Prop.
1995/96:61
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 12 oktober 1995
Ingvar Carlsson
Jan Nygren
(Finansdepartementet)
Regeringen föreslår att när staten tillsammans med en annan part
engagerar sig i verksamhet som är beroende av statligt stöd skall det ske
främst genom att ett aktiebolag eller en ideell förening bildas. Dessa
verksamhetsformer fyller enligt regeringens uppfattning även de behov
som kommuner och landsting har av privaträttsliga former för denna typ
av verksamhet.
Regeringen föreslår också att bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen
(1994:1220) om ändring m.m. av ett stiftelseförordnande skall börja
tillämpas på stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt den 1 januari
1997, dvs. ett år senare än vad som har bestämts tidigare.
Vidare föreslås en utvidgning av undantaget från stiftelselagens tillämp-
ningsområde i fråga om viss kyrklig egendom av stiftelsekaraktär.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 61
Prop. 1995/96:61
1 Förslag till riksdagsbeslut....................... 3
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om
införande av stiftelselagen (1994:1220) ............. 4
3 Ärendet och dess beredning ..................... 5
4 Privaträttslig form för anslagsberoende verksamhet ..... 8
5 Tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen avseende stiftelser
bildade av offentliga rättssubjekt.................. 12
6 Stiftelser med kyrklig anknytning som undantas från
stiftelselagens tillämpningsområde................. 14
7 Kostnader ................................. 15
8 Författningskommentar ........................ 15
Bilagor:
1 Sammanfattning av betänkandet Former för statlig
verksamhet (SOU 1994:147)..................... 18
2 Lagförslaget i betänkandet Former för statlig
verksamhet (SOU 1994:147)..................... 26
3 Lagförslaget i Kammarkollegiets framställan.......... 27
4 Förteckning över remissinstanserna................ 28
5 Lagrådets yttrande............................ 29
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den
12 oktober 1995 ............................... 30
Prop. 1995/96:61
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221)
om införande av stiftelselagen (1994:1220),
2. godkänner regeringens förslag om verksamhetsformer för statlig
verksamhet (avsnitt 4).
Härigenom föreskrivs att 1 och 4 §§ lagen (1994:1221) om införande av
stiftelselagen (1994:1220) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Stiftelselagen (1994:1220) och denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
Bestämmelserna i 6 kap. stiftelse-
lagen skall dock tillämpas först
från och med den 1 januari 1997
på stiftelser som har bildats av
eller tillsammans med staten, en
kommun, ett landsting eller en
kyrkling kommun. För sådana stif-
telser skall bestämmelserna i
1. 10 § denna lag gälla stiftelse-
förordnanden för stiftelser som har
bildats före den 1 januari 1997,
och
2. 11 § denna lag gälla för före-
skrifter som har fastställts före den
1 januari 1997.
4 §
För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser
enligt stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med
de begränsningar som följer av denna lag.
För församlingskyrkor och domkyr-
kor av stiftelsekaraktär gäller en-
dast bestämmelser i 1 kap. 4 §
stiftelselagen.
För sådan egendom som avses i 38
kap. 1 § och 2 § 3, 39 kap. 1 §
samt 41 kap. 1, 23 och 24 §§ kyr-
kolagen (1992:300) och som är av
stiftelsekaraktär gäller endast be-
stämmelserna i 1 kap. 4 § stiftelse-
lagen.
Staten använder for sin verksamhet inte bara myndigheter utan även andra
organisationsformer, t. ex. enskilda rättssubjekt. Ett direkt rättsligt stöd
för användningen av andra organ än myndigheter infördes genom 1975
års regeringsform (jfr 11 kap. 6 §).
Stiftelseformen har använts flitigt bl. a. på kulturområdet. En stiftelse
utmärks av att den är ett självägande organ med en varaktigt bestående,
självständig förmögenhet. När en stiftelse bildas måste alltså en tillräckligt
stor förmögenhet avsättas så att kravet på varaktighet uppfylls. Staten,
kommuner och landsting har ofta, särskilt inom kultursektorn, använt
beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som de bildat och
som kräver att det regelbundet, ofta årligen, tillskjuts medel av stiftarna.
Ett sådant organ ligger definitionsmässigt vid sidan om det vedertagna
stiftelsebegreppet men brukar trots det betecknas som anslagsstiftelse. I
propositionen 1974:28 om den statliga kulturpolitiken konstaterades att det
är svårt att ge en generell rekommendation om lämplig företagsform for
samhällsstödd kulturverksamhet. Avgörande i det enskilda fallet ansågs
i stället vara att den företagsform som väljs svarar mot de anspråk som
verksamheten ställer i fråga om bl. a. inre organisation, administrativ och
ekonomisk handlingsfrihet och insyn. Frågan om organisationsform for
kulturinstitutionerna borde därför enligt nämnda proposition övervägas i
samband med den av riksdagen begärda utredningen om en ny stiftelse-
lagstiftning.
Under hänvisning till vad som anförts i propositionen om den statliga
kulturpolitiken gavs Stiftelseutredningen (Ju 1975:01) i uppdrag att även
överväga hur kulturinstitutioner bör utformas i organisatoriskt hänseende.
Det anfördes därvid att skilda organisationsformer kan behöva utarbetas
alltefter de behov som olika kulturinstitutioner har och att stiftelseformen
inte genomgående torde vara att föredra.
Stiftelseutredningen upphörde år 1983. Arbetet fortsatte därefter i
Justitiedepartementet, som i promemorian Stiftelser (Ds Ju 1987:14)
presenterade ett förslag till stiftelselag. I promemorian konstaterades att
avsaknaden av en civilrättslig lagstiftning om stiftelser hade lockat staten
att använda beteckningen stiftelse på organ av självägande natur som
definitionsmässigt ligger vid sidan om tillsynslagens stiftelsebegrepp.
Stiftelsebildningar som förutsätter att staten regelbundet, i bland t. o. m.
årligen, tillskjuter nya medel till stiftelsen angavs som exempel. Mot
bakgrund bl. a. härav ansågs starka skäl tala för att staten skulle ha
möjlighet att bilda stiftelser under andra förutsättningar än t. ex.
privatpersoner. Det föreslogs därför i promemorian att lagen som en
sidoform av stiftelse skulle omfatta stiftelser som inrättats under
medverkan av staten. "Anslagsstiftelse" föreslogs som beteckning för
denna sidoform. I den följande texten används beteckningen anslags-
stiftelse för anslagsberoende stiftelser.
I rapporten Stiftelser för statlig verksamhet (augusti 1990) avstyrkte
Riksrevisionsverket (RRV) ett genomförande av promemorians förslag om
Prop. 1995/96:61
sidoformen anslagsstiftelse. Enligt RRV skulle denna sidoform vara Prop. 1995/96:61
oförenlig med det allmänna stiftelsebegreppet. RRV menade också att
stiftelseformen innebär svårigheter för staten som stiftare att avveckla ett
engagemang som huvudman samt att möjligheterna till styrning av och
insyn i stiftelsers verksamhet är begränsade.
Det fortsatta arbetet med stiftelselagen utmynnade så småningom i att
regeringen anslöt sig till den ståndpunkt som RRV intagit i fråga om
anslagsstiftelsen. I propositionen med förslag till stiftelselag anfördes
(prop. 1993/94:9 s. 55) att lämplig organisationsform för verksamheter
som är beroende av statliga anslag men som inte bör bedrivas i myn-
dighetsform skulle behandlas i ett annat sammanhang och att regeringen
senare skulle komma att ta initiativ i frågan. Det föredragande statsrådet
markerade att det inte nu var aktuellt att komplettera stiftelselagen med
någon särskild stiftelseform för anslagsberoende verksamhet och att det
inte borde komma ifråga att göra någon annan bedömning för kommuner-
nas och landstingens del. I propositionen klargjordes också att anslagsstif-
telser som tillkommit före stiftelselagens ikraftträdande kan vara att
betrakta som stiftelser enligt stiftelselagen.
Stiftelselagen antogs av riksdagen våren 1994 (prop. 1993/94:9, bet.
1993/94:LU12, rskr. 1993/94:225 och SFS 1994:1220). Lagen träder i
kraft den 1 januari 1996(seSFS 1994:1221). Stiftelselagen innehåller inte
några bestämmelser om anslagsstiftelser. Regeringen utfäste i proposi-
tionen (s. 55) att den skulle ta initiativ avseende frågan om lämplig
organisationsform for verksamheter som är beroende av statliga anslag
och som inte bör bedrivas i myndighetsform. I sitt av riksdagen godkända
betänkande uttalade lagutskottet, bl.a. under hänvisning till ett av
kulturutskottet avgivet yttrande i ärendet, att det finns ett behov av en
rättslig reglering av anslagsberoende verksamheter särskilt hos kommuner
och landsting och att detta behov får tillgodoses på annat sätt än att det
i stiftelselagen införs regler om anslagsstiftelser (se bet. 1993/94:LU12 s.
15). Lagutskottet förordade att regeringen borde lägga fram ett förslag till
rättslig reglering i sådan tid att en lagstiftning därom kan träda i kraft
samtidigt med stiftelselagen, dvs. den 1 januari 1996.
Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd
Mot bakgrund av bl. a. regeringens nyss nämnda utfästelse bemyndigade
regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild
utredare. I uppdraget (dir. 1994:20) ingick bl.a. att, utan att överväga
någon ny associationsform, finna en alternativ form för framtida
verksamhet motsvarande den som för närvarande bedrivs i form av s.k.
anslagsstiftelser. Utredningen skulle också överväga om alternativet kunde
tillämpas på kommunal och landstingskommunal verksamhet.
Utredningen om verksamheter som är beroende av statligt stöd
avlämnade delbetänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147)
i november 1994. I betänkandet framhålls att myndighetsformen bör
användas för statlig verksamhet samt att aktiebolaget och den ideella Prop. 1995/96:61
föreningen väl tillgodoser de behov som för framtiden kan finnas av
privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet inom säväl staten
som kommuner och landsting. Utredningen föreslår också en särskild
regel om ändring av stiftelseförordnanden m.m. för att underlätta
avvecklingen av bl.a. äldre anslagstiftelser. En sammanfattning av
betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandes lagförslag finns i bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlas. En förteckning över remissinstanserna
finns i bilaga 3. Remissvaren finns att tillgå i Finansdepartementet (dnr
Fi94/4250).
Utredningen har också genomfört en översyn av vissa befintliga an-
slagsstiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får statliga
anslagsmedel. Ett slutbetänkande lämnas inom kort till regeringen.
Stiftelser med kyrklig anknytning
Kammarkollegiet har i en framställan till Justitiedepartementet begärt att
lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220) ändras.
Ändringsförslaget innebär att viss kyrklig egendom skall undantas från
stiftelselagens tillämpningsområde utöver den som redan undantagits.
Framställningen har remissbehandlats. Framställningens lagförslag finns
i bilaga 4. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.
Remissvaren finns att tillgå i Justitiedepartementet (dnr Ju 95/1206).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 21 september 1995 att inhämta Lagrådets
yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med denna propositions
lagförslag.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen behandlar Lagrådets
synpunkter i avsnitt 6.
Prop. 1995/96:61
Regeringens förslag: När en privaträttslig form krävs för statlig
verksamhet som är beroende av återkommande tilldelning av anslags-
medel skall främst formerna aktiebolag och ideell förening användas.
Dessa verksamhetsformer är också lämpliga för motsvarande
verksamhet i kommuner och landsting.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrat sig om utred-
ningens ställningstaganden i stort är många positiva. Bland dessa kan
nämnas Kammarrätten i Göteborg, Statskontoret, Riksrevisionsverket samt
länsstyrelserna i Stockholms och Västemorrlands län.
Endast ett fåtal är negativa till de generella principer som utredningen
föreslår skall gälla för verksamhetsformer i offentlig förvaltning. Däremot
har flera remissinstanser invändningar när det gäller tillämpningen av
dessa principer på deras egen organisation eller ett visst område.
Invändningarna gäller främst kulturområdet och berör ofta verksamheter
där kommuner och landsting är engagerade.
Statens kulturråd liksom Stiftelsen Nordiska museet anför att en ny
verksamhetsform bör skapas för verksamhet på kulturområdet. Kulturrådet
har låtit göra en studie för att undersöka om det utomlands finns modeller
som kan användas i vårt land. Mot denna bakgrund föreslår myndigheten
att regeringen överväger införandet av en associationsform som bl. a.
skulle passa kulturinstitutioner genom att förena garantier för långsiktig-
het, flexibilitet och klara ansvarsförhållanden i förhållande till de parter
som finansierar verksamheterna. En sådan lagstiftning skulle enligt rådet
kunna bygga på ett utnyttjande av stora delar av stiftelselagen.
Riksantikvarieämbetet, Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbun-
det samt Länsmuseernas samarbetsråd anser att möjligheten att bilda
anslagsstiftelser bör finnas kvar när det gäller verksamheter där kom-
muner och landsting medverkar. Enligt Kommunförbundet kan kom-
munerna lättare än staten utöva kontroll över sina anslagsstiftelser. Även
staten skulle dock kunna uppnå en liknande kontroll över dess anslagsstif-
telser menar förbundet. Av dessa skäl bör stiftelselagens förbud mot
sådana stiftelser övervägas på nytt. Landstingsförbundet menar att
stiftelsens självständighet i förhållande till bildaren är en fördel och vill
bl.a. av detta skäl ha ett undantag för kommuner och landsting i
stiftelselagen från förbudet att bilda anslagsstiftelse. Stiftelsen skogs-
brukets forskningsinstitut framhåller att de alternativ utredningen anvisat
inte heller är lämpliga för industriforskningsinstituten.
Skälen för regeringens förslag: För anslagsberoende verksamheter där
man har ansett att det funnits skäl att använda en privaträttslig form har
staten men framför allt kommuner och landsting hittills ofta använt
anslagsstiftelser. Stiftelselagen (1994:1220), som träder i kraft den 1 Prop. 1995/96:61
januari 1996, innehåller visserligen inte något förbud mot att bilda
självägande organ med så liten förmögenhet att de inte uppfyller det s.k.
varaktighetsrekvisitet (dvs. varaktigt bestående, självständig förmögenhet).
I praktiken torde emellertid sådana organ inte komma att bildas eftersom
de inte betraktas som stiftelser. Lagutskottet efterfrågade i sitt betänkande
en alternativ form för anslagsberoende verksamhet. Regeringen tar därför
i denna proposition ställning till vilka verksamhetsformer som i framtiden
skall utnyttjas i stället för anslagsstiftelser.
Statlig verksamhet bör bedrivas i myndighetsform. Den formen har
numera sådana egenskaper att staten i de allra flesta fall knappast har
anledning att ens överväga delegering av en förvaltningsuppgift till ett
privaträttsligt organ.
Myndigheterna har numera stor handlingsfrihet. Införandet av mål- och
resultatstyrning betyder att regeringen inte längre detaljstyr en myndighets
verksamhet. Myndigheternas redovisningssystem och styrsystem i övrigt
har anpassats till vad som gäller inom andra delar av samhället. Ut-
vecklingen har också gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i
utformningen av personalpolitiken. Myndigheterna har fått ett vidgat
ansvar för verksamheten. Inom ramen för tilldelade medel har myndig-
heterna getts ett i stort sett totalt ansvar för sina kostnader samtidigt som
kraven på redovisning av verksamhetens resultat har ökat.
Myndighetsformen är flexibel framför allt så till vida att regeringen kan
göra vissa ändringar i en myndighets uppgifter. Regeringen kan även
besluta om ändrad ledningsform för myndigheten. Efter beslut av
riksdagen kan regeringen också genomföra nödvändiga strukturföränd-
ringar, t.ex. att lägga ned en myndighet eller att slå samman myndig-
heter.
I några fall kan det dock vara aktuellt att överväga att låta en statlig
uppgift utföras i en privaträttslig verksamhetsform. Sådana överväganden
kan vara aktuella då det finns statsfinansiella eller andra skäl för staten
att samverka med någon annan. Men även i vissa fall då staten själv
finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig
framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig
verksamhetsform.Om en statlig uppgift innefattar myndighetsutövning
måste delegeringen ske med stöd av lag.
Lämpliga privaträttsliga verksamhetsformer
Utredningen har studerat en rad olika former av privaträttsliga organ. Mot
bakgrund av en ingående genomgång och analys har utredningen kommit
fram till att främst aktiebolaget och den ideella föreningen bör användas
för statlig verksamhet som är anslagsberoende. Regeringen delar
utredningens bedömning och konstaterar därmed att sådan verksamhet
som tidigare skulle ha getts formen anslagsstiftelse i fortsättningen
1 * Riksdagen 1995/96. 1 samt. Nr 61
antingen skall ges myndighetsformen eller någon av de nämnda privaträtt- Prop. 1995/96:61
sliga formerna.
Övriga möjliga verksamhetsformer har egenskaper som antingen inte
gör dem lämpliga för statlig verksamhet över huvud taget eller inte passar
för verksamhet som är beroende av statligt stöd. Det enkla bolaget är inte
en juridisk person och har därmed inte den avgränsade ställning som
krävs i förhållande till dem som ingår i bolaget. Den ekonomiska
föreningen och handelsbolaget är verksamhetsformer ämnade endast för
näringsverksamhet. Den nya stiftelselagen godtar inte att nya stiftelser
bildas som redan från början är beroende av anslag för sin verksamhet.
Aktiebolagsformen har fördelen att den är väl reglerad. I aktiebolagsla-
gen (1975:1385) återfinns bl.a. regler beträffande beslutsformer,
ansvarsfördelning, insyn och kontroll. Samtidigt är aktiebolagsformen
flexibel. En aktieägare kan i princip när som helst lämna sitt engagemang
genom att avyttra sina aktier. Det finns heller inga begränsningar i
aktiebolagslagen vad gäller vilken typ av verksamhet som kan bedrivas
i ett aktiebolag, dvs. även annan verksamhet än näringsverksamhet kan
bedrivas där. Ett aktiebolag behöver inte heller ha som syfte att skapa
vinst åt sina aktieägare. Som exempel på verksamhet som bedrivs i
aktiebolagsform kan nämnas Dramaten och Operan, som båda är av staten
helägda aktiebolag.
Enligt regeringen kan verksamhetsformen ideell förening övervägas i
sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som
skall delegeras. Det saknas en lagstiftning för ideella föreningar. Men det
finns generella principer för verksamhetsformen. Den är t.ex. ganska
utförligt behandlad i den juridiska litteraturen. En rikhaltig praxis finns
också på området. Vidare omfattas de ideella föreningarna av skattelag-
stiftningen samt av redovisningslagstiftningen i de fall de bedriver
näringsverksamhet.
Om staten överlämnar en förvaltningsuppgift till en ideell förening kan
det ibland finnas risk för att något särintresse får ett alltför stort
inflytande över verksamheten i fråga. Staten bör därför lämpligen se till
att staten ensam eller i vart fall tillsammans med övriga föreningsbildare
får ett bestämmande inflytande i föreningen. Detta kan uppnås genom att
i föreningens stadgar ta in bestämmelser om rätten att utse styrelsemed-
lemmar samt hur rösträtten utövas vid föreningsmöten. Även extern
redovisning samt revision bör regleras i föreningens stadgar, liksom
förfarandet i sådana fall då staten upphör med sitt engagemang.
1 ett aktiebolag eller en ideell förening är utgångspunkten alltid att
bolagsstämman respektive årsmötet har rätten att utse styrelse etc. Detta
innebär att sådana verksamheter kan ges en tydlig självständighet. Inom
ramen för ett aktiebolag eller en ideell förening kan man också se till att
det verksamhetsföremål som en gång bestämts för bolaget eller föreningen
omgärdas med en mycket hög barriär till skydd mot att tillfälliga
opinioner genomdriver ändringar. Det är fallet med t.ex. Samhallkon-
cemen vars verksamhetsidé inte bör ändras utan att frågan först under-
ställts riksdagen. En fördel som ofta tillskrivs anslagsstiftelsen i jämförel-
10
se med andra verksamhetsformer är att verksamhet som bedrivs i den
forra formen får en självständig framtoning och ger intryck av att vara
stabil och långsiktig. Regeringen vill dock framhålla att en verksamhet
som mottar anslag alltid måste betraktas som i någon mening beroende
i förhållande till den som lämnar anslaget. För de statliga anslagsstiftelser-
na är självständigheten dessutom begränsad inte bara genom anslagsbero-
endet utan även av att regeringen i många fall har rätt att utse och
entlediga styrelseledamöter.
Sammantaget är det regeringens uppfattning att en rad olika faktorer
påverkar en anslagsberoende verksamhets självständighet. Det är sättet på
vilket olika verksamhetsformer används som avgör graden av beroende till
staten. Regeringen anser därför att det inte finns några sådana fördelar for
anslagsstiftelsens del som anförts av vissa remissinstanser. Tvärtom
erbjuder de verksamhetsformer som regeringen nu föreslår större
möjligheter till anpassning i förhållande till den verksamhet som skall
bedrivas.
De i det föregående anförda argumenten för att aktiebolaget och den
ideella föreningen kan ersätta formen anslagsstiftelse kan sammanfattas
på följande sätt. Aktiebolaget omges av ett fast regelverk. För den ideella
föreningen gäller generella principer. Styrning och kontroll kan anpassas
till verksamhetens innehåll vilket bl.a. innebär att en betydande själv-
ständighet kan ges åt verksamheter där det är motiverat. Samtidigt kan
beslut om ändring av verksamhetsinriktning, omstrukturering etc. fattas
utan onödig tidsspillan för sådan verksamhet där staten avser att utöva en
större påverkan. Någon sådan särskild rättslig reglering för verksamheter
som är i behov av statligt stöd som lagutskottet efterfrågat behövs därmed
inte.
De skäl som nämnts ovan för att använda aktiebolags- och förenings-
formema kan enligt regeringen också vara giltiga for motsvarande
verksamhet i kommuner och landsting. Även andra verksamhetsformer
kan dock vara aktuella på det kommunala området. Det får ankomma på
respektive kommun eller landsting att utifrån gällande lagstiftning
bestämma vilken verksamhetsform som skall väljas.
Utredningen har inte haft i uppdrag att se över skattefrågor i samband
med val av verksamhetsform. 1 betänkandet har två skattefrågor dock
uppmärksammats nämligen beskattning av aktieägartillskott och be-
skattning av gåvor som lämnas till aktiebolag. Utredningen lämnade inget
förslag i denna del men menade dock att gåvor till aktiebolag som är
verksamma inom kultursektorn och som inte har till syfte att bereda vinst
åt aktieägarna bör, tvärtemot vad som gäller idag, vara fria från skatt.
I bl.a. remissvaren från Riksskatteverket och Skattemyndigheten i
Stockholms län har skattefrågor tagits upp. Riksskatteverket har upp-
märksammat att frågor om uttagsbeskattning blir aktuella när en stiftelse
skall avvecklas och förmögenhet överföras till annan verksamhet.
Skattemyndigheten i Stockholm pekar särskilt på osäkerheter i lagstift-
ningen avseende gåvo- och inkomstskatt för aktiebolag i de situationer
som kan uppkomma då bidrag lämnas till bolagets drift.
Prop. 1995/96:61
11
Mot bakgrund av vad som framkommit i betänkandet och i remissvaren Prop. 1995/96:61
avser regeringen att göra en översyn av de skattemässiga konsekvenserna
av valet av form för en verksamhet.
Statligt engagemang genom avtal med annan part
Utredningen föreslår att det bör ställas samma krav i fråga om anslags-
framställning, årsredovisning och revision på aktiebolag och ideella
föreningar som får särskilt organisationsanslag som på myndigheter.
Kraven bör regleras i bolagsordningen respektive föreningsstadgama eller
i avtal mellan staten och bolaget respektive föreningen.
Regeringen delar i princip utredningens uppfattning. Kraven på hur de
statliga medlen skall användas bör i ökad utsträckning preciseras i
tidsbegränsade avtal. Bestämmelserna i regleringsbreven till statliga
myndigheter kan tjäna som förebild för avtalen, liksom bestämmelserna
i förordningen (1993:134) om myndigheternas årsredovisning och
anslagsframställning. Således bör övergripande mål, verksamhetsmål och
krav på redovisning av resultaten preciseras i dessa avtal. Regeringen bör
som regel vara avtalspart för staten.
I årets budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 1, avsnittet Budget-
politisk strategi) anmäls att det pågår ett utredningsarbete rörande
eventuell lagreglering bl.a. av den statliga revisionen. I detta arbete ingår
även att överväga om nuvarande regler om revisionen av privaträttsliga
organisationer i vilka staten har ett bestämmande inflytande behöver
preciseras.
Regeringens förslag: För sådana stiftelser som är bildade av eller
tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig
kommun skall stiftelselagens bestämmelser om ändring m.m. av
föreskrifter i ett stiftelseförordnande (6 kap. stiftelselagen) börja
tillämpas först den 1 januari 1997, dvs. ett år efter det att stiftelse-
lagen träder i kraft.
Utredningens förslag: Utredningen föreslår en särbestämmelse för att
underlätta en avveckling av bl.a. äldre anslagsstiftelser. Utredningen före-
slår ingen ändring i stiftelselagens ikraftträdandebestämmelser.
Remissinstanserna: Utredningens förslag har tillstyrkts av flertalet av
de remissinstanser som har yttrat sig i frågan. Ett mindre antal är dock
negativa till förslaget. Dessa remissinstanser anser att förslaget kan
komma att innebära betydande avsteg från stiftelselagen.
12
Skälen för regeringens förslag: Några lagregler om ändring av Prop. 1995/96:61
stiftelseförordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssu-
bjekt gäller inte i dag. För närvarande lämnar regeringen tillstånd efter en
icke lagbunden prövning till ändring av sådana stiftelseförordnanden.
Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av
föreskrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även för nu befintliga
stiftelser som har bildats av staten, en kommun, ett landsting eller en
kyrklig kommun. Dessa bestämmelser innebär att stiftelser bildade av
offentliga rättssubjekt inte längre kommer att särbehandlas. Stiftelselagen
kommer därför att innebära minskade möjligheter att ändra en verksamhet
som bl.a. staten bedriver i stiftelseform.
Regeringen överväger för närvarande en ny ordning för ändring av
förordnanden för stiftelser som har bildats av offentliga rättssubjekt.
Resultatet av dessa överväganden kommer troligtvis att kunna presenteras
för riksdagen under våren 1996 och eventuella lagändringar kan träda i
kraft den 1 januari 1997. För att undvika att stiftelselagens bestämmelser
först börjar gälla för sådana stiftelser och kort tid därefter ändras föreslår
regeringen att bestämmelserna om ändring m.m. av föreskrifter i ett
stiftelseförordnande (6 kap. stiftelselagen) inte skall börja tillämpas på
stiftelser bildade av offentliga rättssubjekt innan bestämmelserna kan träda
i kraft i sin nya lydelse. För sådana stiftelser kommer alltså den nuvaran-
de ordningen om ändring av stiftelseförordnanden att fortsätta att gälla,
dvs. regeringen lämnar tillstånd till sådan ändring efter en icke lagbunden
prövning.
Regeringen delar utredningens bedömning att äldre anslagsstiftelser bör
omprövas. Den översyn som utredningen gör kan ligga till grund för
regeringens överväganden om alternativ form och finansiering for sådana
verksamheter. Eftersom 6 kap. stiftelselagen inte skall tillämpas på
stiftelser bildade av eller tillsammans med offentliga rättssubjekt under år
1996 återkommer regeringen till utredningens förslag om att införa
särskilda bestämmelser i syfte att göra det lättare att ändra eller upplösa
äldre stiftelser. Utredningens förslag kommer alltså att behandlas i
samband med beredningen av de frågor som nämnts ovan.
13
Prop. 1995/96:61
Regeringens förslag: Undantaget från tillämpningsområdet för
stiftelselagen i fråga om viss kyrklig egendom av stiftelsekaraktär
utvidgas till att gälla ytterligare några slag av kyrklig egendom av
stiftelsekaraktär.
Kammarkollegiets framställan: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget
medan Länsstyrelsen i Stockholms län har avstyrkt det. Göta hovrätt har
ansett att bestämmelsen bör utformas så att den uttryckligen omfattar även
kyrkotomt, dvs. den fastighet där kyrkobyggnaden är belägen samt att
även kyrkofonden (se 42 kap. kyrkolagen) skall undantas från stiftelsela-
gens tillämpning .
Bakgrund: En stor del av den egendom som disponeras av Svenska
kyrkan och dess församlingar samt av andra organ som är knutna till
kyrkan regleras i speciell lagstiftning. Bestämmelser om förvaltningen av
kyrklig jord finns i 41 kap. kyrkolagen (1992:300) och i förordningen
(1994:250) om förvaltningen av kyrklig jord m.m. Äganderätten till denna
egendom kan vara oklar. I många fall tillkommer äganderätten särskilda
rättssubjekt av stiftelsekaraktär. Från stiftelselagens tillämpningsområde
undantas församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär, se 4 §
lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (införandelagen). I
propositionen till stiftelselagen (prop. 1993/94:9 s. 58) anges att skälet till
bestämmelsen är att kyrkolagen innehåller en fullt tillfredsställande
reglering av förvaltningen av egendom som finns i sådana stiftelser.
Kammarkollegiet har i en framställan begärt att lagen ändras. Enligt
kollegiet täcker bestämmelsen inte de fall den är avsedd att reglera
eftersom egendom av stiftelsekaraktär kan finnas inom hela det special-
reglerade området. Kollegiet anser att all specialreglerad kyrklig egendom
i den mån den är av stiftelsekaraktär skall undantas från stiftelselagens
tillämpningsområde, vare sig den benämns prästlönefastighet, prästgård,
församlingskyrkas fastighet, kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet
eller biskopsgård. Kollegiet anser vidare att fonderade medel som härrör
från sådan egendom skall undantas och, liksom tidigare, även för-
samlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär.
Skälen för regeringens förslag: Som tidigare har nämnts slogs det
redan i propositionen till stiftelselagen fast att kyrkolagen innefattar en
fullt tillfredsställande reglering av förvaltningen av egendom. Denna
bedömning står fast. Regeringen delar Kammarkollegiets mening att all
specialreglerad egendom och fonderade medel som härrör från sådan
egendom bör undantas från stiftelselagens tillämpningsområde, i den mån
egendomen är av stiftelsekaraktär. Undantaget i 4 § införandelagen bör
14
därför utvidgas i enlighet med detta. Därutöver bör även sådana kyrkor Prop. 1995/96:61
som tidigare var församlingskyrkor men som nu inte längre är det, se 38
kap. 2 § 3 kyrkolagen, omfattas av undantaget, om de är av stiftelsekarak-
tär.
Regeringen uttalade i den nyss nämnda propositionen (s.59) att
kyrkofonden inte träffas av vare sig det allmänna stiftelsebegreppet eller
av definitionen av insamlingsstiftelse och att den därmed faller utanför
stiftelselagens tillämpningsområde. Denna bedömning står sig också
fortfarande. Kyrkofonden behöver alltså inte undantas från stiftelselagens
tillämpningsområde. Göta hovrätt har ansett att det av lagtexten tydligt
bör framgå att undantaget omfattar även den fasta egendom där kyrko-
byggnanden finns. Även Lagrådet har ifrågasatt om inte den fasta
egendom där kyrkobyggnanden är uppförd (41 kap. 2 § kyrkolagen) bör
läggas till uppräkningen i 4 § införandelagen. I fråga om de äldre kyrkor
av stiftelsekaraktär som det här är fråga om anses emellertid tomtmarken
höra till kyrkan, som har karaktären av självägande stiftelse (se Schött -
Göransson - Hinn, Kyrkolagen, andra uppl. 1995, s. 209). Både kyrkobyg-
gnaden och kyrkotomten hör i ett sådant fall till det stiftelse-
liknande organet och undantas därmed från stiftelselagens tillämpningsom-
råde. Regeringen anser därför att något tillägg inte bör göras.
Förslagen kan inte antas leda till några kostnadsökningar for det allmänna.
Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av
stiftelselagen (1994:1220).
1 §
Stiftelselagen (1994:1220) och denna lag träder i kraft den 1 januari
1996.
Bestämmelserna i 6 kap. stiftelselagen skall dock tillämpas först från
och med den 1 januari 1997 på stiftelser som har bildats av eller
tillsammans med staten, en kommun, ett landsting eller en kyrklig
kommun. För sådana stiftelser skall bestämmelserna i
1. 10 § denna lag gälla för stiftelseförordnanden för stiftelser som har
bildats före den 1 janauri 1997, och
2. 11 § denna lag gälla för föreskrifter som har fastställts före den
1 januari 1997.
Ändringen, som innebär att ett nytt andra stycke har tillkommit, har
behandlats i avsnitt 5.
15
Stiftelselagen träder i kraft den 1 januari 1996. Tillägget i andrastycket Prop. 1995/96:61
första meningen innebär att tillämpningen av 6 kap. stiftelselagen, som
innehåller bestämmelser om ändring av stiftelseförordnande m.m.
(permutation), skjuts upp ett år, dvs. bestämmelserna skall inte börja
tillämpas förrän den 1 januari 1997. Detta gäller dock endast för vissa
stiftelser, nämligen sådana som bildats av staten ensam eller tillsammans
med annan men också för sådana stiftelser som en kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun har bildat ensam eller tillsammans med annan.
1 10 och 11 §§ införandelagen finns bestämmelser som har samband
med 6 kap. stiftelselagen. 10 § innebär att ett s.k. ändringsfiörbehåll for
en äldre stiftelse, dvs. en stiftelse som bildats före den 1 januari 1996,
skall ha samma giltighet som enligt äldre rätt. 11 § innebär att föreskrifter
i ett stiftelseförordnande som har fastställts av regeringen, Kammarkolle-
giet eller en länsstyrelse före lagens ikraftträdande, dvs. före den 1 januari
1996, skall anses som föreskrifter i ett stiftelseförordnande. Om tillämp-
ningen av 6 kap. stiftelselagen skjuts upp ett år uppkommer frågor om
vad som skall gälla beträffande ändringsförbehåll för stiftelser bildade
under år 1996 och om hur förordnanden som fastställs under år 1996 skall
betraktas. I andra stycket andra meningen har därför ett tillägg gjorts av
innebörd dels att ändringsförbehåll skall ha samma giltighet som enligt
äldre rätt även om stiftelsen bildats under år 1996, dels att föreskrifter
fastställda under år 1996 skall anses som föreskrifter i ett stiftelseförord-
nande. Detta gäller dock endast för sådana stiftelser som omfattas av
undantaget i första meningen.
4§
För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser
enligt stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med
de begränsningar som följer av denna lag.
För sådan egendom som avses i 38 kap. 1 § och 2 § 3, 39 kap. 1 §
samt 41 kap. 1, 23 och 24 §§ kyrkolagen (1992:300) och som är av
stiftelsekaraktär gäller endast bestämmelserna i 1 kap. 4 § stiftelselagen.
Ändringen har behandlats i avsnitt 6.
I den hittills gällande lydelsen av 4 § andra stycket undantas för-
samlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär. I lagrådsremissen till
stiftelselagen föreslogs att kyrkostiftelser skulle undantas från stiftelse-
lagens tillämpningsområde (se 1 kap. 6 § 1). I remissen anfördes att
kyrkolagen innebär en fullt tillfredsställande reglering av förvaltningen av
den egendom som finns i en kyrkostiftelse. Lagrådet ansåg emellertid att
uttrycket kyrkostiftelse var alltför obestämt för att ge någon vägledning
vid den praktiska tillämpningen och att avsikten torde vara att träffa de
församlingskyrkor och domkyrkor av stiftelsekaraktär som särskilt nämns
i 41 kap. 2 § kyrkolagen. Lagrådet förordade att man anknöt till denna
redan etablerade terminologi. I propositionen till stiftelselagen (prop. 1993-
/94:9 s. 232) utformades bestämmelsen i huvudsak efter Lagrådets förslag,
varvid uttalandet om att kyrkolagens reglering var fullt tillfredsställande
upprepades. Det torde ha varit lagstiftarens avsikt att i princip all
16
specialreglerad kyrklig egendom av stiftelsekaraktär skulle undantas från
stiftelselagens tillämpning. Bestämmelsen kom emellertid inte att utformas
så att detta syfte uppnåddes.
Ändringen innebär att även sådan egendom som nämns i 41 kap. 1 §
kyrkolagen, dvs. prästlönefastighet, prästgård, församlingskyrkas fastighet,
kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet och biskopsgård, och som är av
stiftelsekaraktär undantas från stiftelselagens tillämpningsområde. Vidare
undantas, om egendomen är av stiftelsekaraktär, ersättning på grund av
försäljning, expropriation, upplåtelse av naturtillgång eller liknande från
prästlönefastighet (prästlönefonden, 41 kap. 23 § kyrkolagen) och från
församlingskyrkas eller domkyrkas fastighet (församlingskyrkors och
domkyrkors fastighetsfonder, 41 kap. 24 § kyrkolagen). Liksom tidigare
undantas också församlingskyrka (38 kap. 1 § kyrkolagen) och domkyrka
(39 kap. 1 § kyrkolagen), om den är av stiftelsekaraktär. Slutligen
undantas också sådan kyrka som tidigare varit församlingskyrka men som
inte är det längre (se 38 kap. 2 § 3 kyrkolagen), om den är av stiftelseka-
raktär.
Prop. 1995/96:61
17
Vi har två huvuduppgifter (jfr dir. 1994:20). Den ena uppgiften är att
finna en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som är
beroende av fortlöpande stöd från statens sida men som inte bör bedrivas
i myndighetsform. En utgångspunkt är därvid att formen anslagsstiftelse
fr.o.m. den 1 januari 1996 då stiftelselagen (1994:1220) träder i kraft inte
längre är ett användbart alternativ. Med beaktande av statens behov av
insyn och kontroll skall vi undersöka vilken annan, befintlig form som
bör väljas främst for fall då staten samverkar med annan part. Det är
vidare en uppgift för oss att pröva om den form som bedöms lämpligast
for statens vidkommande kan tillämpas även av kommuner och landsting.
Den andra av våra två huvuduppgifter är att göra en förutsättningslös
översyn av stiftelser som fortlöpande är beroende av statliga medel.
Därvid skall de bakomliggande, egentliga målen för verksamheten anges
och en prövning göras av motiven för det offentliga åtagandet i respektive
stiftelse. Översynen skall utmynna i förslag om hur verksamheten skall
vara finansierad i framtiden. Även behovet av statlig insyn och kontroll
skall därvid klargöras. Vi skall slutligen pröva om förslagen i fråga om
den framtida finansieringen m.m. kan tillämpas också på verksamhet i
andra privaträttsliga organisationer som fortlöpande är beroende av statligt
stöd.
När det gäller den sistnämnda huvuduppgiften redovisar vi i detta
delbetänkande vår syn på frågan efter vilka principer översynen bör ske.
Själva översynen återstår dock att utföra (jfr avsnitt 5.10).
När det därefter gäller den förstnämnda uppgiften redovisar vi vår
bedömning i detta betänkande. Vi kommer fram till att aktiebolaget och
den ideella föreningen väl tillgodoser de behov som för framtiden kan
finnas av privaträttsliga former för anslagsberoende verksamhet. Vi
föreslår därför att staten i de fall då trots en restriktiv prövning vill ge
stöd åt nya verksamheter, bör använda någon av de nu nämnda formerna.
Aktiebolaget och den ideella föreningen framstår som bättre alternativ än
anslagsstiftelsen också på den kommunala och landstingskommunala
sidan.
Prop. 1995/96:61
Bilaga 1
18
Den offentliga sektorn omfattar i dag ett brett spektrum av verksamheter
och inbegriper bl.a. vård och omsorg, forskning och utbildning, försvar,
kommunikationer, rättsskydd, miljöskydd samt åtgärder som påverkar
arbete och fritid. I detta spektrum av uppgifter uppträder olika aktörer:
• statliga och kommunala myndigheter,
• fristående offentliga rättssubjekt,
• statligt eller kommunalt ägda eller dominerade aktiebolag,
• andra privaträttsliga rättssubjekt med delvis offentliga förvaltnings-
uppgifter.
Gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga organ är
oklar och man talar om en gråzon mellan offentlig och privat verksamhet.
I denna gråzon finns ett stort antal stiftelser och privaträttsliga organisa-
tioner av annat slag.
När det gäller statens utgiftsåtaganden konstaterar vi att statens totala
utgifter enligt 1994 års kompletteringsproposition uppgår till ca 760 mil-
jarder kronor, att budgetunderskottet för 1994/95 beräknas komma att
uppgå till ca 200 miljarder och statsskulden till drygt 1 200 miljarder. Vi
konstaterar också att det krävs nedskärningar i anslag till myndigheter och
privaträttsliga organisationer for att bringa balans i statens affärer.
Mot bakgrund av det statsfinansiella läget har regeringen i direktiv till
samtliga kommittéer och utredare ålagt dem att göra en omprövning av
offentliga åtaganden. I kapitel 2 redovisar vi närmare åtta välfårdsekono-
miska motiv som kan åberopas for offentliga åtaganden, nämligen nega-
tiva externa effekter (1), kollektiva nyttigheter och positiva externa
effekter (2), lång tidshorisont (3), informationsbrist (4), autonomibrist (5),
konkurrensbrist (6), fördelningspolitik (7) samt stabiliseringspolitik (8).
I nämnda kapitel redovisar vi även erfarenheter av hittills genomförda
analyser
Förvaltningsmyndigheterna ingår som en del av den juridiska peronen
staten. Man kan skilja mellan anslags- och avgiftsfinansierade myndig-
heter. De anslagsfinansierade myndigheterna har uppgifter inom en rad
områden, t.ex. normering och tillsyn, försvar och rättsvård, infrastruktur,
forskning och utbildning samt kultur.
Av regeringsformen följer att det är riksdagen som beslutar i frågor om
hur statens medel skall användas. Med stöd av riksdagens beslut om an-
slag styr regeringen myndigheterna genom förordningar, regleringsbrev
och beslut i enskilda ärenden.
Kapitel 3 i betänkandet innehåller en översikt över de viktigaste
ekonomiadministrativa reglerna. Det råder viss oklarhet om i vilken
Prop. 1995/96:61
Bilaga 1
19
utsträckning dessa regler gäller för stiftelser och andra privaträttsliga
organisationer som får statlig finansiering. Det är emellertid meningen att
verksamhetsformerna inom statsförvaltningen skall renodlas. Tillämp-
ningsområdet för de ekonomiadministrativa reglerna begränsas formellt
till myndigheter samtidigt som det finns behov av att dessa regler på
annat sätt, t.ex. via avtal, blir tillämpliga även på privaträttsliga organ
som bedriver statlig verksamhet.
Det finns vissa officiella beteckningar för olika anslag. För vår del
skiljer vi mellan följande former av statligt stöd till organisationer,
nämligen:
• särskilda organisationsanslag, dvs. stöd som enligt riksdagens och
regeringens beslut med ett bestämt belopp skall utbetalas till en viss
namngiven organisation och
• generella organisationsbidrag, dvs. stöd som alla kan få del av som
uppfyller vissa i en författning angivna kriterier. I detta begrepp
inkluderar vi även sådana projektanslag som en privaträttslig organi-
sation i konkurrens med andra kan beviljas av en myndighet.
Att en privaträttslig organisation får ett särskilt organisationsanslag
innebär i regel att en förvaltningsuppgift överförts till organisationen i
fråga. Med hänsyn härtill bör det ställas särskilda krav på en sådan
organisation vad gäller finansiell styrning och revision.
I kapitel 4 redovisar vi vilka regler som gäller för privaträttsliga organ till
vilka staten kan lämna över förvaltningsuppgifter enligt 11 kap. 6 § RF.
Redovisningen omfattar organ som det är tänkbart att staten inrättar
ensam eller tillsammans med annan, dvs. bolag, stiftelser och ideella
föreningar.
Utgångspunkten för redovisningen är den lagstiftning som finns i aktie-
bolagslagen (1975:1385), lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla
bolag samt stiftelselagen (1994:1220). När det gäller ideella föreningar
utgår vi från doktrin och praxis.
I fall då statlig verksamhet bedrivs av ett privaträttsligt organ kan vissa
av de regler som gäller för myndigheter vara tillämpliga på detta organ.
Den frågan får man ta ställning till från fall till fall. Av särskild betydelse
i sammanhanget är därvid om verksamheten innefattar myndighetsutöv-
ning eller inte. Redovisningen i kapitel 4 är alltså inte fullständig.
I bilaga 2 redovisas exempel på anslagsstiftelser i kommuner och
landsting och i bilaga 3 vilka stiftelser, bolag och föreningar som får
särskilda organisationsanslag. Redovisningen i bilaga 3 visar att det för
närvarande är 130 stiftelser, bolag och föreningar som får särskilda orga-
nisationsanslag till ett sammanlagt belopp om 11,5 miljarder kronor.
Prop. 1995/96:61
Bilaga 1
20
Under 1990-talet har statsmakterna i olika sammanhang gett uttryck för
en klart restriktiv inställning till att använda stiftelseformen för statlig
verksamhet. Trots detta har staten under senare tid emellertid bildat ett
flertal stiftelser till vilka betydande förmögenheter avsatts. Staten har även
bildat nya anslagsstiftelser och privaträttsliga organisationer av annat slag.
Samtidigt har det i många fall inte skett någon mer ingående prövning av
de särskilda anslag som kontinuerligt utgått till befintliga organisationer.
De genomförda stiftelsebildningarna och bristen på omprövning av
anslagen till befintliga stiftelser och andra organisationer har bidragit till
att det strukturella underskottet i statens finanser ökat.
Sett ur statens perspektiv finns följande nackdelar med stiftelseformen:
• En stiftelses ändamål går inte att anpassa till omvärldsförändringar
och nya behov i samhället.
• En stiftelse kan sällan upplösas, vilket betyder att förmögenheten är
inlåst.
• Insynen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs i en stiftelse
är begränsad.
Stiftelser är alltså ingen lämplig form för statlig verksamhet.
1. Statlig verksamhet — prövning, omfattning, form och
finansiering
Den statliga verksamhetens omfattning bör begränsas. Frågan om ett
åtagande bör vara en statlig, kommunal eller enskild uppgift skall prövas
grundligt. Om ett åtagande bedöms vara en offentlig uppgift bör frågan
vem som skall ha huvudansvaret för den avgöras med tilllämpning av ett
samhällsekonomiskt betraktelsesätt.
Innan staten tar på sig ett nytt åtagande skall en välfärdsekonomisk
analys av åtagandet göras. Den ifrågasatta verksamhetens mål skall därvid
klargöras och man skall dessutom analysera åtagandets innehåll, egenska-
per och beskaffenhet. Analysen skall även omfatta vilka resultat som kan
förväntas och frågan om det finns andra aktörer som kan ta ansvar för
eller medverka i verksamheten.
Om analysen visar att åtagandet bör vara en statlig uppgift skall därefter
åtagandets omfattning undersökas. Denna fråga måste prövas från område
till område. Om åtagandet avser en kollektiv nyttighet måste man t.ex.
bedöma hur hushållen värderar denna nyttighet. Vidare måste man
bedöma vad effekterna förväntas bli med respektive utan det ifråga-
varande åtagandet.
Prop. 1995/96:61
Bilaga 1
21
Först i ett tredje steg blir det aktuellt att ta ställning till i vilken form
verksamheten skall bedrivas och hur den bör finansieras. När det gäller
den senare frågan bör alternativa former undersökas, t.ex. möjligheterna
till avgiftsfinansiering.
2. Motiv för offentliga åtaganden
Stor restriktivitet skall gälla i fråga om införande av nya offentliga
åtaganden. Ett nytt åtagande bör införas endast om klara välfärdsekono-
miska motiv talar for det.
Befintliga åtaganden skall omprövas. Vid omprövningen bör man utgå
från en analys av vad staten i nuvarande finansiella läge bör ägna sig åt
och vad som bör vara statens grundläggande uppgifter.
Staten bör fortsätta att fullgöra ett existerande utgiftsåtagande endast om
det kan motiveras enligt välfardsteorin eller det ursprungliga motivet för
åtagandet fortfarande har hög relevans.
Omfattningen av ett utgiftsåtagande som staten skall fortsätta att full-
göra bör så långt möjligt begränsas.
3. Använd myndighetsformen
Ansvaret for en verksamhet som staten vill börja bedriva och även finan-
siera på egen hand bör i första hand läggas på en befintlig myndighet.
Förutsatt att verksamheten inte innefattar myndighetsutövning bör det där-
vid stå myndigheten fritt att själv utföra den eller att efter offentlig
upphandling sluta avtal med annan om att utföra den.
Statlig verksamhet bör alltså drivas i myndighetsform. Detta gäller i
synnerhet uppgifter som innefattar myndighetsutövning, t.ex. beslut om
fördelning av generella statsbidrag. Myndighetsformen har numera sådana
egenskaper att staten knappast har anledning att ens överväga delegering
av en förvaltningsuppgift till ett privaträttsligt organ.
4. Privaträttsligt organ för statlig verksamhet
I vissa fall kan det finnas skäl för staten att samverka med någon annan.
Genom samverkan kan t.ex. en statsfinansiell besparing uppnås och ytter-
ligare resurser tillföras samtidigt som särskild kompetens hos andra
aktörer kan tas till vara.
I fall då staten samverkar med någon annan blir det aktuellt att föra
över den ifrågavarande verksamheten till ett privaträttsligt organ. Det kan
bli aktuellt att föra över en verksamhet till ett privaträttsligt organ om
verksamheten är i behov av självständig framtoning.
En förutsättning for att staten skall kunna fora över verksamhet till ett
privaträttsligt organ är att fråga är om en verksamhet som innefattar ett
Prop. 1995/96:61
Bilaga 1
22
statligt åtagande. En annan förutsättning är att verksamheten inte får
innefatta myndighetsutövning.
Ett privaträttsligt organ till vilket staten varaktigt lämnar över verk-
samhet bör vara omgärdat av ett fast regelverk. Detta regelverk skall där-
vid:
• skänka organet en avgränsad ställning,
• ge verksamhet som bedrivs inom dess ram en självständig framtoning,
• göra det möjligt att anpassa verksamheten till förändringar i om-
världen,
• medge att det läggs fast klara mål för verksamheten samt att den kan
följas upp,
• ge samverkande parter möjlighet att t.ex. till följd av nya priorite-
ringar tillgodose sina intressen på lämpligt sätt.
Om staten avser att lämna över en förvaltningsuppgift till ett privaträtts-
ligt organ som staten bildar ensam eller tillsammans med annan bör staten
välja att bilda ett aktiebolag. I fall då man kan anta att förvaltnings-
uppgiften i fråga är av intresse för en bredare allmänhet bör den under
vissa förutsättningar kunna lämnas över till en ideell förening.
5. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser
För anslagsberoende verksamheter har staten sedan länge valt att bilda
anslagsstiftelser. Stiftelselagen (1994:1220) godtar inte anslagsstiftelser
som stiftelser. Det innebär att nya anslagsstiftelser inte kan bildas efter
den 1 januari 1996.
Såväl ett aktiebolag som en ideell förening kan i likhet med anslags-
stiftelsen behandlas ungefär som en statlig myndighet i finansiellt av-
seende. Det civilrättsliga regelsystemet ställer inte upp några hinder mot
att bilda ett aktiebolag eller en ideell förening som skall vara beroende av
löpande tillskott. Aktiebolagsformen är alltså inte en verksamhetsform
bara för den som vill uppnå maximal avkastning på riskvilligt kapital.
Graden av självständig framtoning hos en verksamhet som är anslagsbe-
roende och det intryck av stabilitet och långsiktighet som man får av en
sådan verksamhet är inte beroende av i vilken form verksamheten bedrivs.
De fördelar som i nämnda avseenden hittills ansetts vara förknippade med
anslagsstiftelsen existerar alltså inte.
Aktiebolaget och den ideella föreningen tillgodoser sammantaget väl de
behov som för framtiden kan finnas av privaträttsliga former för
anslagsberoende verksamhet. I bilaga 1 finns ett exempel på stadgar för
en ideell förening som får särskilt organisationsanslag.
Prop. 1995/96:61
Bilaga 1
23
6. Finansiell styrning och revision
I fråga om anslagsframställning, årsredovisning och revision bör anslags-
stiftelser (så länge de består) och övriga privaträttsliga organisationer som
erhåller särskilda organisationsanslag omfattas av samma krav som
myndigheter. Kraven bör regleras i bolagsordningen i fråga om aktiebolag
eller i stadgarna när det gäller en ideell förening eller i avtal mellan staten
och den ifrågavarande privaträttsliga organisationen.
7. Privaträttsliga alternativ till anslagsstiftelser för
kommuner och landsting
Om och när en kommun eller ett landsting vill lämna över vården av en
anslagsberoende kommunal eller landstingskommunal verksamhet till ett
privaträttsligt organ bör kommunen eller landstinget välja att bilda ett
aktiebolag eller, i fall då man kan anta att verksamheten i fråga är av
intresse för en bredare allmänhet, en ideell förening. Samma principer bör
alltså gälla för hela den offentliga sektorn och regler om kommunalt
bildade anslagsstiftelser bör inte inforas i stiftelselagen.
8. Ändring m.m. av föreskrifter för äldre stiftelser
Bestämmelserna i stiftelselagen om ändring eller upphävande av före-
skrifter i stiftelseförordnanden kommer att gälla även for nu befintliga
stiftelser (äldre stiftelser) som bildats av staten. Dessa stiftelser bör därför
avvecklas. Det är emellertid ett stort antal stiftelser som berörs och det är
endast ett fåtal som kommer att hinna avvecklas innan stiftelselagen träder
i kraft.
Processen med att avveckla av staten bildade stiftelser bör underlättas.
Föreskrifterna i stiftelseförordnandet för en äldre stiftelse som bildats av
eller tillsammans med staten bör därför utan hinder av bestämmelserna i
6 kap. stiftelselagen (1994:1220) få ändras eller upphävas genom skriftlig
överenskommelse mellan stiftarna och stiftelsen. En bestämmelse om detta
bör tas in lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen. Betänkandet
innehåller ett förslag till en sådan bestämmelse. Den föreslagna be-
stämmelsen gäller även för äldre stiftelser som bildats av eller till-
sammans med en kommun, ett landsting eller en kyrklig kommun.
Vid avveckling av en av staten bildad stiftelse skall - om den
verksamhet som stiftelsen hittills bedrivit även i framtiden skall ses som
ett statligt åtagande - valet av ny verksamhetsform avgöras med ledning
av de principer som redovisats i detta betänkande. Alternativen är alltså
myndighet, aktiebolag och ideell förening.
Prop. 1995/96:61
Bilaga 1
24
Prop. 1995/96:61
Bilaga 1
Syftet med förslagen i detta betänkande och vårt fortsatta arbete är
att uppnå:
• besparingar och administrativa förenklingar,
• renodling av formerna for statlig verksamhet,
• en flexibel organisation som lätt kan anpassas till omvärldsför-
ändringar,
• goda möjligheter att följa upp och utvärdera statlig verksamhet
• förutsättningar för smidig samverkan mellan staten och andra parter.
Vårt fortsatta arbete kommer i första hand att innefatta en översyn av
befintliga anslagsstiftelser och andra privaträttsliga organisationer som får
särskilda organisationsanslag. Vår översyn kommer att omfatta även stift-
elser och bolag som bildats av myndigheter.
25
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av
stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom forskrivs i fråga om lagen (1994:1221) om införande av
stiftelselagen (1994:1220) att det i lagen skall inforas en ny paragraf,
10 a §, av följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 a §
Föreskrifterna i stiftelseförordnan-
det avseende en äldre stiftelse som
bildats av eller tillsammans med
staten, en kommun, ett landsting
eller en kyrklig kommun, får utan
hinder av bestämmelserna i 6 kap.
stiftelselagen (1994:1220) ändras
eller upphävas genom skriftlig
överenskommelse mellan stiftarna
och stiftelsen. Vad som anges i 2-
10 kap. stiftelselagen om föreskrif-
ter i ett stiftelseförordnande skall
därvid gälla även föreskrifter som
har meddelats genom en sådan
överenskommelse.
Prop. 1995/96:61
Bilaga 2
26
Prop. 1995/96:61
Bilaga 3
Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1221) om införande av
stiftelselagen (1994:1220)
Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1994:1221) om införande av
stifteslelagen (1994:1220) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
För förmögenhetsbildningar som enligt 3 § skall anses som stiftelser
enligt stiftelselagen (äldre stiftelser) gäller stiftelselagen (1994:1220) med
de begränsningar som följer av denna lag.
För församlingskyrkor och dom-
kyrkor av stiftelsekaraktär gäller
endast bestämmelserna i 1 kap. 4 §
stiftelselagen.
För sådan egendom som avses i
38 kap. 1 §, 39 kap. 1 § samt
41 kap. 1, 23 och 24 §§ kyrkolagen
(1992:300) och som är av stiftel-
sekaraktär gäller endast bestämmel-
serna i 1 kap. 4 § stiftelselagen.
27
Prop. 1995/96:61
Bilaga 4
Efter remiss har yttrande över delbetänkandet Former för statlig verksam-
het (SOU 1994:147) avgetts av Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg,
Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet, Handikappinstitutet, Statskontoret,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Länsskattekontoret i Stockholms
län, Bokföringsnämnden, Lunds universitet, Stockholms universitet,
Uppsalauniversitet, Mitthögskolan, Forskningsrådsnämnden, Samhall AB,
Stiftelsen Invandrartidningen, Statens kulturråd, Kungliga Teatern AB,
Musikaliska akademien, Stiftelsen Skansen, Stiftelsen Riksutställningar,
Stiftelsen Svenska filminstitutet, Svenska språknämnden, Kommittén om
kulturpolitikens inriktning (1993:03), Närings- och teknikutvecklingsver-
ket, Ingenjörsvetenskapsakademien, Stiftelsen Sveriges Tekniska Attachér,
Kammarkollegiet, Stiftelsen Stockholms Environment Institute, Länssty-
relsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i
Västemorrlands län, Statens naturvårdsverk, Stiftelsen Chalmers tekniska
högskola, Stiftelsen Jordbrukets Forskningsinstitut, Utrikespolitiska
Institutet, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.
Stiftelsen Institutet för framtidsstudier, Statens invandrarverk, Riks-
antikvarieämbetet, Centralförbundet för Alkohol- och Narkotikaup-
plysning, Stiftelsen Edsbergs Musikinstitut, Stiftelsen för utvecklande av
god redovisningssed, och Stiftelsen Svenska UNICEF-kommittén har
avstått från att yttra sig.
Yttrande har också kommit in från FAR, Skog forsk, Nordiska Museet,
Sveriges Hembygdsförbund, Teatrarnas Riksförbund, Länsmuseernas
Länssamarbetsråd, och Redovisningsrådet
Efter remiss har yttrande över Kammarkollegiets framställan
(Ju95/1206) med begäran om ändring i lagen om införande av stiftelsela-
gen avgetts av Göta hovrätt, Justitiekanslem, Riksantikvarieämbetet och
Statens historiska museer, Länsstyrelsen i Stockholms län, Svenska
kyrkans centralstyrelse, Domkapitlet i Lunds stift, Svenska kyrkans
församlings- och pastoratsförbund samt Egendomsnämnden i Härnösands
stift.
Egendomsnämnden i Växjö stift har beretts tillfälle att yttra sig men
har inte avhörts.
28
Utdrag ur protokollet vid sammanträde 1995-10-03
Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i Försäk-
ringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.
Enligt en lagrådsremiss den 21 september 1995 (Finansdepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om
ändring i lagen (1994:1221) om införande av stiftelselagen (1994:1220)
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Cecilia
Bergman.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
I lagrådsremissen föreslås bl.a. en ändring i 4 § andra stycket lagen om
införande av stiftelselagen, som innehåller en undantagsbestämmelse
beträffande viss kyrklig egendom av stiftelsekaraktär. Remissförslaget
innebär att undantagsbestämmelsen utvidgas till att gälla ytterligare några
slag av kyrklig egendom som är av stiftelsekaraktär. Liksom f.n. kommer
uppräkningen att innefatta bl.a. församlingskyrkor och domkyrkor.
Lagrådet ifrågasätter om inte, vid sidan av församlingskyrkor och
domkyrkor av stiftelsekaraktär, även den fasta egendom där en sådan
kyrka är uppförd och som är av stiftelsekaraktär bör tas med i upp-
räkningen (jfr 41 kap. 2 § kyrkolagen). Uppräkningar bör i så fall byggas
ut så att den innefattar egendom som avses i 38 kap. 1 och 2 § 3, 39 kap.
1 § samt 41 kap. 1, 2, 23 och 24 §§ kyrkolagen.
Prop. 1995/96:61
Bilaga 5
29
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 oktober 1995
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande och statsråden Sahlin,
Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Wallström, Tham, Schori,
Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren,
Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson
Föredragande: Statsrådet Nygren
Regeringen beslutar proposition 1995/96:61 Former för verksamhet som
är beroende av statligt stöd, m.m.
30
gotab 49076, Stockholm 1995