Lokala styrelser med föräldramajoritet inom
skolan
Prop.
1995/96:157
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 7 mars 1996
Lena Hjelm-Wallén
Ylva Johansson
(Utbildningsdepartementet)
I denna proposition föreslås att kommunerna under en femårig försöks-
period får överlåta vissa ansvars- och beslutandefunktioner, som i dag
ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola, till en lokal
styrelse med föräldramajoritet. De lokala styrelserna skall i formellt
hänseende utgöra sådana självförvaltningsorgan som regleras i kommunal-
lagen (1991:900). Försöksverksamheten skall omfatta grundskolan och den
obligatoriska särskolan.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 157
Prop. 1995/96:157
1 Förslag till riksdagsbeslut ........................ 3
2 Ärendet och dess beredning....................... 4
3 Nuvarande möjligheter till inflytande ................ 5
4 Kartläggning av elev- och föräldrainflytande i skolan ..... 6
5 Ändrade förutsättningar för skolan .................. 7
6 Försöksverksamhet med lokala styrelser i grundskolan och
den obligatoriska särskolan ....................... 8
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:103)
Föräldrar i självförvaltande skolor.............. 13
Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över
Skolkommitténs betänkande Föräldrar i självför-
valtande skolor (SOU 1995:103)............... 14
Regeringen föreslår att riksdagen
godkänner den huvudsakliga inriktningen av en försöksverksamhet med
lokala styrelser inom grundskolan och den obligatoriska särskolan i
enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt 6).
Prop. 1995/96:157
1* Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 157
Riksdagen har i samband med behandlingen av propositionen om ny
läroplan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, special-
skolan och den obligatoriska särskolan (prop. 1992/93:220, bet.
1993/94:UbUl, rskr. 1993/94:82) beslutat ge regeringen till känna vad
Utbildningsutskottet anfört om elevers och föräldrars ansvar och inflytan-
de i skolan. Utskottet ville att frågan om att stärka elevers och föräldrars
inflytande i skolan skulle få en ordentlig belysning. Härvid borde en
kartläggning göras av existerande samverkansformer - där elever och
föräldrar har ett institutionaliserat inflytande över skolan - och de juridis-
ka begränsningar för dessa som finns i dagens lagstiftning. Regeringen
borde därefter återkomma till riksdagen med förslag i frågan.
En utredare tillkallades med uppdrag att göra en översyn av elev- och
föräldrainflytandet i skolan (U 1994:G). I rapporten "Där man inte har
något inflytande finns inget personligt ansvar" (Ds 1995:5) redovisade
utredaren uppdraget.
I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 9, s. 3) anförde
regeringen att det är angeläget att stärka demokratin både i skolan och i
högskolan. Elever måste ges bättre möjligheter till inflytande i skolan,
föräldrar bättre möjligheter att påverka sina barns skolgång.
Efter bemyndigande den 9 mars 1995 tillsattes en kommitté, Skol-
kommittén, med uppdrag att belysa det inre arbetet i skolan. Enligt direk-
tiven (dir. 1995:19) skulle kommittén bl.a. överväga hur inflytandet för
elever och föräldrar inom det offentliga skolväsendet skall kunna stärkas.
Skolkommittén har i delbetänkandet Föräldrar i själ vförval tande skolor
(SOU 1995:103) redovisat sina ställningstaganden vad gäller föräldra-
inflytande i skolan. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna
och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 2. Skol-
kommittén har nyligen lämnat ett delbetänkande om elevinflytande (SOU
1996:22). I denna fråga avser regeringen att återkomma till riksdagen.
I sammanhanget bör också nämnas att utbildningsministrarna inom EU
vid ett rådsmöte den 23 oktober 1995 har antagit vissa rekommendationer
när det gäller medinflytandet i skolan. Av slutsatserna från rådsmötet
framgår bl.a. att en ökad satsning på informations- och erfarenhetsutbyte
bör genomföras. Ministrarna anser vidare att studier bör påbörjas, som gör
det möjligt att utvärdera medinflytandet på olika nivåer av utbild-
ningssystemet i medlemsländerna. Flertalet av dessa insatser förutsätts äga
rum inom ramen för ett av gemenskapens program inom utbildnings-
området, Socrates.
Prop. 1995/96:157
Prop. 1995/96:157
Under senare år har bestämmelser införts i kommunallagen (1991:900),
som ger vidgade möjligheter till reell påverkan i den kommunala verk-
samheten.
I syfte att markera behovet av närmare kontakter mellan brukarna och
den kommunala förvaltningen föreskrivs i 6 kap. 8 § kommunallagen att
nämnderna skall verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras
tjänster.
Brukarna kan också ges inflytande genom den i 6 kap. 38 § kommunal-
lagen givna möjligheten att använda s.k. villkorad delegation. Nämnderna
har rätt att, i samband med delegation till anställd, villkora dennes rätt att
fatta beslut med att brukarna skall ges ett visst inflytande över beslutet.
Brukarna kan ges en rätt att lägga fram förslag eller yttra sig. Brukarna
kan också ges en mer vetoliknande rätt genom att den anställde får fatta
beslut endast om brukarna har tillstyrkt beslutet. Om vetorätten används
måste frågan avgöras av nämnden.
De försök med brukarråd, förvaltningsråd etc. som finns på vissa skolor,
bedrivs ofta med stöd av dessa bestämmelser. Det har hittills inte varit
särskilt vanligt att användarna har vetorätt.
Uppgifter som enligt speciallagstiftning är ålagda en viss befattnings-
havare, t.ex. rektor, kan dock inte ingå i en modell för villkorad delega-
tion.
Fr.o.m. den 1 juli 1994 finns enligt kommunallagen möjlighet att inrätta
s.k. självförvaltningsorgan, som kan svara för driften av en viss anlägg-
ning eller en viss institution (7 kap. 18 § kommunallagen). Uppgifter, som
enligt särskilda regler skall skötas i viss ordning, kan inte lämnas till ett
självförvaltningsorgan. Dit hör t.ex. många uppgifter inom skolans
område. I 2 kap. 1 § skollagen (1985:1100) har därför införts en bestäm-
melse som säger att föreskrifter om självförvaltningsorgan i kommunal-
lagen inte skall användas i fråga om uppgifter för vilka ansvaret enligt
skollagen eller andra bestämmelser ankommer på nämnden eller någon
annan.
Som framgått av avsnitt 2 har en utredare gjort en kartläggning av elev-
och föräldrainflytandet i skolan (Ds 1995:5). Kartläggningen visar att
flertalet kommuner har samverkansorgan eller är i färd med att bygga upp
sådana. De samverkansorgan som byggs upp ser olika ut och har olika
benämningar beroende på kommuners och skolors storlek, lokala för-
hållanden, traditioner m.m. I grunden skiljer sig samverkansorganen dock
inte mycket från varandra.
Vad gäller föräldrainflytandet visar kartläggningen att som ett fram-
trädande alternativ finns samverkansorgan för renodlad information och
samråd för rektor som beslutsfattare. Det andra huvudsakliga alternativet
är samverkansorgan med förstärkt inflytande för brukarna genom någon
form av villkorad delegation för rektor innan beslut fattas.
Samverkansorganen består i allmänhet av lika många företrädare för
elever och föräldrar som för skolans personal. I samverkansorgan med
förstärkt inflytande genom villkorad delegation är i allmänhet brukarna i
majoritet.
Som ett tredje alternativ finns rena brukarråd med föräldrar och elever
i majoritet. Ibland ingår personalrepresentanter i rådet.
Även om samverkansorganen således kan se olika ut när det gäller
sammansättning och benämning är likheten stor när det gäller uppgifter.
Nästan alla samverkansorgan behandlar uppgifter som rör skolmiljö,
budget, inköp och "dagar" av olika slag (friluftsdagar, temadagar, lov-
dagar etc.). Mera sällan diskuteras pedagogiska frågor och målsättnings-
frågor avseende skolans verksamhet och utveckling.
De erfarenheter och utvärderingar som utredaren tagit del av visar att
såväl föräldrar och elever som rektor är positiva till arbetet i samverkans-
organet men att framför allt föräldrarna är oklara över sin roll. Men
synpunkten att samrådsorganet bör göras till en styrelse med klara be-
fogenheter och beslutanderätt framförs också.
Under de senaste åren har villkoren för arbetet i skolan förändrats på ett
genomgripande sätt. Skolans styrsystem har ändrats. Skolan är numera
målstyrd. Staten svarar för de övergripande målen, medan kommunerna
svarar för verksamhetens genomförande. Den nya läroplanen (Lpo 94) ger
ett mycket stort utrymme för varje skola att utforma den egna verksam-
heten. Hur undervisningen skall gå till eller hur innehållet skall väljas ut
lämnas till den enskilda skolan att besluta om.
Det är inte bara det ändrade styrsystemet som kraftigt har förändrat
förutsättningarna för skolans arbete. Samhället förändras kontinuerligt på
många sätt. Kraven på skolan har ändrats. Skolan som institution har en
annan ställning i samhället än för några generationer sedan.
Behovet av samarbete mellan skola och hem har ökat. Avregleringar har
gjort det möjligt för föräldrarna att påverka skolans arbete. Försvagningen
av den myndiga skoltraditionen har kanske också gjort föräldrarna mindre
högaktningsfulla när de närmar sig skolan. Dessutom pågår just nu ett
omfattande utvecklingsarbete i grundskolan med att genomföra den nya
läroplanen. Det är viktigt att föräldrarna blir delaktiga i detta utvecklings-
arbete.
Föräldrarna är en viktig men outnyttjad kraft i den svenska skolan. De
har andra grunder och därför också ett annat språk för sin skolförståelse
än vad lärare och skolledare har. De ser på skolan med andra ögon.
Flera undersökningar visar att föräldrar vill påverka olika områden i
skolan i mycket högre grad än de har möjlighet till för närvarande.
I Maktutredningens (SOU 1990:44) undersökning 1988 visade sig
skolan vara det område där de berörda, dvs. föräldrarna, ansåg sig ha
minst möjligheter att påverka. Andra undersökningar visar på liknande
resultat.
Det har också visat sig att föräldrar gärna vill ha inflytande i skolan.
De föräldrar som vill ha inflytande i skolan, men som inte upplever sig
ha det, har två möjligheter, antingen att kräva inflytande och försöka att
ändra på saker och ting eller att välja en annan skola för sina barn.
Valfriheten har ökat genom en rad riksdagsbeslut under 1990-talet. Det
är emellertid bara en liten del av föräldrarna som väljer en annan skola
än den som finns i närheten av bostaden. Föräldrar vill ha inflytande i den
skola där deras barn faktiskt går.
Prop. 1995/96:157
Prop. 1995/96:157
Regeringens förslag: Under en femårig försöksperiod får styrelsen
för utbildningen överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, som
i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller rektom för en skola,
till en lokal styrelse med föräldramajoritet. Försöksperioden skall
börja den 1 juli 1996. De lokala styrelserna skall i formellt hän-
seende utgöra sådana självförvaltningsorgan som regleras i kommu-
nallagen. Försöksverksamheten skall omfatta grundskolan och den
obligatoriska särskolan.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med vårt. Kommit-
téns förslag omfattade endast grundskolan.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till förslaget.
Många av dem anser dock att kommittén inte varit tillräckligt tydlig när
det gäller styrelsens ansvar och befogenheter.
Skälen för regeringens förslag: Sverige är på väg ut ur det hierarkiska
samhället och in i ett samhälle där allt högre krav ställs på medborgaren
att ta ställning, göra vägval och överblicka helheter. I dag vill allt fler
vara med och bestämma och ta ansvar, men de hittar inte alltid vägarna.
Hela samhället vilar ytterst på människans deltagande i demokratin. Den
sammanhållna skolan är i sig ett grundfundament för demokrati, jämlikhet
och rättvisa. Skolan måste svara mot människors berättigade krav på en
skola av hög kvalitet med starkt brukarinflytande. Om inte detta lyckas
riskerar hela skolväsendet att hamna i en legitimitetskris.
Det är därför angeläget att på olika sätt stödja försök till ett ökat lokalt
inflytande och ansvarstagande i skolan. Kommunallagen ger som framgått
vissa möjligheter, men dessa är inte tillräckligt långtgående för föräldrar
som vill vara med och fatta beslut om viktiga frågor i skolan. Reglerna
för de fristående skolorna medger möjlighet till föräldrastyrelser. Det är
enligt vår uppfattning önskvärt att man också inom den kommunala
skolan kan tillgodose sådana önskemål. Fristående skolor behövs och kan
vara ett komplement till grundskolan, men de skall enligt vår mening inte
vara den enda möjligheten för föräldrar som aktivt vill deltaga i skolverk-
samheten.
Vi föreslår därför att det skall vara möjligt att vid en skola inrätta en
lokal styrelse, där föräldrar är i majoritet. Det skall dock inte vara något
tvång att inrätta lokala styrelser. Vi anser att de bästa förutsättningarna för
en sådan verksamhet är att den sker på frivillig väg utifrån lokala
önskemål. Lokala styrelser ger föräldrar möjlighet att ta ett direkt och
konkret ansvar för den skola där deras barn går. De kan i egenskap av
föräldrar tillföra skolan erfarenheter och kunskaper vilket kan bidra till en
utveckling av skolans pedagogiska verksamhet. Dessa styrelser kan vara
ett sätt att stärka föräldrarnas ställning i skolan. Vi ser dock inte dessa
styrelser som den enda eller viktigaste kanalen för föräldrainflytande.
Långt mer betydelsefull är vardagskontakten med arbetsenheter, arbetslag, Prop. 1995/96:157
enskilda klasser och lärare.
Föräldrar har numera genom utvecklingssamtalen möjlighet att få
kontinuerlig information och kunskap om elevens skolgång. Dessa samtal
är enligt regeringen ett viktigt sätt att föra ett trepartssamtal om elevens
utveckling och skolgång. Samtalen mellan föräldrar, elev och lärare skall
präglas av stor öppenhet från alla deltagande parter. De skall innehålla
ömsesidig information och kunna leda till ömsesidiga åtaganden. Ut-
vecklingssamtalen kan vidare leda till att ge föräldrar den information
föräldrarna behöver för att få en realistisk och nyanserad bild av vad som
händer i skolan samt vilka mål skolan har för verksamheten och för
undervisningen.
Det förslag med lokala styrelser, som Skolkommittén har lagt fram,
gäller grundskolan. Kommunen är fr.o.m. den 1 januari 1996 också
ansvarig för särskolan. Särskolan är ofta lokalmässigt förlagd till en
grundskola. Flera remissinstanser menar att möjligheten att införa lokala
styrelser även bör omfatta särskolan. Handikappombudsmannen t.ex.
menar att följden annars kan bli att det i en skola finns en lokal styrelse,
som ansvarar för grundskolan, men att rektorn ensam ansvarar för särsko-
lan. Detta kan leda till en segregering av de utvecklingsstörda. Enligt
regeringens uppfattning skall reglerna för lokala styrelser omfatta såväl
grundskolan som den obligatoriska särskolan.
Flera remissinstanser anser att förslaget enbart skall gälla en hel skola.
Det skulle stöta på organisatoriska och praktiska problem, anför man, om
det skulle finnas en lokal styrelse för endast en del av en skola. Rege-
ringen anser dock i likhet med Skolkommittén att det bör vara möjligt att
ha försöksverksamhet som endast omfattar några klasser, årskurser eller
arbetsenheter. Finns det t.ex. ett genuint intresse hos en grupp finsksprå-
kiga föräldrar i en skola bör det vara möjligt att ha en lokal styrelse för
de finskspråkiga klasserna, förutsatt att det finns ett positivt gensvar hos
huvudmannen, skolledarna, lärarna och den övriga skolpersonalen. Det
kan också vara lättare att påbörja försöksverksamhet i mindre skala, skaffa
sig erfarenheter och sedan ta ställning till en eventuell utvidgning. Det är
dock styrelsen för utbildningen som avgör om det är lämpligt att ha en
lokal styrelse för en del av en skola.
Styrelsens sammansättning
I likhet med kommittén anser regeringen att föräldrar skall ingå i styrelsen
och utgöra majoritet. Med föräldrar avser regeringen i detta sammanhang
elevernas vårdnadshavare. Den som stadigvarande sammanbor med en
elevs vårdnadshavare bör också kunna ingå i styrelsen.
Flera remissinstanser har tagit upp frågan om föräldrarnas representa-
tivitet. Uppsala kommun t.ex. påpekar att det finns en uppenbar risk att
föräldrar från vissa grupper, t.ex. ensamstående föräldrar och invandrar-
föräldrar, kommer att utestängas.
Regeringen är medveten om att förslaget kan leda till - åtminstone i 9
början - att det främst blir väletablerade och välutbildade föräldrar som
kommer att delta i styrelsearbetet. Det är därför viktigt att frågan om Prop. 1995/96:157
föräldrarnas representativitet uppmärksammas. Samtidigt anser vi att man
måste göra allt man kan för att öka den andel föräldrar som tar del i
skolans verksamhet så att styrelsen speglar de sociala och kulturella
erfarenheter som finns i hela föräldragruppen i skolan.
Vi anser i likhet med kommittén att rektor är självskriven ledamot i
styrelsen. Det är dock inte självklart att rektorn skall vara ordförande i
styrelsen. Vi anser också att företrädare för personalen skall ingå.
Vänersborgs kommun påpekar att det förstärkta föräldrainflytandet inte
får leda till att elevernas möjligheter till inflytande begränsas. Enligt
regeringen är det viktigt att en lokal styrelse inte inskränker den frihet
som eleverna nu fått genom den nya läroplanen. Representanter för
eleverna skall därför få medverka i styrelsearbetet genom närvarorätt och
yttranderätt. Till frågan om det är möjligt för en omyndig elev att vara
fullvärdig ledamot i en lokal styrelse avser regeringen att återkomma.
Svenska Arbetsgivareföreningen och Sundsvalls kommun anser att
företrädare för det lokala näringslivet och samhället utanför skolan också
skall kunna vara representerade i styrelsen. Socialstyrelsen anför att även
representanter från bostadsområdet där skolan är belägen skall kunna
väljas in i styrelsen för att öppna skolan mot det omgivande samhället.
Självklart är det enligt regeringens mening viktigt att, som läroplanen
föreskriver, den lokala skolan också samverkar med arbetslivet och
närsamhället i övrigt. Vi anser dock inte att det finns skäl att ytterligare
reglera styrelsens sammansättning.
Många remissinstanser efterlyser närmare anvisningar om hur valet till
styrelsen skall gå till. För självförvaltningsorgan gäller att nämnden skall
välja ledamöter och ersättare på förslag av de grupper som skall ingå.
Dessa regler bör också gälla för de lokala styrelserna. Det är viktigt att
de personer som utses är representativa för de grupper som de företräder.
Någon ytterligare reglering anser vi dock inte behövas.
Styrelsens uppgifter, ansvar och befogenheter
Styrelsen skall kunna behandla frågor som är viktiga för skolan. Nämnden
får dock inte avhända sig det övergripande ansvaret för verksamheten.
Uppgifter som innebär myndighetsutövning eller som på annat sätt berör
enskilds rätt får inte heller läggas på en lokal styrelse. Det finns i 6 kap.
34 § kommunallagen förbud mot delegering av vissa uppgifter. Denna
bestämmelse skall även gälla i förhållande till en lokal styrelse. Även med
dessa begränsningar finns ett stort utrymme för uppgifter som kan läggas
på styrelsen. Påpekas bör att de lokala styrelserna givetvis är skyldiga att
följa skollag, läroplanen och andra föreskrifter som gäller skolan.
I likhet med kommittén anser regeringen att en lokal styrelse skall
kunna besluta i frågor som enligt grundskoleförordningen (1994:1194) och
läroplanen ankommer på rektor och på styrelsen för utbildningen.
Eftersom vi anser att försöksverksamheten också skall omfatta särskolan,
kommer även frågor enligt särskoleförordningen (1995:206) att kunna
beslutas av en lokal styrelse. Regeringen avser att i en förordning reglera 10
vilka av dessa uppgifter som kan läggas på en lokal styrelse.
Rektor skall även i en skola med en lokal styrelse svara för ledningen Prop. 1995/96:157
av utbildningen. En lokal styrelse kan därför inte få uppgifter som leder
till att rektor inte kan utöva sin ledningsfunktion. Rektor kommer alltså
fortfarande att vara ledare för den pedagogiska verksamheten.
När det gäller förhållandet mellan lärare och den lokala styrelsen in-
nebär förslaget ingen förändring vad gäller ansvaret för att planera och
genomföra undervisningen. Ett vidgat föräldrainflytande kan ge en ytterli-
gare fördjupning av lärares möjligheter att utforma en meningsfull under-
visning. En föräldrastyrelse kan dock aldrig överta det professionella
ansvaret för hur undervisningen skall bedrivas.
Styrelsen för utbildningen skall fastställa en arbetsordning för den lokala
styrelsen. Av arbetsordningen skall tydligt framgå vilka uppgifter och
befogenheter som styrelsen har.
Det skall inte krävas något tillstånd av Skolverket för att starta. Däre-
mot skall ett beslut om att delta i försöksverksamhet med lokala styrelser
anmälas till Skolverket. Anmälan skall kunna utgöra en grund för en
planering av utvärderingen. Förutom själva anmälan bör det bl.a. finnas
en beskrivning av den aktuella skolan, motiven för försöksverksamheten,
hur den skall utformas, vem som är ordförande i den lokala styrelsen, hur
ledamöterna utses samt hur man tänker utvärdera försöket. Dessutom skall
arbetsordningen bifogas.
Den lokala styrelsens formella ställning m.m.
De lokala styrelserna bör i formellt hänseende utgöra sådana självför-
valtningsorgan som regleras i kommunallagen (7 kap. 18-22 §§ kommu-
nallagen). Detta innebär att kommunen har kvar huvudmannaskapet och
ansvaret för verksamheten. En lokal styrelse blir ett särskilt kommunalt
organ under den nämnd som utgör styrelse för utbildningen. Styrelsen blir
formellt inte en egen myndighet utan en del av nämnden.
Ledamöterna blir inte förtroendevalda i kommunallagens mening. De
har således inget eget revisionsansvar. Det är nämnden som har revisions-
ansvaret och det ansvar som i övrigt vilar på kommunen gentemot andra
utomstående eller nyttjama. I förhållandet mellan nämnden och ledamö-
terna i den lokala styrelsen gäller allmänna skadestånds- och straffrättsliga
regler (jfr. prop. 1993/94:188 s. 75). Ledamöterna i den lokala styrelsen
omfattas av bestämmelserna i 1 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100).
Det grundläggande ansvaret för verksamheten förändras inte genom
inrättande av lokala styrelser. Skolan är inte enbart en angelägenhet för
brukare och personal. Därför måste huvudansvaret ligga kvar hos de
politiskt valda. Självfallet kan därför ett politiskt ansvar utkrävas av de
kommunala politikerna för den lokala styrelsens arbete.
För den försöksverksamhet som vi föreslår behövs vissa ytterligare
föreskrifter utöver de som finns om självförvaltningsorgan i kommunalla-
gen. Bland annat skall styrelserna få andra befogenheter än vad enbart
kommunallagen medger. Som vi redan anfört avser regeringen också att
föreskriva om vilka uppgifter enligt läroplanen och grundskoleförord-
11
ningen respektive särskoleförordningen som får överlåtas till en lokal Prop. 1995/96:157
styrelse.
Enligt 15 kap. 1 § första stycket skollagen får regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om
organisationen av det offentliga skolväsendet samt om kommunernas
befattning i övrigt med utbildning som avses i skollagen. Enligt 15 kap.
4 § får försöksverksamhet anordnas inom det offentliga skolväsendet
enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer. I sådana föreskrifter får göras undantag från orga-
nisatoriska bestämmelser i lagen. Enligt regeringens bedömning kan de
ytterligare särskilda föreskrifter som behövs för försöksverksamheten ges
inom ramen för dessa bemyndiganden. Det kan därmed särskilt nämnas
att regeringen med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 4 § bör kunna före-
skriva om undantag från den begränsning i fråga om självförvaltnings-
organ som gäller enligt 2 kap. 1 § skollagen.
Föreskrifterna bör finnas i en särskild förordning. I övrigt kan kommu-
nallagens regler gälla. Det gäller bl.a. hur ett självförvaltningsorgan
inrättas, att det skall finnas en arbetsordning och vad den skall innehålla,
rätt till ersättning och till ledighet från anställning samt möjligheten att
återkalla ett uppdrag som givits till en lokal styrelse eller en enskild
ledamot, om det finns särskilda skäl för det. När det gäller överklagande
av beslut bör utgångspunkten vara att samma möjligheter att överklaga ett
beslut skall finnas oavsett om beslutet fattas av en lokal styrelse eller av
någon annan i kommunen.
12
Skolkommittén föreslår att kommunerna genom försöksverksamhet får
möjlighet att inrätta en lokal styrelse för en skola eller en del av en skola.
Styrelsen skall ha föräldramajoritet. Till den lokala styrelsen får överlåtas
en rad beslutsfunktioner som enligt läroplanen för det obligatoriska
skolväsendet (Lpo 94) och grundskoleförordningen i dag ligger på styrel-
sen för utbildningen eller på rektorn. Kommittén förutsätter att många
frågor som finns inom kommunens ansvarsområde också förs över till den
lokala styrelsen. Det kan till exempel gälla frågor om resursanvändning,
skolorganisation, lokaler och rekrytering.
Försöksverksamheten föreslås påbörjas den 1 juli 1996 och omfatta en
femårsperiod. Därefter bör den utvärderas både lokalt av de berörda
kommunerna och nationellt av Skolverket.
Initiativet till att delta i försöksverksamheten bör komma från den
enskilda skolan. Kommittén tror att en förutsättning för att det skall bli
en bra verksamhet är att det finns ett genuint intresse hos en grupp för-
äldrar att medverka i att utveckla skolan. Det måste också finnas ett
positivt gensvar hos skolledarna, lärarna och den övriga personalen vid
skolan.
Kommittén föreslår en öppen försöksverksamhet där olika modeller kan
prövas både vad gäller styrelsens sammansättning och dess beslutsområde.
När det gäller sammansättningen förslås dock att representanterna för
föräldrarna alltid skall vara i majoritet och att rektorn skall vara en
självskriven ledamot. I övrigt anser kommittén att man lokalt bör komma
överens om hur styrelsen skall vara sammansatt och hur styrelseledamö-
terna skall nomineras. Man förutsätter dock att både elever och lärare
kommer att ingå i styrelsen.
Försöksverksamheten föreslås bli reglerad i en särskild förordning.
Med förslaget vill kommittén stödja den pågående utvecklingen och ta
bort de hinder som finns för att ge föräldrarna ett verkligt inflytande i
skolan. Bakgrunden är att föräldrar, trots allt som genom åren har sagts
och skrivits om föräldrars rätt till inflytande över sina barns skolgång och
behovet av samverkan mellan hem och skola, inte har någon formell
beslutsrätt över eller ansvar för det som sker i skolan.
De nya läroplanerna ger klart besked om att föräldrarnas inflytande
måste öka. Många kommuner har också tagit fasta på föräldrarnas viktiga
roll i skolan. De har med stöd av kommunallagens bestämmelser om
villkorad delegation och självförvaltningsorgan inrättat olika former av
förvaltningsråd eller samverkansorgan där föräldrar ingår. Skollagen och
skolförordningarna lägger emellertid hinder i vägen för att flytta över
beslutanderätten i flertalet frågor i skolan från styrelsen för utbildningen
eller rektorn för en skola till en lokal styrelse.
Prop. 1995/96:157
Bilaga 1
13
Prop. 1995/96:157
Bilaga 2
Remissinstanserna
Remissyttranden har kommit in från Socialstyrelsen, Handikappombuds-
mannen, Barnombudsmannen (BO), Statskontoret, Riksrevisionsverket
(RRV), Skolverket, Statens institut för handikappfrågor i skolan (SIH),
Ungdomsstyrelsen, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Haninge, Stock-
holm, Mjölby, Norrköpings, Växjö, Västerviks, Malmö, Skurups, Falken-
bergs, Vänersborgs, Lidköpings, Örebro, Västerås, Bräcke, Östersunds,
Umeå, Luleå och Överkalix kommuner, Svenska Kommunförbundet,
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige
(LO), Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund (LR), Skolledarna, Sveriges
Psykologförbund, Riksförbundet Hem och Skola (RHS), Elevorganisatio-
nen i Sverige, Sveriges Elevråds Samarbetsorganisation, Sveriges Väg-
ledarförening, Svenska Montessoriförbundet och Waldorfskolefederatio-
nen.
Dessutom har yttranden kommit in från Uppsala kommun, Riksför-
bundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB), Handi-
kappförbundens samarbetsorgan och Hörselskadades Riksförbund.
1. Allmänna synpunkter
Skolkommittén föreslår att kommunerna genom försöksverksamhet får
möjlighet att inrätta en lokal styrelse med beslutsfunktioner för en skola
eller en del av en grundskola. Styrelsen skall ha föräldramajoritet. Till
den lokala styrelsen får överlåtas en rad beslutsfunktioner som enligt
läroplanen för det obligatoriska skolväsendet och grundskoleförord-
ningen i dag ligger på styrelsen för utbildningen eller på rektorn. Med
förslaget vill kommittén stödja den pågående utvecklingen och ta bort
de hinder som finns för att ge föräldrarna ett verkligt inflytande i
skolan. Kommunen skall anmäla försöksverksamheten till Skolverket
och ange hur den valda modellen ser ut. Verksamheten skall följas upp
och utvärderas både på lokal och central nivå.
Remissinstanserna delar Skolkommitténs uppfattning att föräldrarnas roll
i skolan behöver stärkas.
En övervägande majoritet stödjer Skolkommitténs förslag att som
försöksverksamhet inrätta lokala styrelser med föräldramajoritet. LO anser
i sitt yttrande att förslaget stödjer den pågående utvecklingen och Sveriges
Elevråds Samarbetsorganisation uppfattar det som en tydlig markering av
att föräldrainflytandet bör öka. SIH menar att utredningens förslag ger
förutsättningar för verkligt medansvar till föräldrarna, medan Skolledarna
14
framför uppfattningen att förslaget helt genomfört kommer att ge
grundskolan en unik särställning och därmed en starkare ställning gente-
mot andra kommunala områden. Det är helt i sin ordning att kommunens
viktigaste verksamhet får denna nya position. Flera remissinstanser, bl.a.
Kommunförbundet, Sveriges Psykologförbund och Falkenbergs kommun,
påpekar dock att det är viktigt att dessa förändringar inte medför att
intresset för den informella vardagskontakten mellan skola och hem
minskar.
Remissinstanserna uppfattar det som mycket positivt att förslaget in-
nebär en möjlighet att pröva varierande modeller, både vad gäller be-
slutsområden och sammansättning av lokala styrelser. En försöksverksam-
het som tillåter sådan flexibilitet måste enligt Örebro och Växjö kommu-
ner ses som ett stöd för utveckling av skolverksamheten. Lidköpings
kommun anser att förslaget innebär ytterligare ett steg mot framtidens
skola. Man uttrycker också uppskattning över att verksamheten skall
startas i frivillighetens form.
På några punkter uttrycker emellertid många remissinstanser tveksamhet
och oro. Det gäller framför allt styrelsens ansvar och befogenheter samt
dess sammansättning och även rollfördelningen mellan nämnd, styrelse
och tjänstemän. Man anser inte heller att kommittén tillräckligt analyserat
konsekvenser t.ex. när det gäller lagstiftning.
Flera remissinstanser påpekar att särskolan blir utesluten genom att
kommittén genomgående talar om "grundskolan". Man vänder sig också
mot möjligheten att verksamheten skulle kunna omfatta endast en del av
skola, eftersom särskoleenheter även därigenom kan uteslutas, något som
anses kunna ge upphov till segregation. En annan anledning till att hela
skolor bör omfattas av verksamheten är att det kan stöta på organisatoris-
ka och praktiska problem, t.ex. vid organisationsmodell med beställar-
nämnder och utförarenheter (RHS, FUB, Handikappombudsmannen,
Lärarförbundet, Norrköpings och Örebro kommuner).
Även om förutsättningarna för förslaget är att det inte skall kosta kom-
munen mer än vad motsvarande verksamhet gör i dag, framförs farhågor
från bl.a. Kommunförbundet, LR, Lärarförbundet, Uppsala m.fl. kommu-
ner, att det trots allt kommer att medföra ökade kostnader. Man saknar en
analys av de ekonomiska konsekvenserna. Någon form av ersättning
kommer att behöva utgå till ledamöterna, kostnader för utbildning och
information samt kostnader för ökad administration kommer att uppstå.
Även kravet på utvärdering kan få vissa ekonomiska konsekvenser.
Endast RRV, Skolverket, SAF, LR, Skurups och Mjölby kommuner
avvisar i princip den modell som betänkandet för fram.
Skolverket, SAF och LR anser att försöksverksamheten bör utformas i
enlighet med den renodling av det politiska respektive det professionella
ansvarsområdet som präglar de nya styrdokumenten. LR presenterar ett
alternativt förslag till förordning.
Mjölby kommun anser att det är bättre att bygga vidare på den väg som
många skolor i dag arbetar på såsom utökat samråd och villkorad delega-
tion. En försöksverksamhet med utvidgad rätt till villkorad delegation
borde vara möjlig.
Prop. 1995/96:157
Bilaga 2
15
En uppfattning som framförs av Skurups kommun är att de mål som är
skisserade går att uppnå på andra sätt, och att den lokala styrelse som
föreslås i betänkandet förmodligen endast kommer att medföra att tid för
utveckling och förnyelse i stället kommer att handla om rätten att fatta
beslut.
2. Styrelsens sammansättning
Föräldrar skall vara i majoritet i styrelsen. Rektorn skall vara själv-
skriven som ledamot. I övrigt anser kommittén att man lokalt bör få
komma överens om vilka krav som man skall ställa på styrelsens sam-
mansättning och representativitet och har därför inte preciserat hur
styrelsen skall vara sammansatt. Respektive kommun och skola får stort
utrymme att utforma en egen överenskommelse. Det är bra att pröva
olika modeller inom ramen för försöksverksamheten. Styrelseledamöter-
na skall utses av nämnden.
Att föräldrarna skall vara i majoritet i styrelsen uppfattas som ett bra
förslag av de flesta remissinstanserna. RHS uppfattar förslaget som ett
genombrott för föräldrarnas inflytande i skolan. Östersunds kommun anser
att förslaget kan ge bättre förutsättningar för en förskjutning av perspekti-
vet till föräldrars och elevers fördel. Sveriges Elevers Samarbetsorganisa-
tion uttrycker förhoppningen att ett ökat föräldrainflytande på grundskolan
indirekt skall leda även till ökat elevinflytande. Lärarförbundet framhåller
att i en öppen försöksverksamhet borde också styrelser där föräldrarna inte
är i majoritet kunna prövas.
LR och Svenska Montessoriförbundet anser att styrelsen skall bestå av
lika många tjänstemän, dvs. rektor och representanter för skolans personal
med lärarna i spetsen, som lekmän, dvs. föräldrar och elever, med rektors
utslagsröst.
Från flera håll framförs krav på att representanter för lärarna och övrig
personal skall garanteras plats i styrelsen. Om föräldrainflytandet sker på
bekostnad av lärarnas professionalitet gynnas inte den pedagogiska ut-
vecklingen av skolan. Inskränkningar i inflytande kommer att leda till en
betydligt försämrad motivation för skolans anställda (LÄ, Elevorganisatio-
nen, Skurups kommun, Vägledarföreningen, Lidköpings kommun m.fl.).
Barnombudsmannen hävdar att det är elevernas självklara rätt att delta
i styrelsearbetet och anser att deras rätt att delta som ledamöter skall
garanteras från och med högstadiet. Liknande synpunkter framförs av
Elevorganisationen och Vänersborgs kommun.
I arbetet med att öka olika gruppers inflytande, understryker Elevorga-
nisationen, får man inte glömma bort behovet av samarbete mellan grup-
perna. Det är därför viktigt att se stärkandet av inflytandet på skolområdet
som en generell stärkning av skoldemokratin och en förbättring av samar-
betsformema mellan grupperna.
Synpunkter på att företrädare för det omgivande samhället bör kunna
ingå i styrelsen framförs i flera yttranden. Så anser t.ex. SAF, LO och
Sundsvalls kommun att även företrädare för arbetslivet bör kunna ingå,
Prop. 1995/96:157
Bilaga 2
medan Socialstyrelsen föreslår att representanter från bostadsområdet där
skolan ligger också skall kunna väljas in, t.ex. socialarbetare, kvarterspolis
och personal från fritids- och kultursektorn. På det sättet skulle skolan
öppnas mot det omgivande samhället, vilket också är en önskvärd
utveckling. Ungdomsstyrelsen anser att det huvudsakliga syftet med ökat
föräldrainflytande är att detta bidrar till att skolan blir en mer öppen
institution och länkas samman med övrig samhällsutveckling.
Många remissinstanser uttrycker oro för att föräldrarepresentantema inte
kommer att vara representativa för flertalet föräldrar. Engagerade föräldrar
är en tillgång för verksamheten i skolan, men det finns en uppenbar risk
att föräldrar från s.k. svaga grupper, t.ex. ensamstående föräldrar och
invandrarföräldrar, av olika orsaker som tidsbrist, utanförskap, språk-
svårigheter utestängs (Uppsala kommun, Vägledarföreningen m.fl.).
Handikappombudsmannen anser att det finns risk för att representationen
av föräldrar till elever med funktionsnedsättning kan bli liten. Kommun-
förbundet, Sundsvalls, Växjö, Västerås kommuner m.fl. understryker vikten
av att finna demokratiska former som fungerar både när man skall föreslå
och sedan välja de föräldrar som skall delta i styrelsen.
Länsstyrelsen i Östergötlands län hävdar att villkoren för ledamöterna
i de lokala styrelserna måste bli sådana att ledamöterna representerar olika
grupper. Man kan tänka sig olika alternativ, exempelvis ersättning för
förlorad arbetsförtjänst, arvode i enlighet med kommunens regler för
förtroendemän, enhetlig norm m.m.
För att föräldrarepresentantema skall kunna få ett reellt inflytande är det
viktigt att de får utbildning och information om hur skolan fungerar och
hur styrsystemet är uppbyggt (RHS, Länsstyrelsen i Östergötlands län).
3. Ansvar och befogenheter
Styrelsen skall kunna behandla alla frågor som är viktiga för skolan,
både sådana som ligger inom det statliga och det kommunala ansvars-
området. Det kan t.ex. vara pedagogisk inriktning, ekonomisk planering,
utformning av skolans fysiska miljö, rekrytering och åtgärder mot
mobbning eller fördelning av timmar för ämnen, ämnesgrupper, språk-
val och när skoldagen skall börja och sluta. Den berörda skolan och
nämnden bör komma överens om vilka villkor som skall gälla för den
lokala styrelsen och vilka beslut som skall överlåtas till den. Överens-
kommelsen bör sedan preciseras i en särskild arbetsordning.
En genomgående synpunkt hos remissinstanserna är att kommittén inte
varit tillräckligt tydlig beträffande ansvarsförhållandena. Man efterlyser
allmänt en precisering när det gäller ansvar och befogenheter och en klar
reglering av rollfördelningen mellan nämnd, styrelse och tjänstemän, så
att ansvar kan utkrävas. Sundsvalls kommun framhåller att makt och
befogenheter måste åtföljas av ett tydligt ansvar. Det måste finnas en
tydlig rågång mellan det professionella ansvaret för undervisningen och
vad styrelsen skall ägna sig åt. Liknande synpunkter framförs av Skol-
Prop. 1995/96:157
Bilaga 2
17
ledarna och Kommunförbundet. Även den rättsliga ställningen för en lokal
styrelse bör tydliggöras.
Flera remissinstanser, t.ex. Kommunförbundet, Länsstyrelsen i Östergöt-
lands län (Motala kommun) och Falkenbergs kommun påpekar vikten av
att nämnden inte kan eller får avhända sig det övergripande ansvaret för
verksamheten. Mjölby kommun befarar att den politiska styrningen av
verksamheten mot fastlagda mål kommer att försvåras när inte ansvar och
befogenhet hänger samman.
Lärarnas Riksförbund anser att arbetsgivarbegreppet blir otydligt.
Förbundet avvisar med skärpa förslaget att styrelsen skulle kunna fatta
beslut om rekrytering av personal och besluta i frågor som rör personalens
kompetensutveckling. Vänersborgs kommun påtalar att Skolkommittén
inte tillräckligt beaktat frågan om förhållandet mellan arbetsgivare och
arbetstagare på skolan, vilket också påpekas av bl.a. Lärarförbundet.
Enligt Handikappombudsmannens mening är gränsområdena mellan
verksamhet som rör enskild elevs rätt, myndighetsutövning och annan
verksamhet flytande. Därför bör det närmare utredas hur den lokala
styrelsen skall hantera t.ex. sekretessfrågor. Lärarförbundet pekar på att
även jävsfrågor bör utredas.
Länsstyrelsen i Östergötlands län känner oro för att en lokal styrelse
kommer att öka rektorns arbetsbelastning bl.a. genom att de olika intres-
senternas rättmätiga krav på inflytande och medbestämmande skall balan-
seras hela tiden. Inte minst gäller detta de krav inom arbetsrättens område
som leder till informations- och förhandlingsplikt för rektorn. Däremot
framför Skolledarna den uppfattningen att rektorns funktion kommer att
stärkas av en egen kvalificerad styrelse. Genom en sådan får rektorn ökat
stöd för sin uppgift att utveckla skolan.
Från flera remissinstanser framförs kravet att det måste tydliggöras vad
styrelsens ansvar innebär rent juridiskt.
Prop. 1995/96:157
Bilaga 2
18
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Blomberg,
Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Lindh,
Johansson
Föredragande: Ylva Johansson
Regeringen beslutar proposition 1995/96:157 Lokala styrelser med för-
äldramajoritet inom skolan.
19
g O ta b 49642, Stockholm 1996