Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 19 oktober 1995
Ingvar Carlsson
Lena Hjelm-Vfallén
(Utrikesdepartementet)
Skr.
1995/96:40
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse for Förenta nationernas
verksamhet och olika aspekter av svensk FN-politik inför FN:s 50-
årsjubileum hösten 1995. I inledningsavsnittet (1) ges en lägesbeskrivning
av FN vid 50-årsjubileet. Därefter följer en redovisning av
huvudfrågorna i FN:s verksamhet med speciell inriktning på
reformprocesserna (2-11). I det avslutande avsnittet (12) sammanfattas
några huvudlinjer i hur regeringen ser på FN-medlemskapet och vad den
vill göra for att stärka FN och förutsättningarna for globalt samarbete
inför 2000-talet.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 40
Innehållsförteckning
Skr. 1995/96:40
1 Inledning...............................3
1.1 FN vid 50-årsjubileet ....................3
1.2 Hoten mot FN.........................4
1.3 Reformbehovet.........................5
1.4 Ett bredare säkerhetsbegrepp................6
2 Säkerhetsrådet............................7
3 En dagordning for fred ......................8
4 Fredsfrämjande insatser......................9
5 Humanitära insatser ....................... 11
6 Administration och finanser .................. 12
7 Nedrustning............................ 14
8 Mänskliga rättigheter ...................... 15
9 Utvecklingssamarbete genom FN............... 16
10 De stora FN-konferensema .................. 19
10.1 Världskonferenserna ................... 19
10.2 Det sociala toppmötet................... 20
10.3 Kvinnokonferensen....................20
10.4 Habitat II.......................... 21
11 Miljö - hållbar utveckling ................... 21
12 Avslutning............................. 22
12.1 Sveriges grundsyn.....................22
12.2 Sveriges regionala engagemang.............23
12.3 Reformer .......................... 23
12.4 Sverige och fredsfrämjande operationer........24
12.5 Sverige och säkerhetsrådet................ 25
Bilaga 1 Sveriges deltagande i FN:s fredsbevarande
operationer, m.m.....................26
Bilaga 2 Anslag till multilateral biståndsverksamhet.....29
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 19 oktober 1995 ....................... 30
Skr. 1995/96:40
På tröskeln till det nya årtusendet genomgår världen stora
förändringar vad gäller människors livsbetingelser och hur våra
samhällen organiseras. Den snabba och genomgripande
globaliseringen av ekonomi, teknik, kunskap, kommunikationer,
livsstil och politik har lett till att många av de politiska och
ekonomiska instrument vi litat till inte fungerar lika effektivt längre.
I denna nya internationella miljö finns vinnare och förlorare.
Miljontals fattiga människor i utvecklingsländer har fått nya
möjligheter till arbete och materiella förbättringar. Samtidigt ökar de
ekonomiska och sociala klyftorna mellan, men framför allt inom,
länder. Växande löneskillnader och hög strukturell arbetslöshet
skapar en växande underklass i världen som helhet.
I den nya situationen blir det allt svårare för enskilda länder att på
egen hand möta de politiska, sociala och ekologiska utmaningar
människor ställs inför. Det leder ofta till en känsla av hopplöshet hos
stora grupper av människor, både i den rika och den fattiga delen av
världen. Detta, i sin tur, är en jordmån för många av de akuta
problem vi idag ställs inför, t.ex. flyktingströmmar och
flyktingfientlighet, etniska motsättningar och konflikter, terrorism,
rasism och religiös intolerans.
Såväl de akuta hoten som de bakomliggande orsakerna kan bara
mötas genom ett väsentligt fördjupat och utvecklat internationellt
samarbete. Behovet av internationell kraftsamling gäller generellt,
men i synnerhet på global nivå, eftersom de stora hoten mot
människors säkerhet är globala. Ett stärkt och förnyat Förenta
nationerna (FN) är en förutsättning för fred och säkerhet, för hållbar
utveckling, för social rättvisa och ett liv i värdighet för alla
människor.
När FN hösten 1995 firar sitt femtioårsjubileum befinner sig
världsorganisationen i en förtroende- och förväntningskris.
Motgångarna i Rwanda, Somalia och forna Jugoslavien har fått
många att tvivla på FN och möjligheterna för globalt multilateralt
samarbete.
Ost-västkonfliktens slut öppnade nya möjligheter för FN.
Säkerhetsrådet kan nu spela den roll i världspolitiken, som FN-
stadgan förutsett. Stormaktema samarbetar som aldrig tidigare i
organisationens historia.
Samtidigt står FN inför större förhoppningar och krav än någonsin
tidigare. En rad konflikter, ofta av intem karaktär, och nya
humanitära katastrofer kräver världssamfundets akuta och aktiva
insatser.
Synen på säkerhetsbegreppet har blivit bredare. Fattigdom och Skr. 1995/96:40
social misär, överbefolkning, flyktingströmmar, miljöförstöring,
narkotikahandel, terrorism, humanitära katastrofer och
undertryckande av grundläggande mänskliga rättigheter hotar vår
säkerhet och kräver multilaterala insatser. Nationella gränser har i
många avseenden blivit alltmer fiktiva.
I detta läge saknar FN resurser och organisationen befinner sig i
sin allvarligaste finansiella kris hittills.
Som en följd av de nya kraven har utgifterna för FN:s
fredsbevarande operationer stigit explosionsartat. Antalet deltagare
i sådana operationer har åttadubblats på fem år, samtidigt som det är
svårt att mobilisera nya resurser till FN-insatser. FN:s förmåga att
leda dem har också ifrågasatts.
Ansvaret för FN:s misslyckanden vilar ytterst på medlemsstaterna.
Flera av FN:s svårigheter beror på att det på många håll saknas
politisk vilja att verka genom världsorganisationen.
Men FN behöver också för egen del förbättra sin administration
och förmåga till samordning och prioriteringar. Bristande effektivitet
är dock till en del ofrånkomlig i en världsomspännande oiganisation,
där människor från många skilda länder och kulturer skall samarbeta.
Även om allmänheten fått en bild av att FN misslyckats och av
brister i effektivitet, har FN i det tysta genomfört omfattande och
komplicerade fredsoperationer i Kambodja, El Salvador, Namibia och
Mocambique. I Angola deltar FN i en annan hoppingivande freds-
process.
FN har också genom åren haft stora framgångar när det gäller
rustningsbegränsning, avkolonisering, mänskliga rättigheter,
massvaccinering, flyktinghjälp och fredsbevarande operationer i
många andra krisområden. Även folkrättens utveckling kan räknas till
FN:s framgångar. Dess regler sätts dock i dessa dagar på allvarliga
prov.
Förtroendekrisen är ett hot mot FN. Den är också en direkt orsak till
FN:s finansiella svårigheter.
Att många länder inte betalar sina obligatoriska bidrag till FN fullt
ut eller i tid hänger i vissa fall samman med uppfattningen att FN är
ineffektivt och slösar med resurser. Vad gäller verksamheten på de
ekonomiska och sociala områdena, som baseras på frivilliga bidrag,
känner en del givarländer misstro mot FN-systemets effektivitet.
Risken är att världsorganisationen kan komma att marginaliseras på
biståndsområdet.
Ett stort problem är att världsorganisationen idag är alltför
beroende av en enskild bidragsgivare. Den amerikanska kongressens
beslut att skära ned både de obligatoriska och frivilliga bidragen till
FN och dess olika verksamheter är i hög grad en av huvudorsakerna
till FN:s nuvarande kris och mycket oroande for organisationens Skr. 1995/96:40
framtid.
Mot bakgrund av de stora förväntningarna på FN är det helt
avgörande att de stora länderna, inklusive Förenta staterna, aktivt
deltar i FN-samarbetet. Effektivt globalt samarbete förutsätter
stormakternas medverkan.
Ett annat hot är att många länder främst ser till sina egna
kortsiktiga intressen istället för att inse sitt eget mer långsiktiga
intresse av globalt samarbete. Detta gör det svårt att komma överens
om nödvändiga reformer.
Det kortsiktiga tänkandet och bristen på förtroende för FN och
folkrätten kan också leda till att länder kringgår FN-stadgan i frågor
om krig och fred och agerar på egen hand, kanske till följd av ett
tillfälligt inrikespolitiskt eller massmedialt tryck. Militära
interventioner utan FN-beslut eller ensidiga upphävanden av
sanktioner är exempel på detta.
Att stormakterna önskat legitimera sitt agerande genom FN, som
skedde t.ex. i Kuwait, Haiti, Georgien och Rwanda, är välkommet
och viktigt om internationell anarki skall kunna undvikas. Men FN
får inte utvecklas till en organisation som legitimerar en uppdelning
av världen i intressesfärer. Ett starkt och representativt säkerhetsråd
behövs för att motverka detta.
Nord-sydmotsättningama utgör en annan källa till oro för FN:s och
multilateralismens framtid. Industriländernas och u-ländemas syn på
t.ex. det viktiga reformbehovet skiljer sig avsevärt. I-ländema kräver
sparsamhet och administrativ effektivitet. De vill prioritera freds- och
säkerhetsfrågorna och frågan om konfliktförebyggande insatser och
respekt for de mänskliga rättigheterna.
U-ländema vill snarare ha en koncentration på konflikternas
ekonomiska och sociala grundorsaker. De vill ha ett FN som överför
resurser till utveckling och som bekämpar fattigdom och social
misär. De önskar se ett FN som fördelar makten i det internationella
systemet mer rättvist mellan rika och fattiga länder. FN:s finanskris
anser de vara de rika ländernas problem.
Dessa motsättningar bör kunna överbryggas. Det ligger i vårt
gemensamma intresse att tillsammans kunna lösa de stora
överlevnadsfrågoma och åstadkomma en allmänt accepterad och väl
fungerande internationell rättsordning.
Sverige hör till de länder som under en följd av år varit pådrivande
för att anpassa FN till en ny tid och nya krav. Inte minst i
perspektivet av organisationens 50-årsjubileum har en intensiv
reformdiskussion förts både inom och utanför FN.
Kommissionen för globalt samarbete, som leds av statsminister
Ingvar Carlsson tillsammans med Sir Shridath Ramphal, lade i
januari i år fram ett antal konkreta förslag till reformer av FN och
det globala samarbetet. Ett aktivt ledarskap och mobilisering av Skr. 1995/96:40
politisk vilja är nödvändigt för att FN skall kunna möta dagens
utmaningar och anpassas till 2000-talets behov.
Statsministern har också tagit initiativ till en särskild samrådsgrupp
med representanter för ett antal stats- och regeringschefer till stöd för
FN och globalt samarbete.
I FN pågår reformansträngningama i ett flertal arbetsgrupper. Det
gäller finansieringsfrågor, säkerhetsrådets sammansättning, den
fredsfrämjande verksamheten samt utvecklingssamarbetet. Sverige
deltar aktivt i detta arbete, främst tillsammans med de nordiska
länderna och inom EU.
Fortsatta risker för nya konflikter och humanitära katastrofer pekar
särskilt på behovet av tidiga varningssignaler och förebyggande
diplomati. Både människoliv och resurser skulle kunna sparas. Men
den politiska viljan som krävs har i många fall kunnat mobiliseras
först när det varit för sent och efter det att internationella TV-kanaler
visat outhärdliga bilder av mänskligt lidande.
Regionala organisationer spelar en allt viktigare roll i många
sammanhang. De kan ofta avlasta FN genom att ta sig an konflikter
och humanitära uppgifter i de egna regionerna, inte minst på det
förebyggande området. Samtidigt är den globala anknytningen
nödvändig. FN måste finnas till hands för att vid behov ge politiskt
och materiellt stöd och garantera att en internationell rättsordning
gäller lika över hela världen.
Ett demokratiserat och mer jämlikt globalt samarbete är
nödvändigt. Detta förutsätter att demokratin också utvecklas i
medlemsländerna.
Den kraft och vilja som finns samlad hos enskilda humanitära och
ideella organisationer måste tas tillvara. I FN måste de kunna finna
en plattform för sitt engagemang och sina insatser.
I diskussionerna om ett bredare säkerhetsbegrepp framhålls ofta
behovet av hållbar utveckling. En sådan förutsätter att det ömsesidiga
beroendet mellan individer och länder vad gäller ekonomi, miljö,
befolkning och jämställdhet beaktas. FN måste vara en organisation,
som inte bara tillgodoser staters intressen, utan också de enskilda
individernas.
De fredsbevarande och humanitära insatserna måste samordnas med
de mer långsiktiga utvecklingsfrågorna. FN:s arbete på de sociala
och ekonomiska områdena är i hög grad konfliktförebyggande.
Genom biståndet kan en hållbar utveckling främjas i mottagarländerna.
Därmed förbättras ländernas egna möjligheter att ta itu med
konflikters ekonomiska och sociala grundorsaker.
Skr. 1995/96:40
Säkerhetsrådet har, enligt FN-stadgan, det främsta ansvaret för att
upprätthålla internationell fred och säkerhet. Dess beslut är bindande
för samtliga medlemsstater. Rådet har befogenhet att besluta om
bindande ekonomiska sanktioner mot en stat och militära
tvångsingripanden.
Det kalla krigets slut förändrade säkerhetsrådets arbete såväl
kvantitativt som kvalitativt. De ständiga rådsmedlemmama har
numera ett mycket omfattande och nära samarbete.
Rådets effektiva beslutsfattande motsvaras emellertid inte av samma
effektivitet när det gäller genomförandet av och respekten för dess
beslut.
Ett av skälen anses vara att rådets sammansättning i allt mindre
grad återspeglar medlemskretsen och de nya realiteterna i
internationell politik. Särskilt u-länder kritiserar säkerhetsrådet för
bristande representativitet och öppenhet.
1993 tillsattes en särskild arbetsgrupp för att behandla frågan om
en utvidgning av säkerhetsrådet, liksom dess arbetsformer.
Sverige deltar aktivt i arbetsgruppens arbete och verkar för en
utvidgning av rådet med såväl nya icke-ständiga medlemmar som
med ett mindre antal särskilt kvalificerade ständiga medlemmar. I
juni 1995 framhöll de nordiska länderna i ett gemensamt förslag att
de önskar se en utökning med fem nya ständiga medlemmar till ett
råd med sammanlagt omkring 23 platser. De nordiska länderna slår
också fest att vetorätten inte får försvaga rådets möjlighet att
genomföra sina stadgeenliga uppgifter.
I frågan om säkerhetsrådets utvidgning föreligger djupa
motsättningar mellan medlemsstaterna. I sak blockeras arbetet
framför allt av oenighet om eventuella nya ständiga medlemmar.
Japan och Tyskland åtnjuter ett betydande stöd, bl.a. av Sverige,
samtidigt som vi liksom flertalet länder menar att även stater från
Asien, Afrika och Latinamerika bör ges denna privilegierade
ställning. Ett antal stater motsätter sig en utvidgning med nya
ständiga medlemmar, i vissa fell av allmänna principiella skäl, i
andra fell på grund av förmodade konsekvenser i den egna regionen.
Det förväntas att Japan och Tyskland som ständiga medlemmar
skulle ge större finansiella bidrag till FN än idag. Den nu aktuella
finanskrisen skulle därför kunna stärka intresset för en utvidgning av
rådet.
När det gäller rådets arbetsformer har arbetsgruppens verksamhet
givit väsentliga resultat. I enlighet med krav från Sverige och många
andra, särskilt mindre stater, informerar rådet numera på ett
systematiskt sätt icke-rådsmedlemmarna även om sina slutna
överläggningar. Möten med truppbidragarländer genomförs alltmer
regelmässigt.
Skr. 1995/96:40
Förebyggande åtgärder och preventiv diplomati kan bidra till att lösa
motsättningar innan de utvecklats till väpnade konflikter. För att
kunna förhindra en konflikt krävs information på ett tidigt stadium.
Likaså behövs resurser och medel for ett tidigt ingripande.
Mot denna bakgrund uppmanade säkerhetsrådet i januari 1992 - for
första gången på stats- och regeringschefsnivå - generalsekreteraren
att lägga fram förslag om hur FN:s kapacitet för förebyggande
diplomati och fredsskapande och fredsbevarande verksamhet skulle
kunna stärkas. I juni 1992 presenterade generalsekreteraren sin
uppmärksammade rapport En dagordning för fred.
I rapporten fastslås som ett av FN:s främsta mål att på ett tidigt
stadium identifiera situationer som kan leda till konflikter och att
genom förebyggande diplomati undanröja konfliktorsaker.
Flera av generalsekreterarens förslag har sedermera genomförts.
Också kapaciteten att planera fredsbevarande operationer har
förbättrats. Dessutom finns en ökad medvetenhet om vikten av
fredsbyggande insatser efter en uppgörelse.
I enlighet med generalsekreterarens förslag har också för första
gången en fredsbevarande operation i förebyggande syfte initierats,
nämligen FN:s förebyggande styrka (United Nations Preventive
Deployment Force, UNPREDEP) i den f. d. jugoslaviska republiken
Makedonien. Sverige deltar där med en pluton.
Bland förslag som inte har genomförts kan nämnas tillskapandet av
en mindre, stående FN-styrka. Inte heller generalsekreterarens
förhoppning att FN:s medlemsstater skulle ställa militära förband till
rådets förfogande för mer omfattande operationer har ännu infriats.
Det är uppenbart att varken de politiska eller finansiella
förutsättningarna föreligger i dagsläget.
Regeringen har deklarerat en ambitionshöjning vad avser Sveriges
bidrag till internationella fredsfrämjande insatser, bl.a. genom
tillskapandet av Försvarsmaktens internationella styrka. I det
sammanhanget har bidrag till FN:s förmåga till snabb reaktion och
konfliktförebyggande verksamhet särskilt framhållits
(prop,1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse). F.n. undersöks hur
Sverige, helst i samarbete med övriga nordiska länder, kan bidra till
en förstärkning av FN:s förmåga till snabba ingripanden.
I ett Tillägg till En dagordning för fred från januari 1995 efterlyser
generalsekreteraren ytterligare ansträngningar för att förstärka FN:s
kapacitet ifråga om förebyggande diplomati och tillhandahållande av
fredsbevarande styrkor med kort varsel.
Det är utomordentligt viktigt att FN:s kapacitet på detta område
stärks. En svårighet är att de positiva resultaten av förebyggande
diplomati, i form av uteblivna konflikter, sällan når media. Det tryck
från den allmänna opinionen, politiker och massmedia som uppbådas 8
i krissituationer mobiliseras inte, varför de preventiva insatserna inte
självklart får erforderligt politiskt och ekonomiskt stöd. Därför är det Skr. 1995/96:40
nödvändigt att konsekvent och medvetet lyfta fram behovet av
förebyggande åtgärder.
Ytterligare en komplicerande faktor är att enskilda stater många
gånger uppfattar försök från FN:s sida att agera i förebyggande syfte
som inblandning i deras inre angelägenheter.
I de traditionella fredsbevarande operationerna har FN-styrkoma en
tydligt definierad roll, t.ex. att övervaka en gräns eller ett
stilleståndsavtal. Tidigare berörde konflikterna oftast suveräna stater,
som utövade kontroll över sitt eget territorium och över sina väpnade
styrkor. FN-operationerna hade parternas samtycke och agerade i en
förhållandevis säker miljö. Uppgifterna var huvudsakligen militära,
med endast mindre civila inslag.
Den nya typ av fredsbevarande operationer som vuxit fram under
de senaste åren skiljer sig från de traditionella i en rad viktiga
avseenden.
För det första görs insatserna främst i konflikter inom stater, där
exempelvis etniska och nationella dispyter blossat upp och där parts-
och gränsförhållandena är oklara. Centralmaktens kontroll över de
militära styrkorna är många gånger bristfällig. Miljöerna är sålunda
både politiskt instabila och farliga och kraven på beväpning,
utrustning och utbildning av trupperna blir högre.
För det andra har ett mönster med bredare sammansatta
fredsbevarande operationer etablerats, vilka vid sidan av det
traditionella militära inslaget innehåller betydande civila
komponenter. Det kan röra sig om politiska insatser för att främja en
fredsprocess, humanitärt bistånd, stöd till civila institutioner och
rättsväsende, övervakning av mänskliga rättigheter samt stöd till
genomförande av allmänna val.
För det tredie har några av de nya operationerna genomförts under
ett "utvidgat mandat", dvs. med hänvisning till både kapitel VI och
kapitel VII i FN-stadgan, och haft inslag av militära tvångsåtgärder.
Det huvudsakliga motivet för säkerhetsrådet att bemyndiga viss,
begränsad våldsanvändning har varit att underlätta ett genomförande
av mandatet på främst det humanitära området, inte att ge FN en
fredsframtvingande roll i den pågående konflikten. FN:s skyddsstyrka
UNPROFOR:s verksamhet i Bosnien-Hercegovina är ett exempel på
sådana operationer.
Ledstjärnan har varit att operationerna skall vara fredsbevarande.
FN-truppema skall agera opartiskt och neutralt och skall ha möj^Et
att försvara sig själva för att tillse att humanitärt bistånd når utsatt
civilbefolkning och för att i möjligaste mån skydda denna befolkning.
UNPROFOR har mandat att tillgripa vapenmakt i självförsvar för att 9
fullgöra humanitära uppgifter och for att skydda personalen.
1 * Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 40
Det rör sig dock inte om någon fredsframtvingande insats. Skr. 1995/96:40
Oklarheter kring FN:s roll och uppgifter i f.d. Jugoslavien har
bidragit till svårigheterna och skapat en klyfta mellan förväntningarna
på organisationen och dess verkliga mandat och förmåga.
För att stödja UNPROFOR har säkerhetsrådet beslutat att NATO
får använda luftstridskrafter i och runt vissa s.k. fredade områden.
NATO:s insatser skall ske under säkerhetsrådets auktoritet och i
samordning med generalsekreteraren och UNPROFOR-ledningen.
Bristen på finansiella resurser gör det svårt för UNPROFOR att
övervaka ett eventuellt fredsavtal i Bosnien-Hercegovina. FN kan
bl.a. därför komma att tilldela NATO en ledande roll.
Situationer som kräver renodlade fredsframtvingande insatser utgör
särfall. Det är ett allmänt accepterat faktum att FN inte har resurser
för att leda denna form av militära operationer. Istället kan den
modell som etablerades i kriget Irak-Kuwait aktualiseras, dvs.
säkerhetsrådet bemyndigar en grupp stater och/eller en internationell
eller regional organisation att genomföra en operation.
FN:s säkerhetsråd står då för den folkrättsliga grunden för insatsen
och är en kanal för att erhålla brett internationellt politiskt stöd.
FN:s verksamhet i inomstatliga konflikter aktualiserar också
principerna om staters suveränitet och icke-inblandning i inre
angelägenheter.
Artikel 2:7 i stadgan anger att FN inte skall kunna ingripa i frågor
som väsentligen faller inom en stats egen behörighet. Inte minst
bland u-ländema finns en utbredd olust inför tanken att FN:s insatser
på det fredsfrämjande området gradvis skall leda till en urholkning
av deras suveränitet.
Samtidigt finns en växande insikt i det internationella samfundet
om att det traditionella suveränitetsbegreppet blivit alltmer ihåligt i
en värld av ökat ömsesidigt beroende. Det finns också en trend att se
humanitära katastrofer och massiva kränkningar av mänskliga
rättigheter i ett land som internationella angelägenheter.
Säkerhetsrådet har de fåcto agerat i linje härmed i exempelvis
Somalia, Haiti och Rwanda.
För att förstärka FN:s insatser på det fredsfrämjande området
gäller det främst att förse generalsekreteraren med tillräckliga
resurser och politisk och budgetär flexibilitet. Det är nödvändigt att
komma till en lösning på de förlamande finansieringsproblemen. De
växande skulderna till truppbidragarländema undergräver i längden
FN:s samlade verksamhet.
Sverige deltar aktivt i debatten om nödvändiga reformer också vad
avser FN:s roll på det fredsfrämjande området. Det gäller bl.a.
utarbetandet av en gemensam doktrin och en formalisering av
konsultationerna mellan säkerhetsrådet, sekretariatet och
truppbidragarländema. I den s.k. 34-statskommittén har Sverige
verkat för en särskild uppförandekod för all personal i
fredsbevarande operationer.
Sverige ger också prioritet åt utbildningsinsatser. Vid sidan om de 10
kurser för utländska deltagare som anordnas vid Försvarets
internationella centrum i Södertälje har Sverige i augusti 1995 ställt Skr. 1995/96:40
sex officerare till FN:s förfogande for stöd till nya
truppbidragarländer med utbildning av FN-forband. Sverige stödjer
vidare en nyinrättad "Lessons Leamed "-mekanism i FN-sekretariatet,
vars uppgift är att systematisera erfarenheterna av avslutade
operationer.
Katastrofbiståndet genom multilaterala organisationer har tredubblats
under de senaste fem åren, samtidigt som det har ändrat karaktär.
Det humanitära biståndet går framfor allt till civilbefolkningen i
länder, som drabbats av interna konflikter, och överstiger idag
hjälpen till nödlidande efter naturkatastrofer och mellanstatliga krig.
Detta har lett till förändrade arbetsuppgifter och arbetsvillkor för de
humanitära organisationerna.
Exempelvis kan hjälpsändningar ofta inte levereras till nödlidande
utan militär eskort. Frågan om användande av våld i samband med
humanitära insatser hör till de svåraste frågorna i detta sammanhang.
Det gäller t.ex. vilken grad av våld som kan vara motiverad eller
möjlig, utan att FN skall uppfattas som part i konflikten. Det kan
också gälla humanitära organisationers syn på att samverka med FN
i insatser där användning av våld blir aktuell.
Mängden väpnade konflikter och ett stort antal flyktingar innebär
betydande problem och utmaningar för världssamfundet. Maskineriet
för katastrof- och konflikthantering har allvarliga brister. Som ett
bidrag för att råda bot på dessa föreslår regeringen att civila
internationella styrkor organiseras som ett komplement till andra
svenska insatser inom ramen för internationellt samordnade
humanitära aktioner.
FN:s svårigheter i Somalia och Bosnien kontrasterar mot
framgångarna i Centralamerika och Kambodja. Den viktigaste
lärdomen är att det humanitära biståndet idag måste innefatta ett brett
spektrum av insatser som bör genomföras i samverkan, och samtidigt
med ansträngningar på de politiska och fredsfrämjande områdena.
Stöd till intemflyktingar och deltagande i demobilisering och
minröjning är exempel på nya insatser som måste integreras med
övrig verksamhet.
Humanitära insatser har visat sig kunna bidraga till fredliga
lösningar, men har också använts som brickor i politiskt spel.
Åtgärder i syfte att stärka rättsstaten, stävja konflikter och öka
respekten för individer är centrala för att förebygga humanitära
katastrofer. Sambanden mellan utveckling och fred gör också att
gränsdragningen mellan utvecklingsarbete och humanitärt bistånd
delvis suddas bort.
Som flera gånger nämnts arbetar Sverige aktivt för att FN och det 1 j
multilaterala systemet skall anpassas till dagens ändrade villkor.
Sverige var en av initiativtagarna till beslutet att skapa en särskild Skr. 1995/96:40
avdelning for humanitära frågor inom FN-sekretariatet, DHA, och
bidrar med resurser for att utveckla denna verksamhet.
Nästa steg är att åstadkomma en tydligare rollfördelning mellan
FN-organen på katastrofområdet och utjämna de skillnader som
fortfarande finns. På svenskt initiativ är detta nu en central fråga för
EU-ländemas arbete inom det humanitära biståndet.
Sverige ligger också bakom Ecosoc:s beslut att genomföra en
grundlig översyn av rollfördelningen inom FN-systemet, som skall
vara avslutad 1997. FN:s flyktingkommissarie UNHCR har en
central roll inom katastrofområdet. Som en av de största
bidragsgivarna till organisationen söker Sverige genomdriva
administrativa och finansiella reformer för att anpassa strukturen till
den ökande verksamheten.
Det är uppenbart att den finansiella krisen hotar FN:s förmåga att
utföra de uppgifter, som medlemsländerna beslutat. Därmed är det
inte längre enbart ett likviditetsproblem utan också ett politiskt
problem.
Den 15 september 1995 uppgick medlemsländernas skuld till den
del av FN:s verksamhet (förutom fackorganen) som betalas med
obligatoriska bidrag till totalt 3,3 miljarder dollar, varav 2,5
miljarder gäller fredsbevarande operationer och drygt 800 miljoner
den reguljära budgeten. Förenta staterna ansvarar för största delen av
den totala skulden. Andra stora gäldenärer är Ryssland och Ukraina.
Organisationens likviditet upprätthålls i stor utsträckning genom
stigande skuldsättning, inte minst till truppbidragarländer, av vilka
många, liksom Sverige, har god betalningsdisciplin.
En illustration till den akuta finanskrisen är att generalsekreteraren
i september tvingades besluta om vissa omedelbara åtgärder för att
hålla nere kostnaderna. Häri ingår rekryteringsstopp, begränsning av
mötesverksamhet, övertid och resande samt uppskjutna betalningar.
Huvudorsaken är medlemsstaternas dåliga betalningsdisciplin.
Flertalet stater betalar sent under året och ett betydande antal endast
en del av sina obligatoriska bidrag. Flera länder har förlorat sin
rösträtt i generalförsamlingen för att de inte betalar. Sverige har
alltid tillhört de 30-tal länder som betalar hela sitt bidrag i tid.
Vissa länder, främst USA, har av politiska skäl hållit inne bidrag
eller ställt villkor för att betala. Ett av den amerikanska kongressens
huvudmotiv för fortsatta nedskärningar av FN-bidragen är att FN
anses vara ineffektivt. Neddragningarna sägs syfta till att driva fram
reformer av FN.
Även FN:s, Världsbankens och de regionala utvecklingsbankernas
utvecklingsprogram, som alla finansieras med frivilliga bidrag, hotas
av de kraftiga amerikanska nedskärningarna, som i många fall uppgår
till långt över 50% av tidigare års bidrag.
12
Det är uppenbart att FN måste bli mer kostnadseffektivt och Skr. 1995/96:40
förbättra sin administration och förmåga till bl.a. samordning. Men
unilaterala beslut om nedskärningar av medlemsbidrag är enligt
svensk mening inte den rätta vägen.
Ansvaret för bristerna i FN:s förvaltning kan inte enbart läggas på
generalsekreteraren. En ständig kassabrist försvårar en effektiv
förvaltning.
Bidragande orsaker är också att medlemsländerna hellre ägnar sig
åt detaljstyrning av verksamheten än åt att göra övergripande
prioriteringar. Bakom vaije program, beslut och tjänst finns i regel
särskilda nationella intressen. Politiska motsättningar undergräver
inte sällan generalsekreterarens möjligheter att lämna förslag till
omfördelningar av resurser, avslutning av ineffektiva och föråldrade
verksamheter.
Samtidigt som medlemsstaterna ställer krav på att kostnaderna inte
får öka, ger de FN nya uppgifter. Under senare år har de stora
bidragsgivarnas krav på nolltillväxt för FN:s reguljära budget tvingat
fram en viss prioritering av verksamheten.
Sverige anser att nolltillväxt inte är ett mål i sig. Men i avsaknad
av verkliga prioriteringsdiskussioner kan en sådan politik vara
nödvändig.
I syfte att förstärka de interna kontrollfunktionerna inrättade
generalförsamlingen förra året, med bl.a. svenskt stöd, ett kontor för
intern övervakning inom FN. Detta skedde efter uppgifter om
oegentligheter och misskötsel. Förutom intemrevision ansvarar
kontoret för inspektioner, särskilda undersökningar och utvärdering.
I återhållsamhetens tecken har generalsekreteraren för nästa
budgetperiod 1996 -1997 lagt fram ett förslag till programbudget,
som innebär en real minskning med 3,7% jämfört med innevarande
period.
FN:s finansiella problem behandlas sedan böljan av året i en
arbetsgrupp med uppgift att säkerställa en solid finansiell grund för
organisationen. Den amerikanska kongressens ensidiga beslut att
minska Förenta staternas andel av finansieringen av den
fredsbevarande verksamheten är en central problemställning i
förhandlingarna.
Sverige eftersträvar helhetslösningar som utgår från
medlemsländernas kollektiva ansvar för organisationens uppgifter och
som på längre sikt kan skapa en sund finansiell bas för FN. Sverige
stöder också förslag om straffåtgärder som att ta ut ränta på sena
inbetalningar och en striktare tillämpning av stadgans föreskrifter om
förverkad rösträtt.
I avsikt att förbättra betalningssystemet har Sverige tillsammans
med Storbritannien presenterat ett förslag om reformering av FN:s
bidragsskalor. Förslaget syftar till att förenkla nuvarande system och
att återställa förhållandet mellan länders betalningsförmåga och
bidragsandel. Orättvisor som f.n. drabbar länder i det f.d.
Sovjetunionen och flera mindre, fattiga u-länder skulle därmed 13
försvinna.
På sikt behövs också en lösning som innebär att FN inte längre är så Skr. 1995/96:40
starkt beroende av en enskild bidragsgivare som idag.
Kostnaderna för de fredsbevarande operationerna har växt från ca
200 miljoner dollar/år under slutet av 80-talet till 3,3 miljarder 1994.
FN:s regelverk är inte anpassat för en sådan utveckling. På svenskt
initiativ har en process nu inletts för enklare och effektivare
budgetering och administration av de fredsbevarande operationerna.
Sverige har även varit aktivt i arbetet med att få fram förenklade
metoder för återbetalning till truppbidragarländema och deltagit i en
översyn av FN-sekretariatets organisation och rutiner vad gäller köp
av tjänster och materiel till fredsbevarande missioner.
Nedrustningsfrågorna är nära förbundna med FN:s huvuduppgift att
upprätthålla internationell fred och säkerhet. Generalförsamlingens
första resolution, i januari 1946, gällde avskaffande av kärnvapen
och andra massförstörelsevapen. Huvuddelen av FN:s
nedrustningsarbete handlar fortfarande om detta.
År 1961 inrättades Nedrustningskonferensen i Genéve (Conference
on Disarmament, CD) som förhandlingsorgan för nedrustningsfrågor,
där bl.a. det viktiga icke-spridningsfördraget, NPT, har
framförhandlats. Sverige har varit medlem sedan tillkomsten.
Regeringen anser att FN har en central roll i nedrustningsarbetet.
Det finns redan avtal om förbud mot kemiska och biologiska vapen.
Förhoppningen är att det inom tio till femton år skall vara möjligt att
också nå en överenskommelse om förbud mot kärnvapen. Ett centralt
delmål är att få alla stater att ansluta sig till NPT.
Andra viktiga delmål är ett fullständigt stopp för kärnvapenprov,
ett förbud mot framställning av uran och plutonium för kärnvapen
och ett internationellt avtal om s.k. negativa säkerhetsgarantier. Detta
innebär juridiskt bindande utfästelser från kämvapenstatema att inte
använda kärnvapen mot stater som frivilligt har avstått från sådana.
F.n. pågår förhandlingar i CD om ett fullständigt provstoppsavtal,
som väntas bli klart 1996. Sverige är en viktig aktör i
förhandlingarna såsom ordförande i den kommitté, som utarbetar
metoder för kontroll av efterlevnaden av ett provstopp. Sverige avser
också vara pådrivande i de överläggningar om ett förbud mot
framställning av uran och plutonium för kärnvapen, som senare skall
inledas.
Fortsatt nedrustning och rustningskontroll även av andra typer av
vapen är också ytterst viktig. En angelägen uppgift är att få till stånd
ett internationellt totalförbud mot truppminor. Dessa har blivit ett
oerhört humanitärt problem, särskilt som de ännu långt efter en
konflikt fortsätter att kräva offer och förhindrar återgången till ett
normalt liv. En förstärkt internationell kontrollregim är ett humanitärt
krav på väg mot ett totalförbud.
14
Sverige fortsätter att verka för dessa mål inom översynskonferensen Skr. 1995/96:40
för 1980 års konvention om särskilt inhumana vapen, under svenskt
ordförandeskap. Denna översynskonferens enades nyligen om ett
totalförbud mot laservapen, som kan göra en motståndare blind.
Sverige föreslog ett sådant förbud och fick starkt internationellt stöd,
bl.a. från övriga EU-stater.
I FN-stadgans inledning bekräftas tron på de grundläggande
mänskliga rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och
värde och på lika rättigheter för män och kvinnor.
Respekten för de mänskliga rättigheterna (MR) återfinns konstant
på FN:s dagordning. Åratals arbete har resulterat i ett antal
internationella konventioner om mänskliga rättigheter samt
övervakningssystem. En central plats intas av 1966 års båda
konventioner om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter
respektive medborgerliga och politiska rättigheter.
Under kalla kriget fanns en spänning mellan öst och väst i olika
betoning av dessa båda konventioner. Idag finns större möjligheter
att se till människan och mänskligt liv som en helhet där såväl
medborgerliga och politiska, som ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter är en förutsättning för ett fullvärdigt liv.
Ett omfattande arbete återstår för att främja efterlevnaden av MR-
reglema och for att få dem allmänt erkända utan förbehåll i form av
folkrättsstridiga reservationer.
Övervakningen av hur staterna respekterar de mänskliga
rättigheterna sker bl.a. i kommittéer för granskning av tillämpningen.
Särskilda rapportörer utreder och rapporterar om MR-situationen i ett
15-tal enskilda länder. Rapportörer finns även för tematiska
frågeställningar, t.ex. om försvinnanden och om domstolsväsendets
oberoende.
Dessa mekanismer utsätts för hårda angrepp av vissa stater, som
vill inskränka deras omfattning och få dem ställda under kontroll av
politiska organ.
Sverige, är f.n. inte medlem av MR-kommissionen.
Arbetsmetoderna gör det ändå möjligt för oss, bl.a. inom ramen för
EU-samarbetet och det nordiska samarbetet, att medverka aktivt.
Världskonferensen i Wien om mänskliga rättigheter år 1993 blev
en milstolpe i arbetet med att fastställa världssamfundets syn på dessa
frågor. Där bekräftades åter att de mänskliga rättigheterna är
universella och att staterna ansvarar för att de mänskliga rättigheterna
respekteras. Dessutom fastslogs det internationella samfundets
legitima roll att främja och skydda de mänskliga rättigheterna.
Sverige har alltid aktivt slutit upp bakom synen på mänskliga
rättigheter som individuella, dvs knutna till individen och dennes 15
förhållande till statsmakten.
År 1993 inrättades posten som FN:s högkommissarie for mänskliga Skr. 1995/96:40
rättigheter med ansvar för MR-aktiviteter i hela FN-systemet. Hans
framgångsrika arbete har givit ökad uppmärksamhet åt de mänskliga
rättigheterna. Flera frågor återstår dock att lösa, t.ex.
ansvarsfördelningen mellan högkommissarien och FN:s center för
mänskliga rättigheter.
Utvecklingen går mot ett tydligare FN-engagemang för skyddet för
de mänskliga rättigheterna på fältet. MR-frågoma ingår t.ex. numera
på ett självklart sätt i FN:s fredsbevarande och fredsfrämjande
operationer. Högkommissariens önskemål om personal för
fältverksamheten prövas för närvarande i Sverige.
Vid de senaste årens världskonferenser har de mänskliga
rättigheterna lyfts fram kraftigt. Detsamma gäller i det regionala
samarbetet. Respekt för de mänskliga rättigheterna har en välkänd
roll i konfliktförebyggande verksamhet.
Det är ett allvarligt hot mot MR-verksamheten att den reguljära
FN-budgeten innehåller högst otillräckliga medel härför.
Verksamheten är världssamfundets samlade ansvar och bör
finansieras gemensamt.
Andra svårigheter i MR-arbetet är bristande anslutning till och
efterlevnad av det internationella regelverket. Ett problem är likaså
vissa länders uppfattning att respekt för mänskliga rättigheter är en
stats inre angelägenhet.
Det är värt att notera att FN:s säkerhetsråd svårligen kan befatta
sig med frågor om brott mot de mänskliga rättigheterna annat än om
brotten bedöms hota internationell fred och säkerhet.
Sverige är av tradition pådrivande i arbetet for de mänskliga
rättigheterna och har under de senaste åren haft ansvaret för
generalförsamlingsresolutionen om MR-läget i Myanmar (Burma). En
svensk är särskild rapportör om MR-situationen i Kuba. Sverige
verkar med kraft mot dödsstraff och tortyr, och är en av de ledande
staterna när det gäller motståndet mot folkrättsstridiga reservationer
till konventionerna om de mänskliga rättigheterna.
Frågor om barnens rättigheter har särskilt uppmärksammats i
Sverige. Under svenskt ordförandeskap inleddes i fjol arbetet med
reglerna gällande barnsoldater. Avsikten är att utarbeta ett
tilläggsprotokoll till FN:s barnkonvention om höjd åldersgräns för
rekrytering till väpnade styrkor. Konventionen anger f.n. gränsen till
15 år.
Sveriges stöd till FN:s utvecklingssamarbete och till de
internationella finansieringsinstitutionerna är mycket omfattande. Av
den totala svenska biståndsbudgeten avsätts cirka en fjärdedel till
multilateralt utvecklingssamarbete (ca 4,7 miljarder för budgetåret 16
1995/96).
FN-systemets arbete med utvecklingsfrågor utgör ett viktigt
komplement till bilateralt samarbete. Genom att vara obundet av
enskilda länders politiska intressen har FN goda förutsättningar att
verka inom områden som kan uppfattas som politiskt känsliga,
exempelvis stöd till demokratins utveckling.
Multilateralt samarbete förbättrar vidare möjligheterna att förmedla
erfarenheter och kunskaper globalt och regionalt. FN:s universalitet
innebär närvaro och kunskap även i länder där de bilaterala givarna
är få. FN har ofta en katalytisk och samordnande funktion.
De olika FN-organ som är verksamma inom det ekonomiska och
sociala området tillskapades for att möta de akuta behov som då
fanns. Utgångspunkten var tillgången till ständigt ökade resurser.
Resultatet har blivit att respektive organisationers roll och mandat
inte har preciserats. Dubbelarbete och bristande samordning har
förhindrat effektiv verksamhet.
Medlemsländerna har heller inte förmått att lämna det politiska och
ekonomiska stöd som krävs för att FN skall kunna utveckla en
effektiv verksamhet. Stödet för långsiktiga biståndsinsatser genom
FN har nedprioriterats.
Ett begränsat antal länder, däribland Sverige och andra nordiska
länder, svarar idag för en oproportionellt stor andel av bidragen. Ett
betydande antal i-länder bidrar enbart i begränsad utsträckning. Allt
fler organisationer försöker istället få del av givarländemas bilaterala
stöd.
Sverige har tillsammans med övriga länder i det nordiska FN-
projektet gjort en omfattande analys av FN:s biståndsverksamhet.
Denna visar hur FN-systemet har splittrats och marginaliserats
samtidigt som effektiviteten har minskat. Ett genomgående tema i
studien är att FN-organens roller och mandat måste göras tydligare.
Vidare måste styr- och finansieringsformerna for FN:s program och
fonder reformeras.
År 1993 beslutade generalförsamlingen om reformer som till stora
delar bygger på det nordiska FN-projektets förslag. Ecosoc skall ge
riktlinjer för FN:s samlade verksamhet inom det ekonomiska och
sociala området. FN:s program och fonder får styrelser som är
mindre än de tidigare och som sammanträder oftare. Ett viktigt steg
har därmed tagits i reformprocessen, medan flera ännu återstår.
Den nya styrelseformen har lett till att förändringsarbetet har
accentuerats i FN:s operativa organ. I FN:s utvecklingsprogram
UNDP pågår nu arbetet med att fokusera och renodla verksamheten.
Sverige arbetar aktivt för att UNDP:s samordnande roll på landnivå
skall stärkas liksom mottagarländernas kapacitet att ansvara för sin
egen utveckling.
I FN:s befolkningsfond UNFPA pågår arbetet med att göra
handlingsplanen från befolkningskonferensen i Kairo 1994 styrande
för verksamheten. UNFPA skall bl.a. bistå medlemsländerna med att
ta fram nationella handlingsprogram.
Inom FN:s barnfond UNICEF pågår diskussionerna om att stärka
fondens såväl operativa som normativa roll. När det gäller den
Skr. 1995/96:40
17
operativa verksamheten anser Sverige att en tydligare avvägning bör Skr. 1995/96:40
göras mellan kortsiktiga temporära insatser och ett långsiktigt
kapacitetsbyggande utvecklingssamarbete.
Arbetet i Världslivsmedelsprogrammet WFP är inriktat på att
stärka programmets multilaterala karaktär och dess roll som
policyorgan i frågor om livsmedelssäkerhet. I FN:s hjälporganisation
för palestinaflyktingar UNRWA anpassas nu verksamheten till
fredsprocessen i Mellanöstern. Sverige är positivt till att minska
organisationens roll i regionen i takt med att lokal kapacitet utvecklas
i de självstyrande palestinska områdena.
Det ökade antalet konflikter och katastrofer i världen har gjort att
FN:s flyktingskommissaries roll och arbetsuppgifter har vidgats.
Sverige vill att organisationens arbete skall inriktas på mer aktivt
arbete för att förebygga uppkomsten av flyktingströmmar och
möjliggöra repatriering av flyktingar.
Generalförsamlingens beslut om reformer av FN:s ekonomiska och
sociala verksamhet innehöll också en överenskommelse om att
förhandlingar skulle inledas om ett nytt finansieringssystem.
Förhandlingar har pågått under ett år och möter stora svårigheter att
nå positiva resultat. Inte minst är det ett problem att många
givarländer är tveksamma till att införa system som innebär andra
finansieringsformer än frivilliga bidrag.
Från svensk och nordisk sida drivs förslagen från det nordiska FN-
projektet. Målet är att skapa en jämnare bördefördelning mellan
givare och en högre grad av förutsägbarhet i bidragsgivningen. Detta
skulle kunna åstadkommas genom införande av två bidragsformer,
nämligen uttaxerade bidrag och förhandlade bidrag.
Reformarbetet pågår också inom FN:s olika fackorgan. Sverige
arbetar för att de skall utveckla och renodla sina verksamheter inom
respektive fackområde. Det normativa arbetet skall stå i centrum.
Om operativ verksamhet skall bedrivas bör den utgå från de
normativa funktioner som respektive mandat anger.
Effektivare samverkan inom FN-systemet och mellan FN-
organisationema och andra multilaterala och bilaterala biståndsgivare
är också utomordentligt viktig.
Marginaliseringen av FN:s långsiktiga utvecklingssamarbete har
medfört att Världsbanken fått ta över uppgifter från många FN-organ
och har utfört dem med en hög grad av kompetens.
Sverige anser att det inte finns någon konkurrenssituation mellan
Världsbankens arbete och FN:s ekonomiska och sociala verksamhet
och uppmuntrar samarbete och samordning. Banken är den största
multilaterala aktören i det internationella utvecklingssamarbetet. Dess
arbete har förändrats påtagligt mot en tydlig inriktning på
fattigdomsbekämpning. Långsiktighet, hänsyn till sociala och
miljömässiga dimensioner och satsning på mänskliga resurser är
centrala faktorer i verksamheten, vilket förespråkats och välkomnats
av Sverige.
Det är en allt viktigare uppgift att utnyttja olika organisationers Ig
komparativa fördelar. Först då kan hela det multilaterala systemets
utvecklingseffekter maximeras. Om inte FN:s och Världsbankens
aktiviteter kan samordnas bättre finns risk för en fortsatt
marginalisering av FN-systemet på utvecklingsområdet.
Medlemsländerna måste i sin tur prioritera en inriktning på länder
som har störst behov av stöd och på en verksamhet som har
strategisk betydelse för mottagarlandet.
För ett år sedan påböljade FN:s generalförsamling uppföljningen
av generalsekreterarens En dagordning för utveckling. Sverige
innehar en av två viceordförandeposter i den arbetsgrupp som tillsatts
och är således aktivt engagerat i detta arbete.
Sverige arbetar för att dagordningen ska fastställa prioriteringar för
FN:s utvecklingssamarbete och att arbetsfördelning, mandat och
roller inom FN-systemet klarläggs. Syftet är att de olika organen
skall fungera som ett enhetligt system. Även samarbetet och
arbetsfördelningen mellan FN och Världsbanken skall behandlas.
Skr. 1995/96:40
Under de senaste två decennierna har FN arrangerat en rad
världskonferenser. Den första, i Stockholm 1972, gällde den
mänskliga miljön. Andra konferenser har behandlat miljö och
utveckling, narkotika, livsmedel, mänskliga rättigheter, social
utveckling, kvinnor, befolkning och utveckling samt
bebyggelsefrågor.
Resultatet har i samtliga fell blivit att ett särskilt handlingsprogram
har antagits. I vissa fell har konferenserna också enats om en politisk
deklaration. Genom arbetet med dessa dokument har grundläggande
analyser kunnat göras inom respektive områden. Kompromisser har
vuxit fram om nödvändiga åtgärder på nationell, regional och
internationell nivå.
Dessa konferenser har blivit en viktig del av FN:s arbete.
Världssamfundets intresse fokuseras för en tid på ett ämnesområde.
Intresset har inte begränsats enbart till medlemsländernas officiella
representanter. I ökad utsträckning har även frivilliga organsationer
och inte minst massmedia engagerat sig i konferenserna. Vid FN:s
senaste kvinnokonferens i Peking i september 1995 deltog mer än
25 000 representanter för frivilliga organisationer från hela världen.
Konferensen bevakades också av tusentals journalister som beskrev
kvinnans situation i olika länder.
Konferenserna har till stor del bidragit till ett bredare synsätt.
Konferensen om miljö och utveckling 1992 utvidgade miljöfrågan till
att också inkludera hållbar utveckling. Vid konferensen om mänskliga
rättigheter 1993 fastställdes världssamfundets samsyn på MR-frågor.
Befolkningskonferensen 1994 ledde till att frågan om
befolkningsutveckling utgår från en helhetssyn där kvinnans situation 19
och den reproduktiva hälsan står i fokus. Genom toppmötet 1995
kom de sociala frågorna att uppmärksammas som en nödvändig del Skr. 1995/96:40
för ländernas ekonomiska utveckling. Vid kvinnokonferensen i
Peking togs ytterligare steg mot ökad jämställdhet och mot kvinnors
möjligheter att fullt ut åtnjuta mänskliga rättigheter.
De stora konferenserna har gett FN-arbetet en ny dimension. Det
svenska deltagandet har förberetts mycket aktivt. Nationalkommittéer
har bildats med representanter för regering, riksdag, myndigheter och
intresse- och andra frivilliga organisationer. På detta sätt har arbetet
med konferenserna förankrats och blivit en del av svensk politik.
Sverige ser uppföljningen av konferenserna i första hand skall som
en nationell angelägenhet. Utifrån överenskommelser på det globala
planet skall den nationella verksamheten utvecklas. Ett exempel där
detta har fungerat bra är uppföljningen av konferensen om miljö och
utveckling.
På det internationella planet har Sverige mycket aktivt drivit att
världskonferenserna måste följas upp på ett sammanhållet och
integrerat sätt. ECOSOC bör ha ett övergripande ansvar och ange
vilka frågor som skall prioriteras i FN-systemet för att det globala
uppföljningsarbetet skall fungera.
Världstoppmötet för social utveckling i Köpenhamn i mars 1995
ägnades åt de övergripande principerna för främjande av den sociala
utvecklingen i världen och hade tre huvudteman: fattigdomens
avskaffande, ökad produktiv sysselsättning och ökad social
integration.
Vid mötet antogs en deklaration med tio åtaganden och ett
handlingsprogram. Bland de frågor som tilldrog sig störst intresse
och där olika synsätt kom till uttryck kan nämnas jämställdheten,
familjebegreppet, mänskliga rättigheter och reproduktiv hälsa. Även
resursfrågorna och u-ländemas krav på bättre tillträde till i-ländemas
marknader och på skuldlättnader föranledde långa diskussioner innan
enighet om en godtagbar kompromisstext kunde nås.
FN:s fjärde kvinnokonferens ägde rum i Peking i september 1995.
Vid konferensen antogs dels en deklaration, dels en omfattande
handlingsplan.
Särskilt tillfredsställande är att konferensen i flera fåll kunde enas
om mer konkreta och långtgående åtaganden än som gjorts tidigare
i FN-sammanhang. Det gäller t.ex. undanröjande av hinder för
kvinnors åtnjutande av de mänskliga rättigheterna samt kvinnors
hälsa och sexuella och reproduktiva rättigheter, men också kvinnors
inflytande och ekonomiska oberoende. Ett antal framåtsyftande 20
konkreta åtaganden rör flickebarn.
Konferensen kunde också enas om ett flertal åtgärder för att integrera Skr. 1995/96:40
ett jämställdhetsperspektiv i alla politikområden och för att säkra att
jämställdhetsarbetet, både inom FN och på nationell nivå, är
organiserat på ett sätt som återspeglar politisk vilja och effektivitet
i jämställdhetsarbetet.
Den sista i raden av nu beslutade världskonferenser, Habitat II om
bostads- och bebyggelsefrågor, kommer att äga rum i juni 1996.
I förberedelsearbetet verkar Sverige bl.a. för en praktiskt inriktning
på hur globala problem kan mötas lokalt. Vi vill därför stödja
deltagande i Habitat-processen av lokala myndigheter, enskilda
organisationer, företag och forskare. Därutöver vill vi betona temat
om en hållbar utveckling i en urbaniserad värld och föra fram kravet
på allas rätt till en rimlig bostad.
Fattiga länder saknar ofta ekonomiska resurser att ta tillräckliga
miljöhänsyn. Den industrialiserade världen har ett produktions- och
konsumtionsmönster, som om det överfördes på global nivå skulle
kräva mångdubbelt våra nu kända naturresurser.
Detta i kombination med en snabb befolkningstillväxt fordrar
snabba och resoluta multilaterala insatser för att nå en kursändring
och komma tillrätta med växande konkreta problem som jorderosion,
ökenspridning, utfiskning, försurning, växthuseffekt,
ozonlageruttunning samt luft- och vattenföroreningar.
Först i slutet av 1960-talet fördes miljöfrågorna på allvar in i FN-
systemet. Sverige tog initiativ till den FN-konferens om den
mänskliga miljön som hölls i Stockholm 1972. Vid Rio-konferensen
(UNCED) tjugo år senare faställdes sambandet mellan miljö och
utveckling och fastslogs begreppet hållbar utveckling, dvs. en
utveckling inom ramen för vad de globala ekosystemen kan tåla. Det
omfattande handlingsprogram (Agenda 21) som då antogs sträcker sig
fram till år 2000 och in i nästa århundrade.
Uppföljningen av Rio-konferensen har fortsatt både internationellt
och nationellt. Sverige har deltagit mycket aktivt i detta arbete och
innehar bl.a. ordförandeskapet i förhandlingskommittén för FN:s
konvention för bekämpning av ökenspridning. En FN-konferens om
kemikaliesäkerhet hölls i Stockholm i april 1994.
Inom Kommissionen för hållbar utveckling (CSD), som svarar för
uppföljningen av UNCED, har Sverige bl.a. tagit initiativ till att en
global vattenstudie skall genomföras samt till fortsatt utredning av
sambandet mellan militära aktiviteter och miljö i fredstid. En FN-
konferens om militära aktiviteter och miljön hölls i Linköping i juni
1995.
21
Nationellt har regeringen tidigare inrättat en särskild arbetsgrupp med Skr. 1995/96:40
uppgift att granska hur besluten vid UNCED och andra globala
miljöfrågor kan integreras i det svenska utvecklingssamarbetet.
Arbetsgruppens förslag (Ds 1994:132) och remissyttrandena övervägs
för närvarande.
Under året skall en speciell projektgrupp bildas på UD med uppgift
att förbereda och samordna Sveriges fortsatta arbete med den
internationella uppföljningen av Agenda 21 samt uppföljningen av
Rio-konferensen vid FN:s extra generalförsamling 1997.
Sveriges aktiva engagemang i Förenta nationerna utgör en hörnsten
i svensk utrikespolitik.
Sveriges bidrag genom åren till FN:s fredsbevarande operationer,
till medlingsarbete och till världsorganisationens ekonomiska och
sociala verksamhet har i förhållande till landets storlek få
motstycken.
Detta starka engagemang har sin utgångspunkt i en bredare
säkerhetspolitisk bedömning och i insikten om den praktiska
betydelsen av internationell solidaritet.
FN skapar förutsättningar för en fungerande folkrätt, som gör det
svårare för en stor stat att undertrycka en liten stats rättigheter.
Regeringen vill verka för att det internationella rättssystemet och
folkrätten ytterligare stärks. FN-stadgan är härvidlag ett centralt
dokument.
Det behövs en världsomspännande organisation för att förebygga
och lösa konflikter, ett forum för dialog, där små och stora stater kan
fora sin talan.
Sverige ser också nödvändigheten av en stark global organisation
för att möta hoten mot människors säkerhet och välfärd, hot som
överskrider gränser mellan stater eller regioner.
Regeringen kommer att med kraft söka bidra till att både hemma
i Sverige och utomlands skapa en solid tilltro till globalt multilateralt
samarbete. Den vill göra detta genom Sveriges eget exempel och
genom att medverka till att stärka och effektivisera FN-systemet och
dess institutioner.
Till stöd för en demokratisering av det multilaterala samarbetet
kommer den svenska regeringen att verka för att demokratin
fortsätter att utvecklas i de enskilda staterna. Sveriges värdskap för
International IDEA, det Internationella institutet för demokrati och
fria val, är ett konkret uttryck för detta.
22
Sverige deltar aktivt i att utveckla det europeiska samarbetet. Det
nordiska samarbetet liksom Sveriges engagemang i EU, Europarådet
och OSSE är av stor betydelse. Dagens och framtidens utmaningar
kräver ett fördjupat samarbete på många olika nivåer.
EU-medlemskapet ger oss en viss säkerhetspolitisk återförsäkring
och låter sig väl förenas med vårt globala engagemang. Som EU-
medlem har Sverige ofta större genomslagskraft i det globala
samarbetet än tidigare.
Regeringen anser det viktigt att den europeiska unionen tar
ställning i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor utifrån ett globalt
perspektiv och i överensstämmelse med FN-stadgan. En
utgångspunkt är Maastrichtfördrågets föreskrift att "bevara freden
och stärka den internationella säkerheten i överensstämmelse med
principerna i Förenta Nationernas stadga...".
Genom sina s.k. "gemensamma aktioner" kan EU positivt bidra till
olika FN-insatser. Regeringen vill på detta sätt också kunna stödja
FN. Den västeuropeiska unionen VEU har goda förutsättningar att
tillhandahålla personal och resurser för fredsbevarande operationer
i FN:s regi. Regeringen önskar medverka till att så sker. På grundval
av Sveriges observatörskap finns beredskap att i vissa fell även delta
med personal.
Det nordiska samarbetet är och förblir av fundamental vikt för
Sverige. Tillsammans med övriga nordiska länder kommer vi att
fortsätta verka för att stärka och vitalisera FN.
För att det globala multilaterala samarbetet skall kunna hävda sig i
framtiden behövs, som redan nämnts, reformer och effektivare
organisationer.
Inför FN:s femtioårsjubileum verkar Sverige aktivt för sådana
reformer. Förslagen från Kommissionen för globalt samarbete är en
viktig inspirationskälla och ett värdefullt bidrag till det fortsatta
reformarbetet. Det krävs politiskt engagemang och ledarskap för att
processen ska komma igång och leda till konkreta resultat.
Statsministerns initiativ till en särskild internationell samrådsgrupp
syftar till att söka stöd for tanken att de genomgripande reformbehov
som finns kräver behandling inom en sammanhållen ram och med en
uppsatt tidsgräns.
Troligen är tiden för knapp för att medlemsländerna skall kunna
komma överens om och genomföra nödvändiga reformer under
pågående jubileumsår. En världskonferens 1998 skulle kunna vara en
realistisk tidpunkt för beslut om ett större sammanhållet reformpaket.
Det är regeringens förhoppning att såväl Kommissionens rapport
liksom denna skrivelse skall stimulera till en bred diskussion i
Skr. 1995/96:40
23
riksdagen, bland folkrörelser och den svenska allmänheten om hur Skr. 1995/96:40
FN kan reformeras och utvecklas för att möta framtidens krav, samt
hur Sverige bäst kan bidra till en sådan utveckling.
Att förebygga konflikter är en central uppgift för FN, som den
svenska regeringen prioriterar. I avsikt att kunna bistå inom detta
område kommer regeringen särskilt att studera hur FN:s möjligheter
till förebyggande insatser skall kunna stärkas. Regeringen avser
också att stärka Sveriges förutsättningar att medverka i sådana
insatser genom kontakt med enskilda organisationer i det nyligen
tillsatta Rådet för gemensam säkerhet.
Det är oacceptabelt att FN:s generalsekreterare skall behöva ägna
huvuddelen av sin tid åt att försöka skaffa fram finansiella resurser
till organisationen. Medlemsländernas betalningsdisciplin måste
förbättras. Medlemskapet i FN innebär en förpliktelse för varje
medlemsstat att fullgöra sina grundläggande skyldigheter. Alternativa
inkomstkällor kan dock komma att behöva övervägas.
Sverige kommer att fortsätta arbeta för en reformering av FN:s
bidragsskalor. Det nuvarande systemet måste förenklas och
förhållandet mellan länders betalningsförmåga och bidragsandel
återställas.
I en tid av begränsade resurser måste också Sverige medverka till
att besparingar görs och att organisationen blir mer kostnadseffektiv.
Från svensk sida måste vi noga överväga våra egna prioriteringar
inom ramen för FN-samarbetet.
Insatser på de ekonomiska och sociala områdena är av största
betydelse för att förebygga konflikter genom att de angriper
konflikternas grundorsaker. Sverige vill fortsätta sina ansträngningar
på detta område genom att bl.a. tillsammans med övriga nordiska
länder medverka till bättre styrformer for biståndet och bättre
finansieringsformer.
En översyn av organens mandat är nödvändig för att inte tilltron
till FN-systemet som biståndskanal skall undergrävas. FN-
organisationema måste fungera som ett samordnat system. Bättre
förutsägbarhet i biståndsflödet är en förutsättning för effektivare
program. Sverige arbetar för effektivare och bättre styrnings- och
finansieringsformer för biståndet.
En stor del av FN:s biståndsinsatser inriktas numera på humanitära
katastrofsituationer. I detta arbete krävs nära samordning mellan
FN:s olika funktioner.
Fredsfrämjande är ett brett begrepp som innefattar civila,
humanitära och fredsbyggande insatser liksom diplomatiska
medlingsaktiviteter, minröjning, valövervakning och skydd av
mänskliga rättigheter samt militärt fredsbevarande eller skydd av
humanitära insatser. Sådana insatser måste i ökad utsträckning 24
samordnas med insatser för långsiktig utveckling.
Från större, bredare sammansatta insatser i t.ex. Namibia, Skr. 1995/96:40
Kambodja, El Salvador, Somalia, f.d. Jugoslavien, Rwanda,
Mocambique och Angola under senare år finns många erfarenheter
att hämta.
Om FN och medlemsländerna drar de rätta lärdomarna från dessa
operationer, kommer organisationen att kunna gå stärkt ut ur sin
nuvarande kris. Behovet av effektiv internationell krishantering och
fortsatta FN-insatser väntas inte minska, snarare tvärtom.
De begränsade resurser som står till Sveriges förfogande tvingar
regeringen att noga överväga vilken typ av fredsfrämjande insatser
Sverige i framtiden bör prioritera. Frågan om försvarsmaktens roll
i kommande fredsfrämjande insatser har studerats inom regeringen
liksom hur Sverige med kort varsel skall kunna bidra med trupp till
FN-operationer (prop. 1995/96:12). Regeringen måste också ta
ställning till i vilka former Sverige skall medverka, antingen detta
sker på nationell grund, i ett nordiskt sammanhang, inom ramen for
medlemskapet i OSSE, observatörsskapet i VEU eller till följd av
deltagandet i Partnerskap för fred (PFF).
FN-arbetet kommer även i fortsättningen att ges en central roll i
svensk utrikespolitik. Den höga prioritet regeringen ger FN:s
verksamhet kommer till uttryck också i Sveriges kandidatur till
säkerhetsrådet för perioden 1997-98.
Sverige vill värna om folkrättens vägledande roll i det multilaterala
samarbetet.
Sverige önskar aktivt medverka till att konflikter löses med i första
hand fredliga medel i enlighet med de olika metoder, som finns
angivna i FN-stadgan. Mandaten för FN:s fredsoperationer måste
formuleras klart så att budskapet till parterna blir tydligt.
Sverige kommer vidare att understryka behovet av att rådet inriktar
sig på tidiga insatser för konfliktlösning. Regeringen kommer därvid
att ha nytta av det studie- och förberedelsearbete som nu genomförs.
Som medlem i säkerhetsrådet vill Sverige verksamt bidra till
respekt och ett ökat förtroende för FN och dess institutioner.
Regeringen ser det multilaterala samarbetet som det viktigaste
instrumentet för att komma tillrätta med de stora
överlevnadsfrågoma. Därför förblir Sverige en aktiv FN-medlem.
Därför stödjer Sverige helhjärtat multilateralismen som inte bara en
fråga om solidaritet, utan i hög grad ett uttryck för det upplysta
egenintresset. Därför skall Sveriges stöd för FN:s idéer och
verksamhet vara konkret, betydande och orubbligt.
25
Bilaga 1
Skr. 1995/96:40
Bilaga 1
Sveriges deltagande i FN:s fredsbevarande operationer, FN:s och OSSE:s
sanktionsövervakning, OSSE:s långtidsmissioner m.m. per den 1 oktober
1995.
|
Område |
Operation/Land |
Typ av insats |
Antal |
Kostn, milj kr |
|
Ö |
UN Peace |
Stabskompani | ||
|
S |
Forces HQ/Zagreb |
Pleso Camp C. |
162 |
52,30 |
|
T |
Kroatien |
Milobs | ||
|
E |
t.v. |
Civilpolis |
19,00 | |
|
U |
MP | |||
|
R |
M10 | |||
|
O |
Belgrad |
Samverkansoff. |
1 |
0,65 |
|
P |
Serbien-Montenegro | |||
|
A |
t.o.m. ca 9607 | |||
|
UNPROFOR |
Mek. skyttebat. | |||
|
Bosnien-H |
Milobs |
622,60 | ||
|
t.v. |
MP Mek.inf.komp. |
1 061 | ||
|
VEU Mostar, Bosnien-H t.o.m. 960723 |
Poliser |
7 |
7,50 | |
|
C |
UNPREDEP |
Skyttepluton |
40 |
17,10 |
|
E |
Makedonien t.v. | |||
|
N | ||||
|
T |
ICFY |
Observatörer |
10 |
10,00 |
|
R A |
f.d. Jugoslavien t.o.m. 960430 |
Gränsövervakning | ||
|
L | ||||
|
E |
UNOMIG |
Milobs |
8 |
4,50 |
|
U R |
Georgien t.v. | |||
|
O |
ECMM |
Monitorer |
8 |
8,00 |
|
P |
Kroatien, Bosnien-H | |||
|
A |
t.v. t.o.m. 960130 |
Monitorer/tjm. |
1 |
1,00 |
|
OSSE |
Stödgrupp |
1 |
1,00 | |
Tjetjenien
t.o.m. dec 95
26
Skr. 1995/96:40
|
Område Operation/Land Mandatperiod |
Typ av insats |
Antal |
Kostn. mili kr Bilaga 1 |
|
OSSE/SAMCOM |
Adm. samordn. |
1 |
1,20 |
|
OSSE/SAM |
Sanktions- |
2 |
0,90 |
|
OSSE/SAM Ungern t.o.m. dec. 95 |
Sanktions- |
2 |
0,90 |
|
C E |
OSSE/SAM |
Sanktions- |
6 |
3,50 |
|
E U |
Ukraina |
övervakning | ||
|
N R |
t.o.m. dec. 95 | |||
|
T O | ||||
|
R P |
OSSE |
Korttidsupp- |
3 |
1,70 |
|
L A |
drag m.m. |
|
M Ö |
UNTSO |
Milobs |
17 |
10,30 |
|
E S |
Mellersta Östern | |||
|
L T |
t.v. | |||
|
L E | ||||
|
A R |
UNIKOM |
Milobs |
7 |
4,10 |
|
N N |
Kuwait | |||
|
t.v. |
|
A I E |
UNMOGIP Kashmir t.v. |
Milobs |
8 |
5,90 |
|
NNSC |
Milobs |
5 |
4,70 | |
|
N |
Korea t.v. |
|
A |
UNAVEM II |
Milobs |
20 |
12,70 |
|
F |
Angola | |||
|
R |
t.v. | |||
|
I |
t.o.m. ca 960831 |
Civilpolis |
10 |
6,20 |
K
A
27
Skr. 1995/96:40
|
Område |
Oneration/Land |
Typ av insats |
Antal |
Kostn. mili kr Bilaga 1 |
|
Mandatoeriod |
pers. |
årsbasis | ||
|
C A |
MINUGUA |
Milobs |
2 |
2,40 |
|
E M |
Guatemala | |||
|
N E |
t.v. |
Civilpolis |
2 |
T R
R I
A K
L A
TOTALT
1384 798,1
Förkortningar
|
ECMM: |
EU:s övervakningsmission i f.d. Jugoslavien |
|
ICFY: |
Jugoslavien-konferensen |
|
NNSC: |
Neutrala staters övervakningskontingent |
|
OSSE: |
Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa |
|
VEU: |
Västeuropeiska unionen |
|
Mek. skyttebat. Milobs: |
Mekaniserad skyttebataljon |
Mek. inf. komp. Mekaniskt infånterikompani
28
Bilaga 2
Anslag till multilateral biståndsverksamhet
Skr. 1995/96:40
Bilaga 2
Anslag budgetåret 95/96
12 mån
18 mån
C. 1.1. FN:s ekonomiska och
sociala verksamhet
|
A. UNDP och UNCDF | ||
|
UNDP |
567 000 000 |
850 000 000 |
|
UNCDF |
33 000 000 |
50 000 000 |
|
B. UNFPA |
140 000 000 |
210 000 000 |
|
C. UNICEF |
340 000 000 |
510 000 000 |
|
D. WFP |
252 000 000 |
378 000 000 |
|
E. UNRWA |
150 000 000 |
225 000 000 |
|
F. UNHCR |
270 000 000 |
405 000 000 |
|
G. ITC/UNCTAD |
12 000 000 |
18 000 000 |
|
H. Narkotika | ||
|
UNDCP |
33 000 000 |
50 000 000 |
|
WHO/PSA |
4 000 000 |
6 000 000 |
|
Övrigt, narkotika |
7 000 000 |
10 000 000 |
|
Totalt C.l.l. |
1 808 000 000 |
2 712 000 000 |
|
C. 1.2. Int. finansieringsinst. | ||
|
A. Världsbanken |
636 000 000 |
954 000 000 |
|
B. Regionala utv. banker |
134 000 000 |
201 000 000 |
|
C. Övriga utv. banker |
131 000 000 |
196 500 000 |
|
Totalt C. 1.2. |
901 000 000 |
1 351 500 000 |
|
C. 1.3. Övrig multilateral verksamhet | ||
|
A. Miljöinsatser |
145 000 000 |
217 500 000 |
|
B. IPPF |
72 000 000 |
108 000 000 |
|
C. Int. sjöfortsuniv. (WMU) |
18 000 000 |
27 000 000 |
|
D. Bitr, experter |
48 000 000 |
72 000 000 |
|
E. Fred och återuppbyggnad |
100 000 000 |
150 000 000 |
|
F. Övriga insatser |
83 000 000 |
124 500 000 |
|
Totalt C.1.3. |
466 000 000 |
699 000 000 |
|
TOTALT C 1 |
3 175 000 000 |
4 762 500 000 |
29
Skr. 1995/96:40
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Sahlin, Hjelm-Wallén, Hellström, Freivalds, Persson, Tham,
Hedborg, Andersson, Winbeig, Uusmann, Nygren, Ulvskog,
Sundström, Lindh, Johansson
Föredragande: statsrådet Hjelm-Wallén
Regeringen beslutar skrivelse 1995/96:40 FN inför framtiden.
30
gotab 49101, Stockholm 1995