulle det varit omöjligt att hävda
något annat. Domstolarna följer kassans rekommendationer enligt
E.R:s ombud.
Enligt kassans uppfattning är domstolarna självständiga och obero-
ende även i underhållsbidragsmål. I eventuell rättegång skulle kassan
blivit part i målet i det fall att den underhållsskyldige hade yrkat
sänkning av underhållsbidraget retroaktivt för den tid kassan utbetalat
bidragsförskott för barnet. Domstolarna frågar alltså inte efter kassans
inställning när jämkning endast berör tid framåt. Kassan lämnar i
sådana fall endast råd och upplysningar till enskilda personer enligt
den serviceskyldighet som kassan har enligt förvaltningslagen. Det är
därför anmärkningsvärt att E.R. undertecknade avtalet i stället för att
låta saken gå till domstolsprövning. Hon hade dessutom juridisk exper-
tis till sitt förfogande.
Kassans bedömning av den underhållsskyldiges betalningsförmåga
grundade sig på den information som ombudet förmedlade och vilken
kassan inte hade anledning att ifrågasätta. Det är barnet som har
bevisbördan för att den underhållsskyldige har förmåga att betala det
yrkade underhållsbidraget. Underhållsbidraget är fastställt i en dom
den 26 november 1986 varför inte ens ändrade förhållanden behövde
åberopas för att fa underhållsbidraget omprövat i domstol.
1995/96:JO1
356
Kassan anser inte att ärendet handlagts på ett felaktigt sätt.
Till remissyttrandet har fogats en beräkning av underhållsbidraget med
ledning av de uppgifter kassan numera har om parternas ekonomiska
förhållanden.
E.R. har kommenterat remissvaret.
Kopior av advokat Christer Landströms förfrågan till försäkringskas-
san den 10 augusti 1993, försäkringskassans förslag till förtydligande av
sin skrivelse den 27 oktober 1993, kassans meddelande den 30 novem-
ber 1993 att inte avsända nämnda förtydligande, avtal om underhållsbi-
drag den 17 och 25 november 1993, förbindelse den 17 december 1993
samt kassans journalanteckningar i ärendet har inhämtats och grans-
kats.
Såsom försäkringskassan anfört i sitt remissyttrande saknar kassan
befogenhet att fastställa storleken av underhållsbidraget och kan därför
inte träffa dylika överenskommelser. Det är i stället en fråga som det
ankommer på parterna att själva avtala om eller låta domstol avgöra.
Bidragets storlek fastställs med utgångspunkt i barnets behov och
föräldrarnas ekonomiska förmåga. I det nu aktuella ärendet hade
underhållsbidraget av domstol fastställts till ett belopp som översteg
bidragsförskottsnormen. Det ankommer således inte på kassan att ta
ställning till eller uttala sig om eventuell jämkning av det underhålls-
bidrag som skall utgå till barnet.
I sin svarsskrivelse den 27 oktober 1993 till advokat Christer Land-
ström med anledning av hans förfrågan angående jämkning av det
aktuella underhållsbidraget har försäkringskassan helt riktigt uppgett
bl.a. att kassan normalt inte tar ställning i ett pågående ärende utan
kassan bedömer skäligheten när avtal eller dom kommer in. Trots
detta har kassan i samma skrivelse — med utgångspunkt från i
ovannämnda förfrågan lämnade ekonomiska uppgifter — uttalat sig i
frågan och uppgett "att kassan har möjlighet att godkänna en jämkning
till 0 kronor men dock för en begränsad tid i allmänhet högst 1 år".
Detta uttalande är — även om kassans avsikt enbart varit att lämna
en upplysning om kassans bedömning av de ekonomiska förhållandena
i fråga om bidragsförskott — ägnat att ge intryck av att kassan uttalat
sig om hur stort underhållsbidrag som i detta fall borde utgå. Det har
också av E.R. uppfattats som en utfästelse eller som ett godkännande
från kassans sida om jämkning av underhållsbidraget till henne för
sonen och föranlett att hon känt sig tvingad att godta ett avtal om
jämkat underhållsbidrag.
Även advokat Christer Landström tycks ha uppfattat kassans skrivel-
se på samma sätt, vilket kommit till uttryck i att han i sina brev till
E.R. uppgett att försäkringskassan godkänt en jämkning av underhåils-
357
bidraget till 0 kr m.m. Detta torde i sin tur ha bidragit till att E.R.
ytterligare stärkts i sin uppfattning om att en överenskommelse träffats
mellan kassan och den underhållsskyldige i frågan.
Försäkringskassan kan mot bakgrund av vad jag nu anfört inte
undgå kritik för sitt sätt att besvara den aktuella förfrågan. Jag förutsät-
ter emellertid att kassan — för att förebygga ett upprepande — på
lämpligt sätt informerar sina handläggare om innehållet i detta beslut.
Mot bakgrund härav finner jag inte anledning att vidta några ytterliga-
re åtgärder i saken.
Kritik mot försäkringskassa för långsam handläggning
av rättidsprövning och s.k. 20:10 a-prövning med
anledning av överklagande till länsrätt av ett
livräntebeslut. Kritik har även uttalats mot kassan för
att den dröjt med att såsom lån översända en
rekvirerad akt till JO
(Dnr 3560-1993)
Vid en till Västerbottens läns allmänna försäkringskassa hörande soci-
alförsäkringsnämnds sammanträde den 15 april 1993 beslutades att
S.Å. skulle beviljas livränta enligt en viss beräkning för tiden februari
1993—januari 1994. Försäkringskassan meddelade S.Å. nämndens be-
slut genom ett beslutsmeddelande den 25 maj 1993. S.Å. överklagade
kassans beslut. Överklagandet kom in till försäkringskassan den 29
juni 1993.
I en anmälan som kom in till JO den 12 oktober 1993 klagade S.Å.
på att försäkringskassan dröjt med att fatta ett nytt beslut med anled-
ning av hans överklagande.
Föredraganden av ärendet hos JO kontaktade den 22 oktober 1993
per telefon kontorschefen vid lokalkontoret Storuman, Lars-Gunnar
Nordström, som lämnade upplysningar om ärendets handläggning.
Denne uppgav därvid bl.a. att — om ärendet skulle komma att
omprövas av socialförsäkringsnämnd — detta troligen skulle ske den
18 november 1993.
Genom en skrivelse den 26 oktober 1993 från JO till lokalkontoret
Storuman begärdes att S.Å:s livränteakt såsom lån skulle översändas
till JO. Någon akt inkom emellertid inte, varför en påminnelse sändes
den 2 december 1993. Den 18 januari 1994 kontaktade föredraganden
av ärendet hos JO lokalkontoret Storuman, eftersom livränteakten
fortfarande inte översänts. En av försäkringskassans tjänstemän medde-
lade därvid att socialförsäkringsnämnden troligen skulle fatta beslut i
S.Å:s ärende den 27 januari 1994 samt att det därefter torde dröja ett
par veckor innan beslutmeddelandet kunde expedieras. Den 4 mars
1994 kontaktade föredraganden hos JO på nytt lokalkontoret Stor-
uman, varvid framkom att S.Å:s ärende inte behandlats på socialför-
säkringsnämndens sammanträde den 27 januari 1994 och att ytterligare
upplysningar om handläggningen av ärendet kunde erhållas av Lars-
Gunnar Nordström, som dock inte fanns tillgänglig på kontoret. Den 8
mars 1994 skickades från JO en förnyad påminnelse angående den
1995/96: JO 1
358
rekvirerade akten. I påminnelsen, som denna gång adresserades direkt
till Lars-Gunnar Nordström, angavs att JO emotsåg besked om den
rekvirerade akten inte kunde översändas. Den 17 mars 1994 inkom ett
meddelande från Lars-Gunnar Nordström, där denne angav att ärendet
översänts till centralkontoret för vidare befordran till socialförsäkrings-
nämnden.
Efter telefonkontakt med försäkringskassans centralkontor inkom
S.Å:s livränteakt till JO den 19 april 1994. Efter granskning återställ-
des akten till försäkringskassan den 22 april 1994. Ärendet remittera-
des härefter till Västerbottens läns allmänna försäkringskassa för ytt-
rande. 1 remissen angavs att det av yttrandet även borde framgå
anledningen till att kassan dröjt med att såsom lån översända S.Å:s akt
till JO.
Till försäkringskassans remissvar var fogat en redogörelse av kon-
torschefen Lars-Gunnar Nordström, lokalkontoret Storuman. Han an-
förde bl.a. följande.
Omprövningsärende prövas av socialförsäkringsnämnd om ändring
kan ske enl. lagen om allmän försäkring 20 kap. 10 a §, i annat fall
går ärendet vidare till länsrätten. Avsikten var att ändra beslutet enligt
20:10 a. Det framkom dock att A-kassa utgått. Ankomststämpel saknas
på A-kassekorten men av andra noteringar att döma har dessa inkom-
mit efter 9310. Ärendet har vidare kompletterats 9312, 9402 och 9403.
940315 ändrade socialförsäkringsnämnden beslutet enligt 20:10 a till
Åkessons fördel.
1995/96:JO1
931027 inkom begäran från JO om lån av Åkessons livränteakt. Då
ärendet var under handläggning och bedömdes snart vara färdigbe-
handlat avvaktades med insändandet. Förvisso kunde akten ha kopie-
rats men att kopiera akten i sin helhet är relativt omfattande och kan
bli av skiftande kvalitet. Alternativt kunde delar av akten kopierats,
men detta kan också ha sina komplikationer när ärendet är under
handläggning. Självfallet skulle akten ha insänts omgående, alldeles
speciellt då ärendet inte var Srdigbehandlat förrän 940315.
Försäkringskassan (direktören Birgit Högberg) anförde i svar bl.a.
följande.
Utöver vad lokalkontoret anfört vill vi beklaga att kontoret dröjt med
att översända akten och kan inte se någon annan rimlig förklaring än
att man missbedömt att omprövningshanteringen skulle dra ut på
tiden.
Beträffande den långa handläggningstiden för omprövningsärendet kan
detta delvis förklaras av att ärendet var i behov av kompletterande
utredning innan beslut kunde tas i socialförsäkringsnämnden. Detta
borde dock ha kunnat klaras ut på betydligt kortare tid än vad som
skedde.
I sitt den 10 oktober 1994 meddelade beslut anförde JO Pennlöv följan-
de.
1. Handläggningen av överklagandet
Som framgått ovan överklagade S.Å. den 29 juni 1993 försäkringskas-
sans beslut om livränta för honom för tiden februari 1993—januari
1994. Beslutet hade fattats av socialförsäkringsnämnd. Överklagandet
skulle därför prövas av länsrätt enligt 20 kap. 11 § lagen (1962:381)
om allmän försäkring (AFL). Enligt 20 kap. 10 a § samma lag skall
dock försäkringskassan ändra ett beslut i ett ärende, som har fattats av
kassan och inte prövats av domstol, om någon i lagrummet särskilt
angiven uppenbar felaktighet föreligger i beslutet.
Vid min inspektion den 1 — 3 februari 1994 av Kalmar läns allmän-
na försäkringskassa (dnr 400-1994) uttalade jag följande.
Enligt 24 § förvaltningslagen (1986:223) ankommer det på försäkrings-
kassan att pröva om ett överklagande har kommit in i rätt tid. Finner
försäkringskassan vid denna prövning att så är fallet skall besvärsskrif-
ten och övriga handlingar överlämnas till länsrätten. Har skriften
inkommit för sent skall den avvisas. Den prövning enligt 20 kap.
10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring som försäkringskassan
gör i anslutning till rättidsprövningen får inte bli så omfattande att
överlämnandet av ärendet därigenom försenas. I sakens natur ligger att
en sådan prövning måste bli summarisk och att den bör kunna göras
utan några mer omfattande utredningsåtgärder. Tidsrymden för denna
prövning och till dess överklagandet lämnas över till länsrätten bör
inte överstiga en vecka.
Vid min inspektion den 24—26 mars 1992 av Västerbottens läns
allmänna försäkringskassa (dnr 1019-1992) anförde jag i huvudsak
detsamma.
Vid min inspektion den 21 — 22 september 1993 av Östergötlands
allmänna försäkringskassa (dnr 3257-1993) uttalade jag — efter att bl.a.
ha återgett vissa förarbetsuttalanden avseende 20 kap. 10 a § AFL och
27 § förvaltningslagen (FL) — att lagstiftaren vid införandet av
uttryckliga regler om omprövning av beslut enligt AFL och FL velat
möjliggöra snabba och enkla rättelser. Mot denna bakgrund anförde
jag att det inte kunde anses rimligt att försäkringsärenden blev liggande
i avvaktan på komplettering, innan en prövning enligt 20:10 a § AFL
gjordes. Jag uttalade därvid att en sådan prövning i stället borde göras
på det material som förelåg vid tidpunkten för överklagandet.
Jag konstaterar att försäkringskassan i det här aktuella ärendet
vidtagit omfattande utredningsåtgärder, trots att kassans prövning enligt
20:10 a § AFL, i enlighet med vad jag nu anfört, i stället i princip
borde ha gjorts på det material som förelåg vid tidpunkten för överkla-
gandet. Såsom anförts ovan är det ju nämligen endast uppenbara
felaktigheter som kan rättas med stöd av nämnda lagrum. Försäkrings-
kassan skulle i stället — efter det att den konstaterat att överklagandet
inkommit i rätt tid — ha överlämnat ärendet till länsrätten för
prövning. Försäkringskassans förfarande har dessutom tagit oaccepta-
belt lång tid; knappt tio månader i stället för rekommenderade en
vecka. Jag ser mycket allvarligt på det inträffade. Någon åtgärd utöver
1995/96: JO 1
360
denna kritik finner jag emellertid inte påkallad, eftersom jag förutsät-
ter att information om vad jag nu anfört på lämpligt sätt förs ut till
lokalkontoren, så att ett upprepande kan förhindras.
2. Utlåning av akten till JO
Jag vill erinra om bestämmelsen i 12 kap. 6 § andra stycket regerings-
formen. Av denna bestämmelse framgår bl.a. att ombudsman har
tillgång till en myndighets protokoll och handlingar. Det ligger då i
sakens natur att — om en akt inte omgående kan översändas till JO —
försäkringskassan utan dröjsmål meddelar JO anledningen härtill. För-
faringssättet i detta ärende, nämligen att varken översända akten eller
meddela anledningen till att så ej skedde, tyder enligt min mening på
en oacceptabel nonchalans från lokalkontoret Storumans sida. Lars-
Gunnar Nordström är i egenskap av kontorschef ansvarig för lokal-
kontorets verksamhet och förtjänar allvarlig kritik i detta avseende. Jag
förutsätter att ett upprepande inte kommer att ske i framtiden.
1995/96:JO1
361
1995/96:JO1
(Dnr 2678-1993)
Anmälan
I en anmälan till JO begärde Staffan Persson, vice förbundsordförande
i Nordiska Samfundet Mot Plågsamma Djurförsök (NSMPD), JO:s
granskning av miljökontorets i Uppsala kommun underlåtenhet att
som tillsynsmyndighet enligt djurskyddslagen anmäla misstanke om
brott. Enligt anmälan hade två fall av djurförsök utförts utan lagenlig
ansökan, och i ett av fallen förelåg även misstanke om djurplågeri.
I anmälan jämte därtill fogade handlingar anfördes i huvudsak
följande.
Det första ärendet.
NSMPD hade i juli 1993 till polisen i Uppsala anmält professorerna JL
och HK under påstående att de utfört djurförsök utan att djurförsöks-
etiska nämnden prövat användningen samt för djurplågeri (16 kap.
13 § brottsbalken). Ärendet aktualiserades hos miljökontoret första
gången den 25 januari 1993, då en anonym anmälan lämnades per
telefon. Enligt journalbladen är sista aktiviteten i ärendet en skrivelse
från JL och HK till miljökontoret den 22 mars 1993. Förhållandena
kommenteras på en handskriven "lapp" i ärendet, daterad den 7 april
1993, vari anges: "En gråzon där försöket eventuellt (!) kan inrymmas
i en ansökan (C 322/91) som är alltför vid men som trots allt har
godkänts av Uppsala djurförsöksetiska nämnd." — De handlingar som
miljökontoret hade tillgång till i ärendet utgjorde allvarlig grund för
misstanke om att JL och HK utfört djurförsök utan anmälan och att
djur utsatts för mycket svårt lidande, dvs. djurplågeri. Trots kännedom
om förhållandena hade miljökontoret underlåtit att vidta några åtgär-
der.
Det andra ärendet.
NSMPD hade i juli 1993 till polisen i Uppsala anmält professor WE
för att ha utfört djurförsök utan anmälan och föregående prövning av
djurförsöksetiska nämnden. WE hade i en skrivelse till nämnden
angående "retrospektiv etisk prövning av djurförsök" den 27 april
1992 erkänt att han hade utfört djurförsök och begärt nämndens
godkännande i efterhand. Eftersom försöken redan utförts lämnade
nämnden begäran utan bifall.
362
Den lokala tillsynsmyndigheten, dvs. miljökontoret, hade haft till-
gång till WE:s skrivelse om "retrospektiv etisk prövning" och den
därtill bifogade ansökan samt djurförsöksetiska nämndens protokoll
varav framgick att ansökningen lämnats utan bifall. Trots kännedom
om förhållandena hade miljökontoret underlåtit att vidta åtgärder.
Anmälan remitterades till Miljö- och hälsoskyddsnämnden för yttran-
de. Nämnden antog som eget yttrande ett tjänsteutlåtande från miljö-
kontoret och stadsveterinären Claes Kihlberg. I yttrandet anfördes
följande.
Beträffande djurskyddslagens (med följdförfattningar) reglering av an-
vändningen av djur för vetenskapliga ändamål m.m. finns två myndig-
heter, var och en med respektive skilda huvudmän på central nivå.
Den ena är lokal (regional), i föreliggande fall representerad av miljö-
och hälsoskyddsnämnden i Uppsala, med Statens jordbruksverk som
central huvudman. Den andra delen är de djurförsöksetiska nämnder-
na med Centrala försöksdjursnämnden som central huvudman.
I ett på sin tid uppmärksammat rättsfall avseende tåklippning av
grodor, hade djurförsöksetiska nämnden i Stockholm vid sin etiska
prövning av ärendet (A 491/88) givit försöksledaren tillstånd att utföra
försöket. Med hänvisning till 2 § djurskyddslagen förbjöd lokala till-
synsmyndigheten, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Mörbylånga, för-
söket. (dnr H 1989-26, § 14). Beslutet överklagades till länsstyrelsen i
Kalmar. Länsstyrelsen lämnade i sitt beslut (dnr 251-1244-89) och med
stöd av 2 och 26 §§, besvären utan bifall. Länsstyrelsens beslut över-
klagades till kammarrätten i Jönköping. Kammarrätten lämnade i sin
dom (mål nr 2225-1989) likaledes besvären utan bifall. Därmed var
den rättsliga prövningen avslutad. Fallet medförde emellertid en änd-
ring i Lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534); (SFS 1990:628)
2 §, som fick tillägget att "Djur som används för ändamål som avses i
19 § första stycket, skall inte anses vara utsatta för onödigt lidande
eller sjukdom vid användningen, om denna har tillstyrkts av en
djursförsöksetisk nämnd."
Fallet beträffande professorerna JL och HK är känt för miljö- och
hälsoskyddsnämnden. Beträffande prof WE har fallet, tillsammans med
övriga ärenden som behandlas av den djurförsöksetiska nämnden och
som regelbundet skickas till myndigheten, inkommit för kännedom.
I miljö- och hälsokyddsnämndens tillsynsansvar faller skyldighet att
åtalsanmäla när misstanke om djurplågeri eller brott mot djurskyddsla-
gen föreligger. Principiellt råder emellertid stor osäkerhet vad gäller
tillsynsansvaret vid tillståndspliktig användning av djur för vetenskap-
ligt ändamål. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har efter ovannämnda
ändring av 2 § djurskyddslagen (1990:628) uppfattat sin tillsynsroll så
att nämnden inte har något tillsynsansvar vid användning av djur för
vetenskapligt ändamål.
Vad gäller professorerna JL och HK föreligger godkännande av
djurförsöksetiska nämnden i Uppsala. Av ansökan framgår att forskar-
na ville studera "påverkan av prostaglandinsyntesen ..." och nämner
som exempel ett antal olika farmaka, vilket ger intryck av att även
andra farmaka kan komma att användas, något som också skedde.
Frågan om ansvar för djurplågeri kan aldrig bli aktuell i ovannämn-
da fall eftersom djuren enligt 2 § andra stycket djurskyddslagen inte
skall anses vara utsatta för lidande. Gärningen brister således vad gäller
det objektiva lidanderekvisitet i 16 kap 13 § brottsbalken. Annat
1995/96 :JO1
363
straffrättsligt ansvar är inte aktuellt. Med hänsyn taget härtill, men
främst till vad som ovan anförts om miljö- och hälsoskyddsnämndens
tillsynsansvar, förelåg inte skäl för åtalsanmälan.
Beträffande prof WE föreligger misstanke om brott mot 19 och
21 §§ djurskyddslagen. Med hänvisning till vad som anförts ovan om
miljö- och hälsoskyddsnämndens uppfattning om sin tillsynsroll vid
användning av djur för vetenskaplig användning, har skäl för åtalsan-
mälan inte ansetts föreligga.
Därmed överlämnas ärendet till JO:s bedömning.
Staffan Persson kommenterade yttrandet. I en därefter inkommen
skrift åberopade han ett yttrande från Jordbruksverket, dagtecknat den
30 juli 1992, utgörande svar till en universitetsveterinär vid Uppsala
universitet angående tolkning av djurskyddslagen och Centrala försöks-
djursnämndens allmänna råd (LSFS 1991:23) samt konsekvenser av
nuvarande regler avseende försöksdjursverksamhet.
I yttrandet anförde Jordbruksverket bl.a. följande.
Medan användningen av försöksdjur således prövas av särskilda för-
söksdjursetiska nämnder är tillsynen av dessa djur anordnad på samma
sätt som i fråga om andra djur. Enligt 24 § djurskyddslagen utövas
djurskyddstillsynen inom kommunen av den eller de kommunala
nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet.
Nämnden skall ha tillgång till djurskyddsutbildad personal i den
omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina
uppgifter på ett tillfredsställande sätt.
1 propositionen om tillsyn enligt djurskyddslagen (prop 1989/90:118)
uttalar departementschefen bland annat följande. Den bedömning av
angelägenheten av forskningen som görs av de försöksdjursetiska
nämnderna är avsedd att vara bindande för tillsynsmyndigheterna, som
inte heller har sådan särskild kompetens som bör krävas för att pröva
om ett försök bör fa utföras eller inte. Tillsynsmyndigheterna har
istället en viktig uppgift att se till att försöket utförs i enlighet med den
tillstyrkta ansökningen och att djurens vård och förvaring i samband
med försöksverksamheten är tillfredsställande från djurskyddssyn-
punkt.
En kopia av skrivelsen hade enligt sändlista tillställts bl.a. Miljö- och
hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun för kännedom.
I beslut den 17 oktober 1994 anförde JO Wahlström följande.
JO:s tillsyn avser i första hand en kontroll av att myndigheterna och
dessas befattningshavare i sin verksamhet följer lagar och andra författ-
ningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Granskningen är av
rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfaranderegler.
Däremot brukar JO inte pröva myndigheternas ställningstaganden i de
sakfrågor som det ankommer på dem att avgöra, i synnerhet om dessa
bygger på lämplighetsöverväganden eller förutsätter särskild sakkun-
skap.
Staffan Perssons anmälan aktualiserar främst frågor om omfattning-
en av en kommunal myndighets tillsynsansvar enligt djurskyddslagen
samt vilken skyldighet en tillsynsmyndighet i allmänhet har att till
1995/96:JO1
364
åklagare eller polismyndighet anmäla misstanke om brott mot bestäm-
melserna i en lag eller en författning enligt vilken myndigheten har att
utöva tillsyn. Till det nu sagda kommer frågan om vad nämnden borde
ha gjort i de aktuella fallen.
Nu gällande djurskyddslag (1988:534) trädde i kraft den 1 juli 1988.
Enligt 24 § utövar Jordbruksverket den centrala tillsynen över efter-
levnaden av djurskyddslagen och miljö- och hälsoskyddsnämnderna
motsvarande tillsyn inom kommunerna.
Enligt 2 § djurskyddslagen skall djur behandlas väl och skyddas mot
onödigt lidande och sjukdom. Genom en lagändring som trädde i kraft
den 1 juli 1990 tillädes lagrummet ett andra stycke, vari stadgas att
djur som används för vetenskaplig forskning m.m. vid användandet
inte skall anses vara utsatta för onödigt lidande eller sjukdom, om
verksamheten har tillstyrkts av en djurförsöksetisk nämnd. Av 21 §
djurskyddslagen framgår att beslut av djurförsöksetiska nämnden skall
fattas innan användningen inleds.
1 samband med att 2 § andra stycket djurskyddslagen infördes,
uttalade departementschefen beträffande tillsynsansvaret bl.a. följande
(prop. 1989/90:118 s. 11).
Genom den etiska prövningen tillgodoses således bl.a. kravet på att
djur inte onödigtvis skall utsättas för lidande och sjukdom. Avsikten
med gällande bestämmelser är givetvis att den bedömning av angelä-
genheten av forskningen som görs av de djurförsöksetiska nämnderna
skall vara bindande för tillsynsmyndigheterna. I annat fall förlorar den
etiska prövningen en del av sitt värde. Miljö- och hälsoskyddsnämnden
har inte heller sådan särskild kompetens som bör krävas för att pröva
om ett försök bör få utföras eller inte. Nämnden har i stället en viktig
uppgift att se till att försöket utförs i enlighet med den tillstyrkta
ansökningen och att djurens vård och förvaring i samband med
försöksverksamheten är tillfredsställande från djurskyddssynpunkt. Jag
anser att lagen bör förtydligas så att det klarare framgår att om ett
djurförsök har tillstyrkts vid den etiska prövningen så skall djuret,
såvitt avser försöket, inte anses vara utsatt för onödigt lidande eller
sjukdom.
Jordbruksutskottet gav under riksdagsbehandlingen uttryck åt samma
uppfattning (1989/90:JoU 23 s. 9 f.).
Av förarbetena framgår således klart att den lokala tillsynen enligt
djurskyddslagen, liksom tidigare, skall utövas av de kommunala nämn-
derna även beträffande sådana djur som används för vetenskapligt
ändamål. Det åligger sålunda en sådan nämnd bl.a. att tillse att
försöken utförs i enlighet med den tillstyrkta ansökningen. Någon
sådan tveksamhet i denna fråga som miljö- och hälsoskyddsnämnden
gett uttryck för i sitt yttrande kan inte föreligga. Nämndens inställning
framstår som särskilt oförståelig mot bakgrund av att det ovan om-
nämnda yttrandet från Jordbruksverket översänts för kännedom till ett
antal miljö- och hälsoskyddsmyndigheter, bl.a. i Uppsala kommun.
Det kan tilläggas att vid den osäkerhet som nämnden redovisat i
remissyttrandet, nämnden väl kunnat konsultera den centrala tillsyns-
myndigheten enligt djurskyddslagen, Jordbruksverket, för vägledning
och råd. Nämndens felaktiga inställning till omfattningen av sitt till-
1995/96:JO1
365
synsansvar måste bedömas som allvarlig, eftersom den får förutsättas ha
lett till att nämnden eftersatt sin skyldighet att utöva tillsyn i ett
särskilt angeläget avseende.
Vad så gäller omfattningen av en tillsynsmyndighets skyldigheter i
allmänhet kan följande noteras. Någon bestämmelse i djurskyddslagen
eller eljest som reglerar miljö- och hälsoskyddsnämnds skyldighet att
ingripa för att beivra brott mot djurskyddslagen jämte följdförfattning-
ar förekommer inte. JO har tidigare gjort generella uttalanden såvitt
avser tillsynsmyndigheters ansvar enligt olika lagar på miljöskyddets
och hälsovårdens område (jfr t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1985/86
s. 410). Även om det, såsom i förevarande fall, saknas en uttrycklig
regel, som ålägger tillsynsmyndigheten att verka för att brott beivras,
har det ansetts att det ligger i sakens natur att en tillsynsmyndighet
tillser att överträdelser av lagen möts med de åtgärder som påkallas av
omständigheterna. Vid en sådan prövning har tillsynsmyndighetens
bedömning ansetts skola inskränkas till frågan huruvida de objektiva
brottsrekvisiten synes vara uppfyllda. Det har inte ansetts ankomma på
en tillsynsmyndighet att pröva huruvida jämväl det subjektiva brotts-
rekvisitet är uppfyllt. En sådan bedömning tillkommer åklagaren (jfr
JO:s ämbetsberättelse 1990/91 s. 258). Jag delar helt dessa ståndpunk-
ter.
Med den uppfattning om sitt tillsynsansvar som nämnden själv
redovisat i remissyttrandet angående de påtalade förfarandena borde
nämnden i vart fall ha anmält WE:s förfarande ("Beträffande prof WE
föreligger misstanke om brott mot 19 och 21 §§ djurskyddslagen") till
polismyndighet. Nämnden borde också, med utgångspunkt i det till-
synsansvar den faktiskt har, ha övervägt huruvida professorerna JL:s
och HK:s handlande borde ha anmälts för åtalsprövning. Vid det
övervägandet borde nämnden ha vägt in att det förhållandet att ett visst
djurförsök tillstyrkts enligt 21 § djurskyddslagen inte utesluter att
djurplågeri kan föreligga, nämligen om användningen av djuret går
utöver vad tillstyrkandet avser eller om djurens vård och förvaring inte
är tillfredsställande från djurskyddssynpunkt. Nämnden hade härvid
också haft att beakta att frågan huruvida användningen av djuren
faktiskt innefattats i den av den djurförsöksetiska nämnden tillstyrkta
ansökningen eller gått utöver denna är en sådan fråga som ankommer
på åklagare och i sista hand domstol att avgöra. Jag utgår ifrån att
Miljö- och hälsoskyddsnämnden vidtar erforderliga åtgärder med an-
ledning av vad som förekommit och tillser att de tillsynsskyldigheter
som åligger nämnden framdeles fullgörs på ett rättsenligt sätt.
Med dessa delvis kritiska uttalanden avslutas ärendet här.
1995/96:JO1
(Dnr 1968-1993)
JO Wahlström meddelade den 30 september 1994 följande beslut.
1 Anmälan
I en anmälan till JO framförde Kemetyl AB (Kemetyl) genom advoka-
ten Stefan Brandt klagomål mot Miljönämnden i Malmö kommun för
åsidosättande av regeringsformen genom felaktiga och misskrediteran-
de uttalanden om Kemetyls produkt T-Gul (tändvätska) innebärande
att produkten skulle vara förbjuden att hållas till försäljning i butik
inom Malmö kommun. Enligt Kemetyl genomförde miljöförvaltningen
kontinuerligt inspektioner i butikerna inom kommunen varvid förvalt-
ningens tjänstemän upprepade uttalandena och hotade näringsidkarna
med straff om de inte slutade marknadsföra T-gul. Inspektionerna
följdes upp med hotfulla skrivelser i enlighet med följande exempel.
Skrivelsen var ställd till en järnhandel.
Skrivelse 1993-03-02
Utbyte av petroleumbaserad tändvätska
Miljönämnden beslutade den 26 oktober 1992, att med stöd av 5 §
lagen (1985:426) om kemiska produkter, uppmana Er samt alla andra
företag som säljer petroleumbaserade tändvätskor i Malmö att senast
den 1 februari 1993 ha upphört med försäljningen av dessa varor
eftersom fullgoda alternativ till sådana tändvätskor finns att tillgå (tex.
tändpapper och tändblock, elektriska braständare och tändrör).
Vid besök hos Er den 3 mars 1993 konstaterades att Ni sålde
petroleumbaserad tändvätska (T-gul). Ni har angett att Ni är beredda
att upphöra med försäljningen av petroleumbaserade tändvätskor för-
utsatt att Ni får tid att fram till 1 juli 1993 sälja ut innestående lager av
den aktuella varan.
Miljöförvaltningen finner detta rimligt och förutsätter att försälj-
ningen av de petroleumbaserade tändvätskorna kommer att upphöra
vid det aktuella datumet. Förvaltningen kommer att följa upp att
åtgärden har genomförts. Med petroleumbaserade tändvätskor avses
vätskor avsedda för tändning som består av 50 % eller mer petroleum-
kolväten.
Kemetyl marknadsförde också bilvårdsmedel och miljönämnden an-
mäldes även för åsidosättande av regeringsformen genom att miljöför-
valtningen utfärdat någon form av miljöbestämmelser (s.k. "Miljökrav
på biltvättmedel för konsumentbruk") vilka föreföll innebära att en-
dast vissa särskilt namngivna varumärken fick hållas till försäljning
inom Malmö kommun efter den 30 september 1993. Kemetyl åberopa-
de en rundskrivelse från miljöförvaltningen jämte bilaga upptagande
sagda miljökrav av följande innehåll.
1995/96: JO 1
367
Uppmaning 1993-03-09
Till samtliga företag i Malmö som säljer biltvättmedel till konsumenter
Miljöan passade biltvättmedel för konsumentbruk
Bakgrund
Förvaltningen fick i april 1992 ett uppdrag av Miljönämnden som bla
bestod av att verka för att minska användningen av miljö- och hälso-
farliga komponenter i biltvättmedel.
I juni 1992 beslöt Miljönämnden att uppmana innehavare av biltvät-
tar i Malmö att endast använda miljöanpassade biltvättmedel. Kraven
på miljöanpassning följde de kriterier som utarbetats av Kemikaliesve-
pet i Göteborg. Under hösten/vintern 1992 gjorde förvaltningen till-
synsbesök hos bilvårdsanläggningar i Malmö. Det kunde då konstateras
att övergången till miljöanpassade medel överlag gått bra.
Under hösten 1992 kontaktade miljöförvaltningarna i Göteborg och
Malmö ett stort antal företag med en förfrågan om de hade miljöanpas-
sade medel för konsumentbruk. Hitintills har 17 företag med 36
produkter uppfyllt kraven på miljöanpassning. En första version av en
exempellista på sådana medel bifogas som bilaga 2. Utökade exempel-
listor kommer att sammanställas efter hand som nya medel dokumen-
teras hos Kem i ka liesvepet i Göteborg.
Miljöeffekterna vid en övergång till försäljning (och därmed använd-
ning) av miljöanpassade medel är flera, här ges några exempel.
- Produkter med lacknafta försvinner från marknaden. Aromathaltig
lacknafta är hälsoskadlig och all lacknafta, både med hög och med
låg halt av aromater är mycket giftig för vattenorganismer.
- Då bilar tvättas på gatan så att tvättvattnet når rännstensbrunnarna
och därmed våra bäckar finns mindre risk för skador på vattenorga-
nismer då de miljöanpassade medlen används.
- Utsläppen till luft av flyktiga organiska föreningar minskar (produk-
ter med aromater accepteras ej) och detta bidrar till att den marknä-
ra och skadliga ozonbildningen minskar.
En övergång till biltvättmedel som uppfyller ställda krav medför också
att produkter med ospecificerat innehåll försvinner från marknaden.
Idag ser man många förpackningar som både saknar uppgifter om vem
den svenske importören är och om vilka ämnen som produkten
innehåller. Sådana produkter försäljs ibiand av ambulerande försäljare
direkt till försäljningsställena. Försäljarna saknar information om vad
produkten innehåller. Om alla medel som säljs skall uppfylla ställda
krav kommer marknaden att saneras från produkter av den typ som
nämnts ovan. Detta kommer att komma konsumenterna till godo i
slutändan.
Kemikaliesvepet i Göteborg har åtagit sig att ajourhålla exempellis-
tor på produkter som uppfyller kraven. Det betyder att alla företag
som så önskar har möjlighet att få sina produkter granskade och i
förekommande fall medtagna på exempellistorna.
Lagstödet för att övergå till en försäljning av miljöanpassade medel
finns i 5 § lagen om kemiska produkter. Där anges att den som
hanterar en kemisk produkt (bla säljer) skall byta ut en farlig produkt
mot en mindre farlig sådan i den mån en sådan finns tillgänglig.
1995/96JO1
368
Sammanfattning
Erfarenheterna från tillsynsbesöken på bilvårdsanläggningar har visat
att de miljöanpassade medlen fungerat bra. Det finns goda skäl att anta
att den typ av medel som fungerat vid yrkesmässig fordonstvätt även
kommer att fungera vid annan fordonstvätt.
Uppmaning
Med stöd av 5 § lagen (1985:426) om kemiska produkter uppmanas Ni
att senast den 30 september 1993 endast försälja biltvättmedel som
uppfyller krav enligt bilaga 1.
Tidpunkten för utbytet har satts till 30 september 1993 eftersom
man då ges möjlighet att sälja ut innestående lager men ändå får
åtgärden genomförd innan vintersäsongen inleds.
Bilaga 1.
Miljökrav på biltvättmedel för konsumentbruk
1. Samtliga komponenter i medlen måste redovisas och storleksord-
ning på ingående halt anges.
2. Inga komponenter i medlen får definieras som miljöfarliga enligt
kemikalieinspektionens kriterier för miljöfarlighet i KIFS 1992:2.
Tveksamhet är miljörisk får ej föreligga.
Ett ämne klassas som miljöfarligt för vattenmiljö om ämnet är:
* mycket giftigt för vattenorganismer
* giftigt för vattenorganismer och inte lättnedbrytbart
* giftigt för vattenorganismer och potentiellt bioackumulerbart
* skadligt (måttligt giftigt) för vattenorganismer och inte lätt nedbryt-
bart
* potentiellt bioackumulerbart, inte lättbrytbart och har låg vattenlös-
lighet.
Undantagna från dessa krav är konserveringsmedel — en maximal halt
av 15 ppm Kathon eller konserveringsmedel med samma sammansätt-
ning accepteras i produkter som sägs i brukslösning.
3. Inga komponenter i medlen får brukslösning leda till klassificering
"farlig produkt" från hälsosynpunkt eller därutöver riskabel klassifi-
cering enligt kemikalieinspektionens märkningsbestämmelser KIFS
1986:3. Tveksamhet om hälsorisk får ej föreligga.
Produkt i koncentrat måste självfallet märkas enligt kemikaliein-
spektionens föreskrifter.
I klassificeringen ingår bedömning av akut och kronisk toxicitet,
frätande och irriterande effekt, allergiframkallande effekt, cancerfram-
kallande effekt och reproduktionsskadande effekt enligt tester och
gränser angivna i kemikalieinspektionens Allmänna råd 1986:2.
4. Tvättmedel får i brukslösning hålla högst 5 % tensid och högst 5 %
organiskt lösningsmedel eller med organiskt lösningsmedel funktions-
mässigt jämförbar komponent.
5. Tvättmedel får i brukslösning ej ha flampunkt under 55°C.
Miljöförvaltningen hade enligt Kemetyl genom sitt agerande bl.a. åsi-
dosatt regeringsformens krav på att den offentliga makten skall utövas
under lagarna (RF 1:1) och kravet på att myndighet i sin verksamhet
1995/96:JO1
369
24 Riksdagen 1995/96. 2 samt. JOI
skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk-
het (RF 1:9). Dessutom hade miljöförvaltningen överskridit sin tillsyns-
kompetens.
Kemetyl utvecklade härefter klagopunkterna mera i detalj.
2.1 Utredningsåtgärder
Efter remiss inkom Miljönämnden i Malmö kommun med yttrande
över klagomålen.
Annika Carlsson (vid den aktuella tiden handläggare hos Miljöför-
valtningen i Malmö) inkom självmant till JO med en skrivelse med
synpunkter.
Kemetyl yttrade sig över miljönämndens remissvar och Annika
Carlssons skrivelse.
Genom remisser infordrades därefter yttranden från Kemikaliein-
spektionen och Statens naturvårdsverk.
Kemetyl yttrade sig över remissvaren. Vid yttrandet var fogat ett
rättsutlåtande av professor emeritus Ole Westerberg.
En rapport från Kemikalieinspektionen (9/94) med titeln "Kemika-
lietillsyn i leverantörsledet" — som utlovats i inspektionens yttrande
— överlämnades sedan till JO.
2.2 Miljönämndens yttrande
Som svar på remissen överlämnade miljönämnden ett tjänsteutlåtande
från miljöförvaltningen. Nämnden hemställde att JO skulle lämna
anmälan utan åtgärd samt föreslog att JO inhämtade yttranden i
ärendet från Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.
I miljöförvaltningens tjänsteutlåtande tillbakavisades påståendena om
att inspektionsverksamheten skulle ha bedrivits på ett otillbörligt sätt
och att nämnden eller dess tjänstemän i övrigt gjort sig skyldiga till
kompetensöverskridanden m.m. Förvaltningen framhöll att man inte
utfärdat några föreskrifter eller bindande beslut av annat slag utan
arbetat helt inom ramen för rådgivning. Man framhöll också att
nämnden inte "handlat på eget bevåg" utan att kommunikationer hela
tiden skett med Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.
Beträffande de lokala förhållandena anförde miljöförvaltningen föl-
jande.
JO har i ärendet angående miljödiesel i Stockholm (Dnr 952-1992)
pekat på att de lokala tillsynsorganen har en geografiskt begränsad
kompetens. Åtgärder mot företeelser med en större geografisk räck-
vidd bör beslutas centralt, inte av lokala organ. Nämnden är givetvis
medveten även om den geografiska begränsningen i sin kompetens. A
andra sidan skiftar miljöproblemen såväl till art som till intensitet
mellan olika delar av vårt land, vilket medför att åtgärder riktade mot
t ex ett visst varuslag kan te sig ytterst angelägna inom en lokal
tillsynsmyndighets område medan behovet av ett rikstäckande ingrip-
ande mot den aktuella varan är mindre påträngande. Nämnden anser
därför inte att ett ingripande mot en produkt inom en kommun eller
1995/96 :JO1
370
vissa kommuner med särskilda problem faller utanför tillsynsmyndig-
hetens kompetens bara därför att produkten finns att köpa även på
annat håll i vårt land.
Bakgrunden till de av Malmö miljönämnd beslutade åtgärderna
framgår av de tjänsteskrivelser med uppmaning som expedierades till
berörda affärsidkare. I den ena skrivelsen påpekades bl a att förbruk-
ningen av tändvätska i Malmö beräknades till ca 60 ton per år, vilket
medför en beaktansvärd andel av de skadliga utsläppen i kommunen.
En övergång till andra tändmedel är angelägen för att uppställda mål
för minskning av de totala utsläppen i kommunen skall kunna nås.
I den andra skrivelsen redogjordes för samarbetet med miljöförvalt-
ningen i Göteborg för att få till stånd en övergång till miljöanpassade
biltvättmedel. Exempel på skadliga komponenter och verkningar läm-
nades och möjlighet att få produkter granskade erbjöds.
2.3 Kemetyls genmäle
Kemetyl vidhöll sina klagomål och vidareutvecklade sin argumenter-
ing.
2.4 Kemikalieinspektionens yttrande
Kemikalieinspektionen anförde:
Rollfördelningen mellan tillsynsmyndigheter
Att inom varje kommun utöva den omedelbara tillsynen över efterlev-
naden av lagen samt föreskrifter och villkor som har meddelats med
stöd av lagen. Det är den uppgift inom ramen för lagen (1985:426) om
kemiska produkter (LKP) som tilldelats den eller de kommunala
nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet,
se 14 § lagen och 26 § förordningen (1985:835) om kemiska produk-
ter.
Det senare lagrummet fördelar arbetsuppgifter mellan de centrala
tillsynsmyndigheterna och mellan de regionala tillsynsmyndigheterna.
Där framgår att den centrala tillsynen utövas av Kemikalieinspektion-
en när det gäller tillverkare, importörer och andra leverantörer och av
Statens naturvårdsverk när det gäller skydd för den yttre miljön i
samband med hanteringen av kemiska produkter. Författningstexten
innehåller däremot inte, såvitt är av intresse här, någon fördelning av
arbetsuppgifter mellan den centrala, den regionala och den lokala
nivån. De kommunala nämnderna har därför rätt och skyldighet att
utöva erforderlig tillsyn hos alla som i LKPs mening hanterar kemiska
produkter i den egna kommunen.
Tillsynsmyndigheterna skall när det är påkallat samarbeta i tillsynen.
Fortlöpande informella kontakter förekommer mellan Malmö stads
miljö förvaltning och Kemikalieinspektionen och inspektionen har
hållits översiktligt informerad om åtgärderna i fråga om petroleumba-
serad tändvätska.
Saluförande och överlåtelse av kemiska produkter i kommunen är
exempel på sådan hantering av kemiska produkter som avses i 2 §
LKP och som de kommunala nämnderna har tillsyn över.
Befogenheterna i tillsynen framgår av 15—17 §§ LKP och är desam-
ma för centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheter.
Någon granskning eller godkännande från myndighet inom ramen
för LKP av kemiska produkter innan de släpps ut på marknaden
förekommer inte annat än för bekämpningsmedel. Gällande bestäm-
melser med stöd av LKP ingår i ett system som utgår från fri konkur-
rens, fri rörlighet för varor och fri etableringsrätt för den som vill sätta
1995/96:JO1
371
ut varor på den svenska marknaden. Tillsyn i detaljistledet, i fråga om
hanteringen av kemiska produkter som kan befaras medföra hälso-
eller miljörisker, har sedan år 1973 varit en uppgift för kommunala
nämnder. Kemikalieinspektionen anser att denna är en förutsättning
för att systemet skall fungera.
Något bemyndigande med stöd av LKP, som ger kommunala organ
möjlighet att meddela föreskrifter som blir bindande mot var och en
genom att publiceras i författningssamling, finns inte. Av de regionala
tillsynsmyndigheterna har länsstyrelserna en mycket begränsad före-
skriftsrätt. Häri ligger den kanske viktigaste skillnaden i roll mellan de
centrala, de regionala och de lokala tillsynsmyndigheterna.
Underlaget
En grundläggande princip vid tillämpningen av lagen (1985:429) om
kemiska produkter är den så kallade försiktighetsprincipen. Redan en
på goda vetenskapliga grunder uppkommen misstanke om skaderisker
utgör tillräcklig grund för ingripanden enligt lagen, se prop.
1984/85:118 s. 39 f.
I båda de aktuella produktgrupperna finns många produkter som
medför hälso- eller miljörisker vid användningen. Exempelvis innebär
såväl petroleumbaserade tändvätskor som biltvättmedel med höga hal-
ter organiska lösningsmedel vid användningen en risk för människor
och miljö. Riskerna ökar med använda mängder och blir därför av
större betydelse i tättbefolkade områden.
Båda produktgrupperna är typiska exempel på produktområden där
en övergång till kemikalier med mindre risker är önskvärd. Att i
tillsynen verka för att handeln skall undvika riskabla produkter ligger
därför inom ramen för 5 § LKP. Substitutionsprincipen syftar nämli-
gen till ett aktivt produktval i många olika situationer, bl.a. när
handeln överväger sitt utbud och omfattar också det fallet att någon
kemisk produkt överhuvudtaget inte väljs utan ändamålet uppnås på
annat sätt, se prop. 1989/90:100, bilaga 16 s. 52.
Straffbestämmelserna i anslutning till substitutionsprincipen har
uppmärksammats i andra sammanhang. I det föreliggande fallet tyder
inget i handlingarna på att några straffbara överträdelser av 5 § LKP
varit i fråga. Något sådant har uppenbarligen inte heller föresvävat
vare sig nämnden eller dess kansli.
Kemikalieinspektionen slutför i dagarna en rapport där inspektion-
en närmare utvecklar sin syn på tillsynens inriktning och på en
lämplig arbetsfördelning mellan de olika myndigheterna som har
tillsyn över efterlevnaden av LKP i leverantörsledet. Rapporten kom-
mer att översändas när den är färdigställd.
2.5 Naturvårdsverkets yttrande
Naturvårdsverket anförde:
Kemikalieinspektionen har i skrivelse 1994-02-25 avgivit yttrande i
ärendet. Naturvårdsverket, som tagit del av detta yttrande, instämmer
med de synpunkter som där framförts.
2.6 Kemetyls slutyttrande med rättsutlåtande av professor emeritus
Ole Westerberg
Kemetyl argumenterade bl.a. i sakfrågorna och åberopade i övrigt
följande till JO ställda utlåtande av professor emeritus Ole Westerberg.
I anslutning till advokat Stefan Brandts anmälan av d. 26 maj 1993 får
jag anföra följande.
1995/96:JO1
372
Miljömyndigheternas agerande synes av detaljisterna ha uppfattats
som ett slags förbud mot försäljning av vissa produkter. Är denna
uppfattning befogad?
Miljönämnden beslöt d. 1 juni och d. 26 oktober 1992 att med stöd
av 5 § LKP "uppmana" vissa företag att endast använda miljöanpassa-
de biltvättmedel samt att upphöra med försäljning av petroleumbasera-
de tändvätskor senast angivna data. Förvaltningen sände därefter ut
"Miljökrav" på biltvättmedel för konsumentbruk och gick ut med en
lista med exempel på "accepterade" biltvättmedel. Företagen uppmana-
des att endast försälja biltvättmedel som uppfyllde kraven. Miljöförvalt-
ningen "förutsatte" att försäljningen skulle upphöra vid visst angivet
datum. Av förvaltningen företagna inspektioner skulle utgöra en upp-
följning av myndighetens beslut.
Miljönämnden framhåller i JO-ärendet att åtgärderna inte innebar
något förbud eller föreläggande utan närmast kunde rubriceras som
rådgivning. Detta är strängt juridiskt sett riktigt.
Men den faktiska verkan av myndighetens agerande är något helt
annat. Kemetyl har tappat distributionen av T-Gul hos de näringsidka-
re som kontaktats av miljöförvaltningen. "Miljökraven" på biltvättme-
del har förefallit innebära att endast vissa särskilt angivna varumärken
fått hållas till försäljning. Miljöförvaltningens agerande har sålunda i
praktiken inneburit ett förbud. Det är ringa tröst att nämnden nu
säger att "så var inte meningen". Uppmaningar förenade med uttalan-
den om vad man förväntar sig och med förutskickande av inspektioner
är i realiteten tvingande, icke minst med hänsyn till miljömyndigheter-
nas auktoritet. Och företagen synes icke ha kunnat få miljöförvaltning-
ens uttalanden rättsligt prövade.
Det här tillämpade systemet för myndighets agerande passar inte in i
det svenska rättssystemet. Här synes föreligga en uppgift för JO att
ingripa, så att det av myndigheterna tillämpade systemet ändras eller
vid behov så att lagstiftningen ändras. Det kunde t.ex. ur rättssäker-
hetssynpunkt krävas att, efter tillräckliga vetenskapliga undersökning-
ar, ett formellt och överklagbart beslut meddelas.
Kemikalieinspektionen har i sitt yttrande till JO icke visat sig ha
något sinne för de ovan beskrivna nackdelarna för företagen. Inspek-
tionen nöjer sig med att anföra, att i det föreliggande fallet tyder inget
i handlingarna på att några straffbara överträdelser av 5 § LKP varit i
fråga. Inspektionen tillägger att "något sådant har uppenbarligen inte
heller föresvävat vare sig nämnden eller dess kansli" — det får man ju
hoppas.
Belysande för den rättsliga situationens ohållbarhet är också Annika
Carlssons särskilda yttrande till JO: "Tyvärr visar det sig att samtliga
företag som fick uppmaningen valde att ta bort T-Gul hellre än att
utsätta sig för föreläggande från miljönämndens sida. Förvaltningen
hade därför aldrig möjligheten att verka för att en rättslig prövning av
det aktuella ärendet kom till stånd."
Det formellt otillfredsställande i handläggningen av dessa ärenden
far ökad tyngd av att myndighetens ingripande har sakligt
ifrågasatts. Miljöförvaltningen har inte öppet redovisat några veten-
skapligt grundade tester för att petroleumbaserad tändvätska skulle
orsaka miljöproblem. Anmälaren åberopar i motsatt riktning en studie
som utförts vid Tekniska högskolan.
1995/96:JO1
3.1 Inledning
I ett tidigare beslut den 2 mars 1993 (JO:s ämbetsberättelse 1993/94
s. 355) rörande ett ärende om allmän övergång från standarddiesei till
s.k. miljödiesel i Stockholms kommun behandlade jag ingående lagen
(1985:426) om kemiska produkter (LKP) med tonvikt på den grund-
läggande aktsamhetsregeln eller försiktighetsprincipen (5 §) och de
olika tillsynsmyndigheternas kompetensområden. I syfte att renodla
tillsynsreglerna, som jag funnit rent formellt anvisa två i grunden
väsensskilda handlingslinjer — ett straffrättsligt förfarande och ett
grundat på administrativa beslut om förelägganden m.m. med möjlig-
het till överprövning i förvaltningsdomstol — gjorde jag en framställ-
ning till regeringen om slopande av den särskilda strafföreskrift (29 §)
som är direkt knuten till den allmänna aktsamhetsregeln och substitu-
tionsprincipen. Regeringen har nyligen till riksdagen överlämnat pro-
positionen 1994/95:10 Miljöbalk. Regeringens förslag innebär bl.a. att
allmänna aktsamhetsregler med förebild i LKP införs för hela tillämp-
ningsområdet. Beträffande motsvarigheten till 5 § första stycket LKP
föreslås att substitutionsprincipen i fråga om kemiska produkter (och
därmed jämställda varor) bryts ut till en särskild bestämmelse (2 kap. 6
§ förslaget till miljöbalk), som inte straffsanktioneras. Försiktighetsprin-
cipen i övrigt bildar en egen paragraf (2 kap. 2 §) och till denna
knyts en särskild straffbestämmelse avseende miljöfarlig kemikaliehan-
tering (21 kap. 1 §).
Jag finner inte skäl att i detta ärende upprepa de allmänna uttalan-
den av principiell art som jag gjorde i Stockholmsärendet utan begrän-
sar mig till de särskilda aspekter som aktualiseras genom det sätt på
vilket Miljönämnden i Malmö kommun och tjänstemännen vid miljö-
förvaltningen utövat sina tillsynsbefogenheter enligt LKP.
3.2 Inspektionsverksamheten
En framträdande klagopunkt gäller miljöförvaltningens inspektions-
verksamhet. Enligt Kemetyl har tjänstemännen hos förvaltningen kon-
tinuerligt genomfört inspektioner i butikerna och därvid bl.a. hotat
näringsidkarna med straff om de inte slutade marknadsföra tändväts-
kan T-Gul. Inspektionerna skall ha följts upp med hotfulla skrivelser.
Påståendena om otillbörligt uppträdande från de inspekterande
tjänstemännens sida har tillbakavisats i miljönämndens yttrande. Några
konkreta belägg för påståendena har Kemetyl inte angett. Innehållet i
de efterföljande skrivelserna, som Kemetyl lämnat exempel på, ger
enligt min mening inte heller stöd för misstanke att inspektionsverk-
samheten skulle ha haft en otillbörlig inriktning. Med dessa konstate-
randen lämnar jag frågan om sättet för inspektionsverksamhetens be-
drivande.
1995/96:JO1
3.3 Skriftliga uppmaningar
Vad beträffar de från miljöförvaltningen utgående skrivelser som åbe-
ropats av Kemetyl har nämnden i yttrandet framhållit att dessa inte
innehöll något förbud eller föreläggande. Syftet med nämndens beslut
och förvaltningens åtgärder sägs ha varit att på frivillighetens väg
åstadkomma de förändringar i varusortimenten som nämnden ansåg
nödvändiga. Skrivelserna kan enligt nämndens uppfattning närmast
rubriceras som rådgivning. I det av Kemetyl åberopade utlåtandet från
Ole Westerberg anförs att detta strängt juridiskt sett är riktigt. Enighet
synes således föreligga om att fråga inte varit om några reellt eller
förment bindande beslut i rättslig mening.
Det kan här inskjutas att enligt vad jag erfarit det för närvarande
finns två mål anhängiga hos Regeringsrätten, där frågan om överklag-
barhet i fråga om beslut liknande det som miljönämnden här fattat
prövats dels av Kammarrätten i Sundsvall (mål nr 8635- 1993), dels av
Kammarrätten i Göteborg (mål nr 7247-1993). I båda fallen innebär
kammarrätternas beslut att talan har avvisats med hänvisning till att
fråga ej var om ett överklagbart beslut utan endast om rådgivning eller
liknande.
En annan fråga är emellertid hur man skall se på det sätt på vilket
denna rådgivning utövades. Ole Westerberg utvecklar i sitt utlåtande
synpunkter på den faktiska verkan av miljöförvaltningens agerande,
varvid hans uppfattning är att detta i praktiken inneburit ett förbud.
De skrivelser som tillställdes detaljisterna gavs en sådan utformning
— uppmaningar att upphöra att saluföra vissa produkter förenade med
tidsfrister inom vilka detta skulle ha skett och upplysning om att
skrivelserna skulle åtföljas av inspektioner — att de enligt vad som
anförs från Kemetyls sida av adressaterna kom att uppfattas som
förbud för dem att marknadsföra produkterna i fråga. Den faktiska
verkan av skrivelserna sägs ha blivit att Kemetyl tappat distributionen
av T-Gul hos de näringsidkare som kontaktades av miljöförvaltningen.
De s.k. miljökraven på biitvättmedel sägs ha inneburit att endast vissa
särskilt angivna varumärken fick hållas till försäljning. Att förvaltning-
ens agerande lett till dessa effekter har inte ifrågasatts från miljönämn-
dens sida. Ole Westerberg har i sitt utlåtande anfört att uppmaningar
förenade med uttalanden om vad en tillsynsmyndighet förväntar sig
och med förutskickande av inspektioner i realiteten är tvingande, att
företagen i fråga inte synes ha kunnat få miljöförvaltningens uttalan-
den rättsligt prövade, att det här tillämpade systemet inte passar in i
det svenska rättssystemet samt att det ur t.ex. rättssäkerhetssynpunkt
kunde krävas att ett formellt och överklagbart beslut meddelades.
För egen del vill jag i denna fråga anföra följande.
LKP innehåller inte någon föreskrift om när eller hur tillsynsmyn-
digheterna skall eller bör ge råd och anvisningar till dem som hanterar
kemiska produkter. I specialmotiveringen till 16 § lagen (prop.
1984/85:118 s. 52), vilken bestämmelse behandlar tillsynsmyndigheter-
nas befogenheter att besluta om föreläggande och förbud, framhölls
1995/96: JO 1
375
emellertid bl.a. att, liksom varit förhållandet enligt tidigare lagstiftning,
en tillsynsmyndighet vid bristande efterlevnad borde söka nå rättelse
på frivillig väg genom råd och anvisningar.
Även om detta slag av rådgivning inte uttryckligen reglerats i LKP
på sätt som i vissa fall skett i annan lagstiftning på miljö- och
hälsoskyddsområdet (jfr t.ex. 39 § miljöskyddslagen, 1969:387, samt
18 § första stycket hälsoskyddslagen, 1982:1080), har lagstiftaren ändå
uppenbarligen utgått ifrån att rådgivning bör utgöra en del av tillsyns-
myndigheternas verksamhet vid tillämpningen av LKP.
Det är här anledning att åter hänvisa till propositionen med förslag
till miljöbalk (s. 210—212). Där lämnas en redogörelse för rättsutveck-
lingen, som visar att denna gått i riktning mot att utmönstra föreskrif-
ter om rådgivningsskyldighet och uppenbarhetskriterier såsom formel-
la trösklar innan en tillsynsmyndighet får tillgripa föreläggande och
förbud. Beträffande tilllämpningen av gällande rätt och den nya lag-
stiftningen gör regeringen följande uttalanden.
Några remissinstanser har påpekat att det i lagtexten bör föreskrivas en
rådgivningsskyldighet för tillsynsmyndigheten. Enligt regeringens upp-
fattning saknas det emellertid anledning att i miljöbalken införa sär-
skilda regler om myndigheternas rådgivningsverksamhet. En sådan
skyldighet får anses normalt ingå i tillsynsmyndighetens roll utan att
något särskilt lagstöd behövs. Det bör alltså stå tillsynsmyndigheterna
fritt att själva avgöra i vilka sammanhang råd bör meddelas. Denna
bedömning bör givetvis ske med utgångspunkt i överträdelsens art. I
allmänhet bör liksom hittills överenskommelser om rättelse eftersträ-
vas.
1995/96:JO1
Tillsynsmyndigheten skall naturligtvis inte tillgripa mer ingripande
tvångsåtgärder än vad som behövs i varje enskilt fall. Som framgår av
vad som tidigare sagts ingår det i tillsynsmyndighetens normala uppgif-
ter, även om det inte i lagtexten föreskrivs en rådgivningsskyldighet, att
meddela de råd myndigheten finner erforderliga. En tillsynsmyndighet
bör alltid vid bristande efterlevnad försöka nå rättelse på frivillig väg
genom råd och förslag till åtgärder. När däremot den frivilliga vägen
inte är framkomlig bör tillsynsmyndigheten ingripa med föreläggande
och förbud.
Mot bakgrund av det anförda kan sägas att LKP i fall som det
förevarande teoretiskt erbjuder tillsynsmyndigheten tre sätt att ingripa
mot överträdelser:
1. Rådgivning, som förutsätts ske på frivillighetens väg och ha karaktär
av "överenskommelser om rättelse". Det ligger i sakens natur att detta
— allt efter omständigheterna — bör kunna ske på ett mindre form-
bundet sätt än när fråga är om tvångsåtgärder (jfr bestämmelserna i 7
och 14 §§ förvaltningslagen om enkelhet och muntlighet i förfaran-
det).
2. Beslut om föreläggande eller förbud enligt 16 § LKP, som meddelas
utan begagnande av möjligheten att förena detta med vite. Beslutet är
överklagbart (33 § förordningen 1985:835 om kemiska produkter)
och, eftersom beslutet normalt får förutsättas gå parten emot, skall han
underrättas om hur han kan överklaga det (21 § förvaltningslagen).
3. Beslut enligt 2 som förenas med vite.
Det är självfallet angeläget att tillsynsmyndigheten utformar sina
åtgärder i enlighet med något av dessa alternativ. De skriftliga uppma-
ningar som här är i fråga kan emellertid inte utan vidare inordnas i
någon av dessa tre kategorier. De utgör i stället närmast en blandning
av ingripanden enligt typerna 1 och 2 och det kan enligt min uppfatt-
ning starkt ifrågasättas om detta slag av uppmaningar har stöd i
gällande rätt. Beteckningen "uppmaning" saknar anknytning till lag-
stiftarens terminologi i lagtext och förarbeten. Trots att skrivelsen inte
innehåller ett formligt föreläggande eller förbud förmedlar den till
mottagaren intrycket att han är tvingad att vidta de åtgärder som
omfettas av uppmaningen. Tillsynsåtgärder av sådant tvetydigt slag kan
enligt min mening inte accepteras.
När fråga är om rådgivning — en åtgärd som tillsynsmyndighet på
sätt som angetts i proposition 1994/95:10 kan utnyttja för att nå rättelse
på frivillig väg genom överenskommelser — bör det givetvis oavsett
om rådgivningen ges i skriftlig eller muntlig form klart framgå att det
inte handlar om någon form av tvång från tillsynsmyndighetens sida.
Om tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet bedömer det tveksamt om
förutsättningar föreligger att genom rådgivning uppnå en frivillig över-
enskommelse, bör myndigheten avstå från rådgivningsförsök och i
stället meddela ett formligt, överklagbart beslut om föreläggande eller
förbud.
I sammanhanget vill jag göra en allmän rekommendation.
I detta ärende har från olika håll uttryckts ett behov av överpröv-
ning, som kunnat komma till stånd genom överklagande. Det har i sak
handlat om en företeelse där gränserna för tillsynsmyndighetens befo-
genheter och bedömningsgrunderna i sakfrågorna är omdiskuterade.
Om tillsynsmyndigheten i ett sådant fell vill gå mjukt fram men ändå
ge möjlighet att skapa "pilotfall" som kan prövas i högre instans synes
ett beslut av typ 2 (föreläggande eller förbud utan vite) vara en lämplig
väg att välja. Den enskilda parten kan då medverka i processen utan
de ekonomiska risker och andra obehag som är förknippade med
viten. Tillsynsmyndigheten kan i ett senare skede — om det då finns
anledning till det — övergå till beslut av typ 3 (föreläggande eller
förbud med vite).
3.4 Avslutning
Jag har vid min granskning funnit att Miljönämnden i Malmö kom-
mun i sin tillsynsverksamhet enligt lagen om kemiska produkter
använt sig av sådana skriftliga uppmaningar till försäljare av vissa
kemiska produkter (tändvätska och bilvårdsmedel) för vilka stöd i
1995/96:JO1
gällande rätt enligt min bedömning saknas. I anslutning härtill har jag
gjort vissa uttalanden till främjande av en enhetlig och ändamålsenlig
rättstillämpning på området.
Vidare har jag vid min behandling av ärendet noterat att regeringen
i propositionen med förslag till miljöbalk uttalat sig om innebörden av
begreppet tillsyn m.m. (s. 207, 208). Därvid har regeringen även
uttalat att det finns ett utrymme för Miljöorganisationsutredningen att
ytterligare kartlägga och precisera tillsynens omfattning. Detta arbete
pågår.
Vad som framkommit i detta ärende kan möjligen vara av intresse
vid en fortsatt behandling av tillsynsorganisationen och dess funktioner
samt de rättssäkerhetsaspekter som här framträder.
Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till regeringen
(Miljö- och naturresursdepartementet) för kännedom.
(Dnr 1149-1993)
I en anmälan till JO begärde Sibyll Lundblad att JO skulle granska ett
ärende enligt djurskyddslagen som handlagts av Miljönämnden i Sva-
lövs kommun. Hon anförde bl.a. följande.
Den 8 juli 1992 hade hon kontakt med Kurt Nyberg i dennes
egenskap av "miljöordförande och miljöinspektör". Vid samtalet upp-
lyste Kurt Nyberg henne om att "de hade problem med en karl i
kommunen som hade 19 schäferhundar". Kurt Nyberg frågade om hon
kunde följa med och lämna ett utlåtande om hundarna. Två dagar
senare ringde Kurt Nyberg och de bestämde att träffas påföljande dag
för att följas åt till hundägarens hem. Kurt Nyberg uppgav att det blivit
beslutat att nio hundar skulle bort och att tio fick vara kvar. Vid
besöket hos hundägaren fann hon att hundarna levde under svåra
förhållanden och att de var i dålig kondition. Den 12 juli meddelade
hon Kurt Nyberg att hundägaren lämnat två valpar till henne och att
en av de övriga hundarna behövde veterinärvård. Kurt Nyberg hänvisa-
de henne till socialkontoret för ersättning för sådan vård. Hon kontak-
tade socialchefen som lovade att "socialen skulle betala räkningen".
Härefter hade hon flera kontakter med olika veterinärer rörande
hundarna. Senare kontaktade hon miljöchefen Thomas Arnström som
sade att ärendet angående hundarna avslutades i maj månad och att
miljönämnden inte längre var inblandad i ärendet. Det måste ha varit
fel av nämnden att avsluta ärendet eftersom djurägaren inte följde
djurskyddslagens bestämmelser. Kurt Nyberg har sedan ringt till henne
och sagt åt henne att återlämna hundarna till ägaren. Hon påtalade att
missförhållandena rörande hundarna kvarstod. Bl.a. var förvaringsut-
rymmena bristfälliga. Kurt Nyberg svarade då att han inte brydde sig
eftersom hundägaren var vräkt till den sista oktober 1992. Hon har
därefter försökt få ersättning från kommunen för de utlägg hon haft
1995/96: JO 1
378
för hundarna men kommunen har vägrat att betala under åberopande
av att det varit en privat uppgörelse mellan henne och hundägaren.
Vid ett tillfälle erbjöd sig dock kommunen att ersätta henne under
förutsättning att hon skrev på ett avtal där hon intygade att det varit
fråga om en privat uppgörelse. Hon har emellertid inte accepterat
detta. I januari 1993 vräktes hundägaren och i samband härmed
avlivades nio hundar. Kurt Nyberg har känt till missförhållandena i tre
års tid. Genom att inte ingripa har han gjort sig medskyldig till
djurplågeri och till tjänstefel. Hon ifrågasätter i vilken egenskap Kurt
Nyberg agerat i ärendet.
Upplysningar inhämtades per telefon från miljöchefen Thomas Arn-
ström. Han upplyste därvid att miljönämnden endast hade ett ärende
angående de aktuella hundarna. Detta ärende rörde Sibyll Lundblads
krav på ersättning för veterinärvård m.m. Någon annan dokumenta-
tion angående de aktuella hundarna fanns inte.
Från Miljönämnden i Svalövs kommun infordrades utredning och
yttrande. Av yttrandet, som på nämndens uppdrag avgetts av miljöche-
fen Thomas Arnström, framgick bl.a. följande.
Miljöförvaltningen kom i kontakt med hundägaren i och med att en
tjänsteman på socialförvaltningen gjorde miljökontoret uppmärksam
på att det fanns risk för att ca 15 hundar skulle komma att lämnas
utan tillsyn och vård i samband med att hundägaren skulle
avhysas. Miljönämnden skulle kunna bli inblandad om hundägaren
lämnade djuren. En ny bostad till hundägaren kunde emellertid ord-
nas där plats även fanns för tio av hundarna. Kurt Nyberg, som är
djurskyddsinspektör i Svalövs kommun, hade i detta skede inga in-
vändningar mot denna lösning ur djurskyddssynpunkt. Härefter ägde
ett flertal kontakter mellan tjänstemän på socialförvaltningen och Kurt
Nyberg rum. Det var i huvudsak förfrågningar och råd beträffande
hundarna, eftersom socialförvaltningen ansåg att Kurt Nyberg hade en
stor erfarenhet i frågor som berör djurhållning i allmänhet. Det rörde
sig inte om frågeställningar kring lagligheten i de lösningar som skulle
vidtas utan snarare uppfattades Kurt Nyberg som en resurs som fanns
tillgänglig. Socialförvaltningens tjänstemän försökte finna en lösning
på problemet med att nedbringa hundarnas antal till tio. Vid denna
tidpunkt tog Sibyll Lundblad kontakt med Kurt Nyberg i ett annat
ärende och det hela utvecklades på det vis som hon beskrivit inled-
ningsvis i sin anmälan till JO. Den 13 juli 1992 informerade Kurt
Nyberg miljöchefen om sitt samtal med Sibyll Lundblad och om mötet
de haft med hundägaren. Han redogjorde för vad som ägt rum och
uppgav att han i princip enbart förmedlat en kontakt mellan Sibyll
Lundblad och hundägaren och att han sedan lämnat platsen. På fråga
av miljöchefen svarade Kurt Nyberg att miljökontoret inte var inblan-
dat i frågan utan att Kurt Nyberg frågat Sibyll Lundblad om hon
kunde hjälpa hundägaren att placera ut hundar eller försälja hundar så
att fastighetsägarens krav på begränsning av antalet djur kunde uppfyl-
las. Miljöchefen tog härefter kontakt med socialförvaltningen som
hade kontakt med hundägaren. Det bekräftades att en uppgörelse hade
kommit till stånd. 1 början av september kontaktade Sibyll Lundblad
miljöchefen och redovisade klagomål på djurhållningen på den aktuel-
la platsen. Hon redogjorde mycket tydligt för de missförhållanden som
1995/96: JO 1
379
hon uppfattade samt för det skeende hon varit inblandad i. Hon
redogjorde även för missförhållanden sedan tidigare beträffande hund-
ägaren. Det framkom äv^n att det fanns meningsskiljaktigheter mellan
henne och hundägaren samt att hon haft utlägg i form av resor och
veterinärkostnader. Miljöchefen redogjorde för Sibyll Lundblad att
miljönämnden inte hade något ansvar för dessa frågor och att hon
måste lösa dessa omkostnader inom ramen för hennes uppgörelse med
hundägaren. Då hon ansåg detta uteslutet hänvisades hon till att
kontakta en tjänsteman på socialförvaltningen för att få deras ansvar
klarlagt samt att göra klart i vilken omfattning hon kunde agera med
deras stöd. Från socialförvaltningen upplystes det att de tidigare hade
betalt veterinärräkning men att det var ett avsteg eftersom man inte
betraktade hundägaren som en klient. I september erhöll kommunen
en räkning från Sibyll Lundblad. Efter att kontakt tagits med kansli-
chefen i kommunen, socialchefen och biträdande socialchefen tog
miljöchefen kontakt med Sibyll Lundblad och upplyste om att kraven
skulle riktas mot hundägaren. Sibyll Lundblad godtog inte detta,
eftersom hon bedömde att hon agerat på miljönämndens uppdrag.
Företrädare för kommunen hade den uppfattningen att något betal-
ningsansvar för kommunen inte förelåg. Kommunen var emellertid
beredd att göra en överenskommelse där kommunen täckte uppkomna
kostnader under förutsättning att inga ytterligare anspråk skulle ställas
mot kommunen i detta ärende. Sibyll Lundblad avvisade överenskom-
melsen och frågan om betalning var vid tiden för yttrandet till JO
föremål för prövning vid Landskrona tingsrätt. Parallellt utvecklades
frågan till ett vräkningsärende då ägaren till den fastighet som hund-
ägaren bebodde ansåg det vara utsiktslöst att förhållandena på platsen
skulle utvecklas inom rimlig tid i den riktning han önskade. Krono-
fogdemyndigheten hanterade frågan men kontaktade även Kurt Nyberg
för råd angående möjliga lösningar samt miljökontoret för att det
skulle finnas i beredskap för beslut om omhändertagande i det fall
hundägaren lämnade hundarna utan tillsyn. Vid tidpunkten för avhys-
ning var miljöchefen och Kurt Nyberg närvarande. Avhysningen ge-
nomfördes under medverkan av hundägaren. Hundarna togs till hund-
pensionat. Detta bekostades av kronofogdemyndigheten.
JO beslutade härefter att inhämta nytt yttrande från Miljönämnden i
Svalövs kommun. Nämnden ombads besvara följande frågeställningar.
1. När gjordes "miljökontoret uppmärksam" på att det fanns risk för
att ca femton hundar skulle kunna bli lämnade utan tillsyn? Till
vilken tjänsteman lämnades upplysningen i fråga? I vilken egenskap
fick Kurt Nyberg kännedom om saken och i vilken egenskap har han
senare agerat. På vad sätt dokumenterades att miljöförvaltningen upp-
märksammats på frågan och de åtgärder som sedan vidtogs? För det
fall ingen dokumentation skett borde av yttrandet framgå vilka övervä-
ganden som låg till grund för att så inte skedde.
2. Vilka åtgärder vidtogs efter det att Sibyll Lundblad i början av
september 1992 "mycket tydligt" redogjort för Thomas Arnström om
missförhållanden på platsen vad avsåg djurhållningen och på vad sätt
dokumenterades hennes anmälan och därefter vidtagna åtgärder. Om
inga åtgärder vidtogs, borde av yttrandet framgå vilka överväganden
som låg till grund härför.
3. Yttrandet borde även belysa miljönämndens instruktioner och
rutiner för dokumentation av anmälningar rörande djurskyddsfrågor
samt uppläggning av sådana ärenden.
1995/96:JO1
380
Miljönämnden anförde i sitt yttrande bl.a. följande.
Punkt 1 i JO:s PM
Miljökontoret gjordes uppmärksam på ifrågavarande situation genom
att handläggare på socialförvaltningen informerade Kurt Nyberg om att
avhysning var aktuell och därmed en viss risk att hundarna på fastig-
heten ej kunde fä en rimlig tillsyn. Detta skedde i slutet av februari
1992. Kurt Nyberg agerade härefter i egenskap av djurskyddsinspektör
och besökte platsen 1992-03-02. Med hänvisning till följande kommen-
tar kunde Kurt Nyberg göra en bedömning om situationen förändrats
med utgångspunkt från tidigare bedömningar av veterinär, d.v.s. om
ett agerande med utgångspunkt från djurskyddslagen var aktuellt. Kurt
Nyberg gjorde bedömningen att förhållandet beträffande djuren inte
var sådana att ett ingripande var aktuellt.
I mars 1991 erhöll Kurt Nyberg en anmälan om eventuell vanvård
av djur på samma fastighet. Han besökte platsen 1991-03-08. Vid
besöket var också bland annat distriktsveterinär närvarande för att göra
en bedömning om hundarnas status och i fall eventuell vanvård
förelåg.
Veterinären gjorde då bedömningen att ett djur skulle avlivas och
att viss behandling skulle sättas in på en annan hund. Veterinären
gjorde emellertid klart i sin bedömning att någon vanvård ej förelåg
och att hundarna i övrigt var vid god status. Kurt Nyberg delade den
bedömningen. Något skäl till agerande med utgångspunkt från djur-
skyddslagen fanns därmed ej. Miljöchefen informerades därefter om
situationen och vid sammanträde 1991-05-08 i miljönämnden informe-
rades denna om tjänstemännens agerande i frågan samt veterinärens
utlåtande.
Punkt 2 i JO:s PM
Med anledning av den information Sibyll Lundblad lämnade i början
av september 1992 till miljöchefen kontaktade denne Kurt Nyberg och
informerade honom om klagomålen. Kurt Nyberg kontaktade även
distriktsveterinären som gjort flera besök på platsen och hade god
insyn i djurhållningen. Några väsentliga förändringar beträffande dju-
rens status ansågs ej ha skett, däremot var det fler hundar än tidigare
vilket stred mot det avtal som förelåg mellan djurhållaren och hyres-
värden.
Punkt 3 i JO:s PM
Miljönämnden erhåller en regelbunden information från förvaltningen
beträffande djurhållningen i kommunen och i djurskyddsfrågor. Miljö-
nämnden är även aktiv i dessa frågor såtillvida att nämnden besöker
platsen i komplicerade ärenden. Miljökontoret anses också vara en av
de mera aktiva förvaltningarna vad gäller djurskyddsfrågor och bedri-
ver en mycket aktiv tillsynsverksamhet. Miljönämnden har i sina
instruktioner till personalen betonat vikten av förebyggande åtgärder
och lösningar på frivillig grund. Beträffande anmälningar, sker en
kontroll på platsen av djurskyddsinspektören som gör en bedömning
av situationen och rådgör med miljöchefen i de frågor som är av
ärendekaraktär. Miljönämnden blir därefter informerade om handlägg-
ningen och kan därmed lämna synpunkter på den fortsatta hantering-
en. Beslut fattas av nämnden i vederbörlig ordning med besvärshänvis-
ning.
Miljönämnden vill sammanfattningsvis klargöra att denna ställer sig
bakom miljökontorets agerande i denna fråga och att miljönämnden ej
uppfattat denna fråga som ett ärende i det skeende som avses men att
miljönämnden varit väl informerad om utvecklingen ända fram till
1995/96: JO 1
381
den andra avhysningen. Det har bland annat framförts att nämnden
skulle fattat något beslut om att endast 10 hundar fick finnas på den
nya platsen. Något sådant beslut har nämnden aldrig tagit, däremot
innefattas detta krav i hyreskontraktet vilket också redovisats i kontakt
med Sibyll Lundblad och som även bekräftats vid tingsrättsförhand-
lingar av berörda parter. Vid nämnda tingsförhandlingar styrkte även
hundägaren miljönämndens uppfattning i denna fråga nämligen att
den situation som uppstått grundade sig på en uppgörelse mellan två
civila parter utan eventuellt ingripande från någon myndighet. Nämn-
den finner det orimligt att en fullödig dokumentation kan upprättas i
alla de kontakter som tas mellan olika parter i djurskyddsfrågor, i
synnerhet ej i sådana sammanhang där bedömning gjorts att det ej
föreligger fråga om myndighetsingripande och där oberoende expertis
gjort samma bedömning.
Miljönämnden klarlade även att det yttrande som tidigare avgivits i
frågan även representerade miljönämndens uppfattning av händelseför-
loppet, och att tjänstemän och förvaltning agerat efter de intentioner
som nämnden haft i denna fråga.
Sibyll Lundblad tog del av miljönämndens yttrande. Hon vidhöll
därvid sin anmälan samt anförde att hon fann det anmärkningsvärt att
inga handlingar hade diarieförts i ärendet hos miljönämnden. Vidare
bifogade Sibyll Lundblad en dom från Landskrona tingsrätt i vilken
hon tilldömts ersättning av Svalövs kommun för kostnader avseende
hundarna.
I beslut den 21 november 1994 anförde JO Wahlström följande.
Miljönämnden har i sina yttranden anfört att nämnden endast har ett
ärende rörande de aktuella hundarna och att det ärendet rör Sibyll
Lundblads krav på ersättning. Någon ytterligare dokumentation angå-
ende vad som förevarit föreligger inte. Nämnden har även anfört att
den "finner det orimligt att en fullödig dokumentation kan upprättas i
alla de kontakter som tas mellan olika parter i djurskyddsfrågor, i
synnerhet ej i sådana sammanhang där bedömning gjorts att det ej
föreligger fråga om myndighetsingripande och där oberoende expertis
gjort samma bedömning".
Av miljönämndens yttranden framgår vidare att djurinspektören
Kurt Nyberg besökt platsen för att bedöma hundarnas status. Besöket i
mars 1991 var föranlett av en anmälan till miljökontoret rörande
missförhållanden på platsen. Vid detta besök var även veterinär närva-
rande. I anledning av Sibyll Lundblads anmälan i september 1992
synes ingen inspektion av hundarna ha ägt rum. Däremot har det
uppgivits att Kurt Nyberg haft kontakt med veterinär och diskuterat
hundarnas situation. Ingripande enligt djurskyddslagen har bedömts
inte vara aktuellt.
För förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden gäller för-
valtningslagens (1986:223) bestämmelser. I 15 § stadgas följande. Upp-
gifter som en myndighet far på annat sätt än genom en handling och
1995/96:JO1
382
som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av
myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon en-
skild.
Frågan inställer sig då om miljönämndens agerande är att bedöma
som handläggning av ett ärende eller om det endast varit fråga om ett
s.k. faktiskt handlande. I förarbetena till äldre förvaltningslagen (prop.
1971:30 s. 315) sägs nämligen att myndigheternas s.k. faktiska handlan-
de faller utanför paragrafens tillämpningsområde. Var gränsen går
mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande far avgöras
från område till område. I propositionen belyses skillnaden mellan de
olika typerna av verksamhet genom följande exempel. Hållandet av en
lektion i en skola eller utförandet av en operation på ett sjukhus kan
enligt normalt språkbruk inte betecknas som handläggning av ett
ärende. Uppkommer däremot fråga om disciplinär bestraffning av en
skolelev eller om en patients debitering för sjukhusvård föreligger ett
ärende som skall behandlas av förvaltningsmyndigheten. Dessa uttalan-
den får alltjämt anses äga tillämplighet. Förenklat kan man utttrycka
saken så att förvaltningslagen är tillämplig i myndigheternas beslutan-
de verksamhet (Hellners—Malmqvist; Nya förvaltningslagen, 3:e uppla-
gan 1991, s. 49).
Om en utomstående hos en myndighet som har att utöva tillsyn
enligt djurskyddslagen gör en anmälan om förhållanden vilka den
utomstående anser utgöra vanvård av djur, anhängiggörs genom anmä-
lan ett förvaltningsärende hos myndigheten. Jag vill, med anledning av
vad miljönämnden anfört i yttrandet, särskilt understryka att det
förhållandet att en sådan anmälan — sedan de anmälda förhållandena
närmare utretts — inte föranleder något nämndens ingripande självfal-
let saknar betydelse vid bedömningen av om fråga är om ett ärende i
förvaltningslagens mening eller inte. Det kan tilläggas att även i de fall
nämnden på eget initiativ inleder tillsyn enligt djurskyddslagen ett
sådant ärende anhängiggörs.
De ärenden som väcktes dels genom en anmälan till miljökontoret i
mars 1991, dels genom Sibyll Lundblads anmälan till Kurt Nyberg i
september 1992 angick ytterst frågan om nämnden skulle ingripa mot
djurhållaren med stöd av djurskyddslagens föreskrifter. Ärendena an-
gick alltså myndighetsutövning mot enskild. Förvaltningslagens be-
stämmelser blev därmed tillämpliga vid ärendenas handläggning och
regeln i 15 § om skyldighet att anteckna uppgifter som kan ha
betydelse för utgången i ett ärende skulle ha efterkommits.
Vad som skulle ha antecknats, dokumenterats, i tillsynsärendena är
sådant som handläggarens — Kurt Nybergs — iakttagelser vid besök på
platsen, liksom de uppgifter som lämnades av den veterinär han
kontaktade. Även de uppgifter om hundhållningen som den förste
anmälaren resp. Sibyll Lundblad lämnade skulle ha antecknats. Bris-
ten på dokumentation har fatt till följd att handläggningen av ärende-
na inte kan följas och att parts — hundägarens — rätt enligt 16 §
förvaltningslagen att fa ta del av det som tillförts ärendet inte skulle
kunna tillgodoses.
1995/96: JO 1
383
Ett hos en myndighet anhängiggjort ärende skall avslutas genom ett
beslut av något slag, fattat av nämnden eller någon nämndens delegat.
Även ett sådant beslut skall dokumenteras. Såvitt framgår av utred-
ningen i ärendet saknas även beslutsdokumentation i de här aktuella
ärendena.
Det sätt på vilket miljönämnden handlagt här ifrågavarande ärenden
kan inte undgå allvarlig kritik. Jag vill tillägga att jag finner den
inställning till sin dokumentationsskyidighet som miljönämnden redo-
visat i yttrandet mycket förvånande. Som ovan framgått står den i klar
strid med gällande lag. Jag förutsätter att nämnden nu vidtar erforder-
liga åtgärder för att bringa handläggningen av förvaltningsärenden i
överensstämmelse med vad som i här diskuterat hänseende följer av
bestämmelserna i förvaltningslagen.
Sibyll Lundblad har gjort gällande att Kurt Nyberg trots kännedom
om missförhållandena inte ingripit och att han därmed gjort sig
skyldig till djurplågeri och tjänstefel. Av miljönämndens yttrande
framgår att Kurt Nyberg rådgjort med veterinär och att de gjort den
bedömningen att något ingripande enligt djurskyddslagen inte var
påfordrat. Någon dokumentation avseende händelseförloppet och gjor-
da ställningstaganden finns inte att tillgå, vilket som ovan nämnts
utgör en allvarlig brist. Det finns dock inget som talar för att ytterliga-
re utredningsåtgärder från min sida skulle bringa klarhet i saken.
Härtill kommer att JO:s granskning främst gäller tillämpningen av
gällande förfaranderegler och att JO inte brukar pröva myndigheternas
ställningstaganden i de sakfrågor som det ankommer på dem att
avgöra. Jag finner därför inte skäl till ytterligare utredning i denna
fråga.
Sibyll Lundblads anmälan i den del den avser ersättningsanspråk har
varit föremål för prövning i allmän domstol varför denna fråga inte
föranleder någon JO:s åtgärd.
1995/96: JO 1
1995/96:JO1
(Dnr 4523-1994)
I en anmälan till JO anförde Asa och Ove Brolin att deras son, som
vid tillfället var nio år, under en slöjdlektion vid Centralskolan i
Norberg den 2 juni 1994 fick en del av vänster pekfinger avslitet i en
borrmaskin. Skolan hade ännu den 27 juli 1994 inte anmält olyckan
till yrkesinspektionen, varför de själva gjorde en anmälan och begärde
att händelsen skulle utredas.
Skolan hade också i övrigt brustit i sin uppföljning av olyckan. Den
aktuella maskinen var ständigt kopplad till huvudström, och manö-
verspaken för elströmmen var helt utsliten och glappande. Spaken var
dessutom felaktigt placerad. En lärare meddelade dem att manöverspa-
ken glappat i flera år, men ansåg att det inte var så farligt, eftersom
man kände till förhållandet. — Under höstterminen tillsattes en ny
rektor för låg- och mellanstadierna. Åsa och Ove Brolin sammanträffa-
de med rektorn den 24 november. Rektorn blev bestört över vad som
hänt och kontaktade rektorn för högstadiet, i vars slöjdlokal olyckan
inträffat, samt skolchefen i kommunen. Samma dag konstaterades att
maskinens brister inte avhjälpts. Rektorerna och skolchefen lovade att
så skulle ske inom två veckor, men Åsa och Ove Brolin krävde att
maskinen skulle stängas av omedelbart. Ännu vid tiden för anmälan
till JO, den 13 december 1994, hade emellertid ingenting hänt.
Yttrande infordrades från Barn- och utbildningsnämnden i Norberg,
vilken anförde följande.
Inför läsårsavslutningen vårterminen 1994 inträffade en olycka i trä-
slöjdsalen på Centralskolan i Norberg.
En elev i åk 3 stoppade upp ett finger i borrchucken på en
pelarborrmaskin och startade samtidigt maskinen med andra handen.
Fingret i chucken slets av och pojken fördes till läkare.
Anmälan om att en olycka inträffat i slöjdsalen gjordes inte på
vederbörligt sätt, dvs att läraren tar kontakt med sin rektor och denne
tar ansvar för handläggningen. Detta berodde på två olyckliga omstän-
digheter. Olyckshändelsen inträffade då undervisande slöjdlärare arbe-
tade sin sista arbetsvecka innan han gick i pension och dessutom var
ansvarig rektor sjukskriven. Dessa två omständigheter gjorde att ingen
tog ansvar för handläggningen av ärendet.
Anmälan gjordes dock till vaktmästare att översyn av maskinen
ifråga skulle göras av en elfirma, i vårt fall, Norbergs Elverk.
385
25 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
Yrkesinspektionen har genom åren varit och besiktigat slöjdsalarna
och ej kommit med några anmärkningar. Pelarborrmaskinen är ca 15
år gammal och uppfyller kraven på säkerhet som gällde då den
inköptes. Dock har vi vid besiktning efter olyckan konstaterat att det
är för enkelt att starta maskinen för eleverna och att maskinens
elstyrning måste ses över. Samtliga maskiner i slöjdsalar och teknikin-
stitution har sedermera ändrats för att förebygga att liknande olyckor
skall upprepas.
Då föräldrarna tog kontakt med skolledningen hösten 1994 besluta-
des att borrmaskiner ej fick användas av elever före ändring av start-
och stoppfunktioner. Dessutom togs samma dag kontakt med yrkesin-
spektionen i Västerås (Leif Råsmalm) och olyckan anmäldes. Yrkesin-
spektör Leif Råsmalm lovade att komma till Norberg och kontrollera
säkerheten i slöjdsalarna.
Vi beklagar det inträffade men vill från förvaltningsledningens sida
påpeka att vi arbetar målmedvetet med att förbättra arbetsmiljön för
elever och anställda.
Åsa och Ove Brolin kommenterade remissvaret.
Därutöver granskade JO Yrkesinspektionens i Västerås distrikt akt i
ärendet.
I beslut den 24 maj 1995 anförde JO Wahlström följande.
Det åvilar ledningen för en skola att se till att skolarbetet planläggs
och anordnas så att det kan utföras i en sund och säker miljö. Detta i
och för sig självklara åliggande har lagfästs genom 2 kap. 2 § arbets-
miljölagen (1977:1160), vilken sedan den 1 juli 1991 gäller för alla
som genomgår utbildning (1 kap. 3 § arbetsmiljölagen). I 2 kap. 5 §
stadgas att maskiner, redskap och andra tekniska anordningar skall
vara så beskaffade och placerade och brukas på sådant sätt, att betryg-
gande säkerhet ges mot ohälsa och olycksfall. Enligt 3 kap. 2 § skall
arbetsgivaren — varmed i detta fall förstås skolledningen — vidta alla
åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren — eleven —
utsätts för ohälsa eller olycksfall. Lokaler samt maskiner, redskap,
skyddsutrustning och andra tekniska anordningar skall enligt bestäm-
melsen underhållas väl. Det åligger också arbetsgivaren — skolledning-
en — att se till att arbetstagarna — eleverna — upplyses om de risker
som kan vara förbundna med arbetet och att förvissa sig om att de har
den utbildning som behövs och vet vad de har att iaktta för att undgå
riskerna i arbetet (3 kap. 3 §).
Det ställs naturligen särskilt stora krav i de nu diskuterade hänseen-
dena, när lågstadieelever skall bruka maskinell verkstadsutrustning.
För att en betryggande säkerhet skall kunna upprätthållas måste såväl
den tekniska utrustningen som tillsynen över eleverna hålla en hög
nivå. Den tragiska olycka som drabbade anmälarnas son visar att det
brustit i dessa avseenden.
Olyckshändelsen inträffade den 2 juni 1994. Eleverna tilläts emeller-
tid använda den bristfälliga maskinen ända till dess Åsa och Ove
Brolin den 24 november 1994 påyrkade att den skulle tas ur använd-
1995/96:JO1
386
ning. De tekniska förändringar som olyckan föranledde vidtogs inte
förrän därefter. Sådana åtgärder som nu sagts borde självfallet ha
vidtagits omedelbart sedan olyckan inträffat.
Olyckshändelsen får vidare enligt min mening anses ha förorsakat
en så svår personskada att det hade ålegat skolledningen att enligt 2 §
arbetsmiljöförordningen (1977:1166) anmäla den till yrkesinspektion-
en. Det kan för tydlighetens skull tilläggas att denna anmälningsskyl-
dighet föreligger även om skyldighet att anmäla arbetsskada till allmän
försäkringskassa inte finns.
Att anmälan inte gjordes eller andra åtgärder inte vidtogs i anslut-
ning till olyckan har av Barn- och utbildningsnämnden förklarats med
att slöjdläraren arbetade sin sista arbetsvecka innan pensionering och
att den ansvarige rektorn var sjukskriven. Vad som sålunda anförts
utgör enligt min mening inte någon godtagbar förklaring till att
åtgärderna inte vidtogs.
Jag är således kritisk till skolledningens handlande när det gäller
såväl säkerheten i slöjdsalen före olyckan som bristen på åtgärder efter
denna.
(Dnr 1830-1993)
I en anmälan till JO begärde Mari Ann Johansson, som ombud för
föräldrarna till en elev i Östra Ersbodaskolan i Umeå kommun, att JO
skulle granska skolans handläggning av en uppkommen misstanke om
att eleven utsatts för övergrepp i hemmet.
Flickan, som är född år 1982, började på skolan i februari 1992. En
träff ordnades med speciallärare från den gamla och den nya skolan
och med föräldrarna. Det diskuterades hur man skulle fortsätta med
läsinlärningen för att stimulera henne på bästa sätt. Föräldrarna höll
kontakt med klassläraren och enligt henne gick det bra för flickan.
Den 7 april 1992 kallades föräldrarna till skolan. Närvarande var
klasslärare, skolkurator, speciallärare samt senare även skolpsykologen.
Föräldrarna visades ett utdrag av en berättelse som skulle vara skriven
av flickan, som emellertid inte var skrivkunnig. Skolpersonalen redo-
visade sin tolkning av berättelsen och visade en ännu inte underskri-
ven anmälan till socialtjänsten. Enligt denna kunde det inte uteslutas
att flickan blivit utsatt för sexuella övergrepp. Skolpersonalen uttalade
sig rent kränkande mot föräldrarna. Bland annat sade de: "Föräldrar
erkänner ju aldrig" och "Om ni blir frikända så är ju ingen skada
skedd." Följande dag försökte de från skolan få en kopia av anmälan
till socialtjänsten, men blev hänvisade till denna.
Socialtjänstens utredning avslutades i augusti 1992. En dag i början
av oktober 1992 var flickan i skolan som vanligt och beräknades vara
hemma strax efter kl. 14. Modern var hemma den dagen. Strax innan
1995/96:JO1
387
kl. 14 anlände personal från socialförvaltningen och meddelade att
skolan lämnat in en ny anmälan om incest i hemmet, och att utred-
ning borde ske på BUP. Någon handling som visade att så skulle ske
hade personalen emellertid inte. Modern ville att man skulle avvakta
tills flickan kommit hem. Hon kom emellertid inte. Socialtjänstperso-
nalen lämnade bostaden och kom åter kl. 17 med ett beslut om
omhändertagande. Flickan hade mot sin vilja kvarhållits i skolan hela
eftermiddagen och fördes därifrån direkt till BUP, dit hon anlände
ungefär kl. 18. Hon var då skräckslagen och mycket nedstämd.
Flickan berättade om den dag då hon blev omhändertagen. Under
en rast på förmiddagen hade en specialpedagog tagit med henne till
skolsköterskan. Skolsköterskan gick för att ringa medan specialpedago-
gen skrev i en bok i vilken hon brukade skriva ner flickans sagor.
Flickan ville gå till en lektion men hölls kvar och blev fotograferad.
Hon fick inte heller gå hem. Hon försökte ta sig ut flera gånger men
hindrades.
Utredningen på BUP mynnade ut i att inga tecken fanns på att
flickan blivit utsatt för övergrepp, men att hon intellektuellt och
känslomässigt befann sig på en 4—5-årings nivå, varför BUP rekom-
menderade särskola för henne. Socialtjänstens utredning var avslutad.
Flickan var tillbaka på Östra Ersbodaskolan och denna hade enligt
föräldrarna tagit kontakt med dem på ett bra sätt för att stötta flickan i
hennes skolgång.
Utredning och yttrande infordrades från skolstyrelsen. I yttrandet
skulle särskilt belysas vilka kontakter som förekommit mellan skolan
och föräldrarna och kvarhållandet av flickan i skolan den dag omhän-
dertagandet beslutades. Skolstyrelsen överlämnade som sitt yttrande
skolans redovisning av ärendet. Rektorn för Ersboda rektorsområde
hade anfört följande.
|Flickan| började på Östra Ersbodaskolan 1992-02-03. I det arbetslag
som arbetar i klassen finns klasslärare, speciallärare och en specialpe-
dagog. Dessa lärare har till uppgift att undervisa eleverna.
Specialpedagogen har arbetat ca. 4—5 veckotimmar i klassen och då
oftast med matematik och svenska.
Under lektionerna i svenska har eleverna läst och skrivit egna sagor
och berättelser. Specialpedagogens roll i klassen har då varit att stötta
och hjälpa de barn som haft behov av detta.
Eftersom |flickan| har haft stora problem med att lära sig läsa och
skriva har vi från skolans sida sett som vår skyldighet att på bästa
möjliga sätt ge henne den hjälp hon har rätt till.
Ett vanligt och naturligt led i barns läsutveckling är att rita bilder,
skriva och berätta till. Kan inte barnet själv skriva ner sin berättelse far
det hjälp med detta. Barnet får då kopplingen mellan det talade ordet
och det som skrivs ner, samt förstår texten eftersom det är för barnet
kända ord.
Det är utifrån bla denna kunskap, om hur barn lär sig läsa, vi från
skolans sida stöttat |flickan| när det gällt hennes läsinlärning.
1995/96: JO 1
388
Under arbetet med att hjälpa |flickan| lära sig läsa framkom i
hennes berättelser uppgifter som föranledde anmälan enligt § 71 Soci-
altjänstlagen för utredning.
I denna lag finns en skyldighet för skolan, att genast vid kännedom
om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en
underårigs skydd, anmäla detta.
Detta gjordes första gången 1992-04-07.
Under höstterminen -92 framkom ytterligare saker i hennes berättel-
ser, som gjorde att en ny muntlig anmälan gjordes den 30/9-92.
Vi avvaktade åtgärder från socialförvaltningen, men eftersom besked
dröjde gjordes polisanmälan den 5/10-92.
Den 7/10-92 hölls ett möte i "den sk. akutgruppen". I denna ingår
tjänstemän från socialtjänsten, barnpsykiatriska kliniken, barnhälsovår-
den, åklagare och polis. Anmälan ansågs motiverad.
Polisförhör hölls med (flickan] den 8/10-92, varefter socialtjänsten
gjorde hembesök för att få till stånd en på frivillig grund gjord
utredning på Barnpsykiatriska kliniken.
|Flickan| var kvar i skolan tills det var klart att hon kunde föras till
BUP-kliniken. Genom att frivillighet inte kunde uppnås utan omhän-
dertagande enligt § 6 LVU från socialtjänstens sida måste vidtagas,
ansåg socialtjänst och skola det lämpligast för |flickan| att stanna kvar i
skolan.
Detta gjorde också att det tog längre tid än normal skoldag, vilket
hade undvikits om frivillighet hade gått att uppnå.
Skolans kontakter med hemmet redovisas i bilaga skriven av klasslä-
rare och speciallärare.
Undertecknad och sko len hetschefen har varit informerade om ären-
det hela tiden.
Redogörelsen för kontakterna mellan skolan och föräldrarna har un-
dertecknats av klassläraren och en speciallärare. För den 7 april 1992
hade följande antecknats.
Föräldrasamtal angående anmälan
1995/96:JO1
Vi, som också undertecknat anmälan, presenterade anmälan för föräld-
rarna. Vi poängterade med eftertryck att det handlade om en misstan-
ke, att det kunde ligga långt tillbaka i tiden, att det kunde röra sig om
en enstaka händelse samt att ingen speciell person pekades ut.
Under samtalets gång förklarade vi ett flertal gånger vår anmälnings-
skyldighet.
Enl "utredningen" framkom att föräldrarna var i chocktillstånd vid
detta möte och vi upplevde att vi ej nådde föräldrarna med vår
information.
I anmälan fanns ett sakfel, som också påpekades för föräldrarna.
Citat ur anmälan: "den berättelse som |flickan| nu har berättat och
skrivit för en lärare", ska rättas till "den berättelse som |flickan| nu
har berättat och nedtecknats av en lärare".
Skolsköterskan uppgav vid telefonsamtal med föredraganden hos JO i
huvudsak följande om vad som tilldrog sig i skolan den 8 oktober
1992.
Förhöret med flickan skulle hållas på skolan för att hon inte skulle
behöva åka någonstans. Den polis som skulle hålla förhöret kom till
skolan på morgonen. Special läraren hämtade flickan enligt instruktion
från polisen. Det hela var väldigt väl genomtänkt dagen innan för att
389
det skulle bli skonsamt för flickan. Skolsköterskan och två tjänstemän
från polisen, varav en filmade, var där. Ingen från socialtjänsten var
närvarande.
Skolsköterskan kan inte säga hur lång tid förhöret pågick. Det var
polisen som höll förhöret och sköterskan var endast med som stöd.
Flickan var aldrig motvillig att tala med polisen. Saken sköttes bra och
flickan var inte uppriven.
Efter förhöret arbetade skolan helt i samråd med socialassistenterna.
De kunde i detta läge inte säga att flickan, som slutade skolan klockan
1 eller halv 2, skulle gå hem. Socialtjänsten gick hem till modern.
Då socialtjänsten kom till bostaden var flickans pappa inte hemma.
Mamman ville inte gå med på någonting förrän han hade kommit.
Socialtjänsten sökte pappan. Under tiden var flickan hos skolsköters-
kan och specialpedagogen. Sköterskan ringde socialtjänsten hos famil-
jen. De hade kontakt hela eftermiddagen. Flickan var kvar i skolan i
samråd med socialtjänsten eftersom det var kaotiskt hemma. Sköters-
kan förklarade för henne vad som skulle hända. Flickan var ömsom
ledsen och tog ömsom till sig förklaringen och var lugn. Hon ville
emellertid gå hem.
Skolsköterskan ringde och sade att flickan ville hem vid tre-fyrati-
den. Hon klarade inte att motivera flickan att vara kvar. Flickan
sprang vid något tillfälle iväg i korridorerna, men specialpedagogen
kom ikapp henne.
Socialtjänsten fann inte pappan förrän kl. 17. Då kom två tjänste-
män från socialtjänsten till skolan och tog med flickan och specialpe-
dagogen till BUP. Pappan hade gått med på en BUP-kontakt och
föräldrarna var där. Socialtjänsten var aldrig i skolan innan hämtning-
en.
I beslut den 30 september 1994 anförde JO Wahlström följande.
Mari Ann Johansson har inledningsvis vänt sig mot det möte som
hölls i anslutning till den första anmälan, i april 1992. Hon har anfört
att skolpersonalen synes ha utgått från att övergrepp skett, utan att
först lyssna på föräldrarna. Dessa har om mötet berättat att skolperso-
nalens framtoning var rent kränkande. Replikerna "Föräldrar erkän-
ner ju aldrig" och "Vi måste göra detta för att om det skulle framkom-
ma sen att ..." och "Incest är ju ganska vanligt inom ..." och "Om ni
blir frikända är ju ingen skada skedd" har återgivits. Föräldrarna har
anfört att de hamnade i ett chocktillstånd.
När föräldrar far besked om en sådan här misstanke, som naturligen
måste uppfattas som riktad mot dem, torde det vara oundvikligt att de
både känner sig kränkta och chockade. Det fordras självfallet både
omsorg och varsamhet från dem som framlägger misstanken.
I skolstyrelsens utredning och yttrande har föräldrarnas uppgifter
om skolpersonalens repliker inte bemötts. Detta är i sig anmärknings-
värt. Replikerna har emellertid i anmälan återgivits med en sådan
konkretion och har en sådan autentisk prägel att jag måste utgå från
att de har fällts. De har enligt min mening varit ytterst olämpliga.
En annan sak är om mötet överhuvudtaget borde ha hållits. Skol-
personalen har ansett misstankarna motivera en anmälan till social-
tjänsten och i förlängningen av detta ligger självfallet en möjlig polisut-
redning. En information i förväg till den som kan misstänkas vara
1995/96: JO 1
390
förövare försämrar polisens möjligheter till en god utredning. I sam-
manhanget kan förtjäna att återges vad Socialstyrelsen i detta avseende
anför under rubriken Hur anmäler man misstanke om sexuella över-
grepp — Information till föräldrarna: "En bedömning måste göras
beträffande hur och när vårdnadshavaren/na skall informeras om inne-
hållet i anmälan. Bedömningen sker utifrån barnets behov av skydd,
utredningsskäl m m. Dessa bedömningar bör göras av socialsekreterar-
na vid individ- och familjeomsorgen som har den samlade kunskapen
och som samordnar olika myndigheters insatser." Socialstyrelsen un-
derstryker även då det är tal om barnomsorgens åtgärder vid misstanke
om övergrepp att "barnomsorgspersonal i regel inte bör informera
föräldrarna" (Sexuella övergrepp mot barn, Allmänna råd från social-
styrelsen 1991:3 s. 59 och 85).
Något formellt hinder mot att skolan meddelar föräldrarna om en
uppkommen misstanke finns visserligen inte, men jag vill som min
mening uttala att sådan information inte bör ske utan att saken noga
övervägts, och att det kan vara lämpligt att skolan — under hänsynsta-
gande till gällande sekretess — rådgör med socialtjänsten innan föräld-
rarna underrättas. Ett sådant handlingssätt ligger i linje med det som
rekommenderas av Socialstyrelsen.
I den anmälan som föräldrarna visades hänvisades till "den berättel-
se som |flickan| nu har berättat och skrivit för en lärare", vilket enligt
yttrandet till JO skall rättas till "den berättelse som |flickan| nu har
berättat och nedtecknats av en lärare". Detta sakfel påpekades enligt
yttrandet för föräldrarna vid mötet den 7 april 1992. Den anmälan
som sändes till socialtjänsten, och som inkom dit den 8 april, innehål-
ler emellertid fortfarande den felaktiga texten, och någon rättelse har
enligt vad som framgår av socialtjänstens akt i ärendet inte inkommit
dit.
Sakfelet i anmälan är inte betydelselöst. När det skall utredas om
sexuella övergrepp förekommit mot ett barn, och utredningen skall ta
sitt avstamp i en berättelse från barnet, måste det kunna få avgörande
betydelse om berättelsen skrivits ned av barnet självt eller om det är en
annan person som nedtecknat en muntlig berättelse av barnet. Rättel-
sen borde självfallet omgående ha gjorts i själva anmälningshandlingen
så snart felet observerats. Som det nu blev kom den i stället att
glömmas bort hos någon av myndigheterna.
Föräldrarna har enligt uppgift vänt sig till skolan dagen efter samta-
let och begärt att få en kopia av anmälan, men blivit hänvisade till
socialtjänsten. Anmälan hade vid detta tillfälle expedierats från skolan
och senast därigenom blivit en allmän handling. Ett exemplar av
anmälan borde enligt allmänna regler ha bevarats vid skolan (denna
har ju annars avhänt sig en allmän handling) och föräldrarnas begäran
om utfående av denna borde ha behandlats enligt reglerna i 2 kap.
tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100). Innebörden av
dessa regler är såvitt nu är ifråga sammanfattningsvis att föräldrarna
borde ha fått den begärda kopian av anmälan. Någon sekretess gent-
emot dem kunde inte föreligga eftersom de ju fått läsa anmälan redan
innan den expedierats.
1995/96:JO1
391
Mari Ann Johansson har också vänt sig mot att flickan kvarhölls på
skolan den dag då omhändertagandebeslutet fattades. Av utredningen
får anses framgå att socialnämndens omhändertagandebeslut fattades
först efter den tidpunkt då flickans schemalagda skoldag var avslutad.
En socialförvaltning har rätt att mot vårdnadshavarens vilja vidta
åtgärder med ett barn. Åtgärderna kan bestå i sådant som läkarunder-
sökning eller bestämmande om var barnet skall vistas. En absolut
förutsättning för att detta skall fa ske mot vårdnadshavarens vilja är
emellertid att barnet enligt särskilt beslut skall beredas vård enligt
lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller att
beslut om omhändertagande har fattats enligt den lagen. Så hade inte
skett under en del av den tid som flickan efter sin ordinarie skoldag
kvarhölls på skolan.
Det är emellertid inte socialtjänsten som med eller utan rätt kvar-
hållit flickan. Det har i stället skett genom åtgärder av skolans perso-
nal. Av yttrandet framgår att polisförhör hölls med flickan i skolan,
men också att detta var avslutat redan vid den tidpunkt då socialtjäns-
tens personal gjorde sitt första besök hos föräldrarna. Flickan har alltså
inte kvarhållits i anledning av polisförhör.
Har då skolan kunnat grunda kvarhåilandet av flickan i hennes
skolplikt?
Barn som är bosatta i Sverige har skolplikt enligt föreskrifterna i
3 kap. skollagen (1985:1100). Skolplikten medför en skyldighet för
barn som fullgör denna inom det offentliga skolväsendet att delta i den
verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen. Det
finns även en möjlighet att låta ett skolbarn stanna i skolan utöver vad
som motiveras av själva utbildningens krav. I 6 kap. 24 § grundskole-
förordningen (1988:655) ges en möjlighet för en lärare att av discipli-
nära skäl låta en elev under uppsikt stanna i skolan högst en timme
efter skoldagens slut. Elevens skyldighet att underkasta sig denna
"kvarsittning" måste därvid anses följa av skolplikten.
Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn skall se till att
barnet fullgör sin skolplikt. Om barnet inte fullgör sin skolgång och
detta beror på att elevens vårdnadshavare inte har fullgjort den nämn-
da skyldigheten får skolstyrelsen förelägga vårdnadshavaren vite. Ett
sådant vite — vilket inte får förvandlas till Sngelse — är det enda
tvångsmedel som står skolledningen till buds då en elev inte fullgör sin
skolplikt. Någon möjlighet för skolan att genom fysiskt tvång, via
handräckning eller på annat sätt, transportera en elev till skolan eller
att kvarhålla eleven där, har inte givits.
Såväl flickan själv som hennes vårdnadshavare önskade att hon
skulle gå hem men hon hindrades alltså att göra det. Det enda som —
välvilligt — skulle kunna tolkas som ett åberopande av en rättsgrund
för detta kvarhållande är rektorns upplysning att "det tog längre tid än
normal skoldag". Jag utgår dock från att skolstyrelsen inte anser att
vad som förekommit skall uppfattas som ett inslag i flickans skoldag.
Inte heller torde skolstyrelsen vilja hävda att kvarhåilandet var avsett
att utgöra ett disciplinärt förfarande mot flickan enligt 6 kap. 24 §
grundskoleförordningen. Kvarhåilandet har alltså inte kunnat grundas
1995/96: JO 1
392
i flickans skolplikt och även om så varit fallet har skolan, som ovan
framgått, inte haft rätt att mot elevens och vårdnadshavarens vilja hålla
henne kvar genom fysiskt tvång. Att sådant tvång har förekommit har
flickan berättat om, och det far även anses framgå av de uppgifter
skolsköterskan lämnat. Saken har heller inte förnekats av skolstyrel-
sen.
Av utredningen framgår att "socialtjänst" och "skola" ansåg det
lämpligast att flickan stannade kvar i skolan, eftersom hennes vård-
nadshavare inte frivilligt gick med på föreslagna åtgärder. Kvarhåilan-
det synes sålunda grundat enbart på bedömningen att det var olämpligt
att flickan gick hem. Jag måste här göra helt klart att, även om
personalen hade haft fog för sin uppfattning att det var olämpligt att
flickan gick hem, utgjorde detta förhållande ingen rättslig grund för att
hålla kvar henne mot hennes och vårdnadshavarens vilja. Någon
annan grund som gett skolan rätt att hålla kvar flickan kan jag heller
inte finna. Kvarhåilandet har alltså varit rättsstridigt. Det är uppenbart
att skolans ledning och senare skolstyrelsen inte ens övervägt de
rättsliga förutsättningarna för det tvång mot flickan som förekommit,
något som givetvis är helt oacceptabelt.
Med dessa kritiska uttalanden avslutar jag ärendet här, men vill
tillägga följande.
Chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh har i ett beslut den 18
augusti 1994, dnr 1654-1993, avhandlat frågan om de rättsliga förutsätt-
ningarna för inställelse av ett barn till förhör och läkarundersökning
under en brottsutredning utan vårdnadshavarens samtycke. I beslutet
anförde ChefsJO att man bör överväga att komplettera lagstiftningen
vad gäller underåriga målsägandes ställning i förundersökningsförfa-
randet. Ett sådant arbete bör enligt ChefsJO inriktas på att fa till stånd
en särskild lag som i syfte bl.a. att stärka rättssäkerhetsskyddet för den
underårige reglerar frågan om vem som skall företräda den underårige
vid sådana förundersökningar där denne och vårdnadshavaren kan
antas ha motstridiga intressen. ChefsJO översände därför ett exemplar
av beslutet till Justitiedepartementet.
Nu förevarande ärende har beröringspunkter med den sålunda väck-
ta frågan. I ärendet har valts ett annat sätt att fa till stånd ett
målsägandeförhör med barnet. I stället för att barnet förts till polissta-
tionen har polisen — efter föregående överenskommelse — inställt sig
på skolan och hållit förhöret där. Polisen har därvid erhållit medver-
kan i olika avseenden från skolans sida. En lokal har ställts till
förfogande och skolpersonal har inställt flickan till förhöret. Saken
väcker principiella tveksamheter. Förutsättningarna för skolans eller
andra myndigheters medverkan till ett förhör med barnet under en
förundersökning som berör en underårig men där föräldrarna av
förundersökningsskäl hålls utanför är f.n. delvis oreglerade. Som jag
ser det kan varken regleringen i 6 § förvaltningslagen (1986:223) eller
3 § andra stycket polislagen (1984:387) ge full täckning för skolans
medverkan i den utsträckning som ärendet är ett exempel på. Inte
heller de specialförfattningar som reglerar skolans verksamhet ger
något stöd för vad som skett. Saken kan enligt min mening förtjäna
1995/96:JO1
393
uppmärksamhet i anslutning till den övergripande fråga som ChefsJO
väckt. Jag översänder därför ett exemplar av detta beslut till Justitiede-
partementet för kännedom.
(Dnr 1980-1994)
I en JO-anmälan riktade Jämtlands läns SSU-distrikt följande kritik
mot Nyhedens skola i Krokoms kommun.
Skolans rektor, Karin Ranefall, har förbjudit föreningen att sprida
politisk information i form av affischer och skrifter i skolan. Karin
Ranefall har hävdat att spridningen stör ordningen eftersom den inte
sammanfaller med undervisningen. Vidare har hon anfört att förening-
en varit där nog många gånger och att den bör besöka andra skolor i
stället. Rektorn anser också att alla ungdomsförbunden skall komma
på en temadag följande höst, och att SSU-föreningen därför inte
behöver komma med politisk information dessförinnan. Föreningen
har framhållit att den erbjudit sig att städa efter sig om någon skulle
skräpa ner. Man går alltid runt på skolan och plockar upp allt
material från golven innan man lämnar skolan.
Utredning och yttrande infordrades från skolstyrelsen i Krokoms
kommun. Skolstyrelsen antog som sitt yttrande följande redogörelse
för händelseförloppet från Karin Ranefall (bilagan här utesluten).
SSU har aldrig blivit förbjudna att sprida politisk information i form
av affischer och skrifter. Politiska ställningstaganden är mycket viktiga.
Vi får i skolan inte slarva över vår uppgift att ge bred politisk
information. Besök av politiska företrädare bör därför i första hand
stämma med våra arbetsområden för att få bästa förankring hos elever-
na. Andra tillfällen av besök ska inte krocka med andra aktiviteter i
skolan.
Jag har inbjudit SSU att delta i vår planering av arbetsområdet men
inte fått gehör för detta. Jag har hela tiden deklarerat, att jag vill ha
besök vid flera tillfällen, men att det ska ske utan att konkurrera med
andra aktiviteter.
För att vara säker på att Nyhedens skola inte tillåtit färre oplanerade
besök än andra skolor, kontaktade jag rektorerna vid kommunens
högstadieskolor och det visade sig då, att de inte haft några besök alls.
Vårt arbetsområde visar, att det handlar om mycket mer än en
temadag i höst. Se bil 4.
Vår inbjudan till de politiska partierna att under v 22 vara på
skolan och sprida information har inte alls hörsammats. Inget politiskt
parti har vare sig hört av sig eller kommit till oss.
Vad det gäller städning efter besöken, har jag inget att erinra. De
klistermärken som fanns på ett antal ställen i skolan efter ett besök,
kan mycket väl ha kommit dit, efter att SSU lämnat oss.
Av en kronologisk sammanställning av vad som förekommit i kontak-
terna mellan skolan och SSU-föreningen under vårterminen 1994 skall
här följande återges.
Jan-febr SSU har bokbord i korridoren under en dag. De har
tillfälle att träffa alla elever, dela ut flygblad m.m.
1995/96:JO1
394
|
Mars |
SSU har bokbord i korridoren under en dag. De har 1995/96:JO1 tillfälle att träffe alla elever, dela ut flygblad m.m. De |
|
11/4 |
SSU besöker oss utan förhandsanmälan/tillstånd. En dis- |
3/5 SSU till skolan utan förhandskontakt. (Jag är på utbild-
ning men varit anträffbar på skolan till den 2/5 kl
10.00.) So-lärare samtalar med dem och hänvisar till
arbetsområdet och planeringen som är på gång. Annan
lärare avvisar dem från skolan.
Skolan har, enligt vad som framgår i ärendet, planer på att bjuda in
olika politiska ungdomsförbund, däribland SSU, att lämna information
i skolan under bestämda dagar i början av september 1994.
SSU förnekade att man var i skolan under januari eller februari och
anförde, att den nya besökstiden i mars var överenskommen med
skolan sedan förbundet fatt förhinder under den först överenskomna
dagen. Den 11 april besökte förbundet skolan utan förhandsanmälan
och kontaktade rektorn för att förklara att de var där. Rektorn förbjöd
dem då att sprida tryckta skrifter men tillät dem att sätta upp affischer,
varefter de anmodades att gå. Den 3 maj åkte de till skolan och delade
ut informationsmaterial på skolgården och satte upp affischer på
anslagstavlan. En lärare befallde dem att ta ner affischerna och lämna
skolan. Detta motiverades bl.a. med att inget annat politiskt ungdoms-
förbund varit där, varför SSU inte hade mer där att göra. Vid ett
senare telefonsamtal hävdade rektorn att SSU varit nog på skolan och
skulle fa vänta till höstterminen. — SSU ansåg att förbundet inte
skulle behöva vänta på att de andra politiska ungdomsförbunden
skulle genomföra skolinformationer i samma omfattning som SSU.
I beslut den 31 augusti 1994 anförde JO Wahlström följande.
I 2 kap. 1 § RF garanteras de s.k. positiva informationsfriheterna, bl.a.
yttrandefrihet och informationsfrihet. Med yttrandefrihet avses "i prin-
cip rätten att i varje situation när som helst få ge uttryck åt sin mening
eller sina känslor med vad medel som helst" (Petrén/Ragnemalm,
Sveriges grundlagar, 1980, s. 43). Området för stadgandets tilllämpning
är emellertid inte obegränsat: Yttrandefriheten enligt RF innefattar
ingen rätt för medborgarna — eller en sammanslutning av sådana —
att fa tillträde till en viss institution eller sluten miljö, t.ex. en skola,
för att där sprida ett budskap.
395
På motsvarande sätt förhåller det sig med den i tryckfrihetsförord-
ningen garanterade rätten att sprida tryckta skrifter.
I 1 kap. 2 § andra stycket TF stadgas förbud mot att en myndighet
eller annat allmänt organ på grund av en skrifts innehåll, genom
åtgärd som inte äger stöd i TF, hindrar tryckning eller utgivning av
skriften eller dess spridning bland allmänheten. Spridning av tryckt
skrift inom en skola, liksom uppsättande av t.ex. en affisch på en
anslagstavla där, anses enligt praxis utgöra spridning bland allmänhe-
ten. Begränsningar i denna spridningsrätt far således inte utan stöd i
TF ställas upp på grund av skriftens innehåll. Däremot är, likaledes
enligt praxis, sådana ingripanden mot en spridning tilllåtna, som
dikteras av ordningsskäl.
Ledningen för en skola far alltså hindra att tryckta skrifter sprids
eller anslås där, men bara om det sker av ordningsskäl.
Frågan om utomståendes rätt att få tillträde till en skola för att där
sprida tryckta skrifter är emellertid inte besvarad med detta konstate-
rande. En skola är inte en plats dit allmänheten äger fritt tillträde.
Militieombudsmannen, MO, har uttalat sig om utomståendes rätt att
få tillträde för att sprida tryckta skrifter inom ett område eller en
anläggning vartill allmänheten inte äger tillträde:
En person, som icke av annan anledning äger erhålla tillträde till
sådant område eller sådan anläggning, kan uppenbarligen icke påford-
ra att fä dit inkomma för att bliva i tillfälle att där sprida tryckta
skrifter. Vägran av tillträde för sådant ändamål torde — även om
motiveringen för vägran icke är hänsyn till ordningen eller annat
liknande skäl — icke vara att anse som ett i tryckfrihetsförordningens
mening förbjudet hinder för spridning av tryckt skrift. Någon skyldig-
het torde icke föreligga för vederbörande myndighet att för ifrågava-
rande ändamål bevilja särskilda förmåner i fråga om tillträdesrätt.
Därest tillträde medges, får emellertid icke uppställas något villkor
härför, som innebär att viss eller vissa skrifter på grund av sitt innehåll
bliva uteslutna från distribuering. (MO 1950 s. 276, ssk s. 297 f)
Jag delar denna uppfattning, och anser alltså att det ligger i skolled-
ningens hand att avgöra om en begäran att få tillträde till en skola för
att där sprida tryckta skrifter skall bifallas. Vid sitt ställningstagande
har skolledningen rätt att ta hänsyn till även annat än rena ordnings-
skäl. Den övergripande bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen,
RF, måste emellertid ändå beaktas: Domstolar samt förvaltningsmyn-
digheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvalt-
ningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt
iakttaga saklighet och opartiskhet.
Anmälarna har hävdat att Karin Ranefall sagt att de inte skulle få
komma till skolan och sprida information.
Exempel på uttalanden av detta slag skall vara att Karin Ranefall har
sagt att SSU varit tillräckligt mycket på skolan och att förbundet inte
fick sätta upp fler affischer under vårterminen. Karin Ranefall, där-
emot, har gjort gällande att SSU aldrig har blivit förbjudna att sprida
politisk information i form av affischer och skrifter, samt att SSU —
förgäves — inbjudits att delta i skolans planering av arbetsområdet.
Anmälarnas påstående i detta avseende vinner visst stöd av ett brev den
1995/96:JO1
396
13 april 1994 från Karin Ranefall till SSU. 1 brevet diskuterar hon den
breda information som planeras för höstterminen och anför att alla
kommer att fä informera vid skolan. "Däremot är det jag som avgör,
hur detta skall gå till för att passa in i vår organisation. — — —
Utifrån mitt ställningstagande ser jag det så att Ni inte skall komma till
Nyheden i morgon torsdag. Jag vill att Du tar kontakt med mig, så att
vi redan nu får dra upp planerna i stora drag för höstens arbetsområ-
de."
Karin Ranefall synes alltså ha avböjt ett av SSU önskat besök i
skolan den 14 april 1994. Man får det intrycket att ett besök av ett
politiskt förbund i skolan den dagen inte skulle stämma med skolans
planering av hur informationen inför höstens allmänna val skulle
läggas upp. Detta strider i och för sig inte mot den ovan återgivna
principen att det är skolledningen som bestämmer om en utomstående
skall medges tillträde till skolan eller inte, även om syftet med besöket
är att sprida tryckta skrifter. Skolledningen behöver — som ovan
framgått — inte i det sammanhanget peka på ordningsskäl som grund
för ett avslag. Ett avslag på den nu diskuterade grunden är alltså i och
för sig tillåtet.
Om det förhåller sig som anmälarna synes vilja göra gällande, alltså
att rektorns motiv var att SSU hade varit tillräckligt mycket på skolan
medan inget annat ungdomsförbund varit där, kan saken emellertid
ställa sig annorlunda. Om nämligen Karin Ranefall hade varit beredd
att under den senare delen av vårterminen medge något annat ung-
domsförbund tillträde, men inte SSU, måste hennes vägran att då
släppa in SSU anses strida mot regeln att förvaltningsmyndigheterna i
sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklig-
het och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). Även om ett avslag
på en framställning om att få komma till skolan får baseras på annat
än rena ordningsskäl måste alltså den övergripande regeln om saklig-
het och opartiskhet ändå följas, och det kan inte anses förenligt med
den regeln att en myndighet är beredd att medge en politisk organisa-
tion tillträde, men inte en annan. Om Karin Ranefalls vägran att
under slutet av vårterminen tillåta SSU att komma till skolan basera-
des på det av SSU antydda motivet var hennes beslut därför inte
riktigt.
Utredningen i ärendet här visar att SSU vid ett par tillfållen i början
av vårterminen tilläts att verka i skolan, såväl genom att träffa elever
där som genom att affischera och dela ut flygblad m.m. De tillfållen då
SSU, bortsett från det ovan diskuterade brevet, faktiskt hindrats att
verka i skolan, den 11 april (i visst avseende) och den 3 maj 1994, har
förbundets representanter besökt skolan utan föregående kontakt, och
förväntat sig att kunna affischera och dela ut flygblad på sina egna
villkor.
Jag har nyss konstaterat att en skolas ledning även av andra skäl än
ordningsskäl kan avslå en utomståendes begäran att vistas inom sko-
lans område. Härav följer att skolledningen även har befogenhet att på
samma grunder avvisa en utomstående som utan medgivande tagit sig
in på skolområdet. Det förhållandet att den utomståendes syfte är att
1995/96:JO1
397
inom skolans område sprida tryckta skrifter och att syftet rent faktiskt
inte kan fullföljas om han avvisas därifrån saknar i och för sig
betydelse härvidlag. Att skolledningen eller skolans representanter
hindrar sådan oiovande verksamhet kan vidare inte anses vara ofören-
ligt med den ovan återgivna tryckfrihetsrättsliga princip som ger skol-
ledningen möjlighet att av ordningsskäl ingripa mot spridning av
tryckt skrift inom en skola.
Mot denna bakgrund finner jag inte anledning att närmare utreda
händelseförloppet den 11 april eller den 3 maj 1994.
Med nu gjorda uttalanden avslutar jag ärendet här.
(Dnr 2023-1994)
I en anmälan till JO anförde två personer följande.
På Stålforsskolans högstadium i Eskilstuna anordnas varje år en vårbal
för eleverna. Detta har varit en tradition sedan ett flertal år tillbaka.
Elevrådet står som arrangör. Balen sker på kvällstid, men i skolans
lokaler.
Skolledningen och lärarkåren har periodvis varit bekymrade över
det klotter som finns på skolan, framförallt på toaletterna.
I slutet av april kallades eleverna till aulan i tre olika omgångar för
att lyssna till information från skolledningen. På dessa möten förklara-
de rektor Rune Andersson och biträdande rektor Bo Widholm att
klottret måste upphöra. I annat fall kunde olika aktiviteter för elever-
na ställas in. Som exempel nämndes bland annat vårbalen.
En vecka innan vårbalen klottrades en toalett i hus B på skolan ned.
Detta reagerade skolledningen starkt emot. Skolledning och lärare
diskuterade problemet på ett personalmöte tisdagen den 17:e maj, det
vill säga en dag innan vårbalen skulle äga rum.
Efter detta möte gjorde Rune Andersson ett utrop via skolans
internradioanläggning. I utropet klargjordes att han krävde att de som
klottrat ner ovan nämnda toalett skulle erkänna detta. Han krävde
även att andra elever som kunde veta vilka de skyldiga var skulle
informera honom omedelbart.
Senare samma dag gjorde Rune Andersson ännu ett utrop där han
meddelade att han beslutat ställa in vårbalen. Vid ett senare tillfälle
förklarade han att anledningen var klottret och att inget erkännande
kommit fram. I Eskilstuna-Kuriren den 18:e maj 1994 sa han så här:
"Någon gång måste man sätta en gräns." ... "Vi har länge försökt få
eleverna att berätta vilka det är som vandaliserar, men ingen har sagt
något."
Vårbalen genomfördes aldrig. Anmälarna ansåg att Rune Andersson på
ett allvarligt sätt gjort sig skyldig till brott mot svenska rättsprinciper
då han genom sitt agerande kollektivt bestraffat samtliga skolans elever
för att några få brutit mot ordningsreglerna genom klotter och annan
förstörelse. De upplevde det som extra allvarligt att rektorn använt hot
om kollektiv bestraffning för att framtvinga bekännelser.
1995/96:JO1
398
Utredning och yttrande infordrades från Nyfors-Fristadens kommun-
delsnämnd i Eskilstuna kommun.
Under nämndens utredning hade rektor anfört bl.a. följande.
Inställandet av vårfesten grundade sig på en i kollegiet vid möte
940517 gemensam ståndpunkt att den allmänna förbättringen på sko-
lan vad gäller nedskräpning, klotter och förstörelse inte hade nått till
den nivå som var utgångsförutsättningen. För förstörelsen svarade vis-
serligen ett fåtal elever, men i det allmänna klottrandet med blyerts,
kulspets och spritpennor deltog säkerligen av och till en ganska stor
andel av skolans elever och i nedskräpningen, dvs den utbredda vanan
att kasta papper, läskflaskor, kaffemuggar och allsköns skräp direkt på
golvet i stället för att gå några steg till närmaste papperskorg; i den kan
troligen ytterst få anses utan skuld.
Undertecknad har, tillsammans med övrig skolledning och samtlig
personal, uppmärksammat hur ordningen vad gäller ovanstående delar
alltmer försämrats under läsåret. Tillsammans med elevrådet utarbeta-
des en plan för hur klasserna genom att ha var sitt städområde skulle
ansvara för en del av städningen på skolan. Detta skulle genomförts i
mitten på februari, före sportlovet, men fick ingen genomslagskraft i
klasserna.
Då tiden gick och endast föga engagemang från eleverna kunde
märkas togs frågan upp vid personalkonferens i mitten av april. Vid
denna beslutades att samtliga klasser under klassrådstid skulle informe-
ras om att det måste bli avsevärda förbättringar av ordningen på
skolan. Om eleverna inte tog ett större ansvar för skolmiljön upplevde
sig inte skolledning och personal motiverade att genomföra årets
vårfest. Eleverna fick tid på sig fram till tidpunkten för vårfesten och
det framfördes klart och tydligt att vårfesten kunde ställas in till och
med så sent som dagen innan den skulle genomföras. Denna informa-
tion gavs under tiden 18—22 april. För att ytterligare betona allvaret
genomfördes elevsamlingar må 0502 och elevrådsstyrelsen fick separat
information av den lärare som fungerar som elevrådsstödjare.
Vartefter veckorna gick kom fortlöpande information från lokalvår-
dare, vaktmästare, fritidspersonal och lärare. En viss förbättring inträd-
de, nedskräpningen minskade och klassernas städområden hölls i rela-
tivt stor utsträckning rena från skräp. Klottret minskade dock inte
synbart, eleverna ritade fortfarande överallt med vad som fanns till
hands. Den grova skadegörelse fortsatte också, om än i mindre ut-
sträckning. Om det var någon avsevärd förbättring kunde i hög grad
ifrågasättas. Skolledning och personal var tveksamma, men planering-
en för festen fick dock fortsätta.
On 0511 klottrades ett utrymme med tvättrum och sex elevtoaletter
ned från golv till tak med spritpenna, vilket är mycket svårt att få bort.
Undertecknad fick inte information om detta förrän må 0516, då lov
låg emellan. Under de två första lektionerna på tisdagen var samtliga
klasser med sina klassföreståndare samlade för att utvärdera årets
verksamhet med utgångspunkt från en genomförd elevenkät. Under-
tecknad gick då ut i centralradion och berättade vad som hänt samt
bad dels eleverna att ta upp detta till diskussion i klasserna och dels att
de som hade någon information om vilka som kunde ha gjort det
kunde ta kontakt med skolledningen eller med sina lärare. Vid detta
tillfälle nämndes ingenting om att ställa in vårfesten. Något hot fram-
fördes då givetvis inte heller.
Under tiorasten samlades lärarpersonalen för att diskutera situation-
en. Diskussionen blev lång och svår, men utmynnade slutligen i att
1995/96:JO1
399
undertecknad efter hörande av en totalt enig personalgrupp beslutade
ställa in vårfesten. Skälen till detta var att någon avsevärd förbättring
av ordningen inte skett. Givetvis fanns den nedklottrade toaletten med
i diskussionen, men endast som en, visserligen viktig, del i beslutsun-
derlaget.
Efter rasten informerade lärarna sina klasser om beslutet, vilket trots
allt inte mottogs alltför negativt. Lärarna upplevde en förståelse från de
flesta elevernas sida. Undertecknad gick sedan ut i centralradion och
redogjorde för beslutet och grunderna för detta. Därefter sammanträd-
de skolledningen med elevrådets styrelse, där 7 av de 9 ledamöterna
deltog. Detta möte var tidigare beslutat just för att avgöra om vårfesten
skulle bli av eller inte. Vid detta möte ställde sig 6 av de 7 närvarande
bakom beslutet, medan en ansåg det vara felaktigt.
På grundval av ovanstående bestrider undertecknad att kollektiv bestraff-
ning eller hot om kollektiv bestraffning för att framtvinga bekännelser
använts.
För att en vårfest (eller skoldans) skall kunna genomföras fordras en
stor vuxentäthet. Det fordras också hjälp och stöd av t ex socialarbeta-
re, områdespolis och NFG. Anledningen är att åtskilliga ungdomar,
från andra skolor eller nästan vuxna som slutat skolan, dras till sådana
danser, många av dem för att ställa till bråk. Detta är realiteter i
dagens samhälle. Av den anledningen har de flesta högstadieskolor för
länge sedan slutat upp med skoldanser, i Eskilstuna är det endast två
av sju högstadieskolor som fortsätter. En hög vuxentäthet förutsätter del-
tagande av lärarpersonal och på Stålforsskolan har vi hittills åstadkom-
mit detta genom att personalen frivilligt åtar sig vakt, vilket inte ryms
inom ramen för personalens reguljära arbetsuppgifter. Skolledningen
kan därför inte ålägga personalen detta. Anledningen till att det ändå
görs är givetvis att skolan har ansett sig "fa igen" arbetet genom ett gott
förhållande till eleverna och genom att eleverna tar sitt delansvar för
skolans miljö. I detta fall var personalen och ledningen eniga om att så
inte var fallet.
Representanter för Lärarförbundet och Lärarnas Riksförbund anförde i
en skrivelse i anledning av JO-anmälan följande.
De fackliga organisationerna på Stålforsskolan vill påpeka följande:
Elevernas vårbal är ett arrangemang som bara kan genomföras
under förutsättningen att personalen i stort sett mangrant ställer upp
— frivilligt och ideellt — och utför vakttjänstgöring på sin fritid. Så
har förhållandet varit under några år. 1 år ansåg personalen att
situationen på skolan när det gäller ordning och trivsel inte var sådan
att man kände motivationen att ställa upp. Rune Andersson fick ett
tydligt budskap från en enig personal med detta innehåll. Som vi ser
det, så drog han den enda möjliga slutsatsen av detta. Det hade varit
oansvarigt av honom att genomföra arrangemanget utan att kunna
garantera ordning och säkerhet för eleverna.
Denna faktabakgrund bör finnas med då JO gör sin bedömning av
det inträffade.
Kommundelsförvaltningen avgav ett utlåtande av följande lydelse.
Undertecknad har av rektor begärt att få ett yttrande över anmälan. Av
yttrandet framgår handläggningen av den inställda vårbalen.
Man kan av yttrandet och genom kontakter med kollegiets fackliga
organisationer konstatera att rektors beslut ej kan ses som en kollektiv
bestraffning, utan snarare som en indragen förmån.
1995/96:JO1
400
Elever, kollegium och skolledare var redan vid planeringens start av
vårbalen överens om vilka villkor som gällde för att vårbalen skulle
genomföras. Samtliga intressenter visste att om inte nedskräpningen
och vandaliseringen av skolan upphörde så skulle vårbalen ställas in.
Eftersom man inte har kunnat leva upp till ställda villkor har ett enigt
kollegium och majoriteten (6 av 7) i elevrådets styrelse ställt sig bakom
förslaget och rektors beslut att ställa in 1994 års vårbal.
Kommundelsnämnden anförde som sin inställning att rektorns beslut
inte kunde betraktas som kollektiv bestraffning.
I beslut den 15 februari 1995 anförde JO Wahlström följande.
Såväl av klagandenas som rektors redogörelser framgår att vårbalen
utgjort något av en fast tradition vid Stålforsskolan. Även under
vårterminen 1994 planerade eleverna med rektors goda minne att
genomföra en vårbal. Att rektor till slut beslöt att inte tillåta dansen
har haft sin yttersta grund i den dåliga ordningen vid skolan.
Jag vill redan här för tydlighetens skull framhålla, att de missförhål-
landen i form av nedskräpning, klotter och ren skadegörelse som
rektor beskrivit varit sådana, att det står utom allt tvivel att det funnits
fog för skolledningen att vidta kraftfulla åtgärder för att komma till
rätta med dem. Vad saken här gäller är om den nu aktuella åtgärden,
inställandet av en skoldans, kan godtas mot bakgrund av att den
drabbat samtliga elever.
JO har, som klagandena pekat på, tidigare uttalat sig i en fråga som
rörde det förhållandet, att en skolledning inställt en utlovad skoldans. I
det fallet hade några elever saboterat en orienteringsbana som iord-
ningställts för en friluftsdag. Rektor och skolstyrelsens ordförande hade
varit överens om att något måste göras och så småningom beslutat sig
för att dra in en utlovad skoldans, om inte eleverna själva ville hjälpa
till att klara upp saken. Rektor begärde vid en morgonsamling elever-
nas medverkan att "plocka fram syndarna". Han talade om, att om
klarhet inte kunde vinnas, skulle skoldansen komma att inställas,
något som alltså senare skedde. JO uttalade (JO 1972 s. 445) följande.
Det är naturligtvis i och för sig sant, att elever ej har någon ovillkorlig
rätt att fa anordna dans i skolan. Om emellertid löfte givits om att
dans far ordnas viss dag, bör rektor inte rygga detta löfte utan fullgoda
skäl. Att någon eller några elever begått ofog kan inte rimligen
uppfattas som giltigt skäl för att inställa en dans för hela skolan. En
sådan åtgärd far ett omisskännligt drag av kollektiv bestraffning och
mot sådan reageras med rätta i vårt land (jfr JO:s ämbetsberättelse
1967 s. 294). Än mindre kan det vara tillbörligt att begagna hot om
inställande av skoldans som ett påtryckningsmedel för att förmå den
eller dem bland eleverna som gjort ofoget att bekänna.
Jag delar den uppfattning om rättsläget som kom till uttryck i det
citerade JO-beslutet. Vad som närmast tilldrar sig intresse i ärendet här
är därför om omständigheterna i fråga om skoldansen på Stålforssko-
lan på något avgörande sätt skiljer sig från dem som var aktuella i det
återgivna JO-ärendet.
1995/96: JO 1
401
26 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
I slutet av april och början av maj 1994 har skolledningen, på ett
sätt som uppenbarligen var både avsett och ägnat att nå samtliga
elever, meddelat att om det inte blev avsevärda förbättringar i fråga om
ordningen vid skolan så skulle en följd kunna bli att vårbalen ställdes
in. Någon avsevärd förbättring inträdde emellertid enligt lärarkårens
bedömning inte, vilket ledde till beslutet den 17 maj att ställa in festen.
Av rektors yttrande framgår att han bedömt saken så, att så gott som
alla elever kunde hållas, om än i olika grad, ansvariga för den
bristande ordningen. Sålunda svarade ett fatal elever för ren förstörel-
se, en ganska stor andel av eleverna för allmänt klottrande och
slutligen deltog nästan alla i nedskräpning: "i den kan troligen ytterst
fa anses utan skuld".
Redan av rektors yttrande framgår vad som är närmast självklart i
situationer av detta slag: Man kan inte utgå från att alla elever är
ansvariga för missförhållanden som förekommer. Det måste därför
förutsättas att en åtgärd som på ett kännbart sätt riktar sig mot alla
elever även orättvist drabbar ett antal skötsamma elever. Jag vill här
för tydlighetens skull tillägga, att varje elev enligt allmänna principer
ansvarar endast för sina egna handlingar i form av nedskräpning,
klotter och dylikt. Eftersom eleverna inte står under tillsyn av varand-
ra kan man alltså inte hålla en i och för sig skötsam elev ansvarig för
att han inte ingriper mot att andra klottrar, förstör eller skräpar ner.
Att samtliga elever nåtts av en varning om att en viss påföljd kommer
att övervägas om ordningen inte förbättras, är därför inte något som
ursäktar ett ingripande mot skötsamma elever.
Summan av det hittills förda resonemanget blir att jag inte anser att
det kan godtas att en skolledning ställer in en skoldans i syfte att
åstadkomma ett straff eller en påtryckning till följd av vad en större
eller mindre andel av eleverna — men inte alla elever — gjort, och att
det härvidlag inte gör någon avgörande skillnad om det är en majoritet
av eleverna som misskött sig, eftersom ingripandet ändå oundvikligen
kommer att drabba elever som är utan skuld till missförhållandena.
En skoldans av det nu ifrågavarande slaget är emellertid, vilket
rektor framhållit, någonting som nästan undantagslöst torde fordra en
aktiv men frivillig insats från skolpersonalen. Om skolpersonalen, på
grund av förekommande missförhållanden eller av någon annan orsak,
avböjer sin medverkan, kan skolledningen inte med bibehållet ansvar
tillåta arrangemanget. Det uppstår därför ett hinder för detta. Jag vill
framhålla att det inom ramen för JO:s väsentligen på rättsliga frågor
inriktade granskning inte finns någon anledning att göra några uttalan-
den avseende det förhållandet att personal inte går med på att medver-
ka i ett visst arrangemang, när en medverkan skulle vara frivilligt
grundad.
I det nu granskade fallet har skoldansen ställts in efter en diskussion
där lärarkåren enhälligt framfört att de inte ansåg att den skulle få
hållas. Jag utgår från att det i det läget, i enlighet med vad nyss sagts,
inte funnits några förutsättningar för att skoldansen ändå skulle ha
kunnat genomföras under ett sådant ansvarstagande som bör åvila
1995/96JO1
402
skolans ledning. Jag finner därför inte underlag för någon kritik mot
rektor för beslutet att ställa in skoldansen utan lämnar frågan med de
uttalanden om min syn på rättsläget som jag ovan gjort.
En fråga som väckts i ärendet är om hotet om att ställa in skoldan-
sen använts för att framtvinga en bekännelse från den eller de elever
som hade klottrat ner en av skoltoaletterna, eller för att förmå andra
elever att avslöja den skyldige. Som ovan framgått i anslutning till det
återgivna JO-uttalandet anser jag att en sådan åtgärd skulle vara
oacceptabel. Rektor har emellertid uppgivit att han visserligen sökt få
reda på vem eller vilka som klottrat, men att detta inte varit kopplat
till frågan om skoldansen. Pauline Levinson och Emil Persson har i
sina påminnelser i ärendet framhållit att de aldrig hävdat att rektor
framfört något hot rörande vårbalen i samband med att han ville ha
besked om klottrarens eller klottrarnas identitet, men att eleverna ändå
upplevt kopplingen som mycket tydlig, eftersom "sådana hot framförts
tidigare" och därför att sambandet antyddes av flera lärare.
Även om tidssambandet mellan frågan om skoldansen och klot-
terfrågan medfört att elever kopplat ihop dem finns det ingenting i
utredningen som visar att rektor skulle ha använt frågan om skoldan-
sen för att framtvinga en bekännelse från eller ett avslöjande av
klottraren eller klottrarna. Saken föranleder därför inget vidare utta-
lande från min sida.
Med nu gjorda uttalanden, som alltså inte innefattar någon kritik
rörande vad som förekommit, avslutar jag ärendet här.
1995/96:JO1
(Dnr 2456-1994)
I ett beslut den 29 maj 1995 anförde JO Wahlström följande.
I en vid ombudsmannaexpeditionen upprättad promemoria anteckna-
des följande:
Ur JO:s akt i ärende dnr 2138-1994 och den vid handläggningen av
ärendet från Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län inlånade akten i
ett körkortstillståndsärende antecknas följande:
Länsstyrelsen beslutade den 26 maj 1994 att meddela sökanden
körkortstillstånd klass * B* ** ** utan att rutan "Ej förarprov"
markerades. Däremot markerades rutan "Läkarintyg". Detta beslut
synes inte ha tillställts sökanden och innefattar inte någon fullföljds-
hänvisning.
Samma dag beslutade länsstyrelsen närmare angående villkor för
körkort. Beslutet tillställdes sökanden med fullföljdshänvisning. På
samma blankett meddelade länsstyrelsen att styrelsen lämnat honom
tillstånd för körkort klass * B* ** **. Några upplysningar om krav på
förarprov gavs ej.
Vägverket tillställde den 26 maj 1994 sökanden ett meddelande bl.a.
om att han erhållit körkortstillstånd med krav på förarprov. Meddelan-
det innehåller inte någon upplysning om möjligheten att överklaga
frågan om meddelat tillstånd skall vara förenat med krav på nytt
förarprov.
Från länsstyrelsen bör inhämtas upplysningar och yttrande.
Upplysningarna bör avse länsstyrelsens rutiner för att meddela den
sökande att ett körkortstillstånd förenats med krav på nytt förarprov
och fullföljdshänvisning i denna del (jfr Regeringsrättens årsbok 1992
referat 73 angående överklagbarhet).
I yttrandet bör länsledningen ta ställning till om rutinerna är
förenliga med förvaltningslagens regler.
Länsstyrelsen (landshövdingen Kjell A Mattsson) lämnade följande
upplysningar:
Ett godkänt förarprov utgör enligt huvudregeln i 21 § körkortsförord-
ningen en förutsättning för att körkortet skall lämnas ut. Efter återkal-
lelse av körkort behöver dock enligt undantagsreglerna i 41—45 §§
körkortsförordningen något förarprov inte avläggas. Om undantagsreg-
lerna inte är tillämpliga registrerar länsstyrelsen beslutet om körkorts-
tillstånd i centrala körkortsregistret och den sökande erhåller (om-
kring en vecka senare) från Vägverket, som för registret, ett meddelan-
404
de att körkortstillstånd beviljats med krav på förarprov. Meddelandet
innehåller inte någon besvärshänvisning. Länsstyrelsen meddelar årli-
gen omkring 13 000 sådana beslut om körkortstillstånd.
Om sökanden däremot särskilt begär att körkortstillstånd skall utfär-
das utan krav på förarprov och länsstyrelsen finner att förutsättningar-
na för att efterge kravet inte är uppfyllda enligt 41—45 §§ körkortsför-
ordningen, meddelar länsstyrelsen sökanden ett beslut med besvärshän-
visning.
Länsstyrelsen har under hand inhämtat att likartade rutiner tilläm-
pas av länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus och Skaraborgs län.
Länsstyrelsen lämnade vidare följande yttrande:
Enligt 21 § förvaltningslagen skall en part i samband med att han
underrättas om beslutet också underrättas om hur han kan överklaga
det, om beslutet går honom emot och beslutet kan överklagas.
Av det i remissen omnämnda regeringsrättsavgörandet RA 1992 ref
73 framgår att ett beslut om körkortstillstånd med krav på förarprov i
visst fall ansetts överklagbart. Frågan är emellertid om ett sådant beslut
normalt skall anses ha gått sökanden emot när tillståndet i enlighet
med huvudregeln förenats med krav på förarprov och sökanden inte
uttryckligen begärt att ett tillstånd skall meddelas utan sådant krav.
Länsstyrelsens hittillsvarande rutiner bygger på uppfattningen att ett
sådant beslut inte gått sökanden emot. Sökanden har genom beslutet
fått bifall till sin ansökan om tillstånd och av huvudregeln i körkorts-
förordningen följer med automatik att tillståndet skall förenas med
krav på förarprov. Beslutet kan med normalt språkbruk inte sägas ha
gått sökanden emot. Någon skyldighet att lämna fullföljdshänvisning
föreligger följaktligen inte. Denna tolkning är väl förenlig med vad
bestämmelsen i 21 § andra stycket förvaltningslagen föreskriver.
Länsstyrelsen är emellertid medveten om att det under förarbetena
till nämnda bestämmelse i förvaltningslagen gjordes uttalanden som
kan åberopas för att fullföljdshänvisning skall lämnas även i nu
förevarande fall. Enligt 1971 års förvaltningslag gällde skyldigheten att
lämna fullföljdshänvisning bara om det var uppenbart att beslutet gått
parten emot. Den nu gällande förvaltningslagen innebär att skyldighe-
ten skärpts. Kravet på att det skall vara uppenbart att beslutet gått
parten emot har slopats. I specialmotiveringen till bestämmelsen
(prop. 1985/86:80 s. 71) uttalas att "fullföljdshänvisning och underrät-
telse om avvikande mening skall lämnas i alla fall där ett överklagande
kan komma i fråga, d.v.s. även när det inte är uppenbart". Länsstyrel-
sen anser för sin del att detta uttalande inte har täckning av lagtexten.
Ett överklagande kan givetvis "komma ifråga" vid varje beslut som är
överklagbart. Den i lagtexten uppställda förutsättningen att beslutet
dessutom skall ha gått parten emot blir betydelselös om fullföljdshän-
visning skall lämnas "i alla de fall där ett överklagande kan komma i
fråga."
Vägverket (generaldirektören Per Anders Ortendahl) anförde i inhäm-
tat yttrande följande:
Efter återkallelse är huvudregeln att både körkortstillstånd och förar-
prov krävs för att åter fa ett körkort utlämnat. Så gäller till exempel
vid återkallelse av så kallat prövotidskörkort och vid allvarligare
brott/trafikbrott med längre spärrtid än ett år.
I vissa undantagssituationer behöver något förarprov inte avläggas
vilket framgår av 41 — 45 §§ körkortsförordningen. Dock anges i dessa
paragrafer närmare när undantagsreglerna är tillämpliga och när de
inte är det. Det går alltså att direkt utläsa om en av de reglerade
1995/96:JO1
405
undantagssituationerna är för handen eller inte. Det antecknas att
varken länsstyrelse eller Vägverket får medge undantag från de nämn-
da paragraferna.
En ansökan om körkortstillstånd gäller i första hand lämplighets-
prövning. Om sökanden inte anför något om förarprov finns inte
anledning att presumera att han har en annan uppfattning än som
direkt kommer till uttryck i aktuell författningsbestämmelse. Därmed
finns inte heller skäl att i beslutet om körkortstillstånd lämna en
fullföljdshänvisning.
Länsstyrelserna i allmänhet uppfyller mycket högt ställda krav på
rättssäkerhet, effektivitet och service i handläggningen. Om sökanden
framför önskemål om körkortstillstånd utan förarprov, meddelas han
beslut med överklagandehänvisning om länsstyrelsen inte anser att
undantagsförutsättningarna i 41 — 45 §§ körkortsförordningen förelig-
ger.
Vägverket ansluter sig således till Länsstyrelsens i Göteborgs och
Bohus län uppfattning i frågan.
Mitt initiativ i detta ärende föranleddes, som ovan framgått, av följande
iakttagelse. Länsstyrelsen hade den 26 maj 1994 beslutat att efter
körkortsåterkallelse dels lämna en sökande ett körkortstillstånd förenat
med krav på förarprov innan körkortet fick lämnas ut, dels i samband
därmed och med stöd av 12 § första stycket körkortsförordningen
(1977:722) meddela vissa villkor för körkort. Länsstyrelsen hade själv
underrättat sökanden om de villkor för körkort som styrelsen beslutat
samt meddelat fullföljdshänvisning. Underrättelse om att körkortstill-
ståndet var förenat med krav på förarprov lämnades sökanden genom
Vägverkets försorg utan fullföljdshänvisning. Den fråga som mot denna
bakgrund uppstod var huruvida det tillämpade förfarandet kunde anses
stå i överensstämmelse med innehållet i 21 § förvaltningslagen.
21 § förvaltningslagen (1986:223) har följande lydelse:
En sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehållet
i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser
myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte
underrättas, om det är uppenbart obehövligt.
Om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han under-
rättas om hur han kan överklaga det. Han skall då också underrättas
om sådana avvikande meningar som avses i 19 § eller som har
antecknats enligt särskilda bestämmelser.
Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, ge-
nom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Under-
rättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det.
Denna paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga
beslutet begär att få ta del av det.
Enligt denna bestämmelse åligger det således en myndighet att, sedan
ett ärende slutligt avgjorts, lämna part underrättelse dels om innehållet
i beslutet, dels — i de fail detta gått parten emot och kan överklagas —
om hur han kan överklaga beslutet, s.k. fullföljdshänvisning. Underrät-
telse om beslutets innehåll får dock underlåtas om en sådan underrät-
telse framstår som uppenbart onödig. Jag behandlar nedan de båda
slagen av underrättelse var för sig.
1995/96:JO1
406
Underrättelse om beslut att meddela körkortstillstånd
1995/96:JO1
Av utredningen framgår att länsstyrelsen normalt inte själv underrättar
sökanden om sitt beslut att meddela körkortstillstånd. Även om så inte
klart utsägs i remissvaren far det antas att länsstyrelsen härvidlag
tillämpar undantagsregeln i 21 § första stycket förvaltningslagen. Om
sökanden särskilt begärt att körkortstillstånd skall beviljas utan krav på
förarprov, och länsstyrelsen meddelar körkortstillstånd med sådant
krav, synes länsstyrelsen emellertid själv underrätta sökanden om
innehållet i beslutet.
Jag anser att någon invändning knappast kan resas mot de tillämpa-
de rutinerna. I normalfallen har sökanden fått sin ansökan beviljad
och underrättelse härom lämnas genom Vägverkets försorg. Jag utgår
emellertid från att länsstyrelsen själv underrättar den sökande om sitt
beslut inte endast i sådana ärenden där länsstyrelsen helt eller delvis
avslagit ansökningen, utan även i de fall sökanden i ansökan eller
under handläggningen begärt att få underrättelse om det kommande
beslutet liksom i de fall sökanden efter ärendets avslutande begär att få
del av beslutet.
I de fall länsstyrelsen finner anledning att, i samband med att
styrelsen efter återkallelse meddelar körkortstillstånd, besluta om vill-
kor för körkortet underrättar länsstyrelsen själv sökanden om att
styrelsen lämnat sökanden körkortstillstånd och om innehållet i de
beslutade villkoren. I sådana ärenden kan uppenbarligen det meddela-
de körkortstillståndet enligt huvudregeln i 21 § körkortsförordningen
ofta vara förenat med krav på att körkortet får lämnas ut endast om
sökanden har genomgått godkänt förarprov. Underrättelsen från läns-
styrelsen innehåller emellertid ingen upplysning om denna förutsätt-
ning för att körkortet skall kunna lämnas ut. Det synes vara i vart fell
Vägverkets mening att någon sådan underrättelse inte behöver lämnas,
eftersom krav på förarprov enligt körkortsförordningens regler utgör
huvudregel och undantagen från denna regel framgår av 41—45 §§
förordningen. Jag har för egen del svårt att dela denna uppfattning.
Det torde nämligen inte för den som, efter att tidigare ha varit
innehavare av körkort, får nytt körkortstillstånd framstå som en själv-
klarhet att han i vissa situationer måste avlägga nytt förarprov för att
återfå sitt körkort. Vidare kan de tillämpliga bestämmelserna knappast
anses ha en sådan utformning att det för den som är ovan att läsa
författningstext står omedelbart klart vad som gäller i just hans situa-
tion. Slutligen torde den som av länsstyrelsen underrättas om att vissa
villkor uppställts för körkortet ha anledning att anta att underrättelsen
innehåller samtliga villkor. Enligt min mening bör länsstyrelsen därför
i samband med underrättelse om innehållet i villkorsbeslutet även
underrätta sökanden om att nytt förarprov utgör en förutsättning för
att körkortet skall kunna lämnas ut till honom.
Fullföljdshänvisning
Länsstyrelsen och Vägverket har i remissvaren huvudsakligen uppehål-
lit sig vid frågan om länsstyrelsen skall underrätta sökanden om hur
ett beslut om körkortstillstånd med krav på förarprov kan överklagas.
Enligt 21 § andra stycket förvaltningslagen skall myndighet lämna
fullföljdshänvisning om beslutet gått sökanden emot och kan överkla-
gas. En myndighet skall naturligtvis inte självmant lämna fullföljdshän-
visning i andra fall än sådana när beslutet enligt myndighetens bedöm-
ning har gått part emot och kan överklagas. En annan sak är att
myndigheten, på särskild begäran därom, kan lämna upplysningar om
hur den enskilde skall förfara om han ändå önskar överklaga ett
beslut.
Huruvida ett beslut skall anses ha gått någon part emot far bedömas
med hänsyn till omständigheterna i varje ärende. Mot bakgrund av att
krav på förarprov utgör huvudregeln har länsstyrelsen och Vägverket
framhållit att anledning att lämna fullföljdshänvisning saknas, när den
sökande i ärendet över huvud taget inte uttryckligen begärt att ett
körkortstillstånd skall meddelas utan sådant krav (länsstyrelsen), eller
när sökanden inte anfört något om förarprov (Vägverket). Jag kan i
stort ansluta mig till dessa uppfattningar, dock med den reservationen
att om sökanden visserligen inte uttryckligen yrkat att fa tillstånd utan
krav på förarprov, men det ändå av vad sökanden anfört klart framgår
att han förväntar sig att fa körkortstillståndet utan sådant krav, full-
följdshänvisning bör meddelas, om tillståndet uttryckligen eller under-
förstått förenas med sådant krav. Skyldigheten att lämna fullföljdshän-
visning torde i stort sett föreligga i samma slag av ärenden som de i
vilka länsstyrelsen själv skall underrätta sökanden om innehållet i sina
beslut.
1995/96: JO 1
1995/96: JO 1
(Dnr 3122-1994)
Rune Öhman anförde i en anmälan mot Byggnadsnämnden i Sollefteå
kommun bl.a. följande. När makarna Öhman en dag under våren 1993
kom ut till sin sommarstuga på fastigheten Klovsta 1:121 stod ett
färdigmonterat hus fem, sex meter från deras tomtgräns. De blev
mycket chockade, eftersom de inte hade kontaktats vare sig av husäga-
ren eller byggnadsnämnden. Rune Öhman besökte omedelbart bygg-
nadskontoret och ifrågasatte varför han som närmaste granne inte hade
underrättats innan bygglov meddelades. Det visade sig att Rune
Öhmans fastighet inte fanns upptagen på den kartskiss som sökanden
lämnat in till byggnadsnämnden vid ansökan om lovet. Han fick ingen
förklaring eller ursäkt och besökte därför åter kontoret i slutet av
sommaren 1994. Där kände man inte alis till saken men skulle tala
med den tjänsteman som Rune Öhman träffat år 1993. Efter ytterligare
två veckor blev Rune Öhman uppringd av en tjänsteman som erkände
att sökanden och byggnadsnämnden gjort fel.
Ärendet remitterades till byggnadsnämnden för yttrande. Nämnden
åberopade som sitt eget yttrande ett av stadsarkitekten Leif Näslund
avgivet tjänsteutlåtande. I detta uttalades bl.a. följande (bilagorna har
här uteslutits).
Rune Öhman, ägare till Klovsta 1:121 som gränsar till 1:126, har hos
JO klagat på bygglov beviljat på Klovsta 1:126. Ärendet har översänts
till nämnden för yttrande.
Nämnden lämnade i beslut 92 12 04 (bil 1) ett positivt förhandsbe-
sked i ärendet. Till ansökan fanns bl a en situationsplan bifogad (bil
2). Öhmans fastighet ("bef hus") har, som det senare visat sig, felaktigt
betecknats 1:126. Ärendets handläggare antog därför att den fastigheten
hade samma ägare som den som skulle bebyggas och ansåg därför att
"grannintyg" ej erfordrades. (En fastighet kan bestå av olika skiften
men med samma fastighetsbeteckning.) "Grannintyg" från ägaren till
Klovsta 1:28, väster om byggplatsen, fanns bifogad till ansökan.
Ansökan om bygglov beviljades på delegation 93 03 12 (bil 3).
Därvid konstaterades att nämnden lämnat positivt förhandsbesked. Att
höra berörda sakägare vid detta tillfälle var inte aktuellt eftersom detta
antogs vara gjort vid handläggningen av förhandsbeskedet (PBL 8.34
samt 8.22).
409
Vi har således begått ett fel när vi inte hört Öhman innan frågan om
förhandsbesked prövades i nämnden och kommer därför fortsättnings-
vis att vara mer uppmärksamma i liknande fall. I övrigt anser vi att
Öhman bemötts och ärendet handlagts på ett korrekt sätt.
JO Wahlström anförde i ett beslut den 10 februari 1995 följande.
Av 8 kap. 22 § plan- och bygglagen (1987:10, PBL) framgår att
byggnadsnämnden, innan lov lämnas, i vissa angivna fall genom under-
rättelse skall bereda kända sakägare med flera tillfälle att yttra sig över
ansökningen. Enligt 34 § första stycket nämnda kapitel skall byggnads-
nämnden på ansökan ge förhandsbesked huruvida en åtgärd som
kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. Enligt 34 § sista
stycket skall bestämmelserna om kommunicering i 22 § tillämpas i
fråga om förhandsbesked.
Byggnadsnämnden har i remissyttrandet förklarat att handläggaren
av de aktuella ärendena på grund av felaktiga uppgifter i en situations-
plan som bifogats ansökningen om förhandsbesked antog att fastighet-
en Klovsta 1:121 ägdes av sökanden och att detta alltså var orsaken till
att någon kommunicering inte ägde rum med Rune Öhman innan
byggnadsnämnden i december 1992 fattade beslut i ärendet.
Bestämmelsen om kommunicering i 8 kap. 22 § PBL — som såvitt
framgår av remissyttrandet var tillämplig i de aktuella ärendena —
måste anses innebära en skyldighet för byggnadsnämnden att noggrant
utreda de förhållanden som gäller och så långt det är möjligt ta reda
på varje rättighetsinnehavare som berörs av ärendet. Den vars rättighet
är inskriven i inskrivningsregistret/fastighetsboken bör normalt räknas
som sådan känd sakägare mot vilken underrättelseskyldigheten gäller
(jfr. prop. 1985/86:1 s. 731). I förevarande fall synes byggnadsnämnden
inte ha gjort någon egen utredning angående sakägarförhållandena
utan helt förlitat sig på de uppgifter som ansökningshandlingarna
innehöll. Nämnden kan självfallet inte undgå kritik för detta.
Jag vill i sammanhanget också påpeka följande. I beslutet om
förhandsbesked har antecknats att kommunicering enligt 17 § förvalt-
ningslagen har skett. Förutom att denna anteckning som framgått är
felaktig i sak är den dessutom formellt oriktig. Av 3 § förvaltningsla-
gen (1986:223) framgår att om en annan lag eller en förordning
innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäl-
ler den bestämmelsen. Plan- och bygglagen innehåller bestämmelser
om att underrättelser skall lämnas till parter och andra sakägare (jfr.
förutom 8 kap. 22 § PBL även 8 kap. 27 § PBL). Förvaltningslagens
regler i dessa hänseenden är således inte tillämpliga i ärenden om
bygglov m.m. hos byggnadsnämnden (jfr. a. prop. s. 732).
Byggnadsnämnden har beträffande den uteblivna kommuniceringen
i ärendet om bygglov anfört, att det inte var aktuellt att höra berörda
sakägare vid detta tillfälle, eftersom detta antogs vara gjort vid hand-
läggningen av ärendet om förhandsbesked. Detta uttalande tyder på en
410
missuppfattning från nämndens sida rörande innebörden av gällande
regler. Av de ovan inledningsvis berörda reglerna i PBL följer att
samma kommuniceringsskyldighet gäller i ett ärende om förhandsbe-
sked som i ett bygglovärende. Detta innebär att även om ett positivt
förhandsbesked tidigare har lämnats, varigenom tillstånd alltså har
givits till en viss lokalisering av det tilltänkta projektet, måste kommu-
nicering ske även i bygglovärendet om förhållandena är sådana som
anges i 8 kap. 22 § första stycket, första eller andra punkten PBL.
Detta kommuniceringskrav framstår som naturligt med tanke på att
prövningen i ett ärende om förhandsbesked i första hand skall avse om
en byggnadsåtgärd över huvud taget kan tillåtas på den avsedda platsen,
dvs. närmast en prövning av markens lämplighet för den avsedda
åtgärden (a. prop. s. 285). I förevarande bygglovärende — som rörde
nybyggnad av två fritidshus/jaktstugor medan förhandsbeskedet avsåg
endast ett hus — förelåg således skyldighet att lämna berörda sakägare
tillfälle att yttra sig oavsett om alla sakägare redan hade hörts i ärendet
om förhandsbesked. Jag ställer mig därför kritisk även till handlägg-
ningen av bygglovärendet.
Vad som i övrigt förekommit föranleder inte något uttalande eller
någon ytterligare åtgärd från min sida.
Med dessa besked — och den kritik som uttalats — avslutas ärendet.
1995/96 :JO1
(Dnr 1418-1993)
JO Wahlström meddelade den 21 november 1994 följande beslut (bila-
gorna här utelämnade).
1 anmälan begärde Rolf Nolander och fyra andra personer att JO
skulle granska handläggningen av ett ärende om nedläggning av en
distriktssköterskemottagning i Korsberga, tillhörande Hälso- och sjuk-
vårdsnämndens för Vätterbygden förvaltningsområde inom Skaraborgs
läns landsting. Det ifrågasattes om chefcöveriäkaren vid Hjo vårdcen-
tral, som beslutat i frågan, hade överskridit sina befogenheter. Anmä-
larna uppgav att olika uppgifter hade lämnats om den rättsliga karaktä-
ren av nedläggningsbeslutet — ett regelrätt "delegationsbeslut" eller
s.k. verkställighetsbeslut — och ställde frågan var gränsen enligt kom-
munallagen i det andra fallet gick mellan s.k. verkställighetsbeslut och
politiska beslut.
Anmälningsskriften fogas som bilaga 1 till detta beslut.
Efter remiss inkom Hälso- och sjukvårdsnämnden för Vätterbygden
med yttrande i ärendet. Nämndens yttrande gick ut på att chefcöveriä-
karen som hade verksamhetsansvaret för hälso- och sjukvården inom
Hjo kommun inte hade handlat fel genom att ta ett "verkställighetsbe-
slut" om att flytta fem timmars distriktssköterskemottagning i Korsber-
ga till vårdcentralen i centralorten. Nämnden lämnade i övrigt en
redogörelse för omständigheterna i fallet och organisationen av verk-
samheten. Därav framgick bl.a. att nämnden på grund av den reaktion
som uppstod bland ortsbefolkningen hade tagit upp ärendet och be-
kräftat chefcöverläkarens beslut. Beträffande organisationens utform-
ning hänvisades till att nämnden i enlighet med den utveckling som
pågått under flera år i samhället strävat efter att lägga ut så mycket
som möjligt av beslutsbefogenheterna på de verksamhetsansvariga.
Nämnden diskuterade vidare svårigheten att i en politiskt styrd organi-
sation exakt dra gränsen för när ett ärende skall bli föremål för
politiskt beslut och när det skall betraktas som verkställighet utifrån
tidigare fattade politiska beslut om mål, inriktning, personalpolicy
m.m. och anförde avslutningsvis: "För att den politiskt styrda organisa-
tionen skall bli smidig att hantera synes det lämpligt att göra regelver-
ket mindre byråkratiskt och i dialog mellan nämndens presidium,
412
förvaltningsledning och verksamhetsansvariga diskutera när ett ärende
kan behöva lyftas upp för politiskt avgörande bl.a. för att det är av
kontroversiell natur."
Nämndens remissvar fogas som bilaga 2 till detta beslut.
Anmälarna erhöll tillfälle att yttra sig över remissvaret men begagna-
de sig inte därav.
Från nämnden har infordrats aktuella delegationsordningar m.m.
Delegationsordningarna omfattar personaladministrativa ärenden o.dyl.
men inte den typ av verksamhet som den verksamhetsansvariga (chefs-
överläkaren) haft hand om i detta fall. Här saknas en regelrätt delega-
tionsordning i vanlig mening. Detta uppdrag följer närmast av budget-
beslut och organisationsplan.
Ett av de framträdande dragen i den nya kommunallagen är att
möjligheterna att delegera ärenden vidgats och att reglerna gjorts mera
elastiska (vilket också inneburit ett närmande till de regler som i
allmänhet gäller inom statlig förvaltning). Denna förändring står på
intet sätt i motsatsförhållande till utan motiveras bl.a. av den utveck-
lingslinje, som innebär en strävan att lägga ut så mycket som möjligt
av beslutsbefogenheterna på de verksamhetsansvariga.
En bedömning av den i ärendet aktuella beslutsordningen måste ske
utifrån de regler som enligt rättsordningen gäller beträffande handlägg-
ning av ärenden, krav på dokumentation och annat som sammanhäng-
er med beslutsförfarandet. Härvid är att beakta skillnaden mellan
faktiskt handlande och beslutsfattande samt de skiftande typer av
beslut som förekommer i kommunal verksamhet.
Det kan inskjutas att det i samband med tillkomsten av den nya
kommunallagen förekom en viss diskussion om "gränsen mellan be-
slut och ren verkställighet" som dock inte resulterade i några egentliga
klarlägganden (se Kommunailagskommitténs betänkande SOU 1990:24
Ny kommunallag s. 126, 127, remissammanställningen Ds 1991:17
s. 232, prop. 1990/91:117 s. 204, motion 1990/91 K49 s. 16 och
Konstitutionsutskottets betänkande 1990/91:KU38 s. 69). Det hela ut-
mynnade i att riksdagen inte fann det erforderligt med ytterligare
klargörande uttalanden utan ansåg att uppkommande frågor på områ-
det fick lösas i rättstillämpningen.
Frågorna kan från rent rättsliga utgångspunkter delas upp i olika
kategorier enligt följande.
1 Faktiskt handlande. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer
skiljer man mellan faktiskt handlande och handläggning av ärenden.
Så är t.ex. (den nya) förvaltningslagen (1986:223) huvudsakligen inrik-
tad på handläggning av ärenden. Bestämmelserna i 4—6 §§ om myn-
digheternas serviceskyldighet m.m. är dock tillämpliga också på annan
förvaltningsverksamhet, dvs. faktiskt handlande (1 § andra meningen).
Beträffande hälso- och sjukvården gäller å andra sidan ett särskilt
undantag enligt 33 §: "I ärenden i första instans som avser hälso- och
sjukvård gäller 14—30 §§ endast om myndighetens beslut kan överkla-
1995/96:JO1
413
gas på annat sätt än som anges i 31 §." Denna specialregel avser att
undanröja tillämpningssvårigheter som skulle kunna uppstå på grund
av att det på sjukvårdsområdet kan råda tvekan om när en åtgärd skall
anses utgöra ärendehandläggning och därmed falla inom förvaltnings-
lagens tillämpningsområde. Eftersom berörda bestämmelser i förvalt-
ningslagen redan är undantagna enligt den generella regeln i 31 §,
som gäller ärenden där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommu-
nallagen, har specialregeln betydelse i första hand för sådana organ
(sjukhus och liknande) som meddelar beslut vilka inte kan överklagas
annat än med stöd av föreskrifter i specialförfattningar (jfr prop.
1985/86:80 s. 83).
Kommunallagens bestämmelser om ärendehandläggning och besluts-
fattande berörs i och för sig inte av förvaltningslagens föreskrifter (3 §
förvaltningslagen).
2 Beslut av fullmäktige. I 7 § regeringsformen sägs att "beslutanderät-
ten" i kommunerna (primärkommuner och landstingskommuner) ut-
övas av "valda församlingar". I 3 kap. 1 § kommunallagen sägs att i
varje kommun och i varje landsting finns det en "beslutande försam-
ling". I 9 § första stycket sägs att fullmäktige beslutar i ärenden av
principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller
landstinget, varpå följer en uppräkning av de främsta uppgifterna.
Enligt 10 § får fullmäktige uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges
ställe besluta i ett ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som
anges i 9 § första stycket eller som enligt lag eller annan författning
skall avgöras av fullmäktige får dock inte delegeras till nämnderna.
I 5 kap. 57—62 §§ finns bestämmelser om protokollet.
3 Förvaltningsbeslut. Nämnderna beslutar enligt 3 kap. 13 § kommu-
nallagen i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag
eller annan författning skall handha. Nämnderna beslutar också, sägs
det vidare, i frågor som fullmäktige har delegerat till dem.
I 6 kap. ges närmare bestämmelser om styrelsen och övriga nämnder
och i 33—38 §§ upptas bestämmelser om delegering av ärenden inom
nämnd. Mottagare av sådant uppdrag kan vara en delegation bestående
av flera personer (ett utskott valt bland ledamöterna och ersättarna i
nämnden, 6 kap. 22 §) eller en ensam delegat (en ledamot eller
ersättare eller en anställd). Uppdraget innebär att delegerade/delegaten
fattar beslut på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp
av ärenden. Förbud mot delegering gäller bl.a. för ärenden som avser
verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet och ärenden
som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell
beskaffenhet eller annars av större vikt (6 kap. 34 § punkterna 1 och
2). Avsikten med att vidga det delegeringsbara området var enligt
förarbetena (nämnda bet. s. 124 och prop. s. 103) främst att möta
kraven på att ärenden som rör den "inre verksamheten" skulle kunna
delegeras i ökad utsträckning. Däremot ansågs det finnas skäl att hålla
kvar en restriktiv syn på möjligheten att delegera ärenden som avser
rättsförhållandet till enskilda kommunmedlemmar.
1995/96: JO 1
414
Det kan tilläggas att möjlighet även öppnats för att ge förvaltnings-
chef rätt att delegera vidare till annan anställd (37 §). Vidare kan
nämnas att möjlighet finns att uppdra åt ordföranden eller annan
ledamot att besluta i särskilt brådskande fall (36 §).
I 6 kap. 30 § föreskrivs att protokoll skall föras vid ett sammanträ-
de. Beträffande protokollets förande m.m. hänvisas i huvudsak till
reglerna om fullmäktiges protokoll i 5 kap. Det kan här infogas att
kommunallagens reglering (av tradition) i allmänhet utgår från full-
mäktige för att med större eller mindre justeringar sedan föras över till
de administrativa organen. Tjänstemannaorganisationen är dock som
sådan i princip lämnad utanför kommunallagens reglering. När det i
övrigt gäller dokumentation av beslut m.m. innehåller kommunallagen
inte några bestämmelser. Fullmäktige torde emellertid vara oförhindra-
de att ta in sådana kompletterande föreskrifter i de reglementen som
utfärdas för nämnderna (6 kap. 32 §). Som jämförelse kan nämnas att
verksförordningen (1987:1100), som gäller för statliga förvaltningsmyn-
digheter i den utsträckning som föreskrivs i respektive instruktion,
upptar en allmän bestämmelse i ämnet i 29 §: "I fråga om varje beslut
skall det finnas en handling som utvisar dagen för beslutet, beslutets
innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit med om den
slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet, vem som har varit
föredragande." Oavsett förekomsten av uttryckliga föreskrifter är det
från skilda synpunkter ett oavvisligt krav att beslut blir dokumenterade
1 allmänna handlingar.
Enligt 6 kap. 35 § kommunallagen måste alla delegatbeslut med
stöd av 33 § anmälas till respektive nämnd (i den ordning som
nämnden bestämmer). Utgångspunkt för beräkning av klagotid för s.k.
kommunalbesvär är den dag då anslag om protokollsjusteringen satts
upp på anslagstavlan (10 kap. 6 §). Detta innebär att om ett delegatbe-
slut inte särskilt protokollförts m.m. räknas klagotiden från dagen för
anslaget av protokollet från det nämndsammanträde där beslutet an-
mäldes.
De nämndbeslut av förvaltningskaraktär som här behandlats befin-
ner sig på ett lägre plan än fullmäktiges övergripande beslut men är
liksom dessa av självständig art.
4 Beslut av beredande och verkställande art. Nämnderna har — utöver
sina självständiga uppgifter som förvaltningsmyndighet — till uppgift
att bereda fullmäktiges ärenden och ansvar för att fullmäktiges beslut
verkställs (3 kap. 14 § kommunallagen). Vad beträffar beredningsbe-
slut gäller ett särskilt förbud mot delegering i ärenden avseende
framställningar eller yttranden till fullmäktige (6 kap. 34 § punkt 2).
Överklagbarheten är inskränkt på så sätt att nämndbeslut av rent
förberedande eller rent verkställande art inte far överklagas (10 kap.
2 § punkt 2). Beslut på verkställighetsplanet som innehåller ett fristå-
ende moment eller tydligt inslag av självständig prövning är däremot i
princip ej av rent verkställande art och följaktligen överklagbara (jfr
betänkandet SOU 1982:41 Överklagande av kommunala beslut avsnitt
4.4, bl.a. s. 75, och Lindquist/Losman:1991 års Kommunallag s. 144).
1995/96:JO1
415
För frågan om överklagbarhet saknar det i dessa fall alltså betydelse
om man vill beteckna ett beslut såsom ett självständigt förvaltningsbe-
slut eller som ett verkställighetsbeslut.
Vad beträffar frågan hur den enskilda funktionären (chefsöverläkaren)
handlagt ärendet om distriktssköterskemottagningen i Korsberga fram-
går av Hälso- och sjukvårdsnämndens remissvar att beslutanderätten
utövats inom ramen för vederbörandes verksamhetsansvar enligt den
ordning som tillämpas inom nämndens förvaltningsområde.
Mot bakgrund av den i det föregående lämnade beskrivningen av
rättsläget drar jag följande slutsatser angående den av nämnden tilläm-
pade beslutsordningen.
Frågan om upprätthållandet av distriktssköterskemottagningen i
Korsberga har otvivelaktigt bildat ett ärende som omfattats av kommu-
nallagens regier om handläggning av ärenden och beslutsfattande.
Vad beträffar tillämpningen av kommunallagens regler om delege-
ring inom nämnd vill jag säga följande. Jag är för min del inte
benägen att anse att omständigheterna varit sådana att det på grund av
föreskrifterna i 6 kap. 34 § kommunallagen skulle ha förelegat hinder
att delegera ifrågavarande uppgift på den verksamhetsansvariga chefs-
överläkaren. Hindret skulle i så fall bestått i att vårdservicens omfatt-
ning eller kvalitet genom beslutet påverkats i sådan grad att ställnings-
tagandet redan från början bort göras av nämnden i dess helhet. Jag
måste dock göra den reservationen att det är en uppgift för kammar-
rätterna och i sista hand Regeringsrätten att efter överklagande pröva
var gränsen går i tveksamma fall och tillhandahålla vägledande avgö-
randen på området.
Vad gäller det av nämnden diskuterade samspelet mellan nämnden
och delegaten är det anledning framhålla att delegationsbestämmelser-
na i den nya kommunallagen är mera flexibla än föregångarna i äldre
lagstiftning. Det är således fullt möjligt för nämnden att, på eget
initiativ eller efter hänskjutande från delegaten, överta beslutanderät-
ten i ett ärende. Detta är för övrigt obligatoriskt om ett ärende under
handläggningens gång utvecklar sig så att det kommer att omfattas av
delegationsförbud enligt kommunallagen.
För att återknyta till den förut gjorda kategoriindelningen talar
övervägande skäl för att de beslut som fattats av chefsöverläkaren och
nämnden varit att hänföra till kategori 3 (förvaltningsbeslut). Även om
man skulle vilja hänföra något av besluten till kategori 4 (verkställig-
hetsbeslut), kan det knappast vara tal om annat än att det i princip
gällt överklagbara beslut enligt kommunallagens regler.
Det sagda innebär att delegatens ursprungliga beslut skolat doku-
menteras i skrift genom särskild protokollföring eller på annat sätt
samt i enlighet med 6 kap. 35 § kommunallagen anmälas till Hälso-
och sjukvårdsnämnden i den ordning som bestämts av nämnden.
Av utredningen framgår att den av Hälso- och sjukvårdsnämnden
tillämpade beslutsordningen varit bristfällig så till vida att procedurreg-
1995/96:JO1
416
lerna för delegerad ärendehandläggning enligt kommunallagen inte
iakttagits. En regelrätt delegationsordning har saknats i det aktuella
fallet. Delegation krävs nämligen också i fråga om sådana avgöranden
av nämndens anställda, som innefattar ett visst mått av självständig
prövning, även då syftet är att genomföra ett övergripande beslut av
nämnden i sin helhet. Nämnden kan inte undgå kritik för denna brist.
Brister av detta slag kan få negativa konsekvenser. För det första kan
— vilket aktualiserats i förevarande ärende — allmänhetens insyn
försvåras. Detsamma gäller nämndens överinseende över delegaternas
verksamhet om anmälan av beslut inte sker på sätt som avsetts i
kommunallagen. Vidare kan giltigheten av fattade beslut äventyras.
Överklagande kan leda till att beslut upphävs (t.ex. därför att det inte
tillkommit i laga ordning eller delegaten överskridit sina befogenhe-
ter). I flagranta fall kan ett beslut vara att anse som ogiltigt även utan
överklagande (en s.k. nullitet). I sammanhanget bör även uppmärk-
sammas att en effekt av uteblivet tillkännagivande på landstingets
anslagstavla av att protokoll över beslutet justerats är att klagotiden
löper under obegränsad tid. Det nu sagda understryker vikten av att
procedurreglerna noggrant iakttas.
Jag utgår från att Hälso- och sjukvårdsnämnden ser över sin besluts-
ordning och i sitt fortsatta administrativa planerande beaktar vad som
här anförts om innebörden av gällande rättsregler.
1995/96:JO1
27 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
1995/96: JO 1
(Dnr 3640-1993)
I ett beslut den 16 december 1994 anförde JO Pennlöv följande.
Den 12 december 1990 förordnades Sven Rothman till förvaltare enligt
II kap. 7 § föräldrabalken (FB) för S.R. med uppgift att bevaka hans
rätt, förvalta hans egendom och sörja för hans person. S.R. har
sedermera gift sig med en syster till Sigvard Ståhlberg.
Sigvard Ståhlberg har framställt ett flertal klagomål mot överför-
myndarnämndens handläggning av en fråga om byte av förvaltare för
S.R. Han har därvid anfört bl.a. följande.
Förvaltaren Sven Rothman är olämplig för sitt uppdrag. Detta har
såväl han som S.R. framhållit för överförmyndarnämnden vid besök på
nämndens kansli. Den 25 augusti 1993 överlämnade han skriftliga
klagomål mot förvaltaren till nämnden. Han begärde därvid att förval-
taren skulle entledigas och att annan förvaltare skulle utses. Till de
skriftliga klagomålen fogade han en begäran från S.R. själv om byte av
förvaltare. Förvaltaren har bemött hans klagomål i ett yttrande till
nämnden. Han begärde att fa ta del av yttrandet den 30 september då
han tillsammans med S.R. besökte nämndens kansli. Överförmyndar-
nämndens ordförande, Barbro Noreson, uppgav att han inte kunde
erkännas som representant för S.R. och att han därför inte fick ta del
av förvaltarens yttrande. Han ombads emellertid att återkomma dagen
därpå för ytterligare besked. När han talade med Barbro Noreson på
telefon dagen därpå upprepade hon vad hon sagt dagen före. Efter
telefonsamtal med handläggare hos JO ringde han till Barbro Noreson
och framförde åter sin begäran att få ta del av förvaltarens yttrande.
Han framhöll därvid att han ville ha ett skriftligt beslut angående
nämndens vägran att låta honom ta del av yttrandet. Barbro Noreson
uppgav då att han måste lämna en skriftlig begäran. Senare samma dag
infann han sig på nämndens kansli och fick då efter viss fördröjning ta
del av yttrandet. Den 4 oktober ingav han en skriftlig kommentar till
nämnden. I ett brev till honom den 5 oktober anförde nämndens
förvaltningschef, Eric Sehlin, att nämnden inte finner att Sven Roth-
man visat sig olämplig för uppdraget som förvaltare för S.R. och att
Sigvard Ståhlbergs skrivelser därför inte föranleder någon ytterligare
åtgärd från nämndens sida. Han är missnöjd med nämndens ställnings-
tagande. Vidare är han missnöjd med att det dröjde innan han fick del
418
av förvaltarens yttrande och med att nämnden inte godkände honom
som en representant för S.R., trots att han är dennes förtrogne och
närmaste vän.
Sedan överförmyndarnämndens akt lånats in och granskats har ärendet
remitterats till överförmyndarnämnden. Nämnden har därvid anmo-
dats att besvara följande frågor.
1. Enligt Sigvard Ståhlberg fick han del av Sven Rothmans yttrande
först sedan han gjort ett flertal framställningar därom. Vilken är
anledningen till detta? Varför kommunicerade inte överförmyndar-
nämnden yttrandet med honom?
2. Kommunicerade nämnden Sven Rothmans yttrande med S.R.? Om
inte — av vilken anledning underlät nämnden detta?
3. Frågor om entledigande och byte av förvaltare prövas av rätten.
Upplyste nämnden Sigvard Ståhlberg och S.R. om detta? Om inte —
varför lämnades inte den upplysningen?
Överförmyndarnämnden har avgett yttrande enligt följande.
Sigvard Ståhlbergs anmälan avser i och för sig nämndens handläggning
av ett ärende som rör byte av förvaltare. Hans anmälan är dock så full
av invävda anklagelser och insinuationer om nämndens hantering av
detta ärende att de påståenden som görs bör bemötas.
Undertecknad Noreson tillträdde som tjänstgörande överförmyndare
och ordförande för överförmyndarnämnden i Stockholm den 1 januari
1992. Med den mängd olika ärenden som förekommer inom nämnden
är det en vanlig företeelse att råd och synpunkter inhämtas från de
tjänstemän nämnden har till sitt förfogande. Sigvard Ståhlberg har vid
både telefonsamtal och besök varit provocerande i sina krav på ome-
delbara svar och åtgärder och min begäran om att få sedvanligt rådrum
för att ta ställning till hans olika propåer har nonchalerats. Ett bevis
för hans förakt för nämndens hantering är att han mestadels tog för
vana att komma till nämnden några minuter före besökstidens slut.
Tillgängliga handlingar visar att S.R. är godtrogen, mycket angelägen
att vara till lags och lättpåverkad inte minst när det gäller ekonomin.
S. har av den anledningen saknat möjlighet att stå emot Ståhlberg när
denne har tagit kommandot över honom. S. har därför hållit sig undan
förvaltaren och istället följt Ståhlbergs uppmaningar. Några möjlighe-
ter har inte heller funnits att skydda S. mot Ståhlbergs påverkan
eftersom Ståhlberg har isolerat S. från alla kontakter med förvaltaren.
Ståhlberg har dessutom helt struntat i att S. har en förvaltare förord-
nad för sig. Istället har han agerat själv med diverse åtgärder under
påståendet att han är S:s "förtrogne".
Ståhlbergs agerande har varit en direkt orsak till att förvaltarskapet
har fungerat mindre tillfredsställande under sommaren 1993. Kontak-
ten mellan förvaltaren och S.R. är emellertid nu återupptagen igen
sedan Ståhlberg har återvänt till Spanien. Det förhållandet att
Ståhlberg har mött motstånd från nämndens sida och att han därige-
nom inte har fått sin vilja igenom ifråga om begärda sammanträffan-
den m.m. torde vara anledningen till hans skrivelse till JO. Med den
kännedom nämnden fått av Ståhlberg är inte heller skrivelsens utform-
ning förvånande.
Beträffande de frågor som ställts får överförmyndarnämnden anföra
följande.
1995/96:JO1
419
Flera framställningar om Rothmans yttrande gjordes redan innan
yttrandet kom till nämnden. När yttrandet sedan kom den 23 septem-
ber fanns undertecknad Noreson inte i tjänst och ersättaren tog inte
del av skrivelsen. På grund av den ärendeanhopning som fanns när jag
återkom den 27 september kom inte Rothmans skrivelse till min
kännedom förrän efter ett par dagar. Vid Ståhlbergs besök den 30
september bad jag om tid för rådfrågning om mitt handlingssätt. Redan
nästa morgon den 1 oktober ringde Ståhlberg och meddelade att han
hade rätt att fa en kopia av Rothmans skrivelse. Jag hade ännu inte
hunnit informera mig om hur jag skulle bete mig och bad honom
återkomma. Innan jag hann vidtaga någon åtgärd ringde Ståhlberg igen
och hänvisade till att han hade talat med JO och jag bad då om en
skriftlig ansökan. Detta skulle jag få, men strax efteråt kom Ståhlberg
på besök och meddelade att det inte behövdes någon skriftlig ansökan
när han infann sig personligen. Jag hänvisade honom då till Eric
Sehlin som lämnat ut begärd handling. Ståhlbergs påstående att under-
tecknad Sehlin försökt utröna vem hos JO som hade givit anvisningar
om utlämnande av Rohtmans yttrande är som så mycket annat i
Ståhlbergs beskrivning rent nonsens.
Förklaringen till att nämnden inte har kommunicerat Rothmans
skrivelse med Ståhlberg är att det inte har varit möjligt att sända
skrivelsen till honom innan han själv kom till nämnden. Antalet
ärenden att hantera gör att det kan dröja en vecka innan ett inkommet
yttrande kan sändas ut. Nu lämnades skrivelse ut till Ståhlberg två
dagar efter det att undertecknad Noreson fick kännedom om skrivel-
sen.
Nämnden har inte kommunicerat Rothmans yttrande med S.R. och
det bör måhända ha gjorts. Ståhlbergs uppträdande kan sägas vara
anledning till att detta inte skedde. Det kan dock sägas att han fick del
av innehållet via Ståhlberg men det är inte säkert att han har kunnat
tillgodogöra sig innehållet.
Ståhlberg har vid ett flertal tillfållen blivit upplyst om att entledigan-
de och byte av förvaltare prövas av rätten. Även S.R. har varit
närvarande när denna information har lämnats.
Sigvard Ståhlberg har kommenterat remissvaret och därvid bl.a. tillba-
kavisat den kritik som nämnden framfört mot hans agerande i frågan
om byte av förvaltare. Han har därefter återkommit med ytterligare en
skrivelse. Av denna och därtill fogade handlingar framgår att frågan
om byte av förvaltare har väckts vid Stockholms tingsrätt av överför-
myndarnämnden sedan förvaltaren Sven Rothman begärt att bli entle-
digad. I skrivelsen har Sigvard Ståhlberg framfört ytterligare klagomål
mot nämnden. Han har därvid anfört bl.a. att S.R. fått del av Sven
Rothmans begäran först åttio dagar efter det att den kom in till
nämnden.
Överförmyndarnämndens akt har åter lånats in och gåtts igenom i
samband med ärendets avslutande. Det har därvid framkommit att
Stockholms tingsrätt den 22 juni 1994 beslutat att entlediga Sven
Rothman från uppdraget som förvaltare för S.R. och förordnat en ny
förvaltare för uppdraget. S.R. har överklagat beslutet i fråga om valet
av ny förvaltare.
1995/96:JO1
Frågor om förordnande eller entledigande av förvaltare tas enligt 11
kap. 26 § FB upp av tingsrätten i den ort där den som avses med
ansökningen har sitt hemvist. Ansökan får enligt 11 kap. 15 § FB
göras av överförmyndaren, den som ansökningen avser samt av dennes
make och närmaste släktingar. Till "närmaste släktingar" kan räknas
bröstarvingar, föräldrar och syskon. Vem som helst kan emellertid
göra en anmälan till rätten om förhållanden som rör förvaltarskapet. I
sådana anmälningsärenden behöver rätten dock inte göra en prövning
av sakfrågan. Om rätten efter viss utredning finner att det anmälda
förhållandet synes vara utan betydelse eller sakna fog, kan rätten
förklara att anmälan inte föranleder någon åtgärd från rättens sida.
Ansökningar till överförmyndare om förordnande eller entledigande
av förvaltare är inte något helt sällsynt. Det kan på goda grunder antas
att anledningen till att de riktas till överförmyndaren och inte till
rätten oftast är att den enskilde inte känner till att det är rätten som
beslutar i dessa frågor. Om överförmyndaren finner en sådan ansökan
befogad överlämnas den till rätten med ett besked om att den biträds
av överförmyndaren. I annat fall ankommer det på överförmyndaren
att underrätta den enskilde om att hans ansökan inte föranleder någon
åtgärd från nämndens sida. Enligt min mening skall nämnden i
samband därmed underrätta den enskilde om att han kan vända sig till
rätten för att få sin sak prövad, om det inte står klart att han redan
känner till detta. Framställning om förordnande eller entledigande
från någon som inte är behörig att göra ansökan därom till rätten bör
också leda till att överförmyndaren tar ställning till om överförmynda-
ren skall väcka frågan i rätten. Även i sådana fall bör den enskilde
underrättas om anmälan inte föranleder någon åtgärd från överför-
myndarens sida.
Förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om parters rätt till in-
syn i utredningsmaterial (16 §) och myndigheters kommunikations-
plikt (17 §) är inte tillämpliga vid överförmyndarens handläggning av
framställningar om förordnande eller entledigande av förvaltare. I
sådana fall är det nämligen inte fråga om myndighetsutövning från
överförmyndarens sida, eftersom överförmyndaren inte kan besluta att
förordna eller entlediga en förvaltare. Av det anförda följer att det inte
förelegat någon skyldighet för överförmyndarnämnden att på eget
initiativ överlämna förvaltarens yttrande till vare sig Sigvard Ståhlberg
eller S.R. Mot bakgrund av förvaltningslagens bestämmelser om myn-
digheters serviceskyldighet (4 §) anser jag dock att nämnden lämpligen
borde överlämnat yttrandet till S.R. En begäran om byte av förvaltare
som undertecknats av honom hade givits in till nämnden. Det har inte
framkommit något som tyder på att S.R. skulle lida skada av att ta del
av utredningen. Detta har inte heller nämnden påstått.
Jag anser inte att det ingått i överförmyndarnämndens serviceskyl-
dighet att på eget initiativ överlämna förvaltarens yttrande till Sigvard
Ståhlberg. Denne kan inte anses behörig enligt 11 kap. 15 § FB att
ansöka om byte av förvaltare för S.R. Han kan inte heller betraktas
421
sorr. ombud för S.R. i frågan. Förvaltaren har nämligen ensam rådig-
het i de angelägenheter som omfattas av uppdraget. Den som har
förvaltare far därför inte själv utan förvaltarens samtycke företa rätts-
handlingar i sådana angelägenheter. Detta innebär bl.a. att en fullmakt
från honom, skriftlig eller muntlig, till någon att biträda honom i en
rättslig angelägenhet som omfattas av förvaitaruppdraget inte är bin-
dande. Sigvard Ståhlbergs begäran att få ta del av förvaltarens yttrande
aktualiserar emellertid bestämmelserna i 2 kap. tryckfrihetsförordning-
en. Enligt 12 § skall en allmän handling som får lämnas ut, dvs. inte
omfattas av någon sekretessbestämmelse, på begäran genast eller så
snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som
önskar ta del därav. Av 13 § framgår att den som vill ta del av en
allmän handling även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller
kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran
skall behandlas skyndsamt. Självfallet har myndigheten rätt till visst
rådrum i en fråga om utlämnande av allmän handling för att bedöma
t.ex. sekretessfrågan. Om en begäran att ta del av handlingar inte kan
beviljas skall myndigheten meddela ett skriftlig avslagsbeslut med an-
visningar om hur beslutet kan överklagas (jfr 20 och 21 §§ förvalt-
ningslagen). Av utredningen i ärendet framgår att företrädare för
överförmyndaren vid ett tillfälle begärt att Sigvard Ståhlberg skulle
framställa sin begäran att ta del av förvaltarens yttrande skriftligen. Ett
sådant krav strider mot tryckfrihetsförordningen. Vad som framkom-
mit i övrigt om överförmyndarnämndens handläggning av frågan om
utlämnande av yttrandet utgör inte tillräcklig anledning till kritik från
min sida.
Av utredningen framgår att Sigvard Ståhlberg och S.R. underrättats
om att frågor om byte av förvaltare prövas av rätten. Någon anledning
till kritik på den punkten föreligger således inte.
I anmälan har Sigvard Ståhlberg uttryckt sitt missnöje med att
överförmyndarnämnden intagit ståndpunkten att förvaltaren inte är
olämplig för sitt uppdrag. JO brukar inte uttala sig om myndigheter-
nas ställningstaganden i sakfrågor, i synnerhet om dessa bygger på
lämplighetsöverväganden eller förutsätter särskild sakkunskap. Någon
anledning att göra undantag från denna princip föreligger inte i detta
fall.
Vad Sigvard Ståhlberg anfört i övrigt föranleder inte något uttalande
från min sida.
1995/96:JO1
(Dnr 4456-1993)
I ett beslut den 8 februari 1995 anförde JO Pennlöv följande.
Vid JO Gunnel Norell Söderbloms granskning i ett ärende angående
bl.a. en socialförvaltnings handläggning av ett LVU-ärende uppmärk-
sammades ett beslut från Helsingborgs tingsrätt angående sekretess i ett
förmynderskapsärende. Beslutet i förmynderskapsärendet, som var fat-
tat av en tingsnotarie och tecknat på en ansökan om förordnande av
god man, innehöll följande förordnande angående sekretess: "Sekretess
jämlikt 9 kap. 15 § sekretesslagen skall bestå i förmynderskapsärendet
för såväl uppgifter i ärendet som i detta beslut." Beslutet saknade
fullföljdshänvisning. Jag beslutade att granska tingsrättens handlägg-
ning av det aktuella ärendet.
Helsingborgs tingsrätts akt i det aktuella ärendet lånades in och grans-
kades. Tingsrätten anmodades därefter att komma in med yttrande
angående sekretessförordnandet och dess innehåli samt beslutsfattarens
behörighet.
lagmannen Johan L>eche, som till remissvaret fogat beslut angående
tingsnotariernas tjänstgöring under aktuell tid samt yttrande från råd-
mannen Carl-Axel Weiertz, anförde bl.a. följande.
Beslut i ärendet fattades av tingsnotarien Peter Olsson enligt tingsrät-
tens beslut. Det förtjänar att påpekas att Olsson var en av de duktigare
notarierna vid tingsrätten och att han därför var väl ägnad att mottaga
förordnandet. Tingsrätten vill i sammanhanget erinra om att det i
rättens arbetsordning finns intagen en bestämmelse om att notarie,
som känner tveksamhet om hur ett ärende skall handläggas, har att
göra anmälan härom till vederbörande rotelinnehavare eller till någon
av chefstjänstemännen. Någon sådan anmälan synes inte Olsson ha
gjort.
Tillsynen över förmynderskaps- och bouppteckningsavdelningen
handhades vid den aktuella tidpunkten av rådmannen Carl-Axel Wei-
ertz. Denne tjänstgjorde vid tillfället som adjungerad ledamot i hovrät-
ten, och hans tjänst uppehölls tillfälligt av hovrättsassessorn Marianne
Larsson, som nu inte tjänstgör vid tingsrätten.
Weiertz har avgivit yttrande i anledning av justitieombudsmannens
remiss.
Tingsrätten, som ansluter sig till Weiertz yttrande, har därutöver inte
något att anföra.
Av Carl-Axel Weiertz yttrande framgick följande.
Det ifrågavarande förmynderskapsärendet har handlagts av tingsnota-
rien Peter Olsson, som ej längre tjänstgör inom domstolsväsendet.
Efter hörande av Olsson far jag avgiva följande yttrande.
Sekretessförordnandet har under åberopande av 9 kap 15 § sekre-
tesslagen meddelats på begäran av Helsingborgs kommun genom Fil-
1995/96:JO1
423
borna servicenämnd, på vars initiativ förmynderskapsärendet upptagits
till behandling. Enär servicenämnden ej är behörig att ansöka om
förordnande av god man (jfr 11 kap 15 § föräldrabalken) och alltså ej
intagit ställning av part i ärendet, torde formella förutsättningar för
sekretess enligt 9 kap 15 § sekretesslagen ej ha förelegat. Godmans-
ärendet kan ej heller gärna anses som ett ärende om fingerade person-
uppgifter, vari primär sekretess gäller ipso jure (7 kap 15 § tredje
stycket sekretesslagen). Däremot torde med hänsyn till stadgandet i 12
kap 1 § första stycket sekretesslagen vissa handlingar, som fogats till
servicenämndens ansökan, vara underkastade sekretess vid tingsrätten
utan något särskilt förordnande därom, exempelvis en ansökan jämlikt
4 § lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (7 kap 4 §
sekretesslagen) samt handlingar i ärendet om fingerade personuppgift-
er. Måhända omfattas även vissa uppgifter i servicenämndens ansökan
om förordnande av god man av sådan sekundär sekretess.
Sekretessförordnandet avser, såsom framgår av dess lydelse, även
beslutet i dess helhet. Med hänsyn till vad servicenämnden anfört har
tingsrätten nämligen med stöd av 12 kap 4 § andra stycket tredje
punkten sekretesslagen funnit, att intresse av synnerlig vikt oundgäng-
ligen påkallat så omfattande sekretess, en bedömning vartill jag anslu-
ter mig. Möjligen kan sättas i fråga, att ärendet åtminstone indirekt
angått någons civila rättigheter och skyldigheter, varför jämlikt fjärde
punkten samma stycke sekretessförordnande avseende själva beslutet ej
bort meddelas. För min del anser jag dock ej, att ett ärende om
utseende av någon att företräda ett barn i samband med framställning
hos Rikspolisstyrelsen om att styrelsen måtte ansöka vid Stockholms
tingsrätt om medgivande att använda fingerade personuppgifter skulle
kunna angå civila rättigheter eller skyldigheter.
Enligt 12 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess hos dom-
stol för uppgift som domstolen erhåller i sin rättskipande eller rättsvår-
dande verksamhet, om uppgiften kommer från domstol eller annan
myndighet och uppgiften är sekretessbelagd där. Förekommer sådan
uppgift i mål eller ärende i domstolens rättskipande eller rättsvårdande
verksamhet upphör den enligt 3 § samma lag att gälla i målet eller
ärendet, om den förebringas vid offentlig förhandling i samma mål
eller ärende. Förebringas uppgiften vid förhandling inom stängda
dörrar består sekretessen, sedan domstolen skilt målet eller ärendet
ifrån sig, endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat
om det. Av 4 § nämnda lag framgår att sekretessen upphör att gälla i
målet eller ärendet om uppgiften tas in i dom eller beslut i samma mål
eller ärende, såvida inte domstolen i domen eller beslutet har förord-
nat att sekretessen skall bestå. Ett sådant förordnande far inte omfatta
domslutet eller motsvarande del av annat beslut såvida inte rikets
säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar
det.
Av nämnda regler följer att möjligheten att i domen eller beslutet
förordna om sekretess för uppgifter i ett mål eller ärende endast
omfattar uppgifter som förebringats vid förhandling inom stängda
dörrar eller som har tagits in i dom eller beslut. Beträffande övriga
uppgifter blir ett ställningstagande till frågan om sekretess aktuell först
när någon begär att uppgifterna, eller den allmänna handling där
1995/96:JO1
424
uppgiften förekommer, skall lämnas ut. Frågan om uppgiften eller
handlingen kan utlämnas i ett enskilt fall blir då beroende av ett flertal
omständigheter, t.ex. sökandens identitet, det ändamål för vilket hand-
lingen eller uppgiften begärs utlämnad och risken för skada på sekre-
tesskyddat intresse. Kan det antas att hinder mot utlämnande av
uppgift i allmän handling föreligger enligt sekretessbestämmelse i
sekretesslagen Sr enligt 15 kap. 3 § sekretesslagen domstolen utmärka
detta genom särskild anteckning, s.k. hemiigstämpiing. En sådan an-
teckning utgör dock inget bindande förhandsbesked i utlämnandefrå-
gan, utan den är endast att betrakta som en varningssignal om att en
noggrann prövning bör föregå ett eventuellt utlämnande.
Det aktuella förmynderskapsärendet har avgjorts efter skriftlig hand-
läggning. Tingsrätten har således inte haft stöd för att i beslutet
förordna om sekretess avseende uppgifterna i ärendet. Däremot finns,
enligt vad som ovan angetts, möjlighet att i vissa fall förordna om
sekretess av själva beslutet i ärendet. JO brukar normalt inte uttala sig
i sakfrågor som det ankommer på myndigheter eller domstolar att
pröva. Jag vill emellertid här framhålla att jag, i likhet med vad
tingsrätten anfört i remisssvaret, inte anser att formella förutsättningar
för sekretess enligt 9 kap. 15 § sekretesslagen förelegat.
Enligt 11 kap. 27 § föräldrabalken far rättens beslut i frågor som
gäller godmanskap överklagas, förutom av den som beslutet rör, av var
och en som har rätt att göra ansökan i frågan. Tingsrättens beslut om
förordnande av en god man borde därför ha innehållit en underrättel-
se om hur beslutet kunde överklagas.
(Dnr 2417-1994 m.fl.)
I ett beslut den 22 februari 1995 anförde JO Pennlöv följande.
Med anledning av uppgifter i en tidningsartikel den 24 juni 1994
angående en god mans förvaltning av en persons ekonomi beslutades
att JO skulle granska överförmyndarnämndens handläggning av för-
mynderskapsärendet.
Birgitta Dahlgren, förvaltare för den i ärendet aktuelle huvudman-
nen N-E W., kom därefter in med en anmälan mot överförmyndar-
nämnden angående bristande tillsyn av den för honom förordnade
gode mannen G.T:s förvaltning.
Överförmyndarnämndens akter i det aktuella ärendet lånades in och
granskades. Av akten avseende den förordnade gode mannen G.T.
framgick att ordföranden i överförmyndarnämnden den 29 september
1993 informerades av polisen om att G.T. var kallad till polisförhör på
grund av misstanke om obehörigt nyttjande av vårdtagares medel.
1995/96:JO1
425
Vidare framgick att någon åtgärd med anledning av upplysningarna
inte vidtogs förrän den 21 januari 1994, då sekreteraren i nämnden
fick information om att N-E W. riskerade att vräkas på grund av
obetalda hyror.
Av akten framgick vidare att Birgitta Dahlgren polisanmält överför-
myndarnämndens ordförande Barbro Nilsson och sekreterare Ulla
Ostman för tjänstefel i samband med handläggningen av godmansären-
det och att överåklagaren Christer van der Kwast vid Regionåklagar-
myndigheten i Härnösand i beslut den 8 april 1994 lade ner förunder-
sökningen med motiveringen att vad som framkommit i ärendet avse-
ende förordnandet av T. inte utgjorde grund för misstanke om brott. 1
beslutet anfördes bl.a. följande. "Skäl har förelegat för överförmyndar-
nämnden att efter den 29 september 1993 utan dröjsmål aktivt granska
T:s förvaltning och göra en bedömning av hennes lämplighet som god
man. Den handläggning som förekommit från överförmyndarnämn-
dens sida är emellertid vid en samlad bedömning inte sådan att ansvar
för tjänstefel kan komma ifråga för Barbro Nilsson eller Ulla Östman."
Överåklagaren beslutade samma dag att förundersökning angående
förskingring inte skulle inledas mot G.T.
Överförmyndarnämnden anmodades att komma in med upplysning-
ar och yttrande angående tillsynen över den gode mannens förvaltning.
Ordföranden Barbro Nilsson och handläggaren Ulla Östman anförde i
yttrande bl.a. följande.
Birgitta Dahlgren, syster till N-E W., förordnades 1988-01-28 såsom
god man enligt FB 18 kap 3 § att bevaka hans rätt, förvalta hans
egendom och sörja för hans person. Detta uppdrag hade hon fram till
1989-11-23, då hon blev förordnad till förvaltare enligt FB 11 kap 7 §
att bevaka N-E W:s rätt, förvalta hans fastighet, värdepapper och
bankmedel samt sörja för hans person.
Birgitta Dahlgren påpekade ofta hur jobbigt det var att sköta bro-
derns ekonomi. Han var ofta utan pengar och hon fick förskottera.
Hon skulle därför vilja slippa uppdraget som förvaltare. Ulla Östman
bad henne att säga ifrån sig uppdraget. Birgitta Dahlgren ville ha
betänketid och skulle återkomma.
Birgitta Dahlgren hade 1993-06-15 kommit till slutsatsen att begära
en god man för N-E W:s förvaltning av pension och arbetsinkomst,
men själv kvarstå som förvaltare att bevaka hans rätt, förvalta hans
fastighet, bankmedel samt värdepapper och sörja för hans person.
Ett sammanträffande skedde samma dag mellan förvaltaren Birgitta
Dahlgren, omsorgskurator Ulla Lindsjö-Wedin och överförmyndar-
nämndens handläggare Ulla Östman angående Birgitta Dahlgrens öns-
kemål att brodern N-E W. skulle fä en god man som kunde förvalta
hans pension och arbetsinkomst.
Överförmyndarnämnden skulle begära att en god man förordnades.
Birgitta Dahlgren och omsorgens kurator rekommenderade G.T.
som i sin egenskap av biträde inom omsorgen en längre tid skött N-E
W:s ekonomi, även efter det att N-E W. själv stått som hyresgäst till en
lägenhet.
Omsorgsförvaltningen hade skrivit till ÖviksHem och meddelat att
N-E W. skulle stå som lägenhetsinnehavare från 1993-01-01, men inte
upplyst dem om att han hade en förvaltare som skulle ha skrivit under
hyresavtalet för hans räkning.
1995/96JO1
426
N-E W. hade således från 1993-01-01 stått som egen lägenhetsinne-
havare på Valhallavägen 47 C. Han fick själv skriva under hyresavtalet
utan förvaltaren Birgitta Dahlgrens medverkan. Birgitta Dahlgren
meddelade ej heller hyresvärden OviksHem att N-E W. hade en
förvaltare som skulle bevaka hans rätt och sörja för hans person.
Under våren 1993 fick GT, som anställd av landstingets omsorgsför-
valtning, 19 veckotimmar speciellt för att vara bl a N-E W. behjälplig
med hans månatliga skötsel av ekonomin, t ex lyfta pension och betala
hyresavgifter.
Det har nu i efterhand kommit till vår kännedom att även under
våren 1993, i mars och april, förekommit slarv med hyresinbetalning-
ar, med påföljande krav- och ränteskulder, som drabbat N-E W. Likaså
förfallen TV-avgift för tiden 93-04-10—07-09 på ursprungligen 351
kronor som slutligen uppgick till 1 041 kronor med alla extra påslag.
Detta hände under den tid när Birgitta Dahlgren såsom förvaltare hade
det fulla ansvaret för hans ekonomi.
Trots att det uppdagats att G.T. misskött N-E W:s inbetalningar av
hyror och TV-avgifter under våren 1993, så blev hon föreslagen av
Birgitta Dahlgren och Ulla Lindsjö-Wedin som lämplig god man.
Överförmyndarnämnden accepterade detta förslag eftersom förslags-
ställarna ansågs kunna bedöma G.T:s lämplighet.
När G.T. förordnats av tingsrätten 1993-07-08 begärde överförmyn-
darnämnden 1993-07-13 förteckning över N-E W:s tillgångar på pen-
sions- och lönekontot. G.T. skulle ha lämnat denna förteckning inom
två månader, vilket ej skedde.
Polisman Bo Avander ringde upp ordföranden Barbro Nilsson 1993-
09-29 på uppdrag av omsorgens distriktschef Hans-Erik Eriksson. Han
meddelade att G.T. den dagen var kallad till förhör om obehörigt
nyttjande av vårdtagares medel. Detta olovliga hanterande rörde ej N-E
W. och hans ekonomi. Vi gjorde den bedömningen att vi inte hade
någon grund för att begära henne entledigad. Att få veta att någon är
kallad till polisförhör är inte detsamma som att någon är dömd för ett
brott. Vi underrättade inte heller förvaltaren Birgitta Dahlgren efter-
som det anmälda förhöret ej rörde N-E W. Hade omsorgen misstankar
mot G.T. borde den ha kontaktat överförmyndarnämnden eftersom
omsorgen föreslagit att G.T. skulle förordnas som god man.
Vi kunde inte begära ett "entledigande" hos tingsrätten på hörsägen
och för "säkerhets skull".
Vad förhören sedan ledde till har polisen aldrig underrättat oss om
t ex någon form av erkännande. Omsorgen hade inte heller någon
kontakt med oss under hösten 1993 och gav oss ingen fortlöpande
information i fallet G.T. Hon dömdes vid Örnsköldsviks tingsrätt
1994-02-15 till skadestånd och skyddstillsyn.
Påminnelse om förteckning till G.T. skickades 1993-09-30. Förteck-
ningen inkom 1993-10-18 och godkändes 1993-10-19.
I månadsskiftet september/oktober 1993 råkades förvaltaren Birgitta
Dahlgren och överförmyndarnämndens handläggare Ulla Östman på
Köpcentrum här i stan. Ulla Östman talade om för Birgitta Dahlgren
att godmansförordnandet var klart och frågade om det fungerade bra.
Hon fick då ett jakande svar av Birgitta Dahlgren.
Vid granskning av Birgitta Dahlgrens årsredovisning för 1993 fann
vi att hon betalat en återinkopplingsavgift på N-E W:s telefon utan att
reagera över misskötsel från G.T:s sida. Birgitta Dahlgren hade alltså
kännedom om att räkningar inte betalats i tid redan i oktober 1993
utan att meddela oss. En dylik underrättelse till oss hade gett oss
underlag att begära G.T. entledigad.
1995/96:JO1
Det hade inte varit möjligt för överförmyndarnämnden att under
förvaltningsåret upptäcka att uttagen på N-E W:s konto inte använts
till hans utgifter och behov, t ex att inköp av gardiner på Domus inte
kommit N-E W. till del.
Vi har också i efterhand fatt upplysning av Birgitta Dahlgren att
N-E W. fick skatteåterbäring i december 1993. Enligt skattemyndighe-
tens uppgift var återbäringen 10 350 kronor. Utbetalningen var 9 309
kronor och mellanskillnaden 1 041 kronor behölls av kronofogden för
betalning av förfallna TV-avgifter från våren 1993 (93-04-10—
93-07-09). Det borde ha varit av intresse för förvaltaren hur dessa
pengar användes. N-E W:s pension och löneinkomst inbetalades direkt
av försäkringskassan respektive Samhall till ett personkonto på Nord-
banken. Birgitta Dahlgren skulle som förvaltare av hans bankmedel ha
kontrollerat att skatteåterbäringen kommit honom till del.
Överförmyndarnämnden står fast vid att det inte var möjligt för oss
att begära G.T. entledigad på hörsägen. Hon hade inte kallats till
förhör angående N-E W. Dessutom hade N-E W. en förvaltare, som
skulle ha bevakat hans rätt, förvaltat hans bankmedel och sörjt för
hans person.
Trots vår strävan att göra vårt bästa för denne huvudman, blev
nämndens ordförande och handläggare polisanmälda av förvaltaren
1994-01-26.
Birgitta Dahlgren kom in med en kommentar till remissvaret i vilket
hon bl.a. bemötte de mot henne riktade anmärkningarna.
Överförmyndarnämnden kom därefter in med ett kompletterande
yttrande, vari de bemötte uppgifterna i Birgitta Dahlgrens anmälan
och yttrande och anförde bl.a. följande.
1. Polismannens telefonsamtal till överförmyndarnämndens ordförande
Barbro Nilsson innehöll inte uttrycket "misstänkt för brott". Han sade
att G.T. var kallad till förhör om obehörigt nyttjande av vårdtagares
medel. (N-E W. var inte en av dessa.)
2. Något ytterligare meddelande från polismannen har inte givits till
oss, bl a att G.T. 1993-10-07 erkänt förskingring av medel för dessa
övriga vårdtagare. Vi fick kännedom om detta först genom regionåkla-
garens beslut 1994-04-08. Ej heller har omsorgsförvaltningen hållit oss
underrättad om det vidare skeendet, trots att chefen för omsorgsförvalt-
ningen bett polismannen att meddela oss att G.T. var kallad till förhör.
3. Birgitta Dahlgrens påstående att vi granskat G.T:s inlämnade för-
teckning med anledning av polismannens påringning till oss är ett
felaktigt påstående. Enligt FB 16:2 skall en god man/förvaltare inom
två månader från förordnandedatum lämna in en förteckning till
överförmyndarnämnden. Det var denna förteckning som godkändes av
oss 1993-10-19.
4. Den 21 januari 1994 var en fredag. Omedelbart samma dag, efter
beskedet om N-E W:s hyresskulder, besökte Ulla Östman personligen
både Nordbanken och posten för att erhålla dokumentation över
uttagna medel. Nordbanken kunde omgående lämna kontoutdrag för
tiden 1993-11-25—1994-01-19. Posten fick i uppdrag att rekvirera
kopia över uttaget på 2 500 kronor som gjorts 1994-01-13. Kontakt togs
även denna dag med ÖviksHem för att fa en sammanställning över
hyresskulderna. Den 22 och 23 januari 1994 var lördag och söndag
och följaktligen arbetsfria dagar.
1995/96:JO1
5. Bedömningen av G.T:s lämplighet som god man grundade sig på
omdömen och rekommendationer från huvudmannens syster Birgitta
Dahlgren och omsorgsförvaltningen.
6. Vi ansåg inte att det fanns skäl att ifrågasätta hennes lämplighet att
sköta huvudmannens ekonomiska förvaltning, ej heller att granska
hennes privata ekonomi. Det har framkommit vid undersökning i
efterhand att G.T. i juni/juli 1993 inte hade några betalningsföreläggan-
den hos kronofogden.
7. En skatteåterbäring på ca 10 000 kronor var förväntad av förvalta-
ren Birgitta Dahlgren, eftersom hon gjort N-E W:s deklaration. Förval-
taren, som hade uppdraget att bevaka N-E W:s rätt och förvalta hans
bankmedel samt sörja för hans person, borde ha bevakat hur hans
skatteåterbäring användes.
Från Örnsköldsviks tingsrätt inhämtades uppgifter ur akten i det
brottmål vari G.T. den 15 februari 1994 dömdes till skyddstillsyn för
förskingring. Av uppgifterna framgick att åtal i målet väcktes den 16
november 1993 och att G.T. enligt egen uppgift avstängdes från sin
anställning i augusti 1993.
Inledningsvis vill jag klargöra att gode män och förvaltare inte står
under JO:s tillsyn. Det är överförmyndaren och tingsrätten som har
tillsyn över dem. Jag är därför förhindrad att uttala mig i frågor som
rör den gode mannens och förvaltarens åtgärder. Min granskning
omfattar endast överförmyndarnämndens handläggning. Vad som an-
förts angående Birgitta Dahlgrens utövande av förvaltarskapet föranle-
der således inga kommentarer från min sida.
Enligt 11 kap. 20 § första stycket föräldrabalken (FB) skall en god
man entledigas, om han gör sig skyldig till missbruk eller försummelse
vid utövandet av sitt uppdrag eller kommer på ekonomiskt obestånd
och på grund härav är olämplig för uppdraget eller av någon annan
orsak inte längre är lämplig att inneha detta.
En god mans förvaltning skall granskas av överförmyndaren i första
hand med ledning av ingiven förteckning samt års- och sluträkningar.
Överförmyndaren har dessutom enligt 17 kap. 2 § FB möjlighet att
verkställa revision av förvaltningen i dess helhet. Överförmyndaren
kan uppdra åt annan att utföra revisionen. Överförmyndarens skyldig-
het att vidta åtgärder mot en god man är inte inskränkt till vad som
framkommit vid granskning av förteckning m.m. Denna skyldighet
kan givetvis aktualiseras genom andra upplysningar som kommit till
överförmyndarens kännedom.
Den upplysning som överförmyndarnämndens ordförande fick den
29 september 1993 angående kallelsen av G.T. till polisförhör borde
givetvis ha lett till att överförmyndarnämnden utövat sin kontrollfunk-
tion och omedelbart granskat hennes sätt att fullgöra det godmansupp-
drag som hon hade. Det är inte godtagbart att överförmyndaren i ett
sådant läge passivt avvaktar information från andra istället för att aktivt
vidta erforderliga åtgärder, exempelvis sådana som vidtogs sedan nämn-
den fick besked om N-E W:s hyresskulder. Överförmyndarnämndens
1995/96 :JO1
429
uppfattning att det inte var möjligt att enbart på grund av hörsägen
begära entledigande av G.T. är naturligtvis riktig, men ansvaret för
vidtagande av de kontrollåtgärder som informationen till nämnden
borde ha föranlett har inte vilat på någon annan än nämnden.
Jag är mycket kritisk till överförmyndarnämndens bristfälliga tillsyn
över godmansärendet, särskilt mot bakgrund av den skada som N-E W.
synes ha förorsakats genom nämndens underlåtenhet att vidta erforder-
liga åtgärder. Mot bakgrund av de förklaringar som nämnden lämnat
till det inträffade, finns det skäl att erinra om vikten av den tillsyn som
åligger överförmyndarnämnden i dessa ärenden.
Slutligen vill jag påpeka följande. Om det för en person förordnats
både en förvaltare och en god man, är det viktigt att förordnandena
utformas på sådant sätt att de är avgränsade från varandra så att den
gode mannens och förvaltarens behörigheter inte sammanfaller.
1995/96:JO1
1995/96:JO1
Fråga om verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade (LSS) skall
anses utgöra en självständig verksamhetsgren i
förhållande till socialtjänsten i de fall då frågorna
handläggs av samma nämnd
(Dnr 2287-1994)
Socialförvaltningen i Jönköpings kommun genom dess socialdirektör
Staffan Gustavsson hemställde i en skrift att JO skulle klarlägga
sekretessläget när det gäller verksamhet enligt lagen (1993:387) om
stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i förhållande till
"övrig socialtjänst". I skriften anfördes följande.
BAKGRUND
Svenska Kommunförbundet har i cirkulär KfC 1993:140 (citat från
Socialförfattningar 1993 nr 16 s 563) ansett att det sannolikt torde råda
sekretess inom en socialförvaltning mellan verksamhet enligt LSS och
övrig socialtjänst. Socialstyrelsen har i sina allmänna råd (1994:1 sid
19) om LSS intagit en liknande ståndpunkt. Varken Kommunförbun-
det eller Socialstyrelsen har motiverat sina ståndpunkter i nämnda
skrivelser.
Socialförvaltningen har i skrivelse daterad 1994-03-03 (dnr
94.101-003, bifogas)1 analyserat rättsläget och kommit fram till en
motsatt slutsats. Förvaltningen har anfört tre skäl för sitt ställningsta-
gande.
1) Av uttalande i förarbetena till sekretesslagen (prop 1981/82:186)
samt uttalanden av JO (JO dnr 668-1991) råder inte myndighetsintern
sekretess mellan skilda verksamheter som individ- och familjeomsorg,
äldre- och handikappomsorg samt kommunal hälso- och sjukvård.
Verksamhet enligt LSS är varken organisatoriskt eller innehållsmässigt
mer särpräglad än nämnda verksamheter sinsemellan. Hade lagstiftaren
önskat en förändring av rådande rättsprinciper borde detta rimligen
uttryckligen ha berörts.
2) Verksamhet enligt LSS jämställs i 7 kap 4 § SekrL med socialtjänst.
Den lagtekniska lösningen är därmed snarlik den som valdes vid
ÄDEL-reformen, vilken inte avsåg att tillskapa en självständig verk-
samhetsgren.
1 Skrivelsen här utelämnad
431
3) Ärenden enligt LSS respektive socialtjänstlagen (SoL) kommer
inom socialförvaltningen att handläggas av samma tjänstemän. Det är
till och med så att prövning enligt LSS respektive SoL kan komma ske
inom ramen för samma biståndsfråga eftersom lagarna kompletterar
varandra. Om insatser vägras enligt LSS kan skyldighet att utge bistånd
enligt SoL föreligga. Det kan knappast ha varit lagstiftarens avsikt att
skapa svåra eller oöverstigliga administrativa hinder vid sådan pröv-
ning.
Socialstyrelsen har härefter i skrivelse daterad 1994-05-12 (dnr
237-2217/94) vidhållit sin tidigare uppfattning. Socialstyrelsen anför
som motiv dels att verksamhet enligt LSS inte räknas som socialtjänst i
7 kap 4 § sekretesslagen, utan endast jämställs med socialtjänst. Styrel-
sen hävdar även att jämförelse inte kan göras med ÄDEL-reformen
eftersom avsikten där var att skapa en integrerad verksamhet. Styrelsen
har skickat kopia av sitt beslut till samtliga länsstyrelser.
Socialstyrelsens ställningstagande föranleder inte socialförvaltningen att
ändra sin ståndpunkt eftersom de anförda motiven inte är invänd-
ningsfria.
Den omständigheten att verksamhet enligt LSS endast jämställs med
socialtjänst utgör inget argument för att det skulle betraktas som en i
sekretesshänseende självständig verksamhetsgren. Enligt samma stad-
gande jämställs även ärenden rörande bistånd åt asylsökande samt
riksfärdtjänst med socialtjänst. Ingen torde hävda att det skulle inom
samma myndighet råda sekretess mellan den reguljära färdtjänsten och
riksfärdtjänsten eller mellan bistånd åt asylsökande och socialbidrag
till flyktingar.
Ej heller är utebliven integration mellan verksamhet enligt LSS och
äldre- och handikappomsorg en tillräcklig förutsättning för att verk-
samhetsgrenarna skall anses vara självständiga i förhållande till varand-
ra. Inte heller individ- och familjeomsorgen är ju integrerad med
äldre- och handikappomsorgen, men detta har inte medfört att sekre-
tess råder mellan verksamheter. Härtill kommer att det faktiskt finns
ett starkare samband mellan LSS-verksamhet och äldre- och handi-
kappomsorg än mellan äldre- och handikappomsorg och individ- och
familjeomsorg, inte minst handläggningsmässigt (ofta samma handläg-
gare, parallell prövning SoL/LSS kan förekomma).
Socialstyrelsens ställningstagande i sina allmänna råd samt i senare
skrivelse skapar en otillfredsställande situation där tillämpande myn-
digheter av såväl praktiska som juridiska skäl nödsakas gå emot den
centrala tillsynsmyndigheten. Det är utomordenligt angeläget att JO
prövar frågan. Det kan i övrigt ifrågasättas om ärendet inte borde ha
förelagts socialstyrelsens styrelse.
Till skriften fogades kopia av en inom socialförvaltningen upprättad
handling med riktlinjer i frågan.
Socialförvaltningens skrift och den till skriften fogade handlingen
remitterades till Socialstyrelsen, verksledningen, för yttrande. I re-
missvaret anfördes bl.a. följande.
Socialstyrelsen har i sina allmänna råd (1994:1 sid 19) redovisat att
man anser att sekretess råder inom en socialförvaltning mellan verk-
samhet enligt LSS och övrig verksamhet.
1995/96:JO1
432
Socialförvaltningen i Jönköping har i skrivelse 1994-03-03 till JO,
Socialstyrelsen och Svenska kommunförbundet meddelat att man har
en motsatt uppfattning.
I skrivelse 1994-05-12 har Socialstyrelsen utvecklat sin ståndpunkt
och vidhållit sin uppfattning att sekretess råder inom en socialförvalt-
ning mellan verksamhet enligt LSS och övrig verksamhet. Skrivelsen
har tillsänts samtliga länsstyrelser för kännedom. Se vidare bilaga2.
I den nu aktuella anmälan till JO från Socialförvaltningen i Jönkö-
ping redovisar man att förvaltningen inte ändrar sin ståndpunkt.
Vidare hävdas att Socialstyrelsens ställningstagande skapar en otillfreds-
ställande situation "där tillämpande myndigheter av såväl praktiska
som juridiska skäl nödsakas gå emot den centrala tillsynsmyndighe-
ten". JO:s prövning av frågan anses angelägen och det ifrågasätts om
ärendet inte borde förelagts Socialstyrelsens styrelse.
Socialstyrelsen anser inte att det finns skäl att frångå sin tidigare
bedömning. Ytterst är det fråga om rättstillämpning som det ankom-
mer på domstol (kammarrätt och Regeringsrätt) att avgöra varför man
tills vidare får nöja sig med att olika myndigheter kan ha olika
uppfattningar. Socialstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och handi-
kapporganisationerna anser att det föreligger en sekretessgräns mellan
socialtjänst och LSS-insatser, vilket inte torde medföra några egentliga
problem eftersom varje insats från kommunens sida enligt SoL eller
LSS förutsätter den enskildes samtycke.
Socialstyrelsens allmänna råd (1994:1) har i sin helhet anmälts i
Socialstyrelsens styrelse. Beslut som avser utfärdande av allmänna råd
skall enligt 13 § verksförordningen inte fattas av myndighets styrelse.
Till remissvaret fogades kopia av Socialstyrelsens skrift av den 12 maj
1994. Socialförvaltningen yttrade sig över remissvaret och vidhöll
därvid sin inställning i frågan.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 7 juni 1995 följande.
Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
(LSS) är en rättighetslag för personer med svåra funktionshinder.
Lagen, som trädde i kraft den 1 januari 1994, innehåller bestämmelser
om särskilt stöd och särskild service åt personer med utvecklingsstör-
ning, autism eller autismliknande tillstånd, med betydande och bestå-
ende begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder
föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller med andra
varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte
beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande
svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov
av stöd eller service (1 §).
LSS har ersatt lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt
utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) och lagen (1965:136) om elev-
hem för vissa rörelsehindrade barn m.fl. (elevhemslagen). Enligt om-
sorgslagen svarade varje landsting för de särskilda omsorgerna åt psy-
kiskt utvecklingsstörda som var bosatta inom landstinget. Även enligt
elevhemslagen var landstingen huvudmän. Ansvaret för verksamhet
enligt LSS åvilar dock huvudsakligen kommunerna.
1995/96: JO 1
2 Bilaga här utelämnad
433
28 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
Den nya lagens personkrets skall enligt 9 § ha rätt till särskilt stöd
och särskild service i form av rådgivning och annat personligt stöd,
biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till sådan assistans,
ledsagarservice, biträde av kontaktperson, avlösarservice i hemmet,
korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstil Isy n för skolung-
dom över 12 år, boende i familjehem eller i bostad med särskild
service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahem-
met samt bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt
anpassad bostad för vuxna. Personer med utvecklingsstörning, autism
eller autismliknande tillstånd samt personer med betydande och bestå-
ende begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder
skall dessutom ha rätt till s.k. daglig verksamhet. Som en allmän
förutsättning för särskilt stöd och särskild service gäller enligt 7 § att
den enskilde behöver sådan hjälp i sin livsföring och behovet inte kan
tillgodoses på annat sätt. LSS innebär emellertid enligt 4 § ingen
inskränkning i de rättigheter som den enskilde kan ha enligt någon
annan lag t.ex. socialtjänstlagen (1980:620).
Som nämnts ovan svarar i princip kommunerna för samtliga former
av stöd och service enligt LSS med undantag för rådgivning och annat
personligt stöd, vilket i stället är en uppgift för landstinget (2 §).
Överföringen av landstingens nuvarande verksamhet enligt omsorgsla-
gen och elevhemsiagen skall dock ske successivt. Vissa avvikelser från
bestämmelserna i 2 § LSS gäller därför under hela 1995 enligt en
särskild införandelag till LSS (jfr 3 § lagen [1993:388) om införande av
lagen [1993:387] om stöd och service till vissa funktionshindrade).
Huvudmännen kan dock enligt 4 § införandelagen komma överens om
en tidigare överföring av verksamheten.
Ledningen av landstingets eller kommunens verksamhet enligt LSS
skall utövas av en eller flera nämnder som fullmäktige utser (22 §).
Många kommuner torde ha samordnat de nya uppgifterna med den
organisation man har för socialtjänsten.
Enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) gäller som huvudregel
sekretess inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhål-
landen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den
enskilde eller någon honom närstående lider men. Med socialtjänst
förstås enligt paragrafens tredje stycke bl.a. verksamhet enligt lagstift-
ningen om socialtjänst och den särskilda lagstiftningen om vård av
unga och missbrukare utan samtycke samt verksamhet som i annat fall
enligt lag handhas av socialnämnd. I samband med ikraftträdandet av
LSS infördes en bestämmelse i 7 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen
som föreskriver att verksamhet enligt LSS skall jämställas med social-
tjänst.
Verksamhet enligt LSS utgör således inte socialtjänst även om grän-
sen mellan socialtjänstlagen och LSS inte alltid är skarp. I förarbetena
till LSS (prop. 1992/93:159) anfördes i motiven till tillägget i 7 kap. 4 §
sekretesslagen att verksamhet enligt LSS står socialtjänsten nära och att
syftet med tillägget var att, vad gäller sekretess, jämställa verksamhet
enligt LSS med socialtjänst (a. prop. s. 206).
1995/96:JO1
434
Av 1 kap. 3 § sekretesslagen framgår att sekretess inte enbart gäller
mot enskilda utan även mot andra myndigheter. Dessutom gäller
sekretessen mellan vad som är att anse som självständiga verksamhets-
grenar inom samma myndighet.
Frågan om sekretess inom en socialförvaltning behandlades i prop.
1981/82:186 om ändring i sekretesslagen (1980:100), m.m. 1 propositio-
nen uttalades att det endast mera sällan inom förvaltningen under en
socialnämnd eller inom en förvaltning som är gemensam för flera
nämnder lär förekomma en organisatorisk uppdelning på olika verk-
samhetsgrenar med skilda slag av verksamheter (a. prop. s. 47). Vidare
sades att om en sådan uppdelning inte finns, kan sekretessbelagda
uppgifter i princip lämnas fritt inom förvaltningen.
Fråga är om verksamhet enligt LSS skall anses utgöra en självständig
verksamhetsgren inom en socialförvaltning som ansvarar för verksam-
heten. Socialförvaltningen i Jönköpings kommun har därvid hävdat att
verksamheten inte skall anses självständig i den mening som avses i 1
kap. 3 § sekretesslagen medan Socialstyrelsen har intagit motsatt stånd-
punkt. Socialstyrelsens uppfattning kommer också till uttryck i dess
Allmänna råd 1994:1 s. 19. Där sägs att verksamhet enligt LSS, som
organisatoriskt samordnas med socialtjänsten och hälso- och sjukvår-
den inom kommunen, torde utgöra en självständig verksamhetsgren
inom socialtjänsten, vilket innebär att sekretess gäller gentemot andra
verksamhetsgrenar inom socialtjänsten.
Socialförvaltningen har till stöd för sin uppfattning pekat på bl.a. att
de uppgifter kommunerna övertog i samband med den s.k. ADEL-
reformen inte anses utgöra en särskild verksamhetsgren.
ÄDEL-reformen innebar bl.a. att kommunerna övertog ansvaret för
lokala sjukhem. Vidare utökades kommunernas ansvar till att omfatta
bl.a. gruppboende för personer med åldersdemens och bostäder med
särskild service avsedda för människor med svåra rörelsehinder. Även
kommunernas ansvar för dagverksamheter förtydligades. Samtliga nu
nämnda verksamheter regleras sedan den 1 januari 1992 direkt i
socialtjänstlagen. Såväl de lokala sjukhemmen som gruppboende för
äldre hänförs därvid till s.k. särskilda boendeformer (20 § andra
stycket socialtjänstlagen). Hit hör även ålderdomshem och andra ser-
vicehus. Skyldigheten att inrätta bostäder med särskild service regleras
i 21 § tredje stycket socialtjänstlagen. En bestämmelse rörande dag-
verksamheter finns i 10 § första stycket socialtjänstlagen.
I samband med ÄDEL-reformen övertog kommunen även ansvaret
för den sjukvård som bedrivs i de särskilda boendeformerna och i
bostäder med särskild service samt vid kommunal dagverksamhet. I
anslutning härtill uttalades i förarbetena till lagändringarna (prop.
1990/91:14 s. 85) bl.a. följande.
Den hälso- och sjukvård, som kommunerna kommer att fa ansvar för
samt den kommunala socialtjänsten skall fungera som komplement till
varandra i en integrerad organisation under socialnämndens ledning.
Enskilda som behöver stöd och hjälp skall kunna få sådan, vare sig det
rör insatser av social eller medicinsk natur, inom en samlad kommu-
1995/96:JO1
435
nal organisation för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Många gånger
kommer också såväl medicinska som sociala insatser att ges av samma
person.
Den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjänsten kan där-
för inte betraktas som självständiga i förhållande till varandra i den
mening som avses i 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Det är i
detta fallet inte fråga om verksamheter av olika slag. Det följer av
reformens syfte och behöver inte särskilt lagfästas. Någon ändring av
uppdelningen i självständiga verksamhetsgrenar i sekretesslagens me-
ning mellan den kommunala socialtjänsten och övriga fall då hälso-
och sjukvårdsverksamhet bedrivs inom socialtjänsten avses inte, jfr.
prop. 1981/82:186 s. 47.
Den kommunala hälso- och sjukvården anses således i sekretesshänse-
ende tillhöra samma verksamhetsområde som den kommunala social-
tjänsten. Några säkra slutsatser vad gäller effekten av LSS-reformen i
sekretesshänseende kan dock inte dras av de redovisade uttalandena.
Genom ADEL-reformen integrerades de olika verksamheterna med
socialtjänsten på ett helt annat sätt än vad som är fallet i fråga om
verksamhet enligt LSS. Detta skedde genom att de grundläggande
bestämmelserna om skyldighet för kommunerna att tillhandahålla
verksamheterna uttryckligen reglerades i socialtjänstlagen. Den kom-
munala hälso- och sjukvården var därvid avsedd att utgöra ett komple-
ment till verksamheterna i en integrerad organisation, och syftet var
inte att åstadkomma några självständiga verksamhetsgrenar, vilket di-
rekt kan utläsas av de ovan citerade uttalandena.
När det gäller verksamhet enligt LSS kan man hävda att förhållandet
framstår närmast som det motsatta. I stället för att integrera verksam-
heten med socialtjänsten har man valt att bibehålla den skiljelinje som
sedan länge funnits mellan omsorgsområdet och socialtjänsten även
om man i förarbetena konstaterat att verksamhet enligt LSS står
socialtjänsten nära. Också den omständigheten att lagstiftaren rent
tekniskt valt att jämställa verksamhet enligt LSS med socialtjänst —
och detta enbart vad gäller tillämplig sekretessbestämmelse — i stället
för att uttryckligen ange att verksamheten skall handhas av social-
nämnden eller på annat sätt göra verksamheten till en del av social-
tjänsten i sekretesslagens mening talar i samma riktning.
A andra sidan finns skäl att framhålla följande. Som tidigare påpe-
kats står verksamhet enligt LSS och socialtjänst varandra nära. Dess-
utom kan verksamheterna — som Socialförvaltningen i Jönköpings
kommun anfört — i vissa hänseenden anses utgöra komplement till
varandra. Dessa omständigheter talar med viss styrka för Socialförvalt-
ningens i Jönköpings kommun uppfattning i frågan. Det anförda ligger
också i linje med vad som sägs i ett nyligen utkommet cirkulär från
Svenska Kommunförbundet (cirkulär 1994:225 s. 6). Där sägs att man
från Socialdepartementet hävdat att "sekretess inte torde råda mellan
verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS om verksamheterna ligger
under samma nämnd". Ståndpunkten utvecklas emellertid inte närma-
re i cirkuläret men är enligt min mening intressant. Sekretess mellan
olika verksamhetsgrenar som organisatoriskt handhas av en och sam-
ma nämnd blir väsentligen illusorisk. Det kan ifrågasättas om det krav
1995/96:JO1
436
på självständighet som lagen uppställer verkligen kan uppfyllas när
den yttersta beslutanderätten tillkommer en för verksamhetsgrenarna
gemensam nämnd. Jag vill i sammanhanget hänvisa till de uttalanden
som Konstitutionsutskottet gjorde i sitt av riksdagen godkända betän-
kande över sekretesslagen (bet. 1979/80:KU37 s. 13 f.). Dessa uttalan-
den går enligt min mening i den riktningen att en verksamhetsgren för
att vara självständig i normalfallet måste ha självbestämmanderätt i en
utsträckning som egentligen inte är förenlig med att de olika verksam-
heterna handhas av samma nämnd.
Av den ovan lämnade redovisningen framgår att man kan anlägga
olika synpunkter på frågan om verksamhet enligt LSS skall anses
utgöra en självständig verksamhetsgren i förhållande till socialtjänsten i
de fall då frågorna handläggs av samma nämnd. Vägledande rättsfall
saknas; det är endast i undantagsfall som sekretessfrågor av denna typ
kan komma under domstols prövning. Följaktligen finner jag inte
heller anledning att kritisera Socialförvaltningen i Jönköpings kom-
mun för det sätt på vilket frågan där hanteras. Eftersom rättsläget
måste betecknas som oklart föreligger dock skäl för mig att tillställa
Justitiedepartementet och Socialdepartementet kopior av detta beslut.
Socialjouren har tillsammans med ett TV-team besökt
en plats där prostitution förekommer. Fråga om
socialjourens handlande stått i strid mot
socialtjänstens sekretess
(Dnr 3958-1993)
I ett brev till JO anförde M.O. bl.a. följande.
Hon är verksam som prostituerad i Malmö sedan ett antal år. När hon
stod på prostitutionsstråket/Industrigatan i Malmö på kvällen den 25
oktober 1993 och talade med en kollega i väntan på kunder, körde en
bil fram och parkerade ca 10 meter längre bort. M.O. kände de båda
personerna i tjänstebilens framsäte; det var sociala jouren från Malmö.
I bilens baksäte satt två för M.O. okända personer. De skulle senare
visa sig vara TV-journalister. M.O. och hennes kollega skildes åt.
Sociala jouren gick fram till hennes kollega och började prata med
henne. M.O. hörde att de ställde en fråga som de redan visste svaret på
"Är det du som heter Anna?" Samtidigt såg M.O. att de okända
männen filmade situationen; de riktade kameran både mot M.O:s
kollega och mot henne själv. Detta gjordes utan att någon — vare sig
socialarbetarna eller journalisterna — hade fått deras klartecken. Fil-
men sändes i TV några dagar senare i ett s.k. morgonprogram, där
man tog upp prostitutionsfrågan.
Anmälan remitterades till socialnämnden Centrum i Malmö kommun
för utredning och yttrande. Nämnden har svarat bl.a. följande.
1995/96:JO1
I tidningsartiklar under hösten 1993, bl.a. av föreståndaren vid Skå,
har socialtjänstens tillgänglighet debatterats. Debatten har fokuserats på
tillgängligheten under s.k. icke kontorstid.
TV-journalisten M.S. vid SVT lokalredaktion i Malmö kontaktade
förvaltningen. Redaktionen önskade göra ett reportage om vilka resur-
ser som socialtjänsten disponerade över under s.k. icke kontorstid,
samt vilken typ av ärenden som socialtjänsten kom i kontakt med
under kvällstid i en stad av Malmös storlek. Reportaget skulle sedan
ingå i TV 2:s morgonprogram "Gomorron Sverige".
Det beslöts att TV-teamet skulle få möjligheten att följa ett arbetspass
tillsammans med social jour. Målsättningen var att beskriva de olika
arbetssituationerna och problemställningar som personalen vid social
jour kommer i kontakt med under ett arbetspass. I detta innefattas att
ingen enskild lämnas ut på otillbörligt sätt. I samband med planering-
en av reportaget skedde en genomgång av social- och sekretesslagstift-
ningen och det förhållningssätt som förvaltningen förväntade sig av
journalisten. Filmningen skulle ske på ett sådant sätt att ingen person
ofrivilligt kom att medverka i reportaget. Detta förhållningssätt accep-
terade journalisten. Förvaltningens principiella ställningstagande är att
ha en god kontakt med massmedia och därigenom kunna informera
allmänheten om innehållet i socialt arbete vilket bedöms vara av stort
allmänt intresse.
Som bilaga översänds en videokassett från inslaget i "Gomorron
Sverige". Inspelningen visar dels den av anmälaren kritiserade händel-
sen samt andra inslag där de medverkande själva valt att medverka.
Denna del av inslaget har inte filmats i samband med att TV-teamet
följde social jours arbetspass den 25 oktober 1993, dessa kontakter med
uteliggare och bostadslösa har TV-teamet själva tagit.
En av social jours arbetsuppgifter är att kontinuerligt arbeta förebyg-
gande och uppsökande i det s.k. prostitutionsstråket. Särskilt skall
uppmärksammas om unga kvinnor, under 18 år, uppehåller sig i
området och som har för avsikt att prostituera sig. Det föll sig därför
naturligt att besöka området tillsammans med TV-teamet.
Prostitutionen bedrivs på en gata i de centrala delarna av Malmö
och de kvinnor som vistas där betraktas säkerligen av de flesta malmö-
bor som prostituerade. Det faktum att denna plats är välkänd för de
flesta malmöbor innebär att TV-teamet i princip själva kunde ha
besökt prostitutionsstråket utan vår medverkan och nämnden anser
därför inte att socialtjänsten utifrån sin roll har underlättat för TV-
journalisterna att filma prostitutionsverksamheten då den pågår öppet
på allmän plats.
Händelseförloppet som beskrivs av anmälaren sammanfaller i stora
delar med hur nämnden uppfattar det. Att i detalj bemöta och redogö-
ra för hur bilen parkerades och vem som steg ur respektive satt i fram-
eller baksätet saknar betydelse för att bedöma hur händelsen uppfattats
av anmälaren. Det som är viktigast är att den enskilde uppfattar att de
från ett fordon som de är bekanta med överraskas av att filmande
journalister fanns med.
1995/96: JO 1
438
Socialtjänsten, Malmö stad, har varit banbrytande genom sin långa
tradition i att arbeta med uppsökande och stödjande verksamhet bland
prostituerade kvinnor. Kontakten bygger på att dessa utsatta kvinnor
känner förtroende för den personal som arbetar med stöd och rehabili-
tering samt att de kan ha kontakt med socialtjänsten utan att känna att
integriteten hotas. Detta är en grundförutsättning för ett framgångsrikt
stöd- och rehabiliteringsinriktat arbete bland dessa kvinnor. Ett age-
rande från socialtjänstens sida kan också komma att ifrågasättas hos
övriga prostituerade om vi har ett agerande som av de berörda uppfat-
tas som kränkande och utlämnande. Ett sådant agerande kan med
lätthet rasera ett förtroendekapital som tagit många år att bygga upp.
Det är uppenbart att anmälaren uppfattar det som om socialtjänsten
blandat ihop sin roll och "gått journalisternas ärenden". Anmälaren
känner sig kränkt och har inte haft någon möjlighet att värja sig.
Nämnden beklagar att socialtjänstens insatser vid det här tillfallet
uppfattats som kränkande och har i anledning av det inträffade haft ett
klargörande samtal med berörd personal där de erinrats om och
kritiserats för det delvis bristande omdömet att i samarbete med
massmedia inte på ett tydligare sätt i förhållande till enskilda tydlig-
gjort socialtjänstens roll respektive journalistens i den beskrivna hän-
delsen. Trots att filmen inte ger stöd för att deras identitet är röjd
borde socialtjänsten först informerat om syftet med att journalisten
följde social jours verksamhet. Det primära var att dokumentera
socialtjänstens insatser på s.k. icke kontorstid och inte som anmälaren
uppfattat det att beskriva prostitutionens situation i Malmö.
M.O. har bemött nämndens yttrande.
JO tog del av den av nämnden åberopade bandupptagningen. Därvid
kunde konstateras att bandupptagningen inte medger några slutsatser
beträffande anmälarens identitet.
I beslut den 7 oktober 1994 anförde JO Norell Söderblom följande.
Socialtjänstens avsikt var att tillsammans med TV-teamet skildra social-
tjänstens arbete under icke kontorstid. TV-teamet har därför fatt följa
med jourbilen för besök på sådana platser, där insatser från den sociala
jourens sida kan vara påkallade. Mot den bakgrunden har det område
där prostitution bedrivs besökts. Uppenbarligen har anmälaren och
hennes kollega varit kända för sociala jouren, en kunskap som nåtts i
sociala jourens arbete. Den kännedom sociala jouren på så sätt fatt om
enskildas förhållanden har omfattats av sekretess enligt 7 kap. 4 §
sekretesslagen. Att någon bedriver prostitution är uppenbarligen en
uppgift som omfattas av sekretess enligt det angivna lagrummet. Kom-
mer detta till utomståendes kännedom innebär det — med den bety-
delse begreppet har i sekretesslagen — ett men för den enskilde. Den
bedömningen påverkas inte av de slutsatser rörande samma sak som
förhållandena i övrigt har medgett.
Givetvis finns det inget att erinra mot att TV-teamet gavs möjlighet
att följa sociala jourens verksamhet. Tvärtom är det av värde för
socialtjänsten att kunskap sprids om det sätt på vilket socialtjänsten
arbetar. Det har också varit TV-teamet obetaget att dokumentera sina
iakttagelser.
439
Det innebär emellertid inte att sociala jouren genom sitt handlande
får förmedla kunskap om sådana förhållanden som omfattas av sekre-
tess. Omständigheterna, såsom de far anses framgå av utredningen, var
i den föreliggande situationen sådana att TV-teamet genom sociala
jourens agerande fick vetskap om att anmälaren och hennes kollega
var prostituerade. Även om anmälaren och hennes kollegas identitet
inte röjdes har, då samtycke inte lämnats, sociala jouren därigenom
åsidosatt sekretessen. Meddelarfrihet enligt sekretesslagen har inte före-
legat.
Det är som socialnämnden framhållit av största betydelse för förtro-
endet för socialtjänsten att uppgifter om enskilda personliga förhållan-
den inte kommer till andras kännedom. Kan förtroendet för verksam-
heten inte upprätthållas begränsas eller förhindras bl.a. socialtjänstens
möjligheter att bedriva en uppsökande verksamhet.
Det finns således anledning att kritisera sociala jouren för vad som
har förekommit. Som framgår av nämndens yttrande har nämnden
beklagat det inträffade och vid samtal med berörda tjänstemän påtalat
det olämpliga i deras handlande. Jag anser inte att det finns anledning
för mig att vidta några ytterligare åtgärder.
Kritik mot myndighet för dröjsmål med utlämnande
av allmänna handlingar. Myndighet får inte låta egna
värderingar fördröja utlämnandet även om det sker i
sökandens intresse
(Dnr 2579-1994)
I en anmälan till JO anförde Magnus Ljungstedt, Riksförbundet av
intresseföreningar för schizofreni, RIKS-IFS, i huvudsak följande. Han
företrädde P.U. i ett ärende som rör lagen om stöd och service till vissa
funktionshindrade (LSS). I anledning härav begärde Magnus Ljung-
stedt per fax den 25 maj 1994 och med stöd av fullmakt från P.U. att
fa ut dennes journal i kopia från Danderyds sjukhus. Trots tre fax och
ett brev hade han den 6 juli ännu inte fått de begärda kopiorna.
Anmälan remitterades till sjukvårdsdirektören i Stockholms läns lands-
ting för utredning och yttrande. I remissvar anförde tf. förvaltningschef
Rune Ekman följande.
Magnus Ljungstedt har begärt först hos överläkare Maia Alvariza
(patientansvarig för P.U.) och senare hos tf chefsöverläkare Ulf Dur-
ling att få ta del av P.U:s journal.
Efter kontakt med överläkare Maia Alvariza och tf chefsöverläkare
Ulf Durling framgår det att Magnus Ljungstedt den 4 juli fått sig
tillsänt journalsidorna 1 — 83 vilket omfattade journalen vid den tid-
punkten.
Vad beträffar funktionsutredningen så bör den grundas på nya fakta
för att gagna patienten i ett överklagande till kommunen. Funktionsut-
1995/96 :J 01
440
redningen bör kompletteras med de iakttagelser som kan göras i
samband med uppföljande öppenvårdskontakter och det måste göras av
den läkare som har den löpande kontakten med patienten, överläkare
Sören Akselson och Mörby psykmottagning.
Planeringen för P.U. är komplicerad vilket framgår av yttrandena
från Alvariza och Durling (bilaga 1 och 2, här utelämnade) detta kan
ha påverkat fördröjningen med utlämnandet av journalhandlingar och
funktionsutredning vilket är beklagligt.
Magnus Ljungstedt kommenterade remissvaret.
Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) skall allmän handling
som får lämnas ut på begäran genast eller så fort det är möjligt
tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Den som önskar
ta del av handlingen har i sådant fåll också enligt 2 kap. 13 § TF rätt
att mot fastställd avgift få kopia av handlingen. En sådan begäran skall
behandlas skyndsamt. En framställan om att få ta del av en handling
skall enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen i första hand prövas av den som
ansvarar för handlingen. Vägrar han att lämna ut handlingen skall han
om sökanden begär det hänskjuta frågan till myndigheten. Vidare skall
sökanden underrättas om att han kan begära detta och att beslut av
myndigheten krävs för att ett överklagande skall kunna prövas. Enligt
2 kap. 15 § TF, slutligen, får sökanden föra talan mot beslut som
innebär avslag på begäran om att få ta del av handling. Beslut av
annan myndighet än statsråd förs hos domstol. Sådan talan skall alltid
prövas skyndsamt.
Enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess inom hälso- och
sjukvården för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga
förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att
den enskilde eller någon honom närstående lider men. Av 3 § följer
vidare att sekretessen enligt 1 § också gäller i förhållande till den vård-
eller behandlingsbehövande själv i fråga om uppgift om hans hälsotill-
stånd, om det med hänsyn till ändamålet med vården eller behandling-
en är av synnerlig vikt att uppgiften inte lämnas ut till honom.
JO Norell Söderblom anförde i beslut den 23 februari 1995 följande.
Av utredningen framgår inte annat än att man från sjukvårdens sida är
införstådd med att Magnus Ljungstedt i sin egenskap av befullmäktigat
ombud för P.U. haft rätt att få kopia av journalen. Det har heller inte
gjorts gällande någon sådan omständighet som skulle ha kunnat utgöra
hinder mot ett utlämnande enligt 7 kap. 3 § sekretesslagen. Det är
därför inte godtagbart att handläggningen av Magnus Ljungstedts begä-
ran fördröjts.
Förklaringen till dröjsmålet verkar ligga i att man från ansvariga
läkares sida utöver sekretessprövningen även bedömt utlämnandet från
medicinsk utgångspunkt. En i och för sig ambitiös vilja att hjälpa
patienten med ett så fullgott medicinskt underlag som möjligt, har
1995/96: JO 1
441
därmed fördröjt patientens grundlagsfästa rätt att skyndsamt få del av
begärda handlingar. Ett sådant ställningstagande står i direkt strid mot
bestämmelserna i TF och sekretesslagen. Det inträffade ger mig därför
anledning framhålla att en myndighet vid sin prövning av utlämnan-
defrågan inte får låta egna värderingar eller bedömningar beträffande
sökandens avsikt eller behov av handlingarna fördröja handläggningen.
Det sagda innebär naturligtvis inte något hinder mot att i samband
med ett utlämnande av handlingarna informera sökanden om förhål-
landen som anses vara av betydelse i sammanhanget. Då dröjsmålet
med utlämnandet av de begärda kopiorna av allt att döma haft sin
grund i ett önskemål från läkarnas sida att bistå P.U. i hans ärende hos
kommunen, låter jag det bero med den kritik som ligger i gjorda
uttalande.
(Dnr 3153-1994)
I en anmälan till JO anförde Jerry Erixon, som är chefsredaktör vid
Örnsköldsviks Allehanda, i huvudsak följande. Tidningen har en läng-
re tid haft problem med bevakningen av Örnsköldsviks hälso- och
sjukvårdsförvaltning. Inte sällan förekommer det att originalhandlingar
från diariet är spridda bland tjänstemän och handläggare inom förvalt-
ningen. I andra fall är handlingar makulerade eller märkta med ett
litet s i kanten, vilket innebär sekretess. Handlingar görs därmed
otillgängliga för tidningen.
Tidningen inkom därefter genom journalisten Eva Gidlund med en
kompletterande anmälan där man hänvisade till att sjukhusdirektören
Lars-Ake Bergman avslagit en begäran om att få ta del av vissa
handlingar. En begäran om skriftlig besvärshänvisning med hänvisning
till paragraf i sekretesslagen besvarades ej. Beslutet och den till beslutet
bilagda besvärshänvisningen bifogades i kopia. Beslutet innehåller föl-
jande.
De efterfrågade handlingarna har endast tillkommit för ärendets bered-
ning. Handlingarna utgör osjälvständiga mellanled i arbetet med den
ekonomiska styrningen av verksamheten och har formen av arbetsma-
terial.
Beslut
Med hänvisning till att handlingarna Ni begärt att få ta del av inte är
att betrakta som upprättade i tryckfrihetsförordningens mening och
således inte är allmänna avslås Er begäran.
1995/96:JO1
Anmälningarna remitterades till sjukhusdirektören Lars-Åke Bergman,
Örnsköldsviks hälso- och sjukvårdsförvaltning, Västernorrlands läns
landsting, för utredning och yttrande.
I remissvar anförde Lars-Åke Bergman i huvudsak följande.
Inom förvaltningen sker handläggning med originalhandlingar, inte
genom kopiering eller annan dubblering av dokument. Sekretesslagen
15 kap., som reglerar kraven på diarieföring, ger inte något stöd för
Jerry Erixons mening att originaihandlingarna alltid skall finnas i
diariet. Örnsköldsviks hälso- och sjukvård tolkar lagen att diarium
avser ett register över handlingar, där registrator vet var handlingen
finns.
Beträffande uppgifter att handlingar makulerats föreligger troligen
en missuppfattning. Det är inte handlingar, som makulerats, utan
diarieföringen av vissa handlingstyper, som upphört och att tidigare
gjorda registreringar av sådana handlingstyper samtidigt avförts ur
diariet.
Kurs- och konferensinbjudningar samt följder av protokollsliknande
minnesanteckningar diarieförs inte. Den första kategorin till följd av
att Örnsköldsviks hälso- och sjukvård bedömer att de endast är av
ringa betydelse för verksamheten. Många handlingar inom denna typ
har stor likhet med reklam. Protokoll och minnesanteckningar hålls så
ordnade att ingen svårighet kan råda om de är upprättade eller inte. I
båda fallen anser Örnsköldsviks hälso- och sjukvård att sekretesslagens
stadgande i 15 kap. 1 § är uppfyllda.
Beträffande "s"-markering vill vi anföra, att den var ett tillfälligt
stöd för den nyanställde registratorn i hennes arbete. Markeringen,
som skedde i diariet, förekommer inte längre. Ingen som helst marker-
ing har skett på själva handlingen. Markeringens funktion var, att
registratorn var tveksam om handlingens karaktär och om den möjli-
gen kunde vara föremål för sekretess vid en eventuell förfrågan om
utlämnande. Märkningen förekom endast i samband med sådana ären-
den som rörde relationen till patienter. De två handlingar som Jerry
Erixon åberopar, 94-A60-485 och 94-A60-486, är diarieförda i vanlig
ordning. Handlingarna är inte som Jerry Erixon anför "inkomna"
utan utgör chefsöverläkare L^rs-Olof Ögrens utgående skrivelser, som
registrerats vid expedieringen. Lars-Olof Ögren är handläggare och
förvarar handlingarna under arbetet. Jerry Erixons indignation över att
det är hos honom man begär ett eventuellt utlämnande förstår Örn-
sköldsviks hälso- och sjukvård inte. Det bör uppmärksammas att
varken Jerry Erixon eller Eva Gidlund har kontaktat handläggaren.
Jerry Erixons påstående om att "originaihandlingar ska finnas till-
gängliga i diariet enligt svensk grundlag", kan förvaltningen inte finna
något stöd för.
Eva Gidlunds anhållan
Eva Gidlund begärde 1 september 1994 att få ta del av vissa allmänna
handlingar. Dessa handlingar utgör underlag/arbetsmaterial till upprät-
tande av Örnsköldsviks hälso- och sjukvårds verksamhetsplan
1995—97, som underställs landstingsstyrelsens hälso- och sjukvårdsbe-
redning för beslut efter förslag från sjukhusdirektören. Handlingarna
utgör osjälvständiga mellanled i arbetet med den ekonomiska styrning-
en av verksamheten.
1995/96: JO 1
Eva Gidlund har genom att inte överklaga Örnsköldsviks hälso- och
sjukvårds beslut av 2 september 1994 till kammarrätten försuttit sin
möjlighet att rättsligt pröva beslutet.
Sammanfattning
Örnsköldsviks hälso- och sjukvård anser, att Jerry Erixons och Eva
Gidlunds påstående om olagligheter inte är grundade.
Örnsköldsviks hälso- och sjukvård vidhåller att diarieföringen sker i
enlighet med lagens regler och som på ett effektivt sätt utgör ett gott
administrativt stöd i vår verksamhet.
Något försök att undanhålla offentliga handlingar gör Örnsköldsviks
hälso- och sjukvård inte, förvaltningen är tvärtom intresserad av att
den allmänna verksamheten kan granskas och debatteras.
Jerry Erixon och Eva Gidlund har kommenterat remissvaret.
Som allmän handling räknas enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordning-
en (TF) handling som förvaras hos en myndighet och är att anse som
antingen inkommen till (6 §) eller upprättad hos myndigheten (7 §).
För prövningen av en begäran om utfående av allmän handling
gäller följande.
Enligt 2 kap. 12 § TF skall allmän handling som lar lämnas ut på
begäran genast eller så fort det är möjligt tillhandahållas den som
önskar ta del av handlingen. Den som önskar ta del av handlingen har
i sådant fall också enligt 2 kap. 13 § TF rätt att mot fastställd avgift få
kopia av handlingen. En begäran om kopia skall handläggas skynd-
samt.
2 kap. 14 § TF föreskriver att begäran om utfående av allmän
handling skall göras hos den myndighet som förvarar handlingen och
att den myndigheten skall pröva saken. Hur prövningen skall gå till
framgår närmare av 15 kap. 6 § sekretesslagen (SekrL) som med
hänvisning till 2:14 TF säger att begäran i första hand skall prövas av
den tjänsteman som svarar för handlingen. I tveksamma fall skall han
hänskjuta frågan till myndigheten om det kan ske utan omgång. För
det fall att befattningshavaren vägrar att lämna ut handlingen skall han
— om sökanden begär det — hänskjuta frågan till myndigheten.
Tjänstemannen skall vidare underrätta sökanden om denna möjlighet
och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna
överklagas. I vissa fail kan beslutanderätten genom delegation fattas av
exempelvis förvaltningschefen. När framställan om hänskjutande
gjorts, åligger det tjänstemannen att omgående överlämna ärendet till
myndigheten för avgörande.
I 2 kap. 15 § TF föreskrivs bl.a. att om annan än riksdagen eller
regeringen avslår begäran att få ta del av handling, får sökanden föra
talan mot beslutet. Där hänvisas vidare till SekrL där det i 15 kap. 7 §
bl.a. anges att beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begä-
ran att ta del av handling, Sr överklagas av sökanden och att ett
avslagsbeslut i fall som här överklagas hos kammarrätten.
Bestämmelser om registrering av allmänna handlingar finns i 15
kap. 1 § SekrL. När allmän handling kommit in till eller upprättats
1995/96:JO1
444
hos myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte
är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksam-
het. 1 fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får
dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det
utan svårighet kan fastställas om en handling kommit in eller upprät-
tats.
För allmänna handlingar där det kan antas att hinder mot utläm-
nande av uppgift därur kan föreligga enligt bestämmelse i sekretesslag-
en eller annan författning, gäller enligt 15 kap. 3 § SekrL att myndig-
het får utmärka detta genom särskild anteckning. Sådan anteckning
skall innehålla beteckningen hemlig samt ange tillämplig bestämmelse,
dagen för anteckningen och den myndighet som låtit göra den. Be-
stämmelsen i 15:3 grundas på bestämmelsen i 2 kap. 16 § TF enligt
vilken anteckning om hinder att lämna ut allmän handling får göras
endast på handling som omfattas av bestämmelse som avses i 2 § andra
stycket TF. Härvid skall tillämplig bestämmelse anges.
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 20 april 1995 följande.
Registreringskravet har tillkommit för att säkerställa allmänheten den i
TF tillförsäkrade rätten att ta del av allmänna handlingar och för att ge
allmänheten insyn i den offentliga verksamheten. Genom registrerings-
kravet kan den enskilde således få kännedom om vilka allmänna
handlingar som finns på en myndighet men som på grund av sekretess
inte kan lämnas ut.
Kravet på registrering innebär emellertid inte att registrerade hand-
lingar måste förvaras hos registratorn. Det ligger i sakens natur att
handlingar som hör till pågående ärenden förvaras hos den tjänsteman
som handlägger ärendet. Det får däremot förutsättas att registratorn
har kunskap om var handlingarna förvaras och vid förfrågan kan
hänvisa sökanden till vederbörande handläggare.
Av utredningen framgår inte annat än att allmänna handlingar inom
Ornsköldsviks hälso- och sjukvårdsförvaltning har registrerats i enlig-
het med gällande lagstiftning. Klagomålen i denna del föranleder
därför ingen vidare åtgärd från min sida.
I 15 kap. 2 § SekrL finns bestämmelser om vad diariet skall inne-
hålla. De i bestämmelsen upptagna punkterna är minimikrav. Diariet
kan således innehålla de ytterligare uppgifter myndigheten önskar ta in
där. Det ovan redovisade regelsystemet för hemligstämpling avser
emellertid endast anteckningar på själva handlingen. En anteckning i
diariet av innebörd att aktuell handling skulle omfattas av sekretess
kan däremot enligt min mening utformas på annat sätt, exempelvis
genom ett s. En sådan anteckning har ingen annan betydelse än att
påminna registratorn om att en viss allmän handling kan omfattas av
sekretess. Inte heller i övrigt ger klagomålen på denna punkt anled-
ning till vidare åtgärder från min sida.
Slutligen har Eva Gidlund klagat på att hon inte erhållit någon
hänvisning till lagrum i sekretesslagen när Lars-Ake Bergman vägrade
1995/96: JO 1
445
lämna ut begärda handlingar. Av utredningen framgår att Lars-Åke
Bergman i sitt på delegation fattade beslut vägrat lämna ut handlingar-
na på den grunden att det inte rörde sig om allmänna handlingar. Som
framgår av ovanstående avser rätten enligt TF att ta del av handlingar
inom den offentliga verksamheten endast sådana handlingar som är att
anse som allmänna och där hinder mot utlämnande inte föreligger på
grund av någon bestämmelse i sekretesslagen. Hävdar myndigheten
således att avslaget grundas på att det inte rör sig om en allmän
handling, uppkommer aldrig frågan om sekretess. Däremot skall myn-
digheten motivera avslagsbeslutet. Så har också skett här. Avslaget har
således i detta fall grundats på att efterfrågad handling enligt myndig-
hetens bedömning utgjort arbetsmaterial. JO brukar som regel inte ta
ställning i sådana bedömningsfrågor som efter överklagande skall prö-
vas av domstol. Jag finner här inte skäl frångå denna praxis.
1995/96: JO 1
1995/96: JO 1
En landstingsanställd läkare som i brev till en
kommunstyrelse protesterat mot vissa organisatoriska
förändringar inom landstinget, hade kallats till möte
med sjukvårdsledningen. — Fråga om landstinget
kränkt läkarens yttrandefrihet
(Dnr 1686-1994)
I en anmälan till JO anförde R.K. i huvudsak följande. Han var sedan
två år anställd som läkare med tjänst som tf. överläkare. I samband
med förslag om organisatoriska förändringar vid den psykiatriska öp-
penvården i Ulricehamn har han på olika sätt protesterat häremot,
bl.a. genom ett brev till kommunstyrelsen i Ulricehamn. Fem dagar
senare blev han uppkallad till ett möte med företrädare för sjukvårds-
ledningen. Härvid framfördes från ledningen sida att man ansåg att
han brutit mot "organisationens regler" och därför ansågs illojal. Han
hade därefter gått miste om forskningsuppdrag och om en tillsvidare-
anställning enligt ett tidigare löfte.
Anmälan och en därefter inkommen skrift från R.K. remitterades till
styrelsen för länssjukvården i Södra Älvsborg för utredning och yttran-
de. I yttrandet anförde styrelsen följande.
Sedan början av 1980-talet då sektoriseringen av den psykiatriska
vården genomfördes i södra Älvsborg har Tranemo kommun och
primärvård efterfrågat ett ökat psykiatriskt vårdutbud för invånarna i
Tranemo kommun.
I februari 1993, efter förnyad påstötning från Tranemo, formulerade
chefcöverläkaren vid psykiatriska kliniken, sektor Borås/Ulricehamn,
Erik Bartholdson, ett uppdrag att en arbetsgrupp skulle utarbeta
förslag till en organisatorisk förändring, innebärande en delning av
psykiatriska teamet i Ulricehamn. Arbetsgruppen skulle beskriva kon-
sekvenserna av att tillskapa två från varandra fristående enheter i
Ulricehamn respektive Tranemo.
Av uppdragshandlingen, ställd till psykteamet i Ulricehamn, fram-
gick att samtliga fackliga organisationer och yrkesgrupper skulle vara
representerade i arbetsgruppen. Denna grupp presenterade i början av
april, efter fem protokollförda sammanträden, ett förslag mot vilket
ingen i gruppen hade reserverat sig.
R.K. och hans sambo, överläkare E.N., också hon med placering i
Ulricehamn, avböjde att delta vid samtliga sammanträden.
Under hela den tid gruppen arbetade med förslaget fick bitr chefs-
överläkaren vid psykiatriska kliniken, Synnöve Äkervall, fortlöpande
447
information angående personalens uppfattning om R.K:s agerande. Det
framkom en samstämmig kritik mot hans sätt att intrigera samt ett
avståndstagande från hans synpunkter i ärendet.
Den 5 april 1993 diskuterades framlagt förslag på psykiatriska klini-
kens klinikråd. Förhandling enligt medbestämmandelagen § 11 ge-
nomfördes. Samtliga fackliga organisationer angav att de inte hade
något att erinra mot framlagt förslag.
Chefsöverläkaren översände klinikens förslag till länssju k vårds-
nämnden i Södra Alvsborg för politiskt beslut. Inför nämndens möte
passerade förslaget länssjukvårdsförvaltningens lokala utvecklings-
grupp. (Lokala utvecklingsgruppen består av ledamöter från förvalt-
ningsledningen samt fackliga representanter.) De fackliga organisatio-
nerna hade inte heller vid detta tillfälle några invändningar mot
framlagt förslag.
Den 8 juni 1993, dagen före länssjukvårdsnämndens sammanträde,
ankom till kommunstyrelsen i Ulricehamn en skrivelse författad av
R.K. (bilaga l)(här utelämnad).
I lokalradion, vilken först gav oss kännedom om R.K:s skrivelse,
rapporterades bl a . hela ärendet har mörklagts och personalen har
blivit totalt överkörd . . .", enligt uppgift till radion från överläkare
R.K.
Bitr sjukvårdschef Gerd Fridh beslöt att tillsammans med t.f. chefs-
överläkare Synnöve Åkervall ha ett samtal med R.K. Chefsöverläkare
Erik Bartholdson var vid tillfället bortrest. Detta möte skedde den 16
juni och med sig hade R.K. sin sambo, överläkare E.N.
Gerd Fridh framförde ett klart ogillande över R.K:s påstående i
skrivelsen till kommunstyrelsen att personalen blivit överkörd samt att
man helt nonchalerat deras önskemål samtidigt som både R.K. och
E.N. avböjt att delta i den demokratiska process som är regel i vår
förvaltning och i vilken de inbjudits att delta.
Vid samtalet klargjorde Gerd Fridh mycket tydligt att sakfrågan,
huruvida en delning av verksamheten var bra eller ej, inte skulle
diskuteras vid detta tillfälle. R.K. fick besked om att han har sin fulla
rätt att tycka att en delning av teamet är dåligt men att vi ansåg att det
var fel av honom att till kommunstyrelsen och radion framföra direkta
felaktigheter angående hur underlaget arbetats fram.
Gerd Fridh anförde också det olämpliga i att en medarbetare i sin
yrkesfunktion avsiktligt motarbetar beslut fattade i full demokratisk
ordning.
I minnesanteckningar förda vid mötet den 16 juni är antecknat att
"agerandet är illojalt, osolidariskt och strider mot organisationens
spelregler". Detta har sin grund i förvaltningens ledningsorganisation
(daterad mars 1993) där följande står att läsa: "Innan beslut fattas i en
fråga kräver lojaliteten att berörda parter tydligt argumenterar för sina
synpunkter. Om man anser att ett felaktigt beslut är på väg att fattas,
är man skyldig att påverka detta."
Kritiken mot R.K. riktas mot att han framfört uppgifter som strider
mot de verkliga förhållandena. Vi menar att han farit med osanning.
Kritiken har inte varit avsedd att begränsa R.K:s yttrandefrihet.
Förslaget till delning av teamet i Ulricehamn, vilket antogs i sin
helhet av länssjukvårdsnämnden, fick till konsekvens att den läkar-
tjänst på vilken R.K. vikarierade inte längre behövdes i samma omfatt-
ning som tidigare i Ulricehamn. Specialistläkarbefattningar inom Bo-
rås/Ulricehamnssektorn är placerade centralt i Borås. Fördelning till
teamen sker utifrån aktuella behov. Varje teamläkare tjänstgör i varie-
rande omfattning också på Borås-kliniken.
1 september arrangerades på initiativ av chefsöverläkare Erik Bart-
holdson ett nytt möte med R.K. Chefsöverläkaren meddelade R.K. att
1995/96:JO1
448
han inte längre hade något förtroende för honom som medarbetare.
Vid samtalet framgick det helt klart att förtroende för R.K. undergrävts
under en period av flera år och efter en hel rad av obstruktioner från
R.K:s sida. De felaktiga uppgifterna till kommunstyrelsen var droppen
som slutligen fick bägaren att rinna över.
Chefsöverläkaren har t ex vid en tidigare anställning beslutat att
omplacera R.K. pga samverkansproblem inom ett team. R.K. har
också konsekvent uteblivit från diverse möten som regelbundet hålls
på kliniken och som betraktas som obligatoriska.
R.K. innehade vid denna aktuella händelse inte ordinarie tillsvidare-
anställning vid kliniken eller förvaltningen. Efter diverse diskussioner
och förhandlingar har R.K., trots ett bristande förtroende från klinik-
ledningen, erbjudits och accepterat en ordinarie tjänst vid kliniken
med viss tjänstgöring i Ulricehamn.
Sammanfattningsvis kan sägas att R.K:s agerande i samband med
omorganisationen i Ulricehamn inte var överraskande för klinikled-
ningen — det var en händelse i raden av ett mångårigt konfliktskapan-
de.
Från mötet den 16 juni 1993 förelåg minnesanteckningar med följande
lydelse.
Minnesanteckningar från möte med anledning av t.f. överläkare
R.K.s skrivelse till kommunstyrelsen i Ulricehamns kommun
Närvarande: T.f. överläkare R.K., dennes sambo, överläkare Ellinor
Nielsen, t.f. chefsöverläkare Synnöve Åkervall, bitr sjukvårdschef Gerd
Fridh
T.f. chefsöverläkare Synnöve Åkervall och bitr sjukvårdschef Gerd
Fridh har kallat till dagens möte.
Gerd Fridh öppnar mötet och påpekar att överläggningen avser att
enbart behandla t.f. överläkare R.K:s agerande, inte sakfrågan huruvida
delning av psykteamet i Ulricehamn är bra eller ej.
Gerd Fridh framför att förvaltningsledningen ser mycket allvarligt
på att t.f. överläkare R.K. brev till kommunstyrelsen i Ulricehamn
framfört sina synpunkter rörande chefsöverläkare Erik Bartholdsons
beslut att föreslå en delning av den psykiatriska verksamheten. Ageran-
det är illojalt, osolidariskt och strider mot organisationens spelregler.
T.f. chefsöverläkare Synnöve Åkervall meddelar att klinikledningen
och personalen i övrigt på kliniken reagerat synnerligen negativt på t.f.
överläkare R.K:s agerande. Detta strider mot klinikens sätt att fungera
som organisation och t.f. chefsöverläkare Åkervall ser mycket allvarligt
på det inträffade.
T.f. överläkare R.K. anför som försvar för sitt handlande att han
aldrig känt till eller informerats om vilka spelregler som gäller i vår
organisation. Han har handlat utifrån tron att en tjänsteman kan agera
på den arena han finner lämplig för att om möjligt förhindra en
förändring som upplevs felaktig.
R.K. bemötte remissvaret. Han har härvid bl.a. tillbakavisat uppgiften
om att han skulle ha uttalat sig i lokalradion.
1995/96:JO1
29 Riksdagen 1995196. 2 samt. JOI
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 12 januari 1995 följande.
I 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) stadgas att varje medborgare gent-
emot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed avses frihet
att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt, meddela upplysningar samt
uttrycka tankar, åsikter och känslor. Den enskilde tillförsäkras även
bl.a. mötesfrihet och demonstrationsfrihet (3 och 4 p. samma stadgan-
de). Begränsning av rättigheterna far ske genom lag (2 kap. 12 § RF).
Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som andra
medborgare. En offentligt anställd kan således som alla andra ge
uttryck för sin uppfattning även rörande den egna myndighetens
verksamhet. I sekretesslagen (SekrL) finns regler som begränsar de
offentligt anställdas rätt att yttra sig om vad han fatt veta i samband
med sin tjänst. I t.ex. 6 kap. SekrL finns regler om sekretess med
hänsyn till det allmännas ekonomiska intressen och i 7 kap. SekrL
anges regler om sekretess av hänsyn till enskildas personliga förhållan-
den. 1 16 kap. SekrL föreskrivs vissa inskränkningar i den s.k. medde-
larfriheten. De senare reglerna saknar dock intresse här.
Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett
skydd gentemot "det allmänna". Det allmänna innefattar t.ex. lands-
tingens valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär att
en myndighet inte far ingripa vare sig formellt eller informellt mot en
tjänsteman hos myndigheten för att han eller hon använt sig av sin
grundlagsskyddade rätt att yttra sig i massmedia eller på annat sätt gett
uttryck för sin uppfattning. En myndighet får inte heller försöka
motarbeta att den anställde använder sig av sina rättigheter. En arbets-
givare kan således inte genom generella uttalanden eller genom kritik i
enskilda fall söka påverka arbetstagaren i fråga om det sätt på vilket
friheterna använts. Undantag gäller bara för det fall att ingripandet har
stöd i lag.
R.K. har i det här aktuella ärendet tillställt kommunstyrelsen i
Ulricehamn en skrift vari han bl.a. kritiserade landstingets planer på
att dela psykiatriverksamheten. En sådan meningsyttring ligger helt
inom ramen för den i RF förankrade yttrandefriheten.
Fråga blir därefter i vad mån förvaltningens åtgärder mot R.K.
inneburit en kränkning av dennes yttrandefrihet. Det är som framgår
av det föregående inte tillåtet för en myndighet att rikta någon form av
repressalier mot en tjänsteman hos myndigheten för att denne använt
sin grundlagsskyddade rätt att yttra sig. Undantag från denna regel
finns men saknar aktualitet i detta ärende. Det sagda hindrar inte att
en myndighet lår och ibland också bör bemöta felaktiga uppgifter.
I detta fall hade ledningen kallat till möte där man kritiserat R.K.
med påståenden om att denne bl.a. farit med osanning när han gått ut
med sina uppgifter. Det är i och för sig förståeligt om man från
myndighetens sida velat bemöta sakuppgifterna. Där måste man emel-
lertid beakta att det många gånger kan vara svårt att rent objektivt
bedöma vad som är rätt och fel, t.ex. vilka effekter en myndighets
1995/96:JO1
450
beslut kan komma att få. Myndigheten är som regel hänvisad till att
tillrättalägga felaktigheter eller vilseledande uppgifter på annat sätt än
genom att kritisera personal som utnyttjat sin yttrandefrihet.
Yttrandefriheten ger således den anställde rätt att offentligt framföra
från arbetsgivaren avvikande uppfattningar rörande verksamheten,
men befriar inte den anställde från sina skyldigheter vad gäller att i
arbetet lojalt följa arbetsgivarens beslut och direktiv.
Även om man från myndighetens sida här ansett sig ha fog för sin
kritik och därför velat försöka utreda saken med R.K., är jag kritisk
till den utveckling mötet med R.K. fick, särskilt som man från led-
ningens sida sade sig inte vilja diskutera sakförhållandena utan endast
R.K:s agerande. Mot den bakgrunden framstår mötet mer som ett sätt
från ledningens sida att för R.K. framhålla det olämpliga i att sända
skriften. Formuleringarna i minnesanteckningarna från den 16 juni
1993 ger heller knappast utrymme för annan tolkning än att myndig-
heten just ansett sig oförhindrad att kritisera R.K. för dennes åtgärd att
sända brev till kommunstyrelsen. Det är därför förståeligt att R.K.
uppfattat myndighetens åtgärder här som repressalier. Förfarandet mot
R.K. har därför enligt min mening kränkt dennes yttrandefrihet och
förvaltningen kan inte undgå kritik härför.
Även innehållet i remissvaret hit ger intryck av att man från
myndighetens sida inte är fullt införstådd med räckvidden av den
grundlagsfästa yttrandefriheten. Yttrandefriheten är sålunda inte be-
gränsad till uppgifter som myndigheten anser vara korrekta. Inte heller
styrelsen för länssjukvården kan därför undgå kritik.
Klagomålen i övrigt synes röra arbetsrätts!iga frågor. Sådana frågor
som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare tar JO
emellertid som regel inte upp till utredning. Det hänger bl.a. samman
med att det finns en särskild ordning för hur sådana arbetstvister skall
lösas. Det skall ske genom fackliga förhandlingar eller i sista hand
genom rättegång enligt bestämmelserna i lagen (1974:371) om rätte-
gången i arbetstvister. Vad som framkommit i utredningen visar inte
entydigt att R.K:s kritik påverkat hans anställningsförhållanden. Jag
finner därför inte skäl att här frångå JO:s praxis att inte göra uttalan-
den i hithörande frågor.
Med den kritik som ligger i gjorda uttalanden avslutas ärendet.
Initiativärende rörande innehållet i ett av sjukhus
utgiven skrivelse Rutiner för massmediekon-
takter. — Fråga om personalens yttrandefrihet
inskränkts
(Dnr 4262-1994)
I en anonym skrift som inkom till JO den 28 november 1994 anfördes
i huvudsak följande. Chefen för Motala lasarett hade inskränkt yttran-
defriheten för lasarettets personal. I en skrivelse daterad den 8 septem-
ber 1994 med rubriken Rutiner för massmediekontakter sägs det att
vid behov av kontakt gällande allmänna reportage eller övergripande
1995/96: JO 1
451
frågor skulle sjukhusledningen kontaktas. Personalen betraktade denna
skrivelse som ett förbud att uttala sig. Personal som tidigare uttalat sig
offentligt hade tidigare kritiserats härför av sjukhusledningen.
JO tog på eget initiativ upp saken till utredning och remitterade
skriften till styrelsen för hälso- och sjukvården, Västra Östergötland,
för utredning och yttrande.
I remissvar anförde sjukhusdirektören Sigbjörn Olofsson följande.
"Rutiner för massmediekontakter vid Lasarettet i Motala" (bilaga 1,
här delvis återgiven) är ingen ny företeelse. Vi har tillämpat dem sedan
flera år tillbaka. I den åberopade skrivelsen av den 8 september 1994
har vi endast gjort vissa smärre korrigeringar av redaktionell art.
Avsikten med de här rutinerna är i första hand att serva journalis-
terna, när de vill göra reportage från sjukhuset; de ska veta till vem de
kan vända sig för att få hjälp att komma in i organisationen, utan att
behöva leta efter informationskällor. Som bekräftelse på att massmedia
verkligen har uppfattat oss rätt bifogas en ledare ur Östgöta Correspon-
denten från den 1 december 1994. (Bilaga 2, här utelämnad).
Samtidigt utgör rutinerna ett stöd för vårdpersonalen. För att undvi-
ka onödiga störningar i arbetet ska de slippa behöva "ta första stöten"
med journalister som vill komma in på sjukhuset och göra intervjuer.
Rutinerna diskuterades vid sammanträde med sjukhusets medbe-
stämmandegrupp den 30 september 1994. Därvid underströks tydligt
att de inte har något att göra med begränsning av yttrandefriheten.
Vi ser ej de här rutinerna som någon inskränkning av yttrandefrihe-
ten, utan snarare tvärtom. Det ger personalen möjlighet att i ordnade
former kunna använda sin grundlagsskyddade meddelarfrihet och in-
formationsskyldighet gentemot massmedia och allmänhet.
I den åberopade bilaga 1 angavs bl.a. följande
Vid reportage från enskild klinik eller annan enhet gäller att respekti-
ve chefsöverläkare/motsvarande godkänner besöket. Detta för att und-
vika onödig störning i arbetet.
1995/96:JO1
Vid behov av kontakt gällande allmänna reportage eller övergripande
frågor ska någon av följande personer kontaktas:
Sjukhusdirektör Sigbjörn Olofsson
Chefläkare Lars Bröthe
Informationschef Per Andersén
JO Norell Söderblom anförde i sitt beslut den 30 januari 1995 följande.
Av 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår bl.a. att varje medborgare
är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Enligt paragra-
fen förstås med yttrandefrihet frihet att i tal, skrift eller bild eller på
annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och
känslor. Varje tjänsteman inom den offentliga förvaltningen har såle-
des en grundlagsfäst rätt att uttrycka missnöje över beslut som rör
verksamheten inom den egna organisationen utan att behöva riskera
ingripanden från arbetsgivarens sida.
Jag har tolkat remissyttrandet till JO så att man från förvaltningens
sida är införstådd med och även tillämpar de grundlagsfästa rättigheter
personalen har på området. Jag utgår därför från att det inte varit fråga
om något försök från sjukhusledningens sida att inskränka personalens
yttrandefrihet.
Innehållet i skrivelsen Rutiner för massmediekontakter föranleder
emellertid till följande kommentar.
Sjukhuslokaler utgör inte allmän plats. En journalist har således
ingen självklar rätt att vistas där. Reportage och annan verksamhet
som innebär att journalisten vistas i de delar av sjukhuset som är
upplåten för vårdarbete och liknande förutsätter därför tillstånd från
den som svarar för verksamheten. Om avsikten med besöket däremot
är att tala med någon ur personalen på dennes tjänsterum eller annat
personalutrymme, kan detta som regel inte anses onödigt störa arbetet.
En tjänsteman, som vill delge en journalist synpunkter beträffande
verksamheten, kan därför med åberopande av sin meddelar- och
yttrandefrihet som regel ta emot en journalist på sin arbetsplats för en
intervju. Jag har i ett tidigare ärende (JO 1994/95 s. 538 f.) prövat
denna fråga och därvid anfört följande i saken.
Som framgår av vad jag sagt i det föregående har H. varit oförhindrad
att genom egna debattinlägg bemöta kritiken. Däremot kan det inte
anses godtagbart att begränsa personalens kontakt med medierna till
personalens fritid. Endast i den mån en sådan kontakt kan inverka
menligt på arbetet kan ett hinder av detta slag mot ett utnyttjande av
den grundlagsskyddade rätten att meddela sig med medierna accepte-
ras. Ett generellt förbud kan inte ens om det skulle kunna anses
föreligga en risk för inkräktande på arbetsuppgifterna anses tillåtet (jfr
1 kap. 1 § andra stycket TF). Ett sådant förbud kan endast utlärdas i
det enskilda fallet och då endast i den akuta arbetssituationen. Som
regel kan det knappast inkräkta på arbetet om en anställd på arbetstid
låter sig intervjuas av en journalist. Det måste på en arbetsplats som
sjukhemmet finnas utrymme för en sådan flexibilitet att någon tid på
dagen skulle kunna användas för den aktuella intervjun. I allmänhet
får det förutsättas att den enskilde arbetstagaren själv kan avgöra när
arbetet hindrar honom från mediekontakter.
Det är inget som hindrar att man från en myndighets sida anger vissa
kontaktpersoner som allmänhet och massmedierna kan vända sig till
vid behov. Utformningen av den i ärendet aktuella skrivelsen ger
emellertid inte intryck av annat än att kontakterna här är begränsade
till just de angivna tjänstemännen ur sjukhusledningen. Självfallet har
journalister och allmänheten i övrigt rätt att ta kontakt även med
annan befattningshavare om så önskas.
På dessa punkter anser jag därför att formuleringarna i skrivelsen
inte är godtagbara och bör ändras i enlighet med det ovan sagda.
Med dessa påpekanden är förevarande initiativärende för min del
avslutat.
1995/96 :JO1
(Dnr 3187-1994)
I en anmälan till JO gjorde Sven-Olof Carlson gällande att stabs- och
presschefen, överstelöjtnanten Carl-Johan von Mentzer, vid Hallands
regemente (I 16/FO 31) brutit mot de i grundlag reglerade yttrande-
och meddelarfriheterna. Han anförde därvid bl.a. följande. Carl-Johan
von Mentzer har enligt en artikel i Hallandsposten den 3 september
1994 uttryckligen förbjudit anställda vid regementssjukhuset att låta sig
intervjuas i en viss fråga. I artikeln antyds att en överenskommelse har
träffats mellan regementets presschef och de anställda om att endast
presschefen skall ha kontakter med "pressen". Sven-Olof Carlson har
begärt att JO skall granska det inträffade. Till anmälan har fogats den
åberopade artikeln.
Med anledning av den i anmälan aktualiserade yttrandefri hetsfrågan
anmodades Försvarsmakten att inkomma med utredning och yttrande.
Försvarsmakten (chefen för gemensamma staben generalmajoren
Bernt Östh) inkom med remissyttrande. Till detta hade fogats utred-
ning och yttrande som har inhämtats från chefen för Hallands rege-
mente, som hade låtit Carl-Johan von Mentzer yttra sig i frågan.
Carl-Johan von Mentzer anförde följande.
Fredagen den 2 sept 1994 blev jag uppringd av två sjuksköterskor på
regementet, Lena Nilsson och (Jlla-Britt Lyngfelt.
De informerade om att de talat med en journalist från Hallands-
posten, Anette Meiin. Sjuksköterskorna ville inte fortsätta samtalet
utan ansåg att jag som presschef borde ta över. Orsaken till detta
uppfattade jag vara att de bedömde att fallet blivit ett myndighetsären-
de och att de då inte ville eller borde uttala sig. (Jfr bestämmelser för
kontakter med massmedia enligt Armégarnisonsinstruktion i Halm-
stads armégarnison). Därefter frågade jag de två sjuksköterskorna vad
saken gällde och fick en redovisning av det aktuella fallet med bl.a. de
förutsättningar och bestämmelser som tillämpades på sjukhuset.
Jag svarade sedan sjuksköterskorna att jag som presschef var beredd
att i fortsättningen svara för myndighetens kontakter med Hallands-
posten.
Något förbud att uttala sig gav jag inte till sjuksköterskorna.
Strax därefter ringde journalisten Anette Meiin till mig. Hon sade
ganska snart att hon ville tala med de två sjuksköterskorna. Eftersom
hon just talat med dem och de båda till henne och mig sagt att de inte
ville fortsätta att yttra sig ansåg jag mig som presschef ensam kunna
framföra regementets uppfattning och förmedlade inte ny kontakt
mellan journalisten och de två sjuksköterskorna.
Chefen för Hallands regemente, översten 1 Per Källström, anförde i
huvudsak följande.
Med överstelöjtnant von Mentzers yttrande som underlag har jag
personligen kontrollerat uppgifterna med berörda sjuksköterskor. Här-
vid har följande framkommit:
- Ulla-Britt Lyngfelt och Lena Nilsson har efter den första kontakten
med den aktuella journalisten var för sig kommit fram till att press-
chefen, överstelöjtnant von Mentzer, borde ta över ärendet.
1995/96:JO1
454
- Båda sjuksköterskorna poängterar att presschefen inte har ålagt dem
någon yttrandebegränsning. Enligt Ulla-Britt Lyngfelt har pressche-
fen sagt: "Vill ni tala med henne far ni naturligtvis det".
- Journalisten krävde av Lena Nilsson att hon skulle uttala sig. Lena
Nilsson hävdade för sin del att det var hon som bestämde om hon
skulle uttala sig och hänvisade till presschefen.
- Journalisten har även vid två tillfällen under den 6 september
pressat sjuksköterskan Elisabeth Jansson att uttala sig om "missför-
hållanden" på sjukhuset. Även hon har vägrat att uttala sig.
Ingen uppgift har framkommit som styrker uppgifterna i anmälan att
överstelöjtnant von Mentzer skulle ha ålagt sjukvårdspersonalen förbud
att uttala sig för pressen. Den entydiga slutsatsen är att samtliga
inblandade sjuksköterskor själva valt att inte uttala sig i den aktuella
frågan.
Till regementschefens yttrande hade fogats utdrag ur den gemensamma
instruktionen för enheterna inom Halmstad armégarnison. Av avsnittet
med bestämmelser för kontakter med massmedia framgick bl.a. följan-
de:
Inledningsvis anges att det är stabschefen vid I 16/Fo 31, chefen för
administrativa avdelningen samt presschefen vid IB 16 och Lv 6 som
utgör armégarnisonens representanter gentemot massmedia.
Vidare uttalas bl.a. följande såvitt nu är av intresse: — — Enskild
befattningshavare har icke rätt att utan särskilt bemyndigande framträda
såsom LPE representant gentemot massmedia. — Detta utesluter dock
inte var och ens rätt att enligt gällande tryckfrihetsförordning som
privatperson lämna uppgifter till massmedia. Undantagna är endast
uppgifter av hemlig natur och sådana uppgifter för vilka tystnadsplikt
gäller enligt lag. — — —"
För egen del yttrade generalmajoren Bernt Osth bl.a. följande:
I den utredning som har företagits vid Hallands regemente finns
ingenting som ger stöd för vad som angetts i anmälan om att överste-
löjtnant von Mentzer skulle ha förbjudit sjukvårdspersonalen att uttala
sig för pressen. Av utredningen framgår däremot att de sjuksköterskor
som har kontaktats av tidningen själva, och utan påtryckningar, valt att
överlämna ärendet till presschefen. Det bör i sammanhanget framhål-
las att meddelarfriheten inte betyder att de offentliga funktionärerna är
skyldiga att lämna uppgifter till pressen.
Försvarsmakten kan sammanfattningsvis konstatera att de uppgifter
om inskränkningar i sjukvårdspersonalens yttrande- och meddelarfri-
het som förekommit i tidningen således inte vinner stöd i den utred-
ning som har genomförts inom Försvarsmakten.
Sven-Olof Carlson gavs tillfälle att kommentera remissvaret men hör-
des inte av.
I ett beslut den 11 april 1995 anförde JO Pennlöv följande.
De i anmälan nämnda yttrande- och meddelarfriheterna är grundlags-
skyddade. Friheterna får inte, utom i vissa fall, begränsas. Det sagda
innebär bl.a. att personer i chefsställning inom den offentliga förvalt-
ningen inte får utnyttja sin position till att inskränka underställd
personals rättigheter att fritt meddela sig med företrädare för tidningar
1995/96:JO1
455
och andra medier. De bör vidare undvika att uttala sig eller agera på
ett sätt som kan uppfattas som försök att förmå personalen att avhålla
sig från egna direktkontakter med journalister i tjänsteangelägenheter
och att skapa rädsla för någon typ av repressalier mot dem som inte
följer ledningens rekommendationer i detta avseende. Den anställdes
meddelarffihet kan dock i speciella fall genombrytas av en lagstadgad
tystnadsplikt som åligger honom.
Emellertid kan den enskilde inte välja att utöva sin yttrandefrihet
vid vilken tidpunkt som helst. Arbetsgivaren måste t.ex. kunna ställa
krav på att arbetsuppgifterna fullgörs även om detta innebär att yttran-
defriheten rent faktiskt inte alltid kan utnyttjas.
I förevarande fall framgår av utredningen att armégarnisonen utar-
betat generella föreskrifter om hur kontakterna med massmedia skall
hanteras. Enligt dessa ankommer sådana tjänsteuppgifter endast på
vissa angivna befattningshavare. Föreskrifterna har inskränkt andra
icke särskilt bemyndigade befattningshavares rätt att framträda såsom
representant för produktionsenheten. De har dock samtidigt uttryckli-
gen erinrat om den enskildes rätt enligt tryckfrihetsförordningen att
som privatperson meddela sig med massmedia.
Det kan inte föranleda kritik att en offentlig arbetsgivare bestämmer
vad som skall vara myndighetens officiella ståndpunkt i olika frågor
som hänger samman med verksamheten och därför utfärdar föreskrif-
ter eller på annat sätt bestämmer om vem som far uttala sig eller vad
som far sägas på myndighetens vägnar i en fråga. Det är emellertid av
utomordentligt stor vikt att en myndighets reglering av frågor av detta
slag utformas så, att det klart framgår att det inte handlar om något
försök att påverka de anställda eller ledamöter i myndighetens styrelse
när det gäller deras rätt att i kraft av sin yttrandefrihet ge uttryck åt
sina privata åsikter.
Genom den klara skiljelinje som kommit till uttryck i föreskrifterna
mellan de befogenhetsinskränkningar som gäller i personalens tjäns-
teutövning i dessa avseenden och vad de har rätt att göra som privat-
personer, anser jag att det inte finns fog för någon kritik i denna del.
Ärendet gäller även frågan huruvida de anställda utsatts för påtryck-
ningar att inte uttala sig för journalister eller hindrats från att göra det.
Utredningen ger dock ingen som helst anledning att tro att det skulle
ha förekommit något otillbörligt agerande mot de anställda från Carl-
Johan von Mentzers sida.
Med hänsyn till det anförda och då vad som i övrigt förevarit inte
ger anledning till någon ytterligare åtgärd, avslutas ärendet.
1995/96: JO 1
Fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid
ett domkapitel varit förenlig med den
grundlagsreglerade åsikts-, yttrande- och
meddelarfriheten
(Dnr 3624-1994)
I ett beslut den 22 maj 1995 anförde JO Wahlström följande.
Vid ombudsmannaexpeditionen upprättades en promemoria av följan-
de innehåll:
Domkapitlet i Växjö stift har i ett ärende — dnr 124-5-94 — haft att
handlägga en anmälan om tjänstefel av en kyrkoherde. Kopia av
handlingarna i ärendet har hämtats in från domkapitlet.
Den anmälan om tjänstefel som domkapitlet haft att handlägga har
avsett åsikter framförda i en insändare i en dagstidning. Fråga upp-
kommer därför om domkapitlets handläggning varit förenlig med
grundlagsbestämmelserna i 2 kap. regeringsformen och i tryckfrihets-
förordningen. Yttrande i frågan bör inhämtas från domkapitlet.
De åtgärder som särskilt bör behandlas i domkapitlets yttrande är
1. att kyrkoherden anmodats att yttra sig över anmälan,
2. att domkapitlet vid sammanträde beslutat att pröva anmälan, och
3. att domkapitlet beslutat att ärendet skulle överlämnas till bisko-
pen för "pastoral handläggning" (innebörden härav bör förklaras).
Domkapitlets yttrande bör inte avhandla innehållet i insändaren
eller förhållanden rörande den anmälde kyrkoherden.
Domkapitlet anförde i yttrande följande:
Inledningsvis vill domkapitlet anföra att man inte ifrågasatt |kyrkoher-
dens] yttrandefrihet enligt grundlagsbestämmelserna i 2 kap. regerings-
formen. En präst i Svenska kyrkan har naturligtvis rätt att delta i
opinionsbildningen i samhället. Domkapitlet finner det t.o.m. önskvärt
och positivt att präster i större utsträckning än vad som ofta är fallet
deltar i samhällsdebatten. I detta konstaterande ligger att man måste
använda sig av olika medier.
Förutom de regler som finns i regeringsformen och i tryckfrihetsför-
ordningen gäller för präster och prästämbetet särskilda regler. I ett av
prästlöftena lovar präster vid sin prästvigning att följa Svenska kyrkans
ordning. Detta innebär att prästen i allt vad han tar sig för — såväl i
tjänsten som utanför — har ansvar inte bara för vad han själv säger
utan också för hur detta uppfattas. Prästvigningslöftena framgår av den
svenska kyrkohandboken del II under rubriken Prästvigningsmässa.
Kyrkohandboken del II är fogad till kyrklig kungörelse (1987:2) med
ändring i kyrkliga kungörelsen (1986:3) om antagande av ny kyrko-
handbok för Svenska kyrkan § 1.
Enligt kyrkolagen (KyL) (1992:300) 2 kap. 5 § 2 st. skall biskoparna
och domkapitlen ha tillsyn över hur innehavarna av det kyrkliga
ämbetet förvaltar detta och efterlever sina avgivna vigningslöften.
I 35 kap. 17 § KyL finns bestämmelser om disciplinpåföljd för präst
som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger ho-
1995/96:JO1
nom i anställningen. Frågor om disciplinansvar prövas enligt 33 §
samma kapitel av domkapitlet i det stift där prästen har sin anställ-
ning.
Under hänvisning till ovannämnda regelsystem har domkapitlet, när
anmälan inkommit den 23 september 1994, tagit upp frågan till
prövning. Som ett led i beredningen av ärendet, som handlagts av
föredragande jurist på ordförandens ansvar, har ingått att inhämta
yttrande från den präst anmälan avser i enlighet med bestämmelserna i
lagen om offentlig anställning.
Sedan yttrande inkommit från | kyrkoherden| den 8 september 1994
har ärendet tagits upp på domkapitlets föredragningslista inför sam-
manträdet den 4 oktober 1994 och därvid behandlats i enlighet med
protokoll som tidigare insänts till justitieombudsmannen. Såsom fram-
går av domkapitlets beslut har ärendet inte föranlett någon disciplinär
påföljd. Det har dock överlämnats till biskopen för pastoral handlägg-
ning. Detta innebär att domkapitlet lämnat över ärendet till biskopen
för den handläggning han finner lämplig. Biskopens roll i detta
sammanhang kan härledas ur den ovan angivna bestämmelsen i 2 kap.
5 § KyL, där biskoparna och domkapitlen utgör skilda storheter i vad
avser tillsynen över hur innehavarna av det kyrkliga ämbetet förvaltar
detta och efterlever sina vigningslöften. Biskopen har således en dub-
bel roll, dels såsom ordförande i domkapitlet, 27 kap. 2 § KyL, dels
såsom prästernas själasörjare (pastor pastorum).
Domkapitlet har vid behandlingen av förevarande ärende noga
diskuterat frågan om regeringsformens och tryckfrihetsförordningens
ställning i förhållande till bestämmelserna i kyrkolagen och ovan
nämnda kyrkliga kungörelse om antagande av ny kyrkohandbok för
Svenska kyrkan. Vidare bör i sammanhanget noteras bestämmelserna i
kyrklig kungörelse (1992:12) om det kyrkliga ämbetet som präst och
biskop, där frågor rörande ämbetet behandlas. I denna kungörelse ges
domkapitlet ett ansvar att vaka över det kyrkliga ämbetet. I det fall
domkapitlet vidtar någon åtgärd, t.ex. i form av förklaring att präst är
obehörig att utöva det kyrkliga ämbetet under viss tid, genom skiljande
från ämbetet eller dylikt kan ett sådant beslut endast överklagas till
kyrkomötets besvärsnämnd. Detta förhållande visar enligt domkapitlets
mening på att ansvaret för domkapitlet går utöver det som normalt
åvilar en statlig myndighet. I samband med den organisationsföränd-
ring som skedde på stiftsplanet i Svenska kyrkan i slutet av 1980-talet
behandlades frågan i regeringens proposition 1987/88:31. På sidan 82 i
propositionen sägs under punkten prästämbetet och den s.k. dubbla
ansvarslinjen följande: "Att förkunna evangelium och förvalta sakra-
menten är kyrkans viktigaste uppgift. Prästtjänsten är därför en förut-
sättning för församlingsbyggandet. Kyrkokommittén har av remissytt-
randena över diskussionsbetänkandet Församlingen i framtiden funnit
att man slår vakt om prästtjänsterna och ofta också i detta samman-
hang betonar den s.k. dubbla ansvarslinjen i svensk kyrkorättslig
tradition. Den innebär “en kombination av prästerlig ämbetsförvalt-
ning och folkligt förankrad självstyrelse”. Annorlunda uttryckt innebär
den dubbla ansvarslinjen att en demokratiskt uppbyggd församlingsor-
ganisation kombineras med ett prästerligt ämbetsansvar som inte är
underställt de demokratiskt valda organen. Motiveringen är att evange-
liet och kyrkans lära inte är framsprängda ur en demokratisk process
eller kan ändras enligt vanliga demokratiska spelregler.
Organisatoriskt har den dubbla ansvarslinjen idag kommit till ut-
tryck genom att väsentliga arbetsgivarfunktioner för prästerna utövas
av domkapitlet."
I propositionen framhålls vidare på sidan 83 Svenska kyrkans karak-
tär av en episkopal kyrka. Biskopen är prästernas förman och det är
1995/96: JO 1
458
inför biskop och domkapitel som de har att svara för sin lära och
ämbetsförvaltning. På samma sida behandlas vidare frågan om inom-
kyrklig frihet. Kyrkokommittén erinrar där om att även om de senaste
årens kyrkopolitiska reformer har byggt på en politisk överenskom-
melse om en bibehållen balans mellan omfattningen av offentligrättslig
och frivillig verksamhet inom Svenska kyrkan, så har dock kyrkan
även i offentligrättsligt reglerade frågor fått en ökad rätt att själv fatta
beslut. Kyrkomötesreformen har enligt kommitténs bedömning lett till
en ökad inomkyrklig frihet.
Domkapitlet konstaterar att |kyrkoherden| i sitt yttrande över anmä-
lan själv noterat det vara hans rättighet, inte bara som svensk medbor-
gare, att få yttra sig i en angelägen högaktuell fråga, utan också som
präst, hans skyldighet att tala om vad Den Heliga Skrift lär i denna
fråga. |Kyrkoherden| synes alltså själv ställa prästämbetet i en särställ-
ning, som innefattar ett särskilt ansvar att yttra sig i denna egenskap.
Domkapitlet kan konstatera, att tidigare under detta år, handlagts ett
liknande ärende, varvid det var en präst som gjorde anmälan. I ett
ärende förra året, i annat stift, har en artikel som en präst skrivit
anmälts till domkapitlet av sju olika präster. De nu nämnda förhållan-
dena styrker domkapitlet i bedömningen att den tillsyn man har är
vidare än vad som gäller för statstjänstemän i allmänhet. Domkapitlet
har således ett särskilt ansvar att vaka över kyrkans tro och iära. I det
fall man finner skäl att pröva om en präst bryter mot kyrkans tro och
lära är det domkapitlets skyldighet att pröva detta. I förekommande fall
har | kyrkoherden| dessutom angivit kyrkoherdes titel och pastorats-
namn. Om domkapitlet inte skulle ha möjlighet att pröva frågan om
en präst brustit i fullgörandet av sitt ämbete skulle det vara omöjligt
att leva upp till de bestämmelser som anges i kyrkolag och kyrkliga
kungörelser och som reglerar domkapitlets verksamhetsansvar att ha
tillsyn över hur präster efterlever sina avgivna prästvigningslöften.
Samma typ av eftergranskning förekommer i andra sammanhang.
Ett exempel gäller radio- och TV-program, där det, med anledning av
tryckfrihetsförordningen, finns en särskild nämnd (Granskningsnämn-
den för radio och TV) för eftergranskning av programinslag.
Domkapitlet som värnar om de grundlagsenliga fri- och rättigheter
som tillförsäkras den enskilde enligt regeringsformens och tryckfrihets-
förordningens bestämmelser, konstaterar avslutningsvis att mot dessa
rättigheter ställs dock det ovan relaterade ansvar domkapitlet har vad
gäller tillsynen över att prästerna efterlever avgivna vigningslöften.
Domkapitlet finner för sin del att övervägande skäl talar för att en
prövning måste ske i ett fall som detta, om inte domkapitlets tillsyns-
ansvar bara skall bli ett slag i luften.
1995/96 :J 01
Varje medborgare är enligt 2 kap. 1 § första stycket 1. regeringsformen
(RF) gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, varmed förstås
frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar
samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. I paragrafens andra stycke
sägs att beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i
ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram
och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar gäller
vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets-
grundlagen.
Den yttrandefrihet som avses i 2 kap. 1 § första stycket RF får enligt
12 § begränsas genom lag — eller i vissa fall genom annan författning
459
— i den utsträckning som medges i 13 §. Enligt 13 § får yttrandefrihe-
ten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, all-
män ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller
förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i
näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefri-
heten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.
Enligt 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen (TF) skall
det stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de
bestämmelser som är meddelade i förordningen till skydd för enskild
rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter,
offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och under-
rättelser i vad ämne som helst. I bestämmelsens tredje stycke anges att
det skall stå envar fritt att, i alla de fall då ej annat är i förordningen
föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst
för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att
anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgiva-
re eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denna eller till
företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter. Vissa undantag från denna s.k. meddelarfrihet
finns angivna i TF och sekretesslagen. Tryckfrihetens gränser sätts i
reglerna om tryckffihetsbrott i 7 kap. TF. Av reglerna i 8 kap. framgår
vem som svarar för tryckffihetsbrott och av reglerna i 9 kap. vem som
utreder sådana brott. Av regleringen framgår att ansvaret för otillåtna
yttranden och otillåtna offentliggöranden i periodiska skrifter, t.ex.
dagstidningarna, primärt åvilar utgivaren. Justitiekanslern (JK) är ex-
klusivt behörig att vara allmän åklagare avseende tryckffihetsbrott.
Den anmälan med påstående om att en kyrkoherde gjort sig skyldig till
tjänstefel som gjordes till Domkapitlet i Växjö stift avsåg att kyrkoher-
den i en insändare i en dagstidning ffamfört vissa åsikter. Kyrkoherden
anmodades att yttra sig över anmälan, domkapitlet beslutade att pröva
anmälan samt beslutade att överlämna ärendet till biskopen för "pasto-
ral handläggning". Den ffåga som mot bakgrund av ovan redovisade
regler om yttrandefrihet och tryckfrihet uppställer sig är om domkapit-
let hade bort ta upp anmälan till prövning.
Domkapitlet har i remissvaret framhållit bl.a. följande. Domkapitlet
har inte ifrågasatt kyrkoherdens yttrandefrihet enligt 2 kap. 1 § RF.
Emellertid har domkapitlet hänvisat till att det förutom reglerna i RF
och TF för präster gäller särskilda regler. Sålunda lovar präster i ett av
prästlöftena vid prästvigningen att följa Svenska kyrkans ordning.
Enligt 2 kap. 5 § andra stycket kyrkolagen (1992:300) skall vidare
biskopar och domkapitlen ha tillsyn över hur innehavarna av det
kyrkliga ämbetet förvaltar detta och efterlever vigningslöftena och i 35
kap. 17 § kyrkolagen finns bestämmelser om disciplinpåföljd för präst
som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger ho-
nom i anställningen. Vidare har domkapitlet hänvisat bl.a. till att
domkapitlet enligt kyrklig kungörelse (1992:12) har ett ansvar att vaka
1995/96:JO1
460
över det kyrkliga ämbetet. Som remissvaret får förstås anser domkapit-
let att det framför allt mot bakgrund av dessa bestämmelser är domka-
pitlets skyldighet att pröva fall, där det finns anledning att pröva om
en präst bryter mot kyrkans tro och lära.
Som framgått av redogörelsen för i ärendet tillämplig rättslig regle-
ring kan enligt 2 kap. 12 och 13 §§ RF den genom 2 kap. 1 §
tillförsäkrade yttrandefriheten i vissa särskilt angivna hänseenden be-
gränsas genom lag och under vissa förutsättningar genom annan för-
fattning. En viss begränsning av den yttrandefrihet även präster tillför-
säkrats genom regleringen i RF kan i och för sig föreligga genom att
en präst är skyldig att bekänna Svenska kyrkans lära och att uppfylla
sitt vigningslöfte, eftersom den präst som t.ex. inte uppfyller sitt
vigningslöfte, såsom framgår av remissvaret, med stöd av reglerna i
kyrkolagen av domkapitlet kan åläggas disciplinpåföljd. Mot bakgrund
av att det här aktuella ärendet hos domkapitlet avsåg åsikter som en
kyrkoherde hade framfört i en i dagstidning intagen insändare, till
följd varav domkapitlets åtgärder i ärendet är att bedöma mot bak-
grund av regleringen i TF, finner jag inte anledning att vidare uppe-
hålla mig vid denna aspekt.
När anmälan mot den aktuelle kyrkoherden inkom hade domkapit-
let således att bedöma vilka åtgärder anmälan skulle kunna föranleda
mot bakgrund av reglerna i TF. Inom tillämpningsområdet för TF får
missbruk av yttrandefriheten inte beivras i andra fall eller på annat sätt
än som har stöd i TF:s bestämmelser. Härav följer att det inte är tillåtet
för en offentlig arbetsgivare, en tillsynsmyndighet eller en disciplin-
myndighet att vidta repressalier av något slag mot någon på grund av
att han utnyttjat de grundlagsfästa rättigheter som tillerkänts honom
genom bestämmelserna i TF. Det är således inte möjligt för ett domka-
pitel att t.ex. meddela en präst, som författat en insändare, en varning
på grund av de åsikter han där gett uttryck för. Det saknar därvid
betydelse hur de framförda åsikterna förhåller sig till Svenska kyrkans
lära eller vigningslöftena. Mot denna bakgrund borde domkapitlet inte
ha tagit upp den mot kyrkoherden på grund av innehållet i hans
insändare gjorda anmälan till prövning och än mindre ha beslutat att
vidta en åtgärd mot honom, om än åtgärden enbart innebar att ärendet
överlämnades till annan myndighet, biskopsämbetet. Jag ställer mig
givetvis kritisk till att så ändå skedde.
Mot bakgrund av att biskopen Jan-Arvid Hellström har avlidit avstår
jag från att göra några uttalanden med anledning av att han som
ordförande i domkapitlet beordrade den föredragande juristen att
inhämta yttrande från den anmälde kyrkoherden. Inte heller finns
anledning att utreda vilka åtgärder biskopen kan ha vidtagit i biskops-
ämbetet såsom "pastoral handläggning".
1995/96:JO1
Kritik mot företrädare för en offentlig arbetsgivare —
en kyrklig samfällighet — för att en arbetstagares
uttalanden i massmedia lagts till grund för ett
ingripande mot denne
(Dnr 834, 901 och 1054-1994)
I ett beslut den 31 januari 1995 anförde JO Wahlström bl.a. följande
(avsnitt 2 och delar av avsnitt 3 här uteslutna).
Enligt uppgifter i massmedia hade musikdirektören Lars Kuhlin av sin
arbetsgivare Masthuggs församling i Göteborg vid ett möte den 11
januari 1994 kritiserats för att han talat med massmedia om "bråket i
Masthuggskyrkan". Vid mötet ställde personalchefen ultimatum till
Lars Kuhlin; om han inte självmant valde att sluta sin tjänst, skulle
han förflyttas till kyrkogårdsförvaltningen för att arbeta som orgelspe-
lare vid begravningar. Vidare presenterade arbetsgivaren en lista inne-
hållande 13 kritiska punkter angående Lars Kuhlins sätt att utföra sitt
arbete. Under punkten två angavs följande.
2) LK uttalar sig kritiskt i pressen om förhållanden i församlingen,
detta har skett dels i Arbetet sommaren 1993, dels i Radio Göteborg i
dec. 1993.
(---)
Kyrkorådet i Masthuggs församling lämnade följande redogörelse:
(---)
Vid avstämningen den 11 januari 1994, då Lärarförbundet och arbets-
givaren var närvarande och då även Kuhlin personligen var kallad
men avstod från att komma, hade arbetsgivaren sammanställt sina
synpunkter på provtjänstgöringen. Dessa synpunkter är alltså klart
relaterade till just denna provperiod. Arbetsgivaren hade under prov-
perioden upplevt att Kuhlin inte följt instruktionen och att Kuhlin
också öppet tagit avstånd från den ömsesidiga överenskommelse som
ingåtts om att låta instruktionen gälla och ett konstruktivt samarbete
prövas. Det är i detta sammanhang som kritiken mot Kuhlins yttrande
i press och radio skall ses. Kuhlin har alltså inte hindrats från eller
kritiserats för att ha använt sig av sin meddelarfrihet. Han har kritise-
rats för att ha givit uttryck för det motsatta mot vad han förbundit sig
att följa under vår gemensamma provperiod. Detta hade han fatt kritik
för även om han inte gått till press eller radio utan bara yttrat sig i
andra sammanhang. Har man t.ex. förbundit sig att i konstruktiv anda
försöka arbeta med musikgudstjänster, måste det upplevas som ett
upphävande av denna överenskommelse om man går ut och säger att
man inte tycker om musikgudstjänster och att de utgör en "pytt-
i-panna av musik och gudstjänst". Att också under samma provperiod
offentligt säga att "arbetsgivaren vill bli av med en", när arbetsgivaren
tillsammans med Kuhlins fackliga företrädare i tre års tid försökt
1995/96: JO 1
462
komma fram till ett möjligt sätt att samarbeta, är också från arbetsgiva-
rens sida att uppleva som bombanfall under vapenvila. Poängen med
provperioden var alltså att försöka stärka förtroendet och fa arbetet att
fungera. Att då, både i början och slutet av perioden, ge uttryck för att
man egentligen inte alls vill följa ingången överenskommelse, tjänar
bara till att försvaga förtroendet och få arbetsgivaren att misströsta om
att ett samarbete är möjligt. Även Kuhlins egna fackliga företrädare
upprördes faktiskt också över Kuhlins agerande, vid den gemensamma
utvärderingen av provperioden.
(---)
Sammanfattningsvis vill vi alltså betona
1) att församlingen under många år arbetat med alla till buds
stående medel vad gäller samtal och förhandlingar för att få Kuhlin att
arbeta enligt församlingens behov av kyrkomusikalisk verksamhet samt
2) att vi aldrig försökt hindra Lars Kuhlin i hans meddelarfrihet
utan att han enbart klandrats för att inte handla enligt det ömsesidigt
ingångna avtalet om att under en provperiod försöka anpassa sig till
den instruktion som gäller för hans tjänst och att försöka samarbeta
med arbetsgivaren vad gäller den kyrkomusikaliska verksamheten.
I ett särskilt yttrande framhöll två av kyrkorådets medlemmar bl.a. att
punkten 2 fått en formulering som möjligen skulle kunna missförstås.
Personainämnden i Göteborgs kyrkliga samfållighet anförde i yttrande
följande:
Personalnämnden hänvisar till Masthuggs kyrkoråds redogörelse i vad
avser händelseförloppet.
När det gäller den rättsliga bedömningen av kyrkorådets och perso-
nalchefens agerande i ärendet är personalnämnden numera uppmärk-
samgjord på att företrädare för arbetsgivaren kan ha uppträtt på ett sätt
som kan föranleda kritik mot bakgrund av de regler som gäller om
offentliganstäildas meddelarfrihet och yttrandefrihet. Nämnden har
därför informerat personalchefen och övriga tjänstemän inom nämn-
dens arbetsområde om innebörden i gällande rätt på detta område.
Personalchefen har inför nämnden förklarat att han tidigare inte
varit helt medveten om de särskilda regler som gäller inom offentlig
förvaltning när det gäller anställdas yttrande- och meddelarfrihet och
att han numera inser att hans handlande kunnat uppfattas såsom
oförenligt med regelverket.
Kyrkonämnden i Göteborgs kyrkliga samfållighet anförde i yttrande
följande:
När det gäller det faktiska händelseförloppet vill kyrkonämnden hänvi-
sa till kyrkorådets redogörelse.
Kyrkonämnden inser att det beskrivna händelseförloppet kan ge
anledning till olika bedömningar i frågan om Kuhlin utsatts för
åtgärder som kan uppfattas som otillåtna inskränkningar i hans yttran-
de- och meddelarfrihet.
Kyrkonämnden är medveten om att det enligt tryckfrihetsförord-
ningen står envar fritt att med vissa begränsade undantag meddela
uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggöran-
de i tryckt skrift t.ex. till en tidningsredaktion och att motsvarande rätt
gäller meddelanden till etermedia. Ingen får normalt dömas för att han
utnyttjar sig av sin meddelarfrihet eller yttrandefrihet, om det inte rör
1995/96:JO1
463
sig om exempelvis brott mot en kvalificerad sekretessbestämmelse.
Någon sådan undantagsbestämmelse är inte tillämplig i det aktuella
fallet.
Kyrkonämnden är vidare medveten om att den offentliganställde,
som inom av lagen tillåtna ramar utnyttjar sin meddelar- och yttrande-
frihet, inte heller på annat sätt Sr drabbas av någon påföljd från den
offentlige arbetsgivarens sida därför att han utnyttjat sina rättigheter.
Inte heller får den offentliganställde utsättas för någon negativ konse-
kvens, som har samband med hans yttranden, eller kritik för det sätt
på vilket han utnyttjat sina rättigheter.
För att förebygga framtida händelser, som kan ge anledning till
kritik, överlämnar kyrkonämnden kopior av detta yttrande till perso-
nalnämnden och Kyrkorådet i Masthuggs församling för beaktande.
4.1 Yttrande- och meddelarfrihet
Varje medborgare är enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) gentemot
det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet varmed förstås frihet att i
tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt
uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten får enligt 12 §
begränsas genom lag — eller i vissa fall genom annan författning — i
den utsträckning som medges i 13 § vari stadgas att så får ske med
hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och
säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och
beivrandet av brott, i näringsverksamhet samt i övrigt endast om
särskilt viktiga skäl föranleder det.
Enligt 1 kap. 1 § andra stycket tryckfrihetsförordningen (TF) skall
det stå varje svensk medborgare fritt att, med iakttagande av de
bestämmelser som är meddelade i förordningen till skydd för enskild
rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter,
offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och under-
rättelser i vad ämne som helst. I bestämmelsens tredje stycke anges att
det skall stå envar fritt att, i alla de fall då ej annat är i förordningen
föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst
för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att
anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgiva-
re eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denna eller till
företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter. Vissa undantag från denna s.k. meddelarfrihet
finns angivna i TF och sekretesslagen. Tryckfrihetens gränser sätts
genom reglerna om tryckfrihetsbrott i 7 kap. TF. Av reglerna i 8 kap.
framgår vem som svarar för tryckfrihetsbrott och av reglerna i 9 kap.
vem som utreder sådana brott. Av regleringen framgår att ansvaret för
otillåtna yttranden och otillåtna offentliggöranden i periodiska skrifter,
t.ex. dagstidningarna, primärt åvilar utgivaren. Justitiekanslern (JK) är
exklusivt behörig att vara allmän åklagare avseende tryckfrihetsbrott.
1995/96:JO1
I yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) ges motsvarande bestämmelser
vad avser yttrandefrihet i radioprogram och frihet att lämna uppgifter
för offentliggörande i radioprogram. Bestämmelserna i 9 kap. TF gäller
också i fråga om radioprogram (7 kap. 1 § YGL).
4.2 Anställningsfrågor
Huvuddelen av Svenska kyrkans personal är kyrkokommunalt an-
ställd. De är anställda av pastorat och andra samfälligheter och deras
anställningar regleras på samma sätt som för de anställda i landets
kommuner. Den prästerliga personalen är också anställda i kyrkokom-
munen, men med vad som brukar kallas statligt reglerade anställning-
ar. Detsamma gäller även ett fatal kyrkomusiker med äldre, kvardrö-
jande anställningsvillkor. Prästernas och dessa kyrkomusikers arbetsgi-
vare är kyrkokommunen, men arbetsgivaren företräds i vissa samman-
hang av statliga myndigheter.
Göteborgs kyrkliga samfållighet är en total flerpastoratssamfällighet
och sköter således enligt 11 kap. 4 § kyrkolagen (1992:300) samtliga de
ekonomiska angelägenheter som anges i 11 kap. 1 § andra stycket
samma lag, bl.a. frågor om avlöningsförmåner för arbetstagare hos
församlingen. Präster, kyrkomusiker och annan personal som tjänstgör
i de församlingar som ingår i samfälligheten har således samfälligheten
som arbetsgivare.
1 personalstadga för Göteborgs kyrkliga samfållighet (PST-F 94) har
till respektive myndighet "på vars lönestat anställning redovisas eller
eljest i vars verksamhet arbetstagare anställts" delegerats att besluta i
vissa frågor rörande de anställda. Enligt bestämmelserna i stadgan är
Kyrkorådet i Masthuggs församling behörigt att — efter samråd med
samfällighetens personalnämnd — besluta om uppsägning eller avsked
av en kyrkomusiker som tjänstgör i församlingen.
För tvister mellan arbetsgivare och arbetstagare tillämpas lagen
(1974:371) om rättegången i arbetstvister. JO prövar normalt inte
sådana frågor. Jag har i detta fall funnit anledning frångå denna
princip endast såvitt avser frågan om Göteborgs kyrkliga samfällighet
— genom företrädare för kyrkorådet och personalnämnden — utsatt
Lars Kuhlin för åtgärder som kan uppfattas som otillåtna inskränk-
ningar i hans yttrande- och meddelarfrihet. Vad som i övrigt anförts i
anmälningarna och övriga skrivelser föranleder inte heller något utta-
lande från min sida.
Lars Kuhlin har enligt en tidningsartikel och i ett radioprogram
uttalat sig kritiskt om vissa förhållanden i Masthuggs församling. Han
har härvid använt sig av sin grundlagsfästa yttrande- och meddelarfri-
het. De regler som föreskriver inskränkningar i meddelarfriheten är
inte tillämpliga i detta fall.
Kyrkorådet har i sin redogörelse sammanfattningsvis framhållit att
det aldrig förekommit något försök att hindra Lars Kuhlin i hans
meddelarfrihet. Han har klandrats endast på andra grunder. Den fråga
1995/96: JO 1
465
30 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
som anmälarna har väckt är emellertid inte huruvida Lars Kuhlins
arbetsgivare försökt hindra Lars Kuhlin att uttala sig i massmedia utan
fastmera huruvida arbetsgivaren grundlagsstridigt vidtagit åtgärder mot
honom på grund av vad han redan uttalat. Det är således denna fråga
som är föremål för min bedömning här.
Av de ovan berörda reglerna i regeringsformen, tryckfrihetsförord-
ningen och yttrandefrihetsgrundlagen följer att det inte är tillåtet för
en offentlig arbetsgivare att vidta någon form av repressalier på grund
av att en offentliganställd har utnyttjat sin grundlagsfästa yttrandefrihet
eller meddelarfrihet. Lars Kuhlins arbetsgivare har som en punkt i en
lista innehållande kritiska synpunkter avseende hans sätt att utföra sitt
arbete tagit upp att han uttalat sig kritiskt i massmedia vid två
tillfällen. Listan var uppenbarligen avsedd att utgöra grund för att
antingen försöka förmå Lars Kuhlin att sluta sin tjänst eller att
omplacera honom till andra arbetsuppgifter. Vad som sålunda före-
kommit kan inte bedömas ha annan innebörd än att de som vid mötet
med Lärarförbundet den 11 januari 1994 företrädde kyrkorådet och
personalnämnden kritiserade Lars Kuhlin for att han utnyttjat sin
yttrande- och meddelarfrihet samt att de även lade detta förhållande
till grund för att vidta åtgärder mot honom i hans anställning. Jag
ställer mig självfallet starkt kritisk till vad som förekommit. Det
förhållandet att arbetsgivarföreträdarna ansåg sig ha även andra grun-
der för sitt handlande kan inte mildra min kritik.
Enligt personalnämndens yttrande har personalchefen hos nämnden
inte varit medveten om de regler som gäller offentliganställdas yttran-
de- och meddelarfrihet, ett förhållande som i sig framstår som mycket
anmärkningsvärt. Såväl personalnämnden som kyrkonämnden har
emellertid nu, enligt vad som upplysts i deras yttranden, vidtagit vissa
åtgärder för att vad som skett skall undvikas i framtiden. Mot bak-
grund härav och då jag utgår från att kyrkonämnden kommer att se
till att innehållet i gällande rätt görs känt för samtliga arbetsgivarföre-
trädare inom Göteborgs kyrkliga samfällighet avslutar jag ärendena här
med den kritik jag uttalat.
1995/96:JO1
Övriga områden
1995/96:JO1
(Dnr 121-1994)
I en anmälan till JO klagade M.W. på Kronofogdemyndigheten i
Norrbottens län, tillsynsmyndigheten i konkurser, för dess handlägg-
ning av en av honom framställd begäran om att få del av allmänna
handlingar. Han anförde bl.a. följande. I mitten av december 1993
begärde han per telefon att kronofogdemyndigheten till honom, på
den tidning där han arbetar, skulle skicka handlingar angående en
konkurs. Handlingarna fick han påföljande dag. Av materialet, närma-
re bestämt en den 7 december 1993 daterad skrivelse från en revisor,
framgick att även konkursförvaltarens utredning hade skickats till
kronofogdemyndigheten. Vid ett telefonsamtal omkring den 15 decem-
ber 1993 med chefskronofogden Lars Renberg begärde han att få även
denna handling. Lars Renberg uppgav först att handlingen skickats
vidare till konkursförvaltaren, men ändrade sig och angav i stället att
handlingen var belagd med sekretess, dock utan att ange de grunder
och lagrum på vilka beslutet fattats. M.W. begärde att få ett skriftligt
beslut med besvärshänvisning och fick besked om att ett sådant beslut
skulle sändas till honom. När han en vecka senare, den 21 december
1993, ännu inte fått något beslut upprepade han sin begäran skriftli-
gen. Han hade då också via en advokat som talat med Lars Renberg
fått veta att denne inte hade för avsikt att behandla hans begäran
förrän den framställts skriftligen. Den 10 januari 1994 skickade han på
nytt en begäran om att få ta del av handlingarna. Enligt hans uppfatt-
ning är det, oavsett antalet helgdagar, inte acceptabelt att ett beslut om
utlämnande skall dröja nästan en månad. Han finner det också an-
märkningsvärt att hans första begäran över huvud taget inte behandla-
des.
Efter remiss till kronofogdemyndigheten har chefskronofogden Lars
Renberg i yttrande anfört bl.a. följande.
Som ansvarig chef för tillsynsmyndigheten (TSM) och tillika handläg-
gare av ärendet får jag anföra följande.
Klaganden har hos Kammarrätten anfört besvär över TSM:s beslut
att med stöd av 8 kap 19 § sekretesslagen sekretessbelägga vissa
handlingar och en konkursutredning i Furunäset Revision AB:s i Piteå
konkurs.
TSM uppfattar klagandens skrivelse till JO begränsad till en kritik
av den tid jag tagit på mig att utge avslagsbeslutet med tillhörande
besvärshänvisning. Jag begränsar därför mitt yttrande till att omfatta
denna begränsade del av handläggningen.
Klaganden påstår att han i "mitten av december" begärde vissa
handlingar av mig, vilka han fick påföljande dag. Påståendet om
tidpunkten är felaktig.
Redan den 23 november 1993 skickade B.C. en sammanställning om
12 sidor jämte bilagor till TSM, där han förklarade sin del av överlåtel-
sen. Klaganden beställde dessa någon av dagarna kring månadsskiftet
november/december och om jag inte har helt fel skickades dessa till
klaganden den 2 december 1993. Klaganden fick då samtliga handling-
ar B.C. översänt till TSM.
Att konkursutredningen skulle ha funnits hos TSM redan då faller
på sin orimlighet, eftersom denna skrivelse dagtecknats av B.C. först
den 7 december och inkommit till TSM den 9 december 1993.
Klaganden uppger vidare, att han "omkring den 15 december 1993"
per telefon av mig begärde den åberopade konkursutredningen. Även
tidpunkten för detta samtal är felaktig.
Den 15 december 1993 var jag enligt resedagboken på tjänsteresa
och var överhuvudtaget inte tillgänglig på tjänstestället. Av mina
anteckningar var det troligast fredagen den 17 december 1993 på
eftermiddagen telefonsamtalet ägde rum.
Det är helt riktigt att jag vid detta tillfälle talade om för klaganden
att jag inte kunde lämna ut utredningen av sekretesskäl och att jag för
övrigt överlämnat utredningen till konkursförvaitaren för komplette-
ring med den fördjupade utredning av händelserna i anslutning till
konkursen jag och konkursförvaltaren varit överens om. Jag har väl
inte bandat samtalet men kan erinra mig att klaganden i allmänna
ordalag upplyste mig om att jag inte hade rätt att sekretessbelägga
utredningen och att han skulle överklaga mitt beslut.
Mindre än tio minuter efter avslutat samtal ringde advokaten Ulf
Nordekvist, Advokatfirman Lundberg & Åkerlund, Luleå, upp mig
och frågade på vilka grunder jag vägrade lämna ut konkursutredning-
en till klaganden. Nordekvist, som är B.C:s juridiska ombud i kon-
kursmålet, verkade uppenbart angelägen om att utredningen skulle
utlämnas till klaganden och därmed också offentliggöras. Om Norde-
kvist gjorde detta i sin egenskap av ombud för B.C. eller som biträde
åt klaganden känner jag inte till och detta var för övrigt helt ointres-
sant för mig. Nordekvist fick även upplysningen av mig att jag gärna
stod till tjänst med såväl avslagsbeslut som besvärshänvisning om
klaganden uttryckligen begärde detta. Skälet till detta var att klaganden
vid sitt telefonsamtal med mig inte ens upplyst mig om huruvida han
själv eller genom ombud avsåg att hämta beslutet eller än mindre om
under vilken adress beslutet skulle tillställas honom.
Under den påföljande julveckan var jag på tjänsteresa hela månda-
gen, satt i sammanträde under tisdagen och hade semester under
onsdagen. Dagen före julaftonen, fyra timmars arbetsdag, hade jag inga
möjligheter att ägna mig åt frågan. Mellandagarna 27—30 var det min
avsikt att ta ut återstående tre tvingande semesterdagar. Jag var dock
tvungen att vara i tjänst vissa tider med bl a en tjänsteresa till Kalix
under onsdagen den 29. Även byrådirektören på enheten var ledig i
anslutning till julhelgen och dagarna 27—28 december.
Den 29 december 1993 fick jag in en skriftlig framställning från
klaganden om avslagsbeslut med besvärshänvisning, även nu utan
uppgivande av adressuppgifter. Framställningen hade inkomststämplats
hos TSM 23 december 1993 men kom mig tillhanda först den 29 bl.a.
på grund av byrådirektörens ledighet, som tyvärr medförde att postbe-
handling inte ägde rum.
Samma dag, den 29 december 1993, utfärdade jag ett skriftligt
avslagsbeslut med besvärshänvisning. I avsaknad av adressuppgift försåg
1995/96: JO 1
468
jag beslutet med följande anteckning: "I brist på närmare adressuppgift
kvarligger beslutet i tillsynsakten och är klart för avhämtning eller
expediering så snart erforderliga adressuppgifter erhållits."
Från den 30 december 1993 till den 7 januari 1994 var jag sjuk i
influensa och deltog i arbetet endast sistnämnda dag (klämdag) ett par
timmar för bl a genomgång av posten.
Den 11 januari 1994 kom så ytterligare en skrivelse från klaganden,
denna gång även med angivande av adressuppgifter. Beslutet med
besvärshänvisning och förklaring till dröjsmålet sändes till klaganden
samma dag (---).
Jag kan bara beklaga, att jag efter drygt 48 år i statens tjänst med
endast nio sjukdagar under alla dessa år, råkar ut för sjukdom som
medfört så allvarliga olägenheter för klaganden. Trots allt ställer jag
mig frågan om en snabbare handläggning av beslutet från min sida
medfört snabbare handläggning hos besvärsmyndigheten, då jag under
alla förhållanden var förhindrad vidarebefordra besvären före den 10
januari 1994.
Jag vill här anmärka, att det då och då förekommer att någon vill ha
kopior av handlingar hos TSM. Är sådan allmän handling offentlig
lämnas eller expedieras den genast. Jag anser mig inte ens ha rätt att
fråga efter anledningen till en begäran och än mindre registrera namn
och adress på den som begärt och erhållit handlingen. Sändes hand-
lingen per fax eller i postförsändelse sker således ingen registrering av
adress- eller namnuppgifter. Förfarandet är lika oavsett den som begär
handlingen är journalist eller enskild person.
Slutligen vill jag framhålla, att jag under alla mina år haft ett
utomordentligt gott samarbete med massmedia och att länets seriöst
arbetande journalister alltid fått de uppgifter de varit i behov av i sin
journalistiska verksamhet.
M.W. kommenterade remissvaret. Han vidhöll därvid att hans första
begäran gjordes efter den 7 december 1993 eftersom det i det material
han erhöll fanns den från en revisor insända skrivelsen daterad nämn-
da dag. Han vidhöll även att han vid telefonsamtalet omkring den 15
december uttryckligen begärt ett skriftligt beslut. Vidare anförde han
att Lars Renberg genom ett telefonsamtal eller genom att leta i telefon-
katalogen kunnat få fram adressen, vilken för övrigt står angiven på
tidningens kuvert, och att en anteckning om att adressuppgift saknas
inte medför att ärendet handlagts i enlighet med förvaltningslagens
regler om serviceskyldighet.
I det den 30 november 1994 meddelade beslutet anförde JO
Pennlöv i bedömningsdelen följande.
Inledningsvis viil jag framhålla att min granskning av ärendet endast
omfattar kronofogdemyndighetens formella handläggning av framställ-
ningarna om att få ta del av de aktuella handlingarna. Beslutet att inte
lämna ut handlingarna har varit föremål för prövning i kammarrätten
och JO brukar inte uttala sig i sakfrågor som det ankommer på
domstol att pröva.
Frågor om utlämnande av allmänna handlingar regleras i 2 kap.
tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 12 § skall en allmän handling
som får lämnas ut — som alltså inte omfattas av någon sekretessbe-
stämmelse — på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället
och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den. Av 13 §
framgår att den som vill ta del av en allmän handling även har rätt att
1995/96:JO1
469
mot fastställd avgift fa avskrift eller kopia av handlingen till den del
den far lämnas ut. En sådan begäran skall behandlas skyndsamt.
Denna bestämmelse möjliggör exempelvis telefonbeställningar av av-
skrifter och kopior. Myndigheten far inte ställa något krav på att en
framställning om att få ut handlingar skall göras skriftligen.
Av utredningen framgår att det råder delade meningar om när den
första framställningen gjordes och om denna resulterade i att samtliga
hos kronofogdemyndigheten vid denna tidpunkt tillgängliga handling-
ar lämnades ut. Det är inte troligt att ytterligare utredning skulle ge
någon klarhet i hur det förhållit sig. Jag finner därför inte anledning
att närmare kommentera denna del av kronofogdemyndighetens hand-
läggning.
Vidare står i viss mån uppgift mot uppgift angående innehållet i det
telefonsamtal som ägt rum omkring den 15 december 1993. Klart är
dock att Lars Renberg gav M.W. ett besked som måste uppfattas som
ett muntligt beslut om att de begärda handlingarna inte lämnades ut.
Frågan om utlämnande av allmän handling prövas enligt 2 kap. 14 §
TF av den myndighet som förvarar handlingen. Enligt 15 kap. 6 §
andra stycket sekretesslagen (1980:100) är det i första hand den befatt-
ningshavare som har ansvaret för vården av handlingen som skall
pröva frågan om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall
skall denne hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan
omgång. Vägrar han att lämna ut handlingen eller lämnar han ut den
med förbehåll, skall han på sökandens begäran hänskjuta frågan till
myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära
frågans hänskjutande till myndigheten och att ett beslut av myndighe-
ten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Enligt 15 kap.
7 § samma lag får beslut varigenom en myndighet har avslagit en
enskilds begäran att få ta del av handling överklagas av sökanden.
Regleringen innebär att en sökande, som inte får ut den handling
han begär, har rätt att av myndigheten få ett beslut som går att
överklaga. Ett sådant beslut måste vara skriftligt och motiverat. Det
skall vara försett med en hänvisning om hur man överklagar beslutet.
Lars Renberg borde alltså ha upplyst M.W. om att denne hade rätt
att få ett överklagbart beslut från myndigheten. Om ett sådant beslut
begärts hade det ålegat myndigheten att efterfråga till vilken adress
beslutet skulle expedieras. Jag finner det anmärkningsvärt att sådana
upplysningar, enligt vad som framgår av remissvaret, lämnats till den
advokat som förhörde sig om beslutet, men inte till M.W.
Beträffande den fortsatta handläggningen av M.W:s begäran finns det
anledning att påpeka att en begäran om att få del av en allmän
handling skall handläggas skyndsamt. Detta innebär till exempel att en
myndighet bör utforma sina rutiner så att en viss tjänstemans bortova-
ro inte fördröjer myndighetens ställningstagande i en utlämnandefråga.
Det är alltså inte godtagbart att postbehandling uteblir på grund av en
tjänstemans ledighet. Vidare anser jag det lämpligt att myndigheten, i
enlighet med den serviceskyldighet som åligger den enligt 4 § förvalt-
1995/96:JO1
ningslagen (1986:223), gör i vart fell vissa efterforskningar angående
exempelvis sökandens adress för att så snabbt som möjligt kunna
expediera beslutet.
Sammanfattningsvis är jag i flera avseenden kritisk mot kronofogde-
myndighetens handläggning av ärendet. Jag förutsätter att berörd per-
sonal informeras om gällande regler och om innehållet i detta beslut.
Förutom det ovan sagda föranleder anmälan dock ingen ytterligare
åtgärd från min sida.
(Dnr 3909-1993)
I en anmälan till JO begärde T.L. en granskning av hur Kronofogde-
myndigheten i Älvsborgs län, kronokontoret i Borås, handlagt en av
honom framställd begäran att få ut en allmän handling. Han anförde
att han i stället för ett formellt beslut från myndigheten fick ett "kram
och puss-brev" från chefen för kronokontoret i Borås.
T.L. fogade till anmälan kopior av den brevväxling som han har haft
med kronofogdemyndigheten. Av dessa handlingar framgick följande.
T.L. angav i sin skriftliga begäran om kopia av handlingen att han, för
det fall myndigheten inte ansåg sig kunna lämna ut handlingen eller
hävdade att handlingen inte fanns hos myndigheten, ville ha ett
skriftligt beslut om detta fettat av myndigheten med motivering. Svars-
brevet från kronofogden Susanna Jaensson innehöll ett besked om att
handlingen inte fanns kvar på myndigheten samt ett "PS" vari angavs
att "Vill du ha ett myndighetssvar, återkom!". En av T.L. ingiven
påminnelse om begäran om utfående av handlingen, vari bl.a. begäran
om myndighetsbesiut understrukits, besvarades av Susanna Jaensson på
så sätt att hon på nytt översände sitt tidigare avgivna svar. Med
anledning av svarsbrevet från kronokontoret i Borås skrev T.L. till
chefen för Kronofogdemyndigheten i Älvsborgs län. I brev den 13
oktober 1993 upplyste länskronodirektören Sören Robertsson om att
den aktuella handlingen inte fanns hos myndigheten samt lämnade en
förklaring till och ursäkt för utformningen av svarsbrevet från krono-
kontoret i Borås. T.L. överklagade till kammarrätten det svar han fatt i
ovan angivna brev från länskronodirektören.
Med anledning härav har från Kammarrätten i Göteborg inhämtats
dom, meddelad den 12 november 1993. Av denna framgår att kammar-
rätten ansett brevet innefatta ett överklagbart avslagsbeslut men att det
saknats anledning att ifrågasätta kronofogdemyndighetens uppgifter att
den handling som T.L. begär att få utlämnad inte förvaras hos myndig-
heten och att hans överklagande avslagits.
Yttrande över anmälan inhämtades därefter från kronofogdemyndig-
heten. I ett i remissvaret åberopat yttrande från kontorschefen vid
kronokontoret i Borås, kronofogden Susanna Jaensson, anfördes bl.a.
följande.
1995/96:JO1
471
Jag har i egenskap av kontorschef fatt ta del av åberopad handling i
anslutning till att handlingen föredrogs av en konsult för all personal.
Konsulten/konsulterna tog med sig allt material när de lämnade konto-
ret, jag har inget minne av att jag hade eget exemplar av handlingen
att följa föredragningen med.
Handlingen har inte ingivits till kontoret och således finns den ej
heller diarieförd. Konsulternas föredragning är inget ärende som hand-
lagts vid kontoret.
T.L:s begäran besvarades utan dröjsmål per fax. Den 8 oktober skrev
jag ett personligt brev till honom. Att brevet utformades på sätt det
gjordes föll sig naturligt, eftersom han tidigare visat sig intresserad av
vad som förevarit vid myndigheten och han har dessutom nära kontak-
ter med vissa befattningshavare vid myndigheten. I mitt brev uppma-
nade jag honom särskilt meddela mig om han önskade ett myndighets-
svar. Först den 12 oktober meddelade han sig genom en faxad påmin-
nelse om sin begäran. Eftersom jag den 8 oktober inte sänt faxet
tillsammans med något försättsblad adresserat till honom, uppfattade
jag hans påminnelse som att han inte erhållit mitt första fax (eftersom
han inte besvarade min fråga eller ens antydde att han erhållit ett svar
han inte är nöjd med) varför jag sände det i repris denna gång med
försättsblad för att han säkert skulle få meddelandet.
I myndighetens yttrande anförde dåvarande länskronodirektören Sören
Robertsson bl.a. följande.
Journalisten T.L. vid Sveriges Radio i Göteborg har begärt att fa en
kopia av en handling som han påstår kom in till Kronofogdemyndig-
heten (KFM) i december 1992 och som skulle ha upprättats av
konsulten M.M., Stockholm.
Jag har i ett brev till T.L. den 13 oktober och i mitt yttrande i ett
besvärsmål till Kammarrätten i Göteborg den 19 oktober i år förklarat
att den efterfrågade handlingen inte finns hos KFM och såvitt jag har
kunnat finna heller aldrig har getts in till KFM. Både brevet och
yttrandet finns redan i JO-ärendet. Jag har inget att tilllägga utöver vad
jag har anfört i dessa handlingar.
Kammarrätten i Göteborg har i dom den 12 november 1993 prövat
KFM:s handläggning och avslagit T.L:s överklagande. Domen har vun-
nit laga kraft. T.Lrs begäran är alltså rättskraftigt avgjord av domstol.
T.L. har kommenterat remissvaret och yttrandet, varvid han bl.a.
hävdat att han från konsulten fått uppgift om att denne överlämnat
handlingar till Susanna Jaensson några dagar före den aktuella före-
dragningen.
I sitt den 28 september 1994 meddelade beslut anförde JO Pennlöv i
bedömningsdelen följande.
Inledningsvis kan konstateras att det inte kan anses utrett om och i
så fall på vilket sätt de aktuella handlingarna lämnats till myndigheten.
Jag avstår därför från att uttala mig i frågan om handlingarna kan
anses ha kommit in till myndigheten på sådant sätt att registrerings-
skyldighet enligt 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) förelegat.
Jag tar inte heller ställning till myndighetens ställningstagande i
själva utlämnandefrågan. Detta beror på att frågan varit föremål för
prövning i kammarrätten. Med hänsyn till domstolarnas grundlags-
skyddade självständighet är JO särskilt återhållsam med uttalanden i
sakfrågor som varit föremål för prövning i domstol.
1995/96: JO 1
472
Det är däremot JO:s uppgift att granska myndigheternas formella
handläggning av ärenden. Mot bakgrund härav vill jag anföra följande.
Begär någon att hos en myndighet få ta del av eller få kopia på
allmänna handlingar, skall denna framställning handläggas enligt reg-
ler i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Av intresse i nu
aktuellt fall är i första hand regleringen i 15 kap. 6 § andra stycket
sekretesslagen, där det framgår följande.
Svarar viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning
eller särskilt beslut för vården av en handling, ankommer det på
honom att i första hand pröva fråga om handlingens utlämnande till
enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten,
om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut handling eller
lämnar han ut handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt
att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han, om
sökanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall
underrättas om att han kan begära detta och att beslut av myndigheten
krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Regeln innebär att
en sökande, som inte får ut den handling han begär, har rätt att av
myndigheten få ett beslut som går att överklaga. Ett sådant beslut
måste vara skriftligt och motiverat. Det skall vara försett med en
besvärshänvisning, alltså en underrättelse om vad den som vill överkla-
ga beslutet har att iaktta.
Ett sådant beslut har den sökande rätt till, oavsett vad skälet till att
han inte får ut handlingen än må vara. Även om det skulle vara så, att
en efterfrågad handling helt enkelt inte finns hos myndigheten, har
sökanden rätt till ett avslagsbeslut där denna motivering framgår.
Av T.L:s skriftliga begäran om kopia av den aktuella handlingen
framgår att han begärt att, för det fall myndigheten inte lämnar ut
handlingen eller hävdar att den inte finns hos myndigheten, få just ett
sådant beslut.
Kronofogdemyndigheten har genom sin handläggning av T.L:s begä-
ran åsidosatt den ovan nämnda regel som gäller för behandlingen av
sådana framställningar. Detta framgår såväl av det svar som T.L. erhöll
från kronofogden Susanna Jaensson som av det svar som lämnades av
länskronodirektören Sören Robertsson. Myndigheten borde ha medde-
lat ett formellt avslagsbeslut och för underlåtenheten att göra detta kan
myndigheten inte undgå kritik. Jag finner dock inte skäl att gå vidare i
saken, men jag förutsätter att berörd personal informeras om gällande
regler och om innehållet i detta beslut, så att förfarandet inte uppre-
pas.
(Dnr 715-1994)
I en anmälan till JO klagade C.H. — som är lärare — på att
Skattemyndigheten i Malmöhus län, lokala skattekontoret i Helsing-
borg, vid tre tillfällen vägrat att lämna ut utskrift av allmän handling.
1995/96:JO1
473
Han uppgav bl.a. följande. Vid de två första tillfällena besökte några av
hans elever skattekontoret, varvid de fick använda en terminal avsedd
för allmänheten. Eleverna begärde även att få en utskrift, varvid de
kände till att de kanske skulle få betala en expeditionsavgift. En
tjänsteman påstod dock att det inte gick att få en utskrift. När C.H.
själv senare besökte skattekontoret och begärde en utskrift av en
offentlig handling fick han till svar: "Vi lämnar inga utskrifter på
uppgifterna. Du får skriva av det."
Klagomålen remitterades till Skattemyndigheten i Malmöhus län för
yttrande.
I sitt svar anförde skattemyndigheten följande:
Synpunkter och förklaringar till vad som förevarit har inhämtats från
det lokala skattekontoret i Helsingborg varvid följande framkommit.
Vid skattekontoret är allmänhetens terminal placerad i anslutning
till kansliet. Ansvarig för och behjälplig vid dess användande är M.H.
Terminalen utnyttjas någon gång per vecka. Användare är främst
representanter för de lokala dagstidningarna, inkassoföretag samt pri-
vatpersoner. Frågan om utskrift av terminalbild har inte aktualiserats
vid något tidigare tillfälle enligt M.H.
Skattemyndigheten uppfattar de regler som kan vara aktuella enligt
följande:
Allmän handling som är offentlig skall enligt 2 kap. 12 § 1 st
tryckfrihetsförordningen (TF) tillhandahållas av myndigheten utan av-
gift.
Enligt 15 kap. 10 § sekretesslagen skall myndigheten tillhandahålla
erforderlig teknisk utrustning så att det är möjligt att ta del av uppgift
på ADB-media.
Enligt 2 kap. 13 § 1 st TF har den som så önskar rätt att mot viss i
expeditionskungörelsen1 angiven avgift få avskrift/utskrift eller kopia av
handlingen.
Beträffande hur långt tillhandahållandet utan avgift sträcker sig
enligt TF gör skattemyndigheten den bedömningen att avgiftsfri heten
vad avser upptagning på ADB-media varar till och med att den
enskilde fått tillgång till uppgifterna, dvs. då uppgifterna ifråga visas på
en dataskärm.
Däremot äger den enskilde i enlighet med expeditionskungörelsen
rätt att mot avgift få utskrift av handlingen. M.H. har inte upplyst om
denna möjlighet.
Skattemyndigheten anser sammanfattningsvis att det lokala skatte-
kontoret i Helsingborg inte varit skyldigt att lämna ut utskrifterna utan
avgift men att elever och lärare skulle ha upplysts om möjligheten att
få ut dem mot särskild avgift.
1995/96 :JO1
1 Numera avgiftsförordningen (1992:191), här anmärkt.
474
I sitt beslut den 4 januari 1995 anförde JO Pennlöv följande.
Regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfri-
hetsförordningen. Enligt dessa avses med handling en framställning i
skrift eller bild. Även en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på
annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel betraktas som en
handling. För att en handling skall anses som allmän krävs att den
förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller
upprättad hos myndigheten.
Beträffande frågan om huruvida upptagningar av nämnda slag skall
anses förvarade hos en myndighet har det viss betydelse hur myndighe-
ten faktiskt disponerar över möjligheten att överföra upptagningen till
läsbar form. För sådana upptagningar som ingår i personregister gäller
dessutom i vissa fall krav på myndighetens rättsliga befogenhet att
överföra den i läsbar form för att den skall anses förvarad hos
myndigheten.
En allmän handling, som får lämnas ut, skall på begäran genast eller
så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som
önskar ta del därav så att handlingen kan läsas, avlyssnas eller på annat
sätt uppfattas. Beträffande upptagningar för automatisk databehandling
finns särskilda bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen (1980:100) bl.a.
såvitt avser den enskildes möjlighet att i vissa fall själv få använda s.k.
presentationsterminal. Den som önskar ta del av allmän handling har
även rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen
till den del den får lämnas ut. Myndigheten är dock ej skyldig att
lämna ut upptagning för automatisk databehandling i annan form än
utskrift.
Av C.H:s anmälan framgår inte vilket slags upptagningar som han
och skoleleverna önskade att få utskrifter av. Såvitt kan bedömas av de
muntliga upplysningar som inhämtats från skattemyndigheten har det
dock rört sig om utdrag från sådant taxeringsuppgiftsregister som
skattemyndigheten skall föra enligt 16 § taxeringsförordningen
(1990:1236). Detta register innehåller uppgifter om bl.a. beskattnings-
beslut. Enligt 9 kap. 1 § tredje stycket sekretesslagen gäller inte
sekretess för beslut varigenom skatt bestäms eller underlag för faststäl-
lande av skatt fastställs, utom i vissa närmare angivna fall. Såvitt
framgår har skattemyndigheten tillmötesgått C.H:s och hans elevers
begäran att på stället få ta del av uppgifterna i detta register genom att
de fått använda myndighetens presentationsterminaler. Myndigheten
borde dock även på deras begäran ha lämnat ut upptagning som
utskrift. Därvid får myndigheten enligt 26 § taxeringsförordningen ta
ut avgift, vars storlek bestäms i 20—24 §§ avgiftsförordningen
(1992:191).
Med hänsyn till det anförda och då vad som förevarit i övrigt inte
föranleder någon ytterligare JO:s åtgärd, avslutas ärendet med dessa
besked.
1995/96:JO1
(Dnr 1330-1994)
I en anmälan riktad mot tjänstemännen Håkan Wunderman, Lars-Olof
Thörn och Jan Gustavson vid Finansinspektionen anförde Anders
Fallenius och Rikard Björk i korthet följande. I samband med en
begäran att fa ut handlingar i två ärenden hade tjänstemännen "rensat"
akterna. Material som tillhörde akterna hade plockats bort. Detta hade
enligt anmälarna gjorts för att undanhålla sanningen om grova missför-
hållanden i Sparbanken Sverige.
Klagomålen remitterades till Finansinspektionen för yttrande.
Av skriftliga yttranden från Lars-Olof Thörn, Håkan Wunderman
och Jan Gustavson som fogats till inspektionens remissvar framgår
bl.a. följande: Anders Fallenius och Rikard Björk inkom den 8 mars
1994 med en begäran om att få ta del av material i akten dnr
319-5878/93. De hade tidigare tagit del av vissa handlingar i ärendet
och önskade nu se ytterligare material som bl.a. anteckningar och
promemorior. För sekretessprövningen framtogs därför den ärendeakt
som hade omhändertagits för arkivering. En del av akten bestod av en
diarieförd pärm med handlingar från Sparbanken Sverige. Denna
förvarades i ett låst utrymme på Lars-Olof Thörns tjänsterum. Pärmen
hade han övertagit från Jan Gustavson, vilken lämnat inspektionen i
februari. Hos inspektionen förvarades också en mapp som innehöll
handlingar som Jan Gustavson erhållit vid en platsundersökning av
dåvarande Sparbankernas Bank. Denna mapp hade Jan Gustavson
förvarat separat hos inspektionen och handlingarna var således inte
registrerade. Vid sekretessprövningen gick Lars-Olof Thörn och Håkan
Wunderman igenom handlingarna i akten inklusive pärmen. Även
handlingarna i mappen granskades, varvid de fann att kopior av
handlingar i denna borde tillföras akten. Dessa registrerades i diariet
och sekretessprövades. I mappen befintliga minnesanteckningar be-
fanns vara sådana handlingar som inte tillfört ärendet sakuppgift,
varför de "tuggades".
Finansinspektionen — generaldirektören Claes Norgren — anförde
för egen del följande (åberopade bilagor är här utelämnade, en sam-
manfattning har dock intagits ovan):
Finansinspektionen har inhämtat skriftliga yttranden från de båda
tjänstemän, Lars-Olof Thörn och Håkan Wunderman, som nu är
anställda vid inspektionen. Deras yttranden bifogas. Jan Gustavson,
som inte längre är anställd vid inspektionen, har av inspektionen
beretts tillfälle att yttra sig i ärendet. Han har inkommit med ett
yttrande 1994-05-12 som bifogas.
Av Thörns och Wundermans redogörelser framgår att en del av
akten i ärendet var överlämnad till arkivarien och arkiverad när
sekretessprövningen skulle göras. En del av akten, bestående av en
pärm med handlingar från Sparbanken Sverige och en mapp med
fotokopior och minnesanteckningar, förvarades t.v. i ett låst plåtskåp
på Thörns tjänsterum. Den gallring av handlingar som skett i samband
1995/96: JO 1
476
med arkiveringen har gjorts av Jan Gustavson. Inspektionen har i
efterhand ingen möjlighet att avgöra vilka minnesanteckningar eller
ev. andra ej diarieförda handlingar denna obligatoriska gallring före
arkiveringen kan ha omfattat.
Av Jan Gustavsons yttrande framgår att vissa handlingar från ban-
ken av förbiseende inte omedelbart blev registrerade hos inspektionen,
vilket borde ha skett. Inspektionen har som framgår nedan vidtagit
åtgärder för att hos alla anställda inskärpa vikten av och ge kunskap
om de regler som gäller för registrering och diarieföring av allmänna
handlingar.
Vad angår den sekretessprövning och genomgång av handlingarna
som gjorts av Thörn och Wunderman har inspektionen ingen anled-
ning att ifrågasätta de redogörelser som de lämnat. I fråga om den
mapp med icke diarieförda handlingar, som Thörn övertagit från
Gustavson, gick Thörn och Wunderman igenom handlingarna tillsam-
mans och gjorde den bedömningen att vissa handlingar inte var att
anse som s.k. minnesanteckningar enligt 2 kap. 9 § tryckfrihetsförord-
ningen. Deras åtgärd att lägga också dessa handlingar till akten är vid
en sådan bedömning korrekt liksom åtgärden att gallra bort och
förstöra övriga handlingar som de bedömde inte tillföra ärendet någon
sakuppgift utan var att anse som minnesanteckningar. Sistnämnda
handlingar är inte allmänna handlingar, om de inte tas om hand för
arkivering.
Sekretessprövningen i detta ärende uppdrogs åt Thörn och Wunder-
man för att fä en kvalificerad bedömning och handläggning. Båda är
erfarna och väl meriterade jurister med bl.a. tidigare tjänstgöring i
domstol. Finansinspektionen har fullt förtroende för deras sakkunskap,
integritet och oberoende. Detsamma gäller även Jan Gustavson.
Anmälarnas svepande och helt obestyrkta insinuationer om att de
tre tjänstemännen skulle ha rensat ut allmänna handlingar för att dölja
missförhållanden inom Sparbanken Sverige och att det inte kan uteslu-
tas "att de agerat på direkt uppdrag av Sparbanken Sveriges ledning"
är av den karaktären att Finansinspektionen avstår från ytterligare
kommentarer.
Finansinspektionen har vid sin utredning av omständigheterna i
ärendet inte funnit någon saklig grund för anmälarnas påståenden om
allvarliga tjänstefel och otillbörliga hänsyn vid tjänstemännens hand-
läggning av ärendet hos inspektionen. Som tidigare nämnts har vissa
handlingar av förbiseende inte omedelbart registrerats i inspektionens
diarium. Handlingarna har förvarats tillsammans med övriga handling-
ar i akten och registrerades i diariet i samband med den sekretesspröv-
ning som gjordes av Thörn och Wunderman. Inspektionen har under
vintern haft en arbetsgrupp som sett över rutinerna inom inspektionen
i fråga om bl.a. registrering och diarieföring. Arbetet har under våren
följts upp med kurser om registrering, sekretess m.m. för alla anställda
inom inspektionen.
Anders Fallenius och Rikard Björk har kommenterat remissvaret. De
har därvid bl.a. uppgivit att Finansinspektionen undanhåller sanning-
en men att de på grund av källskydd inte närmare kan redogöra för
fakta.
I sitt den 17 augusti 1994 meddelade beslut uttalade JO Pennlöv föl-
jande.
Inledningsvis vill jag framhålla att sakfrågan hos Finansinspektionen
— bedömningen av om de begärda handlingarna kan lämnas ut — är
en fråga som enligt uppgift har överklagats hos Kammarrätten i
1995/96:JO1
477
Stockholm, som därvid skall göra en självständig prövning. JO:s
granskning är inte avsedd att ersätta denna instansordning. Jag gör
således inte något uttalande i den delen.
I det följande inriktar jag därför min granskning på uppgiften om
att allmänna handlingar i Finansinspektionens ifrågavarande ärendeakt
skulle ha makulerats, vilket far anses vara innebörden av vad som
anförts i anmälan hit.
I denna del vill jag först erinra om att bestämmelserna i 2 kap. 9 §
tryckfrihetsförordningen (TF) utgår från att vissa handlingar, som
tillkommit endast för ett ärendes föredragning eller beredning, kan
komma att gallras ut från akten i den mån handlingen inte har tillfört
ärendet någon sakuppgift. Såvida en sådan handling inte har omhän-
dertagits för arkivering är den inte heller att anse som allmän hand-
ling.
Såvitt framgår av utredningen var förevarande bankärende slutfört
och arkiverat hos Finansinspektionen. En del av akten var överlämnad
till arkivet medan en annan del — en pärm — förvarades på ett
tjänsterum. Enligt uppgift innehöll pärmen handlingar från den grans-
kade banken och var diarieförd. Såsom inkomna handlingar måste
dessa vara att anse som allmänna handlingar enligt 2 kap. 3 § jämförd
med 2 kap. 6 § TF. Det har inte gjorts gällande eller framkommit att
handlingar i nämnda akt eller pärm har makulerats.
Vad beträffar den mapp som innehöll handlingar, vilka Jan Gustav-
son erhållit vid en platsundersökning hos banken i fråga, är följande
att säga. Enligt uppgift från Jan Gustavson fanns i mappen infordrade
kompletterande handlingar i bankärendet. Enligt Lars-Olof Thörn och
Håkan Wunderman förekom även minnesanteckningar i mappen. Ef-
tersom Jan Gustavson vid den aktuella tidpunkten hade befattning
med ärendet måste de kopior av handlingar som fanns i mappen
betraktas som till Finansinspektionen inkomna handlingar — och
därmed allmänna handlingar — redan vid den tidpunkt han emottog
dem. Den omständigheten att dessa handlingar inte blivit diarieförda
hos inspektionen saknar betydelse vid bedömningen av om handlingar-
na var allmänna eller ej. De kopior av handlingar som fanns i mappen
har genom Lars-Olof Thörns och Håkan Wundermans försorg diarie-
förts och tillförts akten sedan bristen uppdagats.
Slutligen återfanns i mappen ett antal handlingar som av Lars-Olof
Thörn och Håkan Wunderman bedömdes ha karaktären av sådana
minnesanteckningar som inte tillfört ärendet någon sakuppgift och
som avses i 2 kap. 9 § TF. Det är endast beträffande de sistnämnda
handlingarna som utredningen visar att makulering har skett. Anders
Fallenius och Rikard Björk förefaller i sin slutskrift göra gällande att
det nu anförda inte skulle vara hela sanningen, vilket de anser sig vara
förhindrade att närmare utveckla på grund av att de vill skydda sin
källa. För mitt vidkommande får jag således i brist på närmare
uppgifter härom konstatera att utredningen i detta avseende inte leder
längre. Likväl kvarstår dock att minnesanteckningarna har makulerats.
Jag vill därför något uppehålla mig vid det sätt på vilket dessa
hanterats i sekretessärendet.
1995/96: JO 1
478
Som jag redan nämnt utgår tillämpliga bestämmelser från att min-
nesanteckningar, utkast och liknande far gallras ut från en akt när
ärendet är slutbehandlat och skall tas om hand för förvaring. Bedöm-
ningen av om en sådan handling skall kvarligga i akten eller makule-
ras ankommer på den tjänsteman som upprättat anteckningen. I före-
varande fall framgår inte vem som upprättat minnesanteckningarna
men förmodligen har de nedtecknats av Jan Gustavson, vilken handla-
de ärendet innan han lämnade inspektionen. Eftersom det var Lars-
Olof Thörn som anmodades att ta över handlingarna från Jan Gustav-
son och därvid även fick ifrågavarande mapp överlämnad till sig, torde
det vara på honom det närmast ankom att kunna göra en aktrensning.
Såvitt kan utläsas gjordes dock ingen makulering av dessa minnesan-
teckningar när handlingarna övertogs av Lars-Olof Thörn i slutet av
februari 1994. De arkiverades inte heller och skulle således inte vara
att anse som allmänna handlingar.
I detta skede, när således bankärendet var slutbehandlat, väcktes
frågan om utlämnande av de allmänna handlingar som finns i bank-
ärendet. För myndigheten inställde sig därvid också frågan hur myn-
digheten skulle förfara med minnesanteckningarna. Situationen är
därvid en annan än när det gäller att avgöra vilka handlingar som skall
arkiveras. Från denna tidpunkt ankommer det nämligen på myndighe-
ten att avgöra vilka handlingar som är allmänna och — om så anses
vara fallet — om dessa kan utlämnas från sekretessynpunkt. Vid den
bedömningen skall allt material i ärendet beaktas. I förevarande ärende
förefaller prövningen hos inspektionen också ha omfattat alla hand-
lingar, dvs. såväl den arkiverade akten, den diarieförda pärmen som de
icke arkiverade minnesanteckningarna. Så långt är handläggningen hos
inspektionen utan anmärkning. Emellertid förhåller det sig också så
att vissa handlingar — allmänna eller inte — i detta skede har
makulerats. Denna åtgärd ter sig ytterst anmärkningsvärd, särskilt med
hänsyn till att Anders Fallenius och Rikard Björk uttryckligen sagt sig
vilja fa ta del av just anteckningar och promemorior. Inte minst
innebär ju en makulering att den enskilde går miste om sin rätt att i
högre instans få prövat huruvida den makulerade handlingen är all-
män och i så fall om den skall lämnas ut eller sekretessbeläggas.
Sammanfattningsvis finner jag således att Lars-Olof Thörns och
Håkan Wundermans åtgärd, att makulera en handling under pågående
prövning om utlämnande av allmän handling, varit felaktig och förtjä-
nar allvarlig kritik. Jag utgår från att Finansinspektionen ser över
också detta handläggningssätt. Någon åtgärd härutöver anser jag emel-
lertid inte påkallad i detta ärende.
(Dnr 2675-1994)
I en anmälan till JO uppgav K.K. att han, då han på Stockholms läns
allmänna försäkringskassa hämtade ut allmänna handlingar, av tjänste-
1995/96:JO1
479
mannen S.S. tvingades kvittera med sitt namn att han hade tagit emot
handlingarna. Han ifrågasatte om förfarandet var korrekt med hänsyn
till rätten att ta del av allmänna handlingar utan att röja sin identitet.
S.S. upplyste per telefon med handläggaren hos JO att avsikten med
att begära kvittensen enbart var att få ett bevis på att han och
mottagaren var överens om att handlingarna hade lämnats ut samt att
han inte hade någon aning om att fråga var om utlämnande av
allmänna handlingar.
Ärendet remitterades härefter till Stockholms läns allmänna försäk-
ringskassa för yttrande. I remissvaret anförde försäkringskassan följan-
de.
Bakgrund
Som K.K. uppgivit i sin anmälan så besökte han försäkringskassans
centralkontor den 19 juli 1994. Han kom oanmäld och skrev in sig
med sitt namn i kassans besöksliggare. I receptionen fick han tala med
en person som ledsagade honom till S.S.
K.K. fick de handlingar han begärde av S.S. Det var kopior på
utdrag ur försäkringskassans bokföringssystem samt fakturor som gäll-
de kassans inköp av tjänster från ett namngivet företag under perioden
augusti 1989—juni 1994.
Efter att S.S. lämnat över de begärda handlingarna bad han K.K.
skriva under en bekräftelse på att han mottagit dem.
Den 7 juli 1994 hade en begäran om att få ta del av ovan nämnda
handlingar även kommit från en annan person X. Den 14 juli besluta-
de kassan att, med ändring av ett tidigare negativt beslut, lämna ut de
begärda handlingarna. Den 18 juli påpekade X att han inte fått
samtliga handlingar. De resterande handlingarna sändes till X den 20
juli.
Utlämnandet av handlingarna till X handlades av andra tjänstemän
än S.S. men han kände till ärendet och den bedömning som hade
gjorts före utlämnandet. När han lämnade handlingarna till K.K.
gjordes det därför utan diskussion — kassan hade ju endast några dagar
tidigare tagit ställning till om de, med beaktande av reglerna i 8 kap.
10 § sekretesslagen, kunde lämnas ut.
Yttrande
Som S.S. uppgivit — — — så är det mycket ovanligt att allmänna
handlingar lämnas ut från ekonomienheten.
S.S:s avsikt med att begära en skriftlig bekräftelse var endast att få ett
bevis på att han och K.K. var överens om vad som lämnats ut om det
skulle bli diskussion om det senare.
Enligt S.S. var utlämnandet på intet sätt knutet till att K.K. kvittera-
de ut handlingarna. Något tvång att kvittera ut dem, som K.K. anger i
sin anhållan om granskning, var det enligt S.S. aldrig tal om — K.K.
hade ju redan fått dem i sin hand när kvittensen blev aktuell och han
hade även redan med sin namnteckning i besöksliggaren bekräftat vem
han var.
K.K. anger vidare att "rätten till information utan att röja sin
identitet är en av hörnstenarna i vårt samhälle".
K.K:s påstående är, enligt försäkringskassans uppfattning, bara kor-
rekt i de fall den allmänna handlingen inte innehåller några sekre-
tesskyddade uppgifter.
Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas om det är
påkallat av bl.a. skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden. En
1995/96:JO1
480
myndighet far inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän
handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin
begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska
kunna pröva om det föreligger hinder mot att handlingen lämnas ut (2
kap. 2 § p 5 och 14 § TF).
Någon absolut rätt till anonymitet föreligger alltså inte. Många
gånger kan det, vid sekretessprövningen, vara av avgörande betydelse
att veta vem som begär att få ta del av uppgifter och syftet med
begäran.
Försäkringskassan beklagar att K.K. ombads kvittera ut handlingarna
— även om det inte var en förutsättning för att han skulle fa ta del av
dem.
Anledningen till att så skedde var, som S.S. uppgivit, att han enbart
ville ha ett bevis på vad som lämnats ut — detta i ljuset av de turer
som varit vid utlämnandet av samma handlingar till X. Han blev
överraskad av K.K:s besök och begäran och han hade då inte en tanke
på att det kunde strida mot några regler att begära kvittens på att de
var överens om vilka handlingar K.K. fatt.
Med anledning av det inträffade kommer förnyad information att
ges till personalen på avdelningen för administrativ service och drift
(ASD) om de regler som gäller allmänna handlingar och utlämnandet
av sådana.
JO Pennlöv anförde följande i sitt beslut den 10 februari 1995.
De grundläggande bestämmelserna om rätt att ta del av allmänna
handlingar återfinns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). En allmän
handling är antingen offentlig, varvid rätt att ta del av handlingens
innehåll föreligger, eller helt eller delvis sekretessbelagd enligt sekre-
tesslagen (1980:100). Sekretess i sekretesslagens mening innebär i prin-
cip att innehållet i en handling, till den del uppgiften i fråga omfattas
av sekretessen, inte kan lämnas ut utan att en särskild prövning görs i
det enskilda fallet. Omfattningen av denna prövning framgår av till-
lämplig regel i sekretesslagen.
Av 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen följer att den som önskar ta
del av allmän handling, som far lämnas ut, efter begäran skall fa göra
detta genast eller så snart det är möjligt.
Den som önskar ta del av allmän handling har enligt 2 kap. 13 § TF
också rätt att, mot fastställd avgift, få en kopia av handlingen till den
del handlingen får lämnas ut. En begäran att få en sådan kopia skall
behandlas skyndsamt.
Av 2 kap. 14 § tredje stycket TF framgår att en myndighet inte på
grund av att någon begär att få ut en allmän handling får efterforska
vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större
utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om
hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.
Såvitt framgår av utredningen var de handlingar som K.K. enligt sin
begäran fick ta del av allmänna och offentliga samt erfordrades inte
någon sekretessprövning innan handlingarna lämnades ut till K.K.
Försäkringskassan har därför inte ägt rätt att begära kvittens av K.K.
eller på annat sätt avkräva honom bevis om sin identitet. Vad försäk-
ringskassan anfört om syftet med att begära kvittens föranleder ingen
annan bedömning; såsom framgår ovan är det endast när det vid
prövning — enligt någon av de bestämmelser som anges i sekretesslag-
1995/96: JO 1
481
31 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
en — av om handlingen kan lämnas ut är erforderligt att den enskildes
identitet fastställs, som den berörda myndigheten har skäl att efterfors-
ka identiteten. Det ankommer på försäkringskassan att utbilda sin
personal och att hålla de anställda informerade om vad som gäller i
fråga om offentlighet och sekretess. Jag noterar att försäkringskassan
utlovat åtgärder för att förhindra ett upprepande av det inträffade.
Utöver den kritik som ligger i det sagda finner jag det därför inte
påkallat med någon ytterligare åtgärd från min sida.
Begäran om utlämnande av allmän handling borde
ha handlagts vid försäkringskassas centralkontor, där
handlingen förvarades, och inte vid ett av dess
lokalkontor
(Dnr 251-1994)
1 ett beslut den 11 maj 1995 anförde JO Pennlöv följande.
Anmälan
B.W. berättade följande. Den 7 december 1993 begärde han per telefon
hos Södermanlands läns allmänna försäkringskassas lokalkontor
Strängnäs att få ut samtliga handlingar avseende en av försäkringskas-
sans förtroendeläkare. Kontorschefen Birgitta Wahlström ringde upp
B.W. och meddelade honom att hon skulle ta itu med hans begäran
under vecka 50. Den 16 december 1993 förnyade B.W. sin begäran per
telefax. Den 23 december 1993 ringde Birgitta Wahlström upp B.W.
och meddelade att hon hade talat med förtroendeläkaren och att denne
förklarat sig villig att göra en sammanställning av sina anställningar.
B.W. vidhöll dock sin begäran att få ut personalakten. Birgitta Wahl-
ström förklarade sig då villig att pröva sekretessfrågan direkt efter
mellandagarna. Den 11 januari 1994 ringde B.W. till kassan och
påminde om ärendet och den 19 januari 1994 sände han ett telefax till
kassan och begärde att få ut handlingarna senast påföljande dag. B.W.
ifrågasatte kassans handläggning samt om tidsutdräkten är förenlig med
tryckfrihetsförordningen.
Utredning
Jag har remitterat ärendet till Södermanlands läns allmänna försäk-
ringskassa för yttrande. I svar den 18 mars 1994 har försäkringskassan
anfört bl.a. följande.
Den 20 januari 1994 skickades handlingarna till B.W. från försäkrings-
kassans centralkontor i Nyköping.
Av tryckfrihetsförordningens 2 kap. 13 § framgår bland annat att
begäran att få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas
skyndsamt.
Vid hanteringen av ovanstående ärende föreligger inga speciella
omständigheter som skulle tala för behov av utsträckt handläggnings-
tid.
1995/96: JO 1
482
Kassan medger härvid att tryckfrihetsförordningens skyndsamhets-
krav inte blivit tillgodosett.
B.W. har getts tillfälle att kommentera försäkringskassans yttrande men
har inte hörts av.
Jag har vidare inhämtat kompletterande muntliga upplysningar från
försäkringskassans centralkontor i Nyköping och från kontorschefen
Birgitta Wahlström, lokalkontoret Strängnäs. Centralkontoret har upp-
gett att varje förtroendeläkare är knuten till ett lokalkontor. Av
praktiska skäl förvaras dock personalakten på centralkontoret. Frågor
om utlämnande av förtroendeläkarnas personalakter skall dock prövas
av kontorschefen för respektive lokalkontor eftersom det är denne som
har det formella ansvaret för personal knuten till det egna kontoret. —
Birgitta Wahlström har uppgett att det inte finns några instruktioner
om det praktiska förfarandet med utlämnande av personalakterna.
Försäkringskassan har dock i samband med detta ärende påbörjat en
diskussion om detta.
Med anledning av uppgiften om att handlingarna har förvarats på
centralkontoret men beslut om utlämnande har fattats av Birgitta
Wahlström har ärendet den 21 februari 1995 ånyo remitterats till
Södermanlands läns allmänna försäkringskassa för yttrande över följan-
de inom ombudsmannaexpeditionen upprättade promemoria.
Enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen (TF) prövas fråga om
utlämnande av allmän handling av den myndighet som förvarar hand-
lingen. I 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) stadgas att
om viss befattningshavare vid myndigheten enligt arbetsordning eller
särskilt beslut svarar för vården av handlingen, ankommer det på
honom att i första hand pröva om handlingens utlämnande till en-
skild. Mot denna bakgrund bör försäkringskassan anmodas att åter
yttra sig i ärendet. Till remissvaret bör kassan foga utdrag ur arbetsord-
ning eller kopia av särskilt beslut som utvisar vilken befattningshavare
som har att pröva frågan om utlämnande av ifrågavarande handlingar.
I svar den 13 april 1995 anförde försäkringskassan — direktören
Solveig Lindblom — att det under mars månad 1992 skett organisa-
tionsförändringar inom centralkontoren vilka medförde att kontors-
cheferna för lokalkontoren fick fullt drifts- och funktionsansvar för
exempelvis försäkringstillämpning och personaladministration. Av
praktiska skäl förvaras dock personalakter på centralkontoret. Hon har
bilagt en arbetsordning för försäkringskassans styrelse och direktör
upprättad den 2 juni 1993. Hon har vidare bilagt en skrivelse till
kontors- och enhetscheferna, benämnd "uppdrag", upprättad den 20
februari 1994.
Av arbetsordningen framgår att styrelsen den 18 juni 1993 har
beslutat att delegera ansvaret till direktören att bl.a. planera, leda och
följa upp verksamheten. Styrelsen har vidare beslutat att direktören,
om inte annat fastställts, far delegera beslutanderätten till annan tjäns-
teman inom försäkringskassan. I den ovannämnda skrivelsen benämnd
"uppdrag" nämns inget i fråga om delegering av frågor om utlämnan-
de av allmänna handlingar.
1995/96: JO 1
483
Rättslig reglering
Enligt 2 kap. 12 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) skall
allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det
är möjligt på stället tillhandahållas den, som önskar ta del därav. Av 2
kap. 13 § TF framgår att den som vill ta del av en allmän handling
även har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handling-
en till den del den får lämnas ut. En sådan begäran skall behandlas
skyndsamt. Detta innebär i normalfallet, om sekretess inte föreligger,
att kopiorna skall lämnas ut genast eller inom högst en vecka. Frågan
om utlämnande av allmän handling prövas enligt 2 kap. 14 § TF av
den myndighet som förvarar handlingen. I 15 kap. 6 § andra stycket
sekretesslagen (1980:100) stadgas att om viss befattningshavare vid
myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut svarar för vården
av handlingen, ankommer det på honom att i första hand pröva om
handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hän-
skjuta frågan till myndigheten. I 2 kap. 12 § TF stadgas vidare att om
en handling inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som icke
får lämnas ut röjes, skall den i övriga delar göras tillgänglig för
sökanden i avskrift eller kopia. Detta kan lämpligen göras genom att
de sekretesskyddade delarna täcks över och handlingen därefter kopie-
ras (jfr t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1979/80 s. 384).
1995/96:JO1
Bedömning
Av utredningen framgår att de begärda handlingarna förvarades på
försäkringskassans centralkontor i Nyköping. En försäkringskassas cen-
tralkontor och lokalkontor torde i TF:s mening vara att anse som en
och samma myndighet. Av utredningen framgår vidare, att någon i
arbetsordning eller särskilt beslut meddelad föreskrift om vem som
svarar för vården av handlingarna i fråga — personalakten — inte
tycks finnas. Däremot framgår att det formella personalansvaret för
den befattningshavare som personalakten avser åvilar kontorschefen.
Av sistnämnda förhållande kan dock inte dras några slutsatser i fråga
om vem som har att pröva fråga om utlämnande. I avsaknad av
särskilda föreskrifter i denna fråga talar enligt min mening övervägan-
de skäl — inte minst praktiska — för att utlämnandefrågan i första
hand prövas av befattningshavare där handlingen förvaras, dvs i detta
fali på centralkontoret.
Av det nu sagda följer att Birgitta Wahlström inte själv skulle ha
handlagt frågan om utlämnande. I stället borde hon skyndsamt ha
lämnat över B.W:s begäran till centralkontoret för vederbörlig hand-
läggning där.
B.W. har i anmälan sagt att den aktuelle förtroendeläkaren förklarat
sig villig att sammanställa vissa uppgifter i en särskild handling.
Bortsett från att det inte ankommer på förtroendeläkaren att pröva
utlämnandefrågan, kan ett sådant förfarande anses förenligt med tryck-
frihetsförordningens bestämmelser endast under förutsättning att det
rör sig om en avskrift av efterfrågade handlingar, där eventuella
484
sekretesskyddade uppgifter utelämnats. Ett mer tidsenligt sätt att hante-
ra en sådan begäran torde vara att fotokopiera den efterfrågade hand-
lingen med de sekretesskyddade uppgifterna övertäckta.
Jag instämmer i vad försäkringskassan uttalade i sitt yttrande, nämli-
gen att tryckfrihetsförordningens skyndsam hetskrav inte tillgodosetts.
Av det jag sagt ovan framgår emellertid även att kassan handlagt
utlämnandefrågan som sådan på ett bristfälligt sätt. — Jag förutsätter
att kassan vidtar åtgärder för att förebygga ett upprepande och finner
därför inte anledning till någon ytterligare åtgärd.
(Dnr 4190-1994)
I en anmälan till JO begärde Gunnar Rockström att JO skulle utreda
hur Kalmar kommun hanterat allmänna handlingar i anslutning till
ett visst ärende, den s.k. Piperaffären.
I anledning av anmälan och av innehållet i vissa tidningsuppgifter
upprättades inom JO-expeditionen en promemoria vari antecknades
att enligt en tidningsartikel skulle till Piperärendet höra bl.a. icke
registrerade anteckningar som länsarbetsdirektören Kenneth Herder
skrivit ut efter möten i en samarbetsgrupp mellan kommunen och
Volvo. Det var enligt artikeln oklart om någon samlad akt beträffande
ärendet fanns.
JO infordrade yttrande från kommunstyrelsen. Av yttrandet borde bl.a.
framgå vilket system för förvaring eller registrering av inkomna hand-
lingar i ärendet som tillämpats. För det fall inkomna handlingar inte
registrerats borde orsaken härtill anges.
Kommunstyrelsen anförde såvitt nu är av intresse följande.
Med anledning av JO:s remiss den 24 november 1994 i rubricerade
ärende far vi härmed anföra följande:
Först vill kommunen lämna följande upplysning:
Den s k Piper-affären avser ett ärende som gäller försöket att ersätta
nedläggningen av Volvos bilfabrik i Kalmar den 1 juli 1994 med ny
verksamhet innebärande flyttning från USA av en tillverkning av
flygplan av märket Piper till Kalmar. Volvo hade ca 812 anställda i
oktober 1992.
Nedläggningen av denna fabrik är en av de största industrinedlägg-
ningar som ägt rum i Kalmar.
1995/96:JO1
Beträffande de "anteckningar som länsarbetsdirektören Kenneth Her-
der skrivit ut efter möten i en samarbetsgrupp mellan kommunen och
Volvo" far vi anföra följande:
Vid varje större företagsnedläggning tillsätter länsarbetsnämnden en
samrådsgrupp bestående av representanter från länsarbetsnämnden,
485
företaget och fackliga företrädare samt kommunen. Så har skett även
inför Volvos nedläggning. Samrådsgruppen skulle ha följande samman-
sättning: Kenneth Herder, (Länsarbetsnämnden, ordförande), Jan
Fransson, (Arbetsförmedlingen, sekreterare), Jan Thuresson, (Volvo
Kalmarverken, direktör), Bernt Rosvall (Volvo), Jan-Olof Wernersson,
(Kalmar kommun), Willy Lennartsson, (Metall, Volvo) och Bo Björk-
lund, (PTK, Volvo). Vid sammanträdena har Anders Engström också
deltagit delvis.
Vid denna samrådsgrupps sammanträden har förts protokoll av
arbetsförmedlingens representant Jan Fransson. I kommunens akt
finns förvarade 5 protokoll från denna samrådsgrupps sammanträden,
nämligen från sammanträdena den 28 oktober och 10 december 1993,
samt den 20 januari, den 3 mars, den 15 april och 17 maj 1994
(sammanträdesprotokoll 1 och 2/93 och 1 — 4/94).
Protokollen har översänts till samrådsgruppens ledamöter för känne-
dom efter justeringen. Detta är anledningen till att protokollen finns i
kommunens akt.
Frågan gäller nu om dessa protokoll skulle ha registrerats hos
kommunen.
Till att börja med kan sägas att protokollen har blivit allmänna hos
länsarbetsnämnden (arbetsförmedlingen) genom att de expedierats där-
ifrån. De finns alltså tillgängliga där och allmänheten har alltså haft
möjlighet till insyn i myndighetens verksamhet hos dem.
Hos kommunen är handlingarna allmänna genom att de inkommit
till kommunen.
Enligt "JK-beslut" 1988 sid 27—28 innebär bestämmelserna i 15 kap
1 § första stycket sekretesslagen "att det föreligger valfrihet mellan att
registrera handlingarna och att hålla dem så ordnade att det utan
svårighet kan fastställas om handlingen kommit in eller upprättats. Det
ankommer på den enskilda myndigheten att avgöra vilket tillväga-
gångssätt som är att föredra. Bestämmelsen anses t ex heller inte
hindra att den handling som initierar ett ärende registreras medan
övriga handlingar i ärendet ordnas så att deras existens utan omgång
kan fastställas. Bestämmelsen ger alltså myndigheten en betydande
frihet att ordna registreringen efter vad som kan anses lämpligast för
den enskilda myndigheten. Den uppställer inte något krav på central
registrering och ålägger inte myndigheten att föra en daglig lista över
inkomna handlingar."
JO har i ämbetsberättelsen 1986/87 sid 232 bl a anfört följande: "En
allmän handling skall registreras 'utan dröjsmål’ när den kommit in
till eller upprättats hos en myndighet. Undantag från denna huvudre-
gel far göras i två fall, nämligen om handlingen (a) uppenbart är av
ringa betydelse för verksamheten eller (b) hålls ordnad så att, 'det utan
svårighet kan fastställas’, om den kommit in till myndigheten eller
upprättats där."
I det nu aktuella fallet har kommunen bedömt att handlingarna var
allmänna både hos länsarbetsnämnden och kommunen och att en
kännedomskopia som kommunen fått inte behövde registreras hos
kommunen med hänvisning till undantagen under (a) och (b) här-
ovan.
Om begäran om utlämnande inkommer till kommunen finns inte
något hinder mot detta.
1995/96:JO1
I beslut den 29 mars 1995 anförde JO Wahlström, såvitt nu är aktuellt
följande.
486
Diarieföring av anteckningar och övriga handlingar i ärendet
Som kommunstyrelsen i sitt remissvar framhållit är anteckningarna
från samrådsgruppen allmänna handlingar hos kommunen.
Kommunstyrelsen har som grund för att anteckningarna inte behöv-
de diarieföras anfört dels att de var av uppenbart ringa betydelse för
myndighetens verksamhet, dels att registrering kunde underlåtas på
den grunden att de hölls förvarade på visst sätt.
15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) medger, som kommunstyrel-
sen framhållit, dessa undantag från eljest gällande registreringsskyldig-
het, när fråga är om handlingar vilka inte omfattas av sekretess.
Bestämmelsen har följande lydelse: "När allmän handling har kommit
in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen registreras utan
dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för
myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka
sekretess inte gäller, far dock registrering underlåtas om handlingarna
hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har
kommit in eller upprättats."
Det är dock inte förutsatt att båda grunderna för "registreringsfri-
het" skall kunna tilllämpas med avseende på samma handling. Ar en
handling av uppenbart ringa betydelse för myndighetens verksamhet,
är den nämligen helt undantagen från registreringskravet och registre-
ringen behöver alltså beträffande just den handlingen inte heller
ersättas med en viss förvaring. Om kommunstyrelsens bedömning, att
anteckningarna från samrådsgruppen är av uppenbart ringa betydelse
för myndighetens verksamhet, är riktig, är det således på enbart denna
grund som registrering av anteckningarna får underlåtas.
Jag finner det emellertid för egen del tveksamt att anteckningarna
kan bedömas på detta sätt. Som exempel på handlingar som uppenbart
saknar betydelse för en myndighets verksamhet brukar nämnas sådant
som pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i
ringa mån berör myndighetens verksamhet. Vidare nämns statistiska
meddelanden och kopior av andra myndigheters yttranden, liksom
anonyma skrifter och skrifter med meningslöst eller obegripligt inne-
håll som kommer in från enskilda (Corell m.fl., Sekretesslagen, Kom-
mentarer till 1980 års lag med ändringar, tredje upplagan, s. 432). Till
detta skulle kunna läggas handlingar som bara avser enkla förvalt-
ningsbestyr, såsom framställningar om kopior av beslut eller andra
allmänna och offentliga handlingar, samt enklare meddelanden mellan
tjänstemän, t.ex. innehållande överenskommelser om sammanträffan-
den eller annat som normalt sett får anses vara av uppenbart ringa
betydelse.
De nu ifrågavarande anteckningarna har tillkommit i en samråds-
grupp, vilken tillsatts med anledning av att en industri inom kommu-
nen med mer än åttahundra arbetstillfällen skulle läggas ned. I sam-
rådsgruppen ingick företrädare för kommunen, som vid den ifrågava-
rande tiden aktivt sökte dra till sig en ersättningsindustri. Anteckning-
1995/96:JO1
487
arna borde mot bakgrund av detta enligt min mening inte ha behand-
lats som om de uppenbarligen saknade betydelse för kommunstyrel-
sens verksamhet.
Frågan om anteckningarna borde ha diarieförts sammanhänger där-
för med den i remisspromemorian framställda vidare frågan, nämligen
vilket system för förvaring eller registrering av inkomna handlingar i
ärendet som tillämpats. Något samlat svar på den frågan har kommun-
styrelsen inte lämnat. Däremot har kommunstyrelsen såvitt avser an-
teckningarna s.a.s. i andra hand anfört att de inte behövde diarieföras
därför att de hölls ordnade på visst sätt.
Kommunstyrelsens remissvar andas den uppfattningen, att kommu-
nen kan låta bedömningen av varje allmän handling för sig avgöra, om
den måste registreras eller ej även i de fall då handlingen inte
uppenbarligen är av ringa betydelse för verksamheten. Om detta är att
säga följande. Det råder visserligen en frihet för en myndighet att
avgöra om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, skall
registreras eller om registreringen skall ersättas med en på visst sätt
ordnad förvaring av handlingarna, jfr 15 kap. 1 § sekretesslagen. När
myndigheten har bestämt sig för ettdera systemet måste detta emeller-
tid tillämpas konsekvent. Det kan således inte godtas att allmänna
handlingar av ett visst slag ömsom registreras, ömsom "bara" hålls
förvarade i viss ordning. Om det t.ex. har bestämts att handlingar
tillhörande vissa ärendeslag skall registreras krävs det således att alla
allmänna handlingar som hör till sådana ärenden också diarieförs.
Det förtjänar i sammanhanget att tilläggas, att om myndigheten
bestämmer sig för att inte registrera allmänna handlingar av ett visst
slag, utan i stället tillämpa ett system med ordnad handlingsförvaring,
detta ställer stora krav på förvaringssystemets uppbyggnad och på
konsekvens i tillämpningen av systemet. Det skall när som helst utan
svårighet kunna fastställas om en handling har kommit in eller upprät-
tats. Systemet skall alltså vara så upplagt och tillämpat, att det med
säkerhet kan konstateras om en viss handling finns eller inte finns.
Vad som framkommit i detta ärende ger vid handen att det, oavsett
vilket system kommunen än bestämt sig för att tillämpa, brustit i
konsekvens vid genomförandet. Om man sålunda i princip har be-
stämt sig för att diarieföra handlingarna i ärenden av detta slag, har det
brustit i fråga om anteckningarna från samrådsgruppen (jag bortser
härvid från kommunstyrelsens alternativa bedömning, att handlingarna
kunde betraktas som uppenbarligen av ringa betydelse för myndighe-
tens verksamhet). A andra sidan kan det inte heller sägas ha förekom-
mit någon ordnad och säker förvaring av handlingarna, eftersom en
offert under en tid inte kunde återfinnas. Jag förutsätter att kommun-
styrelsen tar ställning till hur sekretesslagens bestämmelser i detta
avseende skall uppfyllas, och också vidtar åtgärder för att säkerställa att
det beslutade systemet konsekvent tillämpas.
Jag avslutar ärendet här med dessa delvis kritiska uttalanden.
1995/96:JO1
(Dnr 2263-1994)
I protokoll fört vid inspektion av Länsstyrelsen i Skaraborgs län den
8—10 februari 1994 antecknades beträffande det s.k. trafik- och
servicekontoret inom förvaitningsavdelningen följande:
Mats Törnered togs emot av Solweig Höög-Persson, som orienterade
om verksamheten vid kontoret. Därvid antecknades följande. Ansök-
ningar om körkortstillstånd m.m. diarieförs inte när de kan bifallas
utan utredning. Övriga sådana ansökningar diarieförs. De inte diarie-
förda handlingarna och diarieförda handlingar i ärenden där ansökan
bifallits utan villkor efter utredning arkiveras i personnummerordning.
Övriga diarieförda handlingar arkiveras i diarienummerordning. Det
kan enligt Solweig Höög-Persson inte uteslutas att de i personnummer-
ordning arkiverade akterna innehåller uppgifter som är föremål för
sekretess.
Vid de avslutande samtalen beslöt JO att inhämta länsstyrelsens
yttrande över det som iakttagits.
Länsstyrelsen (länsrådet Håkan Ridal) anförde i yttrande följande:
Följande rutiner har tillämpats när det gäller diarieföring och arkiver-
ing av ärenden om körkortstillstånd m.m.
Ansökningar om körkortstillstånd första gången diarieförs inte när
de kan bifallas utan utredning. Handlingarna arkiveras i personnum-
merordning. Samma sak gäller ansökningar som krävt personutredning
från polismyndighet men som senare bifallits utan att villkor medde-
lats. Ärenden som krävt annan utredning (t.ex. medicinsk utredning)
har diarieförts men om ansökan bifallits utan villkor har akten arkive-
rats i personnummerordning. Övriga ärenden om körkortstillstånd
(villkorsärenden, avslag m.m.) har diarieförts och arkiverats på besluts-
datum i diarienummerordning.
Anledningen till att dessa rutiner tillämpats för ansökningar om
körkortstillstånd första gången och som bifallits har varit att underlätta
sökandet efter akter som behövs i bl.a. ärenden om körkortsingripan-
de.
Fråga har vid JO:s inspektion uppkommit om de i personnummer-
ordning arkiverade akterna kan innehålla uppgifter som är föremål för
sekretess. Om så är fallet skall de sekretessbelagda handlingarna enligt
15 kap. 1 § sekretesslagen diarieföras och arkiveras i diarienummer-
ordning.
Enligt 7 kap. 31 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende om
prövning av någons lämplighet att ha körkort eller traktorkort för
uppgift om den enskildes hälsotillstånd eller andra personliga förhål-
landen, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon
honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Skaderekvi-
sitet är utformat så att offentlighet är huvudregel och sekretess gäller
endast i undantagsfall. Exempel på vad som kan skyddas är uppgifter
om psykiska sjukdomar, missbruksproblem och allvarlig brottslighet.
Paragrafen tar således inte sikte på det stora flertalet uppgifter i
läkarintyg och andra medicinska handlingar, som ofta rör syn eller
hörsel eller medicinering för allmänt förekommande sjukdomar. (Se
Corell m.fl., Sekretesslagen, 3:e uppl. s. 232.)
Beträffande kriminal- och polisregisterutdrag finns en sekretessbe-
stämmelse i 7 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt denna bestämmelse
gäller sekretess i verksamhet som avser "förande av eller uttag ur"
1995/96: JO 1
489
allmänt kriminalregister eller polisregister för uppgift som tillförts
registret. Sekretessen gäller, förutom hos den registerförande myndig-
heten, hos de myndigheter som kan göra uttag ur registren, t.ex. lokala
polismyndigheter med terminaler anslutna till Rikspolisstyrelsens da-
toranläggning. Registeruppgifter som förekommer i ett körkortsärende
torde inte omfattas av sekretess enligt denna paragraf. I stället torde 7
kap. 31 § vara tillämplig på sådana uppgifter om det är fråga om
allvarlig brottslighet.
Eftersom avsikten med sekretessbestämmelsen i 7 kap. 31 § är att
skydda endast mer känsliga uppgifter torde sådana uppgifter endast
undantagsvis kunna förekomma i de i personnummerordning arkive-
rade akterna. Det skulle kunna vara fråga om kriminal- eller polisre-
gisterutdrag som innehåller uppgifter om allvarlig brottslighet som
ligger långt tillbaka i tiden och därför inte inverkat på frågan om
körkortstillstånd. För att detta inte skall inträffa har länsstyrelsen sett
över och ändrat sina arkiveringsrutiner så att alla handlingar som
innehåller sekretessbelagda uppgifter enligt sistnämnda stadgande dia-
rieförs och arkiveras på beslutsdatum i diarienummerordning. Därmed
kan det i framtiden inte inträffa att i personnummerordning arkivera-
de akter innehåller handlingar som är föremål för sekretess.
1995/96: JO 1
I ett beslut den 11 november 1994 anförde JO Wahlström följande.
Enligt 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen (1980:100) skall hand-
ling registreras utan dröjsmål, när den har kommit in till eller upprät-
tats hos myndighet, om det inte är uppenbart att den är av ringa
betydelse för myndighetens verksamhet. 1 fråga om allmänna handling-
ar, för vilka sekretess inte gäller, lår dock registrering underlåtas om
handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om
handling har kommit in eller upprättats.
I bestämmelsens andra stycke har regeringen bemyndigats att före-
skriva undantag från registreringsskyldigheten i fråga om handlingar av
visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning.
Med stöd av detta bemyndigande har regeringen i 5 § sekretessförord-
ningen (1980:657) undantagit bl.a. länsarbetsnämnderna från att regi-
strera handlingar i ärenden rörande enskilda arbetssökande och social-
nämnderna från att registrera handlingar som hör till enskildas per-
sonakter. Med stöd härav kan den offentliga arbetsförmedlingen resp,
socialtjänsten föra en i tiden löpande akt för den enskilde utan att
särskilt registrera de handlingar som förs till akten. Något motsvarande
undantag från registreringsskyldigheten när det gäller länsstyrelsernas
hantering av ärenden rörande körkortstillstånd m.m. föreligger inte.
Länsstyrelsen i Skaraborgs län registrerar inte det stora flertalet
handlingar i ärenden rörande körkortstillstånd m.m. utan förvarar
dem i stället i arkivet i personnummerordning. En förutsättning för att
detta förfarande skall kunna anses uppfylla sekretesslagens krav är att
samtliga handlingar som på detta sätt förvaras i personnummerordning
är offentliga. Har handlingar som innehåller uppgifter för vilka sekre-
tess kan föreligga — registrerade eller inte registrerade — lagts in i
arkivet i den del som reserverats för inte registrerade offentliga hand-
lingar kan allmänheten inte tillåtas att på egen hand skaffa sig en
490
överblick över vilka handlingar som finns där. Offentlighetsprincipen
kan därigenom inte fungera på det sätt som är avsett med regleringen i
tryckfrihetsförordningen.
Den i körkortsärenden aktuella sekretessbestämmelsen (7 kap. 31 §
sekretesslagen) infördes genom lagen (1989:593) om ändring i sekre-
tesslagen (1980:100). Efter ikraftträdandet den 1 juli 1989 gäller sekre-
tess enligt bestämmelsen även för sådana uppgifter som finns i då
redan arkiverade handlingar och som tidigare varit offentliga. Länssty-
relsen har uppgivit att sådana uppgifter endast undantagsvis torde
kunna förekomma i de i personnummerordning arkiverade akterna
och att uppgifterna rör förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden.
Mot denna bakgrund vill jag inte kritisera länsstyrelsen för att den,
beträffande handlingar som arkivlagts före ikraftträdandet av sekretess-
bestämmelsen och som innehåller sekretesskyddade uppgifter, inte
skilt ut och registrerat dessa och arkiverat dem särskilt.
Vad gäller tiden efter ikraftträdandet av sekretessbestämmelsen är
det uppenbart att länsstyrelsen borde ha ändrat sina rutiner, exempel-
vis på det sätt som enligt remissvaret numera har skett, så att handling-
ar som innehåller sekretessbelagda uppgifter inte tillfördes den del av
arkivet som innehåller oregistrerade handlingar. Med hänsyn till att
länsstyrelsen nu, sedan den i anslutning till min inspektion gjorts
uppmärksam på denna konsekvens av att sekretessbestämmelsen inför-
des, vidtagit de förändringar i diarieförings- och arkiveringsrutinerna
som framgår av remissvaret, finner jag inte anledning att vidta någon
ytterligare åtgärd och avslutar därför inspektionsärendet här.
(Dnr 3625-1993)
I en skrivelse till JO tog t.f. landsarkivarien Anna-Brita Lövgren hos
Landsarkivet i Lund upp vissa principiella frågor om överensstämmel-
se mellan uppgifter i diarier och innehållet i akter. Skrivelsen var
föranledd av diskussioner som förts vid en utbildningsdag hos Länssty-
relsen i Hallands län. Av skrivelsen framgick i huvudsak följande.
Diarier används för registrering av allmänna handlingar men också
som ett hjälpmedel vid ärendehandläggning. Flera av länsstyrelsens
diarieförare noterade i diariet interna remisser, varvid andra än den
för handläggningen av ett ärende direkt ansvariga enheten inom myn-
digheten hördes. Handlingarna i samband med sådana remisser rensa-
des ut, när ärendet avslutats, om de inte tillfört ärendet sakuppgift
eller då sådan uppgift "inarbetats explicit i beslutet". Handlingarna
arkivlades alltså inte och blev inte allmänna handlingar (2 kap. 9 §
tryckfrihetsförordningen). Diarieförarna hade fått den uppfattningen
1995/96:JO1
491
att de i stället för att notera i diariet borde föra särskilda arbetsregister
över ifrågavarande interna remisser för att akterna skulle kunna rensas
på samma sätt i fortsättningen.
Vad som är allmän handling regleras av tryckfrihetsförordningens
bestämmelser och inte av diarieföringen. Emellertid väntar man sig att
finna handlingar som är noterade i diariet, såvida det inte finns
gallringsbeslut på akten som helhet eller vissa handlingar i den. Därför
torde det — genom anteckning i diariet eller i akten — böra framgå
huruvida t.ex. en i diariet angiven internremiss har rensats ut före
arkivläggningen.
Vissa enheter hos länsstyrelsen sände ut bekräftelse på att ansök-
ningar kommit in, varvid även angavs ungeSrlig tidsuppgift om när
svar kunde väntas. Dessa meddelanden diariefördes, men kopia av dem
bevarades inte i akten. Som ett alternativ hade diskuterats att en
signerad anteckning i akten om meddelandet och tidsfristen kunde
ersätta bevarandet av en kopia av meddelandet.
Inom Riksdagens ombudsmäns expedition upprättades en promemoria
med följande innehåll.
T.f. landsarkivarien Anna-Brita Lövgren vid Landsarkivet i Lund har i
en skrivelse till JO påtalat att internremisser inom Länsstyrelsen i
Hallands län antecknas i diarium men rensas ut sedan respektive
ärende avslutats. På i huvudsak motsvarande sätt hanteras i vissa fall
utskickade mottagningsbekräftelser.
Ett ärende rörande det anförda bör läggas upp och yttrande inhäm-
tas från länsstyrelsen. I yttrandet bör den formella hanteringen av
internremisser och mottagningsbekräftelser belysas, liksom uppkom-
mande frågor om gallring eller rensning och notering härav i diariet.
Promemorian remitterades till länsstyrelsen. I ett yttrande av admini-
strativa direktören hos länsstyrelsen Anita Ingelsten anfördes följande
(bilagan här utesluten).
Remisser inom Länsstyrelsen översändes med användande av blanket-
ten "meddelande". (Blanketten bifogas.) När meddelandet återkommer
till den remitterande enheten antecknas detta i diariet. Finns remissva-
ret antecknat på meddelandet arkiveras detta. Är det inte antecknat
något på meddelandet sparas det icke.
I Anna-Brita Lövgrens skrivelse har angivits att bekräftelse på att ett
ärende inkommit till Länsstyrelsen diarieförs. Detta torde vara en
missuppfattning. Bekräftelse (vykort) noteras ej i diariet ej heller
kopieras kortet och blir därför ej föremål för vare sig rensning eller
gallring.
Anna-Brita Lövgren kommenterade yttrandet och framhöll därvid att
den principiella frågan gällde om handlingar som noterats i diariet
måste finnas i akten, alternativt att förklaring ges till att handlingen
inte finns i akten trots att den noterats i diariet. Frågan hade betydelse
för flera myndigheter.
1995/96:JO1
492
JO Wahlström, anförde i beslut den 1 november 1994 följande.
1995/96JO1
4.1 Mottagningsbekräftelser
Anna-Brita Lövgren har upplyst att vissa enheter hos länsstyrelsen
sänder ut bekräftelse på att ansökningar kommit in. I bekräftelserna
anges också den ungeSrliga tidrymd inom vilken ärendet kan beräk-
nas bli avgjort. Handlingen diarieförs men någon kopia bevaras inte i
akten. Länsstyrelsen har i sitt yttrande i denna fråga endast anfört att
mottagningsbekräftelserna, vilka tecknas på "vykort", ej diarieförs; inte
heller bevaras någon kopia i akten.
En sådan mottagningsbekräftelse som det här är fråga om blir
allmän handling genom att den expedieras till sökanden (2 kap. 3 §
första stycket jämförd med 7 § första stycket tryckfrihetsförordningen,
TF). Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) skall
även en inom en myndighet upprättad allmän handling registreras. I
fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock
registrering underlåtas, om handlingarna hålls så ordnade att det utan
svårighet kan fastställas om handling har upprättats. Myndigheterna
har således såvitt avser icke sekretessbelagda handlingar givits en frihet
att välja mellan att registrera handlingarna eller att hålla dem ordnade.
Det är emellertid angeläget att det system en myndighet valt tillämpas
på ett konsekvent sätt. Det kan i och för sig accepteras att den första
handling varigenom ett ärende anhängiggörs registreras i ett diarium
och att sådana icke sekretessbelagda handlingar som därefter tillförs
ärendet på ett systematiskt sätt förvaras i ärendeakten. Av vad som
framkommit i detta ärende har jag emellertid fått det intrycket att
länsstyrelsen normalt tillämpar huvudregeln i 15 kap. 1 § sekretesslag-
en och registrerar allmänna handlingar i diariet. Länsstyrelsen har i
sitt yttrande inte angett varför så inte sker med mottagningsbekräftel-
serna och jag kan för egen del inte finna någon anledning varför
länsstyrelsen skulle behandla dessa allmänna handlingar annorlunda
än andra sådana handlingar.
I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser om myndigheternas ar-
kivvård. Bakom dessa bestämmelser ligger två betydelsefulla syften,
nämligen dels att den i TF föreskrivna rätten att ta del av allmänna
handlingar skall säkerställas, dels att behovet av information för rätt-
skipningen och förvaltningen skall kunna tillgodoses. Att en myndig-
het som en huvudregel skall behålla de allmänna handlingar som
inkommer eller upprättas i ett ärende framstår som en självklarhet. En
statlig myndighet far därför enligt 12 § första stycket arkivlagen, ut-
över sådant avhändande som sker genom gallring eller överlämnande
till arkivmyndighet, göra sig av med allmänna handlingar endast
genom sådant återlämnande eller överlämnande som sker antingen
med stöd av lag eller föreskrift som meddelas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer eller med stöd av särskilt beslut
av regeringen. Bestämmelsen gäller såväl material i pågående ärenden
493
som arkivlagt material (prop. 1989/90:72 s 80). De mottagningsbekräf-
telser som upprättas hos länsstyrelsen och sänds till sökanden innehål-
ler, såvitt framgått, förutom själva bekräftelsen om att ansökningen
kommit in till myndigheten, även ett besked om inom vilken tidrymd
ärendet antas kunna bli avslutat. Denna uppgift har självfallet betydel-
se för länsstyrelsen vid ärendets handläggning. Jag kan inte komma till
någon annan slutsats än att länsstyrelsen förfar felaktigt genom att inte
i akten till det ännu inte avgjorda ärendet förvara en kopia av den
expedierade mottagningsbekräftelsen.
Frågan om hur länsstyrelsen skall förfara med kopian av mottag-
ningsbekräftelsen när ärendet i fråga har avslutats far besvaras med
ledning av de gallringsföreskrifter som Riksarkivet har meddelat an-
tingen genom föreskrifter eller genom särskilt beslut. Av 1 och 2 §§
Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar
av tillfällig eller ringa betydelse (RA-FS 1991:6) framgår att statliga
myndigheter skall gallra ut allmänna handlingar av tillfällig eller ringa
betydelse för myndighetens verksamhet, om det kan ske utan att
allmänhetens rätt till insyn åsidosätts och handlingarna bedöms sakna
värde för rättskipning, förvaltning och forskning. Som allmänna råd
har Riksarkivet som exempel på sådana handlingar angett bl.a. sådana
"allmänt förekommande handlingar" som "inkomna eller upprättade
framställningar, förfrågningar och meddelanden av tillfällig betydelse
eller rutinmässig karaktär". Enligt 3 och 4 §§ nämnda föreskrifter
skall myndigheten fastställa vid vilken tidpunkt eller efter vilken frist
som gallring skall ske samt dokumentera tillämpningen av föreskrifter-
na. Riksarkivets föreskrifter synes inte utgöra hinder för länsstyrelsen
att besluta att kopia av mottagningsbekräftelsen skall gallras, då det
ärende till vilket den hör har avslutats. Föreskrifterna innehåller inga
närmare regler om på vilket sätt tillämpningen av föreskrifterna skall
dokumenteras; frågan synes ha överlämnats till myndigheternas eget
avgörande. Med anledning av den av Anna-Brita Lövgren väckta frågan
huruvida handlingar som noterats i diariet måste finnas i akten finner
jag endast anledning att konstatera att den av myndigheten upprättade
gallringsdokumentationen uppenbarligen bör ha sådant innehåll att det
även i det enskilda fallet kan utläsas om en allmän handling som
diarieförts som inkommen eller upprättad men inte kan återfinnas i
den arkiverade ärendeakten har gallrats eller inte.
4.2 Interna remisser
En enhet inom länsstyrelsen kan självfallet muntligt begära en annan
enhets yttrande i ett ärende. Även om en sådan begäran inte avspeglas
i någon handling föreligger naturligtvis inte något hinder att i diariet
anteckna när begäran gjordes. Ett sådant förfarande kan tvärtom vara
till fördel för ärendebevakningen. Någon handling som motsvarar
diarieanteckningen föreligger emellertid inte och behöver heller inte
upprättas.
Om emellertid internremissen sker skriftligen blir den handling vari
en enhet inom länsstyrelsen begär att en annan enhet skall yttra sig i
1995/96:JO1
494
ett ärende inte allmän genom att den sänds över till den enheten (jfr 2
kap. 8 § TF; länsstyrelsens olika enheter är inte att anse som sådana
organ som uppträder som självständiga i förhållande till varandra).
Handlingen far anses vara en sådan uppteckning som har kommit till
endast för ärendets beredning, dvs en sådan minnesanteckning som
avses i 2 kap. 9 § TF. Om remisskrivelsen inte expedieras, inte tillför
ärendet någon sakuppgift och inte tas om hand för arkivering anses
den inte heller sedan ärendet avgjorts som en allmän upprättad hand-
ling. En sådan handling lar, sedan ärendet slutbehandlats, rensas, dvs.
avskiljas från ärendeakten (jfr 2 kap. 1 § och 3 kap. 3 § Riksarkivets
föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter,
RA-FS 1991:1). Riksarkivet synes inte ha meddelat några föreskrifter
eller allmänna råd rörande dokumentation av rensning av handlingar.
Däremot har Riksarkivet i anslutning till 6 kap. 3 § föreskrifterna och
allmänna råden om arkiv hos statliga myndigheter som ett allmänt råd
angett att återlämnande eller överlämnande av enstaka handling i
allmänhet kan ske genom notering i diariet. Av allmänna ordningsskäl
bör enligt min mening samma ordning användas när en diarieförd inte
allmän handling rensas i samband med att ärendeakten tas om hand
för arkivering.
Till den del remisskrivelser tillför ärendet sakuppgift är de emeller-
tid att anse som allmänna handlingar när ärendet har slutbehandlats
hos länsstyrelsen (jfr 2 kap. 7 § TF) och skall arkiveras, om någon
gallringsföreskrift inte föranleder till annat. Anna-Brita Lövgren upp-
gav i sin skrivelse till JO — som hon far förstås — att länsstyrelsen
rensade internremisserna även i det fall ärendet genom handlingen
tillförts sakuppgift under förutsättning att sakuppgiften "inarbetats
explicit i beslutet". Länsstyrelsen har emellertid i yttrandet uppgivit
att, om remissvaret finns antecknat på remisskrivelsen, denna arkive-
ras. Endast om ingen anteckning finns rensas remisskrivelsen. Vad
länsstyrelsen sålunda har anfört ger mig inte anledning att anta att
myndigheten tillämpar gällande arkiveringsföreskrifter felaktigt. Jag
finner därför inte anledning att vidare uppehålla mig vid denna fråga.
Frågor om dels skyldighet för myndigheter att på
begäran av enskild lämna ut allmän handling samt att
lämna uppgift ur allmän handling, dels myndigheters
skyldighet att ge service åt enskilda och därmed
sammanhängande krav på myndigheters tillgänglighet
(Dnr 3660-1992)
I en anmälan till JO, som kom in den 6 november 1992, begärde
Svensk Fastighetsförmedling, genom verkställande direktören Stefan
Hilmersson, JO:s granskning av servicenivån vid Länsbostadsnämnden
i Stockholms län angående nämndens handläggning av förfrågningar
om kapital- och engagemangsbesked. I anmälan anfördes bl.a. följande.
1995/96:JO1
495
Svensk Fastighetsförmedling är en rikstäckande kedja av fastighetsmäk-
lare. Den består för närvarande av 420 mäklare verksamma på 190
orter. Vi förmedlar ca 13 000 fastigheter/bostadsrätter i år till ett
sammanlagt värde av omkring 5 500 MSEK.
Det är en grundläggande förutsättning för den marknad som omsät-
ter bostäder och fritidshus att samarbetet med låneinstituten fungerar.
Fastighetsmäklarna har därtill en lagstadgad skyldighet att i varje
enskilt förmedlingsuppdrag bl a inhämta och vidareförmedia all nöd-
vändig information om de lån som är aktuella och mäklarna är
skyldiga att upprätta boendekostnadskalkyler i vilka belåningen är en
särskilt viktig komponent. Mäklarkåren har sedan mycket lång tid
inrättat rutiner för detta samarbete och det har i stort fungerat bra.
Det är därför vi med bestörtning nu erfar att Länsbostadsnämnden i
Stockholms län (LBN) har beslutat sig för att ställa in sina åtaganden i
detta samarbete. LBN har sålunda i skrivelse till några av våra Stock-
holmsmäklare (se bilaga 1) meddelat att man har upphört med att
lämna service. Mäklare, som per telefon har begärt uppgifter om
befintliga lån, har avvisats. LBN hänvisar endast till senast utsända
låneavi. LBN:s hållning far i samband med överlåtelser av belånade
fastigheter bl a till följd att man inte med exakthet kan ange garanterad
ränta/räntebidrag för visst lån; att man inte har uppgift om lånets
utbetalningsdag; att man i många fall inte kan få klarhet i om visst lån
får övertas eller ersättas; att man som köpare inte får reda på amorter-
ingssätt (rak, annuitet, falsk annuitet, löptid); att mäklaren inte kan
göra en exakt avräkning av räntebidraget mellan säljare och köpare, då
ju tidigare utbetalningar av detta ibland släpar efter; samt att mäklaren
inte kan göra en exakt avräkning av räntan på bostadslånet, eftersom
säljaren av fastigheten kan ha kommit i dröjsmål med sina betalningar
och ådragit sig överräntor och avgifter — något som dessvärre är
vanligt i dessa dagar.
I den i anmälan åsyftade skrivelsen, daterad den 12 augusti 1992, från
Länsbostadsnämnden till vissa Stockholmsmäklare anfördes i huvudsak
följande.
Boverket har tidigare i skrivelse till Er (bilaga) informerat om att
länsbostadsnämnderna, på grund av minskade personalresurser, kom-
mer att få prioritera mellan sina arbetsuppgifter och att servicen
därmed kommer att försämras med längre handläggningstider som
följd.
I Stockholm har 14 personer sagts upp (25 % av personalen) per
den sista juni i år. Enligt tidigare direktiv gäller anställningsstopp samt
att vikariat inte får förlängas eller nya vikarier anställas. Sedan i april
har också möjligheten till övertid upphört.
För att minska skadeverkningarna av resursminskningen kommer
fr o m den 17 augusti 1992 den service vi tidigare lämnat nästan helt
att upphöra, till förmån för myndighetsutövning (handläggning av bi-
dragsansökningar) — trots detta kommer liggtiderna att förlängas.
Allmän service
Kapital- och engagemangsbesked (vid t ex försäljningar, aviseringar
eller i deklarationstider) kommer inte att lämnas, varken på telefon
eller skriftligen. Uppgifterna kan räknas fram med utgångspunkt från
senaste låne- och räntebidragsavi.
Telefontiden begränsas ff o m 17 augusti till mellan kl 09.00 och
10.00 måndagar t o m fredagar.
Varje avdelning kommer endast att ha ett fåtal timmar för besök per
vecka.
1995/96:JO 1
496
Anmälan remitterades till Boverket för yttrande efter hörande av
Länsbostadsnämnden i Stockholms län. I remissen angavs det att den
nuvarande servicenivåns förenlighet med tryckfrihetsförordningen och
15 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) skulle framgå av yttrandet.
Till Boverkets yttrande var fogat ett särskilt yttrande av länsbostads-
nämnden av den 14 december 1992 och ett kompletterande yttrande av
den 7 januari 1993. Vidare inkom från länsbostadsnämnden en skrivel-
se den 19 februari 1993 med kompletterande uppgifter.
Svensk Fastighetsförmedling kommenterade remissvaren.
Länsbostadsnämnden åberopade i sitt yttrande den 14 december 1992
som huvudsakliga skäl till de vidtagna åtgärderna personalbrist och
arbetsanhopning. Nämnden anförde vidare bl.a. följande.
Den minskade servicen innebär bl a att nämnden i princip inte
lämnar kapital- och engagemangsbesked. De uppgifter som mäklarna
efterfrågar och som åberopas i anmälan av Svensk Fastighetsförmed-
ling, framgår av senaste låne- resp räntebidragsavi, av beslut om statligt
lån och av låneförbindelse. Alla som efterfrågar dessa uppgifter erhål-
ler skriftlig information med hänvisning och vägledning för beräkning
av räntebidrag (se bilagor). Kunskap om villkoren för statligt lån och
räntebidrag inkl övertagande och ersättningslån kan inhämtas från
aktuella förordningar. Nämnden vill även framhålla att vid två tillfäl-
len, 1989 och 1991, har anordnats seminarier för bl a mäklare där
regler för statligt lån och räntebidrag innefattande beräkning av ränte-
bidrag och nettoavisering behandlats ingående. Nämnden anser att med
denna hjälp kan mäklarna fullgöra de skyldigheter som 10—12 § i lag
(1984:81) om fastighetsmäklare ålagts dem.
Om låntagaren åberopar att avin förkommit lämnar nämnden de
begärda uppgifterna inom några dagar.
I komplettering den 7 januari 1993 till yttrandet anförde länsbostads-
nämnden följande.
Expeditionen har öppet under september—april mellan kl
09.00—11.30, 12.30—16.00, under maj—augusti kl 09.00—11.30,
12.30—15.15. Linder expeditionstiden har medborgarna möjlighet att ta
del av de allmänna handlingarna som förvaras hos nämnden.
Boverket redogjorde i sitt yttrande inledningsvis för länsbostadsnämn-
dernas dåvarande ansträngda arbetssituation samt för vissa åtgärder
som saken föranlett. 1 yttrandet redogjordes även för vissa ändringar av
länsbostadsnämndernas arbetsuppgifter efter årsskiftet 1991/92.
I anslutning till de remitterade frågorna redogjorde verket för rele-
vant rättslig reglering samt kommenterade de enskilda frågeställningar-
32 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
na. Sammanfattningsvis ansåg verket att länsbostadsnämnden inte iakt-
tagit vissa grundläggande servicebestämmelser samt anförde bl.a. följan-
de.
I förevarande fall har länsbostadsnämnden utan någon större svårighet
och utan att någon sammanställning av uppgifterna krävts, kunnat
tillställa beställarna uppgifterna i form av en kopia av dokumenten i
akterna och/eller utskriftsbilder av ADB-registrerade uppgifter. Med
hänsyn härtill får den aktuella begäran ses som en begäran att få del av
en allmän handling. Länsbostadsnämnden har således varit skyldig att
skyndsamt behandla och verkställa sökandens begäran. Länsbostads-
nämndens agerande att helt avvisa sökanden med hänvisning till
arbetssituationen strider uppenbarligen mot tryckfrihetsförordningens
bestämmelser.
Enligt 15 kap 4 § sekretesslagen skall myndighet på begäran av
enskild lämna uppgift ur allmän handling som förvaras hos myndighe-
ten i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om
sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Bestämmelsen är
på samma gång mer omfattande och mer begränsad än den ovannämn-
da bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen. En myndighet är enligt
denna bestämmelse nämligen skyldig att muntligen, t ex per telefon,
lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar. Det krävs inte heller att
sökanden anger var uppgiften finns. Samtidigt har arbetssituationen på
myndigheten betydelse för hur snabbt en uppgift behöver lämnas
muntligen. Länsbostadsnämnden är enligt denna bestämmelse således
även skyldig att muntligen lämna uppgift ur allmän handling. Med
hänsyn till den extrema arbetssituationen har nämndens skyldighet
möjligen inte behövt uppfyllas fullt lika snabbt som skyldigheten att
lämna ut allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningens bestäm-
melser.
Av remitterade handlingar framgår inte om anmälaren även anser att
länsbostadsnämnden är skyldig att utföra beräkningar av kapitalskuld
och räntebidrag eller fördelning därav på köpare och säljare per en
viss dag. Om så är fallet bör noteras att dessa uppgifter inte finns
tillgängliga i någon allmän handling eftersom det vanligtvis avser en
tidpunkt längre fram i tiden. Såvitt Boverket erfarit är det inte ovanligt
att länsbostadsnämnderna utför sådana beräkningar åt bl a mäklare.
Boverket är emellertid av den uppfattningen att länsbostadsnämnderna
överhuvudtaget inte har någon författningsmässig skyldighet att göra
detta. Oavsett hur det förhåller sig härmed har länsbostadsnämnden,
mot bakgrund av den rådande arbetssituationen och den sakkunskap
om gällande regler som man kan förutsätta att mäklare har, ägt rätt att
med stöd av lydelsen i 4 § förvaltningslagen underlåta att utföra
sådana beräkningar. Nämnas bör särskilt att nämnderna inte lagligen
kan ge förhandsbesked huruvida ett lån får övertas eller ersättas.
Bestämmelsen i 5 § förvaltningslagen hindrar att myndigheter helt
stänger om sig men utesluter inte att de begränsar sitt öppethållande.
Den får dock inte begränsas så mycket att den grundlagsenliga rätten
att ta del av allmänna handlingar äventyras. Av förarbetena till förvalt-
ningslagen och JO-uttalanden framgår att myndigheter bör vara till-
gängliga åtminstone några timmar per dag och att de när det är
nödvändigt får begränsa sin telefonservice till vissa timmar per dag.
Länsbostadsnämndens begränsning av telefontiden till en timma per
dag framstår mot denna bakgrund som mycket långtgående.
1995/96:JO 1
498
I skrivelsen, som kom in till JO den 19 februari 1993, anförde
länsbostadsnämnden följande (bilagan här utesluten).
Bifogade skrivelse från Boverket belyser närmare begränsningen av
användningsområden för de extra medel som tilldelades nämnden i
september 1992.
Vidare vill vi samlat informera om nämndens expeditions- och
telefontider.
Expeditionstider: Sept.—april 9.00-10.00—12.00-16.00. Maj—augusti
9.00-10.00-12.00-15.15.
Telefontider: allmän telefontid till hela nämnden 9.00—10.00 varje
dag.
Expeditionen (reception — vaktmästeri och registratur) har haft
telefontid under hela expeditionstiden.
Länsbostadsdirektören och nämndens två avd.chefer har varit till-
gängliga på telefon under den allmänna expeditionstiden.
JO Wahlström anförde i beslut den 12 september 1994 följande.
Jag vill inledningsvis anmärka följande. Som framgår av Boverkets
yttrande har en stor del av den verksamhet som bedrevs hos länsbo-
stadsnämnderna överförts till Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag
(SBAB) fr.o.m. den 1 juli 1993. Härefter har nämnderna helt upphört
fr.o.m. den 1 januari 1994, varvid de uppgifter som efter halvårsskiftet
1993 alltjämt ålåg dem överfördes till länsstyrelsernas verksamhetsom-
råde. Jag anser dock att det förhållandet att länsbostadsnämnderna nu
har upphört inte i någon större omfattning bör inverka på min
granskning av vad som förekommit i detta ärende. Frågor av den art
som aktualiserats i detta ärende uppkommer nämligen hos alla myn-
digheter och bedömningen av vad som försiggick hos Länsbostads-
nämnden i Stockholms län far därför anses vara av allmängiltigt
intresse för myndigheter, kommunala som statliga.
De frågor som i detta ärende närmast tilldrar sig intresse har
samband med den rättsliga regleringen avseende dels myndigheters
skyldighet att på begäran av enskild lämna ut allmänna handlingar
samt att lämna uppgift ur allmän handling, dels myndigheters skyldig-
het att ge service åt enskilda och därmed sammanhängande krav på
myndigheters tillgänglighet. Det kan vara lämpligt att innan en närma-
re bedömning görs av vad som förekommit hos länsbostadsnämnden
något beröra de regler som har betydelse för bedömningen.
Grundläggande bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet
finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF), vilket även primärt regle-
rar frågan om utlämnande av allmänna handlingar. Med handling
förstås enligt 3 § framställning i skrift eller bild — konventionella
handlingar — men även upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på
annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. En handling är
allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 och 7 §§ är att
anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. En sådan
upptagning, som nu nämnts varmed avses bl.a. ADB-upptagningar,
anses förvarad hos myndighet om upptagningen är tillgänglig för
1995/96:JO1
499
myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar
för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat
sätt uppfattas. Upptagning som ingår i personregister (register, förteck-
ning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser en-
skild person och som kan hänföras till denne) anses dock inte förvarad
hos myndighet om myndigheten enligt lag eller förordning eller sär-
skilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överför-
ingen.
Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som får lämnas ut
— som alltså inte innehåller uppgift som omfattas av någon sekretess-
bestämmelse — på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället
och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen.
Endast om betydande hinder möter saknar myndighet skyldighet att
tillhandahålla handling på stället. Den som önskar ta del av allmän
handling har enligt 13 § även rätt att mot fastställd avgift få avskrift
eller kopia av handlingen. En ADB- upptagning är myndigheten dock
inte skyldig att lämna ut i annan form än utskrift. En begäran om att
få avskrift eller kopia av allmän handling skall behandlas skyndsamt.
Fråga om utlämnande av allmän handling prövas enligt 2 kap. 14 §
TF av den myndighet som förvarar handlingen. Svarar viss befattnings-
havare vid myndigheten enligt arbetsordning eller särskilt beslut för
vården av handlingen ankommer det enligt 15 kap. 6 § andra stycket
sekretesslagen på honom att i första hand pröva frågan om handlingens
utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall den som har handling-
en i sin vård hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan
omgång. Vägrar han att lämna ut handlingen eller lämnar han ut den
med förbehåll, skall han på sökandens begäran hänskjuta frågan till
myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära
frågans hänskjutande till myndigheten och att ett beslut av myndighe-
ten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Rätten att få ett
sådant formellt avslagsbeslut tillkommer sökanden oavsett grunden för
avslagsbeslutet. Mot myndighets beslut att avslå en begäran om att få
del av eller kopia av allmän handling får sökanden enligt 15 kap. 7 §
sekretesslagen föra talan genom besvär hos kammarrätten. Att ett
beslut som kan överklagas skall förses med fullföljdshänvisning följer
av 21 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223).
För att belysa hur bestämmelsen i 2 kap. 12 § TF skall tillämpas i
en situation då en myndighets arbetsbörda är mycket stor kan från
rättspraxis nämnas rättsfallet RÅ 1975 ref. 55. En person hade vid
besök hos en lokal skattemyndighet begärt att få ta del av ett antal
fastighetstaxeringsavier. Myndigheten avslog hans begäran bl.a. på den
grunden att utlämnande inte kunde ske med hänsyn till arbetets
behöriga gång, eftersom all personal hos lokala skattemyndigheten "för
närvarande helt måste ägnas dels åt slutförandet av nu pågående fas av
fastighetsregistreringen och dels åt bestyret med den årliga taxeringen".
Sedan länsstyrelsen avslagit besvär och det beslutet överklagats hos
Regeringsrätten uttalade domstolen bl.a. följande.
Av utredningen i målet framgår att arbetsbördan hos den lokala
skattemyndigheten varit synnerligen stor under den tid arbetet pågått
1995/96:JO1
500
med granskning av de från nämnderna inkomna avierna samt att
personalen, särskilt under januari och februari månader i år, arbetat
under mycket pressande förhållanden. Vidare har det varit svårt för
myndigheten att utröna huruvida de begärda avierna fanns hos myn-
digheten.
Med hänsyn till att den i 2 kap 8 § tryckfrihetsförordningen1 stadga-
de rätten att utbekomma allmän handling i princip är obegränsad, har
lokala skattemyndigheten ej ägt att — under åberopande av de praktis-
ka svårigheter som kan ha förelegat för att finna de begärda avierna —
underlåta att så snart kunnat ske tillhandahålla (sökanden) de av
honom begärda avierna som då funnits hos myndigheten.
En myndighet har enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen också skyldighet
att på begäran av enskild lämna uppgift ur allmän handling som
förvaras hos myndigheten, i den mån hinder inte möter på grund av
bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. I
10 § stadgas att myndighet på begäran skall bereda enskild tillfälle att
själv använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndighe-
ten förfogar över för att ta del av upptagning för automatisk databe-
handling. Skyldigheten föreligger emellertid inte, om sökanden därige-
nom far tillgång till upptagning som inte anses som allmän handling
hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelse om
sekretess, på grund av fora för förvanskning eller förstöring eller av
hänsyn till arbetets behöriga gång. Ett beslut varigenom myndighet har
avslagit enskilds begäran att på detta sätt få ta del av ADB- upptagning
får överklagas hos kammarrätt.
I 4 och 5 §§ förvaltningslagen samt 9 § förordningen (1980:900) om
myndigheters serviceskyldighet — som dock såvitt här är av intresse
endast hänvisar till nämnda bestämmelser i förvaltningslagen och till
15 kap. 4 § sekretesslagen — finns föreskrifter om myndigheters
serviceskyldighet. Enligt 4 § förvaltningslagen skall varje myndighet
lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskil-
da i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall
lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art,
den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor
från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Om någon av misstag
vänder sig till fel myndighet, bör myndigheten hjälpa honom till rätta.
Myndigheterna skall vidare, enligt 5 § samma lag, ta emot besök och
telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda,
skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Enligt vad som
anfördes i prop. 1985/86:80 (s. 61) innebär bestämmelsen att myndig-
heterna skall vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning
som möjligt. Den utesluter inte att en myndighet, när det är nödvän-
digt, exempelvis begränsar sin telefonservice till vissa timmar på dagen.
Jag övergår nu till att mot bakgrund av det här redovisade regelsy-
stemet granska de åtgärder som Länsbostadsnämnden i Stockholms län
hösten 1992 vidtog med hänvisning till myndighetens dåvarande ar-
betsbelastning.
Motsvaras numera av 2 kap. 12 § TF.
1995/96:JO1
501
Länsbostadsnämnden har framhållit att allmänheten under expedi-
tionstiden, som med avbrott för en timme varade mellan kl. 09.00 —
16.00 resp. 15.15, hade möjlighet att ta del av de allmänna handlingar
som förvarades hos nämnden. Med anledning härav finns skäl att
erinra om att av tidigare JO-beslut (t.ex. JO:s ämbetsberättelse 1983/84
s. 250 och 1989/90 s. 397) framgår att myndighet anses skyldig behand-
la begäran att fa ta del av allmän handling även om framställningen
inte görs under expeditionstid under förutsättning att framställningen
görs under arbetstid och att betydande hinder inte möter.
Under hösten 1992 beslutade länsbostadsnämnden att inte skriftligen
lämna kapital- och engagemangsbesked. Uppgifter som kan ligga till
grund för sådana besked fanns uppenbarligen lagrade på ADB-medi-
um, tillgängligt för nämnden på sådant sätt att upptagningen i fråga
enligt bestämmelsen i 2 kap. 3 § TF förvarades hos nämnden.
Om en enskild, t.ex. en fastighetsmäklare, begär att skriftligen få en
uppgift om ett visst lån, uppstår frågan om denna begäran skall anses
innefatta en framställning om att erhålla kopia eller avskrift av allmän
handling.
Av prop. 1990/91:60 om offentlighet, integritet och ADB (s. 21 f.)
framgår bl.a. följande. Vid utformningen av gällande bestämmelser om
offentlighetsprincipen och ADB i 2 kap. TF har man valt att behålla
begreppet handling som centralt begrepp även i fråga om information
i ADB-register. Handlingsbegreppet har emellertid här en helt annan
innebörd än när det gäller konventionella handlingar. En handling är
bl.a. en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfat-
tas endast med tekniskt hjälpmedel. Genom uttalanden i förarbetena
(prop. 1975/76:160 s. 89 ff.) och genom avgöranden i praxis Sr anses
festslaget att varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgif-
ter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är
att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Förutsätt-
ningen är endast att sammanställningen skall kunna göras med rutin-
betonade åtgärder. Därmed avses att det skall vara frågan om en
begränsad arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader. De konstellatio-
ner av sammanhängande uppgifter som kan göras tillgängliga på detta
sätt brukar benämnas potentiella handlingar. En sådan handling är
också att betrakta som allmän, under förutsättning att den förvaras hos
myndigheten och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
Insynen i potentiella handlingar är oberoende av om myndigheten
själv har haft eller anser sig ha behov av att söka efter eller samman-
ställa informationen i fråga. Att en uppgiftssammanställning tidigare
inte har existerat i sammanställd form hindrar alltså inte att den i TF:s
mening kan vara att betrakta som allmän handling. Myndighetens sök-
och sammanställningsmöjligheter grundar sig i sin tur — förutom på
tekniska begränsningar — på de rättsliga befogenheter som myndighe-
ten har att göra upptagningar tillgängliga för egen räkning. Begräns-
ningar av den rättsliga befogenheten att göra uppgifter tillgängliga kan
utgöras av författningsbestämmelser eller av Datainspektionens före-
skrifter.
1995/96: JO 1
502
Av det nu sagda framgår att en framställning, varigenom någon
begärde att fa sig tillsänd en sådan sammanställning av ADB-lagrade
uppgifter angående ett visst lån som länsbostadsnämnden kunde göra
med rutinbetonade åtgärder, skulle ha behandlats i enlighet med
reglerna i TF och sekretesslagen om utfående av kopia eller avskrift av
allmän handling. Detta innebär bl.a. att varje sådan framställning
skulle ha behandlats individuellt. Någon rätt för nämnden att i förväg
eller generellt besluta att inte tillmötesgå sådana framställningar fanns
självfallet inte. Inte heller får myndigheten med hänvisning till sin
arbetssituation avslå framställningar av detta slag. Om länsbostads-
nämnden av vilken anledning som helst ansåg att en viss framställning
inte kunde bifallas skulle sökande ha haft rätt att erhålla ett formellt,
överklagbart, beslut.
Saken ställer sig emellertid något annorlunda om den enskilde, t.ex.
fastighetsmäklaren, i stället endast önskade få de efterfrågade uppgifter-
na muntligen, vid besök eller telefonsamtal, eller om han begärde att
få uppgifterna skriftligen utan att det kunde anses att vad han begärde
var en sådan utskrift från ADB-registret att framställningen måste
anses som en begäran med stöd av reglerna i TF. I sådana fall skulle
hans framställning behandlats i enlighet med regleringen av myndig-
hets skyldighet att lämna uppgift ur allmän handling.
Av bestämmelsen i 15 kap. 4 § sekretesslagen följer att det ingår i
myndigheternas obligatoriska uppgifter att lämna uppgifter som finns i
allmänna handlingar. Den enskilde har emellertid inte någon ovillkor-
lig rätt att få bifall till sin begäran att få uppgifter ur allmän handling.
Det är myndigheten själv som avgör i vilken form svar skall ges. Inte
heller kan den enskilde ställa krav på att få sin begäran behandlad
med den skyndsamhet som föreskrivs i fråga om framställningar om
utfående av allmänna handlingar enligt TF. Om ett utlämnande av
uppgifter ur allmänna handlingar skulle komma att hindra arbetets
behöriga gång, har myndigheten, i motsats till vad som gäller i fråga
om utlämnande av allmänna handlingar, rätt att uppskjuta saken till
senare. Skulle vidare ett utlämnande av uppgifter ur allmänna hand-
lingar förutsätta mer omfattande efterforskningar eller kräva bearbet-
ning av uppgifter för att kunna besvara frågan måste myndigheten
anses ha rätt att i det särskilda fallet avböja att efterkomma den
enskildes begäran. Det står emellertid den enskilde fritt att, om myn-
digheten inte vill lämna begärda uppgifter, ändra sin begäran till att i
stället avse utlämnande av de allmänna handlingar där de efterfrågade
uppgifterna finns. Sker detta måste myndigheten pröva den framställ-
ningen med den skyndsamhet som TF föreskriver.
Även de åtgärder av mera allmän servicekaraktär varom stadgas i
4 § förvaltningslagen ingår i myndigheternas obligatoriska uppgifter.
När det gäller frågan hur denna regel skall tillämpas kan samma slag
av synpunkter som ovan anförts i fråga om 15 kap. 4 § sekretesslagen
anföras. Den enskilde har inte heller i dessa fall någon absolut rätt att
få den hjälp han begär. Myndigheten avgör själv med hänsynstagande
till de i bestämmelsen angivna kriterierna lämpligheten av att lämna
den begärda hjälpen.
1995/96:JO1
503
Då någon av en myndighet begär att få uppgift ur en allmän
handling eller sådan hjälp som avses i 4 § förvaltningslagen är kraven
på myndigheten således lägre än då fråga är om ett offentlighetsuttag
enligt TF. Det måste emellertid hållas i minnet att enligt huvudregeln
en myndighet har skyldighet att i dessa hänseenden vara enskilda
behjälplig. Dessa för myndigheterna obligatoriska arbetsuppgifter kan
inte ses som mindre betydelsefulla i en myndighets verksamhet än
andra uppgifter som myndigheten ålagts att fullgöra.
Jag kan hysa förståelse för att länsbostadsnämnden i den arbetssitua-
tion nämnden befann sig under hösten 1992 var nödgad att prioritera
mellan sina arbetsuppgifter, något som också var påbjudet från Bover-
kets sida. Den omständigheten att nämnden tidigare haft ambition och
möjlighet att upprätthålla en högre servicenivå än vad gällande regelsy-
stem formellt sett ålagt den kan inte åberopas som grund för att
nämnden även framdeles, när förutsättningarna härför försämrades,
skulle vara skyldig att ge samma höga grad av service. Länsbostads-
nämndens beslut innebar emellertid att nämnden i stor utsträckning
systematiskt bröt mot regler som är fastlagda i grundlag och i visst
avseende helt upphörde att fullgöra sina skyldigheter enligt 15 kap.
4 § sekretesslagen och 4 § förvaltningslagen. Inte ens när länsbostads-
nämnderna tillförts ytterligare resurser, avsedda bl.a. att möjliggöra
"att observansen på de uppgifter som getts låg prioritet åter kan öka"
och trots att Boverket i en skrivelse särskilt framhållit att nämnden
borde undvika att helt avvisa service till mäklare och andra, fann
nämnden uppenbarligen anledning att förändra den beslutade priori-
teringen. Med hänsyn till det regelsystem nämnden hade att tillämpa
måste jag självfallet se allvarligt på vad som förevarit. Mot bakgrund av
att nämnden numera upphört lämnar jag emellertid saken med de
besked jag här har givit.
(Dnr 1391-1994)
I ett beslut den 22 februari 1995 anförde JO Wahlström följande.
Niklas Krantz begärde i en anmälan (dnr 1297-1994) att JO skulle
yttra sig över om handlingar av visst slag är allmänna handlingar
innan ärendet är fårdigbehandlat inom myndigheten. Till anmälan var
fogad bl.a. en kopia av ett Konsumentverkets beslut i fråga om utläm-
nande av allmän handling. Detta beslut var daterat den 23 december
1993 (dnr 93/K4234) och undertecknat av beslutsfattaren, ställföreträ-
dande konsumentombudsmannen Per Eklund samt av föredraganden,
tjänsteförrättande byråchefen Dennis Nordberg. Beslutet hade — för-
utom upplysningar om hur beslutet kunde överklagas — följande
innehåll:
1995/96:JO1
504
Du har hos Konsumentverket begärt att fa ta del av visst underlagsma-
terial rörande TV-reklam som på verkets uppdrag tagits fram av
Bylund & Lille Tjänsteutveckling AB. Begäran har gjorts innan det
ärende vartill utredningen hänför sig har slutbehandlats hos verket.
Konsumentverket avslår Din begäran av följande skäl.
Materialet är en del av det underlag som verket tar fram för en
rapport om allmänhetens syn på TV-reklam. Rapporten presenterades
den 22 december 1993 och alla handlingar med anknytning till detta
ärende blev då offentliga.
Konsultföretagets material utgör följaktligen handlingar som blir
allmänna först i och med att ärendet slutbehandlats hos oss. 2 kap. 7 §
1 st. 2 p. tryckfrihetsförordningen åberopas. Rätten att få ta del av
handlingar gäller enligt 2 kap. 1 § denna förordning endast allmänna
handlingar.
Jag beslutade den 15 april 1994 att avskriva ärendet dnr 1297-1994
med följande motivering: 5
JO:s granskning avser i första hand en kontroll av att myndigheterna i
sin verksamhet följer lagar och andra författningar. Granskningen är
av rättslig art och avser främst tillämpningen av gällande förfarande-
regler. Däremot brukar JO inte pröva myndigheternas ställningstagan-
den i de sakfrågor som det ankommer på dem att avgöra. Jag finner
inte anledning att i detta ärende frångå denna princip.
Samtidigt beslöt jag att i ett nytt ärende och på eget initiativ inleda en
utredning med avseende på att Konsumentverket meddelat beslut att
inte lämna ut handlingar som redan var utlämnade.
Konsumentverket (generaldirektören Axel Edling) anförde i inhämtat
yttrande följande:
Niklas Krantz besökte Konsumentverket sent på eftermiddagen den 21
december 1993 och ville ta del av underlagsmaterial rörande en
rapport om TV-reklam som skulle offentliggöras i samband med en
presskonferens nästa dag. Hans begäran avslogs muntligen av ställföre-
trädande KO Per Eklund med hänvisning till att materialet utgjorde
handlingar som skulle bli allmänna först i och med att ärendet
slutbehandlats inom verket, dvs. i samband med presskonferensen.
Krantz begärde då ett skriftligt beslut med besvärshänvisning. Med
hänsyn till den sena tidpunkten på dagen var det inte möjligt att
tillmötesgå Krantz’ begäran omedelbart. Ett beslut utlovades dock så
snart som möjligt.
Krantz inkom till verket den 28 december 1993 med en den 27
december daterad skrivelse rubricerad "överklagande av beslut
1993-12-23". Något beslut i ärendet fattades emellertid ej den 23 men
väl den 28 december 1993. Detta beslut var i sak en bekräftelse på det
muntliga ställningstagandet den 21 december. Visserligen hade Krantz’
begäran redan tillgodosetts genom att han fått del av materialet på
presskonferensen. Konsumentverket delade emellertid Krantz’ uppfatt-
ning att sakfrågan var principiellt viktig och att det därför fanns ett
prejudikatintresse som motiverade att frågan efter verkets ställningsta-
gande kunde föras till högre instanser för prövning. Med hänsyn
härtill kom beslutet att innehålla en besvärshänvisning i enlighet med
Krantz’ begäran.
1995/96:JO1
505
I en vid JO-ämbetet upprättad promemoria den 12 oktober 1994
antecknades följande:
Genom en promemoria den 15 april 1994 och en remiss samma dag
har inhämtats yttrande med avseende på att Konsumentverket medde-
lat beslut att inte lämna ut handlingar som redan var utlämnade. Det
beslut som avsågs i promemorian var Konsumentverkets (stf KO Per
Eklund) beslut daterat den 23 december 1993 med diarienummer
93/K4234.
I remissvaret (dnr 94/K1275) daterat den 16 maj 1994 har angivits
att något "beslut i ärendet fattades emellertid ej den 23 men väl den 28
december 1993". Innebörden av detta uttalande är oklart och får till
följd att osäkerhet uppstått om vilka åtgärder som faktiskt vidtagits och
vid vilken tidpunkt.
Från Konsumentverket bör inhämtas en redogörelse som klarlägger
myndighetens agerande i det aktuella ärendet och ett yttrande över hur
myndighetens agerande i varje enskilt moment stämmer överens med
gällande handläggningsregler.
Konsumentverket (generaldirektören Axel Edling) anförde i yttrande
följande:
Redogörelse moment 1
Niklas Krantz besökte Konsumentverket sent på eftermiddagen den 21
december 1993 och ville ta del av underlagsmaterialet rörande en
rapport om TV-reklam. Hans begäran avslogs muntligen av ställföreträ-
dande KO Per Eklund med hänvisning till att materialet utgjorde
handlingar som skulle bli allmänna först i och med att ärendet
slutbehandlats inom verket, dvs. i samband med en presskonferens
nästa dag. Krantz begärde då ett skriftligt beslut med besvärshänvis-
ning. Med hänsyn till den sena tidpunkten var det inte möjligt att
tillmötesgå Krantz’ begäran omedelbart. Ett beslut utlovades dock så
snart som möjligt.
Yttrande moment 1
En förvaltningsmyndighets beslut kan vara muntligt, såsom i föreva-
rande fall. Enligt 20 § förvaltningslagen skall ett beslut i princip
motiveras. Så gjordes också i detta fall. Med hänsyn till Krantz’
önskemål (jfr 21 § tredje stycket förvaltningslagen) och mot bakgrund
av 29 § verksförordningen ansågs det nödvändigt att skriftligen i
efterhand motivera beslutet.
Redogörelse moment 2
Krantz inkom till verket den 28 december 1993 med en den 27
december daterad skrivelse rubricerad "överklagande av beslut
1993-12-23".
Yttrande moment 2
Krantz’ angivande av en beslutsdag den 23 december 1993 måste bero
på ett missförstånd. Kanske avsågs dagen för fattandet av det muntliga
beslutet men denna dag var den 21 december. Något verkets beslut den
23 december finns emellertid inte.
Mot denna bakgrund konstaterar kammarrätten att det inte förelig-
ger något överklagbart beslut av Konsumentverket den 23 december
1993 och avvisar därför Krantz’ överklagande.
1995/96:JO1
Redogörelse moment 3
Konsumentverket gav det muntliga beslutet skriftlig form den 28
december 1993. Beslutet innehöll en besvärshänvisning.
Yttrande moment 3
Konsumentverkets skriftliga beslut den 28 december var en bekräftelse
på det muntliga ställningstagandet den 21 december. Det muntliga
beslutet var överklagningsbart. Det var därför korrekt att förse det
skriftliga bekräftandet med en besvärshänvisning, även om vid tid-
punkten för meddelandet av det skriftliga beslutet Krantz’ begäran
redan dessförinnan hade tillgodosetts genom att han fått del av mate-
rialet på presskonferensen den 22 december (21 § andra stycket för-
valtningslagen).
Från Konsumentverket inhämtades kopia av beslutet den 28 december
1993 (dnr 93/K4234). Detta beslut har samma innehåll som det beslut,
daterat den 23 december 1993, vilket bifogats Niklas Krantz anmälan i
ärendet dnr 1297-1994.
Den 30 januari 1995 hölls upplysningsvisa förhör på JO-ämbetet
med dels tjänsteförrättande byråchefen Dennis Nordberg, dels ställföre-
trädande konsumentombudsmannen Per Eklund. Under förhören
upplyste Per Eklund att Niklas Krantz framställde sin begäran om att
få ett skriftligt beslut med besvärshänvisning sent under eftermiddagen
den 21 december 1993, då Per Eklund var på väg att lämna arbetsplat-
sen efter att ha avslutat dagens arbete. Båda de hörda tjänstemännen
förklarade att de mindes att beslutet i utlämnandeärendet hade fattats
den 28 december 1993. Sedan de därefter var för sig förevisats den av
Niklas Krantz till JO insända kopian av beslutet daterat den 23
december, verifierade Dennis Nordberg att han med sin namnteckning
hade kontrasignerat båda besluten. Per Eklund verifierade att det
beslut som daterats den 23 december 1993 var undertecknat med hans
namnteckning samt att han med signum hade undertecknat det den 28
december daterade i Konsumentverkets akt förvarade beslutet. Varken
Dennis Nordberg eller Per Eklund kunde lämna någon säker förklar-
ing till varför det beslut, varav Niklas Krantz tillställt JO en kopia, är
daterat den 23 december 1993 medan det beslut som förvaras i akten
är daterat den 28 december. Sedan förhören avslutats inkom Per
Eklund med två skrivelser. Till en av skrivelserna fogade han kopia av
dagboksbladet i utlämnandeärendet. På dagboksbladet finns antecknat
att beslut i ärendet fattades den 28 december 1993.
3.1 Behovet av ytterligare utredning
Trots två remisser till Konsumentverket och förhör med de två tjänste-
män som fattat respektive kontrasignerat beslut i utlämnandefrågan
har anledningen till att beslutet förekommer i två versioner inte med
säkerhet kunnat klarläggas. Detta är naturligtvis i sig minst sagt an-
1995/96:JO1
märkningsvärt. Jag bedömer emellertid att ytterligare utredningsåtgär-
der från min sida inte skulle kunna bringa full klarhet i vad som
förekommit och avslutar därför utredningen här.
3.2 Rättslig reglering
Frågor om utlämnande av allmän handling regleras primärt i 2 kap.
tryckfrihetsförordningen (TF). Omfattas sådan handling inte av någon
bestämmelse i sekretesslagen (1980:100) — är den med andra ord
offentlig — skall den enligt 12 § genast eller så snart det är möjligt på
stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del därav; en
myndighet är enligt andra stycket dock inte skyldig att tillhandahålla
handling på stället — dvs. i myndighetens lokaler — om betydande
hinder möter. Den som önskar ta del av allmän handling har även
enligt 13 § rätt att mot fastställd avgift fa avskrift eller kopia av
handlingen, till den del den får lämnas ut. Sådan begäran skall
behandlas skyndsamt.
TF:s stränga krav på snabb handläggning när det gäller prövning av
framställning om att fa del av allmän handling — tillhandahållandet
skall, som framgått, ske "genast eller så snart det är möjligt" —
innebär att en sådan fråga måste ges förtur framför andra, inte bråds-
kande arbetsuppgifter. Endast om "betydande hinder möter" får utläm-
nandet skjutas upp till en senare tidpunkt. I fråga om en begäran att få
kopior av allmänna handlingar gäller inte riktigt samma krav på
snabbhet i handläggningen som vid utlämnande av handlingen på
stället. Kopiorna eller beslut att ej lämna ut dessa bör helst expedieras
samma dag, men kortare dröjsmål lar undantagsvis accepteras, exem-
pelvis om framställningen avser ett omfattande eller från sekretessyn-
punkt svårbedömt material.
Av 2 kap. 14 § andra stycket TF framgår att fråga om utlämnande
av allmän handling till enskild prövas av den myndighet som förvarar
handlingen, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma
på annan myndighet. Svarar viss befattningshavare vid myndighet
enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling, an-
kommer det enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen på honom att i första
hand pröva fråga om handlingens utlämnande till enskild. I tveksam-
ma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske
utan omgång. Vägrar han att lämna ut handling eller lämnar han ut
handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess
innehåll eller annars förfoga över den, skall han, om sökanden begär
det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om
att han kan begära detta och att beslut av myndigheten krävs för att ett
avgörande skall kunna överklagas.
Den prövning som myndigheten skall företa i en hänskjuten fråga
om utlämnande av handling till en enskild omfattar inte frågan huru-
vida den bedömning som befattningshavaren tidigare kan ha gjort varit
rättsligt korrekt eller inte. På myndigheten ankommer att pröva huru-
vida den begärda handlingen vid tidpunkten för myndighetens beslut
kan lämnas ut. Om handlingen, när denna prövning görs av myndig-
1995/96:JO1
508
heten, kan lämnas ut i sin helhet och utan uppställande av förbehåll
blir naturligtvis regeln om den enskildes rätt att få ett överklagbart
beslut inte längre tillämplig eftersom den enskilde får den handling
han begärt.
Enligt 29 § verksförordningen (1987:1100) skall det i fråga om varje
beslut finnas en handling som utvisar dagen för beslutet, beslutets
innehåll, vem som fattat beslutet, vem som har varit med om den
slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet och vem som har
varit föredragande. Bestämmelsen — som enligt 5 § Konsumentverkets
instruktion (1990:1179) skall tillämpas på myndigheten — innebär
således krav på skriftligt beslutsfattande. Part skall i de fall som anges i
21 § förvaltningslagen (1986:223) underrättas om innehållet i ett fattat
beslut och om hur beslutet kan överklagas. Sådan underrättelse kan
ske muntligt. Om parten begär det skall dock underrättelsen alltid ske
skriftligt.
3.3 Konsumentverkets handläggning och beslut
I förevarande fall förklarade Per Eklund den 21 december 1993 att
Niklas Krantz begäran att få del av de här aktuella handlingarna inte
kunde bifallas, eftersom handlingarna enligt Per Eklunds bedömning
inte var allmänna. 1 omedelbar anslutning till detta besked begärde
Niklas Krantz ett skriftligt beslut med besvärshänvisning. Jag förutsät-
ter att Per Eklund hade befogenhet att på myndighetens vägnar fatta
ett sådant beslut. Något formellt och överklagbart beslut fettades emel-
lertid inte vid detta tillfälle. Med hänsyn till vad som i remissvaren
och under förhöret med Per Eklund upplysts bl.a. om vid vilken
tidpunkt på dagen som Niklas Krantz begäran gjordes kan enligt min
mening Per Eklund inte kritiseras för att han inte fattade det begärda
beslutet redan samma dag som framställning därom gjordes.
Vid Konsumentverkets presskonferens den 22 december 1993 läm-
nades de av Niklas Krantz dagen innan begärda handlingarna ut till de
närvarande journalister som ville ta del av dem. Från och med denna
tidpunkt var handlingarna otvivelaktigt och ostridigt allmänna och
offentliga hos Konsumentverket. En prövning av en begäran att få del
av dessa handlingar kunde, om den skedde efter denna tidpunkt, inte
leda till annat resultat än att handlingarna lämnades ut till sökanden.
Det förhållandet att framställningen gjorts vid en tidpunkt då hand-
lingarna enligt verkets bedömning ännu inte var allmänna saknar
härvid betydelse. Inte heller det förhållandet att den sökande, innan
handlingarna blivit allmänna, fått ett muntligt besked om att handling-
arna då inte kunde lämnas ut kan, som framgår av vad som ovan
anförts under avsnittet Rättslig reglering, utgöra grund för att, sedan
handlingarna väl blivit allmänna, avslå framställningen. Per Eklund
förfor därför felaktigt när han efter presskonferensen beslutade att
avslå Niklas Krantz begäran att få del av handlingarna.
Jag avslutar ärendet med den kritik som ligger i det ovan sagda.
1995/96:JO1
(Dnr 617-1994)
I ett beslut den 24 november 1994 anförde JO Wahlström i huvudsak
följande.
I en anmälan till JO anförde två journalister på tidningen Smålands-
posten följande. Den 9 februari 1994 arbetade de med att kartlägga och
granska ett av Uppvidinge kommuns kommunala bolag och en anlitad
konsult. En av dem ringde kommunens ekonomiavdelning och bad att
få ta del av handlingar som rörde bolagets ekonomi m.m. På ekonomi-
avdelningen fick en av dem ta del av hela pärmen med fakturor och
ekonomisk redovisning för bolaget. Reportern blev lämnad ensam och
satt en bra stund och läste igenom handlingarna. Hon skrev också av
de uppgifter hon behövde och gick tillbaka till redaktionen. Efter en
stund fann de att det vore bra att ha kopior på de handlingar som det
tagits uppgifter ur. De återvände tillsammans till kommunhuset och
talade helt öppet om att de skulle ta några kopior på de handlingar de
tidigare tagit del av. En stund senare ringde kommunens kanslichef
Sigvard Svensson och krävde att de skulle tala om vem som givit dem
tillåtelse att ta kopior. De förstod av samtalet att det kunde bli
problem för personer på ekonomiavdelningen. Efter en stund "storma-
de Sigvard Svensson in på redaktionen" och krävde återigen att de
skulle tala om vem som givit dem tillåtelse att ta kopior. Han sade att
det fanns företag som kunde bli skadade av de uppgifter de hade och
att han själv, som VD för det kommunala bolaget, kunde råka illa ut.
Han skulle ha sekretessbelagt alla fakturor och uppgifter om företag
som konsulten hade kontaktat. Sigvard Svensson frågade även vilka
kopior de hade och krävde att få tillbaka dem, något som de vägrade.
Anmälarna begärde att JO skulle granska om det är tillåtet att som
Sigvard Svensson gjort forska efter källan och begära att journalisterna
skall röja den, även om det som i detta fall rör sig om en öppet
redovisad pärm med fakturor. Det var inte ens fråga om någon
anonym källa. Syftet var, som anmälarna såg det, att ge personerna på
kommunens ekonomiavdelning en reprimand för att ha visat öppenhet
mot pressen.
JO infordrade yttrande från kommunstyrelsen i Uppvidinge kommun.
Inför yttrandet hade Sigvard Svensson anfört bl.a. följande.
Uppvidinge Utvecklings AB är ett av Uppvidinge kommun helägt
bolag med uppgift att utveckla näringslivet i kommunen.
VD i Utvecklingsbolaget är undertecknad kanslichef Sigvard Svensson.
Bolagets bokföring samt administrativa uppgifter i övrigt ombesörjs på
1995/96: JO 1
510
uppdrag och mot ersättning av Uppvidinge kommun genom dess
kommunledningskontor. Bokföring och ekonomisk redovisning (högst
ett 100-tal verifikationer per år) samt utskrifts- och sekreterararbete
o dyl hanteras inom kommunledningskontoret av en sekreterare vid
kommunkansliet samt en handläggare vid ekonomikontoret.
På uppdrag av kommunfullmäktige i Uppvidinge kommun driver
Uppvidinge Utvecklings AB ett sysselsättningsprojekt benämnt "Job-
ben åter — Nya jobb i Uppvidinge".
1995/96: JO 1
Den 10 februari vid 11-tiden på fm blev jag, efter ett avslutat samman-
träde, informerad av min sekreterare, att tidningen Smålandsposten
önskade få del av de beslut som fattats i kommunen avseende projektet
"Jobben åter — Nya jobb i Uppvidinge kommun". Därutöver önskade
tidningen erhålla en kopia av den överenskommelse som träffats med
ovannämnda konsult samt en uppgift på hur mycket som utbetalats till
konsulten. Jag ombad då min sekreterare att kopiera av de handlingar
som begärts. — — — När jag sedan vid 14.30-tiden samma dag
kontaktade handläggaren vid ekonomikontoret meddelade denne att
han haft besök av Smålandspostens reporter. Han uppgav att han inte
haft tid att gå igenom handlingarna med reportern. Han utgick ifrån
att handlingarna var offentliga, som han uttryckte det, och överlämna-
de dessa till reportern för egna studier. Reportern kunde sedan i
handläggarens rum ta del av handlingarna och kopierade sedan det
som önskades på en nära stående kopieringsmaskin.
Efter [ett telefonsamtal med den ena reportern| besökte jag något
senare tidningens redaktion i Äseda och gjorde en förfrågan om jag
kunde återS de kopierade bilagorna eftersom tidningen inte skulle
utnyttja dessa. Eftersom jag är medveten om att jag inte har någon
laglig rätt att kräva tillbaka handlingarna kunde jag endast göra en
allmän begäran därom. Min avsikt var att minska den skada som ett
felaktigt utlämnande skulle kunna leda till enligt min bedömning.
Eftersom jag inte erhöll kopiorna av bilagorna åter kunde jag bara
konstatera att det inget var att göra åt saken och lämnade redaktionen.
Kommunstyrelsen har därefter som sitt yttrande antagit följande skri-
velse, vilken upprättats av dess ordförande.
Den aktuella dagen var Sigvard Svensson upptagen av möte och fick
inte, som han planerat, möjlighet att ta ställning till utlämnande av
handlingarna.
Då handlingarna utlämnats, trots att de med all sannolikhet till vissa
delar skulle omfattats av sekretess, sökte Sigvard Svensson på styrelsens
uppdrag minimera skadan genom att fråga Smålandsposten om de
kunde återlämna kopiorna, detta eftersom journalisterna sagt att de
inte skulle använda dem.
511
Kommunen kommer att vidta åtgärder för att ge personalen bättre
kunskap och beredskap i liknande frågor i framtiden.
Anmälarna kommenterade remissvaret.
Jag vill inledningsvis slå fast att de handlingar som ärendet angår, även
om de rörde ett bolag, förvarades hos kommunkansliet, och att åtmin-
stone huvuddelen av dem uppenbarligen inkommit till kansliet ut-
ifrån. Eftersom någon undantagsregel beträffande handlingarnas karak-
tär inte synes tillämplig, har de utgjort allmänna handlingar hos
kommunen. 1 ärendet Sr vidare Sigvard Svensson anses ha agerat i
egenskap av tjänsteman hos kommunen.
De handlingar som |anmälarna| kopierat har ostridigt lämnats ut till
dem av en handläggare vid kommunens ekonomikontor. Utredningen
visar enligt min mening att de lämnats tillstånd att kopiera de hand-
lingar de önskade och behålla kopiorna. De Sr därvid anses ha Stt
kopiorna i enlighet med föreskrifterna i 2 kap. 13 § tryckfrihetsförord-
ningen: "Den som önskar taga del av allmän handling har även rätt att
mot fastställd avgift S avskrift eller kopia av handlingen till den del
den Er lämnas ut." Det kan för fullständighetens skull tilläggas att
oavsett hur det dessförinnan må ha förhållit sig med handlingarna, har
de i vart fall genom att en av reportrarna fick del av pärmen blivit
allmänna handlingar.
Sedan Sigvard Svensson Stt veta att [anmälarna| Stt kopior av vissa
handlingar har han reagerat mot att han inte erhållit tillSile att göra
en sådan sekretessprövning innan utlämnandet som han ansåg bort
ske. Jag vill här understryka att min granskning inte avser kommu-
nens interna ordning för utlämnande av allmänna handlingar, och inte
heller hur denna ordning har tillämpats i detta fall. Inte heller finner
jag anledning att inom ramen för detta ärende ta ställning till frågan
om de ifrågavarande handlingarna egentligen omfattades av sekretess
eller inte. Jag gör därför ingen bedömning av själva händelseförloppet
då |anmälarna| fick ut handlingarna, utan konstaterar bara att så skett.
Sigvard Svensson har, i ett försök att begränsa den skada som han
ansåg att den enligt hans mening brutna sekretessen kunde medföra,
försökt att E tillbaka de utlämnade handlingarna. Det måste först
konstateras att en myndighet inte med stöd av lag kan kräva att en
enskild, som utan förbehåll erhållit kopia av en allmän handling, skall
återlämna denna. Inte heller kan myndigheten så att säga i efterskott
utfirda något förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna
uppgiften vidare eller utnyttja den. Om sådant förbehåll bedöms
nödvändigt för att en uppgift skall kunna lämnas ut skall nämligen
enligt lag myndigheten besluta därom när uppgiften lämnas till honom
(14 kap. 9 § sekretesslagen, 1980:100).
Även om myndigheten inte med stöd av lag kan kräva tillbaka en
utlämnad handling finns det å andra sidan inte något i författning
stadgat hinder mot att myndigheten ber att E tillbaka en av misstag
utlämnad sekretesskyddad handling eller vädjar till den enskilde att
1995/96JO1
512
begränsa spridningen av handlingens innehåll. En bedömning av det
lämpliga i en sådan åtgärd måste ske från fall till fall. Härvid far vägas
in sådana omständigheter som uppgifternas och sekretessens karaktär,
förhållandet mellan myndigheten och den enskilde och sättet för
framställande av myndighetens begäran. Det är emellertid i detta
sammanhang nödvändigt att hålla i minnet att en sekretessprövning
alltid i sin helhet skall göras i samband med att en viss handling begärs
utlämnad. Ett synsätt som innebär att en myndighet anser sig ha
möjlighet att i efterhand kunna läka skador som kan befaras uppstå
som en följd av en mindre noggrant genomförd sekretessprövning kan
därför inte accepteras. Jag vill därför som min bestämda uppfattning
framhålla att sådana åtgärder från en myndighets sida som nu berörts
inte bör företas utan synnerligen starka skäl och att det måste höra till
de absoluta undantagen att så överhuvudtaget sker.
Utredningen i ärendet ger inte underlag för någon säker uppfattning
om hur Sigvard Svensson framförde sin begäran. Uppgifterna går
framförallt isär i frågan om han framställde saken som ett krav eller
endast bad om handlingarna. Oavsett hur det har förhållit sig härmed
vill jag som min mening framföra att det varit mindre lämpligt av
Sigvard Svensson att försöka fa tillbaka handlingarna.
Aven i frågan om Sigvard Svensson begärde att få veta vem som
lämnade tillstånd till kopiering av handlingarna är de lämnade uppgif-
terna oförenliga. Jag finner emellertid inte tillräckliga skäl att närmare
söka utreda saken. En orsak härtill är att den grundlagsskyddade s.k.
meddelarfriheten inte medför en rätt att lämna ut en allmän handling
som inte är tillgänglig för envar, och att det i bl.a. tryckfrihetsförord-
ningen stadgade efterforskningsförbudet därför inte skyddar den som
oriktigt lämnat ut en sekretesskyddad handling.
Då vad som i övrigt anförts inte föranleder någon åtgärd avslutar jag
ärendet här.
1995/96:JO1
33 Riksdagen 1995/96. 2 samt. JOI
utfärdad den 13 november 1986, ändrad senast den 20 april 1995
(1995:404).
Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande.
1 § Riksdagens ombudsmän är enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen
fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Härutöver
kan finnas en eller flera ställföreträdande ombudsmän.
Chefcjustitieombudsmannen och justitieombudsmännen har i den
omfattning som anges i 2 § tillsyn över att de som utövar offentlig
verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt full-
gör sina åligganden.
2 § Under ombudsmännens tillsyn står
1. statliga och kommunala myndigheter,
2. tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter,
3. annan som innehar tjänst eller uppdrag, varmed följer myndig-
hetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet,
4. tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för
verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom
verken utövar ett bestämmande inflytande.
I fråga om befattningshavare vid försvarsmakten omfattar tillsynen
dock endast befäl av lägst fänriks grad och dem som innehar motsva-
rande tjänsteställning.
Ombudsmännens tillsyn omfattar ej
1. riksdagens ledamöter,
2. riksdagens förvaltningsstyrelse, riksdagens valprövningsnämnd,
riksdagens besvärsnämnd eller kammarsekreteraren,
3. riksbanksfullmäktige, riksbankschefen och vice riksbankschefer,
utom såvitt avser deltagande i utövning av Riksbankens beslutanderätt
enligt lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,
4. regeringen eller statsråd,
5. justitiekanslern samt
6. ledamöter av beslutande kommunala församlingar.
Ombudsmännen står ej under tillsyn av varandra. Med befattnings-
havare förstås i denna lag, om inte annat framgår av sammanhanget,
person som står under ombudsmännens tillsyn.
3 § Ombudsmännen skall särskilt tillse att domstolar och förvaltnings-
myndigheter i sin verksamhet iakttager regeringsformens bud om
saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och
rättigheter ej träds för när i den offentliga verksamheten.
Vid tillsyn över kommunala myndigheter skall ombudsman beakta
de former i vilka den kommunala självstyrelsen utövas.
4 § Ombudsmännen skall verka för att brister i lagstiftningen avhjälps.
Uppkommer under tillsynsverksamheten anledning att väcka fråga om
författningsändring eller annan åtgärd från statens sida, far ombuds-
man göra framställning i ämnet till riksdagen eller regeringen.
Justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen
innan han gör framställning enligt första stycket.
5 § Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från
allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som
ombudsmännen finner påkallade.
1995/96: JO 1
Bilaga 1
514
Justitieombudsman skall samråda med chefsjustitieombudsmannen
om inspektioner och andra undersökningar, som han avser att genom-
föra.
6 § Ombudsman avgör ärende genom beslut, vari han far uttala sig om
huruvida åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag
eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. Ombuds-
man far även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och
ändamålsenlig rättstillämpning.
Ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningsha-
vare som genom att åsidosätta vad som åligger honom i tjänsten eller
uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott. Ger
utredningen i ärende ombudsman anledning anta att sådan brottslig
gärning begåtts, tillämpas vad som föreskrivs i lag om förundersök-
ning, åtal och åtalsunderlåtelse samt om allmän åklagares befogenheter
i övrigt i fråga om brott under allmänt åtal. I mål som har väckts vid
tingsrätt bör talan fullföljas till högsta domstolen endast om synnerliga
skäl föranleder det.
Om befattningshavare genom att åsidosätta vad som åligger honom i
tjänsten eller uppdraget gjort sig skyldig till fel, som kan beivras
genom disciplinärt förfarande, far ombudsman göra anmälan till den
som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Om den som är
legitimerad eller annars behörig att utöva yrke inom hälso- och
sjukvården, tandvården eller detaljhandeln med läkemedel eller yrke
som veterinär har varit grovt oskicklig vid utövningen av sitt yrke eller
på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva detta, far ombuds-
man göra anmälan till den som har befogenhet att besluta om återkal-
lelse av legitimationen eller behörigheten. Motsvarande anmälan far
göras i fråga om begränsning av sådan legitimerad yrkesutövares behö-
righet, om denne har missbrukat sin behörighet på något annat sätt.
Anser ombudsman det vara påkallat att befattningshavare avskedas
eller avstängs från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov
eller upprepad tjänsteförseelse, far han göra anmälan härom till den
som har befogenhet att besluta om sådan åtgärd.
När ombudsman har gjort anmälan i ett sådant ärende som avses i
tredje eller fjärde stycket skall han i ärendet få tillfälle att komplettera
egen utredning och att yttra sig över utredning som har tillförts
ärendet av någon annan samt att närvara, om muntligt förhör hålls.
Vad som nu sagts gäller dock inte ärenden om avstängning.
7 § Har myndighet meddelat beslut mot befattningshavare i ärende om
tillämpningen av särskilda bestämmelser för tjänstemän i lag eller
annan författning om disciplinansvar eller om avskedande eller av-
stängning från tjänsten på grund av brottslig gärning eller tjänsteförse-
else, far ombudsman föra talan vid domstol om ändring i beslutet.
Detsamma gäller i fråga om myndighets beslut i ärende om disciplin-
ansvar mot den som tillhör hälso- och sjukvårdspersonalen eller är
veterinär, krigsman eller discipiinansvarig enligt lagen (1994:1811) om
disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. samt i fråga om myndighets
beslut i ärende om sådan behörighetsfråga som avses i 6 § tredje
stycket. Närmare bestämmelser om sådan talan meddelas i lag eller
annan författning.
Har befattningshavare enligt vad därom är föreskrivet sökt ändring
vid domstol i beslut som avses i första stycket och har beslutet
tillkommit efter anmälan av ombudsman, företräder ombudsmannen
det allmänna som befattningshavarens motpart i tvisten. Detsamma
gäller, om ombudsmannen har sökt ändring i beslutet.
Vad i lag eller annan författning är föreskrivet om arbetsgivare skall
i fråga om tvister som avses i denna paragraf äga motsvarande tillämp-
1995/96:JO1
Bilaga 1
515
ning på ombudsman. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § och 5 kap. 1 §
första stycket lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister skall dock
ej tillämpas i fråga om tvist i vilken ombudsman för talan.
8 § Ombudsman bör ej ingripa mot lägre befattningshavare utan
självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl för ett
ingripande.
9 § Om ombudsmans befogenhet att väcka åtal mot ledamot av högsta
domstolen eller regeringsrätten samt talan om skiljande eller avstäng-
ning av sådan ledamot från tjänsten eller skyldighet för ledamot att
undergå läkarundersökning föreskrivs i regeringsformen.
10 § Ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som konstitu-
tionsutskottet enligt 12 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot
statsråd samt åtal som riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har
beslutat mot befattningshavare hos riksdagen eller dess organ, dock ej
åtal mot ombudsman.
Ombudsman är även skyldig att biträda utskott med förundersök-
ningen mot befattningshavare som nämns i första stycket.
11 § Ombudsmännen skall årligen senast den 15 november tillställa
riksdagen en tryckt ämbetsberättelse avseende tiden den 1 juli närmast
föregående år—den 30 juni innevarande år. Berättelsen skall innehålla
redogörelse för de åtgärder som vidtagits med stöd av 4 § första stycket
och 6 § andra—fjärde styckena och 7 § samt för andra viktigare beslut
som ombudsmännen har meddelat. Berättelsen skall även uppta en
översikt över verksamheten i övrigt.
12 § Enligt 8 kap. 10 § riksdagsordningen är chefsjustitieombudsman-
nen administrativ chef och bestämmer inriktningen i stort av verksam-
heten. Han skall i arbetsordning meddela bestämmelser om organisa-
tionen av verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombuds-
männen.
13 § För verksamheten skall finnas en expedition (ombudsmannaexpe-
ditionen). Vid denna är anställda en kanslichef samt byråchefer och
övriga tjänstemän enligt personalförteckning. 1 mån av behov och
tillgång på medel får chefcjustitieombudsmannen anlita annan perso-
nal samt experter och sakkunniga. Chefsjustitieombudsmannen be-
stämmer om personalens tjänstgöring.
Kanslichefen skali under chefcjustitieombudsmannen leda arbetet
inom ombudsmannaexpeditionen och i övrigt lämna ombudsmännen
erforderligt biträde.
14 § För arbetet inom ombudsmannaexpeditionen meddelar chefcjusti-
tieombudsmannen de råd och anvisningar som behövs utöver denna
instruktion och vad som föreskrivs i arbetsordningen.
Chefcjustitieombudsmannen skall samråda med konstitutionsutskot-
tet i organisationsfrågor av större vikt.
Innan justitieombudsman påkallar samråd med konstitutionsutskot-
tet skall han ha samrått med chefcjustitieombudsmannen.
15 § Chefcjustitieombudsmannen får oberoende av vad som följer av
arbetsordning genom särskilt beslut föreskriva att visst ärende eller
grupp av ärenden skall hänskjutas till honom eller någon av de andra
ombudsmännen.
Chefcjustitieombudsmannen får vidare i arbetsordning eller genom
särskilt beslut bemyndiga
1995/96:JO1
Bilaga 1
516
tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidtaga åtgärd för
ärendes beredande,
tjänsteman att verkställa inspektion, dock utan rätt att därvid fram-
ställa anmärkning eller göra annat uttalande på ombudsmans vägnar,
samt
kanslichef att besluta i administrativa frågor, dock ej om anställande
av byråchef.
Chefcjustitieombudsmannen beslutar om ställföreträdande ombuds-
mans tjänstgöring som ombudsman. Ställföreträdande ombudsman får
tas i anspråk för tjänstgöring om någon ombudsman på grund av en
längre tids sjukdom blir förhindrad att utöva sin tjänst eller det av
annat särskilt skäl föreligger behov av ställföreträdande ombudsmans
tjänstgöring.
16 § När chefcjustitieombudsmannen har semester eller är hindrad att
utöva sin tjänst skall den av de andra ombudsmännen som varit
ombudsman längst tid tjänstgöra i hans ställe. Om två eller flera varit
ombudsmän lika länge, har den äldste av dem företräde.
1995/96:JO1
Bilaga 1
17 § Klagomål bör anföras skriftligen. I klagoskriften bör anges den
myndighet som klagomålet vänder sig mot, den åtgärd som klagomålet
avser, tidpunkten för åtgärden samt klagandens namn och adress.
Innehar klaganden handling, som är av betydelse för ärendets utredan-
de och bedömande, bör den bifogas.
Den som är berövad sin frihet far sända skrift till ombudsmännen
utan hinder av de inskränkningar i rätten att sända brev och andra
handlingar som gäller för honom.
På klagandens begäran skall på expeditionen utfärdas bevis att hans
klagoskrift inkommit dit.
18 § Är fråga, som väckts genom klagomål, av sådan beskaffenhet att
den lämpligen kan utredas och prövas av annan myndighet än om-
budsmännen och har myndigheten ej tidigare prövat saken, får om-
budsman överlämna klagomålet till denna myndighet för handlägg-
ning. Klagomål får dock överlämnas till justitiekanslern endast efter
överenskommelse med denne.
Avser klagomål befattningshavare som är advokat och är den fråga
som väckts genom klagomålet sådan, att den enligt 8 kap. 7 § fjärde
stycket rättegångsbalken kan prövas av organ inom advokatsamfundet,
får ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning.
19 § Ombudsman bör skyndsamt lämna klaganden besked om huruvi-
da klagomålet avvisas, avskrivs från handläggning, överlämnas till
annan enligt 18 § eller upptas till utredning.
20 § Ombudsman bör ej till utredning uppta förhållanden, som ligger
mer än två år tillbaka i tiden, om ej särskilda skäl föreligger.
21 § Ombudsman skall verkställa de utredningsåtgärder som fordras
för prövning av klagomål och andra ärenden.
När ombudsman enligt regeringsformens föreskrifter begär upplys-
ningar och yttranden i andra ärenden än dem där han har beslutat att
inleda förundersökning, får han förelägga vite om högst 1 000 kronor.
Ombudsman Sr utdöma försuttet vite.
Kan det misstänkas att befattningshavare som omfettas av bestäm-
melserna om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställ-
517
ning har gjort sig skyldig till tjänsteförseelse, för vilken disciplinpåföljd
bör åläggas, och kan det befaras att en skriftlig underrättelse enligt
17 § nämnda lag inte kan tillställas honom inom två år efter förseel-
sen, far ombudsman utfärda motsvarande underrättelse. Vad som nu
har sagts gäller även för den som omfattas av bestämmelser om
disciplinansvar och om motsvarande underrättelse i någon annan
författning.
När ombudsman är närvarande vid domstols eller myndighets över-
läggningar har han ej rätt att yttra sin mening.
22 § Ombudsman far uppdra åt annan att leda förundersökning som
han har beslutat och att väcka och utföra åtal som han har beslutat,
om inte åtgärden avser ledamot av högsta domstolen eller regeringsrät-
ten.
Beslut att överklaga dom eller beslut till högre rätt far inte fattas av
annan än ombudsman.
I fall som avses i 7 § får ombudsman förordna tjänsteman vid
ombudsmannaexpeditionen att föra talan på ombudsmannens vägnar.
1 ärende som avses i 6 § tredje eller fjärde stycket far ombudsman
bemyndiga tjänsteman vid ombudsmannaexpeditionen att vidta behöv-
liga handläggningsåtgärder.
23 § Ärende avgörs efter föredragning, som ankommer på tjänsteman
vid ombudsmannaexpeditionen eller särskilt utsedd föredragande. Be-
slut att avvisa ärende eller avskriva ärende från handläggning kan dock
fattas utan föredragning. Ombudsman kan också avgöra annat ärende
utan föredragning, om särskilda skäl föranleder det.
En handling som har getts in till Riksdagens ombudsmän i ett
ärende, får inte återlämnas förrän ärendet avgjorts. Om originalhand-
lingen i ett sådant fall inte finns hos någon myndighet, Sr återlämnan-
det förenas med villkor om att bestyrkt kopia av handlingen ges in.
24 § Diarier skall föras över samtliga ärenden och däri vidtagna
åtgärder.
I fråga om varje beslut skall vid ombudsmannaexpeditionen finnas
handling, som utvisar vem som har Sttat beslutet och vem som har
varit föredragande samt beslutets dag och innehåll. Registratur skall
hållas över särskilt uppsatta beslut.
Protokoll förs vid inspektioner och när protokoll fordras av annan
orsak.
1995/96:JO1
Bilaga 1
25 § Samtidigt som ämbetsberättelsen lämnas till riksdagen skall dia-
rier, protokoll och registratur för den tid berättelsen avser lämnas till
konstitutionsutskottet.
26 § Ombudsmannaexpeditionen skall hållas öppen för allmänheten
under tid som chefcjustitieombudsmannen bestämmer.
27 § Expedition skall utfördas utan avgift om ej särskild anledning
föranleder till annat. Skall avgift utgå skall den bestämmas med
ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet.
Avgiftsbeslut far ej överklagas.
28 § Chefcjustitieombudsmannen tillsätter tjänster vid ombudsmanna-
expeditionen och antar personal i övrigt, i den mån han inte enligt
15 § överlåter dessa uppgifter på kanslichefen.
29 § Om överklagande av beslut som gäller tjänstetillsättning eller
eljest rör tjänsteman vid expeditionen, föreskrivs i lagen (1989:186) om
överklagande av administrativa beslut av riksdagens förvaltningskontor
och myndigheter.
1995/96: JO 1
Bilaga 1
Fastställd den 19 mars 1993 att gälla tills vidare; med ändring den 6
mars 1995.
1995/96:JO1
Bilaga 2
Justitieombudsmännens tillsyn är uppdelad i fyra ansvarsområden. Vad
varje ansvarsområde omfattar framgår av bilaga till denna arbetsord-
ning.
Ombudsmännen har följande ansvarsområden:
ChefsJO Claes Eklundh
JO Jan Pennlöv
JO Gunnel Norell Söderblom
JO Stina Wahlström
Ansvarsområde 1
Ansvarsområde 2
Ansvarsområde 3
Ansvarsområde 4
Ombudsmännen tar inom sina respektive ansvarsområden de initiativ
som de finner påkallade. Justitieombudsmännen skall samråda med
chefsjustitieombudsmannen i fråga om inspektioner och andra under-
sökningar som de avser att genomföra. Ombudsmännen samråder även
i övrigt i den utsträckning som befinnes erforderlig.
2 §
Ett ärende som berör mer än ett ansvarsområde handläggs av den
ombudsman till vars ansvarsområde ärendet huvudsakligen hör. I
tveksamma fall bestämmer chefsjustitieombudsmannen vem som skall
handlägga ärendet. Har ärenden som tillhör olika ansvarsområden
nära samband med varandra, bestämmer chefcjustitieombudsmannen
vem som skall handlägga ärendena. Om en justitieombudsman på
grund av jäv eller av annan anledning inte kan handlägga ett ärende
som hör till hans eller hennes ansvarsområde, bestämmer chefcjustitie-
ombudsmannen vem som skall överta ärendet.
Om befogenhet för chefcjustitieombudsmannen att bestämma att ett
visst ärende eller en viss grupp av ärenden skall hänskjutas till honom
eller någon annan justitieombudsman oberoende av fastställda ansvars-
områden föreskrivs i 15 § första stycket lagen (1986:765) med instruk-
tion för Riksdagens ombudsmän (instruktionen).
3 §
När chefcjustitieombudsmannen är förhindrad att utöva sin tjänst på
grund av sjukdom, semester eller någon annan omständighet inträder i
hans ställe den justitieombudsman som anges i 16 § första stycket
instruktionen. Vid ledighet för en ombudsman förestås dennes ansvars-
område av chefcjustitieombudsmannen eller den ombudsman som
chefcjustitieombudsmannen utser.
4 §
Ombudsmännen biträds av en kanslichef, byråchefer och föredragande
för beredning av klago- och initiativärenden. För byråcheferna faststäl-
ler chefcjustitieombudsmannen sakområden.
Hos varje ombudsman finns inrättat ett ärendekansli.
Chefcjustitieombudsmannen biträds också av en administrativ enhet
samt annan personal för särskilda uppgifter i den omfattning han
bestämmer. I den administrativa enheten ingår en enhetschef, personal
för biträde med ekonomi- och personaladministrativa ärenden och för
biträde med registrering samt expeditionsassistenter och lokalvårdare.
Inom ombudsmannaexpeditionen finns även ett bibliotek.
Arbetsuppgifterna för personalen inom ärendekanslierna och admi-
nistrativa enheten samt för biblioteksansvarig tjänsteman framgår av
särskilda beskrivningar.
5 §
Kanslichefen utför särskilda utredningar efter beslut av chefcjustitieom-
budsmannen, bereder ärenden som tilldelas honom och biträder om-
budsmännen i övrigt enligt chefcjustitieombudsmannens bestämmande.
Den administrativa enheten är underställd kanslichefen. Denne är
vidare data-, arkiv- och utbildningsansvarig samt ansvarig för expedi-
tionens lokaler och inventarier.
Kanslichefen får i de ärenden som handläggs av honom besluta om
remisser och annat utredningsförfarande. Han far också på uppdrag av
en ombudsman verkställa inspektion, dock utan rätt att vid denna
framställa anmärkningar eller göra sådana uttalanden som åsyftas i 6 §
första stycket instruktionen.
Kanslichefen får vidare
besluta i samtliga personalfrågor (anställningar, entlediganden etc.)
beträffande ombudsmannaexpeditionens personal, dock inte om
1. skiljande från anställning på grund av personliga förhållanden om
det inte är fråga om provanställning
2. disciplinansvar
3. åtalsanmälan
4. avstängning eller läkarundersökning
5. anställning och entledigande av byråchefer
företräda Riksdagens ombudsmän i förhandlingar med personalorga-
nisationerna med tillämpning av samtliga gällande avtal och andra
bestämmelser för riksdagen och dess verk
besluta om semester och tjänstledighet för personalen vid ombuds-
mannaexpeditionen, dock ej för sig själv; ansökningar om tjänstledig-
het för längre tid än en månad skall dock överlämnas till chefcjustitie-
ombudsmannen för beslut
förordna vikarie för personal som beviljats semester eller tjänstledig-
het
attestera fakturor och utbetalningsorder, bokföringsorder m.m. i det
statliga redovisningssystemet
inventera förråd av L-blanketter och kontantkassa
1995/96:JO1
Bilaga 2
521
underteckna tjänstgöringsuppgifter, anställningsbevis och tjänstekort
besluta om utanordningar till extra föredragande och andra upp-
dragstagare
kvittera ut rekommenderad post till ombudsmannaexpeditionen
ombesörja månads- och årsstatistik.
6 §
Byråcheferna skali var och en inom sitt sakområde i samråd med
berörda ombudsmän fördela ärendena på föredragande. De lär vidare
besluta om remisser och annat utredningsförfarande, handlägga frågor
rörande efterskrifter i avgjorda ärenden samt på uppdrag av vederbö-
rande ombudsman verkställa inspektion, dock utan rätt att vid denna
framställa anmärkningar eller göra sådana uttalanden som åsyftas i 6 §
första stycket instruktionen.
Byråcheferna skall — förutom att bereda egna ärenden — se till att
ärendena blir handlagda på ett tillfredsställande sätt och med den
skyndsamhet som krävs. De har också ansvar för redigeringen av
referat och notiser som skall publiceras i JO:s ämbetsberättelse.
Om ett ärende är av större vikt bör det handläggas av en byråchef.
7 §
Föredragandena får i de ärenden de tilldelats inhämta underhandsupp-
lysningar, infordra de handlingar som kan finnas rörande saken samt
överlämna handlingar till klaganden för yttrande. De får även, efter
särskilt bemyndigande av vederbörande ombudsman, handlägga frågor
rörande efterskrifter i avgjorda ärenden.
Vid tilldelningen av ärenden skall hänsyn tas till de olika föredra-
gandenas särskilda kunskaper och erfarenheter. En jämn arbetsfördel-
ning mellan föredragandena skall eftersträvas.
Varje föredragande skall om möjligt ges tillfålle att handlägga för
honom eller henne nya ärendetyper.
8 §
En ombudsmans slutliga beslut skrivs ut i ett exemplar, som skall
undertecknas av ombudsmannen och ingå i registraturet.
Utgående expeditioner framställs genom fotokopiering. En expedi-
tion skall alltid sändas till klaganden och, i förekommande fail, till
myndigheter och tjänstemän som yttrat sig i ärendet eller som beslutet
särskilt rör. En fotokopia av beslutet fogas till akten i ärendet.
Utgående expeditioner av beslut som inte avser ärendets avslutande
undertecknas av den som fattat beslutet eller av annan på uppdrag av
den beslutande.
9 §
Chefen för administrativa enheten skall fördela administrativa ärenden
och övriga uppgifter på personalen inom enheten.
Chefen för administrativa enheten skall — förutom att bereda och
för chefcjustitieombudsmannen eller kanslichefen föredraga egna admi-
nistrativa ärenden — se till att de administrativa ärendena blir hand-
1995/96:JO1
Bilaga 2
522
lagda och uppgifterna utförda på ett tillfredsställande sätt och med den
skyndsamhet som krävs. Chefen upprättar i samråd med kanslichefen
och för föredragning för chefcjustitieombudsmannen förslag till JO:s
anslagsframställning och JO:s årsbokslut. Andra viktigare administrati-
va ärenden skall beredas och handläggas av enhetschefen i samråd med
kanslichefen.
10 §
För bibliotekets ledning finns en biblioteksnämnd, i vilken ingår en
ombudsman, kanslichefen och biblioteksansvarig tjänsteman. Den om-
budsman som skall ingå i nämnden utses av chefcjustitieombudsman-
nen.
Biblioteksnämnden beslutar i frågor om förvärv till biblioteket inom
ramen för i JO:s internbudget anvisade medel samt har i övrigt
överinseende över bibliotekets verksamhet.
11 §
Personalen på registratorsexpeditionen biträder — utöver arbetsuppgif-
ter enligt den särskilda arbetsbeskrivningen — med utlämnande av
handlingar till myndigheter, massmedier och allmänhet och lämnar
erforderliga upplysningar med ledning av uppgifter ur datoriserade
register och databaser, registratur, protokoll samt övriga inom expedi-
tionen tillgängliga handlingar.
12 §
Fråga om utlämnande av allmän handling avgörs på myndighetens
vägnar av den justitieombudsman, till vars ansvarsområde ärendet hör,
eller av chefcjustitieombudsmannen.
13 §
Säkerhets- och beredskapsfrågor handläggs under chefcjustitieombuds-
mannen av en befattningshavare inom ombudsmannaexpeditionen
med särskilt uppdrag att vara säkerhetsansvarig.
14 §
Ombudsmännen tar emot besök av allmänheten efter överenskommel-
se i varje särskilt fall.
15 §
Registratorsexpeditionen hålls öppen för allmänheten måndag—fredag
klockan 09.00—12.00 och klockan 13.00—15.00, om inte annat be-
stämts i särskilt fall.
1995/96: JO 1
Bilaga 2
Allmänna domstolar (dock ej fastighetsdomstolar, förmynderskapsären-
den, mål enligt lagen om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt
samt ärenden rörande vattendomstols tillämpning av vattenlagen),
Domstolsverket.
Allmänna åklagare.
Polisväsendet (dock ej utlänningsärenden).
Ärenden rörande JO:s kompetensområde, skrifter med oklara yrkan-
den.
Försvarsväsendet, vapenfri tjänst och övriga till Försvarsdepartementet
hörande ärenden.
Exekutionsväsendet.
Kriminalvården.
Inkomst- och förmögenhetsskatt, mervärdesskatt, skattekontroll,
uppbörd.
Punktskatter och prisregleringsavgifter, vägtrafikskatt, hundskatt,
arvs- och gåvoskatt, expeditionsavgifter, tullväsendet, Finansinspektion-
en, folkbokföring (inkl, namnärenden); övriga till Finansdepartemen-
tet hörande ärenden som ej tillhör annat ansvarsområde.
Allmän försäkring (sjuk-, pensions-, föräldra- och arbetsskadeförsäk-
ring, inkomstprövade förmåner, barnbidrag, bidragsförskott samt famil-
jebidrag och andra värnpliktsförmåner).
Utlänningsärenden.
Förmynderskapsärenden (överförmyndare och överförmyndarnämn-
der).
Tillämpningen av socialtjänstlagen, lagen med särskilda bestämmelser
om vård av unga (LVU) och lagen om vård av missbrukare i vissa fall
(LVM).
Hälso- och sjukvård, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, sär-
skolan, rättsmedicinska undersökningsväsendet, rättspsykiatriska un-
dersökningsväsendet, tandvården, läkemedel.
Övriga till Socialdepartementet hörande ärenden utom ärenden rö-
rande allmän försäkring samt miljö- och hälsoskydd.
Rättshjälp, Brottsoffermyndigheten, allmänna advokatbyråer, nådeären-
den, fastighetsdomstolar, arrendenämnder, hyresnämnder, mål enligt
lagen om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt samt ärenden
rörande vattendomstols tillämpning av vattenlagen; övriga till Justitie-
departementet hörande ärenden som ej tillhör annat ansvarsområde.
Arbetsmarknaden, arbetslöshetsförsäkring och övriga till Arbets-
marknadsdepartementet och Civildepartementet hörande ärenden,
dock ej utlänningsärenden.
1995/96:JO1
Bilaga 2
524
Plan- och byggnadsväsendet.
Icke specialreglerad kommunalförvaltning.
Kommunikationsväsendet (affärsverken, vägar, trafik, körkort) och
övriga till Kommunikationsdepartementet hörande ärenden.
Utbildningsväsendet och övriga till Utbildningsdepartementet höran-
de ärenden, dock ej särskolan.
Till Kulturdepartementet hörande ärenden.
Jord- och skogsbruk, jordförvärv, naturvård, miljö- och hälsoskydd,
djurskydd, jakt, fiske, rennäring, veterinärväsendet, livsmedelskontroll,
lantmäteri- och kartväsendet samt övriga till Jordbruksdepartementet
resp. Miljödepartementet hörande ärenden.
Konsumentskydd, marknadsföring, pris- och konkurrensförhållan-
den inom näringslivet, prisreglering, aktiebolag, handelsbolag, firma-
skydd, handelsregjster, patent, varumärken, mönster och övriga till
Näringsdepartementet hörande ärenden.
Länsstyrelser, räddningstjänst, ordningslagens tillämpning, lotterier,
serveringstillstånd, bilskrotning.
Bostadsväsendet (bostadsförsörjning, bostadsbidrag utanför socialför-
säkringssystemets ram).
Svenska kyrkan, statsbidrag till trossamfund.
Förvaltningsdomstolar (dock ej ärenden som på grund av sakinne-
hållet är hänförliga till annat ansvarsområde).
Utrikesförvaltningen och övriga till Utrikesdepartementet hörande
ärenden som ej tillhör ansvarsområde 2.
Riksdagsförvaltningen, riksdagens verk, allmänna val.
Övriga ärenden som inte är hänförliga till något av ansvarsområdena
1-3.
1995/96:JO1
Bilaga 2
Tjänstemannaärenden, ärenden angående tryckfrihet, yttrandefrihet,
offentlighet och sekretess samt remisser från riksdag och departement
fördelas på de ansvarsområden där de från saklig synpunkt hör hem-
ma.
Riksdagens ombudsmäns kansli
Kanslichefen Kjell Swanström
Byråchefen Anders Thunved (tji. fr.o.m. 1 januari 1995)
Byråchefen Sven Börjeson
Byråchefen Kristina Boutz
Byråchefen Jörgen Buhre
Byråchefen Krister Malmsten (t.o.m. 28 februari 1995; tji. fr.o.m 1
september 1994)
Byråchefen Christer Sjöstedt
Byråchefen Lars Clevesköld
Byråchefen Albert Johnson
Byråchefen Carina Hedbom Blomkvist (tf. byråchef t.o.m. 28 februari
1995)
Byråchefen Owe Hultin (föredragande t.o.m. 31 augusti 1994; tf.
byråchef t.o.m. 28 februari 1995)
Tf. byråchefen Carl-Gustaf Tryblom (föredragande t.o.m. 31 december
1994)
Avdelningsdirektören Arne Schöldström
Avdelningsdirektören Lars Kinnander
Avdelningsdirektören Rolf Andersson
Som föredragande med heltidstjänstgöring har vidare under 1994/95
tjänstgjort: hovrättsassessorn Catharina Hallenberg (t.o.m. 31 oktober
1994), hovrättsassessorn Birgitta Trägårdh, statsåklagaren Kay Engfeldt,
hovrättsassessorn Michaela Dräb (fr.o.m. 1 oktober 1994), hovrättsas-
sessorn Erik Sundström (fr.o.m. 1 oktober 1994), hovrättsassessorn
Louise Norén (t.o.m. 31 oktober 1994), hovrättsassessorn Allan Camitz
(t.o.m. 4 september 1994), hovrättsassessorn Bengt Billquist (t.o.m. 2
januari 1995), kammarrättsassessorn Annica Lindblom (tji. fr.o.m. 9
mars 1995), hovrättsassessorn Lars Lundgren (fr.o.m. 1 oktober 1994),
kammarrättsassessorn Marianne von der Esch (fr.o.m. 1 september
1994), hovrättsassessorn Anders Bergene (fr.o.m. 2 januari 1995), hov-
rättsassessorn Jakob Hedenmo (fr.o.m. 9 januari 1995), hovrättsasses-
sorn Lars Vestergren (fr.o.m. 15 mars 1995), hovrättsassessorn Ingela
Jönsson, kammarrättsassessorn Christer Gripert, hovrättsassessorn
Karin Jonsson, kammarrättsassessorn Lia von Sivers, kammarrättsasses-
sorn Nils-Ove Äng, kammarrättsassessorn Eva Fråniund Althin (tji.
fr.o.m. 21 januari 1995), kammarrättsassessorn Cecilia Landelius
(fr.o.m. 1 oktober 1994), kammarrättsassessorn Timo Manninen
(fr.o.m. 1 januari 1995), kammarrättsassessorn Mats Törnered, kam-
marrättsassessorn Charlotte Dahlman (tji. t.o.m. 31 mars 1995), hov-
rättsassessorn Henrik Runesson, byrådirektören, tillika kammarrättsfi-
skalen, Ylva Fryklund (t.o.m. 28 augusti 1994; tji. från sin byrådirek-
törstjänst) och kammarrättsassessorn Agneta Lundgren (fr.o.m. 15 au-
gusti 1994).
1995/96:JO1
Bilaga 3
Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1967—1975/76
finns fogat som bilaga 3 (s. 557) till ämbetsberättelsen 1975/76 och har
även tryckts separat. I ingressen till detta register har lämnats upplys-
ningar om register till tidigare ämbetsberättelser.
Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1976/77—
1988/89 finns fogat som bilaga 4 (s. 437) till ämbetsberättelsen 1988/89.
Ett alfabetiskt sakregister till JO:s ämbetsberättelser 1989/90—
1993/94 finns fogat som bilaga 4 (s. 534) till ämbetsberättelsen 1993/94.
1995/96JO1
Bilaga 4
Fråga om handling är allmän eller ej
-fråga om brev till en befattningshavare vid en myndighet varit att
anse som privatbrev 94/95:234
-fråga om brev till en befattningshavare vid en myndighet utgjort
allmän handling 94/95:240
-fråga om videofilm som personal tagit med egen utrustning och som
avsåg tre utvecklingsstördas verksamhet vid en landstingsinstitution
utgjorde allmän handling. Tillika fråga om det på grund av sekretess
förelegat hinder mot att ge kopior av filmerna till omsorgstagarna
94/95:511
-rensning och gallring av vissa slags handlingar samt diarieföring eller
annan dokumentering av sådana åtgärder hos en länsstyrelse
95/96:491
Fråga om utlämnande av allmän handling eller uppgifter därur
-expediering av allmänna handlingar med telefax 94/95:63
-fråga om skyldighet för sjukhus att på begäran av polismyndighet
lämna ut uppgifter rörande skada på barn 94/95:516
-fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpedition
(pastorsämbetets handlingar) 94/95:560
-fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpedition
(kyrkokommunala handlingar) 94/95:563
-fråga om Regeringsrättens handläggningstider i mål rörande utläm-
nande av allmän handling 94/95:566
-fråga om avgiftsdebitering vid utlämnande av allmän handling för
släktforskningsändamål 94/95:568
527
-kritik mot länsbostadsnämnd för dröjsmål med handläggningen av
en begäran att få ut allmänna handlingar, vilka det ankom på
nämnden att identifiera 94/95:571
-fråga om skyldighet för myndighet med flexibel arbetstid att efter
den fasta arbetstidens utgång tillhandahålla allmän handling
94/95:589
-kanslichef vid SPAR-nämnden har hänvisat till skattemyndighet i
stället för att lämna ut begärda uppgifter 94/95:595
-förvaringsbegreppet (försäkringskassa) 94/95:599
-kritik mot myndighet för dröjsmål med utlämnande av allmänna
handlingar. Myndighet får inte låta egna värderingar fördröja utläm-
nandet även om det sker i sökandens intresse 95/96:440
-chefckronofogdes dröjsmål med utlämnande av allmänna handlingar
95/96:467
-kronofogdemyndighets underlåtenhet att meddela beslut i ärende om
utlämnande av allmän handling 95/96:471
-skattemyndighet har inte lämnat ut utskrift av ADB-upptagning
95/96:473
-begäran om kvittens vid utlämnande av allmän handling 95/96:479
-begäran om utlämnande borde ha handlagts vid försäkringskassas
centralkontor, där handlingen förvarades 95/96:482
-frågor om dels skyldighet för myndigheter att på begäran av enskild
lämna ut allmän handling samt att lämna uppgift ur allmän hand-
ling, dels myndigheters skyldighet att ge service åt enskilda och
därmed sammanhängande krav på myndigheters tillgänglighet
95/96:495
Fråga om sekretess för allmän handling
-fråga om rätt för ledamot i socialnämnden att ta del av personakter
vid nämndens förvaltning 94/95:500
-sekretess enligt 7 kap. 4 § sekretesslagen gäller även för uppgift i
anmälan till JO som JO remitterat till socialnämnden för yttrande.
På grund av den mer begränsade sekretessen hos JO bör socialnämn-
den upplysa den som vill ta del av anmälan om möjligheten att
begära att utfå uppgiften hos JO 94/95:503
-kritik mot en socialförvaltning angående utlämnande av handlingar
94/95:504
-domstol har uppdragit åt en socialförvaltning att anordna s.k. samar-
betssamtal med anledning av en tvist rörande vårdnad om barn.
Fråga om i vilken utsträckning socialförvaltningen, på grund av
bestämmelsen i 7 kap. 4 § andra stycket sekretesslagen, ägde att till
domstolen lämna en redogörelse för vad som förekommit vid samta-
len 94/95:506
Övriga frågor
-användande av förbehåll enligt 14 kap. 9 eller 10 § sekretesslagen i
samband med bolagisering av affärsverk m.m. 94/95:574
1995/96:JO1
Bilaga 4
- kritik mot Arbetsdomstolens ordförande för att en bandupptagning
kommit att förstöras trots att ett domstolens beslut att inte lämna ut
kopia av upptagningen ännu inte hade vunnit laga kraft, m.m.
94/95:583
-till försäkringskassa inkommen handling förstörd 94/95:593
- hanteringen av allmänna handlingar. Fråga om bl.a. förvaringen av
originalhandlingar och beteckningen s i diariet beträffande vissa
ärenden 95/96:442
- Finansinspektionen har förstört handlingar under pågående pröv-
ning av fråga om utlämnande 95/96:476
-fråga om möjligheten för en myndighet att återkräva utlämnade
kopior av allmänna handlingar 95/96:510
- krav på konsekvens i fråga om diarieföring 95/96:485
-kritik mot Konsumentverket för att ett beslut att inte lämna ut en
handling fattats efter det att handlingen lämnats ut till sökanden
95/96:504
-beslut om anhållande i utevaro av misstänkt som på grund av
allvarlig skada vistas på sjukhus och om verkställighet av ett sådant
beslut 94/95:150
-kritik mot två åklagare som på bristfälliga grunder beslutat om
hämtning till förhör och anhållande av en person misstänkt för
sexuellt utnyttjande av underårig 94/95:344
-en åklagare beslutade att en misstänkt som hämtats till förhör på
annan ort och som vägrade yttra sig skulle transporteras till hemor-
ten för s.k. anhållningsförhör; åklagaren borde ha tagit ställning till
om den misstänkte skulle anhållas 95/96:107
-fråga om diarieföring och arkivering av handlingar rörande kör-
kortstillstånd m.m. vid en länsstyrelse 95/96:489
-rensning och gallring av vissa slags handlingar samt diarieföring eller
annan dokumentering av sådana åtgärder hos en länsstyrelse
95/96:491
-fråga i mål angående ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt stöd
för vakthavande befäls beslut om ffihetsberövande av person som
medtagits till förhör 94/95:65
-fråga i mål om ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt stöd för
polismans beslut om omhändertagande enligt 13 § polislagen
94/95:86
-fråga om myndighets rätt att avsluta ett inlett disciplinärende utan
beslut av personalansvarsnämnden 95/96:158
1995/96: JO 1
Bilaga 4
34 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
- kritik mot en tingsrätt som i en brottmålsdom avvisat en skade-
ståndstalan trots att rätten måste anses ha tillåtit att talan väcktes
formlöst 94/95:57
-en länsrätt har utan stöd i författning delegerat s.k. rättidsprövning
till registrator 94/95:193
- förutsättningar att låta ett beslag bestå sedan en förundersökning
lagts ned föreligger inte 95/96:103
-försäkringskassa har underlåtit att underrätta om ett fattat beslut
94/95:388
-bristande överensstämmelse mellan socialförsäkringsnämnds besluts-
protokoll och utsända beslutsmeddelanden 94/95:392
-utformningen av försäkringskassas beslutsmeddelande 95/96:348
-fråga om utformningen av meddelanden om beslut att meddela
körkortstillstånd med krav på förarprov; bl.a. fråga om fullföljdshän-
visning 95/96:404
-hämtning av en tilltalad som inte delgetts stämning och bevisupptag-
ning i den tilltalades utevaro när hämtningen misslyckats bör använ-
das med försiktighet 94/95:53
- länskronodirektörs styrelseuppdrag i aktiebolag 94/95:182
-ansvaret för att kontroll sker av den s.k. kommunliggaren i mål om
ansvar för överträdelser av bl.a. lokala trafikföreskrifter är i första
hand polisens men åvilar i sista hand rätten 94/95:47
-kritik mot byggnadsnämnd i fråga om prioritering av bygglovsären-
den 94/95:447
-kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vissa skrivel-
ser till sökanden i ett ärende om bygglov 94/95:453
-kritik mot byggnadsnämnd angående underlåtenhet att behandla
fråga om framställning hos åklagare om tilläggsavgift 94/95:442
-kritik mot byggnadsnämnd i fråga om prioritering av bygglovsären-
den 94/95:447
- kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vissa skrivel-
ser till sökanden i ett ärende om bygglov 94/95:453
1995/96 :JO1
Bilaga 4
530
-kritik mot byggnadsnämnd angående kommuniceringsskyldigheten i
ärenden om förhandsbesked respektive bygglov 95/96:409
-en länsrätt har utan stöd i författning delegerat s.k. rättidsprövning
till registrator 94/95:193
-fråga om tillämpningen av den nya kommunallagens regler om
delegering av ärenden 95/96:412
-med person som sitter i sammanträde inom stängda dörrar 94/95:167
-fråga om diarieföring och arkivering av handlingar rörande kör-
kortstillstånd m.m. vid en länsstyrelse 95/96:489
-krav på konsekvens i fråga om diarieföring 95/96:485
-rensning och gallring av vissa slags handlingar samt diarieföring eller
annan dokumentering av sådana åtgärder hos en länsstyrelse
95/96:491
- fråga om vem som är arbetstagarens motpart i mål om undanröjande
av disciplinpåföljd samt om justitieombudsmannens ställning i en
sådan rättegång 94/95:115
-för en polisassistent för subjektiva värdeomdömen i polisanmälning-
ar 94/95:124
-för polisintendent som lagstridigt upplöst en offentlig tillställning
94/95:126
- förordnande utan laglig grund i en brottmålsdom att utdömda böter
skulle anses betalda 95/96:25
-för två polisinspektörer med anledning av beviljandet av vissa lättna-
der i tjänstgöringen i samband med en julhelg 95/96:86
-fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid ett domkapitel
varit förenlig med den grundlagsreglerade åsikts-, yttrande- och
meddelarfriheten 95/96:457
-fråga om myndighets rätt att avsluta ett inlett disciplinärende utan
beslut av personalansvarsnämnden 95/96:158
-kritik mot en miljönämnd för underlåten dokumentation m.m.
95/96:378
- miljö- och hälsoskyddsnämnds tillsynsansvar enligt djurskyddslagen
95/96:362
-kritik mot polismyndighet för underlåtenhet att i ett ärende om
verkställighet av avvisningsbeslut dokumentera ett anonymt tips
94/95:227
-kritik mot en miljönämnd för underlåten dokumentation m.m.
95/96:378
1995/96:JO1
Bilaga 4
531
-rensning och gallring av vissa slags handlingar samt diarieföring eller
annan dokumentering av sådana åtgärder hos en länsstyrelse
95/96:491
-kritik för underhandskontakter med en åklagare som inneburit att
förtroendet för rättens opartiskhet rubbats 94/95:43
-förordnande utan laglig grund i en brottmålsdom att utdömda böter
skulle anses betalda 95/96:25
-en länsrätt har utan stöd i författning delegerat s.k. rättidsprövning
till registrator 94/95:193
-kritik mot Arbetsdomstolens ordförande för att en bandupptagning
kommit att förstöras trots att ett domstolens beslut att inte lämna ut
kopia av upptagningen ännu inte hade vunnit laga kraft, m.m.
94/95:583
-på JO:s initiativ upptagen fråga om en länsrätt far underlåta att till
kammarrätten vidarebefordra en i rätt tid inkommen besvärshand-
ling, när ändamålet med överklagandet har förfallit 95/96:148
-på JO:s initiativ upptagen fråga om tillämpning av 39 § lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) i mål om
omedelbart omhändertagande när part påkallar muntlig förhandling.
Även fråga om domstolschefs skyldighet att yttra sig till JO 95/96:144
-uttalande om vilandeförklaring inom förvaltningsprocessen
95/96:141
-av kronofogdemyndighet med att behandla en begäran om rättelse
eller överklagande 94/95:190
-kritik mot Krigsskolan (försvarets sjukvårdshögskola) för dröjsmål
med att besvara en skrivelse från enskild 94/95:240
-av försäkringskassa med omprövning av beslut 94/95:393
- kritik mot socialförvaltning för dröjsmål med att överlämna besvärs-
inlaga till länsrätt m.m. 95/96:314
-skattemyndighets dröjsmål med omprövning 95/96:234
-försäkringskassas dröjsmål med beslut sedan beslutsförslag kommu-
nicerats 95/96:344
-kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämnden upp-
dragit åt en tjänsteman att efterforska källan till uppgifter som
publicerats i dagspress och som omfattats av den s.k. meddelarfrihe-
ten 94/95:543
- kritik mot länsstyrelse för utövande av tillsyn över fastighetsmäklare
utan laglig grund 94/95:199
1995/96 :JO1
Bilaga 4
532
- polisman som rättat parkeringsanmärkningar avseende egna fordon
har dömts för tjänstefel 94/95:104
-registrering av nya förnamn vid s.k. könsbyte 95/96:236
-fråga om myndighet varit skyldig att lämna fullföljdshänvisning när
myndigheten som arbetsgivare fattat ett beslut med stöd av en s.k.
arbetsgivareventil 95/96:230
-fråga om fullföljdshänvisning i ärende hos Socialstyrelsen angående
fastställande av könstillhörighet 95/96:326
-fråga om verksamhet som bedrivs enligt lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade (LSS) utgör en självständig
verksamhetsgren i förhållande till socialtjänsten i de fall då frågorna
handläggs av samma nämnd 95/96:431
-de rättsliga förutsättningarna för inställelse av ett barn för förhör och
läkarundersökning under en brottsutredning utan vårdnadshavarens
samtycke 95/96:89
- hemlig teleavlyssning m.m. för efterspaning av en i sin frånvaro
anhållen och senare häktad gärningsman 94/95:34
-ansvaret för att kontroll sker av den s.k. kommunliggaren i mål om
ansvar för överträdelser av bl.a. lokala trafikföreskrifter är i första
hand polisens men åvilar i sista hand rätten 94/95:47
-underrättelse till målsägande om beslut att inte väcka åtal 94/95:160
-förutsättningar att låta ett beslag bestå sedan en förundersökning
lagts ned föreligger inte 95/96:103
-de rättsliga förutsättningarna för inställelse av ett barn för förhör och
läkarundersökning under en brottsutredning utan vårdnadshavarens
samtycke 95/96:89
-fråga om användningen av standardiserade (maskinella) beslutsmal-
lar 94/95:197
- kritik mot Försvarets personalnämnd för underlåtenhet att iaktta
förvaltningslagens regler om kommunikation 94/95:238
-fråga om kommuniceringsplikt enligt 17 § förvaltningslagen av vård-
nads- och umgängesrättsutredning föreligger 94/95:363
-fråga om på vilken nivå — nämnden eller förvaltningen — som
klagomål över ett ärendes handläggning bör besvaras 94/95:463
-fråga om myndighets serviceskyldighet i ett ärende om byte av
förvaltare enligt föräldrabalken 95/96:418
1995/96:JO1
Bilaga 4
533
-partsinsyn hos försäkringskassa när försäkrad begärt att fä del av
handlingar som tidigare kommunicerats 95/96:337
-fråga om utformningen av meddelanden om beslut att meddela
körkortstillstånd med krav på förarprov; bl.a. fråga om fullföljdshän-
visning 95/96:404
-fråga om utredningsförfarandet i ett ärende rörande rikstäckande
parkeringstillstånd för handikappfordon 95/96:171
-vidarebefordran av skrifter från enskild, vilka uppfattats som sända
till fel myndighet 95/96:156
-kritik mot bl.a. en kammarrätt för att en intagen i kriminalvårdsan-
stalt varit försedd med fängsel under en muntlig förhandling i
domstolen 94/95:172
-fråga om Regeringsrättens handläggningstider i mål rörande utläm-
nande av allmän handling 94/95:566
-på JO:s initiativ upptagen fråga om en länsrätt får underlåta att till
kammarrätten vidarebefordra en i rätt tid inkommen besvärshand-
ling, när ändamålet med överklagandet har förfallit 95/96:148
-uttalande om vilandeförklaring inom förvaltningsprocessen
95/96:141
-namngivning av gata och ändring av postadress. Bl.a. fråga om
kommuns befogenhet 94/95:457
-en åklagare beslutade att en misstänkt som hämtats till förhör på
annan ort och som vägrade yttra sig skulle transporteras till hemor-
ten för s.k. anhållningsförhör; åklagaren borde ha tagit ställning till
om den misstänkte skulle anhållas 95/96:107
-fråga om skolledning genom att förbjuda elever att lyssna på viss
musik och att omhänderta ett kassettband handlat grundlagsstridigt
94/95:406
-kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämnden upp-
dragit åt en tjänsteman att efterforska källan till uppgifter som
publicerats i dagspress och som omfattats av den s.k. meddelarfrihe-
ten 94/95:543
-kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för åtgärder
mot två personer som författat en i en dagstidning publicerad
insändare 94/95:547
-avstängning från deltagande i Statens haverikommissions undersök-
ningar av luftfartsolyckor med hänsyn till att uppgifter från en
utredning offentliggjorts, m.m. 95/96:161
1995/96: JO 1
Bilaga 4
-fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid ett domkapitel
varit förenlig med den grundlagsreglerade åsikts-, yttrande- och
meddelarfriheten 95/96:457
-polisens användning av handfängsel 94/95:166
- polismyndighets skyldighet att biträda med handräckning enligt 47 §
andra stycket 2 lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård
94/95:163
-för efterspaning av en i sin frånvaro anhållen och senare häktad
gärningsman 94/95:34
-förundersökning mot en åklagare för ett beslut om husrannsakan
(grund för misstanke om brott avseende förfoganden över egendom
som skulle ingå i bodelning, rekvisitet synnerlig anledning, propor-
tionalitetsprincipen) 94/95:134
-kritik mot personal vid en flyktingförläggning för att olovligen ha
berett sig tillträde till asylsökandes boendeutrymmen 94/95:214
- kritik mot en polismyndighet med anledning av ett ingripande i en
affärslokal på grund av att en s.k. larmbåge givit utslag 95/96:112
-husrannsakan enligt 20 § polislagen i Alsike kloster för eftersökande
av utlänningar, fråga bl.a. om proportionalitetsprincipen 95/96:192
- initiativärende om domstolarnas handläggning av frågor om parts
rätt att närvara vid rättegången och få del av eller tillgång till
sekretessbelagda handlingar i ett brottmål om olovlig avlyssning (det
s.k. buggningsmålet) 95/96:29
-kritik mot en domare som hållit en muntlig förberedelse och en
huvudförhandling i ett vårdnadsmål på engelska 95/96:82
-en 17-årig utvecklingsstörd pojke har, sedan han i ett rättspsyki-
atriskt utlåtande förklarats vara i behov av rättspsykiatrisk vård, av
domstol häktats för nytt brott och därvid placerats i häkte. Fråga om
placeringen i häkte stått i överensstämmelse med gällande lagstift-
ning 94/95:371
-en 17-årig utvecklingsstörd pojke har, sedan han i ett rättspsyki-
atriskt utlåtande förklarats vara i behov av rättspsykiatrisk vård, av
domstol häktats för nytt brott och därvid placerats i häkte. Fråga om
placeringen i häkte stått i överensstämmelse med gällande lagstift-
ning 94/95:371
1995/96:JO1
Bilaga 4
535
-fråga om rutinerna — bl.a. klagorätt — vid handläggningen av
ärenden rörande ersättningar för sjukresor inom landstinget
94/95:376
-personal har i patientjournal fört in uppgift från ett vykort ställt till
patienten 95/96:330
- patient lagd i bälte under frivillig vård enligt bestämmelserna i
hälso- och sjukvårdslagen. Fråga om åtgärden inneburit påtvingat
kroppsligt ingrepp enligt 2 kap. 6 § regeringsformen 95/96:328
-frågor om sjukvård på en flyktingförläggning och om betalningsan-
svaret för sjukvård som tillhandahållits en asylsökande 95/96:179
-av en tilltalad som inte delgetts stämning och bevisupptagning i den
tilltalades utevaro när hämtningen misslyckats bör användas med
försiktighet 94/95:53
-kritik mot två åklagare som på bristfälliga grunder beslutat om
hämtning till förhör och anhållande av en person misstänkt för
sexuellt utnyttjande av underårig 94/95:344
-en åklagare beslutade att en misstänkt som hämtats till förhör på
annan ort och som vägrade yttra sig skulle transporteras till hemor-
ten för s.k. anhåliningsförhör; åklagaren borde ha tagit ställning till
om den misstänkte skulle anhållas 95/96:107
- fråga om vem som är arbetstagarens motpart i mål om undanröjande
av disciplinpåföljd samt om JO:s ställning i en sådan process
94/95:115
- kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfattningen av
yttrande till JO efter remiss 94/95:459
- rättens skyldighet att se till att en vårdnadsutredning bedrivs skynd-
samt; handläggningen av ett mål får inte stanna upp på grund av att
en anmälan görs till JO 95/96:79
-dröjsmål med översändande av akt till JO 95/96:358
-på JO:s initiativ upptagen fråga om tillämpning av 39 § lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) i mål om
omedelbart omhändertagande när part påkallar muntlig förhandling.
Även fråga om domstolschefs skyldighet att yttra sig till JO 95/96:144
-klagomål mot en professor vid Karolinska institutet angående inne-
hållet i ett avgivet rättsintyg. — Fråga om räckvidden av JO:s
tillsynskompetens 94/95:378
-fråga om kvittning i samband med utbetalning av stöd till jordbruka-
re 95/96:152
1995/96:JO1
Bilaga 4
-polisman som rättat parkeringsanmärkningar avseende egna fordon
har dömts för tjänstefel 94/95:104
-frågor om jäv vid Statens invandrarverks handläggning av ärenden
om uppehållstillstånd 94/95:222
-jäv för försäkringskassas förtroendeläkare 94/95:384
-fråga om jäv för överförmyndare 94/95:485
-kritik mot Försvarets personalnämnd för underlåtenhet att iaktta
förvaltningslagens regler om kommunikation 94/95:238
-underlåten kommunikation före taxeringshöjning samt fråga om
rättelse utan begäran från skattskyldig 94/95:245
-försäkringskassa har inte kommunicerat inhämtat material med den
försäkrade 94/95:386
-försäkringskassas underlåtenhet att kommunicera inhämtat material,
även fråga om bruket av ordet "delgivning" 94/95:387
-fråga om kommuniceringsplikt enligt 17 § förvaltningslagen av upp-
lysningar enligt 6 kap. 20 § föräldrabalken 95/96:309
-kritik mot byggnadsnämnd angående kommuniceringsskyldigheten i
ärenden om förhandsbesked respektive bygglov 95/96:409
-registrering av älgskötselområde; bl.a. fråga om markägares medgi-
vande till åtgärden 95/96:174
- kritik mot länsstyrelse för utövande av tillsyn över fastighetsmäklare
utan laglig grund 94/95:199
-för intagna i kriminalvårdsanstalt i samband med besök 95/96:120
-för intagna i kriminalvårdsanstalt i samband med viss verksamhet
95/96:126
Brevgranskning
- frågor om granskning av brev mellan intagen i kriminalvårdsanstalt
och advokat eller svensk myndighet 94/95:175
Innehav av personliga tillhörigheter
-intagens rätt att inneha domar och förundersökningsprotokoll
94/95:175
-frågor om intagens i kriminalvårdsanstalt rätt att ta emot tidningar
och om utformningen av anstaltens ordningsregler 94/95:179
Sysselsättning
-skyldighet för intagna att delta i viss verksamhet 95/96:126
1995/96:JO1
Bilaga 4
Övervakning
-kritik mot en fri vårdsmyndighet för brister i handläggningen av ett
övervakningsärende, bl.a. fråga om otillräckliga kontakter med
klienten 94/95:170
Övriga frågor
-kritik mot bl.a. en kriminalvårdsanstalt för att en intagen varit
försedd med fängsel under en muntlig förhandling i kammarrätt
94/95:172
-fråga om åsiktsregistrering (sympatisörer till Vitt Ariskt Motstånd —
VAM) inom kriminalvården 94/95:178
-fråga om tvångsmedicinering av en intagen 95/96:123
-kritik mot en kriminalvårdstjänstemän för en otillåten besittnings-
rubbning 95/96:130
-kritik mot en polismyndighet med anledning av ett ingripande i en
affärslokal på grund av att en s.k. larmbåge givit utslag 95/96:112
-fråga om kvittning i samband med utbetalning av stöd till jordbruka-
re 95/96:152
-kritik mot kyrkoherde som utan bemyndigande beslutat i fråga om
upplåtelse av kyrka för en konsert 94/95:416
-åtal mot en präst för tjänstefel har ogillats (vigsel av seniidement
kvinna) 94/95:418
-fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpedition
(pastorsämbetets handlingar) 94/95:560
-fråga om utlämnande av allmän handling vid pastorsexpedition
(kyrkokommunala handlingar) 94/95:563
-fråga om avgiftsdebitering vid utlämnande av allmän handling för
släktforskningsändamål 94/95:568
-fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid ett domkapitel
varit förenlig med den grundlagsreglerade åsikts-, yttrande- och
meddelarffiheten 95/96:457
-kritik mot företrädare för en offentlig arbetsgivare — en kyrklig
samfållighet — för att en arbetstagares uttalanden i massmedia lagts
till grund för ett ingripande mot denne 95/96:462
- fråga om Vägverkets rutiner för återlämnande av återkallade körkort
vid spärrtidens utgång 94/95:433
-fråga om utformningen av meddelanden om beslut att meddela
körkortstillstånd med krav på förarprov; bl.a. fråga om fullföljdshän-
visning 95/96:404
1995/96:JO1
Bilaga 4
-kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfattningen av
yttrande till JO efter remiss 94/95:459
-kritik mot överförmyndare för långsam handläggning av ett ärende
om entledigande av förvaltare 94/95:492
- rättens skyldighet att se till att en vårdnadsutredning bedrivs skynd-
samt; handläggningen av ett mål får inte stanna upp på grund av att
en anmälan görs till JO 95/96:79
- kritik mot Statens invandrarverk för långsam handläggning av an-
sökningar om offentligt biträde i utlänningsärenden 95/96:185
-de rättsliga förutsättningarna för inställelse av ett barn för förhör och
läkarundersökning under en brottsutredning utan vårdnadshavarens
samtycke 95/96:89
- frågor rörande yttrande- och meddelarfrihet för personal vid en
kommunal vårdcentral 94/95:521
- ifrågasatt begränsning av meddelarfriheten vid Socialförvaltningen i
Älmhults kommun 94/95:527
- ingripande mot anställda hos kommun för att de meddelat sig med
pressen 94/95:530
-fråga om brott mot tystnadsplikt har begåtts när befattningshavare
inom socialtjänsten skrev ett genmäle som publicerades i en tidning,
med anledning av uppgifter i massmedia rörande nämndens hand-
läggning av ett biståndsärende 94/95:533
-fråga om begränsningar i kommunalanställd personals kontakter
med media till att avse personalens fritid. Tillika fråga om omsorgs-
chefs agerande gentemot en landstingsanställd läkare som utnyttjat
en grundlagsfäst rättighet 94/95:538
-kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämnden upp-
dragit åt en tjänsteman att efterforska källan till uppgifter som
publicerats i dagspress och som omfattats av den s.k. meddelarfrihe-
ten 94/95:543
- kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för åtgärder
mot två personer som författat en i en dagstidning publicerad
insändare 94/95:547
- kritik mot uppmaning till rektorer att ej delta i den politiska
debatten 94/95:551
- kritik mot ordningsregel vid skola, vilken förbjöd de anställda att
aktivt lämna "negativ" information till massmedia 94/95:554
-påstådda inskränkningar i anställdas yttrande- och meddelarfrihet
95/96:454
-kritik mot företrädare för en offentlig arbetsgivare — en kyrklig
samfållighet — för att en arbetstagares uttalanden i massmedia lagts
till grund för ett ingripande mot denne 95/96:462
1995/96:JO1
Bilaga 4
539
-fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid ett domkapitel
varit förenlig med den grundlagsreglerade åsikts-, yttrande- och
meddelarfriheten 95/96:457
-fråga i mål angående ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt stöd
för vakthavande beSls beslut om frihetsberövande av person som
medtagits till förhör 94/95:65
- fråga om uttalanden av statsanställda i egenskap av referenter sker i
tjänsten eller som privatperson och om innehållet i uttalandena
94/95:234
-kritik mot Försvarets personalnämnd för underlåtenhet att iaktta
förvaltningslagens regler om kommunikation 94/95:238
- kritik mot Krigsskolan (försvarets sjukvårdshögskola) för dröjsmål
med att besvara en skrivelse från enskild 94/95:240
-fråga om myndighet varit skyldig att lämna fullföljdshänvisning när
myndigheten som arbetsgivare fattat ett beslut med stöd av en s.k.
arbetsgivarventii 95/96:230
-påstådda inskränkningar i anställdas yttrande- och meddelarfrihet
95/96:454
-kritik mot Miljönämnden i Malmö kommun angående tillsynsåtgär-
der beträffande vissa kemiska produkter (tändvätska och bilvårdsme-
del) 95/96:367
-fråga om användningen av standardiserade (maskinella) besiutsmal-
lar 94/95:197
-bristfällig motivering av beslut i ett ärende om uppehållstillstånd
94/95:219
-försäkringskassa har ej bemött invändningar mot ett beslutsförslag
94/95:390
-kritik mot Socialstyrelsen för underlåtenhet att redovisa de skäl som
föranlett styrelsens ändrade beslut vari kritiken mot bl.a. läkare i ett
tillsynsärende mildrats 95/96:332
- kritik mot Statens invandrarverk för bristfällig motivering av beslut i
ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd 95/96:221
-Luftfartsverkets — i författning ej reglerade — verksamhet med
antagning till utbildning till flygledare har ansetts innebära myndig-
hetsutövning 94/95:436
-fråga om överlämnande av torghandelsadministration till en företa-
gareförening 94/95:466
1995/96:JO1
Bilaga 4
-fråga om möjligheterna att utnyttja ett privat företag vid transport
för verkställighet av beslut om avvisning enligt utlänningslagen
95/96:223
- kritik mot länsstyrelse för handläggningen av ett ärende rörande
tillstånd till täktverksamhet; länsstyrelsen har bl.a. under avsevärd
tid accepterat att verksamheten pågick trots att tidigare tillstånd löpt
ut 94/95:399
-rätten bör inte vid förordnande om samarbetssamtal i vårdnadsmål
ge direktiv om inriktningen av samtalen 95/96:74
-disciplinansvar för polisintendent som lagstridigt upplöst en offentlig
tillställning 94/95:126
-kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för åtgärder
mot två personer som författat en i en dagstidning publicerad
insändare 94/95:547
-kritik mot en domare för underhandskontakter med en åklagare
som inneburit att förtroendet för rättens opartiskhet rubbats 94/95:43
-fråga om vem som är arbetstagarens motpart i mål om undanröjande
av disciplinpåföljd och JO:s ställning i en sådan rättegång 94/95:115
-tre fall rörande tillämpning av reglerna om kommunalt partistöd
m.m. Frågor bl.a. om gränsdragning mellan olika stödformer och
om definiering av bidragsberättigat parti 94/95:468
-initiativärende om domstolarnas handläggning av frågor om parts
rätt att närvara vid rättegången och få del av eller tillgång till
sekretessbelagda handlingar i ett brottmål om olovlig avlyssning (det
s.k. buggningsmålet) 95/96:29
-kritik mot byggnadsnämnd angående underlåtenhet att behandla
fråga om framställning hos åklagare om tilläggsavgift 94/95:442
-kritik mot byggnadsnämnd i fråga om prioritering av bygglovsären-
den 94/95:447
-kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vissa skrivel-
ser till sökanden i ett ärende om bygglov 94/95:453
1995/96: JO 1
Bilaga 4
541
-kritik mot byggnadsnämnd angående kommuniceringsskyldigheten i
ärenden om förhandsbesked respektive bygglov 95/96:409
-fråga i mål angående ansvar för tjänstefel om det funnits lagligt stöd
för polismans beslut om omhändertagande enligt 13 § polislagen
94/95:86
-polisens användning av handfängsel 94/95:166
-åtal mot polisman för tjänstefel; fråga om det funnits lagligt stöd för
vakthavande befäls beslut om frihetsberövande av person som medta-
gits till förhör 94/95:65
-åtal mot bitr, vakthavande befäl för tjänstefel och undertryckande av
urkund 94/95:80
-åtal mot polisman för tjänstefel; fråga om det funnits lagligt stöd för
polismans beslut om omhändertagande enligt 13 § polislagen
94/95:86
-polisman som rättat parkeringsanmärkningar avseende egna fordon
har dömts för tjänstefel 94/95:104
-disciplinansvar för en polisassistent för subjektiva värdeomdömen i
polisanmälningar 94/95:124
-skyldighet att biträda med handräckning enligt 47 § andra stycket 2
lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård 94/95:163
-disciplinansvar för två polisinspektörer med anledning av beviljandet
av vissa lättnader i tjänstgöringen i samband med en julhelg 95/96:86
-polismyndighets genomförande av en övning 95/96:116
-vidarebefordran av skrifter från enskild, vilka uppfattats som sända
till fel myndighet 95/96:156
-förundersökning mot en åklagare för ett beslut om husrannsakan
(grund för misstanke om brott avseende förfoganden över egendom
som skulle ingå i bodelning, rekvisitet synnerlig anledning, propor-
tionalitetsprincipen) 94/95:134
- husrannsakan enligt 20 § polislagen i Alsike kloster för eftersökande
av utlänningar 95/96:192
-fråga om åsiktsregistrering (sympatisörer till Vitt Ariskt Motstånd —
VAM) inom kriminalvården 94/95:178
-kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfattningen av
yttrande till JO efter remiss 94/95:459
-på JO:s initiativ upptagen fråga om tillämpning av 39 § lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) i mål om
omedelbart omhändertagande när part påkallar muntlig förhandling.
Även fråga om domstolschefs skyldighet att yttra sig till JO 95/96:144
1995/96:JO1
Bilaga 4
542
-fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid ett domkapitel
varit förenlig med den grundlagsreglerade åsikts-, yttrande- och
meddelarfriheten 95/96:457
-fråga om Regeringsrättens handläggningstider i mål rörande utläm-
nande av allmän handling 94/95:566
-fråga om diarieföring och arkivering av handlingar rörande kör-
kortstillstånd m.m. vid en länsstyrelse 95/96:489
-fråga om utredningsförfarandet i ett ärende rörande rikstäckande
parkeringstillstånd för handikappfordon 95/96:171
- kritik mot fastighetsbildningsmyndighet angående avfattningen av
yttrande till JO efter remiss 94/95:459
-uttalanden rörande de rättsliga förutsättningarna att meddela treds-
kodom mot ett aktiebolag som saknar styrelse 94/95:24
-hämtning av en tilltalad som inte delgetts stämning och bevisupptag-
ning i den tilltalades utevaro när hämtningen misslyckats bör använ-
das med försiktighet 94/95:53
- kritik mot en tingsrätt som i en brottmålsdom avvisat en skade-
ståndstalan trots att rätten måste anses ha tillåtit att talan väcktes
formlöst 94/95:57
- initiativärende om domstolarnas handläggning av frågor om parts
rätt att närvara vid rättegången och få del av eller tillgång till
sekretessbelagda handlingar i ett brottmål om olovlig avlyssning (det
s.k. buggningsmålet) 95/96: 29
- kritik mot en domare som hållit en muntlig förberedelse och en
huvudförhandling i ett vårdnadsmål på engelska 95/96:82
-dröjsmål av kronofogdemyndighet med att behandla en begäran om
rättelse eller överklagande 94/95:190
-kritik mot Statens invandrarverk för långsam handläggning av an-
sökningar om offentligt biträde i utlänningsärenden 95/96:185
-rätten bör inte vid förordnande om samarbetssamtal i vårdnadsmål
ge direktiv om inriktningen av samtalen 95/96:74
1995/96 :JO1
Bilaga 4
-användande av förbehåll enligt 14 kap. 9 eller 10 § sekretesslagen i
samband med bolagisering av affärsverk m.m. 94/95:574
-initiativärende om domstolarnas handläggning av frågor om parts
rätt att närvara vid rättegången och fa del av eller tillgång till
sekretessbelagda handlingar i ett brottmål om olovlig avlyssning (det
s.k. buggningsmålet) 95/96:29
-socialjouren har tillsammans med ett TV-team besökt en plats där
prostitution förekommer. Fråga om socialjourens handlande stått i
strid mot socialtjänstens sekretess 95/96:437
-fråga om verksamhet som bedrivs enligt lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade (LSS) utgör en självständig
verksamhetsgren i förhållande till socialtjänsten i de fall då frågorna
handläggs av samma nämnd 95/96:431
-fråga om myndighets serviceskyldighet 94/95:234
-kritik mot Krigsskolan (försvarets sjukvårdshögskola) för dröjsmål
med att besvara en skrivelse 94/95:240
-kritik mot länsbostadsnämnd för dröjsmål med handläggningen av
en begäran att få ut allmänna handlingar, vilka det ankom på
nämnden att identifiera 94/95:571
-frågor om dels skyldighet för myndigheter att på begäran av enskild
lämna ut allmän handling samt att lämna uppgifter ur allmän
handling, dels myndigheters skyldighet att ge service åt enskilda och
därmed sammanhängande krav på myndigheters tillgänglighet
95/96:495
-vidarebefordran av skrifter från enskild, vilka uppfattats som sända
till fei myndighet 95/96:156
- förtryckta uppgifter att gift skattskyldig var ensamstående 94/95:244
-fråga om skolledning genom att förbjuda elever att lyssna på viss
musik och att omhänderta ett kassettband handlat grundlagsstridigt
94/95:406
-kritik mot rektor vid lågstadieskola för att inte ha vidtagit tillräckliga
åtgärder för att tillmötesgå förälders önskan om att dennas dotter
skulle placeras i viss skola; även fråga om utformning av blankett för
önskemål om viss skolplacering 94/95:410
-bristfälliga åtgärder av skolledning sedan en elev skadats under
lektion 95/96:385
-fråga om en skollednings inställande av en skoldans utgjort en
otillåten kollektiv bestraffning av högstadieelever 95/96:398
1995/96: JO 1
Bilaga 4
-handläggningen av ett ärende rörande misstankar om att elev utsatts
för incest i hemmet; bl.a. fråga om kvarhållande av eleven i skolan
95/96:387
-fråga om rätten att sprida politisk information i skola 95/96:394
-fråga om förutsättningarna för tvångsvård enligt bestämmelserna i
smittskyddslagen förelegat beträffande en hivinfekterad man
94/95:379
-fråga huruvida smittskyddsläkarens beslut enligt 49 § smittskyddslag-
en om särskilda villkor i samband med beviljad permission kan
överklagas 94/95:382
-jäv för försäkringskassas förtroendeläkare 94/95:384
-försäkringskassa har inte kommunicerat inhämtat material med den
försäkrade 94/95:386
-försäkringskassas underlåtenhet att kommunicera inhämtat material,
även fråga om bruket av ordet "delgivning" 94/95:387
-försäkringskassa har underlåtit att underrätta om ett fattat beslut
94/95:388
-försäkringskassa har ej bemött invändningar mot ett beslutsförslag
94/95:390
-bristande överensstämmelse mellan socialförsäkringsnämnds besluts-
protokoll och utsända beslutsmeddelanden 94/95:392
-dröjsmål av försäkringskassa med omprövning av beslut 94/95:393
-omfattningen av försäkringskassans prövning enligt 20 kap. 10 a §
lagen om allmän försäkring 94/95:395
-underlåtenhet att meddela avvisningsbeslut i ärende som tidigare
prövats 94/95:397
-partsinsyn hos försäkringskassa när försäkrad begärt att få del av
handlingar som tidigare kommunicerats 95/96:337
-utebliven kommunikation i ärende om avregistrering från försäk-
ringskassa 95/96:338
-försäkringskassa har inte tagit ställning till sjukintyg avseende nya
sjukperioder 95/96:341
-försäkringskassas dröjsmål med beslut sedan beslutsförslag kommu-
nicerats 95/96:344
-tidpunkt för indragning av sjukpenning 95/96:344
-utbetalning av sjukpenning har stoppats formlöst 95/96:346
-förutsättningar för och dokumentation av provisoriskt beslut
95/96:348
-utformningen av försäkringskassas beslutsmeddelande 95/96:348
-indragning av sjukpenning under pågående utredningstid utan form-
ligt beslut 95/96:351
-provisoriska beslut vid nya sjukfall 95/96:352
-uttalanden av försäkringskassa i fråga om jämkning av underhållsbi-
drag 95/96:355
1995/96: JO 1
Bilaga 4
545
35 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
-långsam handläggning av rättidsprövning och s.k. 20:10 a-prövning
vid överklagande 95/96:358
Kommunens ansvar
-utlänningslagstiftning — sociallagstiftning. En gränsdragningsfråga
94/95:248
-unga i häkte — ett på JO:s initiativ upptaget ärende angående
socialtjänstens ansvar för unga lagöverträdare 94/95:255
-socialtjänstens ansvar för asylsökande som vägrats uppehållstillstånd
94/95:272
-fråga om vilken kommun som skall tillgodose vårdbehov enligt
socialförfattningarna för person som är mantalsskriven i en kom-
mun men huvudsakligen vistas i en annan 94/95:277
-behörig socialnämnd i ett barnavårdsärende 95/96:262
Allmänna riktlinjer för socialnämndens verksamhet
- vårdnadsutredare bör inte utan båda parternas samtycke utses till s.k.
kontaktperson i samband med umgängestillfällen 94/95:283
-kontaktmans befogenheter 94/95:285
-kritik mot socialförvaltningens handlande med anledning av uppgif-
ter till nämnden att en 17-årig pojke rökt hasch på en större
ungdomsfest 95/96:275
-kritik mot socialförvaltningen för agerandet vid en konflikt mellan
två makar rörande vem av dem som skall ta hand om de gemensam-
ma barnen 95/96:242
-socialjouren har tillsammans med ett TV-team besökt en plats där
prostitution förekommer. Fråga om socialjourens handlande stått i
strid mot socialtjänstens sekretess 95/96:437
-fråga om verksamhet som bedrivs enligt lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade (LSS) utgör en självständig
verksamhetsgren i förhållande till socialtjänsten i de fall då frågorna
handläggs av samma nämnd 95/96:431
Anmälningsskyldigheten enligt 71 § SoL
-fråga om anmälningsskyldigheten begränsas för personal inom hälso-
och sjukvården i fråga om barn som vistas på sjukhus 95/96:247
Omsorger om barn och ungdom
- fråga om föräldrar till barn på daghem bör informeras när personal
på daghemmet misstänks för övergrepp 94/95:287
Vård i familjehem och i hem för vård eller boende
-fråga om socialtjänstens skyldighet att bevaka familjehemsplacerade
barns intressen innefattar möjlighet att begära urinprov av familje-
hemsföräldrarna på grund av uppkommen misstanke om hasch-
missbruk 94/95:290
1995/96: JO 1
Bilaga 4
546
-kritik mot socialförvaltning för dröjsmål med inledande av utred-
ning enligt 50 § SoL samt för att en jourhemsplacering varat sådan
tid att placeringen övergått till att bli stadigvarande. Även fråga om
verkan av att vårdnadshavaren återkallat sitt medgivande till placer-
ingen m.m. 95/96:279
Handläggning av ärende m.m.
-åtgärder i ärende rörande misstänkta sexuella övergrepp mot barn.
Frågor angående bl.a. lagligheten av socialtjänstens medverkan till
polisförhör och läkarundersökning av små barn utan vårdnadshava-
rens samtycke 94/95:292
-fråga om kommuniceringsplikt enligt 17 § förvaltningslagen av vård-
nads- och umgängesrättsutredning föreligger 94/95:363
-uppgift i yttrande till länsrätt i ett biståndsärende om att en klient
varit intagen på behandlingshem har ansetts helt sakna betydelse och
borde därför ha utelämnats 94/95:364
-fråga om socialförvaltnings handläggning av besvärsinlaga när klag-
anden inte delgetts det beslut som överklagats 94/95:365
-fråga om innebörden av den förvaltningsrättsliga principen om gyn-
nande besluts bindande effekt samt länsrätts skyldighet att tillse att
mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver 94/95:367
-kritik mot socialförvaltning för dröjsmål att överlämna besvärsinlaga
till länsrätt m.m. 95/96:314
-fråga om kommuniceringsplikt enligt 17 § förvaltningslagen av upp-
lysningar enligt 6 kap. 20 § föräldrabalken 95/96:309
-med en utredning enligt 50 § SoL avses all den verksamhet som
syftar till att göra det möjligt för socialnämnden att fatta beslut i ett
ärende 95/96:312
- kritik mot en socialchef för handläggningen av en anmälan enligt
71 § SoL m.m. 95/96:283
-brister vid handläggningen av ett önskemål från en sjukhemsboende
åldring att få flytta till ett sjukhem i en annan kommun 95/96:270
II Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
-omsorgen om en pojke med epilepsi som vid elva års ålder omhän-
dertagits för vård enligt LVU — en granskning av handläggningen
vid Gottsunda kommundelsnämnd i Uppsala och av de för den
medicinska vården ansvariga läkarnas åtgärder i ärendet. Även fråga
om länsstyrelses tillsynsansvar 94/95:301
- kritik mot två åklagare som på bristfälliga grunder beslutat om
hämtning till förhör och anhållande av en person misstänkt för
sexuellt utnyttjande av underårig. Även kritik mot socialtjänsten för
att barnet utan tillräckliga skäl omhändertagits enligt 6 § LVU
94/95:344
-socialnämnds dröjsmål att underställa beslut om omhändertaganden
enligt 6 § LVU. Även fråga om möjlighet att överklaga nämndens
beslut om placering av barn efter ett omedelbart omhändertagande
94/95:356
1995/96: JO 1
Bilaga 4
547
-socialnämndens handläggning av LVU-ärende när familjehemsföräld-
rarna separerat 94/95:360
-fråga om förutsättningar för beslut enligt 14 § andra stycket LVU om
att barns vistelseort inte skall röjas för vårdnadshavaren 94/95:361
-fråga om syskons rätt till umgänge med ett omhändertaget barn
95/96:291
- handläggningen av ett barnavårdsärende; frågor om umgänge med
familjehemsplacerat barn, återtagande av samtycke till familje-
hemsplacering, handläggning av ett överklagande, behörig social-
nämnd m.m. JO 95/96:262
-fråga om beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU
eller 13 § LVM skall ges i skriftlig form 95/96:320
-ingripanden mot intagna vid ett LVM-hem vid vägran att avge
urinprov samt omhändertagande av intagnas pengar 95/96:294
-frågor om läkares anmälningsskyldighet enligt 6 och 14 §§ LVM
95/96:299
-fråga om beslut om omedelbart omhändertagande enligt 6 § LVU
eller 13 § LVM skall ges i skriftlig form 95/96:320
-på JO:s initiativ upptagen fråga om tillämpning av 39 § lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fell (LVM) i mål om
omedelbart omhändertagande när part påkallar muntlig förhandling.
Även fråga om domstolschefs skyldighet att yttra sig till JO 95/96:144
-underlåten kommunikation före taxeringshöjning samt fråga om
rättelse utan begäran från skattskyldig 94/95:245
-expediering av allmänna handlingar 94/95:63
-kritik mot länsstyrelse för utövande av tillsyn över fastighetsmäklare
utan laglig grund 94/95:199
- kritik mot Miljönämnden i Malmö kommun angående tillsynsåtgär-
der beträffande vissa kemiska produkter (tändvätska och bilvårdsme-
del) 95/96:367
-fråga om överlämnande av torghandelsadministration till en företa-
gareförening 94/95:466
- uttalanden rörande de rättsliga förutsättningarna att meddela treds-
kodom mot ett aktiebolag som saknar styrelse 94/95:24
-tolkning av begreppet "expediera" i tryckfrihetsförordningen
94/95:519
1995/96: JO 1
Bilaga 4
548
-kritik mot en kommunal nämnd i anledning av att nämnden upp-
dragit åt en tjänsteman att efterforska källan till uppgifter som
publicerats i dagspress och som omfattats av den s.k. meddelarfrihe-
ten 94/95:543
-fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid ett domkapitel
varit förenlig med den grundlagsreglerade åsikts-, yttrande- och
meddelarfriheten 95/96:457
-kritik mot länsstyrelse för handläggningen av ett ärende rörande
tillstånd till täktverksamhet; länsstyrelsen har bl.a. under avsevärd
tid accepterat att verksamheten pågick trots att tidigare tillstånd löpt
ut 94/95:399
-till målsägande om beslut att inte väcka åtal 94/95:160
-kritik mot byggnadsnämnd angående utformningen av vissa skrivel-
ser till sökanden i ett ärende om bygglov 94/95:453
-åtal mot bitr, vakthavande beSl för tjänstefel och undertryckande av
urkund 94/95:80
- kritik mot rektor vid lågstadieskola för att inte ha vidtagit tillräckliga
åtgärder för att tillmötesgå förälders önskan om att dennas dotter
skulle placeras i viss skola; även fråga om utformning av blankett för
önskemål om viss skolplacering 94/95:410
-bristfälliga åtgärder av skolledning sedan en elev skadats under
lektion 95/96:385
-fråga om en skollednings inställande av en skoldans utgjort en
otillåten kollektiv bestraffning av högstadieelever 95/96:398
-handläggningen av ett ärende rörande misstankar om att elev utsatts
för incest i hemmet; bl.a. fråga om kvarhållande av eleven i skolan
95/96:387
- fråga om rätten att sprida politisk information i en skola 95/96:394
-kritik mot polismyndighet för att en utlänning hållits i förvar trots
att det saknats laga stöd för åtgärden 94/95:209
-kritik mot personal vid en flyktingförläggning för att olovligen ha
berett sig tillträde till asylsökandes boendeutrymmen 94/95:214
-bristfällig motivering av beslut i ett ärende om uppehållstillstånd
94/95:219
-frågor om jäv vid Statens invandrarverks handläggning av ärenden
om uppehållstillstånd 94/95:222
-frågor om beslut om verkställighet av avvisning till visst land och
sättet att utföra ett bevakningsuppdrag 94/95:227
1995/96: JO 1
Bilaga 4
549
36 Riksdagen 1995196. 2 saml. JOI
- fråga om möjligheterna att utnyttja ett privat företag vid transport
för verkställighet av beslut om avvisning enligt utlänningslagen
95/96:223
-frågor om sjukvård på en flyktingförläggning och om betalningsan-
svaret för sjukvård som tillhandahållits en asylsökande 95/96:179
- husrannsakan enligt 20 § polislagen i Alsike kloster för eftersökande
av utlänningar 95/96:192
- kritik mot Statens invandrarverk för långsam handläggning av an-
sökningar om offentligt biträde i utlänningsärenden 95/96:185
- kritik mot Statens invandrarverk för bristfällig motivering av beslut i
ett ärende om uppehålls- och arbetstillstånd 95/96:221
- kritik mot en polismyndighet och Utlänningsnämnden för handlägg-
ningen av frågor om förvar av en utlänning 95/96:212
-ansökan riktad mot fel person 94/95:187
-brister i verkställighetsprövning 94/95:188
-dröjsmål av kronofogdemyndighet med att behandla en begäran om
rättelse eller överklagande 94/95:190
-beredande av tillträde till bostadsbyggnad utan lagstöd 95/96:133
-åtal för tjänstefel och undertryckande av urkund 94/95:80
-initiativärende om domstolarnas handläggning av frågor om parts
rätt att närvara vid rättegången och få del av eller tillgång till
sekretessbelagda handlingar i ett brottmål om olovlig avlyssning (det
s.k. buggningsmålet) 95/96:29
-rätten bör inte vid förordnande om samarbetssamtal i vårdnadsmål
ge direktiv om inriktningen av samtalen 95/96:74
- rättens skyldighet att se till att en vårdnadsutredning bedrivs skynd-
samt; handläggningen av ett mål får inte stanna upp på grund av att
en anmälan görs till JO 95/96:79
- fråga om begränsningar i kommunalanställd personals kontakter
med media till att avse personalens fritid. Tillika fråga om omsorgs-
chefc agerande gentemot en landstingsanställd läkare som utnyttjat
en grundlagsfäst rättighet 94/95:538
-kritik mot Ombudsmannen mot etnisk diskriminering för åtgärder
mot två personer som författat en i en dagstidning publicerad
insändare 94/95:547
-kritik mot uppmaning till rektorer att ej delta i den politiska
debatten 94/95:551
1995/96:JO1
Bilaga 4
550
- kritik mot ordningsregel vid skola, vilken förbjöd de anställda att
aktivt lämna "negativ" information till massmedia 94/95:554
- initiativärende rörande innehållet i en av ett sjukhus utgiven skrivel-
se Rutiner för massmediekontakter. — Fråga om personalens yttran-
defrihet inskränkts 95/96:451
-en landstingsanställd läkare, som i brev till en kommunstyrelse
protesterat mot vissa organisatoriska förändringar inom landstinget,
hade kallats till möte med sjukvårdsledningen. — Fråga om lands-
tinget kränkt läkarens yttrandefrihet 95/96:447
- påstådda inskränkningar i anställdas yttrande- och meddelarfrihet
95/96:454
-avstängning från deltagande i Statens haverikommissions undersök-
ningar av luftfartsolyckor med hänsyn till att uppgifter från en
utredning offentliggjorts, m.m. 95/96:161
-fråga om handläggningen av ett disciplinärende vid ett domkapitel
varit förenlig med den grundlagsreglerade åsikts-, yttrande- och
meddelarfriheten 95/96:457
-kritik mot företrädare för en offentlig arbetsgivare — en kyrklig
samfållighet — för att en arbetstagares uttalanden i massmedia lagts
till grund för ett ingripande mot denne 95/96:462
- fråga om rätten att sprida politisk information i en skola 95/96:394
-fråga om skolledning genom att förbjuda elever att lyssna på viss
musik och att omhänderta ett kassettband handlat grundlagsstridigt
94/95:406
-mot en polisman; fråga om det funnits lagligt stöd för vakthavande
befäls beslut om frihetsberövande av person som medtagits till för-
hör 94/95:65
-mot bitr, vakthavande befäl för tjänstefel och undertryckande av
urkund 94/95:80
- mot en polisman; fråga om det funnits lagligt stöd för polismans
beslut om omhändertagande enligt 13 § polislagen 94/95:86
-mot en polisman för tjänstefel (rättelser av parkeringsanmärkningar
avseende egna fordon) 94/95:104
-mot en präst för tjänstefel har ogillats (vigsel av senildement kvinna)
94/95:418
O
- myndighets agerande för parts återkallelse av sin talan (överklagan-
de) 95/96:169
-frågor om tillstånd för omyndig att driva näring, tillstånd för för-
myndare att uppta lån på den omyndiges vägnar, jäv för överförmyn-
dare m.m. 94/95:485
1995/96:JO1
Bilaga 4
551
-kritik mot överförmyndare för långsam handläggning av ett ärende
om entledigande av förvaltare 94/95:492
-kritik mot överförmyndarnämnd för brister i handläggningen av ett
förmynderskapsärende. Fråga om vård av omyndigs rätt i oskiftat bo
samt om förteckning och slutredovisning enligt 16 kap. föräldrabal-
ken 94/95:495
- förordnande om sekretess i ett förmynderskapsärende 95/96:423
-handläggningen av ett ärende om byte av förvaltare, bl.a. fråga om
myndighets serviceskyldighet 95/96:418
-kritik mot en överförmyndarnämnd för brister i handläggningen av
ett förmynderskapsärende 95/96:425
-skattemyndighet har inte uppfattat en skrift som överklagande
95/96:234
-polismyndighets genomförande av en övning 95/96:116
1995/96:JO1
Bilaga 4
During the period covered by the report, the following have held
Office as Parliamentary Ombudsmen: Mr Claes Eklundh, who is Chief
Parliamentary Ombudsman, Mrs Gunnel Norell Söderblom, Mr Jan
Pennlöv and Mrs Stina Wahlström.
Mr Eklundh has supervised the courts of law, the pubiic prosecu-
tion service and the police, while Mrs Norell Söderblom has super-
vised the fields of social welfare, pubiic health and medical care. Mr
Pennlöv has dealt with matters concerning the prisons, the armed
forces, immigration, taxation, customs, the execution of judgements,
social insurance and chief guardians. Mrs Wahlström, finally, has been
responsible for supervision of the administrative courts, building and
construction, education, environmental protection, labour market, the
State Church and ail additional aspects of civil administration not
supervised by any other Parliamentary Ombudsman.
During the year, 4 891 new cases were registered with the Ombuds-
men; 4 720 of them were complaints and other cases received (an
increase of 131 over the previous year) and 127 were cases initiated by
the Ombudsmen themselves on the basis of observations made during
inspections or newspaper reports or on other grounds.
It should be noted that the schedules overleaf show cases concluded
during the period, not all cases lodged.
This summary describes some of the cases dealt with by the Om-
budsmen.
1995/96:JO1
Bilaga 5
Schedule of cases initiated by the Ombudsmen and concluded during the Bilaga 5
period 1 July 1994—30 June 1995
|
Activity |
(Josed |
Admoni- |
Prosccu- |
Prelimina- |
Proposal |
Total |
|
Courts |
4 |
10 |
1 |
15 | ||
|
Public prosecutors |
1 |
2 |
- |
- |
3 | |
|
Police authorities |
1 |
3 |
1 |
1 |
6 | |
|
Armed forces |
1 |
1 | ||||
|
Prison administration |
4 |
7 |
11 | |||
|
Social welfare |
2 |
5 |
7 | |||
|
Medical care |
6 |
3 |
9 | |||
|
Social insurance |
3 |
1 |
4 | |||
|
Execution of |
4 |
3 |
7 | |||
|
Education, culture |
1 |
10 |
11 | |||
|
Taxation |
- |
1 |
1 | |||
|
Environmental ma- |
2 |
9 |
11 | |||
|
Planning |
1 |
7 |
- |
- |
- |
8 |
|
Communications |
- |
2 |
- |
- |
2 | |
|
Other cases at County administra- |
1 |
1 | ||||
|
Immigration |
1 |
1 |
2 | |||
|
Labour market etc. |
- |
2 |
2 | |||
|
State Church |
- |
1 |
1 | |||
|
Chief guardians |
2 |
5 |
7 | |||
|
Local government |
- |
2 |
2 | |||
|
Access to official |
1 |
9 |
- |
- |
- |
10 |
|
Total |
34 |
84 |
2 |
1 |
- |
121 |
Schedule of complaint cases concluded during the period 1 July 1994—30 June 1995
|
Activity conccrncd |
Dismissed |
Rcferrcd |
No criti- |
Admoni- |
Prosecu- |
Prelimina- |
Total |
|
Courts |
134 |
196 |
28 |
358 | |||
|
Public prosecutors |
58 |
- |
169 |
9 |
236 | ||
|
Police authorities |
163 |
4 |
309 |
17 |
1 |
494 | |
|
Armed forces |
15 |
-■ |
11 |
- |
26 | ||
|
Prison administration |
141 |
3 |
298 |
50 |
492 | ||
|
Social welfare |
202 |
23 |
430 |
85 |
740 | ||
|
Medical care |
103 |
12 |
139 |
19 |
273 | ||
|
Social insurance |
107 |
- |
120 |
35 |
262 | ||
|
Labour market etc. |
60 |
- |
25 |
4 |
89 | ||
|
Planning |
38 |
24 |
16 |
78 | |||
|
judgements |
78 |
1 |
92 |
12 |
183 | ||
|
Local government |
75 |
- |
25 |
6 |
106 | ||
|
Communications |
56 |
1 |
30 |
6 |
93 | ||
|
Taxation, customs |
56 |
1 |
78 |
11 |
146 | ||
|
Education, culture |
58 |
1 |
59 |
20 |
138 | ||
|
State Church |
10 |
- |
3 |
1 |
14 | ||
|
Chief guardians Agriculture, environ- |
3 |
11 |
5 |
19 | |||
|
tection of animals |
68 |
- |
56 |
28 |
- |
- |
152 |
|
Immigration Other cases at County |
47 |
• |
54 |
26 |
■ |
127 | |
|
administrative boards |
6 |
4 |
4 |
14 | |||
|
servants etc. Access to official |
79 |
3 |
37 |
13 |
132 | ||
|
of the press |
60 |
- |
97 |
72 |
- |
- |
229 |
|
Miscellaneous Complaints outside |
79 |
21 |
13 |
113 | |||
|
meaning |
107 |
* |
■ |
107 | |||
|
Total |
1 803 |
49 |
2 288 |
480 |
1 |
- |
4 621 |
The complaint
In a complaint made against Jan Rudberg, then a judge and now a
Chief Judge, the following allegation was made by Grazyna V.
Grazyna V. and Herwig V. are the parents of Jasper Roderik.
Grazyna V. applied to the district court of Ludvika for sole custody of
her son.
The main proceedings in the case were held in May 1993. The boy’s
father, Herwig V. speaks no Swedish. In spite of this, however, the
court had not appointed an interpreter for the hearing. The procee-
dings began in Swedish but later English was the language used.
Before the main proceedings Herwig V. had made no response to the
application. The district court therefore had to interrupt the main
hearing in order for a preparatory hearing to take place.
The proceedings lasted two days. An interpreter had been appointed
for the second day, but he had to leave the courtroom as his command
of English, the language in which the proceedings were to be held, was
inadequate. Jan Rudberg proposed that in spite of this, the hearing
should be held in English. Grazyna V. consented to this, albeit with
great hesitation. Neither Grazyna V. nor her counsel couid express
what they wanted to say effectively because of language difficulties. Jan
Rudberg and Herwig V. couid however communicate without pro-
blems. Jan Rudberg acted as Herwig V:s counsel. Grazyna V. was
therefore unable to participate in the hearing properly.
The inquiry
Jan Rudberg submitted a response which included the following
statement.
As a background to the case it should be pointed out that it involved
divorce, custody and maintenance. Grazyna V’s exhusband, Herwig V.,
was living in Belgium, which meant that it took unusually long to deal
with questions concerning custody and maintenance. With the help of
an international agency the social inquiry into Herwig V’s suitability
to undertake custody had been carried out by the authorities in
Belgium and there were problems in serving the papers on Herwig V.
For instance, despite a number of different attempts, he couid not be
served with a summons to attend the main hearing. Herwig V. couid
only be reached through his counsel in Belgium, who later, however,
resigned the case.
In view of the passivity which Herwig V. had displayed, the court
assumed in making the arrangements for the main hearing that he had
no intention of appearing. No indication had been received that he
intended to be present even though, as Grazyna V. has pointed out, he
had been summoned to be there in person, with, however, a codicil
stat ing that the case couid be decided even in his absence. It is no
exaggeration to say that it was one of the greatest surprises in my life
when Herwig V. appeared for the hearing in question on 27 May 1993
in view of the lack of interest he had displayed in the case up until
then. The main hearing on 27 May 1993 had to be cancelled because
1995/96:JO1
Bilaga 5
556
of the mass of new information Herwig V. provided and the position
he took, and a preliminary hearing had to be arranged to begin,
because of lack of time, on the following day, the case being settled in
a main hearing held immediately thereafter on the same day. No
interpreter had been appointed for 27 May 1993. Letters had been
exchanged in Flemish, but Herwig V. turned out to have a good
command of English. The English interpreter hurriedly appointed for
the preparatory hearing on the following day did not, unfortunately,
have such a good command of the language. Herwig V. was obliged to
fly back to Belgium the same evening, and therefore, with the consent
of the parties concerned, I held the hearing in English, as, because of
lack of time, no other English interpreter couid be found. From this
point of view the hearing was therefore somewhat unconventional;
not, however, in the way claimed by Grazyna V.
I considered that it was very important to conclude the hearing
while Herwig V. remained in Sweden and, with the welfare of the
child in mind, to initiate, if possible, a dialogue between the two
parties, who, unfortunately, have had difficulties in co-operating with
each other. I also made certain attempts to arrange a meeting of some
kind between Herwig V. and his son, whom he had not met for several
years, in a manner which Grazyna V. would find reassuring. 1 under-
took this in view of the fact that the two parties were in agreement
that the father should be given access to his son in the future. When,
after some discussion, Grazyna V. definitely opposed any form of
contact between them on this occasion, I let the matter rest.
Herwig V. was without counsel at the hearing and had little under-
standing of Swedish circumstances and legal regulations, and therefore
I had to explain a great deal to him and help him to express his point
of view in legal terms, whereas Grazyna V. needed no such assistance
as she was represented by a lawyer from Ludvika, Gurli Wikman, who
was her counsel. If this meant that Grazyna V. felt that I was taking
sides, it is to be regretted.
The decision
The decision of 13 October 1994 of the Chief Parliamentary Ombuds-
man, Mr Eklundh, included the following.
In the Procedural Code, Ch. 5 Art. 1 prescribes that hearings in the
courts are to be pubiic. This constitutional principle of pubiic access,
stipulated in Ch. 2 Art. 11 ii of the Instrument of Government is
considered to require that hearings in a Swedish Court of Law should
be held in Swedish.
In addition the stipulations in the first paragraph of Ch. 5 Art. 6 of
the Procedural Code are considered to enjoin that hearings in a court
of law should be held in Swedish (cf. Gullnäs et.al. Rättegångsbalken
Del I, p. 5.11 and the reference there to Ekelöf Rättegång l). This
article also prescribes that an interpreter may be appointed to assist
the court if one of the parties, a witness, or anyone else to be heard by
the court, is unable to speak Swedish.
The demand that a court hearing is to be held in Swedish should
not, according to statements contained in the travaux preliminaires, pre-
vent testimony being given by a speaker of Danish or Norwegian
without the assistance of an interpreter, should a court consider that
this may take place without prejudice to its inquiry (Government Bill
1973:30 p. 71). These also propose that it should not be totally
1995/96:JO1
Bilaga 5
557
37 Riksdagen 1995/96. 2 saml. JOI
impossible in exceptional cases to accept testimony in some other
language, English for example, if the court, the parties and any
listeners who may be present understand the language.
From what has been cited here, it is clear that in no circumstances
does the Procedural Code permit a hearing to be held in its entirety or
to any considerable extent in any language other than Swedish.
The inquiry into this case reveals that Herwig V’s letters to the court
were written in Flemish and that he was not represented by a lawyer
who spoke Swedish. Jan Rudberg should therefore have made his
plans for the hearing on the assumption that it would be impossible to
hold it without the assistance of an interpreter if Herwig V. were to
attend. From the contents of Jan Rudberg’s written statement, I
conclude that the reason for not appointing an interpreter for the
hearing was his conviction that Herwig V. would not comply with the
summons.
When the court planned its hearing on the assumption that Herwig
V. would not attend, it then deprived itself of the possibility of
conducting the hearing in Swedish, as required by the Procedural
Code, were Herwig V. nevertheless to appear, unless it proved possible
to find a competent interpreter immediately. Obviously this is not
always possible at very short notice, as the district court was to find in
this case.
In my opinion, Jan Rudberg — despite his conviction that Herwig
V. would probably not attend the proceedings — in the course of
planning the hearing should have arranged for a qualified interpreter
to be present, or at least available to be called at short notice to the
courtroom. When Herwig V. then appeared for the proceedings, the
Procedural Code offered the court no course of action other than to
cancel the hearing, if there appeared to be no possibility of calling in a
qualified interpreter immediately.
I can sympathise with Jan Rudberg’s judgement that it was import-
ant to complete the hearing while Herwig V. was present, even if my
inquiry reveals that the court had not ruled out the possibility of
deciding the case in his absence.
It is never acceptable, however, for a court to conduct a hearing in
any way which is in manifest conflict with the stipulations of the
Procedural Code about the language in which proceedings may be
held. Once the court had failed to find an interpreter with the
qualifications needed to enable proceedings to be held in Swedish, Jan
Rudberg should therefore, in accordance with what is stated above,
have cancelled them. The circumstance that the parties agreed to the
proceedings being held in English is of no significance here, as the
regulations of the Procedural Code do not grant discretionary powers
to the courts.
With the grave criticism expressed here, the case is closed.
1995/96:JO1
Bilaga 5
During the spring of 1993 there was criticism of the police authorities
for their passivity in enforcing legally binding decisions concerning the
expulsion of aliens. The government therefore initiated special measu-
res and allocated considerable funds to enable pending cases to be
settled before the end of the year. To co-ordinate these activities, the
Chief Commissioner of the Uppsala County Police Department drew
up specific guidelines for execution of these measures within the
county. It was stated here that the work of executing the measures in
the county demanded extra sensitivity. Later the Chief Commissioner
of the Uppsala County Police Department decided that the intensified
inspection of aliens was to be organised by a special committee with
representatives of the different police authorities in the county and to
be directed by senior police officers appointed for each specific occa-
sion by the Chief Commissioner.
During November 1993 the police authority in Uppsala was infor-
med on several occasions that a relatively large number of aliens were
being concealed by the Sisters of the Holy Spirit in their convent in
Alsike. The authority considered that there was reason to beiieve that
an identified and wanted individual was to be found there. The
authority therefore planned police action against the convent in Alsike
and decided to carry it out. A written search warrant drawn up in
accordance with Art. 20 of the Police Act also enjoined compliance
with a document issued by the National Police Board on police
intervention in ecclesiastical premises. Additional oral instructions
were given both to the officer in charge of the detachment and also to
the officers assigned to the case. They were instructed to pay particular
respect to the sanctity of the chapel in the main building. No special
restrictions were made about the remaining premises. Instructions
were also issued that families with children should be shown special
consideration.
On the day in question, the police officers arrived at Alsike at 9
a.m. Thereupon eight plain-clothes officers entered the main building
and two the annexe. The officer in charge of the detachment contacted
the Abbess and informed her of the reason for the police presence,
upon which she immediately instructed all the aliens to lock themsel-
ves in. At the same time she summoned the local and national media.
This immediately attracted considerable numbers of journalists.
One of the aliens in the annexe threatened to mutilate himself with
a knife, which resulted in uniformed officers who were being held in
reserve some distance from Alsike being called in. Other aliens broke
Windows. The situation became increasingly distressful and more offi-
cers were brought in.
Aliens found in the convent who had not locked themselves in were
taken to a civilian bus which had been driven there. There the
statutory senior officer’s assessment of the individual cases was carried
1995/96: JO 1
Bilaga 5
559
out by a specially assigned Chief Superintendent, together with an
assistant judge with extensive experience of the execution of orders
against aliens. As a result it was decided to detain or to arrest 21
individuals on the basis of Artides 11 and 14 of the Police Act or Ch.
5 Art. 6 of the Aliens Act. Further examination of these cases at the
Police Headquarters in Uppsala at 10.30 a.m., in which another Chief
Superintendent was responsible for extending the detention orders and
establishing contacts with other police authorities concerned, made it
possible to establish that all of the individuals detained were wanted by
the police and were to be expelled from the country on the basis of
provisions in the Aliens Act. Many of the rejected applications had
been reviewed by several instances, and the expulsion orders against all
of them had gained legal force.
The buildings at Alsike housed a large number of people in very
constricted circumstances.
Where the aliens who had locked themselves in were concerned, the
Chief Commissioner of the Uppsala County Police Department gave
orders that no doors were to be forced but that persuasion should be
employed. Eventually one of the nuns helped to establish the names of
the individuals who had locked themselves in, and they were then
checked by telephone against the records of aliens in order to reduce
police action to a minimum. It transpired that the majority were
wanted by the law in immigration cases. A police surgeon was also
present.
At 3.45 p.m. after almost seven hours and extensive attempts at
persuasion, the Acting Chief Commissioner of the Uppsala County
Police Department decided that of the individuals who were still
locking themselves in, the families with children should be allowed to
remain at Alsike while the six single men were to be taken into
custody in accordance with the Police Act to enable assessment of
grounds for their detention as laid down in the Aliens Act. After
further vain attempts at persuasion, police officers were able to obtain
keys to the locked doors from the nuns. The locks turned out to have
been damaged and therefore, after consultation with one of the nuns,
they were forced open by the weight of the officers’ bodies. The doors
had been barricaded with furniture and they gave way when these
barricades had to be pushed aside. One man, who was, however, not
wanted by the police, then attacked the officers with a shovel, inflic-
ting minor injuries on one of them. On the following day the police
authorities offered to replace the doors which had been damaged.
At police headquarters in Uppsala, the question of detention was
assessed again after examination of the files relating to those who had
been taken into custody and contact with other police authorities
involved. Some individuals were returned to Alsike subject to surveil-
lance orders, other remained in custody. This compieted the operation.
Roland Nilsson complained to the Parliamentary Ombudsman about
the way in which the police authority had acted in connection with
the search of the premises.
1995/96:JO1
Bilaga 5
560
The written response of the police authority contained a description
of the background of the action and its execution corresponding to
that presented above.
In his decision in the case on 28 February 1995, Mr Pennlöv, the
Parliamentary Ombudsman, gave the following description of the provi-
sions of the law.
Ch. 2 Art. 6 of the Instrument of Government safeguards all citizens
in their relationship with the pubiic administration against searches of
their premises and similar trespass. This protection is not absolute but
may, as laid down in Ch. 2 Art. 12 of the Instrument of Government,
be restricted by some provision of law. The same article also permits
limitation, when authorised by law, of this protection through some
other statute in certain specified cases. According to the second para-
graph of Ch. 2 Art. 12 of this may oniy be done to achieve ends which
are acceptable in a democratic society and the limitation may never
exceed what is necessary with regard to the purpose intended. Accor-
ding to Ch. 2 Art. 22 of the Instrument of Government aliens in
Sweden are on the same footing as Swedish citizens where protection
from searches of their premises and similar forms of trespass are
concerned, unless an exception results from some specific statutory
provision.
The general principles applying to police actions are, according to
Art. 8 of the Police Act, as follows. The first paragraph stipulates that
in the performance of his duty a police officer is to comply with the
provisions of the law or any other statute and to act in a manner
which is justifiable with regard to the purpose of his action and other
circumstances. If force is necessary, it may only be used in the manner
and to the extern needed to achieve the desired result. The second
paragraph lays down that no action which interferes with any of the
other fundamental rights and liberties referred to in Ch. 2 of the
Instrument of Government may be based solely on the provisions of
the first paragraph.
The principles laid down in Art. 8 of the Police Act are usually
referred to as the principles of necessity and proportionality. The
principle of necessity means that police intervention may only take
place when it is needed to föreställ or eliminate imminent danger or
disturbance. The principle of proportionality means that the damage
and nuisance such intervention may occasion some opposing interest
must not be disproportionate to the purpose of the intervention itself.
As has been pointed out above, a policeman must have a direct legal
ground for an action which restricts the rights and liberties referred to
in Ch. 2 of the Instrument of Government. The provisions of Art. 20
of the Police Act provide such grounds. They stipulate for instance
that in order to search for a person who, after due legal process, is to
be taken into custody, a police officer is entitled to gain entry to the
wanted person’s dwelling or to any other building, room or premises
which belong to him or which he has the use of. If there are special
reasons for assuming that the wanted person is otherwise to be found
in somebody else’s premises, a police officer may gain entry to these as
1995/96: JO 1
Bilaga 5
561
well. Only in urgent cases may actions of the kind described here be
undertaken without a previous decision by the police authority, and
only if there are exceptional reasons may they take place between 9.00
p.m. and 6.00 a.m.
There are no regulations which limit the powers of the police to
take action in ecclesiastical or similar premises. In the Government
Bill 1988/89:124 Concerning Certain Coercive Measures, one of the
points made by the Minister (p. 60 f.) was as follows.
In the current legislation no particular restrictions are laid down about
police action in ecclesiastical premises either in order to enforce a
sentence as laid down in the Procedural Code or to undertake coercive
measures in accordance with the Police Act. Ecclesiastical premises do
not therefore enjoy any special legal immunity.
Of the regulations laid down in the Procedural Code, those dealing
with searches of premises are of primary interest. — — — Art. 20 of
the Police Act (1984:387) regulates the powers of the police to carry
out searches of premises in cases where the reason for doing so is not
suspicion of a crime.--—
As pointed out earlier, Art. 8 of the Police Act provides two general
principles which apply to police intervention, the principle of necessi-
ty and the principle of proportionality. It follows from these principles
that police actions must always be carried out in a way which is
justifiable with regard to the purpose of the action and other circum-
stances; if force has to be used, this may only be in the form and to
the extent needed in order to achieve the desired result.
It is my opinion that no special regulations governing the use of
coercive measures in churches, convents or similar premises should be
introduced. It can be pointed out that the legislations of countries such
as Denmark, Finland, the Federal Republic of Germany, France and
the Netherlands contain no such special regulations either. In my
opinion there should be no question of introducing any kind of zones
of immunity, in which no police intervention at all may take place. In
a society such as ours, there is no need to create sanctuaries for
individuals suspected of some crime or wanted by the law on some
other grounds. It is quite another matter that the sanctity of ecclesiasti-
cal premises should be respected as far as possible when being
searched or when some similar investigation takes place.
Conflicts of interest similar to those affecting ecclesiastical premises
can arise in other cases as well, for instance when offices belonging to
lawyers and journalists are searched. For cases like these I have
previously referred to the principle of proportionality, which I propo-
se should be embodied in the legislation. With this as a background, it
would be difficult to justify any exception being made for ecclesiastical
premises.
Decisions to conduct searches of ecclesiastical premises and the
kinds of premises mentioned above will almost certainly in the majori-
ty of cases be based on the regulation that lays down that a search
may, on certain conditions, be made of premises belonging to someone
other than the suspect. For such searches the Police Act enjoins
exceptional grounds for assuming that the suspect is to be found in the
premises. In the Procedural Code the wording used is that there has to
be exceptional reason for the wanted individual to be found in the
premises.
The necessary respect for the special nature of ecclesiastical premises
may be shown — and this is true both in reaching decisions and in
enforcing them — within the ffamework of the proposed principle of
1995/96:JO1
Bilaga 5
562
proportionality — — —. At the same time it is, in my opinion,
important to increase awareness that coercive measures should in such
situations be implemented cautiously and prudently. In most cases it
couid be appropriate for the police to tum in the first place to
someone who is responsible for the premises — usually a parish priest
or a minister — who can arrange contact with the wanted individual
and perhaps assist in ensuring that the action is carried out as
undramatically as possible.
The report submitted by the Standing Committee on Justice Concern-
ing Certain Coercive Measures (JuU 1988/89:25 p. 33) contained,
among other things, the following remarks on the sanctity of ecclesias-
tical and similar premises.
In the light of responses made by many of the consultative bodies, the
Standing Committee shares the view of the Minister of Justice that no
special regulations should be introduced concerning coercive measures
in ecclesiastical premises and the like. Similar conflicts of interest
may, as is pointed out in the Government Bill, arise in searches for
instance of offices belonging to lawyers or to journalists. As has
already been stated, the Standing Committee endorses the introduction
of a principle of proportionality for the use of coercive measures.
Within the framework of this principle, as the Minister of Justice
maintains, due respect must be shown to the special nature of ecclesi-
astical premises and coercive measures must in such situation be
implemented cautiously and prudently. As the Minister of Justice
points out, in most cases it couid be appropriate for the police to tum
in the first place to someone who is responsible for the premises —
usually a parish priest or a minister — who can arrange contact with
the wanted individual. It is the opinion of the Standing Committee
that this should help to enable such actions, when they are neverthe-
less necessary, to be carried out in a manner which is acceptable.
With reference to the description of the statutory provisions, the
Parliamentary Ombudsman stated that there were no regulations limi-
ting the powers of the police to act in ecclesiastical premises. Due
respect for the special nature of such premises must therefore be
shown within the framework of the principle of proportionality.
Against the background of the information which had come to light
during the inquiry, the Parliamentary Ombudsman couid not find that
in their actions the police authorities had overstepped the principle or
acted in any other inadmissibie way.
Emergency social workers had together with a TV news team
visited a known haunt of prostitutes. A question of whether the
emergency social workers had violated the confidentiality of the
social services
In a letter to the Parliamentary Ombudsman, M.O. gave the following
account.
She has worked as a prostitute in Malmö for a number of years. When
she was standing in a known haunt of prostitutes, Industrigatan in
Malmö, on the evening of 25 October 1993, talking to a fellow
prostitute while they were waiting for clients, a car drove up and
parked about 10 metres from them. M.O. knew the two individuals in
the front seat of the car, who were emergency social workers in
1995/96 :JO1
Bilaga 5
563
Malmö. In the back seat of the car were two people M.O. did not
recognise. They later turned out to be a news team from a local TV
station. M.O. and her companion went their separate ways. The social
workers then approached M.O’s companion, asking her a question that
they already knew the answer to — "Is your name Anna?". At the
same time M.O. couid see that the unidentified men were filming the
whole situation, pointing their camera both at M.O’s companion and
at M.O. herself. This occurred without anybody — neither the social
workers nor the news team — asking for their consent. The film was
shown on television a few days later on "breakfast television", when
the question of prostitution was discussed.
The complaint was referred to the Board of Social Welfare for Central
Malmö for investigation and comment. Part of the content of the
Board’s response was the following.
Background
In newspaper artides during the Autumn of 1993, various people
discussed the availability of the social services outside normal Office
hours.
A journalist working for Swedish Television’s local station in Mal-
mö approached the social welfare authorities. The station wanted to
produce a news item about the social welfare resources available
outside normal Office hours and what types of cases the social welfare
authorities dealt with during the evening in a city of Malmö’s size. The
news item would form part of TV2’s breakfast television programme
"Go’ morron Sverige" (Good morning Sweden).
It was decided that a television news team should be given the
opportunity to accompany a team of emergency social workers on one
of their tours of duty. This was to enable them to depict the different
professional functions and issues confronted by the emergency social
workers during such a period. This also meant that no individuaPs
identity was to be improperly revealed. In conjunction with the
planning of the news item, the legislation concerning social welfare
and confidentiality was presented, and the social welfare authorities
made it clear to the journalist what kind of behaviour was expected of
him. Filming was to take place in such a way that no individual would
participate in the news item involuntarily. This was accepted by the
journalist. The principle adopted by the social welfare authorities is to
create good contacts with the massmedia so that the pubiic can be kept
informed of the content of social welfare work, which is believed to be
of great pubiic interest.
The Board’s response included a video recording of the news item
in "Go’ morron Sverige". This recording showed both the section with
the events the complainant had criticised and other items in which
participants had consented to be filmed. These had not, however, been
filmed while the news team accompanied the emergency social wor-
kers on their tour of duty on 25 October 1993, but the news team had
itself independently made contact with the street-dwellers and home-
less individuals involved.
1995/96:JO1
Bilaga 5
564
One of the duties of the emergency social workers involves continuous
preventive and counselling activities in the known haunts of prostitu-
tes. Particular attention is to be paid to young women under the age of
18 who may be found in these areas and who intend to prostitute
themselves. It therefore seemed natural to visit the area together with
the news team.
Prostitutes ply their trade on a Street in central Malmö and the
women who can be found there are almost certainly regarded by the
majority of people living in Malmö as prostitutes. The fact that this
area is well-known to most people in Malmö means that in principle
the news team couid have visited the area without the collaboration of
the social workers and the Board therefore considers that the social
services did not play any role as such in facilitating the filming of the
activities of prostitutes by the film team, as these take place openly in
a pubiic place.
The events described by the complainant coincide on most points
with the Board’s understanding of what took place. In assessing how
the events were experienced by the complainant there would be little
point in going into detail and describing how the car was parked and
who got out of the front seat or the back seat. The most important
thing is that an individual felt surprised that there was a news team
filming events from a car which was familiar.
The social services in Malmö have played a pioneering role with their
long tradition of seeking out and providing support for women who
prostitute themselves. These contacts are based on the trust that these
vulnerable women have for the staff who provide support and rehabili-
tation and the feeling that they can contact the social services without
impugning their integrity. This is a fundamental precondition for the
success of any work intended to provide support and rehabilitation
among these women. Action by the social services may come to be
regarded as questionable by other prostitutes, if any behaviour is
perceived by those concerned as offensive and discriminatory. Such
actions couid well destroy the basis of trust that it has taken years to
establish.
It is obvious that the complainant feels that the social services are
confused about their role and that they "have played into the journa-
lists’ hands". The complainant feels that she has been wronged and
that she had no chance to stand up for herself. The Board regrets that
on this occasion the activities of the social services have been per-
ceived as an infringement, and, as a result of what transpired, explana-
tory discussions have been held with the staff concerned. Their atten-
tion has been drawn to, and they have been criticised for, certain
errors of judgement in not making it clearer in their collaboration
with the mass media what roles were to be played by the social
workers and by the journalist respectively with regard to individuals in
the events concerned. Even though the film does not support the
claim that the identities of the complainant and her companion were
disclosed, the social workers should first have told them why the news
team was accompanying the emergency social workers on their tour of
duty. The main purpose was to document the activities of the social
services outside normal Office hours and not, as the complainant has
been led to believe, to depict the situation of prostitutes in Malmö.
1995/96: JO 1
Bilaga 5
565
M.O. has responded to the statement submitted by the Board.
The Parliamentary Ombudsman has also examined the video recor-
dings referred to by the Board. It couid be established that the
recording did not make it possible to come to any conclusion about
the identity of the complainant.
In a decision of 7 October 1994, the Parliamentary Ombudsman, Mrs.
Norell Söderblom, expressed the following opinion.
The intention of the social services was to depict, together with the
television news team, the work of the social services outside normal
office-hours. The news team were therefore allowed to travel in the
emergency workers’ car to visit places where social workers were
required to act. This is the background to the visit to the area in which
prostitutes ply their trade. It is obvious that the complainant and her
fellow prostitute were recognised by the emergency social workers —
known to them as a result of their professional activities. The informa-
tion that the social services had acquired in this way about their
individual circumstances is covered by Ch. 7 Art. 4 of the Secrecy Act.
Knowledge that someone is a prostitute is obviously information
subject to the confidentiality prescribed in these provisions. For this to
become known to an outsider is something which — in the meaning
of the term as it is used in the Secrecy Act — is to the detriment of
the individual. This assessment is not affected by the conclusions to a
similar effect which prevailing circumstances permitted.
Of course no objection may be made to affording the news team the
opportunity to follow the work of the emergency social services. On
the contrary, for the social services it is valuable that knowledge about
the way in which they work should be widely available. The news
team have also enjoyed full freedom to document their observations.
This cannot, however, be taken to mean that the emergency social
services may, by their actions, spread information about circumstances
which are subject to confidentiality. The position, insofar as it may be
considered to have been revealed by the inquiry, was that in the
situation in question the news team learnt through the actions of the
emergency social workers that the complainant and her companion
were prostitutes. Even if the identities of the complainant and her
companion were not disclosed, as no consent had been obtained, the
emergency social workers had in this way disregarded confidentiality.
The right to give information to the press embodied in the Secrecy Act
was not involved in this case.
It is, as the Board of Social Welfare has pointed out, of the greatest
importance for the establishment of trust in the social services that
information about the circumstances of individuals is not revealed to
other people. If this confidence in the social services cannot be
maintained, their opportunities to seek out people at need will be
limited or hindered.
There are therefore grounds for criticising the emergency social
workers for what occurred. As is made clear by the Board’s report, the
Board has expressed its regret for what happened and in conversations
1995/96:JO1
Bilaga 5
566
with the staff involved has pointed out to them the inappropriacy of
their actions. I do not consider that there is any reason for me to take
any further action.
The treatment of disciplinary measures within the Church of
Sweden with regard to employees who express opinions in the
mass media
The following description of the statutory provisions governing
freedom of speech in the various acts which comprise the
Swedish constitution is intended to provide background informa-
tion.
The first paragraph of Ch. 2 Art. 1 of the Instrument of Government
guarantees all citizens protection from infringement by the State of
their freedom of speech, by which is meant the freedom to convey
information or express thoughts, opinions and feelings in speech, in
writing, in pictorial representations or in any other way. The second
paragraph of the same article States that freedom of the press and the
corresponding freedom to express oneself in radio broadcasts, televi-
sion and similar transmissions, films, video recordings and other
means of registering moving pictures are subject to the provisions of
the Freedom of the Press Act and the Freedom of Expression Act.
The freedom of speech guaranteed in the first paragraph of Ch. 2
Art. 1 of the Instrument of Government may, as laid down in Art. 12,
be restricted by law — or in certain cases by some other regulation —
to the extent permitted in Art. 13. According to Art. 13 freedom of
speech may be restricted on the grounds of the safety of the realm, the
national supply, pubiic safety and order, the integrity of the individual,
the sanctity of private life and the prevention and prosecution of
crime. In addition freedom of speech may also be restricted in com-
mercial activities. Otherwise, freedom of speech may only be restricted
when particularly important reasons warrant it.
The second paragraph of Ch. 1 Art. 1 of the Freedom of the Press
Act stipulates that every Swedish Citizen is entitled, subject to the
provisions laid down in the Act for the protection of individual rights
and pubiic security, to publish his thoughts and opinions in print, to
publish official documents and to make statements and communicate
information on any subject whatsoever. In the third paragraph of this
article it is stated that all individuals are entitled, unless otherwise
provided in the Act itself, to provide information and intelligence on
any subject whatsoever for the purpose of its publication in print, to
the author or to any person who shail be considered the originator of
the material in such a publication, to the responsible publisher or
editorial Office, if any, of a newspaper, or to an enterprise which
professionally purveys news or other information to periodical publi-
cations. Certain exceptions to this freedom to inform, as it is often
called, are set forth in the Freedom of the Press Act and the Secrecy
Act. The limits of freedom of the press are estabiished by the stipula-
tions of Ch. 7 of the Freedom of the Press Act. The provisions in Ch.
1995/96:JO1
Bilaga 5
567
8 determine liability for offences against the Freedom of the Press Act,
and in Ch. 9 who is responsible for prosecuting such offences. These
provisions make it clear that liability for impermissible statements and
impermissible publication in periodical publications, such as news-
papers, for instance, lies in the main with the responsible publisher.
The Chancellor of Justice alone may act as prosecutor in cases
affecting freedom of the press.
The Freedom of Expression Act contains corresponding provisions
concerning freedom of speech in radio programmes and entitlement to
provide information for publication in such programmes. The provi-
sions of Ch. 9 of the Freedom of the Press Act also apply where radio
programmes are concerned (Ch. 7 Art. 1 of the Freedom of Expression
Act).
In a case launched on her own initiative, the Parliamentary
Ombudsman, Mrs. Wahlström, examined the extern to which
treatment of a disciplinary matter in a diocese was compatible
with the freedom of opinion, speech and the right to make
information pubiic guaranteed by the constitution. After having
requested the diocese to express its point of view, the judgement
of the Parliamentary Ombudsman was, on the whole, as follows.
The complaint made to the Chapter of Växjö claiming that a rector
had violated his professional obligations was based on certain opinions
he expressed in a letter published in a daily newspaper. The rector was
asked to respond to the complaint, the Chapter decided to examine the
complaint and also to forward the case to the Bishop for "pastoral
measures". The question which arises, in view of the regulations
concerning freedom of speech and freedom of the press presented
above, is whether the case is one which the Chapter should properly
have examined.
In its response the Chapter has submitted the following. The Chap-
ter has not questioned the rector’s freedom of speech as laid down in
Ch. 2 Art. 1 of the Instrument of Government. However, the Chapter
has pointed out that in addition to the provisions of the Instrument of
Government and Freedom of the Press Act, special regulations apply
to priests. When ordained, in making their sacerdotal vows priests
promise to follow the ordinances of the Church of Sweden. Further-
more, the second paragraph of Ch. 2 Art. 5 of the Ecclesiastical Act
(1992:300) stipulates that Bishops and their Chapters are to exercise
supervision of how the holders of ecclesiastical offices discharge their
duties and abide by their sacerdotal vows, and Ch. 35 Art. 17 of the
Ecclesiastical Act contains provisions concerning disciplinary measures
for priests who wilfully or inadvertently neglect the duties pertaining
to their appointments. Among further references made by the Chapter
was one to its responsibility, as enjoined by one of the Ordinances of
the Church (1992:12), for exercising supervision of holders of ecclesi-
astical Office. The Chapter’s response is to be understood as main-
1995/96: JO 1
Bilaga 5
568
taining that it is primarily in the light of these provisions that it is
responsible for examining whether a priest has contravened the beliefc
and doctrine of the Church.
As has been made clear by the presentation of the statutory provi-
sions applicable, the freedom of speech guaranteed by Ch. 2 Art. 1. of
the Instrument of Government may, as laid down in Arts. 12 & 13, be
restricted by law in certain specially defined respects and, under
certain conditions, by other statutes. Some restriction of the freedom
of speech guaranteed even to priests by the provisions of the Instru-
ment of Government may derive from the priesfs obligation to
subscribe to the doctrine of the Church of Sweden and to observe his
sacerdotal vows, as a priest who, for example, fails to observe his
sacerdotal vows, may, as the response of the Chapter has made clear,
be subjected to the Chapter’s disciplinary sanctions by virtue of the
provisions of the Ecclesiastical Act. In view of the fact that in this case
the Chapter was dealing with opinions which the rector had expressed
in a letter published in a daily newspaper, and that therefore the
measures adopted by the Chapter are to be assessed in the light of the
provisions of the Freedom of the Press Act, I see no reason for going
any further into this aspect of the matter.
When the complaint against the rector in question had been re-
ceived the Chapter was, therefore, required to assess what measures
should be adopted in the light of the provisions of the Freedom of the
Press Act. Within the areas in which the Freedom of the Press Act
applies, abuse of freedom of speech may only be prosecuted in those
cases and in those forms for which the provisions of the Freedom of
the Press Act provide a basis. It follows therefore that no pubiic
empioyer, no supervising agency, and no disciplinary authority may
take retributive measures of any kind against anyone because he has
availed himself of the constitutional rights he is guaranteed by the
provisions of the Freedom of the Press Act. Consequently it is inad-
missible for a Chapter to issue, for example, a reprimand to a priest
for the opinions expressed in a letter he has written to a newspaper.
The relationship of the opinions expressed to the doctrine of the
Church of Sweden or to the priesfs sacerdotal vows is here of no
significance. From this point of view, the Chapter should have paid no
attention to the complaint made against the rector because of the
content of his letter to the newspaper, and still less should it have
decided to take any measure against him, even if that measure merely
involved referring the case to another authority, the Bishop’s Office. I
am of course critical of the fact that this is what in fact happened.
Another case arose from a number of complaints made about
steps taken against a parish organist for statements he had made
in the mass media. The findings reached by Mrs. Wahlström, the
Parliamentary Ombudsman, after studying the responses of seve-
ral representatives of the employers, were, in substance, as
follows.
1995/96: JO 1
Bilaga 5
569
Disputes between an employer and an employee are subject to the
Act on Litigation in Labour Disputes (1974:371). It is not customary
for the Parliamentary Ombudsman to take up such issues. In this case
I have found reasons for disregarding this principle insofer as the
Ecclesiastical Community of Göteborg — through representatives for
the Parish Church Council and the Personnel Committee — has
subjected Lars Kuhlin to measures which couid be regarded as inad-
missible restrictions of his freedom of speech and to make information
pubiic. The other matters mentioned in the complaints and in additio-
nal documents give me no cause to express any opinion.
As quoted in a newspaper article and in a radio programme, Lars
Kuhlin criticised certain circumstances in the parish of Masthugg. In
doing so he has availed himself of his constitutional rights to freedom
of speech and to make information pubiic. The regulations which
provide for restrictions in the right to make information pubiic do not
apply in this case.
In summing up its account of what happened, the Parish Church
Council maintains that no attempt was ever made to deprive Lars
Kuhlin of his right to make information pubiic. He was criticised
solely for other reasons. The issue raised by the complainant was,
however, not whether Lars Kuhlin’s employer attempted to prevent
Lars Kuhlin from making statements in the mass media but rather
whether his employer, in violation of the constitution, invoked measu-
res against him because of what he had already said. It is, therefore,
this issue which is the subject of my opinion here.
From the regulations in the Instrument of Government, the Free-
dom of the Press Act and the Freedom of Expression Act outlined
above, it follows that a pubiic employer is not allowed to take any
form of retaliatory measure because a pubiic employee has availed
himself of his constitutional rights to freedom of speech and to make
information pubiic. One item in the list of criticisms of Lars Kuhlin’s
way of performing his duties drawn up by his employer involves
critical statements he made in the mass media on two occasions. This
list was obviously produced as a basis either for an attempt to induce
Lars Kuhlin to resign his position or to transfer him to some other
post. What has therefore been disclosed cannot be interpreted in any
other way than that those who represented the Parish Church Council
and the Personnel Committee at the meeting with the Association of
Teachers on 11 January 1994 criticised Lars Kuhlin for having availed
himself of his freedom of speech and his right to make information
pubiic and that they also based the steps taken against him as an
employee on this circumstance. I am of course strongly critical of what
happened. The force of my criticism is not mitigated by the consider-
ation that the representatives of his employer believed that they also
had other grounds for their action.
According to the statement of the personnel committee, the commit-
tee’s Personnel Director was unaware of the regulations governing the
freedom of speech and the right to make information pubiic of pubiic
employees, a circumstance which in itseif is extremely remarkable.
1995/96:JO1
Bilaga 5
570
Both the Personnel Committee and the Parish Church Council have
now, however, as their statements reveal, taken certain measures to
avoid any future repetition of such events. In these circumstances, and
as I take it for granted that the Community Church Council will
ensure that the contents of regulations currently in force will be made
known to all those who exercise its responsibilities as an employer
within the Ecclesiastical Community of Göteborg, I will close this case
with the criticism expressed above.
1995/96: JO 1
Bilaga 5
gotab 49021, Stockholm 1995