Skr.
1995/96:30
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 30 november 1995
Lena Hjelm-Wallén
Mats Hellström
(Utrikesdepartementet)
I skrivelsen lämnas en redogörelse för förberedelsearbetet inför EU:s
regeringskonferens 1996 samt för vissa principiella ställningstaganden i
de frågor som konferensen kan komma att behandla.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 30
1 Ärendet..................................... 3
2 Förberedelsearbetet inför regeringskonferensen 1996 ...... 4
2.1 Inledning............................... 4
2.2 Den parlamentariska kommittén ............... 4
2.3 Reflektionsgruppen ........................ 7
3 Övergripande svenska målsättningar................. 7
4 Demokrati, öppenhet och insyn .................... 10
5 Jämställdhet.................................. 12
6 EU:s utvidgning............................... 12
7 Tillväxt, sysselsättning, inre marknaden, miljöfrågor m.m. . . 13
7.1 Sysselsättning............................ 13
7.2 Den ekonomiska och monetära unionen.......... 14
7.3 Inre marknaden........................... 14
7.4 Konsumenternas intressen ................... 15
7.5 Miljöfrågor.............................. 15
7.6 Arbetstagarnas rättigheter.................... 16
7.7 Ungdomsfrågor........................... 17
7.8 Handikappfrågor.......................... 17
8 Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ....... 18
8.1 Beslutsordningen ......................... 18
8.2 Förberedelser, genomförande och uppföljning av
beslut.................................. 19
8.3 Försvarsfrågan och fredsbevarande insatser........ 19
9 Samarbete i rättsliga och inrikes frågor............... 21
9.1 Inledning ............................... 21
9.2 Beslutsnivåerna........................... 22
9.3 Överföring av områden från tredje till första
pelaren................................. 22
10 Institutionella frågor............................ 22
10.1 Rådet.................................. 23
10.2 Kommissionen ........................... 23
10.3 Domstolen .............................. 24
10.4 Europaparlamentet......................... 24
10.5 Revisionsrätten........................... 25
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 30 november 1995............................ 27 2
Skr. 1995/96:30
Sverige är medlem i Europeiska unionen (EU) sedan den 1 januari 1995.
Samarbetet inom EU grundar sig främst på fördraget om
upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget),
fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Romfördraget),
fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen
(Euratomfördraget) och fördraget om Europeiska unionen
(Maastrichtfördraget). De tre förstnämnda fördragen utgör den s.k. första
pelaren i vilken medlemsstaterna har överlåtit vissa beslutsbefogenheter
till gemenskaperna. Genom Maastrichtfördraget har samarbetet utvidgats
till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (andra pelaren) och
till det rättsliga och inrikespolitiska området (tredje pelaren).
'Fördragsändringar kräver enighet mellan företrädare för
medlemsstaternas regeringar. Ändringarna måste godkännas av samtliga
medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.
Fördragsändringar kan ske genom att en medlemsstat eller
kommissionen föreslår ändringar till rådet. Rådet kan därefter inleda ett
ändringsförfarande genom att kalla samman en regeringskonferens.
Enligt Maastrichtfördraget (artikel N.2) skall en regeringskonferens
sammankallas år 1996 för att undersöka vilka bestämmelser i fördraget
som skall revideras i enlighet med de mål som anges i fördragets
inledning.
Vid Europeiska rådets möte i Korfu i juni 1994 beslutade stats- och
regeringscheferna att upprätta en grupp bestående av personliga
representanter för medlemsländernas utrikesministrar (reflektionsgrupp)
med uppgift att förbereda regeringskonferensen. Gruppens rapport skall
föreligga i tid till Europeiska rådets möte i Madrid den 15-16 december
1995.
I ett anförande i riksdagen den 1 juni 1995 redovisade statsrådet
Hellström regeringens arbete i vad avser den information till och det
samråd med riksdagen som skall äga rum inför och under
regeringskonferensens genomförande (prot. 1994/95:113).
Konstitutionsutskottet har i sitt betänkande 1994/95 :KU43 EU:s
institutioner m.m. uttalat att regeringen under hösten 1995 i en skrivelse
till riksdagen bör redovisa uppläggningen av förberedelsearbetet inför
regeringskonferensen samt vissa mer principiella ställningstaganden från
regeringens sida i de sakfrågor som konferensen kommer att behandla.
Riksdagen beslutade att ge regeringen tillkänna vad utskottet anfört
(rskr. 1994/95:387).
1* Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 30
Skr. 1995/96:30
I denna skrivelse lämnar regeringen den redovisning som riksdagen
har begärt.
Medlemskapet i Europeiska unionen innebär att Sverige fullt ut deltar i
besluten om EU-samarbetets inriktning och i beslut som är av stor
betydelse för Europas framtid. 1996 års regeringskonferens är i dessa
avseenden en viktig händelse.
De svenska förberedelserna inför regeringskonferensen har pågått
sedan hösten 1994. I ett första skede har de frågor som väntas komma
upp vid konferensen identifierats och de svenska intressena i dessa frågor
analyserats. Detta arbete har löpande redovisats i EU-nämnden samt vid
föredragningar i utrikes- och konstitutionsutskotten. Vid EU-nämndens
sammanträde den 22 juni 1995 ägde samråd rum om svenska intressen vid
konferensen. Regeringen har vidare i en skrift - ”Svenska principiella
intressen inför EU:s regeringskonferens 1996” - redovisat sina
utgångspunkter inför konferensen.
Arbetet i reflektionsgruppen har pågått sedan juni 1995. Svensk
företrädare i gruppen är statssekreteraren i Utrikesdepartementet Gunnar
Lund. EU-nämnden har fortlöpande informerats om arbetet i gruppen.
Regeringen bemyndigade i mars 1995 statsrådet Hellström att
tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag dels att genomföra
kvalificerade utredningar kring de frågor som väntas komma upp i
regeringskonferensen, dels att anordna aktiviteter avsedda att stimulera
den offentliga debatten kring dessa frågor (dir. 1995:15).
Som ett led i förberedelserna för konferensen har EU:s institutioner
och organ lämnat särskilda yttranden med synpunkter på hur
Maastrichtfördraget och unionen har fungerat.
Enligt planerna skall konferensen inledas under första hälften av år
1996. Hos flertalet medlemsländer förefaller för närvarande siktet vara
inställt på att konferensen skall vara avslutad sommaren 1997.
Inför och under de förhandlingar som förestår avser regeringen
fortlöpande samråda med EU-nämnden.
Den i maj 1995 tillsatta kommittén har antagit namnet EU 96-kommittén
(UD 1995:02). Ordförande är Björn von Sydow (s). Övriga ledamöter är
Berit Andnor (s), Birgit Friggebo (fp), Siv Holma (v), Göran Lennmarker
(m), Berit Löfstedt (s), Helena Nilsson (c), Mats Odell (kds), Marianne
Samuelsson (mp), Yvonne Sandberg-Fries (s) och Sten Tolgfors (m).
Kommittén har uppdraget att dels låta göra utredningar om
viktigare frågor som kan komma att behandlas vid regeringskonferensen,
dels stimulera den offentliga debatten kring regeringskonferensens
huvudfrågor och ge företrädare för olika åsiktsriktningar utrymme att
argumentera för sina uppfattningar.
De utredningsinsatser som kommittén har enats kring rör ett brett
falt av EU:s framtidsfrågor och engagerar experter från universitet,
forskningsinstitut och statsförvaltning. De frågor som framför allt
analyseras är:
- Offentlighet och öppenhet.
Konsekvenser och genomförande av en utvidgning med flera
medlemsländer (anpassningsbehov, relationen mellan små och stora
stater, andra maktrelationer).
- Subsidiaritet (bl.a. tillämpning och konsekvenser av principen).
- Den demokratiska kontrollen (Europaparlamentets folkliga
förankring, relationen mellan Europaparlamentet och de nationella
parlamenten, maktbalansen mellan institutionerna,
effektiviteten i beslutsfattandet).
- Instrument för legitimitet (folkomröstningar, möjligheter att säga
upp fördragen).
- Medborgarskap och mänskliga rättigheter.
- Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik.
- Rättsliga och inrikes frågor (bl.a. polissamarbete, asyl- och
invandringspolitik).
- Ekonomisk och monetär union.
Miljöpolitik.
Jämställdhet.
- Regionalpolitik.
- Sysselsättningspolitik.
Expertrapporterna kommer att publiceras i SOU-serien. Kommittén
har inte till uppgift att lägga fram förslag till svenska ståndpunkter vid
regeringskonferensen. Kommittén kan enligt sina direktiv, där den finner
lämpligt, göra sådana bedömningar i enskilda sakfrågor som kan vara av
värde vid beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingarna.
Kommittén arrangerar hearingar eller seminarier om olika teman
som rör regeringskonferensen. Fr.o.m. november månad anordnas även
regionala debatter på ett tiotal orter i landet. Offentliga möten är ett
återkommande inslag i verksamheten.
Temat vid kommitténs första hearing i maj 1995 var de
konstitutionella spelreglerna inom EU. Medverkande var
samhällsdebattörer, organisations- och myndighetsföreträdare, politiker
och forskare vilka redovisade sin syn på EU:s vägval, svenska intressen
och 1996 års regeringskonferens.
I juli avslutades ett seminarium som behandlade andra länders
erfarenhet av EU - ”Vägen till Regeringskonferensen 1996”.
Skr. 1995/96:30
Under augusti månad arrangerades en hearing om Europeiska Skr. 1995/96:30
unionens framtida utvidgning.
I september hölls ett seminarium med rubriken ”Sverige i EU -
Makt, öppenhet och kontroll”. Där medverkade svenskar verksamma i EU
- medarbetare inom kommissionen och vid Sveriges representation i
Bryssel, journalister med erfarenhet av EU, ledamöter i
Europaparlamentet samt svenska ledamöter från EG:s förstainstansrätt och
från revisionsrätten. I november ägde ett seminarium rum på temat
”Medborgaren i det utvidgade EU - frihet och säkerhet?” Seminariet
behandlade rättsliga och inrikes frågor.
Under hösten och de första månaderna 1996 planeras ytterligare ett
antal hearingar/seminarier. Teman för dessa är: gemensam utrikes- och
säkerhetspolitik, olika sakfrågor under första pelaren (jämställdhet,
konsumentfrågor, sysselsättning, miljöfrågor m.m.), institutionella och
konstitutionella frågor och den offentliga debatten utomlands.
Förutom dessa utåtriktade aktiviteter pågår en
publiceringsverksamhet. Tre sorters skrifter har getts ut, nämligen:
- sammanfattningar av synpunkter och debatt i övriga medlemsländer;
- dokumentation av hearingar/seminarier;
- skrifter som behandlar regeringskonferensens huvudfrågor.
Särskilda medel - ca 11 miljoner kronor - har ställts till kommitténs
förfogande för att stimulera den offentliga debatten och ge stöd till
kunskaps- och åsiktsbildningen kring frågor om Europas och EU:s
långsiktiga utveckling. Detta har bedömts som angeläget emedan Sverige
är ny medlem i EU och Europafrågorna bör fa sin naturliga plats i den
svenska samhällsdebatten. Sverige och övriga medlemsländer i EU står
vid regeringskonferensen inför stora och för EU:s framtid viktiga frågor.
Kommittén har beslutat om vissa riktlinjer och målsättningar för
användningen och fördelningen av medlen. Tre program har utarbetats.
Det första gäller folkbildning. Det andra handlar om åsiktsbildning bland
gymnasieungdom. Det tredje avser debatt kring de svenska
ståndpunkterna. Målet i det första programmet är att minst 50 procent av
befolkningen före regeringskonferensen skall ha kommit i kontakt med
debatten om Europas framtid och känna till regeringskonferensen. Målet
med det andra programmet är att nå gymnasieungdomar för att öka
kunskaper och fördjupa åsiktsbildningen om EU:s framtidsfrågor. I det
tredje programmet är målet att stimulera en debatt kring dessa frågor i
samband med att regering och riksdag lägger fast vilka frågor som
Sverige önskar driva vid regeringskonferensen. Ca 300 organisationer,
skolor, bibliotek m.fl. har ansökt hos kommittén om bidrag för olika
verksamheter. Kommittén kommer inom kort att fatta beslut om
fördelningen av de statliga medlen.
Europeiska rådet beslöt under sitt möte på Korfu i juli 1994 att tillsätta
en reflektionsgrupp för att förbereda regeringskonferensen.
Ledamöterna i reflektionsgruppen är personliga representanter för
medlemsländernas utrikesministrar. I gruppen ingår också en representant
för ordföranden i kommissionen samt två representanter för parlamentet.
Ordförande i gruppen är Spaniens statssekreterare för europeiska
frågor. Ledamöterna från Frankrike, Irland, Nederländerna, Storbritannien,
Sverige och Tyskland är samtliga europaministrar eller statssekreterare för
Europafrågor. Italien, Luxemburg och Österrike företräds av diplomater.
Övriga länder har sänt representanter som är mer fristående från sina
regeringar.
.Enligt mandatet från Korfu skall reflektionsgruppen gå igenom och
utarbeta idéer i anslutning till de bestämmelser i fördraget om en
europeisk union som skall revideras. Gruppen skall också redovisa andra
möjliga förbättringar med utgångspunkt från hur fördraget fungerar. Med
hänsyn till den kommande utvidgningen skall den dessutom granska och
föreslå alternativa lösningar på institutionella frågor, som behandlas i
slutsatserna från Europeiska rådets möte i Bryssel 1993 och Ioannina-
kompromissen från utrikesministermötet i Grekland i mars 1994
(röstviktning i rådet, antalet röster som krävs för kvalificerad majoritet,
antalet medlemmar i kommissionen samt reformer som kan anses vara
nödvändiga för att underlätta institutionernas arbete och säkra att de
fungerar väl vid en utvidgning).
Reflektionsgruppen fick ett tilläggsmandat vid Europeiska rådets
möte i Cannes i juni 1995. Enligt detta skall gruppen också inrikta sig på
frågor av direkt intresse och betydelse för medborgarna i unionen. Det
gäller särskilt sysselsättning, miljö, inre och yttre säkerhet samt
subsidiaritetsfrågoma.
Reflektionsgruppens första möte ägde rum i Taormina på Sicilien
den 2 juni 1995. Under de efterföljande mötena har en genomgång skett
av frågor relaterade till institutionerna, medborgarna och unionen, rättsliga
och inrikes frågor, utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken samt vissa
andra samarbetsområden.
Med ledning av denna genomgång har ordföranden på eget ansvar
lagt fram en interimsrapport som därefter har behandlats kapitel för
kapitel i en ny omgång möten inom reflektionsgruppen.
Arbetet i reflektionsgruppen är nu inne i en slutfas. Slutrapporten
skall vara färdig till Europeiska rådets möte i Madrid den 15-16 december
1995.
Skr. 1995/96:30
Medlemskapet i EU ger Sverige ökade möjligheter att verka för ett
Europa präglat av demokrati, solidaritet och öppenhet. En fortsatt
sammanflätning av de europeiska staternas ekonomier och en ökad
1** Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 30
förståelse kulturer emellan skall göra krig och konflikter otänkbara i vår Skr. 1995/96:30
del av världen. Regeringen avser bedriva en aktiv och framåtsyftande EU-
politik som bidrar till att lösa gemensamma problem och till att forma
Europas framtid.
Uppgiften för 1996 års regeringskonferens är att se över de
grundläggande fördragen i ljuset av unionens mål.
Regeringskonferensen äger rum i en situation då unionen står infor
stora utmaningar, internt och externt.
En central utmaning för regeringskonferensen är att inrikta EU-
samarbetet mer på människors behov och problem i vardagen. För många
ter sig idag EU och dess arbete avlägset och abstrakt. Endast om
samarbetet avsätter konkreta resultat som bidrar till människors trygghet
och välstånd kan EU fa den förankring hos medborgarna som idag brister.
Då måste EU bl.a. göra mer för att öka sysselsättningen och förbättra
miljön, sträva efter att förbättra konkurrens och frihandel, stärka den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, främja jämställdhet mellan
kvinnor och män, bekämpa internationell brottslighet och stärka
konsumenternas och löntagarnas ställning på den gemensamma
marknaden.
Den nuvarande, mycket höga arbetslösheten driver fram den
hopplöshet och de antidemokratiska tendenser som har fatt växtkraft i
dagens Europa. Att 18 miljoner människor står utanför den ordinarie
arbetsmarknaden är oacceptabelt och ett enormt slöseri med mänskliga
resurser. Arbetslösheten är ett hot mot ekonomisk och social stabilitet och
ytterst mot vårt demokratiska styrelseskick.
EU-ländema måste höja ambitionen när det gäller att direkt
bekämpa arbetslösheten och denna höjda ambition bör återspeglas i
fördraget.
Sverige har i förberedelserna för den kommande
regeringskonferensen lagt fram förslag med denna inriktning. Regeringen
vill se tydligare mål for och en starkare institutionell förankring av
sysselsättningspolitiken. EU:s ambitioner måste vara lika höga for
sysselsättningen som for den finansiella stabiliteten. En stark ekonomi
förutsätter att människors vilja till arbete tas tillvara. EU bör bli en union
för sysselsättning.
Medborgarna runt om i Europa kräver en bättre miljö och ett
gränsöverskridande samarbete är ett oundgängligt medel för att uppnå
detta mål. Skall miljösamarbetet bli effektivt bör fler beslut kunna fattas
med majoritet och miljöhänsyn bör slå igenom på samtliga
politikområden.
Ett Europa utan gränser skapar frihet och välstånd men kan också
innebära hot mot människors säkerhet. Även den internationella
brottsligheten skapar sin gemensamma marknad. Skall den framgångsrikt
bekämpas måste EU:s rättsliga och polisiära samarbete göras mer
effektivt.
Andra hot mot säkerhet och stabilitet i Europa utgörs av etniska
och religiösa motsättningar, främlingsfientlighet och massiva
flyktingströmmar. Det är problem som måste hanteras av de europeiska 8
länderna i samverkan. Kriget i forna Jugoslavien har drabbat befolkningen
hårt. Det har djupt berört människorna runt om i Europa och rest krav på Skr. 1995/96:30
att EU står bättre rustat i framtiden för att förebygga och hantera
konflikter i sitt närområde. Regeringen vill verka för en effektivisering av
EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och att EU utvecklar sin
förmåga när det gäller konfliktförebyggande och fredsbevarande insatser.
Regeringskonferensen måste också lägga grunden för en utvidgning
av EU med länderna i Central- och Östeuropa inklusive de baltiska
staterna samt Cypern och Malta. En utvidgning av EU skulle stärka
freden, välståndet och samhörigheten för alla Europas folk. EU:s
institutioner måste därför anpassas till att fungera i en väsentligt större
medlemskrets.
Principbeslut fattades vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn i
juni 1993 om att de länder i Central- och Östeuropa som så önskar skall
bli medlemmar i EU. Därefter har viktiga steg tagits för att bereda vägen
för unionens utvidgning men mycket återstår att göra både inom EU och
i kandidatländerna.
Regeringskonferensen bör ges en viktig roll när det gäller att skapa
förutsättningar för unionens kommande utvidgning. Konferensen far
därmed särskild betydelse för EU:s och Europas framtid.
Regeringens utgångspunkt är att EU också i fortsättningen kommer
att utvecklas som en sammanslutning av självständiga stater till vilken
medlemsstaterna i vissa fall överför beslutsbefogenheter för att lättare
uppnå gemensamma mål. De små staterna i unionen är relativt starkare i
EU:s första pelare än i traditionella mellanstatliga relationer. En väl
avvägd tillämpning av subsidiaritets- eller närhetsprincipen leder till ett
effektivare unionssamarbete genom att beslut fattas på den nivå där de hör
hemma. Vissa problem behöver hanteras på det europeiska planet medan
andra bäst behandlas på nationell, regional eller lokal nivå. Regeringen
anser att det noggrant bör prövas vilka frågor som med fördel kan föras
till gemensam eller nationell nivå. Försök att i subsidiaritetens namn till
det nationella planet återföra frågor som bäst hanteras på
gemenskapsplanet, t.ex. miljösamarbetet, bör dock avvisas. Att ytterligare
fördragsfasta subsidiaritetsprincipen synes inte vara motiverat.
Sverige ser öppenhet som ett instrument för att stärka det
medborgerliga inflytandet. Ett öppnare, enklare och effektivare EU är
också en förutsättning för ökat folkligt stöd och demokratisk legitimitet.
EU:s gemensamma handelspolitik bör präglas av en strävan mot
ökad frihandel i enlighet med Sveriges traditionella engagemang för
öppna handelsvillkor för både i- och u-länder. Därmed stimuleras
konkurrensen på den europeiska marknaden och konsumenternas intressen
gynnas.
Sverige har ett starkt intresse av att det gemensamma regelverket
beträffande den ekonomiska integrationen tolkas och tillämpas på ett
enhetligt sätt. Det är viktigt att EU-samarbetet säkrar rättvisa
konkurrensvillkor för företagen, en sträng disciplin vad gäller statsstöd,
fortsatt strävan efter frihandel och en väl fungerande inre marknad.
Den framtida utvidgningen kan komma att leda till krav på en
integration vars innehåll varierar efter de enskilda medlemsländernas 9
kapacitet och vilja. På några områden har det godtagits att länder kan
närma sig ett gemensamt slutmål med olika hastigheter men inom ett Skr. 1995/96:30
gemensamt institutionellt ramverk. Denna lösning har valts ifråga om den
ekonomiska och monetära unionen. Även på andra områden har särskilda
lösningar överenskommits för enskilda medlemsländer.
Sådana lösningar bör heller inte uteslutas för framtiden, eftersom
de bidrar till en flexibilitet som kan vara nödvändig för att föra samarbetet
framåt. Icke desto mindre är det för svensk del ett intresse att den
fortsatta integrationen - även i ett utvidgningsperspektiv - i största möjliga
utsträckning bygger på ett sammanhållet samarbete inom ett enhetligt
institutionellt ramverk. Ett europeiskt samarbete i vilket medlemsstaterna
mer allmänt kan välja bort vissa samarbetsområden ligger inte i vårt
intresse eftersom fördelarna med den inre marknaden då skulle urholkas.
De mindre medlemsländernas ställning i samarbetet måste värnas.
Detta gäller i synnerhet i rådet som i sig är ett uttryck för samarbete
mellan suveräna och jämbördiga stater. Förslag som underminerar
balansen mellan större och mindre medlemsländer bör avvisas.
De frågor som kommer att behandlas vid konferensen är inte nya.
Flertalet av dem är föremål för uppmärksamhet i det löpande samarbetet
och Sverige kommer att söka uppnå sina målsättningar i EU såväl i det
löpande samarbetet som vid regeringskonferensen. Konferensen är en
förhandling mellan EU:s medlemsländer om ändringar i fördragen.
Fördragsändringar kräver enighet medlemsländerna emellan. Det gör att
kompromisser blir nödvändiga. Sverige bör konstruktivt verka för sådana
och kommer att verka för sina mål med unionssamarbetet även efter
konferensens slut.
EU står under de närmaste åren inför flera viktiga beslut som inte
direkt kommer att diskuteras vid regeringskonferensen men som ändå är
centrala för EU-samarbetets fortsatta utveckling. Hit hör framför allt
övergången till den ekonomiska och monetära unionens tredje fas, beslut
om EU:s budget för perioden 2000-2004 samt reformer av den
gemensamma jordbrukspolitiken och regionalpolitiken.
Att tillgodose medborgarnas växande och berättigade krav på öppenhet
och insyn är ett starkt svenskt intresse inför regeringskonferensen.
Regeringen anser att EU måste bli öppnare. En offentlighetsprincip lik vår
svenska bör gälla även för institutionerna inom EU.
När EU:s ministerråd sammanträder som lagstiftare bör debatterna
i större utsträckning än för närvarande vara offentliga. Protokoll från
möten bör vara tillgängliga för allmänheten. Framsteg inom dessa
områden har gjorts under det senaste året och på många håll har en
attitydförändring ägt rum, men mer behöver göras.
Sverige vill uppnå att medborgarnas möjligheter till insyn i EU-
institutionemas verksamhet säkerställs på ett varaktigt sätt. Vår egen
erfarenhet, som grundar sig på en långvarig tradition av
offentlighetslagstiftning, visar att ett sätt att åstadkomma detta är att det
i EU:s fördrag skrivs in grundläggande principer om offentlighet inom Skr. 1995/96:30
EU:s institutioner.
Regeringen avser att vid regeringskonferensen verka för att
fördragsändringar av denna innebörd genomförs. Härigenom skulle
uppnås att offentlighet blev utgångspunkten för all verksamhet i
institutionerna. Kommissionen skulle förpliktas att vaka över att
principerna efterlevdes. För EG-domstolen skulle fördragsförändringama
få betydelse som grundval för tolkningen av bestämmelser om offentlighet
och sekretess i det EG-rättsliga systemet. Ett fördragsfästande av
principerna skulle också ge en nödvändig markering av den betydelse som
EU:s medlemsstater fäster vid insyns- och öppenhetsfrågoma.
De principer som på detta sätt bör slås fast i grundfördragen skall
gälla den verksamhet som EU:s institutioner bedriver. Däremot skall
medlemsstaterna liksom hittills själva bestämma vilka regler om
offentlighet som skall gälla på det nationella planet. Det är alltså inte
fråga om att i fördragen skriva in gemensamma principer för
offentlighetslagstiftningen i de olika medlemsstaterna.
EU-fördraget är oöverskådligt och svårbegripligt. Fördraget bör
göras enklare och lättare att förstå. Regeringen kommer att verka för detta
vid regeringskonferensen.
Beslutsprocedurerna i rådet och parlamentet är idag många och
utomordentligt komplicerade. Detta är ett demokratiskt problem som
också hämmar effektiviteten i beslutsfattandet. Regeringen avser under
regeringskonferensen verka för färre och enklare beslutsprocedurer och att
beslutsfattandet effektiviseras. Rådets arbetsformer bör reformeras i syfte
att förbättra möjligheterna till välgrundade ställningstaganden i
huvudstäderna efter samråd med parlamentariska organ.
Ett sätt att ytterligare betona den vikt som EU:s medlemsländer
faster vid respekten för mänskliga rättigheter vore att ansluta den
europeiska gemenskapen till den europeiska konventionen om skydd för
de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
I debatten om ”Medborgarnas Europa” glöms ofta de demokratiska
strukturer bort som ligger utanför den politiska sfären. Vanligtvis
begränsas diskussionen om den demokratiska legitimiteten till att gälla
maktfördelningen mellan å ena sidan de politiska institutionerna inom EU
och å andra sidan medlemsstaternas regeringar och de nationella
parlamenten.
Folkrörelser och föreningsliv har stor betydelse för den
demokratiska förankringen. Det ankommer på de enskilda
medlemsländerna att lägga fast formerna för föreningarnas verksamhet.
Medlemsländerna bör underlätta och främja föreningssamarbete. Detta kan
också stärka den demokratiska legitimiteten i Europasamarbetet. Rätten
att bilda föreningar bör om möjligt ges ett mer tydligt stöd i fördraget.
11
Skr. 1995/96:30
Vid Europeiska rådets möten i Essen och Cannes underströk stats- och
regeringscheferna att jämställdhet mellan kvinnor och män liksom kampen
mot arbetslösheten skall vara ett överordnat mål för EU och dess
medlemsländer.
Som ny medlem har Sverige spelat en aktiv roll när det gäller
jämställdhetsfrågoma. Sverige bidrog starkt till att dessa frågor
behandlades vid toppmötena i Essen och Cannes och har bl.a. tillsammans
med EU:s nuvarande ordförandeland Spanien aktivt verkat för att främja
jämställdhet.
Sverige avser arbeta för att Romfördraget förstärks vad gäller
jämställdhet mellan kvinnor och män. Syftet med detta är bl.a. att göra
jämställdhet till ett centralt mål för unionens arbete och att klargöra att
jämställdhetsperspektivet måste beaktas i alla gemenskapens aktiviteter.
Regeringskonferensen måste bidra till att lägga grunden för en utvidgning
med länderna i Central- och Östeuropa, inklusive de baltiska staterna,
samt med Cypern och Malta.
Det politiska beslutet att unionen skall utvidgas har redan fattats.
Både för EU och för kandidatländerna gäller det nu att genomföra de
anpassningar som krävs för att utvidgningen skall bli möjlig.
Utvidgningen österut och söderut kan bli ett viktigt steg på vägen
mot den alleuropeiska freds- och säkerhetsordning som Sverige
eftersträvar. Ett EU-medlemskap kommer att stärka det demokratiska
styrelseskicket i de länder som intill för några år sedan ännu var
enpartistater och befästa marknadsekonomin i dessa länder. En utvidgning
far på sikt gynnsamma effekter på den samlade ekonomiska utvecklingen
i Europa. Den främjar också utvecklingen och samarbetet i vårt närområde
- Östersjöregionen. EU:s utvidgning österut bör även ge gynnsamma
effekter på miljön i dessa länder.
Förhandlingsprocessen kommer att inledas först efter det att
regeringskonferensen har avslutats. Regeringen anser att
förhandlingsprocessen bör inledas vid samma tidpunkt för samtliga
kandidatländer, dvs. senast sex månader efter regeringskonferensens
avslutning. Förmåga att uppfylla de krav som medlemskapet ställer bör
avgöra den fortsatta förhandlingsgången och tidpunkt för inträde. För
svenskt vidkommande är det av särskild vikt att de baltiska staterna i
dessa avseenden behandlas på samma sätt som de övriga
kandidatländerna.
För unionen handlar det om att förbereda en utvidgning som på sikt
kan komma att omfatta 12 nya medlemsländer. Detta ställer krav på
anpassning av unionens arbetssätt så att handlingsförmåga och beslutskraft
inte försvagas. Konferensen måste därför enligt regeringens uppfattning
bana väg för utvidgningen. Utvidgningsperspektivet måste beaktas under
12
hela konferensarbetet och på samtliga områden som behandlas.
Utvidgningen far stora konsekvenser för EU även i andra
avseenden. Särskilt angeläget är det att analysera de finansiella aspekterna,
och att ansvaret för de kostnader som uppstår fördelas rättvist mellan alla
medlemsländerna. En viktig förutsättning är också att gemenskapspolitiken
anpassas så att utvidgningen blir ekonomiskt realistisk.
Genom den politiska och ekonomiska omvandlingen i
Östersjöländerna har förutsättningar skapats för att Östersjöregionen skall
bli en dynamisk och expansiv region i Europa. Östersjösamarbetet länkar
ihop länder med skiftande relationer till EU och bidrar till ökad stabilitet
och välfärd i regionen. Sverige har verkat för att inom EU lyfta fram
Östersjöregionens betydelse för unionen. Kommissionen har utarbetat en
skiss för sitt engagemang i Östersjöregionen och skall i kommande
rapporter mer i detalj redovisa sin Östersjöpolitik.
Den höga arbetslösheten är idag det största interna problemet för EU och
dess medlemsstater. Om lösningar inte nås kan detta utgöra ett hot mot
fortsatt social och ekonomisk stabilitet och ytterst mot själva demokratin.
Genom väl avvägda insatser av ekonomisk politik och aktiv
arbetsmarknadspolitik kan förutsättningar skapas för en hög tillväxt och
sysselsättning samt en låg arbetslöshet. Att bekämpa den höga
arbetslösheten i Europa är ett centralt mål i EU-samarbetet, ett mål som
bör främjas även inom ramen för regeringskonferensen.
Hög tillväxt och hög sysselsättning utgör centrala mål för
gemenskapen enligt artikel 2 i Romfördraget. Inför regeringskonferensen
måste frågan ställas huruvida fördraget i övriga delar betonar de mål som
anges i artikel 2 i tillräcklig grad och om fördraget tillhandahåller
tillräckliga medel för att uppnå dessa mål.
Ett nytt avsnitt om sysselsättningspolitik i fördraget skulle ge
frågan en större tyngd i ett mer långsiktigt perspektiv. Ett sådant avsnitt
skulle slå fast gemensamma mål, gemensamma procedurer och ett
gemensamt åtagande att följa vissa principer för sysselsättningspolitiken.
I fördraget bör starkare mekanismer skapas för samordning mellan finans-
och arbetsmarknadsministrarna och en särskild sysselsättningskommitté
upprättas med företrädare på statssekreterarnivå från finans- och
arbetsmarknadsdepartementen. En ökad samordning av den ekonomiska
politiken bör eftersträvas för att nå en högre och jämnare tillväxt och
sysselsättning. Sveriges representant i reflektionsgruppen har under
konferensens förberedelser lagt fram förslag i denna riktning.
Inom ramen för den s.k. multilaterala övervakningen finns idag
procedurer för övervakningen av medlemsländernas ekonomiska politik.
Skr. 1995/96:30
13
Övervakningen av sysselsättningen har emellertid inte samma tyngd och Skr. 1995/96:30
konkretion som övervakningen av andra aspekter av den ekonomiska
politiken. Ändringar i fördraget bör därför göras med syfte att stärka
procedurerna för övervakning av medlemsländernas och gemenskapens
åtgärder för sysselsättningen.
Sverige eftersträvar inte någon revidering av regelverket för den
ekonomiska och monetära unionen (EMU) inom ramen för
regeringskonferensen. EMU är inte heller tänkt att bli ett ämne vid
konferensen. Sverige deltar fullt ut i EMU:s andra etapp. De
konvergenskriterier som utgör ett centralt inslag i EMU är ett uttryck för
vad som bör känneteckna en sund och stark ekonomi.
Under medlemskapsförhandlingama avgavs från svensk sida en
deklaration att ett slutligt ställningstagande avseende övergången från den
andra till den tredje etappen kommer att göras i ljuset av den fortsatta
utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Detta
noterades i förhandlingsprotokollet.
I samband med förhandlingarna klargjordes också att det är
Sveriges riksdag som ytterst skall ta ställning i frågan om Sveriges
deltagande i den tredje etappen av EMU.
Regeringen har den 19 oktober 1995 tillsatt en utredning som skall
analysera för- och nackdelar med ett svenskt deltagande i tredje etappen
av EMU.
Den inre marknaden, dvs. att varor, tjänster, personer och kapital fritt
skall kunna röra sig mellan EU.s medlemsstater, utgör ett kärnområde i
EU-sam arbetet.
Förverkligandet av den inre marknaden symboliserar mer än något
annat unionens framsteg på det ekonomiska området. Genom den inre
marknaden har svenska företag och konsumenter fått tillgång till en
hemmamarknad som omfattar 370 miljoner invånare.
Den inre marknaden är i det närmaste fullbordad när det gäller den
fria rörligheten av varor, kapital och tjänster. Detta innefattar huvuddelen
av den lagstiftning som avser den inre marknaden. En viktig uppgift är nu
att säkerställa en effektiv tillämpning av denna lagstiftning och att verka
för fortsatt regelförenkling. Brister i genomförandet gör att det skapas
ojämlika konkurrensförutsättningar mellan företagen i de skilda
medlemsländerna. Sverige bör därför vid regeringskonferensen stödja
förslag som har till syfte att säkerställa en effektiv tillämpning av den
inre marknadens lagstiftning.
14
Den gemensamma marknaden ger förutsättningar för ökad handel över
gränserna och därmed också för en skärpt konkurrens mellan företagen.
Den fria rörligheten för varor och tjänster bör ge konsumenterna ett
billigare och mer varierat utbud. Medlemskapet bör således ha
huvudsakligen positiva konsekvenser för konsumenterna. Men när handeln
blir gränsöverskridande finns det också risker för konsumenterna när det
gäller produktsäkerhet, avtalsvillkor, möjligheter att lösa tvister m.m.
Utan en väl fungerande europeisk konsumentpolitik och ett högt
utvecklat konsumentskydd riskerar konsumenternas förtroende för EU-
samarbetet att fortsatt urholkas.
Även om åtgärder har vidtagits inom den europeiska gemenskapen
som innebär att konsumenternas ställning har stärkts måste konstateras att
frågor som avser den inre marknaden har varit dominerande som grund
för åtgärder på områden som rör konsumentintresset. Stärkt
konsumentskydd har därför sällan kunnat genomföras om åtgärder inte
samtidigt har syftat till att förbättra den inre marknadens funktion. Målen
för konsumentpolitiken inom EU har inte heller haft önskvärd precisering
i Romfördraget. Ett uttryckligt konsumentpolitiskt mål tillfördes först
genom Maastrichtfördraget. Detta innebär att gemenskapsreglering inte har
kunnat genomföras på för konsumenterna betydelsefulla områden som
t.ex. tvistlösning. På andra områden har de initiativ som har tagits mött
starkt motstånd under beslutsprocessen.
Den rättsliga grunden för en gemensam europeisk konsumentpolitik
behöver enligt regeringens mening förstärkas. Det bör klarare framgå att
det är ett överordnat mål för unionen att främja konsumentintresset. Ett
sådant mål måste också antas leda till att marknadens funktion förstärks.
Vidare bör konsumentintresset på ett klarare sätt integreras vid
utformningen av gemenskapspolitik på andra områden än de som har
konsumentskyddsfrågor som direkt utgångspunkt.
Det bör vidare klart framgå av fördraget att konsumenterna - utöver
att tillförsäkras skydd för hälsa, säkerhet och ekonomiska intressen samt
en god konsumentupplysning - skall ges skydd för sina rättsliga intressen
och beredas möjlighet att utöva inflytande. Det bör dessutom vara ett
uttryckligt mål för EU:s konsumentpolitik att utveckla sådana
produktions- och konsumtionsmönster som minskar påfrestningarna på
miljön och bidrar till en långsiktigt hållbar utveckling.
Sverige bör även pröva möjligheten att vid konferensen ta upp till
behandling frågan om djurskydd i ett etiskt perspektiv.
Maastrichtfördraget innebar en förstärkning av det europeiska
miljösamarbetet. Men för att på ett effektivt sätt kunna arbeta för de
områden som prioriteras av Sverige och för att kunna kombinera tillväxt
med miljöhänsyn bör ytterligare åtgärder vidtas i syfte att stärka såväl den
gemensamma miljöpolitiken som förpliktelsen att väga in miljön vid
Skr. 1995/96:30
15
beslut inom andra politikområden. Ett övergripande svenskt mål är att Skr. 1995/96:30
Sverige inte skall behöva sänka miljöstandarden samt att vi skall vara
drivande i EU:s miljöpolitik så att nya miljöregler sätts på en så hög
skyddsnivå som möjligt. Miljöreglema bör huvudsakligen vara
minimibestämmelser som ger länder möjlighet att gå före i miljöpolitiken.
Regeringen studerar också frågan att stärka miljöns ställning i
Euroatomfördraget.
FN:s konferens om miljö och utveckling, UNCED, ägde rum i Rio
de Janeiro i juni 1992. Vid konferensen antogs Rio-deklarationen, som
fastslår ett antal gemensamma principer för arbetet med att säkerställa en
hållbar utveckling. En handlingsplan för detta arbete, Agenda 21,
beslutades också. Rio-konferensen ägde rum efter att Maastrichtfördraget
beslutades. Det är viktigt att de principer för en hållbar utveckling som
man enades om vid konferensen på ett tydligare sätt än som sker i dag
återspeglas i EU:s fördrag.
Kravet på att miljöhänsyn integreras i övriga politikområden -
nuvarande och eventuellt tillkommande - bör förstärkas. Detta är också en
av grundtankarna bakom den vid Rio-konferensen antagna
handlingsplanen. Sektoransvaret är i detta sammanhang av stor vikt. Ett
exempel är jordbrukspolitiken. Regeringen avser att vid
regeringskonferensen föreslå att ett miljömål för den gemensamma
jordbrukspolitiken förs in i Romfördragets artikel 39. Vidare skulle det
kunna införas en skyldighet för kommissionen att göra
miljökonsekvensbedömningar av sina förslag.
Andra viktiga områden som kan aktualiseras vid konferensen är:
- att än tydligare framhäva att EU:s miljöregler
skall utgå från en hög skyddsnivå,
- att verka för att den i Sverige gällande substitutionsprincipen
blir accepterad som norm i gemenskapen,
- att stärka miljökraven i artikel 100a i Romfördraget,
- att betona medborgarnas rätt till en god miljö
och förbättra tillgången till miljöinformation,
- att förbättra efterlevnaden av EU:s miljöregler,
- att tillämpa majoritetsbeslut på områden
där det för närvarande krävs enhällighet.
Frågor som behandlas i det sociala protokollet rör bl.a. arbetstagarnas
rättigheter. Det är frågor som är väsentliga för att den inre marknaden
skall fungera. Om ett land står utanför det sociala protokollet kan det
innebära en snedvridning av konkurrensförhållandena om landet tillämpar
lägre löner och sämre sociala villkor än övriga länder i EU.
Sverige bör därför verka för att det sociala protokollet skrivs in i
fördraget, dvs. att innehållet i de sju artiklarna i avtalet förs in i
unionsfördragets avdelning II (Romfördraget) och därmed kommer att
gälla i samtliga medlemsstater. Det sociala protokollet skulle därmed
avskaffas. Skr. 1995/96:30
Sverige fick i samband med medlemskapsförhandlingama
försäkringar beträffande svensk praxis såvitt gäller arbetsmarknadsfrågor
och särskilt vad avser systemet med att fastställa arbetsvillkor i
kollektivavtal mellan parterna.
Arbetsmarknadspartema och kollektivavtalen har en central roll när
det gäller att möta de utmaningar som Europa står inför. Kollektivavtalen
kan genom sin flexibilitet många gånger fungera bättre än lagstiftning,
särskilt i ett snabbt föränderligt Europa.
Regeringen anser därför att det bör övervägas om inte sådana
fördragsändringar bör genomföras som innebär att kollektivavtal skall
kunna jämställas med lagstiftning i de länder där så är möjligt, dvs. där
täckningsgraden är hög och där avtalen har rättslig verkan nationellt.
Möjligheterna för arbetsmarknadens parter att vidta stridsåtgärder
bör enligt regeringens uppfattning även i framtiden ligga utanför EU:s
reglering. Däremot är det viktigt att de enskilda medlemsstaterna
nationellt inför regler som möjliggör internationella sympatiåtgärder.
Regeringen avser därför ta upp denna fråga vid regeringskonferensen.
En av de stora fördelama med Europeiska unionen är de ökade
möjligheterna till utbyten mellan länderna. Den inre marknaden har t.ex.
inneburit att många ungdomar tagit chansen till arbete och studier i ett
annat europeiskt land.
EU:s mandat för aktiviteter inom ungdomsområdet är idag mycket
begränsat. I artikel 126 i Romfördraget, vilken reglerar ungdomsfrågorna
inom EU, sägs endast att målen för gemenskapens insatser skall vara att
främja ungdoms- och ungdomsledarutbyte. Åtgärder för att förstärka
samarbetet kring ungdomsfrågor i fördragen bör övervägas. De insatser
som utvecklas inom unionens olika politikområden, t.ex. insatser mot
arbetslösheten, bör i ökad utsträckning innefatta också ett
ungdomsperspektiv.
För att det skall vara en reell möjlighet också för människor med
funktionshinder att tillgodogöra sig vinsterna med den inre marknadens
fyra friheter är det viktigt att handikappfrågorna uppmärksammas vid
regeringskonferensen. Handikappaspekter bör enligt regeringens mening
beaktas i alla relevanta EG-beslut utan att EG far kompetens att lagstifta
om handikappolitik.
17
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) bör förstärkas
så att EU bättre förmår att möta de nya risker och utmaningar som Europa
idag står inför. Den nya instabiliteten i EU:s omvärld hänger samman med
etniska och religiösa motsättningar, med ekonomiska klyftor och hot mot
miljön. EU:s medlemsstater måste skaffa sig verktyg för att bemästra
dessa problem. Unionen bör kunna inskrida på ett tidigt stadium och
medlemsstaterna måste även ha förmågan att ingripa i ett akut krisförlopp.
Unionens instrument måste alltså spänna över ett brett falt, från den
preventiva diplomatin till de fredsbevarande insatserna. Det är dessa
frågor .som för svenskt vidkommande står i förgrunden vid beredningen
av de utrikes- och säkerhetspolitiska frågorna inför regeringskonferensen.
Flertalet medlemsländer inklusive Sverige önskar effektivisera GUSP för
att bättre kunna ta tillvara de gemensamma utrikespolitiska intressena.
Synen på hur en effektivisering skall komma till stånd varierar emellertid.
En effektivisering av samarbetet kan i första hand ske genom att
medlemsländerna i än högre grad visar den solidaritet som krävs för att
finna en gemensam linje i enskilda frågor. Det är således den politiska
viljan till samarbete som måste öka. Vissa medlemsländer ser även avsteg
från enhällighetsprincipen som ett sätt att öka effektiviteten i GUSP och
underlätta att beslut uppnås. Däremot förordar knappast något land en
generell övergång till kvalificerad majoritet.
Samtidigt är det inte givet att samarbetet i varje enskilt fall skulle
underlättas eller effektiviteten öka om avsteg gjordes från
enhällighetsprincipen. Detta skulle ju innebära att besluten inte hade fullt
politiskt stöd i medlemskretsen.
Ett borttagande av vetorätten i utrikes- och säkerhetspolitiken är
inte aktuellt. I frågor som rör vitala utrikes- och säkerhetspolitiska
intressen kan Sverige inte låta sig röstas ned av en majoritet inom EU. I
grundläggande utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, t.ex. sådana som rör
vår militära alliansfrihet och säkerhetspolitiska grundhållning eller övriga
frågor av övergripande utrikes- och säkerhetspolitisk betydelse, måste
Sverige ha avgörandet helt i sin egen hand. Däremot har vi förklarat oss
beredda att pröva om enhällighetsprincipen skulle kunna modifieras i
frågor av begränsad räckvidd.
Vid en EU-utvidgning med ett stort antal länder kommer
diskussioner om reformer på flera områden att föras i EU. Till dessa
områden hör just beslutsreglema i GUSP. Eftersom vi önskar bana väg för
en utvidgning av EU och samtidigt vill föra en aktiv och handlingskraftig
utrikes- och säkerhetspolitik, bör vi vara beredda att konstruktivt delta i
denna diskussion.
Skr. 1995/96:30
18
8.2 Förberedelser, genomförande och uppföljning av beslut Skr. 1995/96:30
En påtaglig brist i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik är
avsaknaden av en tillräckligt omfattande gemensam struktur för
förberedelse och uppföljning av beslut. Härigenom förloras mycket av
samarbetets potential. Dessutom sker i många fall ett onödigt
dubbelarbete.
I debatten inför regeringskonferensen har dessa problem kommit att
uppmärksammas av flera medlemsländer. Planerings- och analysförmågan
bör stärkas genom en förstärkt gemensam funktion för beredning och
uppföljning av beslut. Den skulle innehålla ett konfliktförebyggande
element. Arbetet skulle inte minst riktas in på att fa fram ett underlag för
insatser i förebyggande syfte från EU:s sida ("tidig förvarning"). Var
denna funktion skulle placeras måste noga övervägas. En möjlighet skulle
- för att betona samarbetets mellanstatliga prägel - kunna vara att
förlägga uppgiften i huvudsak till rådssekretariatet men ge utrymme för
en roll också åt kommissionen.
I anslutning till denna fråga framhåller flera länder att det finns ett
behov av ett gemensamt ansikte utåt i GUSP. En person skulle ges
uppgiften att företräda unionen gentemot omvärlden. Från svensk sida har
denna tanke inte avvisats, men det har framhållits att uppgiften måste vara
av begränsad karaktär och att den inte far medföra en oklar
ansvarsfördelning gentemot andra företrädare inom det utrikespolitiska
området. Personen ifråga bör endast agera som stöd åt och på uppdrag av
rådet eller ordförandeskapet.
Från svensk sida har dessutom behovet av uppföljning av beslut i
GUSP uppmärksammats. Besluten genomförs av olika parter, t.ex.
ordförandeskapet, den s.k. trojkan (dvs. nuvarande, föregående och
nästkommande ordförandeland i EU), medlemsländerna, kommissionen
och i någon mån av Västeuropeiska unionen (VEU). En förbättrad
uppföljning kommer att stärka GUSP.
För att bemästra de nya utmaningar och risker som nämndes inledningsvis
och därmed motverka instabilitet i vår omvärld, kan också behov av
fredsfrämjande verksamhet i vid mening uppstå. På detta område behöver
Europa stärka sina instrument.
Ett aktivt engagemang för fredsbevarande verksamhet,
katastrofhjälp, evakueringsinsatser och krishantering i vid mening bör vara
en självskriven och högt prioriterad uppgift för EU-ländema i deras arbete
för att säkra freden i Europa. Inte minst erfarenheten av konflikten i f.d.
Jugoslavien visar hur viktigt det är att EU:s medlemsstater har god
förmåga att klara sådana uppgifter. Det är det konfliktförebyggande och
krishanterande arbetet som bör stå i förgrunden i diskussionen om
försvarspolitiken vid regeringskonferensen.
EU har enligt Maastrichtfördraget möjlighet att anmoda VEU att
genomföra sådana uppgifter. VEU har också i den s.k.
19
Petersbergsdeklarationen 1992 uttalat ambitionen att bygga upp sin Skr. 1995/96:30
förmåga att agera i det fredsfrämjande arbetet som det här har beskrivits.
Sverige avser inte bli medlem i VEU, eftersom dess traktat
innehåller ömsesidiga säkerhetsgarantier (dvs. åtagande av länderna att
komma till varandras undsättning om ett lands territorium utsätts för
angrepp eller hot). Vid förhandlingarna om svenskt medlemskap i EU
framhölls från svensk sida att man insåg att en gemensam försvarspolitik,
som enligt Maastrichtfördraget med tiden skulle kunna leda till ett
gemensamt försvar, hörde till EU:s långsiktiga mål på utrikes- och
säkerhetspolitikens område. Sverige förklarade sig ej ha för avsikt att
hindra en utveckling i denna riktning. Samtidigt har regeringen vid ett
flertal tillfallen framhållit att Sverige inte är berett att ta emot eller utfärda
några militära säkerhetsgarantier. Deltagande i ett gemensamt försvar
kommer därför inte i fråga för vår del. I dessa frågor har Sverige vetorätt
vad gäller vårt eget deltagande. Sveriges militära alliansfrihet består. Den
syftar till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt
närområde.
I stället har Sverige liksom de övriga nya, militärt alliansfria EU-
medlemmama valt att ansluta sig till VEU som observatör. Regeringen
ansåg det vara av värde att Sverige, med bibehållen alliansfrihet, bereddes
insyn och deltagande i den säkerhetspolitiska diskussion som förs inom
VEU, inte minst angående sådana fredsfrämjande insatser som VEU kan
verkställa på uppdrag av EU. Sverige är berett att delta i genomförandet
av vissa sådana insatser. Grund för dylikt deltagande måste vara ett
nationellt beslut i det enskilda fallet.
Det gäller nu att stärka förmågan att agera gemensamt inom ramen
för fredsbevarande operationer m.m. Detta kan ske på flera sätt. EU:s
kapacitet för analys och tidig upptäckt av möjliga konflikter kan stärkas.
Även VEU:s operativa förmåga kan i olika avseenden förbättras. EU:s
samtliga medlemsstater bör ha rätt men ej skyldighet att delta i
genomförandet av fredsfrämjande operationer. Regeringen kan enligt lag
besluta om deltagande i fredsbevarande insatser endast om dessa grundar
sig på mandat från FN:s säkerhetsråd eller OSSE (Organisationen för
säkerhet och samarbete i Europa). Fredsframtvingande operationer vilka
också regleras inom ramen för Petersbergsdeklarationen får enligt FN-
stadgan endast genomföras om de baseras på ett mandat från
säkerhetsrådet.
Ett närmare samarbete och en starkare samordning avseende
fredsbevarande och humanitära insatser mellan EU och VEU bör bli ett
resultat av regeringskonferensen. Mer långtgående alternativ har
diskuterats, som t.ex. att ge EU en klar direktivrätt gentemot VEU. En
annan, än mer radikal förändring vore att flytta över ansvaret för
genomförandet av fredsfrämjande och liknande insatser från VEU till EU.
Under alla förhållanden måste de ömsesidiga försvarsgarantiema mellan
VEU:s medlemsländer hållas åtskilda från samarbetet på det
fredsfrämjande området, där Sverige såsom militärt alliansfritt land kan
delta.
20
Skr. 1995/96:30
Syftet med samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är att - med bibehållen
säkerhet och trygghet for medborgarna - uppnå fri rörlighet för personer.
Det innebär på sikt en avveckling av inre gränskontroller och andra
åtgärder vilket kommer att underlätta för personer att fritt röra sig över
gränserna. Detta ställer stora krav på samarbetet mellan unionsländema
i flykting- och invandringsfrågor. Detsamma gäller för samarbetet kring
brottsbekämpning. Sverige bör medverka till ett så effektivt samarbete
som möjligt i dessa frågor. Detta samarbete är nära förknippat med
gemenskapssamarbetet när det gäller området för fri rörlighet för personer.
En översyn av fördragen bör ta hänsyn till detta.
Sverige kan komma att ansluta sig till det s.k. Schengen-samarbetet
och bli delaktig i ett område med fri rörlighet för personer som omfattar
ett antal av EU:s medlemsländer samt Norge och Island. En förutsättning
är att insatserna för bekämpning av narkotika kan bli tillräckligt effektiva.
Förhandlingar i denna fråga pågår. Det är emellertid regeringens
långsiktiga strävan att den fria rörligheten för personer skall förverkligas
mellan alla EU:s medlemsländer, dvs. inte endast i Schengen-gruppen.
Brottslighet med internationell anknytning är ett växande problem.
Det gäller inte minst den internationella narkotikatrafiken. Det är därför
nödvändigt att i samverkan med andra länder finna nya vägar för att
bekämpa illegal narkotikahandel och annan kriminalitet med internationell
anknytning. Ett sådant samarbete bedrivs mellan EU:s medlemsländer
inom ramen för det polisiära och rättsliga samarbetet. Det är regeringens
uppfattning att detta samarbete behöver effektiviseras och förstärkas.
Ett effektivt samarbete på dessa för medborgarnas säkerhet centrala
områden är av stor betydelse för allmänhetens uppfattning om unionen
som sådan och dess framtid. Detta gäller för det nu pågående samarbetet
liksom för våra ställningstaganden inför och vid regeringskonferensen
1996.
Det är en utbredd uppfattning att samarbetet på det rättsliga och
inrikes området inte fungerar tillräckligt bra. Högt ställda förväntningar
har på många håll inte infriats. Sverige kommer med kraft att engagera
sig i arbetet med dessa frågor under konferensen. Vi skall verka för att
samarbetet i huvudsak skall förbli mellanstatligt men samtidigt överväga
om inte institutionernas roll kan förstärkas på ett ändamålsenligt sätt och
därigenom få till stånd ett mer effektivt och resultatorienterat arbetssätt.
Vad beträffar asyl- och invandringsfrågor är det regeringens
uppfattning att det kan övervägas att föra över lämpliga delar av detta
område till gemenskapslagstiftningen. Därigenom skulle bättre
förutsättningar skapas för förverkligandet av den fria rörligheten för
personer. Det bör också bidra till att lättare finna lösningar för en mer
rättvis ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater.
21
Skr. 1995/96:30
Den organisatoriska strukturen för det rättsliga och inrikes samarbetet är
komplicerad och påtagligt hierarkisk med arbetsgrupper, styrgrupper, en
samordningskommitté med högre tjänstemän, Coreper och ministerrådet.
Samarbetet bör kunna effektiviseras genom att antalet berednings-
och beslutsnivåer minskas. Styrgruppsnivån eller samordningskommittén
bör avskaffas.
Enligt Maastrichtfördraget kan rådet besluta att föra över ett område från
det rättsliga och inrikes samarbetet till gemenskapssamarbetet. Ett sådant
beslut innebär att det gemenskapsrättsliga systemet blir gällande, inklusive
de kompetenser som domstolen, kommissionen och de övriga
institutionerna har. Beslutet måste godkännas av medlemsstaterna i
enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.
Möjligheten att med stöd av det nuvarande fördraget föra över
områden till det gemenskapsrättsliga området har hittills inte utnyttjats.
När det gäller asyl- och invandringsfrågor är det, som förut har nämnts,
regeringens uppfattning att Sverige bör överväga förslag om en överföring
till gemenskapskompetens.
De institutionella frågorna kommer att inta en framträdande plats på
regeringskonferensens dagordning. Dessa frågor berör EU-samarbetet i
hela dess vidd.
För Sverige är utgångspunkten att vi är starkt betjänta av ett
gemensamt regelverk vad gäller den ekonomiska integrationen med
harmoniserade regler på vissa områden. För ett handelsberoende land som
Sverige, med Europa som en naturlig hemmamarknad, är den inre
marknaden av avgörande betydelse. En fungerande inre marknad är också
en förutsättning för en angelägen förstärkning av den europeiska
konkurrenskraften och för att EU skall kunna samlas kring en
frihandelsinriktad politik, något som är ett starkt svenskt intresse.
Det är av särskild vikt att regelverket tolkas och tillämpas på ett
enhetligt sätt inom hela unionen. En enhetlig tillämpning av det
gemensamma regelverket förutsätter starka, effektiva och oberoende
institutioner för verkställighet, kontroll och revision, tvistlösning samt
beivrande av brott mot gemenskapsrätten och missbruk av gemenskapens
medel. Av detta följer att Sverige bör slå vakt om en fortsatt stark roll
för kommissionen, revisionsrätten och domstolen inom EU-samarbetet.
Regeringen anser att det är en central uppgift för
regeringskonferensen att förbereda institutionella anpassningar som
möjliggör en utvidgning av unionen med nya medlemmar.
I det följande redovisas kortfattat svenska intressen i några centrala
22
institutionella frågor som regeringskonferensen kan väntas behandla. En Skr. 1995/96:30
del av dem har behandlats i det föregående.
Rådets arbetsformer bör ses över i syfte att bringa bättre ordning och
klarhet i mötes- och beslutsprocedurer. Därvid bör bl.a. sådana ändringar
vidtas att de nationella parlamentens deltagande i beslutsprocessen
underlättas.
Enklare och färre beslutsprocedurer bör eftersträvas. På vissa
områden kan ökad tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet i syfte
att öka effektiviteten i beslutsprocessen inom EU-samarbetet övervägas.
.Röstviktningen kan komma att bli en viktig fråga, inte minst i
utvidgningsperspektivet. För Sverige är det av stor vikt att vårt inflytande
inte minskar. Balansen mellan stora och små medlemsländer far inte heller
undermineras. Sverige bör argumentera mot uppfattningen att
befolkningsstorlek i högre grad än vad som gäller nu bör återspeglas i
röstviktningen. Sverige bör hävda att medlemsstaternas samarbete i
kommissionen, rådet och domstolen i största möjliga utsträckning skall
bygga på principen om likvärdig representation.
Principen om roterande ordförandeskap bör bibehållas. Påståenden
att de små länderna skulle ha sämre möjligheter att på ett effektivt sätt
fullgöra ordförandeskapet kan tillbakavisas med hänvisning till tidigare
erfarenheter. Sverige bör emellertid vara berett att överväga alternativa
modeller, exempelvis ett lagordförandeskap bestående av flera länder för
att dela på den samlade arbetsbördan och ge bättre kontinuitet.
En förstärkt budgetdisciplin inom lagstiftnings- och
budgetprocesserna bör eftersträvas.
Det är ett svenskt intresse att kommissionen är handlingskraftig och
effektiv. Åtgärder för att höja effektiviteten inom kommissionen bör
stödjas. Rätten för varje medlemsstat att nominera en egen kommissionär
bör bibehållas. Om en begränsning av det totala antalet ledamöter är
önskvärd kan detta enklast åstadkommas genom att ingen medlemsstat far
rätt att utse mer än en medlem i kommissionen.
Maastrichtfördraget har inneburit en formell bekräftelse av
kommissionens roll på området för rättsliga och inrikes frågor och har
också förstärkt dess ställning. Kommissionen har numera rätt att fullt ut
delta i arbetet på samtliga områden och har initiativrätt på de flesta
områden. Ökad effektivitet skulle kunna uppnås genom att kommissionen
ges initiativrätt också på de områden där kommissionen för närvarande
saknar sådan rätt (straffrättsligt samarbete, tull- och polissamarbete).
Kommissionens roll kan ytterligare förstärkas om den far i uppdrag
att övervaka efterlevnaden av de överenskommelser som träffas inom
ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet. En sådan kompetens för
23
kommissionen skulle enligt regeringens mening dels bidra till en ökad Skr. 1995/96:30
effektivitet och likformighet i det nationella genomförandet av
konventioner och andra överenskommelser, dels ha fördelar vad gäller
konventioner inom det rättsliga och inrikes samarbetet för vilka EG-
domstolen fungerar som tvistlösare.
EG-domstolen har till uppgift att tolka EG-rätten och lösa tvister. Dess
avgöranden är bindande för tolkningar och tillämpningar av EG-rätten.
Domstolen är en garant för likabehandling. En fortsatt stark och
oberoende domstol är därför ett svenskt intresse. Principen om en domare
från varje medlemsland måste upprätthållas.
EG-domstolen har - med ett undantag - ingen kompetens inom
samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Undantaget avser den möjlighet
som medlemsstaterna har i artikel K.3.2 att i mellanstatliga konventioner
föreskriva rätt för domstolen att tolka konventionsbestämmelsema och
avgöra alla tvister om deras tillämpning. På vilket sätt detta skall ske
regleras närmare i respektive konvention. Att tolka konventions-
bestämmelsema innebär - om konventionen föreskriver detta - att
domstolen på begäran av nationella domstolar lämnar bindande besked om
hur bestämmelserna skall tolkas (förhandsavgörande). Att avgöra tvister
om konventionernas tillämpning innebär att EG-domstolen är
tvistlösningsorgan vid oenighet medlemsländer emellan om tillämpningen
av konventionerna.
Sverige bör acceptera att domstolen tilldelas en roll som både
tvistlösare och uttolkare av konventioner som medlemsstaterna ingår på
det rättsliga och polisiära samarbetsområdet. Frågan måste dock bedömas
från fall till fall med hänsyn till det sakliga innehållet i varje konvention.
Sverige bör främja förändringar som gör att domstolen kan meddela sina
avgöranden snabbare än i dag.
I två av de tre konventioner som undertecknades i juli 1995
(bedrägeri- och tullsamarbetskonventionema) har EG-domstolen tilldelats
rollen som tvistlösare. I den tredje konventionen (Europolkonventionen)
är tvistlösningsfrågan reglerad så att det ges möjlighet att hänskjuta en
uppkommen tvist till ett tvistlösningsorgan. I samband med
undertecknandet har Sverige tillsammans med övriga medlemsstater utom
Storbritannien i en deklaration förbundit sig att hänskjuta uppkomna
tvister till EG-domstolen.
Sverige bör verka för en fortsatt betydelsefull roll för parlamentet i EU:s
beslutsprocess.
De många och komplicerade beslutsprocedurerna enligt vilka rådet
och parlamentet fattar beslut bör ses över i syfte att åstadkomma en
väsentlig förenkling och för att främja effektivitet och begriplighet hos
24
medborgarna. Skr. 1995/96:30
Beträffande frågan om initiativrätt för Europaparlamentet kan
konstateras att parlamentet i sin rapport inför regeringskonferensen inte
framför krav på sådana utan slår fast att kommissionen bör behålla
ensamrätten till initiativ.
Åtgärder bör övervägas för att ge Europaparlamentet en starkare
roll vad gäller kontroll av unionens finanser. Detta bör emellertid bara
gälla frågor avseende uppföljning och utvärdering och inte beslut om
utgifternas nivå eller inriktning.
De nationella parlamentens roll i beslutsprocessen bör stärkas
eftersom denna roll är av fundamental betydelse för EU-samarbetets
demokratiska legitimitet. Varje land har sin procedur för
samråd/information mellan regering och parlament. Beslut som rör hur
dessa procedurer utformas bör även forsättningsvis fattas på nationell
nivå.
Det är av stor vikt att unionen arbetar på ett sätt som underlättar
informations- och samrådsförfarandet mellan medlemsstaternas regeringar
och parlament. I samband med regeringskonferensen bör åtgärder
övervägas som underlättar de nationella parlamentens roll i
beslutsprocessen. De nationella parlamenten bör ges förbättrade
möjligheter att påverka arbetet i EU, framför allt genom att de ges ökad
tid att pröva de frågor och ställningstaganden som föreläggs dem.
Europaparlamentets roll i beslutsprocessen inom det rättsliga och
inrikes samarbetet är mindre framträdande än samarbetet under den första
pelaren. Enligt fördraget skall ordföranden och kommissionen regelbundet
underrätta parlamentet om överläggningar på relevanta områden.
Ordföranden skall också i vissa fall rådfråga parlamentet. Parlamentet kan
vidare ställa frågor och lämna rekommendationer till rådet och håller
dessutom en årlig debatt om vilka framsteg som har gjorts inom det
rättsliga och inrikes samarbetet.
Beslut inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet rör
angelägenheter som är av stor betydelse för medborgarnas grundläggande
individuella rättigheter och för deras personliga säkerhet. Av det skälet är
det viktigt att sådana beslut fattas i former som präglas av öppenhet och
insyn samt under förhållanden som gör det möjligt för parlamentet att
lämna synpunkter på de beslut som medlemsländerna fattar.
Regeringen anser därför att det vid regeringskonferensen bör
övervägas hur parlamentets roll i beslutsprocessen på detta område skulle
kunna utvidgas. Parlamentet bör i högre grad än för närvarande ha
tillgång till förslag till beslut som är bindande för medlemsstaterna. I ett
sådant fall skulle parlamentet kunna ges möjlighet att inom viss tid
inkomma med synpunkter på förslaget.
Det är angeläget för Sverige att all användning av unionens medel
kontrolleras på ett effektivt och ändamålsenligt sätt för att därigenom
skydda gemenskapernas finansiella intressen. Sverige bör därför verka för
25
en fortsatt stark revisionsrätt.
Sverige bör verka för att de nuvarande reglerna för revisionsrättens
verksamhet i Romfördraget ses över och förtydligas för att säkerställa att
rätten ges erforderliga befogenheter för att kunna uppfylla sin
granskningsuppgift enligt fördraget. Nuvarande regler bör kompletteras så
att revisionsrätten ges rätt att inhämta upplysningar från samtliga organ
som förvaltar gemenskapsmedel.
Revisionsrätten föreslår i sin rapport inför regeringskonferensen att
den bör ges rätt att väcka talan vid EG-domstolen i fall där rätten har
förvägrats uppgifter som rätten bedömer att den bör ha tillgång till enligt
fördraget. Sverige bör vara berett att överväga en sådan ordning, då det
handlar om att säkerställa att revisionsrätten har tillgång till det
granskningsmaterial som den anser vara erforderligt för att utföra sina
skyldigheter på revisionsområdet. När det gäller frågan om antalet
ledamöter i revisionsrätten bör Sverige avvisa förslag som innebär avsteg
från principen att varje medlemsstat ges rätt att nominera en ledamot.
Frågan om procedurer för utnämning av revisionsrättens ledamöter
kan komma att aktualiseras bl.a. eftersom långa tidsfördröjningar vid
ledamotsskiften ibland uppstår vilket har gjort det svårare att upprätthålla
kontinuitet i rättens arbete. Sverige är berett att överväga lösningar som
undanröjer problemet, t.ex. genom beslut om tidsmässigt fastslagna
mandatperioder.
Skr. 1995/96:30
26
UTRIKESDEPARTEMENTET
Skrivelse 1995/96:30
Skr. 1995/96:30
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 1995
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Hellström, Peterson, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Schori,
Blomberg, Andersson, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Johansson.
Föredragande: statsrådet Hellström
Regeringen beslutar skrivelse 1995/96:30 EU:s regeringskonferens 1996.
27
gotab 49370. Stockholm 1995