Prop.
1995/96:146
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 7 mars 1996
Lena Hjelm-Wallén
Ingela Thalén
(Socialdepartementet)
I propositionen föreslås åtgärder som syftar till att uppnå en bättre kost-
nadskontroll och vissa besparingar inom statlig assistansersättning.
Huvuddelen av förslagen avser vissa förtydliganden i lagen (1993:387)
om stöd och service till vissa funktionshindrade samt i lagen (1993:389)
om assistansersättning. Förslagen innebär inte någon förändring av de
grundläggande principerna för personlig assistans. Förslagen bedöms
innebära att den årliga kostnaden för statlig assistansersättning minskas
med 215 miljoner kronor.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 146
Prop. 1995/96:146
1 Förslag till riksdagsbeslut...........................3
2 Lagtext........................................3
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade ..............3
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om
assistansersättning.............................6
3 Ärendet och dess beredning..........................8
4 Utgångspunkter för förslagen.........................9
5 Tidsram för beslut om assistansersättning...............10
6 Vissa avgränsningsffågor m.m.......................12
6.1 Definition av personlig assistans..................12
6.2 Avgränsning mot viss kommunal verksamhet.........14
6.3 Barns rätt till personlig assistans..................16
6.4 Försäkringskassans kontroll ..................... 17
7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ..............17
8 Uppföljning och ekonomiska effekter..................18
8.1 Uppföljning ................................ 18
8.2 Ekonomiska effekter .......................... 19
9 Författningskommentar............................20
9.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade .............20
9.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om
assistansersättning............................20
Bilaga .......................................23
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 7 mars 1996 ................................... 29
Rättsdatablad......................................30
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade,
2. lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning.
Prop. 1995/96:146
Regeringen har följande förslag till lagtext
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och ser-
vice till vissa funktionshindrade
dels att 9 § skall ha följande lydelse
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 9 a och 9 b §§, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §'
Insatserna för särskilt stöd och service är
1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild
kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och
varaktiga funktionshinder,
2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga
kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd
inte täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistanser-
sättning,
3. ledsagarservice,
4. biträde av kontaktperson,
5. avlösarservice i hemmet,
6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet,
7. korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet
1 anslutning till skoldagen samt under lov,
8. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller
ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet,
9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad
bostad för vuxna,
10. daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar
förvärvsarbete och inte utbildar sig.
Insatser enligt första stycket
2 avser inte tid efter det att den
insatsberältigade har fyllt 65
år.
'Senaste lydelse 1994:1701.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1995/96:146
Som kostnad för personlig
assistans enligt första stycket 2
anses inte i något fall ersättning
som den enskilde själv lämnar
1. till någon som han lever i
hushållsgemenskap med, eller
2. till en personlig assistent
för arbete som utförts på arbetstid
som överstiger den tid som anges i
2 - 4 §§ lagen (1970:943) om
arbetstid m.m. i husligt arbete.
1 insatserna enligt första styc-
ket 5 — 8 och 10 samt i insatsen
bostad med särskild service för
vuxna ingår också omvårdnad. I
insatserna bostad med särskild
service för barn och ungdomar
samt bostad med särskild service
för vuxna ingår också fritidsverk-
samhet och kulturella aktiviteter.
9a§
Med personlig assistans enligt 9
§ 2 avses personligt utformat stöd
som ges av ett begränsat antal
personer åt den som på grund av
funktionshinder behöver praktisk
hjälp med sin personliga hygien,
måltider, att klä av och på sig
eller att kommunicera med andra
(grundläggande behov).
Den som har behov av personlig
assistans för sina grundläggande
behov har även rätt till insats
enligt 9 § 2 för andra personliga
behov om behoven inte tillgodoses
på annat sätt.
Som kostnad för personlig
assistans enligt 9 § 2 anses inte i
något fall ersättning som den
enskilde själv lämnar
1. till någon som han eller hon
lever i hushållsgemenskap med,
eller
2. till en personlig assistent för
arbete som utförts på arbetstid
som överstiger den tid som anges i
2 - 4 §§ lagen (1970:943) om
arbetstid m.m. i husligt arbete.
Insatser enligt 9 § 2 avser inte
tid efter det att den insats-
berättigade har fyllt 65 år.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1995/96:146
9b §
1 insatserna enligt 9 § 5 - 8 och
10 samt i insatsen bostad med
särskild service för vuxna ingår
också omvårdnad. I insatserna
bostad med särskild service för
barn och ungdomar samt bostad
med särskild service för vuxna
ingår också fritidsverksamhet och
kulturella aktiviteter.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
Härigenom föreskrivs att 3, 4, 6 och 16 §§ lagen (1993:389) om
assistansersättning skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Den som omfattas av 1 § lagen
(1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade har, utom i
fall som anges i 4 §, rätt att fä
assistansersättning enligt denna lag
om han
- inte har fyllt 65 år, och
- har behov av personlig assis-
tans för sin dagliga livsföring
under i genomsnitt mer än 20
timmar i veckan.
Personlig assistans har i denna
lag samma betydelse som i 9 §
första stycket 2 lagen (1993:387)
om stöd och service till vissa
funktionshindrade.
Den som omfattas av 1 § lagen
(1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade har, utom i
fall som anges i 4 §, rätt att för
sin dagliga livsföring fä assistans-
ersättning enligt denna lag om han
eller hon
- inte har fyllt 65 år, och
- har behov av personlig assis-
tans för sina grundläggande behov
under i genomsnitt mer än 20
timmar i veckan.
Personlig assistans har i denna
lag samma betydelse som i 9 a §
lagen (1993:387) om stöd och ser-
vice till vissa funktionshindrade.
Vid bedömning av behov av per-
sonlig assistans för barn som inte
fyllt 16 år skall särskilt beaktas
vad som faller inom ramen för det
ansvar för barnets personliga för-
hållanden som åvilar barnets
vårdnadshavare.
Assistansersättning lämnas inte
för tid då den funktionshindrade
1. vårdas på en institution som
tillhör staten, en kommun eller ett
landsting,
2. vårdas på en institution som
drivs med bidrag från staten, en
kommun eller ett landsting, eller
3. bor i en gruppbostad.
Assistansersättning lämnas inte
för tid då den funktionshindrade
1. vårdas på en institution som
tillhör staten, en kommun eller ett
landsting,
2. vårdas på en institution som
drivs med bidrag från staten, en
kommun eller ett landsting,
3. bor i en gruppbostad,
4. vistas i eller deltar i
barnomsorg, skola eller daglig
verksamhet enligt 9 § 10 lagen
(1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade.
Om särskilda skäl föreligger, kan
assistansersättning lämnas även
för tid då den funktionshindrade
vårdas för kortare tid på sjukhus
eller deltar i verksamhet enligt
första stycket 4.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1995/96:146
Assistansersättning lämnas inte
för sjukvårdande insatser enligt
hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763).
6§
Assistansersättning skall bevil-
jas för ett visst antal timmar per
vecka, månad eller längre tid, dock
längst ett år, då den enskilde har
behov av personlig assistans för
sin dagliga livsföring (beviljade
assistanstimmar).
Assistansersättning skall beviljas
för ett visst antal timmar per
vecka, månad eller längre tid, dock
längst tre månader, då den enskil-
de har behov av personlig assis-
tans för sin dagliga livsföring (be-
viljade assistanstimmar).
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar
ytterligare föreskrifter om beräkning av assistansersättningen.
16 §
Försäkringskassan skall besluta om återbetalning av assistansersätt-
ning, om den som erhållit ersättning eller hans ställföreträdare genom att
lämna oriktiga uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra en upp-
gifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att
ersättning har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och den som
erhållit ersättning eller hans ställföreträdare skäligen borde ha insett
detta. Om det finns särskilda skäl får försäkringskassan efterge kravet på
återbetalning helt eller delvis.
Vid en senare utbetalning till
någon som skall betala tillbaka
ersättning enligt första stycket får
kassan hålla inne ett skäligt belopp
i avräkning på vad som har läm-
nats för mycket.
Vid en senare utbetalning till
någon som skall betala tillbaka
ersättning enligt första stycket får
försäkringskassan hålla inne ett
skäligt belopp i avräkning på vad
som har lämnats för mycket.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
2. Beslut om assistansersättning som fattats före den 1 juli 1996 får,
trots vad som sägs i 7 §, omprövas av försäkringskassan utan att två år
förflutit sedan frågan om rätt till ersättning senast prövades.
'Senaste lydelse 1993:1342.
Stödformen statlig assistansersättning infördes den 1 januari 1994. Assis-
tansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans för
svårt funktionshindrade personer som har behov av ett sådant stöd under
i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka.
Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för budgetåret 1995/96
(prop. 1994/95:100 bil. 6) att kostnaderna för statlig assistansersättning
skulle komma att bli väsentligt högre än vad som beräknades när refor-
men genomfördes. Skälet för detta angavs främst vara att det genom-
snittliga antalet beviljade assistanstimmar per vecka väsentligt skulle
komma att överstiga det beräknade.
Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen för statlig assistansersättning
beslutade regeringen den 12 april 1995 att tillkalla en särskild utredare
med uppdrag att utreda frågan om finansieringen av och regelsystemet
för stödformen. Utredarens huvuduppgift var att lämna förslag till åt-
gärder som leder till att den nuvarande kostnadsutvecklingen bryts och
att en förbättrad kostnadskontroll uppnås. Enligt direktiven skulle utreda-
ren i sina förslag ha som utgångspunkt att den årliga kostnaden för sta-
ten för assistansersättning inte får överstiga 2 850 miljoner kronor per år
beräknat i 1995 års penningvärde. I direktiven framhölls att det statliga
finansiella utrymmet för assistansersättning, till följd av vissa ompriorite-
ringar, därigenom utökats med drygt 300 miljoner kronor i förhållande
till vad som budgeterades när reformen trädde i kraft. I förhållande till
den årliga faktiska kostnaden innebar ramen en neddragning med ca
900 miljoner kronor.
Utredningen, som antog namnet Assistansutredningen, avlämnade i
december 1995 betänkandet Kostnader för den statliga assistansersätt
ningen (SOU 1995:126). I betänkandet redovisas ett antal alternativ;,
möjligheter till besparingar. En sammanfattning finns i bilaga.
I denna proposition lämnar regeringen förslag till vissa åtgärder som
syftar till att uppnå en bättre kostnadskontroll och vissa besparingar
inom statlig assistansersättning. Med anledning av att de nu föreslagna
förändringarna i stödformen främst handlar om förtydliganden i regelsy-
stemet utan att några större ingrepp görs, har regeringen inte funnit det
nödvändigt att remissbehandla betänkandet. Regeringen har också ansett
det angeläget att påskynda arbetet med en proposition i ärendet med
hänsyn till den oro som frågan har skapat hos personer som erhåller
assistansersättning. Synpunkter på betänkandet och i frågan i övrigt har
inhämtats på annat sätt, bl.a. genom överläggningar med företrädare för
Svenska kommunförbundet, handikapporganisationerna och kooperativ
som tillhandahåller personlig assistans. Under propositionsarbetet har det
dessutom varit nära kontakter med Riksförsäkringsverket.
Som underlag för propositionen har också legat Riksrevisionsverkets
revisionsrapport Assistansreformen - en granskning av den statliga assis-
tansersättningen till funktionshindrade (RRV 1995:57).
Prop. 1995/96:146
Med anledning av propositionen om stöd och service till vissa funktions-
hindrade (prop. 1992/93:159) beslutade riksdagen i maj 1993 om förbätt-
rade stöd- och serviceinsatser för personer med funktionshinder (bet.
1992/93:SoU 19, rskr. 1992/93:321).
Riksdagens beslut innebar bl.a. att en särskild rättighetslag för svårt
funktionshindrade personer infördes den 1 januari 1994, lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Ge-
nom lagen har bl.a. personer med utvecklingsstörning och personer med
andra stora och varaktiga funktionshinder fått rätt till stöd- och service-
insatser av olika slag. En av insatserna enligt LSS är personlig assistans
eller ekonomiskt stöd till sådan assistans (för stödbehov upp till 20 tim-
mar assistans i veckan).
Samtidigt infördes också statlig assistansersättning. Assistansersättning
kan lämnas till personer som inte fyllt 65 år och som bor i eget boende,
servicehus eller hos familj eller anhörig. Assistansersättningen är avsedd
att täcka kostnader för personlig assistans och lämnas till personer som
har behov av personlig assistans under i genomsnitt mer än 20 timmar
per vecka. Rätten till assistansersättning regleras i lagen (1993:389) om
assistansersättning, LASS, och i förordningen (1993:1091) om assistans-
ersättning. De allmänna försäkringskassorna administrerar och beslutar
om ersättningen.
För budgetåret 1995/96 har under anslaget Kostnader för statlig assis-
tansersättning anvisats 5 741 000 000 kronor. För perioden juli 1995 -
juni 1996 har 3 808 000 000 kronor beräknats.
Som redan nämnts framhöll regeringen i direktiven till Assistansutred-
ningen att den årliga kostnaden för assistansersättning inte får överstiga
2 850 miljoner kronor. Utredaren gavs i uppdrag att föreslå åtgärder för
att minska den årliga kostnaden för ersättningen med 900 miljoner kro-
nor. De förslag som regeringen lägger fram i det följande beräknas sam-
mantaget innebära att kostnaderna för statlig assistansersättning reduce-
ras med 215 miljoner kronor.
Skälet för att det i denna proposition föreslås ett lägre sparbelopp är
att regeringen bedömer att större ingrepp i systemet skulle riskera att
allvarligt urholka assistansreformen. Inte minst Assistansutredningen har
visat att besparingar i storleksordningen 900 miljoner kronor skulle leda
till att viktiga syften med assistansersättningen skulle äventyras. Rege-
ringen bedömer dock att de förslag som läggs i det följande kan genom-
föras utan att grunddragen i stödformen förändras.
Vidare har det visat sig att antalet faktiskt utnyttjade assistanstimmar
i inte oväsentlig utsträckning understiger antalet beviljade assistanstim-
mar. Med andra ord har funktionshindrade personer som erhållit person-
lig assistans inte till fullo förbrukat dessa timmar.
Riksförsäkringsverket har på uppdrag av Assistansutredningen jämfört
beviljade och utnyttjade assistanstimmar för perioden januari 1994 -
september 1995 i de ärenden där slutavräkning skett och funnit att i
genomsnitt ca sju procent av de beviljade timmarna inte utnyttjats. En-
Prop. 1995/96:146
1 * Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 146
ligt vad Assistansutredningen framhåller är det oklart i vilken mån detta
kommer att gälla även i framtiden. Som utredningen påpekar kan det
faktum att beviljade timmar inte utnyttjas i vissa fall bero på inledande
praktiska problem att organisera assistansen.
Det är i nuläget svårt att med säkerhet bedöma i vilken grad beviljade
assistanstimmar inte förbrukas. Enligt regeringens uppfattning är det
dock rimligt att anta att en inte obetydlig andel av de beviljade timmar-
na - även i ett något längre tidsperspektiv - inte kommer att förbrukas.
Vi noterar i sammanhanget att den studie som gjorts av Riksförsäk-
ringsverket ändå omfattar perioden fram till och med september 1995,
dvs. drygt ett och ett halvt år räknat från reformens ikraftträdande. I
förhållande till vad som i årets budgetproposition anvisats statlig assis-
tansersättning skulle sju procent, beräknat på 12 månader, utgöra ca
270 miljoner kronor. Om graden icke förbrukade timmar i stället visar
sig ligga på fem procent skulle detta motsvara ca 200 miljoner kronor.
Ett problem i sammanhanget är den nuvarande bestämmelsen i 6 §
LASS om formerna för beslut om assistansersättning. Enligt denna skall
assistansersättning beviljas med ett visst antal timmar per vecka, månad
eller längre tid, dock högst ett år. Innebörden av bestämmelsen är att en
person som beviljats assistansersättning kan spara assistanstimmar under
ett helt år. Denna möjlighet att under en så lång tidsperiod spara timmar
medför att det är svårt att få en tillfredsställande kontroll över kostnads-
utvecklingen för ersättningen.
Som nämnts syftar det förslag som läggs fram främst till att åstad-
komma förtydliganden i den aktuella lagstiftningen (LSS och LASS),
utan att de grundläggande principerna för personlig assistans förändras.
Personlig assistans kommer även fortsättningsvis att vara en lagstadgad
rättighet för svårt funktionshindrade personer med behov av insatsen.
Svårt funktionshindrade personer skall även i framtiden kunna få sina
behov av assistans tillgodosedda genom assistansersättning.
Ett av assistansreformens allra viktigaste syften var att stärka funk-
tionshindrade personers möjligheter till självbestämmande, oberoende
och valfrihet. Inte heller på denna punkt innebär förslagen i proposi-
tionen någon förändring.
Prop. 1995/96:146
Regeringens förslag: Assistansersättning skall beviljas för ett visst
antal timmar per vecka, månad eller längre tidsenhet, dock längst tre
månader.
Assistansutredningen: Utredningen har ej berört frågan.
Skälen för regeringens förslag: Omfattningen av en funktionshin-
drad persons behov av personlig assistans i den dagliga livsföringen
varierar mellan veckor och månader. För att assistanstimmar skall kunna
10
utjämnas av den funktionshindrade personen genom ett något lägre uttag
av timmar den ena månaden resp, ett högre uttag en annan månad, har i
6 § LASS föreskrivits att assistansersättning skall beviljas för ett visst
antal timmar per vecka, månad eller längre tidsenhet, dock längst ett år,
då den enskilde har behov av personlig assistans för sin dagliga livs-
föring (beviljade assistanstimmar). Den enskilde kan således under nå-
gon månad konsumera fler assistanstimmar än det genomsnittliga antalet
beviljade assistanstimmar, om ett lägre utnyttjande sker vid ett senare
tillfälle. För hela den i beslutet om assistansersättning bestämda tidsen-
heten får dock inte tas ut fler timmar än som angetts i beslutet.
Riksförsäkringsverket (RFV) har enligt 8 § förordningen (1993:1091)
om assistansersättning bemyndigats att meddela föreskrifter om bl.a.
avräkningsförfarandet. Enligt verkets föreskrifter skall, om antalet utför-
da assistanstimmar under en månad avviker mer än tio procent från an-
talet beviljade timmar, avräkning ske med det belopp som motsvarar
kostnaden per timme för det antal timmar som avviker mer än tio pro-
cent. Detta innebär att det under en tolvmånadersperiod kan uppkomma
ett betydande sparande av timmar.
Antalet beviljade assistanstimmar per enskild funktionshindrad är,
som tidigare nämnts, inte liktydigt med antalet utnyttjade timmar. Det
är i nuläget svårt att med säkerhet bedöma i vilken grad beviljade
assistanstimmar inte förbrukas. RFV har emellertid på
Assistansutredningens uppdrag jämfört beviljade och utnyttjade
assistanstimmar för perioden januari 1994 - september 1995 i de
ärenden där slutavräkning har skett och funnit att i genomsnitt omkring
sju procent av de beviljade timmarna dittills inte utnyttjats.
I förhållande till vad som i årets budgetproposition anvisats den stat-
liga assistansersättningen skulle sju procent ej förbrukade timmar, inne-
bära en lägre kostnad om ca 270 miljoner kronor. Om graden ej förbru-
kade timmar i stället visar sig ligga på fem procent skulle detta motsvara
ca 200 miljoner kronor.
Regeringen finner det angeläget att variationer i behovet av assistans
i den dagliga livsföringen mellan veckor och månader skall kunna
utjämnas över tiden av den funktionshindrade personen.
Assistansersättning skall ges för hjälpbehov som den enskilde har i den
dagliga livsföringen. Enligt prop. 1992/93:159 menas här förutsägbara,
kontinuerliga eller ofta återkommande aktiviteter av vardagligt slag
(s. 195). Med beaktande av detta bör behovet av personlig assistans rim-
ligen inte variera så mycket mellan månaderna. Vidare innebär nuva-
rande möjlighet att under en så lång tidsperiod som upp till ett helt år
kunna spara assistanstimmar att det är svårt att upprätthålla en tillfreds-
ställande kontroll över assistansersättningens kostnadsutveckling. Med
syfte att uppnå en bättre kostnadskontroll i systemet föreslås att avräk-
ningsperioden för assistansersättning begränsas till högst tre månader.
Prop. 1995/96:146
11
Prop. 1995/96:146
Regeringens förslag: LSS kompletteras med en bestämmelse som
klargör innebörden av insatsen personlig assistans. Med personlig
assistans avses ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat
antal personer åt den som på grund av funktionshinder behöver
praktisk hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och klä
på sig eller att kommunicera med andra (de s.k. grundläggande be-
hoven).
Den som har behov av sådan praktisk hjälp har även rätt till
insatsen personlig assistans för andra personliga behov i sin livsfö-
ring om behoven inte tillgodoses på annat sätt.
För att assistansersättning enligt LASS skall lämnas fordras att de
grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar
per vecka.
Assistansutredningen: överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Skälen för regeringens förslag: Som vägledning för att bedöma om
en funktionshindrad person tillhör personkretsen för assistansersättning
anges i prop. 1992/93:159 att avgörande bör vara att den enskilde be-
höver personlig hjälp för att klara sin hygien, måltider, för att klä sig
eller klä av sig eller för att kommunicera med andra. Avsikten bör emel-
lertid vara att assistansen därutöver också skall ges i andra situationer
där den enskilde behöver kvalificerad hjälp och som ingår i det dagliga
livet (s. 64).
När det gäller att bedöma om den enskilde tillhör personkretsen för
assistansersättning, dvs. har ett assistansbehov som i genomsnitt över-
stiger 20 timmar i veckan, anför Assistansutredningen att det finns två
möjliga tolkningar av lag och förarbeten. Med stöd av synsättet att det är
de grundläggande behoven (praktisk hjälp med sin personliga hygien, att
klä av och klä på sig, att äta eller att kommunicera med andra) som
skall uppgå till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka, kan i ett andra
steg prövas behov av ytterligare assistans i andra situationer. En annan
möjlig tolkning av kravet för rätt till assistansersättning är att den enskil-
des samlade behov av personlig assistans, såväl för de grundläggande
behoven som i andra situationer där kvalificerad hjälp behövs, skall
uppgå till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka.
De flesta allmänna försäkringskassor bedömer rätten till assistans-
ersättning med stöd av det förstnämnda synsättet.
RRV anger i sin revisionsrapport att kammarrätterna i sina utslag
tillämpat båda dessa tolkningsmöjligheter. Något regeringsrättsutslag
12
föreligger för närvarande inte och därmed inte heller någon enhetlig
rättspraxis.
RRV konstaterar även att tillämpningen av LASS inte är enhetlig.
Enligt lagstiftningen skall bedömningen av assistansersättningen anpassas
såväl till den funktionshindrade personens behov av hjälp och stöd som
till dennes livssituation. Skilda allmänna försäkringskassor bedömer dock
likartade assistansersättningsärenden på olika sätt.
I de kammarrättsutslag som RRV har gått igenom har en frågeställ-
ning uppkommit som hänger samman med under vilka förutsättningar
personlig assistans kan beviljas. Frågeställningen har gällt fall där den
sökande behövt hjälp med att bli motiverad eller aktiverad. Utmärkande
för dessa fall är främst att den enskilde helt eller i stor utsträckning själv
klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov. Problemen har
snarast bestått i att han eller hon inte klarar av att ta initiativ och att
strukturera sin tid. Kammarrätterna har som regel bedömt att motiva-
tions- eller aktiveringsinsatser inte skall berättiga till personlig assistans.
Regeringen konstaterar att det är en brist att någon defmition i lag av
vad som är personlig assistans inte finns. I själva lagregleringen anges
således inte för vilka behov som personlig assistans skall kunna beviljas.
I prop. 1992/93:159 finns däremot vissa resonemang rörande denna frå-
geställning. De är dock av tämligen allmän karaktär och ger inte någon
exakt vägledning.
Regeringens bedömning är mot denna bakgrund att det i LSS bör
klargöras att personlig assistans skall avse individuellt anpassade hjälpin-
satser åt den som på grund av sitt funktionshinder behöver praktisk hjälp
i vardagliga situationer (jfr. med proposition 1992/93:159). Det betyder
inte att någon grupp som omfattas av LSS skall utestängas från rätten
till personlig assistans, utan att det tydliggörs vilka hjälpbehov som, efter
individuell prövning, krävs för att personlig assistans skall komma ifrå-
ga. Klargörandet innebär att det främst är personer med fysiska funk-
tionshinder och med de mest omfattande behoven som blir berättigade
till insatsen personlig assistans. Personer som helt eller i stor utsträck-
ning själva klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov och
som enbart har behov av motivations- och aktiveringsinsatser bör inte ha
rätt till personlig assistans. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt
att dessa personer istället får sina behov tillgodosedda genom andra
insatser enligt LSS eller socialtjänstlagen (1980:620), som i många fall
på ett bättre sätt kan tillgodose behoven. Undantagsvis bör emellertid
även personer med psykiska funktionshinder kunna vara berättigade till
personlig assistans. Så bör kunna vara fallet i situationer där karaktären
och omfattningen av det psykiska funktionshindret ställer krav på sådan
praktisk hjälp som är en förutsättning för att den enskildes grundläggan-
de behov skall kunna tillgodoses.
Utgångspunkten vid bedömningen av rätten till statlig assistansersätt-
ning skall vidare vara att de grundläggande behoven skall uppgå till i
genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Om den enskilde bedöms upp-
fylla det kravet prövas i ett andra steg behov av assistansersättning i
Prop. 1995/96:146
13
andra situationer för vilka ersättning kan lämnas om behoven inte till- Prop. 1995/96:146
godoses på annat sätt.
Som tidigare nämnts tillämpar de flesta allmänna försäkringskassor
redan i dag denna princip för bedömningen av rätten till assistansersätt-
ning. Regeringens förslag innebär därför i denna del inte någon stor
förändring av nuvarande förhållanden. Regeringen anser dock att det för
kostnadsutvecklingen på sikt är viktigt att klargörande på denna punkt
görs i lagregleringen.
Regeringens förslag: Assistansersättning skall inte lämnas för tid då
den funktionshindrade personen vistas eller deltar i barnomsorg, sko-
la eller daglig verksamhet enligt LSS.
Om det föreligger särskilda skäl kan assistansersättning lämnas även
för tid när den funktionshindrade personen vårdas för kortare tid på
sjukhus eller deltar i nämnda verksamheter.
Assistansersättning lämnas inte för sjukvårdande insatser enligt
hälso- och sjukvårdslagen.
Assistansutredningen: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag. Utredningen har dock inte berört frågan om personlig assistans
vid sjukhusvistelse.
Skälen för regeringens förslag: Innebörden av begreppet personlig
assistans är att det skall vara fråga om ett personligt stöd, som ger den
funktionshindrade personen ökade möjligheter till ett självständigt liv.
Assistansen avser hjälp och stöd som knyts till den enskilde och finns
tillgänglig för honom eller henne i olika situationer och under olika tider
på dygnet. En annan grundtanke i assistansreformen har varit att
personlig assistans inte skall ersätta personal som behövs för att driva en
kommunal verksamhet, t.ex. barnomsorg, skola eller daglig verksamhet.
Det är den enskildes personliga behov av stöd och hjälp som skall
tillgodoses genom personlig assistans. Detta framhölls i
allmänmotiveringen till prop. 1992/93:159, men kom inte till klart
uttryck i lagstiftningen.
Av både Assistansutredningen och RRV:s revisionsrapport framgår att
en betydande del av den assistans, som i nuläget finansieras med statlig
assistansersättning, konsumeras vid vistelse i barnomsorg, skola och
daglig verksamhet.
Vad gäller daglig verksamhet redovisar RRV, att av de personer som
enligt verkets fallstudier deltog i någon daglig verksamhet, hade hälften
beviljats assistansersättning för den tiden. Assistansutredningen redovisar
från sin undersökning avseende personer födda dag 21 att antalet bevilja-
de assistanstimmar i dagliga verksamheter för dem som beviljats sådan
assistans uppgick till 35 procent av samtliga beviljade assistanstimmar.
Regeringen finner det viktigt av både principiella och finansiella skäl
14
att gränsdragningen mellan personlig assistans, finansierad genom statlig
assistansersättning, och näraliggande primärkommunala och landstings-
kommunala verksamheter tydliggörs och beaktas.
Mot den bakgrunden skall LASS kompletteras med en bestämmelse
som innebär att assistansersättning inte lämnas för tid när den funktions-
hindrade personen vistas i barnomsorg, skola inkl, särskola eller deltar i
daglig verksamhet.
Avsikten är inte att i sådana situationer överföra ansvaret för person-
lig assistans till kommunerna. Däremot har kommunerna skyldighet
enligt annan lagstiftning - socialtjänstlagen, skollagen (1985:1100) och
LSS - att ge det stöd som behövs för att personerna i fråga skall kunna
delta i verksamheterna.
Assistansersättning skall inte heller lämnas för sjukvårdande insatser
som faller inom hälso- och sjukvårdens område.
Med hänsyn till de särskilda kvalifikationer och den yrkeskunskap
som personalen inom de nu berörda verksamheterna besitter, kan den
föreslagna avgränsningen i många fall vara viktig ur kvalitativ synvinkel.
Det är emellertid angeläget att det i speciella situationer kan lämnas
personlig assistans med statlig assistansersättning även i samband med
vistelse i barnomsorg, skola och daglig verksamhet. Detta kan gälla
exempelvis i situationer där den enskildes funktionshinder skapar särskil-
da svårigheter att kommunicera med andra än sin eller sina personliga
assistenter eller där det med hänsyn till den funktionshindrade personens
hälsotillstånd är viktigt att den personliga assistenten finns till hands.
Det kan också finnas situationer där funktionshindret gör det särskilt
angeläget att den assistansberättigade har ett starkt begränsat antal perso-
ner knutna till sig. Om sådana särskilda skäl finns anser regeringen att
assistansersättning skall kunna lämnas för tid inom de berörda verksam-
heterna.
Enligt nuvarande bestämmelse i 4 § LASS utgår inte statlig assistans-
ersättning vid bl.a. sjukhusvistelse. RFV och Socialstyrelsen, liksom
handikapporganisationerna, har vid flera tillfällen påpekat att det i vissa
situationer finns ett behov av att kunna få ta med sig den personliga
assistenten under sjukhusvistelser. Regeringen delar denna uppfattning.
Om särskilda skäl föreligger bör den personliga assistenten kunna följa
med och bistå den funktionshindrade personen vid kortare sjukhusvistel-
ser. Detta kan gälla t.ex. vid akut intagning på sjukhus i de fall där
karaktären av funktionshindret gör det särskilt angeläget att den personli-
ga assistenten finns till hands. Avsikten är emellertid inte att personlig
assistans skall ersätta den omvårdnad sjukvårdshuvudmannen är skyldig
att ge.
Prop. 1995/96:146
15
Prop. 1995/96:146
Regeringens förslag: Vid bedömning av barns rätt till personlig
assistans/assistansersättning och omfattningen av denna skall särskilt
beaktas vad som normalt kan anses falla inom ramen för det för-
äldraansvar som enligt föräldrabalken åvilar alla vårdnadshavare med
hänsyn till barnets ålder, utveckling och omständigheter i övrigt.
Assistansutredningen: Utredningen anger som ett besparingsalter-
nativ att barn under 16 år undantas från rätten till personlig assistans.
Om så ej skulle ske anser utredningen att större hänsyn skall tas till
föräldraansvaret vid bedömning av rätten till personlig assistans.
Skälen för regeringens förslag: När det gäller funktionshindrade
bam framhölls redan i prop. 1992/93:159 att vårdnadshavare till dessa
barn, liksom andra vårdnadshavare, har ett ansvar enligt föräldrabalken
för barnets personliga förhållanden och att de skall se till att barnets
behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda.
Vårdnadshavaren skall också svara för att barnet får den tillsyn som
behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständig-
heter.
Assistansutredningen angav i detta sammanhang som ett besparingsal-
temativ att bam under 16 år skall undantas från rätten till personlig
assistans. Regeringen är inte beredd att genomföra en sådan förändring.
Det finns, såsom framhölls i nyss nämnda proposition, vissa gravt funk-
tionshindrade bam för vilka föräldraansvaret i kombination med t.ex.
vårdbidrag, avlösarservice, barnomsorg och skola inte räcker till. För
dessa bam skall även fortsättningsvis möjligheten att få personlig assis-
tans finnas.
Enligt 7 § LSS har personer som tillhör lagens personkrets rätt till
bl.a. personlig assistans om de behöver sådan hjälp i sin dagliga livs-
föring och deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Uttrycket "tillgodo-
ses på annat sätt" återkommer i vårt förslag till 9 a § andra stycket LSS.
I prop. 1992/93:159 anges i specialmotiveringen till 7 § LSS att behovet
helt eller till viss del kan tillgodoses genom en förälders ansvar enligt
föräldrabalken för den normala vårdnaden av ett bam.
Såväl RFV och Socialstyrelsen som RRV har emellertid ansett att det
föreligger otydligheter mellan uttalanden i propositionen och regelverket,
vilket har vållat tillämpningssvårigheter vad gäller bedömningen av
assistansbehov för bam. I LSS och LASS görs ingen åtskillnad mellan
bam och vuxna, medan det i propositionen anges att personlig assistans
endast skall beviljas till en begränsad grupp bam med mycket stort om-
vårdnadsbehov.
Regeringen föreslår därför i klargörande syfte att LASS kompletteras
med en bestämmelse i 3 § som anger att vårdnadshavarens ansvar för
barnets behov av omvårdnad, trygghet, fostran, utveckling och tillsyn
16
enligt föräldrabalken skall beaktas särskilt vid bedömningen av behovet Prop. 1995/96:146
av personlig assistans.
Assistansersättning utges enligt 10 § LASS månadsvis med belopp som
motsvarar kostnaden för assistansen under det antal beviljade assistans-
timmar som assistansen lämnas. Med kostnader för assistansen avses
enligt 7 § förordningen (1993:1091) om assistansersättning dels kost-
nader för lön, andra anställningsförmåner och sociala avgifter, dels andra
kostnader för assistansen såsom administrationskostnader m.m. Ersätt-
ningen är avsedd att täcka de faktiska kostnaderna för assistansen.
En fråga som uppkommit under beredningen av denna proposition
gäller försäkringskassornas möjlighet att kontrollera de kostnader som
ligger till grund för den avgift som anordnare av personlig assistans
debiterar den assistansberättigade. RFV har genom sina föreskrifter gett
försäkringskassorna möjlighet att begära redovisning av det underlag
som ligger till grund för debiterad avgift. RFV har emellertid konstaterat
att det varit svårt för försäkringskassorna att av vissa assistansanordnare
få ta del av begärda uppgifter.
Förslagen i denna proposition syftar bl.a. till att uppnå en bättre
kontroll av kostnaderna för den statliga assistansersättningen. Regeringen
anser att det är viktigt att försäkringskassorna ges möjlighet att få ta del
av underlaget för den debiterade avgiften. En anordnare av personlig
assistans bör vara beredd att styrka sina kostnader för lämnad assistans.
Regeringen avser att tillsammans med RFV finna former för hur en
sådan redovisning skall kunna regleras utan att inkräkta på principerna
för assistansersättning.
De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. För att
uppnå omedelbar effekt av besparingarna, föreslås i övergångsbestäm-
melserna till lagen om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning
att försäkringskassorna skall få möjlighet att ompröva beslut om assi-
stansersättning som fattats före den 1 juli 1996 utan att två år förflutit
sedan frågan om rätt till ersättning senast prövades. Så bör naturligtvis
endast ske i de ärenden där försäkringskassan bedömer att en ompröv-
ning skulle leda till ett beslut om lägre antal assistanstimmar.
17
Prop. 1995/96:146
Regeringens bedömning: Det är viktigt att förskjutningar i ansvars-
och kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna som hänger
samman med personlig assistans kartläggs och följs upp. Regeringen
avser att uppdra åt Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen att ut-
reda hur detta kan åstadkommas.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen uppdrog i maj 1993
åt Socialstyrelsen att kontinuerligt och allsidigt beskriva, följa upp och
utvärdera handikappreformen vad avser de olika insatsernas innehåll,
kvalitet, kostnader och genomförande. I regeringsuppdraget omnämns
särskilt insatsen personlig assistans. Socialstyrelsen skall årligen lämna
regeringen en redovisning med anledning av uppdraget. Senast den
1 maj 1997 skall en slutredovisning av uppdraget lämnas. Regeringen
förutsätter att Socialstyrelsen inom ramen för detta uppdrag även följer
upp effekterna av de förändringar som föreslås i denna proposition.
Som framgått innebär regeringens förslag i denna proposition ingen
förändring i fråga om statens kostnadsansvar för assistansbehov som
överstiger 20 timmar per vecka. Behovet av assistansersättning och kost-
naden för insatsen hänger i hög grad samman med vilka kommunala
insatser för funktionshindrade som finns att tillgå och hur dessa insatser
efterfrågas av enskilda personer. Som Assistansutredningen påpekat
innebär den nuvarande ordningen att det finns möjligheter för funktions-
hindrade personer att byta ut tidigare kommunala insatser, t.ex. kollekti-
va boendeformer (boende i gruppbostad eller annan bostad med särskild
service) mot statlig assistansersättning. Assistansutredningen framhöll
mot denna bakgrund att det finns starka skäl för att kommunerna bör bli
huvudmän för all personlig assistans.
Det nära sambandet mellan personlig assistans och kommunala insat-
ser för funktionshindrade personer innebär att det kan uppstå betydande
förskjutningar i ansvars- och kostnadsfördelningen mellan staten och
kommunerna inom området. Den nuvarande ordningen med ett delat
ansvar mellan staten och kommunerna kan också, som Assistansutred-
ningen framhöll, leda till svårigheter att säkerställa en tillfredsställande
kostnadskontroll inom systemet. Regeringen anser att det mot denna
bakgrund är angeläget att systematiskt kartlägga och följa upp i vilken
utsträckning det sker sådana förskjutningar i ansvarsfördelningen mellan
staten och kommunerna.
Regeringen har därför för avsikt att uppdra åt Riksförsäkringsverket
och Socialstyrelsen att lämna förslag om hur ett sådant system med
fortlöpande kartläggning och uppföljning kan utformas. Kartläggnings-
och uppföljningsarbetet syftar bl.a. till att ge regeringen ytterligare un-
18
derlag för att bedöma det framtida kostnadsansvaret för personlig assis- Prop. 1995/96:146
tans. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågan under inne-
varande år.
Regeringen bedömer att kostnaderna för statlig assistansersättning genom
de förslag som lämnats i det föregående kommer att minska med sam-
manlagt 215 miljoner kronor per år. De förslag till avgränsningar som
lagts fram i avsnitten 6.1 - 6.3 bedöms av regeringen leda till minskade
kostnader för statlig assistansersättning med 230 miljoner kronor. Mer-
parten av denna besparing uppnås genom den föreslagna avgränsningen
av personlig assistans mot annan kommunal verksamhet. Förslaget att
statlig assistansersättning fortsättningsvis i vissa situationer skall kunna
lämnas under kortare vårdtider på sjukhus beräknas leda till en ökad
kostnad på 15 miljoner kronor.
De förslag till avgränsningar som lämnats i avsnitten 6.1- 6.3 skall
träda i kraft den 1 juli 1996, men bedöms få full ekonomisk effekt först
under år 1997. Regeringen utgår härvid från att de omprövningar av
tidigare fattade beslut om rätt till assistansersättning som försäkrings-
kassorna förutsätts göra med anledning av förändringarna kommer att
genomföras successivt med start den 1 juli 1996.
Regeringen bedömer att förslagen inte medför någon ökad belastning
för domstolarna.
Förslagen i denna proposition skall ses mot bakgrund av att regering-
en har satt upp som mål att kostnaderna för statlig assistansersättning
från och med ingången av kalenderåret 1996 inte skall överstiga
2 850 miljoner kröner per år beräknat i 1995 års penningvärde. Detta
ställningstagande är en del av det s.k. saneringsprogrammet på
118 miljarder kronor som regeringen också redovisat för riksdagen i
kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 6). Som framgått
bedömer regeringen emellertid att det inte är möjligt att föreslå bespa-
ringar av en sådan storleksordning att det uppsatta målet vad gäller kost-
naderna för statlig assistansersättning kan uppnås. Samtidigt har rege-
ringen genom saneringsprogrammet tydligt angivit att de åtgärder som
krävs skall vidtas för att uppnå besparingar motsvarande 118 miljarder
kronor. Regeringen kommer därför att föreslå besparingar i främst bo-
stadsbidragssystemet för att täcka de uteblivna besparingarna inom stat-
lig assistansersättning.
19
Prop. 1995/96:146
9§
Nuvarande andra och tredje stycket flyttas över till den nya 9 a § och
nuvarande fjärde stycket flyttas över till en ny 9 b §.
9a§
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.1.
I paragrafen definieras vad som avses med personlig assistans.
Bestämmelsen innebär ett förtydligande av 9 § 2. Första stycket anger
de grundläggande hjälpbehov som skall föreligga för att överhuvud taget
berättiga till insatsen personlig assistans, dvs. praktisk hjälp med person-
lig hygien, måltider, att klä av och på sig eller att kommunicera med
andra. Behov av insatser för att förmå en person att klä på sig, äta etc.
berättigar inte till personlig assistans. Med uttrycket personligt utformat
stöd avses i enlighet med vad som framhölls i prop. 1992/93:159, att det
är den enskilde som har ett avgörande eller mycket stort inflytande över
vem som skall utföra assistansen, när assistansen skall ges och hur den
skall ges.
I andra stycket anges att den som har behov av hjälp enligt första
stycket också kan erhålla personlig assistans for andra personliga behov
om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Behoven tillgodoses på annat
sätt t.ex. genom att den funktionshindrade erhåller andra insatser från
samhället såsom omvårdnad vid boende med särskild service, genom
insatser som ges av personal knuten till barnomsorg, skola eller daglig
verksamhet eller genom vad som normalt faller under makars ansvar för
varandra eller föräldrars ansvar för vårdnad och tillsyn enligt föräldrabal-
ken. Att en förälder erhåller vårdbidrag kan också inrymmas under be-
greppet.
Tredje och fjärde styckena är, efter vissa redaktionella ändringar,
flyttade från 9 § andra och tredje styckena.
9b§
Paragrafen har samma lydelse som tidigare fjärde stycket i 9 §.
3 §
Bestämmelsen behandlas i avsnitten 6.1 och 6.3.
I första stycket anges att en funktionshindrad person som omfattas av
1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade
20
(LSS) har, med de undantag som anges i 4 §, rätt till assistansersättning Prop. 1995/96:146
för sin dagliga livsföring om han eller hon inte har fyllt 65 år och har
behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i ge-
nomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Med daglig livsföring avses att det
skall vara fråga om dagliga, kontinuerliga och förutsägbara behov. Be-
greppet grundläggande behov anknyter till den definition som ges av
begreppet personlig assistans i 9 a § LSS. Syftet med ändringen är dels
att tydliggöra att assistansersättning är avsedd att täcka behov i den
dagliga livsföringen, dels att det är de personer som har så omfattande
funktionshinder att deras behov av personlig assistans för de grundläg-
gande behoven uppgår till mer än 20 timmar i veckan som är berättigade
till assistansersättning.
Andra stycket. Ändringen är en följdändring av att personlig assistans
definieras i 9 a § LSS.
Tredje stycket är nytt. Bestämmelsen ger uttryck för att barns behov
av personlig assistans skall bedömas med till viss del andra utgångs-
punkter än vuxnas. Det ansvar som åvilar vårdnadshavaren enligt för-
äldrabalken skall beaktas vid bedömningen. Enligt föräldrabalken har
vårdnadshavaren ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall
se till att barnets behov av omvårdnad, trygghet och en god fostran blir
tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar också för att barnet får den
tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga
omständigheter samt skall bevaka att barnet får tillfredställande försörj-
ning och utbildning.
4§
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2
I första stycket införs en ny punkt 4 med innebörd att personlig assis-
tans inte lämnas för tid som den funktionshindrade vistas eller deltar i
förskola, skola eller daglig verksamhet enligt 9 § första stycket 10 LSS.
I andra stycket ges en möjlighet att, trots bestämmelsen i första
stycket 4, kunna erhålla personlig assistans i sådana verksamheter om
det föreligger särskilda skäl. Om det föreligger särskilda skäl kan assis-
tansersättning också lämnas vid kortare sjukhusvistelser. Med kortare
sjukhusvistelser avses att det är frågan om oplanerad, akut intagning på
sjukhus. Även om sjukhusvistelsen visar sig bli långvarig skall assistans-
ersättning kunna utgå i ett initialt kortare skede. Vad som avses med
särskilda skäl är närmare utvecklat under avsnitt 6.2.
Tredje stycket anger att sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjuk-
vårdslagen (1982:763) inte skall ersättas med assistansersättning.
6§
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.
Den föreslagna ändringen innebär att perioden för beräkning av antal
assistanstimmar begränsas till högst tre månader.
21
16 §
Ordet kassan i andra stycket ändras till försäkringskassan. Ändringen är
enbart en språklig korrigering.
övergångsbestämmelser
Enligt 7 § skall rätt till assistansersättning omprövas sedan två år för-
flutit från det att frågan om rätt till ersättning senast prövades och vid
väsentligt ändrade förhållanden. Genom övergångsbestämmelsen ges
försäkringskassan möjlighet att innan två år har förflutit ompröva beslut
som har fattats före den 1 juli 1996. Avsikten är att försäkringskassan
skall kunna göra omprövningar i de fall de bedömer att de nya reglerna
i lagen kan medföra en annan bedömning av rätten till assistansersätt-
ning.
Prop. 1995/96:146
22
Prop. 1995/96:146
Bilaga
Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen för statlig assistansersättning har
en särskild utredare tillkallats med uppgift att redovisa förslag till alter-
nativa åtgärder som leder till att kostnadsutvecklingen begränsas och
kostnadskontrollen förbättras. I uppdraget har ingått att utarbeta förslag
som gör det möjligt att tydligare än för närvarande avgränsa dels själva
insatsen personlig assistans från andra näraliggande verksamheter, dels
den personkrets som skall vara berättigad till denna stödform. Utgångs-
punkten för förslagen skall vara att den årliga kostnaden för staten för
assistansersättningen inte får överstiga 2 850 mkr beräknat i 1995 års
penningvärde. I förhållande till den nuvarande årliga kostnaden innebär
detta en neddragning med cirka 900 mkr.
Betänkandet omfattar elva avsnitt samt bilagor. I avsnitten 1-3 redovisas
assistansreformens inriktning och mål, hur reformen hittills följts upp
samt vad den betytt för enskilda brukare. I avsnitt 4 beskrivs kostnadsut-
vecklingen. Avsnitten 5 och 6 innehåller utredarens allmänna bedöm-
ningar av förutsättningarna för uppdraget samt vilka ekonomiska premis-
ser som gäller. I avsnitt 7 redovisas ett antal besparingsaltemativ med
konsekvensbeskrivningar samt möjligheter att ytterligare förtydliga regel-
verket. Avsnittet innehåller också kostnadsberäkningar. Ett antal bespa-
ringsaltemativ, som diskuterats men som av olika skäl inte bedömts som
framkomliga, redovisas i avsnitt 8. Frågan om framtida huvudmannaskap
för insatsen personlig assistans med hänvisning till kostnadskontroll och
kostnadseffektivitet belyses i avsnitt 9. Möjligheter till samordning mel-
lan personlig assistans och handikappersättning respektive vårdbidrag
analyseras i avsnitt 10. Därefter, i avsnitt 11, behandlas några utgångs-
punkter för fortsatta lagtekniska överväganden. Betänkandet avslutas
med särskilda yttranden och bilagor.
Handikapputredningens betänkande Handikapp-Välfärd-Rättvisa är en
viktig utgångspunkt för assistansreformen. Ett övergripande mål var att
ge människor med omfattande funktionshinder möjlighet att leva som
andra, tillförsäkra dem goda levnadsvillkor samt bidra till att den en-
skilde uppnår jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhälls-
livet. Som mål och inriktning för insatsen personlig assistans angavs
23
bl.a. att stödet skulle vara personligt och avse alla de funktioner och
aktiviteter som ingår i det dagliga livet.
Sedan 1 januari 1994 gäller lagen om stöd och service till vissa funk-
tionshindrade (LSS) och lagen om assistansersättning (LASS), som inne-
bär en högre ambitionsnivå än socialtjänstlagen (SoL) vad gäller insat-
sernas karaktär och omfattning. I 9 § LSS anges tio stöd- och servicein-
satser som personer med omfattande funktionshinder har rätt till om
behov föreligger. Personlig assistans är en av dessa rättigheter. Den som
ingår i personkretsen för LSS, inte har fyllt 65 år samt har behov av
personligt stöd i sin dagliga livsföring har rätt till personlig assistans
enligt LSS genom kommunen om behovet inte kan tillgodoses på annat
sätt. Den som har ett sådant behov som uppgår till i genomsnitt mer än
20 timmar per vecka kan, om vederbörande inte bor i gruppbostad eller
vårdas på institution, få statlig assistansersättning enligt LASS. Assis-
tansersättning utgår från första timmen och beslutas och handläggs av
försäkringskassan.
Socialstyrelsen har givit ut Allmänna råd om LSS och har ett övergri-
pande ansvar för att följa och utvärdera handikappreformen. Riksförsäk-
ringsverket har givit ut Allmänna råd om assistansersättning samt utarbe-
tat föreskrifter för försäkringskassornas handläggning av assistansären-
den. Assistansreformens införande har varit förenad med vissa tillämp-
ningsproblem vad gäller bl.a. anhöriga som personliga assistenter, be-
räkning och redovisning av assistanskostnader samt problem att avgränsa
personlig assistans från andra insatser för funktionshindrade. Några änd-
ringar har gjorts för att komma till rätta med dessa problem. Kommuner
och kooperativ har fått möjlighet att beräkna och till försäkringskassan
redovisa en genomsnittlig timkostnad for samtliga personer som får
assistansersättning under året istället för att beräkna och redovisa varje
persons kostnader för sig. Sedan februari 1995 gäller en inskränkning i
LASS som innebär att assistansersättning inte utgår om den funktions-
hindrade själv är arbetsgivare för personlig assistent som han lever i
hushållsgemenskap med. Arbetstiden för privatanställda personliga assis-
tenter har också lagreglerats.
Funktionshindrade och funktionshindrades organisationer har i olika
sammanhang redovisat mycket positiva erfarenheter av den statliga assis-
tansersättningen. Riksrevisionsverket har granskat den statliga assistans-
reformen vad avser förhållandet mellan intentioner och utfall. RRV:s
slutsats är att svårt funktionshindrade i stort har fått det stöd och de nya
möjligheter som avsågs med reformen. Den bristande överenstämmelsen
mellan reformens intentioner och utfall gäller i första hand kostnaderna
och beror framför allt på att det beräknade kostnadsutfallet inte varit
relaterat till ambitionsnivån. Det går, enligt RRV, inte att förena en lag-
stiftning som ger enskilda mycket långtgående rättigheter och som har få
begränsningar med en strikt begränsad kostnadsram.
Prop. 1995/96:146
Bilaga
24
I kompletteringspropositionen för 1995 beräknades årskostnaden för den
statliga assistansersättningen till 3 700 mkr i 1995 års priser, vilket skall
jämföras med de drygt 2 400 mkr i 1993 års priser som beräknades i
LSS-propositionen. Kostnadsökningen på cirka 1 200 mkr i löpande
priser kan i allt väsentligt hänföras till att antalet beviljade assistanstim-
mar per person blivit så många fler än förväntat. Antalet personer som
fått beslut om assistansersättning liksom kostnaden per assistanstimme är
däremot lägre än vad som förväntades.
Prop. 1995/96:146
Bilaga
|
Antal m ersätta |
Tim/ |
Ersätta/ |
Kostnad/ | |
|
Prognos LSS-prop |
7 000 |
40 |
170 |
2 475 |
|
Prognos komplette- |
6 800 |
66 |
160 |
3 700 |
|
Utfall 95-10-16 |
6 250 |
68 |
162 |
3 580 |
|
Ass.utredn:s direk- |
2 850 |
Ytterligare kostnadsökningar kan förväntas i framtiden.
Riksrevisionsverket har i sin granskning av assistansreformen pekat
på några kritiska punkter, där en förändrad tolkning och rättspraxis skul-
le kunna leda till att personkretsen och kostnaderna för assistansreformen
ökar. Det gäller kriterierna för att bedöma om en person är berättigad till
assistansersättning, bedömningen av barns assistansbehov samt bedöm-
ningen av assistansbehov för personer med enbart psykiska funktionshin-
der. Den sista punkten har fått ökad relevans i samband med psykiatrire-
formen, som dels givit kommunerna huvudansvaret för att planera och
samordna insatser till psykiskt funktionshindrade dels inneburit ett kom-
munalt betalningsansvar för färdigbehandlade personer inom den psykia-
triska slutenvården.
Personlig assistans innebär på flera sätt en revolution inom handikapp-
omsorgen. För det första har makten över insatsen flyttats genom att den
funktionshindrade nu fått rätt att själv välja av vem och hur insatsen
skall utföras. För det andra har insatsen genom LASS knutits till social-
försäkringsområdet, vilket innebär att bedömning och beslut strikt utgår
från den enskildes situation och behov i förhållande till lagens bestäm-
melser. För det tredje innebär LASS att insatsen direkt når dem som har
25
störst behov. För det fjärde har målet varit att ge anhöriga till svårt
funkktionshindrade stöd och avlastning.
Min uppfattning är att personlig assistans med nuvarande utformning
har haft en mycket stor betydelse för många svårt funktionshindrade och
att reformen på så sätt varit framgångsrik och motsvarat intentionerna i
lagstiftningen.
De faktiska kostnaderna för assistansreformen har, enligt min bedöm-
ning, blivit högre än de beräknade av bl.a. följande skäl.
För det första underskattade man kraftigt anhörigas insatser. Att svårt
funktionshindrade människor i så stor omfattning fått hjälp av sina
familjemedlemmar - föräldrar, syskon, makar, makor, bam - uppdaga-
des först när hjälpbehovet bedömdes i sin helhet och inte bara utifrån
vad som måste tillgodoses utöver anhörigas hjälp och insatser.
För det andra fick hjälpen med det vardagliga livet en för den funk-
tionshindrade avsevärt bättre utformning än den traditionella hemtjänsten
m.m. Man kan säga att många svårt funktionshindrade människor fick
erfara att det fanns en möjlighet att på ett bra sätt kunna göra mer än att
äta, stiga upp, klä sig, sova osv. Efterfrågan har därför sannolikt blivit
större än på tidigare tjänster.
För det tredje innebär LSS/LASS en högre ambitionsnivå vad gäller
insatsernas karaktär och omfattning än vad som följer av SoL.
I vissa fall har kommuner agerat så att svårt funktionshindrade sökt
och fått statlig assistansersättning i stället för en insats som kommunen
borde stått för. Min bedömning är dock att detta hittills inte haft någon
stor betydelse för kostnadsutvecklingen, men att det finns en avsevärd
risk för att det i framtiden kommer att ske kostnadsförskjutningar från
kommunerna till staten om nuvarande delning av huvudmannaskap kvar-
står.
Finansieringsprincipen gäller för detta uppdrag. Den innebär att kommu-
ner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt
får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter.
Inskränkningar i den statliga assistansersättningen innebär att kommu-
nerna måste tillhandahålla alternativa insatser enligt LSS eller SoL. En
mycket större neddragning än 900 mkr måste därför göras på den stat-
liga assistansersättningen för att besparingarna också skali täcka ökade
kostnader i kommunerna.
Jag har beräknat att kommunerna kan få ökade kostnader med cirka
60 procent av vissa av de besparingar som görs på statens assistansans-
lag. Det innebär att den besparing på 900 mkr som anges i direktiven, i
verkligheten måste uppgå till cirka 1 600 mkr för att räcka till för att
kompensera kommunerna enligt finansieringsprincipen.
Det är inte möjligt att spara så mycket utan att det innebär försäm-
ringar för svårt funktionshindrade. I betänkandet redovisar jag ett antal
möjligheter till sådana besparingar. Frågan om vilka av dessa besparing-
ar som skall genomföras är i grunden en politisk fråga. Jag avstår därför
Prop. 1995/96:146
Bilaga
26
från att komma med några egna förslag och från att förorda några alter-
nativ framför andra.
Nedan redovisade besparingsaltemativ innebär sammantaget att statens
kostnader för assistansersättningen kan minska med cirka 900 mkr under
förutsättning av att kommunerna kompenseras för altemativkostnader
med 60 procent av nuvarande kostnader under punkterna (3) och (4).
Det måste betonas att det för vissa av alternativen inte varit möjligt att
ta fram ett säkert beräkningsunderlag.
(1) Ersättningen per timme schabloniseras och sänks till 145 kronor
i 1995 års priser.
(2) Aktivitetsersättningen för anhöriga hushållsmedlemmar som är
personliga assistenter reduceras till hälften av aktivitetsersättning-
en för icke-anhöriga assistenter.
(3) Den enskildes rätt till personlig assistans inträder först fr.o.m. ett
hjälpbehov, som uppgår till mer än 40 timmar per vecka.
(4) Bam under 16 år undantas från rätten till personlig assistans.
(5) Rätten till personlig assistans i grund- och gymnasieskola (inklu-
sive särskola), daglig verksamhet och barnomsorg upphör.
Ett alternativ till en schablonersättning om 145 kronor per timme och
en nedre gräns om 40 timmar per vecka är en schablonisering om 150
kronor och en nedre gräns om 50 timmar. Den senare kombinationen ger
sammantaget ungefär samma besparingseffekt som den förra.
Under punkterna till (6) - (9) redovisas ett antal möjligheter att av-
gränsa och förtydliga den enskildes rätt till personlig assistans. De är
dock inte kostnadsberäknade, eftersom detta inte låtit sig göras med
någon rimlig säkerhet.
(6) Anhörigas ansvar för det gemensamma hushållet betonas starkare
i lagstiftningen.
(7) Innehållet i begreppet "personlig assistans" definieras i lagstift-
ningen.
Definitionen bör uttrycka att insatsen personlig assistans skall tillgo-
dose behov av personlig praktisk hjälp.
(8) Tillämpningen av det s.k. "nålsögat" bekräftas.
De nära behoven (hjälp för att klara sin hygien, för att klä sig eller
klä av sig, för att inta måltider eller för att kommunicera med andra) be-
döms i ett första steg. Om dessa behov uppgår till i genomsnitt mer än
20 timmar per vecka bedöms i ett andra steg behov av ytterligare assis-
tans i andra situationer. Det samlade behovet skall, enligt besparingsal-
temativet ovan (3), uppgå till mer än 40 timmar per vecka.
(9) De särskilda kraven för bedömning av barns behov uttrycks i
lagen.
Lagändringen bör utgå från formuleringar i LSS-propositionen med
innebörden att högre behovskrav skall gälla för bam än för vuxna.
Prop. 1995/96:146
Bilaga
27
Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna
innebär ekonomiska motiv för kommunerna att förskjuta kostnader till
staten via assistansreformen. Det gäller t.ex. frågan om personlig assis-
tans i gruppbostäder, assistans i särskilda verksamheter och i samband
med insatser för psykiskt funktionshindrade.
Det delade ansvaret och assistansersättningens konstruktion ger inte
heller några incitament för att bedriva verksamheten kostnadseffektivt,
eftersom ansvaret för finansiering och verksamhet inte följs åt.
Enligt min bedömning finns det därför mycket starka skäl för att
kommunen skall bli huvudman för all personlig assistans, om en fram-
tida kostnadskontroll och kostnadseffektivitet skall kunna säkerställas.
Det innebär att insatsen personlig assistans helt skulle regleras i LSS
och att lagen om assistansersättning (LASS) kunde upphöra. Kommu-
nerna skulle överta de direkta kostnaderna för assistansersättning och
kompenseras för detta med statsbidrag.
Besparingar och instrument för bättre kostnadskontroll måste genom-
föras även vid ett fortsatt statligt huvudmannaskap om intentionerna i
direktiven skall uppnås. Det av regeringen aviserade utgiftstaket (prop.
1994/95:150) för bl.a. socialförsäkringssektorn, understryker ytterligare
detta förhållande.
Prop. 1995/96:146
Bilaga
28
Prop. 1995/96:146
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Blomberg,
Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Lindh,
Johansson
Föredragande: statsrådet Thalén
Regeringen beslutar proposition 1995/96:146 Vissa frågor om personlig
assistans
29
Prop. 1995/96:146
|
Författningsrubrik |
Bestämmelser som Celexnummer för inför, ändrar, upp- bakomliggande EG- häver eller upp- regler repar ett normgiv- |
|
Lag om ändring i |
6 § |
30
gotab 49649, Stockholm 1996