Prop.
1995/96:12
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 21 september 1995
Mona Sahlin
Thage G Peterson
(Försvarsdepartementet)
I propositionen lägger regeringen fram förslag till riksdagens ställnings-
tagande i fråga om säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, målen för
totalförsvaret, övergripande principiella frågor om totalförsvarets
utformning och struktur samt ekonomin för försvarsbeslutsperioden
1997 - 2001.
I Sveriges nya säkerhetspolitiska situation med ett brett spektrum av
tänkbara risker, hot och påfrestningar såväl i fred som i krig har svensk
säkerhetspolitik såväl en nationell som internationell dimension.
Nationellt skall vi kunna möta militära hot som direkt berör Sverige
och förebygga och hantera situationer som utan att hota Sveriges frihet
och oberoende ändå kan innebära nationella påfrestningar eller risker.
Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt delta i
fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Detta är att fullfölja ett
mångårigt arbete för fred och nedrustning och för demokratisk, social,
ekonomisk och ekologiskt hållbar utveckling.
Militär alliansfrihet är också i det förändrade Europa den nationella
säkerhetspolitiska ram som sammantaget bäst förmår tillgodose svenska
säkerhetspolitiska intressen.
En helhetssyn skall prägla samhällets satsningar och åtgärder för att
förebygga och hantera hot och risker såväl i fred som i krig. Totalför- 1
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 12
svarets förmåga anpassas till det säkerhetspolitiska läget. En betryggande Prop. 1995/96:12
beredskap skall dock ständigt finnas för att höja denna förmåga om det
säkerhetspolitiska läget försämras.
Försvarsmaktens krigsorganisation reduceras och vissa begränsningar
görs inom delar av det civila försvaret.
Försvarsmakten skall organisera en internationell styrka för freds-
främjande insatser. Även civila insatsstyrkor för humanitära insatser skall
organiseras.
Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Inriktningen är att
årligen utbilda 30 000 totalförsvarspliktiga för uppgifter inom det militära
försvaret och 10 000 totalförsvarspliktiga för uppgifter inom det civila
försvaret.
I propositionen föreslås vidare en ändring i lagen (1994:1547) om
tullfrihet m.m.
Prop. 1995/96:12
Sveriges säkerhetspolitiska situation har förändrats dramatiskt efter det
kalla kriget. Gamla hot mot vårt lands säkerhet har försvunnit eller
reducerats. Nya möjligheter har öppnats för vår säkerhetspolitik.
Samtidigt har nya risker och påfrestningar för vårt land och folk
framträtt.
Det förslag om totalförsvarets utveckling och förnyelse åren 1997-
2001, som regeringen här lägger fram, är den första totalförsvarsproposi-
tion, som fullt ut tar fasta på den förändrade säkerhetspolitiska situatio-
nen efter det kalla krigets slut.
I viktiga avseenden är förslaget nydanande och innehåller principiellt
betydelsefulla ställningstaganden.
Ett vidgat säkerhetsbegrepp, som rymmer icke-militära hot och risker
vid sidan av väpnade anfall, skall styra totalförsvarets uppgifter.
Regeringen anlägger en helhetssyn på det militära och det civila
försvarets uppgifter i krig och fred.
Förmåga till anpassning efter förändrade säkerhetspolitiska förhållanden
blir ett grundläggande krav på totalförsvaret. Internationell freds-
främjande och humanitär verksamhet kommer att bli en reguljär uppgift
för totalförsvaret.
Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Vi kan aldrig
godta att vårt värnpliktsförsvar ersätts av en yrkesarmé. Därför vill
regeringen hejda en utveckling, där allt färre totalförsvarspliktiga ges
grundutbildning, och som därmed riskerar att leda till en yrkesarmé.
* * *
Det säkerhetspolitiska läget har förändrats drastiskt efter Berlinmurens
fall 1989. Den uppdelning i två politiska och militära block kring var sin
kämvapenrustad supermakt, som präglat Europa under mer än fyra
decennier, har upphört.
Därmed har faran för ett storkrig i Europa med kämvapenanvändning
som yttersta konsekvens minskat drastiskt. Det är detta hot - att Sverige
trots sin alliansfrihet skulle dras in i ett stormaktskrig - som har vilat
över vårt land under det kalla krigets mörka dagar.
Ett väpnat anfall mot Sverige ter sig inte sannolikt annat än i samband
med ett stormaktskrig. Denna bedömning bildar alltjämt en utgångspunkt
för Sveriges försvarsplanering.
Militärt har Warszawapaktens och Sovjetunionens upplösning medfört
ett radikalt förändrat läge i Europa. De militära styrkorna på ömse sidor
om den tidigare blockgränsen har kraftigt skurits ned. Idag har ingen stat Prop. 1995/96:12
förmåga att inleda ett storanfäll i Europa utan långvariga förberedelser.
Genom de baltiska staternas återvunna frihet, Tysklands återförening
och Warszawapaktens upplösning har en helt ny situation uppstått kring
Östersjön. Där det förr fanns risk för militära konfrontationer och
operationer riktade också mot vårt land, finns idag goda förutsättningar
för en bred samverkan.
Det fördjupade och vidgade samarbetet på olika områden, som Sverige
är i färd med att bygga upp tillsammans med övriga länder i Östersjöre-
gionen, befäster säkerheten i området och därmed vårt lands trygghet.
Sveriges militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna
vara neutralt i händelse av ett krig i vårt närområde, består. Genom att
stå fast vid alliansfriheten och genom att upprätthålla ett betryggande
försvar bidrar Sverige även i den förändrade situationen till säkerhet och
stabilitet i vårt närområde.
Ryssland är stormakten i vårt närområde. Ännu under lång tid kommer
det att råda ovisshet om vilka politiska krafter, som kommer att leda
landet. Under alla omständigheter kommer Nordkalotten att förbli av
stort strategiskt intresse för såväl Ryssland som Förenta staterna och
Atlantpakten. Därför är det av stor betydelse att Ryssland integreras i de
europeiska staternas samarbete.
Politiskt har Warszawapaktens och Sovjetunionens sönderfall medfört
att de central- och östeuropeiska länderna återvunnit sin frihet och nu
övergår från kommunistisk diktatur och centralstyrd ekonomi till
demokrati och marknadshushållning. Deras inlemmande i ett allt fastare
europeiskt politiskt och ekonomiskt samarbete är en förutsättning för
gemensam säkerhet och en fredlig och demokratisk utveckling i Europa.
Europeiska unionen är den viktigaste organisationen för europeiskt
samarbete efter det kalla kriget. Integrationen mellan medlemsländerna
har fördjupats, och vägen har nu öppnats för nya stater att ansluta sig.
Det är av största vikt att denna utvidgning kommer till stånd. Därigenom
gynnas den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa länder, och
demokratin befästs.
För Sverige är inträdet i EU med bibehållen militär alliansfrihet den
mest betydelsefulla förändringen i våra internationella förbindelser i
modem tid. Medlemskapet i EU gagnar vår egen säkerhet och stärker
våra möjligheter att tillsammans med andra länder forma en gemensam
framtid i fred, demokrati och social och ekonomisk utveckling.
Sverige har intresse av att Atlantpaktens fortsatta utveckling sker i
former, som gagnar strävandena mot en bred europeisk säkerhets- 4
gemenskap. Som NATO-rådet självt framhållit, bör alliansens utvidgning
vara en del av en vid europeisk säkerhetsarkitektur. Nya skiljelinjer får Prop. 1995/96:12
inte dras upp i Europa.
I takt med att den säkerhetspolitiska situationen i Europa radikalt
förbättrats, då det kalla krigets supermaktskonfrontation och konflikthot
tonat bort, har stormakterna och de flesta staterna i NATO och den forna
Warszawapakten genomfört betydande besparingar på sina försvarsut-
gifter.
Vårt land varken kan eller bör ställa sig vid sidan av denna säker-
hetspolitiskt motiverade internationella utveckling mot minskade
försvarskostnader.
En realpolitisk bedömning av vårt lands säkerhetspolitiska läge och de
hot och risker vi kan möta motiverar en besparing på försvarskost-
nadema. Regeringen föreslår att de årliga försvarsutgiftema sänks med
4 miljarder kr eller totalt med 10 procent jämfört med budgetåret
1994/95. Denna besparing, som påbörjats innevarande budgetår, sker
stegvis och skall vara uppnådd vid försvarsbeslutsperiodens utgång år
2001.
Att Sverige liksom en rad andra länder har sänkt försvarsutgiftema är
positivt. Som Kommissionen för globalt samarbete (Carlsson-Ramphal-
kommissionen) framhåller i sin rapport, bör världens stater tillsammans
anta ett konkret mål för lägre försvarsutgifter.
Det svenska folkets starka försvarsvilja och förtroende för försvaret
vilar på vetskapen om att vi har ett betryggande försvar mot angreppshot
och nationella påfrestningar men också på det berättigade kravet att
kostnaderna för detta försvar underkastas samma hårda prövning som
andra samhällsutgifter.
* * ♦
Sedan blockuppdelningen upphört, har den säkerhetspolitiska ut-
vecklingen blivit svårare att förutsäga än tidigare. Uppenbart är att
risken för regionala och lokala väpnade konflikter ökat i vår del av
världen. Det förödande kriget i före detta Jugoslavien vittnar om detta.
Allt högre krav reses på det internationella samfundets förmåga att
förebygga och hantera konflikter och genomföra fredsfrämjande och
humanitära insatser. Samtidigt befinner sig Europa efter det kalla krigets
slut i en unik situation, där det är möjligt att bygga upp nya alleuropeiska
säkerhetsstrukturer och att globalt stärka FN:s och OSSE:s freds-
främjande roll.
Att avhålla från och försvara Sverige mot väpnat angrepp är totalför-
svarets yttersta och viktigaste uppgift.
Det militära försvaret skall kunna ingripa mot varje form av kränkning Prop. 1995/96:12
av vår territoriella integritet.
I dagens säkerhetspolitiska och militärstrategiska situation finns ingen
tänkbar angripare med omedelbar tillgång till förband lämpade för
omfattande angrepp mot vårt land. Sverige skall dock även i dagens
situation ha en betryggande förmåga att möta sådana militära angrepp,
som trots allt skulle kunna inledas.
Inom några år skulle befintliga militära resurser i vår omvärld kunna
sättas i stånd, och därmed skulle det skapas förmåga att genomföra ett
angrepp i större skala. Om en sådan utveckling äger rum, måste det
svenska försvarets krigsduglighet kunna höjas på ett betryggande sätt i
minst motsvarande takt.
Mycket talar för att krig i en svårförutsägbar framtid skulle karakterise-
ras av att kvalificerad militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer
till användning. Därför bör den svenska försvarsplaneringen långsiktigt
i första hand inriktas på förmåga att möta angrepp med strategiska
insatsstyrkor.
Det kan emellertid inte uteslutas att en mera omfattande förmåga till
anfall över landgräns och hav skulle kunna växa upp i vårt närområde.
Även om detta enligt militära bedömningar skulle ta lång tid, måste vi
planera för att möta det genom tillväxt i ett försvar, som i första hand är
utformat för att möta strategiska insatsstyrkor.
Luftförsvaret och vår förmåga att behålla luftherraväldet över vårt land
är av särskild betydelse i alla tidsperspektiv. Det kräver dessutom mycket
lång tid att införa nya avancerade flygsystem. Flygstridskrafterna måste
därför utformas och dimensioneras i ett långt tidsperspektiv.
Den svenska försvarsindustrins förmåga att leverera högteknologiska
produkter till det svenska försvaret har fortsatt ett mycket stort försvars-
och säkerhetspolitiskt värde. De långsiktiga materielbehoven måste
säkerställas. Inhemsk kompetens måste bevaras på de försvarspolitiskt
mest värdefulla teknikområdena. Det är vidare betydelsefullt att
försvarsindustrin behåller och utvecklar kompetens genom utlands-
samarbetet.
Till följd av svårigheten att förutsäga den säkerhetspolitiska ut-
vecklingen i vår omvärld måste totalförsvaret - och då i första hand det
militära försvaret - på ett betryggande sätt kunna anpassas efter förändra-
de hotbilder. Detta är en central tanke i regeringens förslag.
Samma realpolitiska analys, som styr besparingen på försvarsutgiftema
idag, måste styra kravet på beredskap och förmåga hos försvaret att
kunna anpassa sig till morgondagens situation. 6
Den bedömda hotbilden skall alltid styra Sveriges rustningsnivå. Prop. 1995/96:12
Förmåga till anpassning efter ett förändrat säkerhetspolitiskt läge måste
därför prioriteras i Sveriges försvarsplanering. Ingen nation utformar sitt
försvar utifrån ett hypotetiskt värstafallsscenario.
Både vår egen och andra länders historia visar att det av flera skäl kan
vara svårt att i tid skönja och reagera på politiska och militära föränd-
ringar, som borde leda till ökad försvarsförmåga. En åtgärd av central
betydelse i regeringens förslag är därför att skapa ett trovärdigt och
effektivt system för förvarning om förändringar i hotbilden och tolk-
ningen av förvamingssignaler.
Vid sidan av en planerad höjning till full krigsduglighet inom högst ett
års tid skall det finnas konkreta planer för tillväxt och förstärkning av det
militära försvaret, om det säkerhetspolitiska läget försämras. Dessa
planer skall baseras på löpande planering och kontroll av den säker-
hetspolitiska utvecklingen.
Våra svenska erfarenheter från tiden mellan de båda världskrigen visar
hur avsevärda brister i just detta avseende kan få förödande konsekven-
ser. När regering och riksdag sent omsider anvisade mera pengar till
försvaret, saknades genomtänkta militära planer för hur pengarna skulle
användas.
* * *
Sveriges säkerhet kan långsiktigt endast garanteras genom gemensam
säkerhet i men också utanför Europa. Fredsfrämjande operationer och
humanitära insatser får växande betydelse som medel för världssamfundet
att skapa gemensam säkerhet. Medverkan i internationell fredsfrämjande
och humanitär verksamhet kommer alltmera att bli en reguljär uppgift för
det svenska totalförsvaret.
Sverige har en lång och framgångsrik tradition av deltagande i FN:s
fredsfrämjande operationer. Regeringen föreslår att beredskapen och
förmågan att fullfölja detta engagemang - på mandat från FN och OSSE
och i samverkan med även andra internationella organisationer - avsevärt
förbättras. Därigenom stärker vi också Sveriges egen säkerhet.
Den "FN-brigad", som aviserades i regeringsförklaringen hösten 1994,
förverkligas nu i Försvarsmaktens internationella styrka. Även civila
internationella styrkor för humanitära insatser skapas.
Viktigast för det internationella samfundet är att förebygga och
förhindra konflikter. Om politiska och diplomatiska aktioner och andra
förebyggande insatser visat sig inte vara tillfyllest för att avvärja en
hotande konflikt, är det av största betydelse att multinationella snabbin-
satsstyrkor med kort varsel kan komma på plats för att hejda utbrott av 7
en väpnad konflikt.
Försvarsmaktens internationella styrka skall därför organiseras så att Prop. 1995/96:12
vissa delar av den har särskilt hög beredskap för att vara tillgänglig utan
den längre förberedelsetid som varit normal för svenska FN-förband.
Den internationella styrkan skall liksom hittills rekryteras frivilligt.
Mellan 800 och 1400 personer bör normalt kunna tjänstgöra utomlands
på samma gång.
De civila insatsstyrkoma blir en ny resurs för humanitära insatser. De
skall organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom
ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner. Deras
verksamhet skall främst inriktas på räddnings- och miljöskyddsinsatser.
* * *
Det moderna svenska samhället står och kan komma att ställas inför en
rad allvarliga hot, risker och oförutsedda händelser, som innebär svåra
nationella påfrestningar utan att vara militära hot.
Avbrott i elförsörjningen, kämkraftsolyckor och miljökatastrofer kan
få vittgående konsekvenser för befolkningen. Den internationella
terrorismen blir farligare och tar sig uttryck, som innebär allvarliga
påfrestningar på samhället och drabbar många människor. Krig, förtryck
och fattigdom kan leda till stora flyktingströmmar och folkomflyttningar.
Naturkatastrofer kan inte i vår tid mötas med resignerad ödestro.
På samma sätt som det väpnade angreppet mot vårt land utgör dessa
icke-militära hot och påfrestningar risker för vårt land och vår nationella
säkerhet. För att trygga vår säkerhet mot sådana hot utgår regeringen
från ett vidgat säkerhetsbegrepp, som omfattar allt det som kan påverka
vår nationella säkerhet. Att betrakta säkerhet endast i militärt perspektiv
är på gränsen till det tredje årtusendet ett förlegat synsätt.
För att med det vidgade säkerhetsbegreppet som grund möta de hot och
påfrestningar, som det svenska folket kan ställas inför, krävs en
helhetssyn på samhällets hantering av yttre och inre hot och påfrestningar
i fred och krig. En sådan helhetssyn anlägger regeringen i propositionen.
Det civila försvaret skall bidra till att hantera svåra nationella icke-
militära påfrestningar. Genom samverkan mellan det militära och det
civila försvaret i fred - på samma sätt som skall ske i krig - uppnår vi
större effektivitet till lägre kostnad i vår strävan att stärka den samlade
nationella säkerheten.
Med denna helhetssyn fullföljer regeringen folkförsvarstanken i en tid
av nya hot och nationella påfrestningar.
* * *
Landets försvar är hela folkets angelägenhet. Det folkliga engagemang-
et ger försvaret omistlig styrka. Ett fullgott militärt försvar måste ha
tillgång till modem och effektiv materiel. Men ett försvar, som saknar
folklig förankring och som åsidosätter sin viktigaste resurs, människan,
blir ett främmande element i demokratin.
Avvägningen mellan materiel och personal är alltid svår, särskilt i ett
bekymmersamt ekonomiskt läge. Då allt färre värnpliktiga behöver
utbildas för att bemanna krigsorganisationen, har Sveriges militära
försvar löpt en uppenbar risk att glida in i en utveckling mot yrkesarmé.
Regeringen vill bryta denna utveckling och har gjort ett vägval.
Vämpliktsutbildningen är liksom all totalförsvarsutbildning av centralt
värde för det svenska försvaret. Regeringen föreslår att omfattningen av
utbildningens olika delar blir föremål för ytterligare överväganden och
dialog mellan regeringen, försvarsmakten och övriga myndigheter.
En väsentlig del av det civila försvarets uppgifter vilar på kvinnor.
Även i det militära försvaret måste kvinnans ställning stärkas. För
totalförsvarets effektivitet och folkförsvarstankens livskraft är det
nödvändigt att hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna har
en framträdande roll.
* * *
I propositionen Totalförsvar i förnyelse tecknar regeringen ett försvar
för vår tid och vår framtid, då länders och individers säkerhet blir
alltmera sammanflätade. Det är ett försvar för nationens säkerhet i kris
och krig men också för den enskilda människans säkerhet i fred. Det är
ett försvar, som kan bidra till att bevara freden och bistå utsatta
människor utanför vårt lands gränser.
Socialdemokraterna och Centerpartiet står bakom propositionen, dess
bedömningar och förslag. Därigenom har utformningen av Sveriges
framtida totalförsvar en bred förankring hos det svenska folket. Det är
vår gemensamma förhoppning att propositionen skall vinna ett vidgat stöd
vid riksdagsbehandlingen. Enighet kring säkerhets- och försvarspolitiken
har idag som alltid ett säkerhetspolitiskt egenvärde.
Prop. 1995/96:12
Innehållsförteckning
Prop. 1995/96:12
1 Ärendet och dess beredning .................... 13
2 Säkerhetspolitiken........................... 15
2.1 Den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden .... 15
2.1.1 Det kalla krigets slut................. 15
2.1.2 Europeisk säkerhet.................. 17
2.1.3 Norden och Östersjöområdet............20
2.1.4 De europeiska säkerhetsstrukturema....... 21
2.1.5 Kärnvapen och övriga massförstörelsevapen .. 23
2.1.6 Militärstrategisk utveckling............. 24
2.1.7 Internationella perspektiv på fredsfrämjande
insatser......................... 29
2.1.8 Ett bredare spektrum av hot och risker ..... 30
2.2 Sveriges säkerhetspolitiska intressen ........... 32
2.2.1 Gemensam säkerhet................. 32
2.2.2 Sveriges intressen - globalt, i Europa och i
närområdet ...................... 33
2.2.3 Slutsatser........................ 37
2.3 Sveriges säkerhetspolitik .................. 39
2.3.1 Säkerhetspolitikens mål............... 39
2.3.2 Försvarspolitikens inriktning............ 41
2.4 Förslag till riksdagsbeslut.................. 44
3 Övergripande inriktning av totalförsvarets utveckling och
förnyelse ................................ 45
3.1 Grundläggande värderingar................. 45
3.2 Helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och
krig ............................... 48
3.2.1 Utgångspunkter.................... 48
3.2.2 Konsekvenser av en helhetssyn .......... 50
3.3 Uppgifter för totalförsvaret ................ 52
3.3.1 Totalförsvarets omfattning.............. 52
3.3.2 Utgångspunkter.................... 53
3.3.3 Uppgifter vid krigsförhållanden.......... 54
3.3.4 Fredstida uppgifter.................. 55
3.3.5 Översyn av regelsystemet.............. 57
3.4 Anpassning .......................... 58
3.4.1 Principer för tidsmässig avvägning........ 59
3.4.2 Begränsade anspråk på kort sikt.......... 60
3.4.3 Anspråk på att totalförsvaret långsiktigt skall
kunna växa och anpassas till nya villkor..... 61
3.4.4 Säkerställd förmåga att fatta beslut om an-
passning ........................ 63
3.4.5 Regeringens behov av beredningskapacitet ... 64
3.5 Förslag till riksdagsbeslut.................. 64 10
4 Inriktning av totalförsvaret ..................... 65 Prop. 1995/96:12
4.1 Det militära försvaret .................... 65
4.1.1 Utgångspunkter.................... 65
4.1.2 Uppgifter för det militära försvaret........67
4.1.3 Principiell inriktning................. 71
4.1.4 Utveckling i stort................... 73
4.1.5 Bedömda konsekvenser............... 76
4.1.6 Försvaret och miljön................. 80
4.2 Det civila försvaret...................... 82
4.2.1 Utgångspunkter.................... 82
4.2.2 Uppgifter för det civila försvaret ......... 84
4.2.3 Principiell inriktning................. 86
4.2.4 Särskilda frågor.................... 90
4.3 Gemensamma frågor..................... 94
4.3.1 Det militära försvarets behov av stöd från det
civila försvaret .................... 94
4.3.2 Det civila försvarets behov av stöd från det
militära försvaret................... 95
4.3.3 Ledning och samordning.............. 96
4.3.4 Forskning om nya hot och risker......... 96
4.4 Förslag till riksdagsbeslut.................. 97
5 Ekonomi ................................ 98
5.1 Totalförsvarets ekonomiska ram.............. 98
5.2 Avvägning mellan militärt och civilt försvar ...... 99
5.3 Teknikfaktor.......................... 99
5.4 Förslag till riksdagsbeslut ................. 99
6 Internationella insatser ...................... 100
6.1 Riktlinjer för svensk medverkan i internationella
fredsfrämjande insatser .................. 100
6.1.1 Det internationella insatsbehovet ........ 100
6.1.2 Legala grunder för Sveriges medverkan i
internationella fredsfrämjande insatser..... 102
6.1.3 Svensk ambitionsnivå............... 103
6.1.4 Ökad betydelse av internationella insatser ... 105
6.2 Försvarsmaktens internationella styrka......... 106
6.3 Civila internationella styrkor............... 108
6.4 Internationella utbildningsinsatser............ 110
6.5 Internationella kontakter.................. 110
6.5.1 Bakgrund ...................... 110
6.5.2 Behovet av en långsiktig planering m.m. ... 112
6.6 Förslag till riksdagsbeslut ................ 114
7 Personalförsörjning......................... 115
7.1 Plikttjänstgöring....................... 115
7.1.1 Plikt för ett folkförsvar med vidgade uppgif-
ter ........................... 115 11
7.1.2 Utbildning för traditionella uppgifter vid höjd be- Prop. 1995/96:12
redskap........................ 118
7.1.3 Utnyttjande av totalförsvarsplikten ....... 119
7.1.4 Ökat behov av bevakning............. 120
7.1.5 Civil utbildning för att hantera svåra nationel-
la påfrestningar i fred och vid höjd bered-
skap .......................... 122
7.1.6 Fördelning av pliktpersonal med längre grund-
utbildning ...................... 124
7.1.7 Mobiliserings-och förplägnadstjänst...... 125
7.2 Frivilligpersonal ...................... 125
7.3 Vid Försvarsmakten anställd personal ......... 126
7.3.1 Åldersstrukturen hos yrkesofficerama..... 126
7.3.2 Utbildningssystemet för yrkes- och reservoffi-
cerare ......................... 127
7.3.3 Utveckling för den civila personalen...... 128
7.3.4 Personalrörlighet.................. 128
7.3.5 Kvinnor i det militära försvaret ........ 129
7.4 Förslag till riksdagsbeslut................. 130
8 Försvarets materielförsörjning .................. 131
8.1 Inledning........................... 132
8.2 Betydelsen av svensk försvarsindustri.......... 132
8.3 Prioriteringar ........................ 134
8.4 Försvarsindustrins internationella villkor........ 137
8.5 KompensationsafTärer ................... 138
8.6 Forskning och teknikutveckling ............. 139
8.7 Tullfrihet för försvarsmateriel från tredje land .... 140
8.8 Förslag till riksdagsbeslut................. 142
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september
1995 .................................. 144
12
Nästa försvarsbeslutsperiod omfattar åren 1997 - 2001.
Regeringens förslag till försvarsbeslut för nästa period läggs upp på ett
nytt sätt med indelning i två etapper.
Den första etappen omfattar statsmakternas ställningstaganden till
säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, målen för totalförsvaret, över-
gripande principiella frågor om totalförsvarets utformning och struktur
samt ekonomin. Regeringen lämnar i denna propostion förslag rörande
etapp ett. Propositionen och riksdagens beslut kommer att ligga till
grund för de anvisningar som myndigheterna skall iaktta för myndig-
heternas fortsatta planering inför etapp två.
Den andra etappen kommer att omfatta statsmakternas ställnings-
taganden till den närmare inriktningen av det militära försvarets
krigsorganisation, det militära försvarets grundorganistion i fred samt den
närmare inriktningen av det civila försvarets verksamhet i krig och fred.
Förslag rörande etapp två kommer att läggas fram för riksdagen hösten
1996.
Tre kontrollstationer har, med hänsyn till den osäkerhet som idag råder
kring den säkerhetspolitiska utvecklingen, planerats som en del av
förberedelserna inför nästa försvarsbeslut och även som en del av dess
genomförande. Den första är genomförd och inarbetad i denna proposi-
tion. Ytterligare en, mer omfattande, är planerad inför den andra etappen
av försvarsbeslutet år 1996. En kontrollstation planeras också under
försvarsbeslutsperioden till år 1998.
Som underlag för de förslag som läggs fram i denna proposition och
för den första etappen av totalförsvarsbeslutet ligger ett stort antal studier
och rapporter från bl.a. ett flertal myndigheter.
Inför de inledande förberedelserna av det kommande totalförsvarsbe-
slutet utfärdade regeringen vissa riktlinjer den 7 januari 1993. Den
dåvarande Försvarsmaktens organisationsmyndighet och Överstyrelsen för
civil beredskap redovisade i augusti 1993 resultatet av det arbete som
riktlinjerna också innefattade.
Regeringen gav i december 1993 ett antal studieuppdrag till berörda
myndigheter inför de fortsatta förberedelserna av totalförsvarsbeslutet.
Dessa uppdrag har redovisats till regeringen under år 1994. Studieupp-
dragen har utförts, förutom av Utrikes- och Försvarsdepartementen, av
Rikspolisstyrelsen, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Försvarets
materielverk, Militärhögskolan, Försvarets radioanstalt, Överstyrelsen för
civil beredskap, Statens räddningsverk och Försvarets forskningsanstalt.
De rapporter vari uppdragen redovisas behandlar kvalitativa förnyelsebe-
hov, kort- och långsiktig anpassningsförmåga hos totalförsvaret,
Prop. 1995/96:12
13
internationella uppgifter, bindningar och handlingsfrihet, försörjnings- Prop. 1995/96:12
frågor, fysiskt skydd, materielförsörjning, personalfrågor, icke-kon-
ventionella vapen m.m.
Denna proposition bygger också på underlag från Hot- och riskutred-
ningen (SOU 1995:19) och remissbehandlingen av dess förslag, Ut-
redningen om fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda
för försvarsändamål (SOU 1995:29) och Utredningen om civila insatser
för katastrof- och flyktinghjälp (SOU 1995:72).
Regeringen gav i januari 1995 försvarsberedningen nya uppgifter att
svara för samråd mellan företrädare för regeringen och företrädare för
riksdagspartierna rörande nästa långsiktiga försvarsbeslut.
På regeringens och Försvarsdepartementets uppdrag har Försvars-
makten respektive Överstyrelsen för civil beredskap i maj 1995 redovisat
handlingsvägar på skilda ekonomiska nivåer för militärt och civilt
försvar.
Försvarsberedningen har den 23 maj 1995 lämnat en rapport om
säkerhetspolitiken, Sverige och Europa i världen (Ds 1995:28) och den
1 september 1995 lämnat en slutlig rapport inför etapp ett, Totalförsva-
rets utveckling och förnyelse (Ds 1995:51). Beredningens båda rapporter
utgör grunden för denna proposition.
I denna proposition behandlar regeringen också en fråga om tullfrihet
för försvarsmateriel från tredje land som har aktualiserats av Försvarets
materielverk och som har beretts inom en arbetsgrupp i regeringskansliet.
Saken och dess beredning redovisas i det följande (avsnitt 8.7).
14
Det saknas i dag politiska och militära förutsättningar för ett
storkrig i Europa.
Svårförutsägbarheten torde förbli ett dominerande inslag i den
internationella säkerhetspolitiken under lång tid. Detta gäller
framförallt utvecklingen i Ryssland.
Bestämmande för den militärstrategiska utvecklingen i Sveriges
närområde är bl.a. Kolahalvöns fortsatta kämvapenstrategiska roll,
och skilda aktörers intressen i Östersjöområdet. Det är inte rimligt
att anta att väpnat angrepp skulle riktas mot Sverige annat än i
samband med en stormaktskonflikt.
Rysslands offensiva förmåga i området är i dag starkt begränsad.
Även NATO saknar utan en omfattande tillförsel av stridskrafter
offensiv kapacitet i området. De alltmer förbättrade möjligheterna
att uppnå överraskning med strategiskt rörliga insatsstyrkor bör
dock observeras.
Den nya säkerhetspolitiska situationen ökar betydelsen av
fredsfrämjande insatser.
De senaste årens utveckling medför att vi i dag måste teckna en
bredare bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar som kan
drabba samhället även i fred. Sammantaget talar detta för ett vidgat
säkerhetsbegrepp.
2.1.1 Det kalla krigets slut
Den internationella politiken efter det kalla krigets slut utmärks av såväl
förändring som kontinuitet.
De förändringar som inträffat efter år 1989 är i hög grad ett direkt
resultat av att stormaktskonfrontationen upphört. Krafter vilka under
efterkrigstiden var låsta har frigjorts eller fått ökat spelrum. De politiska
och militära förutsättningarna för ett storkrig föreligger inte i Europa i
dag och under de närliggande åren. I andra avseenden pågår en omdaning
Prop. 1995/96:12
15
vilken endast har begränsat samband med det kalla krigets upphörande. Prop. 1995/96:12
Dit hör den fortgående globaliseringen på en rad områden, den demogra-
fiska utvecklingen, den fortgående miljöförstöringen samt de växande
klyftorna mellan nord och syd.
Den internationella utvecklingen befinner sig i början av en övergångs-
period. Det är i dag inte möjligt att dra några bestämda slutsatser om vad
som på sikt kan komma att ersätta efterkrigstidens internationella system.
Allmänt sett karakteriseras dock utvecklingen av ett större antal
inflytelserika aktörer, som sinsemellan är heterogena och långt ifrån
jämbördiga.
Det kalla krigets paradoxala kombination av politisk spänning och
stabilitet har därmed ersatts av ett förhållandevis rörligt och svårförutsäg-
bart läge. Riskerna för såväl interna som regionala konflikter har ökat.
Konflikten i det tidigare Jugoslavien har också visat att krig fortfarande
kan bryta ut i Europa, och att våldet som politisk metod inte har för-
svunnit. Lokala styrkeförhållanden, särskilt på det militära området,
spelar här en stor roll.
Historiska landvinningar har gjorts genom den europeiska integrations-
processen. Storkrig i Europa framstår idag som en omöjlighet. En
framgångsrik fortsatt utvidgning österut av Europeiska unionen (EU)
utgör en viktig grund för framtida stabilitet och säkerhet som omfattar
hela Europa. Både utvidgningen av EU och av NATO kommer dock
också att utsätta den europeiska sammanhållningen för påfrestningar.
Främst Ryssland kommer att förbli en säkerhetspolitisk faktor av stor
betydelse i Europa, och då inte minst i Östersjöområdet.
FN står i centrum för förhoppningarna att förverkliga de ideal som
kommer till uttryck i dess stadga. Världsorganisationen har påtagligt
ökat sitt engagemang i internationella krishärdar. Optimismen om en ny
världsordning byggd på gemensamma folkrättsliga principer har likväl
ersatts av en växande insikt om komplexiteten och långsiktigheten i en
sådan strävan. Samarbetet inom FN:s ram kommer att ställas inför
fortsatt svåra utmaningar under det kommande decenniet.
Svårförutsägbarheten torde förbli ett dominerande inslag i den
internationella politiken under lång tid. De närmaste årens utveckling kan
dock komma att ge vissa viktiga signaler om fortsatt färdväg inom ett
antal områden.Till dessa hör den ryska reformpolitikens utveckling, EU:s
översynskonferens, utvecklingen i det tidigare Jugoslavien och den
fortsatta hållfastheten hos avtalet om konventionella styrkor i Europa
(CFE-avtalet). De närmaste åren torde också ge viktiga indikationer om
beständigheten i tendenserna till ett svagare amerikanskt internationellt
engagemang. USA:s fortsatta roll i Europa förblir, liksom Rysslands
utveckling och relation till övriga Europa, avgörande faktorer i den
europeiska säkerhetspolitiska utvecklingen. 16
2.1.2 Europeisk säkerhet Prop.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa är nära kopplad till den
bredare globala bild som nyss beskrivits. De optimistiska samarbets-
visioner som kom till uttryck i Europeiska säkerhetskonferensens (ESK:s)
Parisstadga 1990 har efterhand följts av en insikt om den mycket långa
och svåra omställning som kommer att krävas, innan hoten mot en
fortsatt demokratisk och fredlig utveckling varaktigt undanröjts.
Utvecklingen i det tidigare Jugoslavien liksom i Tjetjenien har demon-
strerat det internationella systemets kvarstående svårigheter att försvara
FN:s och OSSE:s (Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa)
folkrättsligt förankrade regler för fredligt mellanstatligt umgänge och
mänskliga rättigheter. Traditionella maktpolitiska överväganden har i
dessa fäll vägt tyngre än försvaret av de grundläggande principerna i FN-
stadgan och Parisstadgan.
Europas ekonomiska och politiska kraftcentrum ligger i Västeuropa.
De samlade europeiska strävandena bärs upp av EU. I den nya situatio-
nen finns dock risker för att nationella intressen får en större roll i
staternas säkerhetspolitik. USA:s säkerhetspolitiska engagemang i Europa
får allt större konkurrens av både inhemska intressen och andra
internationella intressen.
I fokus för den säkerhetspolitiska uppmärksamheten står utvecklingen
i centrala och östra Europa. Den största långsiktiga osäkerheten gäller
Ryssland. Det ryska samhället genomgår för närvarande den mest
genomgripande omdaningen sedan den ryska revolutionen år 1917.
Ryssland befinner sig ännu i ett djupt svaghetstillstånd. Prognoser
beträffande den fortsatta utvecklingen är mycket osäkra. Ryssland
kommer inte under överskådlig tid att kunna utgöra ett militärt hot mot
hela Europa i den mening som gällde under det kalla kriget. I centrala
och östra Europa upplevs dock Rysslands instabilitet alltjämt vara av
avgörande säkerhetspolitisk betydelse. De frigjorda inre spänningarna i
randområdena av det tidigare Sovjetunionen och i sydöstra Europa utgör
ytterligare ett problemområde.
Den ryska ekonomin utgör den mest påtagliga gränssättande faktorn för
utvecklingen. Även under gynnsamma antaganden torde det ta minst ett
decennium innan man är tillbaka på en nivå som motsvarar Rysslands del
av den sovjetiska ekonomin år 1989. Den grundläggande osäkerheten om
en fortsatt demokratisk utveckling består. De konstitutionella spelreglerna
är alltjämt oklara. En etablerad rättsstatlig ordning saknas i stor
utsträckning.
De möjliga utvecklingsvägarna i Ryssland spänner från en fortsatt
förstärkning av redan befintliga auktoritära tendenser via ekonomiskt och
politiskt sönderfall i mer eller mindre våldsamma former till successiv
konsolidering av reformprocessen. Flertalet bedömningar förutser en
långsam konsolidering i antingen demokratisk eller auktoritär riktning.
1995/96:12
17
2 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 12
En mer självsäker politik av traditionell stormaktskaraktär baserad på Prop. 1995/96:12
ryska nationella intressen har börjat framträda och kontrasterar mot den
svaga basen för rysk maktutövning. Denna politik indikerar troligen ett
framtida normaltillstånd. Utgångspunkten är att Ryssland är en eurasia-
tisk stormakt med säkerhetsintressen i hela sitt närområde. Därtill
kommer en strävan att upprätthålla kärnvapenpariteten med USA.
Ett centralt ryskt intresse är att undvika att hamna utanför en utvidgad
europeisk gemenskap. Ryssland har hittills motsatt sig en utvidgning av
NATO. Samtidigt välkomnas i allmänhet fortsatt EU-utvidgning österut.
Rysslands inflytande på europeisk säkerhetspolitik går i dag främst via
OSSE och en direkt relation med NATO och dess större medlemsstater.
Oberoende staters samvälde (OSS) är viktigt för Ryssland såväl för att
hävda inflytande allmänt som av ekonomiska skäl. Inriktningen går i
ökande grad mot återintegration byggd på i första hand ömsesidiga
ekonomiska intressen. Sammanfattningsvis består den stora utmaningen
i att finna en europeisk roll för Ryssland, vilken kan accepteras både av
Ryssland och av dess omgivning. Ett isolerat Ryssland skulle allvarligt
försvåra möjligheterna att skapa långsiktig stabilitet i Europa och inte
minst i det nordeuropeiska området.
Den vitryska och ukrainska säkerhetssituationen skiljer sig i vissa
väsentliga avseenden. Ukraina är både vad gäller storlek, resurser och
vilja till självständighet en starkare statsbildning. I Vitrysslands fall är
en långtgående reintegrering med Ryssland redan i full gång.
Andra länder i Central- och Östeuropa har kommit olika långt i sin
strävan mot demokrati och marknadsekonomi. De s.k. Visegradstatema
- Polen, Tjeckiska republiken, Slovakien och Ungern - intar tätpositioner.
Även de baltiska staterna, i synnerhet Estland, ligger väl framme.
Grundat på sina historiska erfarenheter eftersträvar nu samtliga länder i
regionen integration i de västliga samarbetsstrukturema, politiskt,
ekonomiskt och säkerhetspolitiskt. Det centrala målet är att bli full-
värdiga medlemmar i EU och NATO.
I det tidigare Jugoslavien pågår de mest omfattande krigshandlingar
som Europa upplevt sedan det andra världskriget. Utvecklingen där utgör
det mest flagranta exemplet på den typ av motsättningar som kommit till
ytan efter det kalla krigets slut. Stormakterna har tvekat att ingripa
militärt i konflikten. Inte heller FN har lyckats skapa förutsättningar för
en varaktig fred i området. En spridning av konflikten kan inte uteslutas.
Den västeuropeiska säkerhetspolitiska agendan domineras av fem
inbördes beroende frågor:
* utvidgningen av NATO och EU,
18
* den framtida relationen till Ryssland,
* EU:s framtida utveckling, främst regeringskonferensen år 1996,
* den framtida rollfördelningen mellan, och nya uppgifter för EU,
NATO, VEU och OSSE.
* relationen mellan Europa och USA
Europa kommer med all sannolikhet att under avsevärd tid präglas av
genomgripande säkerhetspolitiska omstruktureringar. De nationella driv-
krafterna spelar en avgörande roll för den långsiktiga utvecklingen.
För USA har det kalla krigets slut inneburit en radikalt förbättrad
strategisk situation. Landets politiska och militära dominans är obestridd.
Något direkt militärt hot mot USA:s mest vitala intressen finns inte
förutom strategiska kärnvapen. Hoten är framför allt av ekonomisk och
teknologisk karaktär. Förhållandet till Ryssland kommer troligen att
innehålla element av både samarbete och konfrontation. Den strategiska
kämvapenavskräckningen mellan USA och Ryssland består. En omfattan-
de kvantitativ neddragning av framför allt armén och flygvapnet pågår.
En betydande del av dessa minskningar sker utanför USA:s gränser i
Europa och i Asien. Det förefaller dock sannolikt att USA:s engagemang
i Europa består relativt oförändrat under de närmaste åren. Problemen är
i första hand långsiktiga. En bibehållen strategisk transatlantisk sam-
arbetsrelation förutsätter i växande utsträckning gemensamma strategiska
behov också utanför NATO-området.
Tyskland har återfått sin fulla suveränitet och är åter en av Europas
stormakter. Tysklands strategiska partnerskap med USA går hand i hand
med breddat europeiskt samarbete. Förhållandet till Frankrike utgör även
i framtiden en viktig grund i tysk säkerhetspolitik. Relationen mellan
Tyskland och Ryssland är av särskild betydelse.
I Storbritannien och Frankrike pågår en omvärdering av Europapoliti-
ken. Frankrikes inflytande reduceras genom Tysklands växande roll. Den
speciella brittisk-amerikanska relationen har urholkats. Storbritannien har
successivt gett upp den traditionella distansen till kontinenten. Samtidigt
söker man kontrollera och bromsa den fortsatta integrationsprocesssen
inom EU. Intresset för en stark transatlantisk relation består.
I medelhavsområdet möts tre världsdelar, olika ideologier, religioner
och kulturer, fattigdom och rikedom. Området är därför också en
skärningspunkt för skilda intressen som direkt eller indirekt påverkar
europeisk säkerhet. Det tidigare största hotet mot freden, den arabisk-
israeliska konflikten, har minskat i betydelse. Andra hot såsom spridning
av massförstörelsevapen och allmän instabilitet, har istället framträtt. De
största problemen sammanhänger med de ekonomiska, sociala och
politiska konsekvenserna av den snabba befolkningsutvecklingen i om-
rådets södra del. Utvecklingen påverkar även EU-länderna genom ett
växande och alltmer svårhanterbart invandringstryck.
Prop. 1995/96:12
19
2.1.3 Norden och Östersjöområdet
Karakteristiskt för det nordiska området är dess närhet till och beroende
av andra strategiska regioner, Ryssland, Nordatlanten och norra delen av
det kontinentala Europa. Östersjön är en centralt belägen och viktig
kommunikationsled. I händelse av konflikter kan Östersjön komma att
utgöra en viktig konfrontationszon.
Närheten till Ryssland är och förblir en avgörande faktor i norsk
säkerhetspolitik. Grunden för norsk säkerhetspolitik är medlemskapet i
NATO, och då framför allt den transatlantiska länken. Norge genomför
nu efterkrigstidens största omorganisation av försvarsmakten. Man satsar
alltmer uttalat på försvaret av Nordnorge. Något invasionshot mot södra
Norge anses inte föreligga. Antalet brigader minskar från tretton till sex.
En relativt omfettande materiell förnyelse inom främst armén och
marinen planeras under tiden fram till sekelskiftet.
Grundläggande för Danmarks säkerhetspolitik är ett fortsatt engage-
mang i NATO och övriga internationella säkerhets- och förtroendeska-
pande organisationer. Danmark är det nordiska land som mest påtagligt
fått sin rent militära strategiska situation förbättrad. Att medverka till
stabilitet och säkerhet i omvärlden har därför blivit en huvuduppgift för
det danska försvaret. Man minskar resurserna till det egna försvaret till
förmån för förmågan att verka internationellt. De planerade reduktioner-
na av de danska stridskrafterna är dock jämförelsevis måttliga. För-
banden bedöms i allt väsentligt komma att ha god operativ kapacitet dels
genom materieltillförsel och modifieringar av befintliga system, dels
genom en omfettande övningsverksamhet inom NATO, inom Partnerskap
för fred (PFF) samt genom FN-engagemang.
Finland har sedan år 1989 genomfört en omorientering av sin
säkerhetspolitik. Målet har varit att fest förankra Finland i den västeuro-
peiska gemenskapen. Förhållandet till Ryssland förblir ett säkerhetspoli-
tiskt grundelement, även om det inte anses föreligga något militärt hot
idag. NATO-medlemskap saknar under rådande omständigheter
aktualitet. Samtidigt betonas att man inte utesluter några framtida
alternativ. Finland avser att behålla allmän värnplikt och en stor armé.
Relativt omfattande inköp av tysk överskottsmateriel har medfört att
markstridskrafterna förstärkts väsentligt. Det finska flygvapnets förmåga
kommer att påtagligt förbättras genom anskaffningen av det amerikanska
stridsflygplanet F/A-18.
Trots skilda vägval i allianshänseende och delvis olika geografiska
förutsättningar präglas de nordiska ländernas uppfattning om den
säkerhetspolitiska situationen av en samsyn. Detta gäller t.ex. Rysslands
nuvarande tillstånd, Kolaområdets strategiska betydelse samt svårig-
heterna att förutse utvecklingen på lång sikt.
Prop. 1995/96:12
20
De baltiska staternas säkerhetsproblem sammanhänger med att de till Prop. 1995/96:12
nyligen utgjorde en del av Sovjetunionen och att de direkt gränsar till
stormakten Ryssland. De tre länderna anstränger sig för att bygga upp
egna försvarsstyrkor. Deras säkerhet stärks dock främst genom att de på
olika områden befäster sin suveränitet och skapar breda internationella
kontakter.
Både det bilaterala och det multilaterala samarbetet mellan staterna i
Östersjöområdet har under de senaste åren utvecklats snabbt. Sverige har
varit pådrivande för att utveckla samarbetet med de baltiska staterna.
Samtliga stater runt Östersjön utom Ryssland är nu medlemmar i EU
eller har s.k. Europa-avtal med EU.
Östersjörådet skapades år 1992 som ett organ för utveckling av det
regionala samarbetet i området. I rådet deltar förutom Östersjöstatema
också Norge, Island och EU. Det har framför allt varit engagerat i
demokratiuppbyggnad, ekonomisk utveckling och kämkraftsäkerhet.
Sverige lägger stor vikt vid att utveckla rådets verksamhet och att främja
integrationen med EU. Rådet kommer att få en utökad roll i den
europeiska säkerhetsarkitekturen och inte minst för integrationen och
utvidgningen av EU. Från svensk sida betonas särskilt miljöområdet och
samarbetet mot olika lågnivåhot. På området brottsbekämpning finns
sedan några år etablerat ett samarbete med praktisk inriktning.
Inom ramen för Sveriges stöd till Central- och Östeuropa ger Sverige
ett omfattande bilateralt stöd till säkerhetsffämjande åtgärder som inte
minst är inriktat på att främja fred och stabilitet i Östersjöområdet.
Sverige bidrar bl.a till de baltiska staternas uppbyggnad av förmåga till
territoriell övervakning och kontroll.
I nära samarbete med de övriga nordiska länderna och Storbritannien
bidrar Sverige också till uppsättandet av en baltisk bataljon för in-
ternationella fredsfrämjande insatser.
2.1.4 De europeiska säkerhetsstrukturema
Avvecklingen av det kalla krigets blockkonfrontation har skett i en
process där de europeiska säkerhets- och samarbetsorganisationema
samspelat med varierande tyngd i olika skeden. Den komplexa händelse-
utvecklingen illustrerar nödvändigheten av att bygga en alleuropeisk
säkerhetsordning där varje stat kan få sina säkerhetsintressen till-
godosedda.
I OSSE är alla Europas stater representerade, de f.d. Sovjetrepubliker-
na, USA och Kanada - sammantaget 52 stater. Det stora antalet deltagare
och principen om konsensus gör beslutsfattandet tungrott, men ger
samtidigt en hög grad av legitimitet. Vid toppmötet i Budapest år 1994
beslöts bl.a. att förmågan till tidig förvarning, preventiv diplomati och
21
krishantering skulle stärkas. OSSE har i sin verksamhet verkat för en Prop. 1995/96:12
vidgad syn på säkerhetsbegreppet och en integration av de olika
dimensionerna. OSSE har också ett mandat att genomföra fredsbevarande
insatser. OSSE utgör ett viktigt instrument för Rysslands fortsatta
integration i Europa. Av alla dessa skäl torde OSSE även i fortsättningen
komma att spela en betydelsefull roll som forum för den europeiska
säkerhetsdialogen.
EU har genom djupet i integrationen och tätheten i samarbetet,
avgörande betydelse för stabiliteten i Europa. EU:s gemensamma utrikes
och säkerhetspolitik (GUSP) omfattar alla utrikes- och säkerhetspolitiska
frågeställningar som rör tredje land samt EU:s agerande inom in-
ternationella organisationer. Vid EU:s översynskonferens år 1996
kommer de konstitutionella grunderna för den fortsatta utvecklingen och
samarbetet att ses över. De nationella ståndpunkterna inför konferensen
har börjat konkretiseras. En preliminär slutsats är att en fortsatt
fördjupning av det utrikespolitiska och säkerhetspolitiska samarbetet är
en långsam process. EU:s utveckling kommer under lång tid att
domineras av den östutvidgning om vilken man redan fattat ett principi-
ellt beslut och som i realiteten inletts genom de s.k. Europa-avtal som
ingåtts med ett antal stater i Central och Östeuropa. Östutvidgningen
spelar en avgörande roll för att utsträcka den nuvarande säkerheten och
stabilil teten i västra Europa till att omfatta hela Europa. Formerna och
tidtabellen för denna är ännu oklara. Förändringsprocessen kan i det
kortare tidsperspektivet komma att utsätta sammanhållningen inom EU
för påfrestningar.
Många EU-länder strävar efter att uppnå ett gemensamt försvar, men
frågan har alltmer kommit i skymundan. Däremot har Sverige och andra
länder drivit linjen att medlemsländerna i ökad omfattning skall kunna
fatta beslut som initierar aktioner inom de s.k. Petersberg-områdena, dvs.
fredsfrämjande operationer, katastrofhjälp samt krishantering, vilka sedan
kan genomföras av ett utvecklat VEU.
NATO utgör både ett instrument för kollektivt försvar mot yttre hot
och ett instrument för samfälld säkerhet byggd på nära politiskt och
militärt samarbete mellan medlemsstaterna. Den kollektiva försvars-
dimensionen har kompletterats med nya uppgifter som både understryker
behovet av strukturella reformer och aktualiserar omfattande nya verk-
samheter. Dessa omfattar såväl främjandet av stabilitet och fred i östra
Europa som medverkan i internationell krishantering.
Omvandlingen av NATO fortsätter, samtidigt som man söker slå vakt
om organisationens kämfunktioner. Inom NATO pågår en omfattande
studie av de olika frågor och problem som är förknippade med en
framtida utvidgning av alliansen. Mycket talar för att en framtida
utvidgning kommer att bli en successiv och tidskrävande process. Trots
dessa svårigheter menar många att NATO-utvidgningen visserligen kan 22
ta tid men så småningom kommer att genomföras.
NATO inbjöd i januari 1994 länderna i det Nordatlantiska samarbets- Prop. 1995/96:12
rådet (NACC) samt andra OSSE-stater "som kan och vill bidra" att delta
i samarbetsprogrammet Partnerskap för fred (PFF). Grundläggande för
PFF är att varje enskild stat bestämmer inom vilka områden och på vilket
sätt den är beredd att samarbeta. Det stora flertalet av deltagarstatema
ser PFF som ett steg mot fullt medlemskap i NATO. Sverige, Finland
och Österrike har dock klart deklarerat att man deltar i PFF-samarbete
på en alliansfri grund.
I det s.k. ramdokumentet identifieras förmågan att samverka i
fredsfrämjande operationer, räddningsinsatser och internationella humani-
tära operationer som ett viktigt mål för PFF-samarbetet. Öppenhet och
demokratisk kontroll av försvarsmakter är ytterligare två viktiga huvud-
mål för PFF-samarbetet. Genom en s.k. Planning and Review Process,
PARP, utvecklas de praktiska möjligheterna till samverkan mellan NATO
och de övriga PFF-staterna ytterligare.
Maastrichtfördraget definierar VEU som en tänkbar bärare av EU:s
framtida gemensamma försvarspolitik och därmed vad gäller den
kollektiva försvarsdimensionen som en länk mellan EU och NATO.
Inom NATO finns i dag stor uppslutning bakom VEU som den europeis-
ka pelaren i alliansen. Den s.k. Petersberg-deklarationen från år 1992
stadgar att VEU också skall kunna utföra humanitära insatser och rädd-
ningstjänst, fredsbevarande operationer och krishantering. För ut-
vecklingen av relationen EU/VEU är EU:s översynskonferens av
avgörande betydelse. Även den praktiska tillämpningen av den gemen-
samma utrikes- och säkerhetspolitiken påverkar hur denna relation
utkristalliseras. De associerade partnerskapen för nio stater i Central- och
Östeuropa innebär att VEU tagit på sig en ny roll som forum för en
vidgad europeisk säkerhetsdialog som, i motsats till NACC, PFF och
OSSE, inte innefattar Ryssland, övriga OSS-stater, USA och Kanada.
Sverige deltar i VEU som observatör.
2.1.5 Kärnvapen och övriga massförstörelsevapen
Kämvapendiskussionen har under de senaste åren i huvudsak kon-
centrerats dels till den faktiska nedrustningen, dels till kärnvapensprid-
ningen. Relativt lite utrymme har ägnats åt kärnvapnens roll i den
förändrade säkerhetspolitiska situationen. De traditionella kärnvapen-
makternas förmåga att använda kärnvapen kommer att bestå trots kraftiga
reduceringar. Sannolikt pågår också en kvalitativ utveckling. Upp-
byggnad av ett begränsat skydd mot angrepp av kärnvapen har fått
förnyad aktualitet.
Trots vad som nyss sagts så har vissa intressanta förändringar av
kärnvapendoktrinerna skett. NATO har i praktiken tagit ett stort steg i
riktning mot existentiell avskräckning i stället för den tidigare doktrinen
om graderad vedergällning. I den ryska försvarsdoktrinen från år 1993
23
saknas de tidigare sovjetiska utfästelserna om "no first use" av kärn- Prop. 1995/96:12
vapen. Den starka reduceringen av den konventionella militära förmågan
har lett till en rysk betoning av kärnvapnens roll på ett sätt som nära
motsvarar den tidigare NATO-doktrinen. Frågan om den amerikanska
kärnvapengarantin i framtiden kan komma att ersättas av europeiska
kärnvapen har så länge NATO består ingen aktualitet.
Icke-spridningsfördraget (NPT) har permanentats genom ett beslut
våren 1995. Antalet stater med deklarerat kämvapeninnehav är alltjämt
begränsat till de fem permanenta medlemmarna i FN:s säkerhetsråd.
Vad gäller kämvapeninnehav i övrigt finns två kategorier av potentiella
kämvapenstater. En första utgörs av stater med klarlagd kärnvapenkapa-
citet, som inte deklarerat innehav. En andra kategori är sådana länder
som snabbt skulle kunna utveckla kärnvapen.
C-vapenkonventionen föreskriver att arsenalerna av kemiska vapen
successivt skall förstöras och att fortsatt utveckling, tillverkning samt
anskaffning av sådana vapen skall upphöra. Den långa avvecklingsperio-
den fram till år 2010 medför dock att försvarspolitiska hänsyn till
kemiska vapen måste tas under lång tid. Utvecklingsmöjligheterna inom
det biologiska vapenområdet inger stora farhågor för framtiden. Slutligen
bör även utvecklingen av vapenbärare för kemiska och biologiska vapen
i form av missiler och kryssningsrobotar uppmärksammas.
2.1.6 Militärstrategisk utveckling
Den militärstrategiska situationen i Europa har länge kunnat beskrivas
utifrån ett stabilt blockperspektiv. I dag är det svårt att finna ett entydigt
mönster som grund för förutsägelser om framtiden. Den historiskt sett
tillfälliga stabiliteten har avlösts av ett antal motstridiga tendenser. I
Ryssland finns åtskilliga hot mot den inre stabiliteten. Samtidigt finns en
ambition att återta en stormaktsroll om än snarare med regionala än med
globala förtecken. Inom den västliga säkerhetsstrukturen finns starka
strävanden till ökad säkerhetspolitisk integration. Samtidigt tar sig de
större ländernas nationella ambitioner och intressen tydliga uttryck. Till
detta kan läggas osäkerheten om USA:s strategiska prioriteringar och den
ekonomiska utvecklingen. Länge uppdämda etniska och religiösa
motsättningar har frigjorts i många länder i samband med den allmänna
upplösningen av gamla strategiska mönster. Det långa tidsperspektivet
rymmer därför mycket varierande militärstrategiska utvecklingsalternativ.
Vad som säkert kan sägas är att den militärstrategiska utvecklingen
kommer att karakteriseras av dynamik och svårförutsägbarhet.
Den ryska krigsmaktens nuvarande tillstånd liksom landets strategiska
intressen återspeglas i den officiella ryska militärdoktrinen. Hotet mot
den inre säkerheten och otillräcklig kapacitet att möta yttre hot med
konventionella stridskrafter anges som de viktigaste dimensionerna i
Rysslands säkerhet. De strategiska kärnvapnen ges av det sistnämnda
24
skälet en avgörande roll. Sammantaget är den nya doktrinen strategiskt Prop. 1995/96:12
defensiv, men med en tydlig ambition att hävda ryska intressen i det s.k.
"nära utlandet".
NATO:s militära doktrin är i grunden strategiskt defensiv och utgår
från en alltmer breddad hotbild. Som grund för USA:s doktrin framhävs
den förändrade hotbilden med regionala konflikter och massförstörelse-
vapen, men även hot mot den amerikanska ekonomin samt risken för en
negativ utveckling av demokrati och reformsträvanden i öst. Styrande för
utformningen av de konventionella styrkorna är målet att "nästan
samtidigt" kunna möta och hantera två regionala konflikter. Den
permanenta närvaron utanför USA minskar kraftigt i omfattning, men
den strategiska rörligheten förstärks. Teknisk överlägsenhet skall
bibehållas. Kämvapenstyrkoma reduceras kraftigt. Storbritannien och
Frankrike strävar även de efter fortsatt förmåga att agera självständigt
utanför Europa. Kärnvapenkapaciteten bibehålls. I den tyska doktrinen
finns en klar inriktning att utveckla en oberoende nationell lednings-
förmåga, större strategisk rörlighet samt förmåga att verka med
stridskrafter utanför eget territorium.
De sammanlagda västliga försvarsutgiftema kulminerade under åren
1986-87. NATO står för den dominerande delen av dessa kostnader och
USA ensamt svarar för hela 60 procent av NATO:s försvarssatsning.
Under de senaste åren har i genomsnitt en minskning skett i NATO-
ländema med ca 15 procent. Om man jämför försvarsbudgetarna för åren
1986 med 1994 är dock skillnaderna mellan olika länder avsevärda.
Belgien har t. ex. under denna period minskat sin budget med 25
procent medan Tyskland, Storbritannien och USA minskat med ca 20
procent. Som kontrast har Norge ökat med ca 10 procent och Frankrike,
Danmark och Kanada har ungefär oförändrad budget.
Materielanslagen reducerades i många länder mer än totalanslagen även
om prioriteringarna är olika i skilda länder. USA har t.ex. minskat mest
med ca 37 procent medan NATO-ländema i snitt minskade med ca 22
procent. Samtidigt har Kanada, Danmark och Norge avdelat ungefär
oförändrad andel till materiel.
Sverige satsar för närvarande omkring 2,5 procent av BNP för
försvaret. Det motsvarar ett medeltal bland de små och medelstora
länderna i Europa.
Det finns en tydlig koppling mellan förändringarna i det säkerhetspoli-
tiska läget och de minskade försvarssatsningama. I de flesta iänder både
i öst och väst finns det därutöver ekonomiska hänsyn bakom gjorda
nedskärningar.
I samband med minskade försvarssatsningar diskuteras i många länder 25
frågan om värnplikt kontra yrkesförsvar. Folkligt stöd, legitimitet,
demokratisk kontroll och integration i samhället är nyckelord i debatten Prop. 1995/96:12
om hur förbanden skall bemannas. Olika modeller diskuteras för att ta
hänsyn till dessa parametrar t.ex. civil samhällstjänst som alternativ till
värnplikt eller utnyttjande av plikttjänstgörande för insatser inom ramen
för ett bredare hotspektrum.
Försvarsutgiftema i östblocket steg fortlöpande fram till början av
1980-talet. Efter år 1985 började försvarsutgiftema minska. Militärut-
gifterna i Ryssland/OSS kan ha fallit med mer än 40 procent i fäst
penningvärde mellan åren 1989 och 1994. Idag beräknas anslagsnivån för
den ryska försvarsmakten motsvara ungefär en tredjedel av den sovjetiska
försvarsbudgeten i mitten på 1980-talet. Medelstilldelningen för materiel-
anskaffning föll med 70-80 procent i fast värde under samma period och
utgör nu cirka 20 procent av budgeten. Den militära delen av försvars-
industrin producerar i dag mindre än 20 procent av vad den gjorde år
1991, vilket ändå är mer än vad krigsmakten behöver eller kan betala
för. Försvarsindustrin befinner sig ändå av allt att döma i ett bättre
tillstånd än övrig industri. Efterhand torde emellertid den militärtekniska
utvecklingen i Ryssland stagnera med ökad eftersläpning som följd. I de
central- och östeuropeiska länderna har försvarsanslagen i flera fall
halverats sedan 1980-talets mitt.
Utvecklingen av de konventionella stridskrafterna styrs av en växelver-
kan mellan doktriner, teknisk utveckling, ekonomiska förutsättningar
samt uppfattningar om ett framtida krigs karaktär. Det dominerande
konfliktscenariot har övergått från bipolärt världskrig till mer regionala
eller lokala krig med flera aktörer inblandade. Utformningen av den
utvecklade världens stridskrafter torde främst påverkas av en strävan att
utnyttja de möjligheter tekniken erbjuder.
Utvecklingen av lednings- och underrättelsesystem kommer att ge
stormakterna möjligheter att fortlöpande följa upp en motståndares större
styrkor. Ett mer utspritt uppträdande där syftet inte främst är att ta och
hålla terräng utan att slå ut motståndarens stridskrafter leder till att
framtida operationer blir mer öppna och flytande. Stridsfältet blir
fragmenterat i så måtto att egentliga frontlinjer saknas. Kostnaderna för
tekniskt avancerade vapensystem ökar dock snabbt. Detta leder till en
uppdelning av stridskrafterna i skilda kategorier; med en begränsad del
bestående av högmoderna stridskrafter, s.k. strategiska insatsstyrkor. En
andra och större del med högmodema stridskrafter ges en något lägre
beredskap. Återstoden av stridskrafterna ges lägre kvalitet och kräver
lång tid för mobilisering.
I stormakterna får flygstridskrafter och luftbuma förband en fram-
trädande roll. De marina stridskrafterna får ökade uppgifter i landkriget
genom att utgöra plattformar för flyg- och robotbekämpning. Markstrids-
krafterna får ökad flexibilitet och effekt genom förbättrad rörlighet, bättre
skyddade fordon, långskjutande artilleri, robotar och starkare luftvärn. 26
Förutsättningarna att genomföra överraskande inledda militära operatio-
ner ökar genom satsningen på utveckling av strategiskt rörliga insats- Prop. 1995/96:12
styrkor. Samtidigt kan antas att omfattande lokala krig kommer att föras
på en mycket låg teknisk nivå.
Den ryska krigsmakten omfattade vid utgången av år 1994 omkring 1,3
miljoner man. Detta skall jämföras med mer än 4,4 miljoner man i den
tidigare sovjetiska krigsmakten (år 1987). Bristande personaltillgång och
stora ekonomiska problem har under flera år medfört att utbildning och
övningar inte kunnat genomföras annat än på låga förbandsnivåer.
Tillbakadragandet från Centraleuropa har i grunden förändrat den ryska
strategiska situationen. Den framtida utvecklingen inom den ryska
krigsmakten är starkt kopplad till den inrikes- och utrikespolitiska
situationen samt till den ekonomiska utvecklingen.
Inriktningen enligt doktrinen är att de ryska stridskrafterna skall indelas
i fyra huvudkomponenter: de strategiska avskräckningsstyrkoma, mobila
styrkor, territorialförband och den mobiliserande strategiska reserven.
Inom NATO indelas styrkorna i Reaction Forces (beredskapsförband),
Main Defence Forces (huvudförsvarsstyrkor) och Augmentation Forces
(förstärkningsförband). Utvecklingen går mot en ökande spridning i
beredskap och framför allt kvalitet på förbanden. I en alltmer krympande
försvarsekonomi kan NATO-ländema komma att tvingas välja mellan
kvantitet och kvalitet på huvudförsvarsstyrkoma. De flesta NATO-
ländema prioriterar resurserna till beredskapsstyrkorna. NATO:s förmåga
att delta i och leda fredsfrämjande operationer bedöms vara god.
Doktrinerna understryker behovet av allsidigt sammansatta och uppgifts-
anpassade stridskrafter som skall kunna sättas in var som helst i världen.
Krigföringsprinciperna koncentreras kring förmågan att initialt kunna
hejda en regional angripare och därefter säkerställa en styrkeuppbyggnad
i operationsområdet, för att slutligen slå motståndaren.
CFE-avtalet är ett av flera viktiga avtal och överenskommelser som
undertecknades i samband med ESK:s toppmöte i Paris år 1990. Avtalets
ursprungliga syfte var att reducera förmågan till överraskande an-
fällsoperationer och att därvid i synnerhet minska de stående militära
styrkorna i anslutning till blockgränsen genom centrala Europa. Avtalet
innehåller bestämmelser om kvantitativa begränsningar av viktiga
materielslag, ett omfattande årligt informationsutbyte samt inträngande
verifikationsåtaganden. För att begränsa möjligheterna till koncentrering
av styrkor i Europas flankområden finns särskilda begränsningar för de
nordvästra och sydöstra delarna av Europa.
Det ursprungliga syftet med CFE-avtalet har kommit i bakgrunden efter
Warszawapaktens och Sovjetunionens upplösning samt Rysslands militära
tillbakadragande. Avtalet har inte desto mindre fortsatt grundläggande
betydelse för den militära stabiliteten.
27
Den fortsatta tillämpningen av CFE-avtalet innehåller dock betydande
frågetecken. Av intresse för Sveriges del är därvid inte minst att avtalets
särskilda begränsningar av tung armémateriel i avtalsområdets norra och
södra flanker långsiktigt blir bestående. Med hänsyn till att Ryssland i det
nordeuropeiska området är så dominerande militärt är flankzonsbe-
gränsningama av stor betydelse för stabiliteten i området.
Bestämmande för den militärstrategiska utvecklingen i Sveriges närom-
råde är dels Kolahalvöns fortsatta kämvapenstrategiska roll, dels skilda
aktörers intressen i Östersjöområdet. En militär konflikt som skulle inne-
fatta en eller flera av staterna i Norden kan knappast förutsättas ske annat
än i samband med en stormaktskonflikt som eskalerar till hög nivå.
Liksom tidigare förefaller det således inte rimligt att väpnade angrepp
skulle riktas mot Sverige om de inte har ett vidare strategiskt syfte.
Ryssland förblir den viktigaste enskilda strategiska inflytelsefaktom i
området. I ett längre tidsperspektiv finns många svårbedömda faktorer
som kan påverka det militärpolitiska läget i norra Europa.
De strategiska och militärgeografiska förutsättningarna har i grunden
förändrats i Östersjöområdet. Rysslands kontakt med Östersjön begränsas
nu till inre delen av Finska viken och till Kaliningradområdet. Någon
motsvarighet till Warszawapaktens tidigare kustinvasionskapacitet finns
inte kvar. Kapaciteten byggde dels i hög grad på infrastruktur i Baltikum,
Polen och Östtyskland, dels på tillgång till omfattande specialresurser.
Huvuddelen av infrastrukturen förfaller nu i brist på underhåll eller är
under avveckling. En stor del av de stridskrafter och resurser i övrigt
som tidigare utgjorde basen för kustinvasionskapaciteten är inte längre
användbara. En uppbyggnad av rysk förmåga att genomfora en storskalig
traditionellt upplagd kustinvasion i Östersjöområdet måste ske från en låg
nivå och från nya geografiska förutsättningar. En sådan uppbyggnad
torde inte kunna ske på kortare tid än något decennium. NATO, och då
framförallt Tyskland, kommer under överskådlig tid att vara marint
dominerande i Östersjön. Även Sverige har i dag en stark marin ställning
i området.
Den strategiska situationen i norra delen av det nordiska området är i
sina grunddrag oförändrad. Om START 2-avtalet genomförs, kommer
huvuddelen av de ryska strategiska kärnvapnen att vara lokaliserad till
ubåtar ingående i den Norra marinen. Som en följd av den samlade
utvecklingen inom kämvapenområdet kan områdets strategiska betydelse
till och med komma att öka. Därmed förblir området av strategiskt
intresse också för NATO, och då främst USA. De konventionella
stridskrafterna i det ryska Norra militärområdet har av flera skäl
påverkats långt mindre av de senaste årens omvälvningar av den ryska
militära strukturen än stridskrafterna i Central- och Östeuropa respektive
Östersjöområdet. Den kvantitativa minskning som har skett av markstrid-
skraftema har kompenserats genom den omfattande materiella modernise-
ring som möjliggjorts i samband med tillbakadragandet av styrkor från
Prop. 1995/96:12
28
Centraleuropa. Därtill kommer betydande tillskott av flygstridskrafter och Prop. 1995/96:12
stridshelikoptrar. Liksom i övriga Ryssland ligger dock utbildnings- och
övningsverksamheten idag på en mycket låg nivå.
Sammanfattningsvis kan konstateras att Rysslands offensiva förmåga i
området i dag är starkt begränsad. Den torde under ett antal år inskränka
sig till att kunna genomföra operationer mot svagt försvarade områden
i nära anslutning till ryskt territorium. Även NATO saknar utan en
omfattande tillförsel av stridskrafter offensiv kapacitet i området. De
alltmer förbättrade möjligheterna att uppnå överraskning med strategiskt
rörliga insatsstyrkor bör dock observeras. I norr finns rent tekniskt förut-
sättningar att förstärka operationsmöjligheterna genom att sätta befintliga
resurser i stånd.
2.1.7 Internationella perspektiv på fredsfrämjande insatser
Den nya säkerhetspolitiska situationen har ytterligare stärkt betydelsen av
fredsfrämjande insatser. På det europeiska planet är det viktigt att verka
för tillkomsten av en fungerande säkerhetspolitisk struktur med uthållig
förmåga att skapa stabilitet.
År 1992 redovisade FN:s generalsekreterare rapporten "An Agenda for
Peace" (Dagordning för fred) där han bl.a. angav ett spektrum av
åtgärder från preventiv diplomati till fredsframtvingande insatser.
Behovet av samarbete med regionala aktörer som t.ex. NATO och en
mera rationell arbetsfördelning mellan FN och regionala organisationer
uppmärksammades också i rapporten. Ett grundläggande problem var och
är dock hur medlemsländerna och särskilt stormakterna skall hantera
avvägningen mellan det allmänna behovet av FN-ledd multilateralism och
tveksamheten till att ställa erforderliga resurser och befogenheter till den
överstatliga nivåns förfogande.
Mot bakgrund av dessa problem kopplat till de senaste årens utveckling
av FN:s fredsfrämjande operationer med alltmer multifunktionella upp-
gifter och, en i vissa fall, utökad våldsanvändning från världssamfundets
sida redovisade generalsekreteraren i juni 1995 sitt tillägg till "An
Agenda for Peace".
I denna senare rapport diskuteras bl.a. möjligheten att överlåta mer
krävande uppgifter på grupper av stater ledda av stormakter, en metod
som också föredras av vissa stormakter. Generalsekreteraren påpekar
dock att detta medför risker för att FN:s trovärdighet och ställning
undergrävs samt att stormakter kan utnyttja FN:s legitimitet för egna
syften. I förlängningen finns också en risk för intressesfärer och
uppluckring av internationell rätt som knappast ligger i mindre staters
intressen.
29
Vidare framhåller generalsekreteraren också att problemen med tillgång
till styrkor och utrustning blivit större vilket är bakgrunden till initiativet
att skapa "UN Standby Forces Arrangement System", som nu är under
uppbyggnad. Systemet bygger på nationella föranmälda bidrag i
beredskap för fredsbevarande operationer. Som en komplettering till detta
system diskuteras också upprättandet av särskilda snabbinsatsstyrkor med
extra hög beredskap. I detta sammanhang finns det också anledning att
peka på de diskussioner som förs inom t.ex. OSSE, NACC och VEU om
behovet av en utveckling på det fredsfrämjande området.
Betydande ansträngningar har med andra ord lagts ner inom det
internationella samfundet för att utveckla och förbättra den freds-
främjande kapaciteten. En utbredd försiktighet och restriktivitet har blivit
en följd av senare års erfarenheter på området. Det råder osäkerhet om
USA:s vilja att arbeta med och genom FN. Ryssland har samtidigt visat
en ökad utrikespolitisk självständighet.
Det är sammanfattningsvis troligt att det internationella samfundet i
framtiden kommer att behöva hantera en konfliktvolym minst motsvaran-
de nuvarande nivå. Mycket talar för att det i stor utsträckning kommer
att handla om inomstatliga konflikter med allvarliga humanitära
konsekvenser. Insatserna kan förväntas få ett mycket varierande innehåll
alltifrån olika förebyggande till utvidgade multifunktionella insatser och
i vissa fall renodlade fredsframtvingande insatser.
2.1.8 Ett bredare spektrum av hot och risker
De senaste årens utveckling medför att vi i dag måste teckna en bredare
bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från
den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot som vi
långsiktigt inte kan utesluta, över de nya konflikter som tenderar att
blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den
globala utvecklingen och de moderna samhällenas sårbarhet.
Förändringarna i den internationella säkerhetspolitiska miljön innebär
att risken för storkrig i Europa är mindre än på mycket länge. Men även
om denna risk för överskådlig framtid reducerats kraftigt har den för den
skull inte slutgiltigt eliminerats. Något sådant är knappast möjligt så
länge nationalstatsystemet består och så länge stater eller grupper av
stater måste ansvara för sin egen säkerhet.
Särskilt de inre väpnade konflikterna har under de senaste åren varit
omfattande trots att FN:s fredsfrämjande insatser kunnat utvecklas både
vad gäller omfattning och innehåll. De underliggande konfliktorsakerna
kan sökas i såväl politiska som etniska, religiösa, ekonomiska, sociala
och miljömässiga förhållanden. Sprängkraften och varaktigheten i de
konflikter som nu kommit upp till ytan får inte underskattas. Ytterst
Prop. 1995/96:12
30
utgör de ett hot mot de fortsatta ansträngningarna att bygga en gemensam Prop. 1995/96:12
säkerhet.
Om någon av aktörerna i dessa konflikter också skulle utnyttja icke-
konventionella stridsmedel skulle konsekvenserna bli närmast oöver-
blickbara. Risken för spridning och användning av kärnvapen, men också
i lika hög grad biologiska och kemiska vapen, gäller inte endast stater
utan även organisationer och enskilda aktörer, exempelvis terrorist-
grupper.
Den fördjupade integrationen och den ekonomiska och tekniska ut-
vecklingen ger det moderna samhället en styrka under normala för-
hållanden och en potential att hantera även svåra situationer. Samtidigt
innebär utvecklingen ökade risker. Allt oftare uppstår också akuta
störningar i samhället som inte kunnat förutses eller situationer där för-
beredelser inte vidtagits i tillräcklig utsträckning. I vårt närområde skulle
den ekonomiska och ekologiska situationen kunna leda till bl.a. flykting-
eller migrationsrörelser av stor omfattning.
De flesta länder har redan omdefinierat sin syn på säkerhet. Den
huvudsakliga inriktningen är därvid att lägga in ett vidgat säkerhetsbe-
grepp, där konfliktförebyggande samarbete och internationella insatser av
humanitär och fredsfrämjande karaktär ingår. En annan alltmer allmänt
accepterad del i säkerhetsbegreppet är hot och risker som i sig kan vara
av gränsöverskridande karaktär. Ett annat område rör de hot och risker
som kan drabba fredssamhället där i många fall de resurser som avdelats
för mer traditionella säkerhetspolitiska hotsituationer kan utnyttjas för att
komplettera samhällets resurser i övrigt. Det kan därutöver vara svårt att
dra skarpa gränser mellan vad som är risker i fred och vad som är att
betrakta som säkerhetspolitiskt relevant.
Kännetecknande för diskussionen kring ett bredare spektrum av hot och
risker och det vidgade säkerhetsbegreppet är den allmänna insikten om
de direkta och indirekta sambanden mellan olika aspekter på säkerhet.
Sambanden gäller t.ex. en positiv utveckling av ekonomi och miljö,
respekt för demokrati och mänskliga rättigheter, m.m. som grund for
internationell stabilitet och säkerhet. De internationella fredsfrämjande
humanitära insatserna för att förhindra mänskligt lidande, som också
syftar till att hindra vidare eskalering och spridning av konflikter, bör
också ses i detta sammanhang.
Sammantaget talar detta för ett vidgat säkerhetsbegrepp med en
helhetssyn på hot och risker av olika slag och på samhällets hantering av
dessa.
31
2.2.1 Gemensam säkerhet
Sverige är i både positiv och negativ bemärkelse starkt internationellt
beroende. Ett gott internationellt samarbetsklimat ger utrymme för såväl
en fortlöpande utveckling på olika samhällsområden som stabilitet och
säkerhet i bred mening. Omvänt gäller att ökade motsättningar i den
internationella politiken minskar detta utrymme.
På en grundläggande nivå formas ramförutsättningarna i Europa huvud-
sakligen av sådana tongivande aktörer som USA, Ryssland, Tyskland,
Storbritannien och Frankrike. På det globala planet får till denna grupp
fogas bland annat Japan och Kina, liksom en grupp stater vilka i sina
respektive regionala sammanhang har särskild tyngd.
Dessa aktörers inflytande är ojämnt fördelat över de militära, ekono-
miska och politiska områdena. Samtidigt är de regionala variationerna
betydande.
På ett övergripande plan har Sverige därmed ett intresse av att de in-
ternationella relationerna domineras av samarbete, säkerhetsgemenskap
och respekt för demokrati och mänskliga rättigheter. I ett sådant system
respekterar staterna det gemensamma regelverket och betraktar säkerhe-
ten som odelbar. Mindre och större stater har jämbördig ställning. Ett
sammanhängande system av globala och regionala institutioner gör det
möjligt för det internationella samfundet att hantera hela skalan av hot
och risker.
Jämsides med detta långsiktiga uppbyggande av gemensamma institutio-
ner är emellertid Sverige fortsatt beroende av att maktbalans råder mellan
de tongivande aktörerna. I synnerhet gäller detta i närområdet, särskilt
i förhållande till Ryssland. Denna maktbalans, som inte endast har
militära inslag, kan i det nordeuropeiska området inte upprätthållas utan
externa parter. Under det kalla kriget balanserades Sovjetunionen av
västalliansen, samlad kring NATO.
Sverige påverkar sin säkerhetspolitiska situation dels genom rent na-
tionella åtgärder dels genom ett internationellt agerande för gemensam
säkerhet.
De nationella åtgärderna syftar till att främja stabiliteten i närområdet
och att kunna möta hot och påfrestningar som direkt berör Sverige.
Denna politik har såväl en politisk och ekonomisk som en militär dimen-
sion. Genom vår sedan lång tid etablerade militära alliansfrihet svarar vi
för vårt eget försvar mot väpnat angrepp. Vi måste också inom landet ha
resurser för att hantera andra svåra nationella påfrestningar och katastro-
fer.
Prop. 1995/96:12
32
Internationellt söker Sverige bidra till gemensam säkerhet genom de Prop. 1995/96:12
multilaterala organisationerna. I synnerhet medlemskapet i Europeiska
unionen innebär ett nytt sammanhang och nya villkor och möjligheter för
Sveriges deltagande i det europeiska samarbetet. Konsekvenserna för
svensk politik av integrationsprocessen är avsevärda. Detta samarbete är
ett effektivt sätt för Sverige att öka sitt inflytande och minska sin utsat-
thet. Även andra internationella fora än EU spelar en viktig roll. Till
dessa hör FN genom sin legitimitet på det globala planet samt OSSE
regionalt. Även Östersjörådet är av betydelse i detta sammanhang.
Ekonomisk och social utveckling är en förutsättning för stabil fred och
säkerhet. Sverige bidrar till global säkerhet och långsiktigt fredsbyggande
genom ett i internationell jämförelse omfattande utvecklingsbistånd.
Det ligger i Sveriges säkerhetspolitiska intresse att konkret bidra till
fred och säkerhet genom att med totalförsvarets resurser, både militära
och civila, medverka i internationella fredsfrämjande och humanitära
insatser. Därmed minskar risken för uppkomst, upptrappning och
spridning av konflikter. I och med detta reducerar vi också riskerna för
att vi själva skulle drabbas av konsekvenserna av konflikter och oro i vår
omvärld.
Målet är gemensam säkerhet. Strävan efter säkerhetsgemenskap för-
verkligas i huvudsak genom befintliga institutioner.
2.2.2 Sveriges intressen - globalt, i Europa och i närområdet
Sveriges säkerhetspolitiska intressen kan beskrivas på tre nivåer. Den
första nivån omfattar det globala perspektivet. Den andra nivån utgörs av
Europa i dess helhet, dit även den transatlantiska dimensionen hör. Den
tredje nivån omfattar närområdet. Samtliga tre nivåer, i synnerhet de två
sistnämnda, hänger nära samman.
Den globala politiken har under senare år utvecklats i riktning mot
större rörlighet. I detta ligger bland annat en mer vidgad hotbild, som
spänner över en bred skala och som har såväl militära, politiska, ekono-
miska, sociala som miljömässiga förtecken. Militära hot samexisterar i
allt större utsträckning med växande icke militära hot såsom omfattande
flykting- och migrationsrörelser, miljöförstöring, kriminalitet m.m. Detta
ger en komplex bild med betydande regionala variationer.
EU och NATO har hittills väl hanterat de intressekonflikter som alltid
förekommer även mellan allierade stater. Likväl är det osäkert vilken
grad av belastning dessa institutioner tål och vilken form av förnyelse
som krävs. Ytterst är det i Europa fråga om att skapa en säkerhetsstruk-
tur av sådan hållbarhet och flexibilitet att den också på sikt kan stå emot
hårdare påfrestningar på sammanhållningen, något som också Sverige är
beroende av. Denna europeiska struktur behöver i sin tur stödjas av 33
3 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 12
effektiva globala institutioner. För att värna om Sveriges säkerhetspoli- Prop. 1995/96:12
tiska intressen krävs en kombination av egna ansträngningar och interna-
tionellt samarbete.
Den militära komponenten har fått relativt sett mindre betydelse i för-
hållandet mellan öst och väst men gör sig alltjämt gällande i ett antal
regionala sammanhang.
På europeisk nivå har Sverige intresse av en fortsatt framgångsrik in-
tegration, liksom av att Europa förblir öppet mot omvärlden. Det är
endast genom en sådan utveckling som vi kan hysa förhoppningar om en
långsiktig fred och välfärd och samarbete mot gemensamma mål både
inom Europa i dess helhet och mellan Europa och omvärlden.
Viktigt är att reformprocessen i Central- och Östeuropa konsolideras.
Detta sker bäst genom att EU, och i en bredare mening den västeuro-
peiska gemenskapen, efterhand utvidgas till att omfatta Central- och Öst-
europa, inklusive Baltikum. Vid en utvidgning är det viktigt att samtidigt
utveckla samarbetet och relationerna till Ryssland.
EU-länderna är på det principiella planet eniga om östutvidgningen.
Den avgörande frågan rör dock i vilka former och på vilka villkor denna
skall ske. Avvägningar kommer att krävas ifråga om flera av de centrala
intressen Sverige och andra länder har i EU. Svenska målsättningar
såsom östutvidgningen, bibehållen beslutskraft och effektivitet i EU,
rimliga kostnader och bördefördelning, oförändrat inflytande för små
länder, demokratisk legitimitet och transparens är nödvändiga att hävda.
Sveriges intressen berörs nära av EU:s omdaning. Unionen utgör en
viktig del av kärnan i den västliga sammanhållningen. Den är ett av de
mest effektiva instrumenten i Europa för att möta nya utmaningar, och
samtidigt hantera de motstridiga intressen som förekommer.
Vilken framtida utformning av EU som på längre sikt gagnar Sverige
bäst, och vilken avvägning som görs mellan nationell suveränitet och
vidare fördjupning av samarbetet inom EU, kommer ytterst att vara av-
hängigt av de uppgifter och utmaningar Sverige har att möta tillsammans
med övriga EU-länder. Sveriges intressen i EU påverkas av den över-
gripande utvecklingen i frågor som rör Ryssland, den transatlantiska
länken, integrationen av Central- och Östeuropa, den globala handelspo-
litiken, etc.
Till riskbilden på den europeiska nivån hör möjligheten av en för-
svagning av såväl det europeiska som det transatlantiska samarbetet, med
en åtföljande förstärkt renationalisering av relationerna. En sådan utveck-
ling skulle kunna utlösas av ett svagare amerikanskt engagemang i
Europa, av att integrationsprocessen tappar kraft, eller av växande in-
tresseskillnader mellan staterna. Hanteringen av gemensamma problem
skulle då försvåras.
34
Det område som sträcker sig längs Medelhavets södra stränder, vidare Prop. 1995/96:12
över Balkan och Kaukasus och in i delar av det forna Sovjetunionen,
präglas av många svårlösta problem och kommer att ställa krav på in-
satser särskilt på europeisk nivå. Såsom konflikten i det forna Jugoslavien
har visat berörs också Sverige av geografiskt förhållandevis avlägsna
konflikter. Det ligger därmed i Sveriges intresse att bidra till att sådana
konflikter i möjligaste mån förhindras, eller om de trots allt uppstår, att
engagera sig i gemensamma lösningar.
Även NATO är en viktig del av Europas framväxande säkerhetsarkitek-
tur. NATO bidrar, inte minst som instrument för Förenta staternas
närvaro och engagemang, till stabilitet och säkerhet i Europa. I centrum
för det fortsatta byggandet av en ny säkerhetsordning har vad NATO
beträffar ställts två parallella uppgifter, dels utvidgningen, dels ett kom-
pletterande formaliserat direkt förhållande mellan NATO och Ryssland.
Den successiva förändringen av den europeiska säkerhetsstrukturen utgör
en komplicerad process. Grundläggande är dock att varje land måste göra
sitt eget säkerhetspolitiska val. Ingen nation har rätt att bestämma över
en annan nations suveränitet att själv avgöra sin försvars- och säker-
hetspolitiska linje.
På ett övergripande plan är en bibehållen strategisk balans i norra
Europa av avgörande betydelse för svensk säkerhet. Häri ingår hållbara
säkerhetspolitiska band mellan USA och stater i det nordiska området
liksom ett defensivt inriktat ryskt försvar.
I Sveriges närområde står utvecklingen i de baltiska länderna och i
Ryssland i centrum för de svenska säkerhetspolitiska intressena.
Självständiga, stabila och demokratiska baltiska stater, väl förankrade i
de europeiska strukturerna, utgör ett starkt svenskt intresse.
Ryssland kommer under överskådlig tid att förbli ett samhälle med
stora resurser som uppvisar stora skillnader jämfört med västvärlden,
bland annat ifråga om ekonomisk och social utvecklingsnivå samt
politiska traditioner. De svåra omställningsproblem som Ryssland
genomgår, med åtföljande politisk instabilitet, leder till att detta land
under överskådlig tid kommer att förbli en osäkerhetsfaktor i Europa och
i det svenska närområdet. Det bör särskilt påpekas att instabiliteten i sig
kan utgöra ett hot, bland annat så till vida att stämningar av föröd-
mjukelser och revanschism kan leda till ett auktoritärt styre med en
aggressiv och oberäknelig politik utåt.
Det är ett svenskt säkerhetspolitiskt intresse att Ryssland fortsätter att
utvecklas i demokratisk riktning och att det i sin utrikespolitik respekterar
de alleuropeiska principer vilka har slagits fast i Parisstadgan år 1990
liksom i andra sammanhang.
Långsiktigt förtroendefulla förbindelser med Ryssland ligger i Sveriges 35
intresse. Dessa bör innefatta utvidgade politiska, ekonomiska och kul-
turella kontakter, liksom ett fungerande samarbete kring gemensamma Prop. 1995/96:12
problem som miljö, migration, brottslighet över gränserna och kärnsäker-
het. En isolering av Ryssland i Europa skulle försvåra Rysslands fortsatta
demokratiska och ekonomiska utveckling och därmed riskera att skapa en
grogrund för inre oroligheter och rysk konfrontationspolitik gentemot
omvärlden. En sådan utveckling skulle inte gagna Sverige.
Samtidigt är det i Sveriges intresse att denna successiva integration
bygger på att samma krav ställs på Ryssland som på övriga länder i det
europeiska samfundet ifråga om demokratiskt uppträdande och respekt
för mänskliga rättigheter. Detta är för övrigt ett sätt att stödja en demo-
kratisk utveckling i Ryssland.
Det kalla krigets slut har lett till en ökad risk för säkerhetspolitisk
regionalisering av Östersjö- och Nordkalottområdena, i betydelsen att
utanförstående länders engagemang i denna region minskar. Varje steg
i en sådan riktning innebär risker för intressesfärstänkande. Det är ett
svenskt intresse att motverka sådan säkerhetspolitisk regionalisering. De
svenska och finska EU-medlemskapen innebär att Östersjö- och Barents-
regionema ytterligare integreras i det europeiska samarbetet. Samtidigt
är ett omfattande regionalt samarbete på områden som handel, kultur och
miljö både önskvärt och nödvändigt liksom hantering av gränsöverskri-
dande brottslighet, flyktingfrågor och andra s.k. lågnivåhot.
Såsom militärt alliansfri stat är det för Sverige av grundläggande be-
tydelse att upprätthålla en egen försvarsförmåga som säkerställer be-
tryggande nationella handlingsmöjligheter för det fall att den säker-
hetspolitiska utvecklingen i Europa ånyo skulle gå i riktning mot högre
konfliktrisker. Målet att verka för stabilitet i närområdet ställer samtidigt
krav på Sverige att ha en betryggande nationell försvarsförmåga.
Det är även ett svenskt säkerhetspolitiskt intresse att det svenska total-
försvaret ges förmåga att på ett effektivt sätt bidra till krisförebyggande,
fredsfrämjande och humanitära insatser i Europa. Det är av stor vikt att
FN:s och OSSE:s trovärdighet och auktoritet upprätthålls. I detta sam-
manhang har även VEU och NATO:s partnerskap för fred - PFF - en
viktig funktion att fylla. Ett deltagande i denna typ av operationer ökar
också svensk utrikes- och säkerhetspolitisk trovärdighet, genom att det
väcker respekt för det svenska totalförsvarets förmåga. Vidare ger det
Sverige insyn i och möjligheter att påverka centrala säkerhetspolitiska
fora, samtidigt som det svenska försvaret erhåller viktiga internationella
erfarenheter. För Sveriges del har samarbetet i Östersjörådet stor
betydelse i detta sammanhang, inte minst vad gäller de s.k. lågnivåhoten.
36
2.2.3 Slutsatser
Prop. 1995/96:12
* Sverige har ett intresse av att det internationella systemet utvecklas mot
samlevnad under ömsesidig hänsyn, där mellanstatliga relationer hanteras
med fredliga medel inom ramen för ett allmänt erkänt och respekterat
regelverk. FN-stadgan utgör här grunden. Målet bör vara säkerhet inte
bara för stater utan också för befolkningar, grupper och individer. Säker-
het bör skapas genom förtroende och ekonomiskt, socialt och kulturellt
samarbete och utbyte.
* Sverige har på den globala nivån ett intresse av att frågeställningar
och problem av transnationellt slag - ekonomiska och sociala klyftor,
miljöförstöring över gränserna, migrations- och flyktingströmmar,
internationell brottslighet, terrorism - kan förebyggas och hanteras av
världssamfundet. Därvidlag spelar FN en central roll. På det ekonomiska
området riskerar motsättningar som inte hålls under kontroll att leda till
inskränkningar i det öppna internationella ekonomiska systemet, med
långtgående negativa följder för utrikeshandelsberoende länder. Sverige
har intresse av ett öppet handelssystem och parallellt med detta en tätare
dialog mellan aktörerna i världsekonomin.
* Vikten av att hantera de nya typer av hot som ryms inom det vidgade
säkerhetsbegreppet gäller både för närområdet och för Europa som
helhet. Till exempel den fortgående miljöförstöringen och en växande
internationell terrorism liksom risken för omfattande flyktingströmmar till
följd av krig och förtryck bidrar till att göra gränsen mellan yttre och
inre säkerhet mindre tydlig. Sverige har ett intresse av att påfrestningar
av detta slag kan hanteras gemensamt med andra länder i vårt närområde
och inom EU.
* Utvecklingen i Ryssland har stor betydelse för säkerheten i Europa.
Det är ett svenskt intresse att Ryssland fortsätter att utvecklas i demo-
kratisk riktning och successivt utvidgar sina politiska, ekonomiska och
sociala kontakter och sitt samarbete med hela Europa.
* Sveriges intresse av ett sammanhållet Europa innebär ett behov av att
delta i, eller samverka med, och i möjligaste mån stärka relevanta multi-
laterala samarbetsstrukturer. Intresset av att delta är inte enbart en fråga
om att kunna bidra till att lösa gemensamma säkerhetsproblem. Det hand-
lar även om att få gehör för svenska synpunkter. Den europeiska säker-
hetsarkitekturen genomgår en dynamisk utveckling. Det ligger i Sveriges
intresse att påverka det europeiska säkerhetsarbetet inifrån. Olika organi-
sationer har olika funktioner att fylla, och det svenska intresset i var och
en av dem varierar.
* Sverige har ett intresse av att OSSE fortsätter att stärka sin förmåga
att agera i konfliktförebyggande och fredsbevarande syfte och främja en
37
alleuropeisk säkerhetspolitisk dialog. OSSE utgör en central del i Prop. 1995/96:12
utvecklandet av en alleuropeisk fredsordning.
* Det är ett svenskt intresse att EU vidmakthåller sin sammanhållning
och politiska kraft. Det är vidare av stor vikt att den grundläggande
intressegemenskapen bland de tongivande västländerna består. Häri ingår
ett fortsatt starkt amerikanskt politiskt och militärt åtagande för Europa.
De transatlantiska förbindelserna kommer också Europas icke NATO-
anslutna stater till godo.
* Sverige har ett intresse av en stabilisering av centrala och östra
Europa genom en utvidgning av EU. Samtidigt måste EU:s funktions-
duglighet upprätthållas. I annat fall skulle själva meningen med östut-
vidgningen omintetgöras. I detta sammanhang får EU:s regeringskon-
ferens avgörande betydelse. Ryssland måste erbjudas adekvata samar-
betsformer även om stormakten Ryssland inte på alla plan kan delta i
Europasamarbetet. EU kommer att få bära en stor del av bördan för
stabiliteten i Europa under lång tid framöver.
* Sverige har ett intresse av att NATO:s fortsatta utveckling sker i
former som gagnar strävandena mot en bred europeisk säkerhetsgemen-
skap. Den utgångspunkt som fastlades vid NATO:s utrikesministermöte
i Bryssel i december 1994 betonar också denna aspekt. Den innefattar
att utvidgningen skall vara en evolutionär process. Därtill stipuleras i
riktlinjerna att den skall ta hänsyn till den politiska och säkerhetspolitiska
utvecklingen i hela Europa, vara del av en bred europeisk säkerhetsarki-
tektur grundad på verkligt samarbete i hela Europa, tjäna syftet att bevara
ett odelat Europa och undvika nya skiljelinjer, och kompletteras av en
parallell utveckling av ett långtgående förhållande till Ryssland.
* Det är ett svenskt intresse att som fullvärdig part kunna delta i ut-
formningen av en kommande utvecklad rustningskontrollregim i Europa.
* Det är ett svenskt intresse att Sverige med totalförsvarets resurser
kan medverka i krishantering samt fredsfrämjande verksamhet, där situa-
tionen så kräver för att därigenom bidra till en fredligare omvärld.
* Den svenska militära alliansfriheten består. En svensk anslutning till
NATO och/eller VEU skulle inte gagna svenska säkerhetspolitiska intres-
sen, ej heller stabiliteten i vår del av världen. Det är därmed grundläg-
gande för Sveriges säkerhet att totalförsvarets förmåga långsiktigt ligger
på en nivå som ger betryggande möjligheter att bidra till stabilitet i nä-
rområdet och att möta de hot mot landet och andra nationella påfrestning-
ar som skulle kunna uppstå.
38
Prop. 1995/96:12
Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands
frihet och oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen
och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att -
såsom enskild nation och i samverkan - kunna utveckla vårt
samhälle.
Vår säkerhetspolitik har såväl en nationell som en internationell
dimension vilka formas i ett kontinuerligt samspel mellan främst
utrikespolitiska och försvarspolitiska åtgärder.
Militär alliansfrihet är också i det förändrade Europa den
nationella säkerhetspolitiska ram som sammantaget bäst förmår
tillgodose svenska säkerhetspolitiska intressen. Sveriges militära
alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i
händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter att vi har
en betryggande försvarsförmåga.
Vår strävan är att på det fredsfrämjande området samarbeta med
Europas alla säkerhetsorganisationer.
Totalförsvaret skall ha en betryggande och över tiden anpassad
förmåga att möta alla hot som kan uppstå mot vårt land.
Totalförsvarets planering skall även fortsättningsvis utgå från att
ett väpnat angrepp mot Sverige skulle utgöra led i en större
konflikt mellan stormakter.
Försvarspolitikens trovärdighet och säkerhetspolitiska värde stärks
genom en bred förankring hos befolkningen. Folkförsvaret har
också en säkerhetspolitisk dimension.
2.3.1 Säkerhetspolitikens mål
Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet och
oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former
som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att - såsom enskild nation
och i samverkan - kunna utveckla vårt samhälle.
Vår säkerhetspolitik har såväl en nationell som en internationell dimen-
sion.
39
Nationellt skall vi kunna möta militära hot som direkt berör Sverige.
Svårast bland dem är väpnade angrepp riktade mot vårt lands frihet och
oberoende. Vi skall också förebygga och kunna hantera situationer som
utan att hota Sveriges frihet och oberoende ändå skulle kunna innebära
svåra nationella påfrestningar eller risker.
Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt delta i freds-
främjande och humanitär verksamhet. 1 denna strävan efter gemensam
säkerhet fullföljer vi vårt mångåriga arbete inom framför allt FN för fred
och nedrustning och för demokratisk, social, ekonomisk och ekologiskt
hållbar utveckling. Vi skall även samarbeta internationellt för att
förebygga och hantera icke-militära hot och påfrestningar.
Säkerhetspolitikens båda dimensioner formas i ett kontinuerligt samspel
mellan främst utrikespolitiska och försvarspolitiska åtgärder.
I Europa utgör vårt överordnade säkerhetspolitiska mål att varaktigt
säkra ett förtroendefullt och nära samarbete mellan alla stater. Det svarar
mot vår övertygelse att Sveriges säkerhet i allt högre grad måste grundas
på gemensam säkerhet byggd på hållfasta politiska och ekonomiska
relationer mellan demokratiska stater. Det är ett grundläggande svenskt
intresse att utvecklingen också i Central- och Östeuropa leder till en
fördjupad demokratisk kultur, ekonomiska och sociala framsteg,
förbättrad miljö samt en ökad öppenhet mot omvärlden.
För vår del är det regionala samarbetet inom Östersjöområdet av
central betydelse. Sveriges säkerhetsfrämjande samarbete med främst de
baltiska staterna utgör därvid en viktig del. För Sverige är de baltiska
staternas integration i Europeiska unionen ett viktigt säkerhetspolitiskt
intresse.
Det är en svensk strävan att ge effektiva bidrag till gemensamma freds-
främjande och humanitära insatser både i och utom Europa. Det är också
ett svenskt mål att få till stånd en effektiv och väl fungerande europeisk
krishanteringsförmåga som med mandat från FN eller OSSE kan bidra
till att främja stabilitet och fredlig konfliktlösning i det europeiska
området.
Vår strävan är att på det fredsfrämjande området samarbeta med Euro-
pas alla säkerhetsorganisationer. Jämsides med vår medverkan i FN och
OSSE deltar vi sålunda i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspoli-
tik, är en aktiv observatör i Västeuropeiska unionen och samarbetar med
NATO och flertalet övriga europeiska stater inom ramen för Partnerskap
för fred. Därtill kan fogas det regionala och bilaterala samarbetet med
våra grannstater.
Militär alliansfrihet är också i det förändrade Europa den nationella
säkerhetspolitiska ram som sammantaget bäst förmår tillgodose svenska
Prop. 1995/96:12
40
säkerhetspolitiska intressen. Sveriges militära alliansfrihet syftande till att Prop. 1995/96:12
vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde
består. Den förutsätter att vi har en betryggande försvarsförmåga. Genom
att vidmakthålla en trovärdig grund för totalförsvarets långsiktiga styrka
och anpassningsbarhet ger vi vårt bidrag till säkerhetspolitisk stabilitet i
det nordeuropeiska området.
Om det säkerhetspolitiska läget försämras, skall vår säkerhetspolitik
bidra till att spänningen i vårt närområde begränsas. Utöver att kunna
försvara vårt territorium mot kränkningar och angreppshandlingar skall
vi på det utrikespolitiska planet kunna agera för att tillvarata svenska
intressen även vid angrepp eller hot om angrepp samt i lägen, där nor-
mala mellanstatliga förbindelser kan ha brutit samman eller fungerar
dåligt.
2.3.2 Försvarspolitikens inriktning
Den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa har varit gynnsam
för Sverige. Väpnade angrepp som skulle kunna hota Sverige ter sig i
dagens politiska läge osannolika. Därtill kommer att de rent militära
förutsättningarna för att genomföra sådana angrepp under ett antal år
kommer att vara starkt begränsade. Detta gäller i synnerhet förmågan att
genomföra en kustinvasion.
Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta väpnade angrepp
kommer därför att vara begränsade under ett antal år. De direkta
anspråken på totalförsvaret i närtid är därmed främst att hävda svensk
territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar som kan
följa i spåren av kriser i vårt närområde samt att stödja vårt internationel-
la säkerhetspolitiska engagemang.
Skulle trots allt en situation under de närmaste åren utvecklas som in-
nebär ett angreppshot mot Sverige, bör vi få en betydande politisk för-
varning. Det kan emellertid vara svårt att rätt tolka andra staters inten-
tioner och förberedelser. Totalförsvaret skall därför ha en betryggande
och situationsanpassad förmåga att möta de hot mot vår nationella suve-
ränitet, som skulle kunna uppstå i det aktuella militärstrategiska läget.
Totalförsvarets resurser har under en lång följd av år utgjort det
centrala inslaget i det svenska stödet till FN:s fredsbevarande verksam-
het. Totalförsvarets medverkan i det internationella säkerhetssamarbetet
inom FN och OSSE har under de senaste åren fått en alltmer fram-
trädande plats i den svenska säkerhetspolitiken. Stöd åt internationell
fredsfrämjande verksamhet skall vid sidan av de traditionella uppgifterna
utgöra en huvuduppgift för totalförsvaret. Totalförsvarets kontinuerliga
förberedelser skall medge en hög insatsberedskap inom utvalda områden
och en hög ambitionsnivå vad gäller mer långvariga insatser.
41
Detta ställer krav på särskilda förberedelser. För att möjliggöra Prop. 1995/96:12
effektiva svenska bidrag krävs anpassning till internationell standard vad
gäller metoder och materiel. Samarbete med andra länder om utbildning
och övningar bör ske för att säkerställa effektiv samverkan i freds-
främjande verksamhet. Militär alliansfrihet är helt förenlig med ett brett
svenskt deltagande i sådant samarbete.
Även om vi för närvarande har liten anledning att befara ett väpnat an-
grepp mot vårt land som skulle kunna hota vårt nationella oberoende,
skall vi som militärt alliansfri stat ha en betryggande nationell försvars-
förmåga. Det svenska totalförsvaret skall ha förmåga och möjligheter att
efter hand anpassas till omvärldsutvecklingen. Ingen makt skall ges an-
ledning att betvivla Sveriges vilja och förmåga att långsiktigt försvara sitt
territorium mot angrepp.
Försvarspolitikens trovärdighet och säkerhetspolitiska värde stärks ge-
nom en bred förankring hos befolkningen. Utgångspunkt skall härvid
vara ett totalförsvar som omfattar samhället i dess helhet och en allmän
totalförsvarsplikt. Därmed skapas en förmåga att möta olika typer av hot
och påfrestningar och en grund för folket att värna om sin frihet och
bjuda motstånd i alla de former som folkrätten medger.
Den säkerhetspolitiska stabiliteten i det nordiska området vilar i dags-
läget inte lika omedelbart som tidigare på militärstrategiska förhållanden.
Likväl förblir det nordiska området ett skämingsområde för strategiska
intressen i händelse av en framtida stormaktskonflikt. Det är framför allt
i norra Europa som Rysslands och USA:s kämvapenstrategiska intressen
korsas, och det är också där som både NATO och EU direkt gränsar till
Ryssland. Likaväl som den geografiska närheten i fred skapar möjligheter
till samarbete blir den militärstrategiskt betydelsefull vid en eventuell
konflikt.
Ett militärt angrepp mot något eller några av de nordiska länderna ter
sig i dag inte rimligt annat än i samband med en stormaktskonflikt som
eskalerar till hög nivå. Det svenska liksom det finska medlemskapet i
Europeiska unionen torde långsiktigt innebära att möjligheterna till
isolerade säkerhetspolitiska påtryckningar mot det nordiska området
ytterligare reduceras. Liksom tidigare i det kalla krigets Europa ter det
sig sålunda inte rimligt att väpnade angreppshot skulle riktas mot Sverige
utan att ha ett vidare strategiskt syfte. Totalförsvarets planering skall
även fortsättningsvis utgå från att ett väpnat angrepp mot Sverige skulle
utgöra led i en större konflikt mellan stormakter.
Totalförsvaret bör utformas så att det såväl i närtid som i framtiden kan
medverka till att upprätthålla Sveriges nationella integritet. Det bör
vidare utformas så att personell och materiell beredskap och kapacitet
finns för internationella humanitära och fredsfrämjande insatser.
42
Sveriges starka internationella beroende innebär att problem med
försörjningen skulle kunna uppstå i samband med katastrofer eller
konflikter i andra delar av världen. Vårt medlemskap i EU ökar
möjligheterna att hantera sådana situationer. Totalförsvarets planering bör
utgå från att ekonomiska påtryckningar direkt riktade mot Sverige skulle
komma att aktualiseras först i ett läge med påtagligt krigshot i vår del av
Europa.
Totalförsvaret bör också utformas för att kunna bidra till att hantera
svåra nationella påfrestningar och katastrofer, även när dessa inte i sig
utgör något hot mot Sveriges frihet och oberoende. Hit hör exempelvis
svåra miljöolyckor, terrorism, stora flyktingströmmar liksom övriga
allvarliga störningar i samhällets infrastruktur. Syftet skall vara att i
extraordinära lägen kunna förstärka det normala fredssamhällets resurser
för hantering av risker och störningar. Ett sådant synsätt överensstämmer
med den tradition som sedan länge gäller i Sverige på räddningstjänstens
område. En helhetssyn bör eftersträvas för att vi ska kunna utnyttja
samhällets samlade resurser för att hantera hot och risker i såväl krig
som fred.
Det ter sig inte meningsfullt att ange mer preciserade angreppsfall som
grund för totalförsvarets inriktning. Den långsiktiga inriktningen av total-
försvaret bör därför, utöver de grundvärden som givits ovan, främst be-
stämmas med utgångspunkt från bedömningar av karaktären av framtida
konventionell krigföring i vår del av världen. Militär doktrinutveckling,
militär-teknisk utveckling och kvalitativ förnyelsetakt bör således utgöra
viktiga utgångspunkter. Inriktningen skall kännetecknas av framtidsin-
riktad förnyelse med sikte på ett modernt, flexibelt och därmed utveck-
lingsbart totalförsvar i tidsperspektivet bortom de närmaste tio åren.
Sveriges inhemska kompetens inom försvarsmaterielområdet utgör en
säkerhetspolitisk och högteknologisk tillgång. För att tillgodose sitt behov
av modern materiel måste Sverige dock, av tekniska och ekonomiska
skäl, också samarbeta med andra stater. Inte minst bör samarbete sökas
med de nordiska länderna och genom deltagande i det framväxande
europeiska samarbetet om försvarsmateriel.
Stormakternas främsta militära intressen för det nordiska området vid
en konflikt torde sammanhänga med dess utnyttjande vid konventionell
krigföring. Skulle ett stormaktskrig trappas upp till kämvapennivå, är
våra möjligheter att skydda oss begränsade. Vi torde dock i särskilt hög
grad riskera att drabbas av kärnvapenkrigets verkningar, om vi redan
tidigare är indragna i kriget. Skydd mot kärnvapen måste därför främst
sökas genom en säkerhetspolitik som förhindrar att vi dras in i ett kon-
ventionellt krig. Vi bör dock också kunna lindra verkningarna för be-
folkningen av kärnvapenkrig i vår omvärld.
Prop. 1995/96:12
43
Även efter det att C-vapenavtalet trätt i kraft kommer betydande mäng-
der kemiska stridsmedel under lång tid att finnas kvar i stormakternas
arsenaler och kan även komma att finnas i utvecklingsländer. Totalför-
svarets förberedelser för konventionellt försvar skall därför fortsatt
innefatta åtgärder till skydd mot C-stridsmedel. Syftet skall därvid vara
att ett begränsat utnyttjande av C-stridsmedel vid ett angrepp mot vårt
land inte skall kunna ge en angripare några avgörande fördelar eller
utgöra ett stort riskmoment vid fredsfrämjande insatser. I sammanhanget
bör också utvecklingen inom det bioteknologiska området och dess
tänkbara tillämpning i militära sammanhang uppmärksammas.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning, (avsnitt 2.3.1
och 2.3.2)
Prop. 1995/96:12
44
Prop. 1995/96:12
Nationell säkerhet förutsätter i dag mer än tidigare gemensam
säkerhet. För att säkerställa vår förmåga att förebygga och hantera
hot och risker krävs ett vidgat säkerhetsbegrepp.
Vi måste säkerställa att vi som militärt alliansfri stat vid varje
tidpunkt har en betryggande förmåga att försvars landet mot
väpnade angrepp.
Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Vi kan aldrig
godta att vårt vämpliktsförsvar ersätts av en yrkesarmé.
Uppgiften att stärka den nationella säkerheten i en starkt föränderlig
värld ställer det svenska totalförsvaret inför nya utmaningar.
Totalförsvaret utformas för att ytterst garantera att Sverige kan föra en
demokratisk och självständigt vald politik för att trygga landets och
medborgarnas säkerhet. Förutsättningarna för att föra en sådan säker-
hetspolitik har på senare år förändrats i grunden.
Nationell säkerhet förutsätter därför i dag, mer än tidigare, gemensam
säkerhet.
Totalförsvaret bidrar till en gemensam säkerhet genom att upprätthålla
militär stabilitet i norra Europa i kraft av sin förmåga att försvara svenskt
territorium mot ett militärt angrepp, utan att samtidigt utgöra ett hot mot
andra staters territorium. Totalförsvaret skapar förtroende för Sveriges
militära alliansfrihet syftande till att landet skall kunna vara neutralt i
händelse av krig i vårt närområde. Totalförsvaret bidrar också till en
gemensam säkerhet genom att det utformas för att utomlands kunna delta
i och bistå militära fredsfrämjande insatser på uppdrag av FN och OSSE
liksom i civila humanitära insatser.
Vi skall säkerställa att Sverige som militärt alliansfri stat vid varje
tidpunkt har en betryggande förmåga att försvara landet mot väpnade
angrepp. Det innebär i nuvarande säkerhetspolitiska läge främst förmåga
att långsiktigt kunna anpassa totalförsvaret så att det får kapacitet att
45
möta sådana angreppshot och andra påfrestningar som skulle kunna Prop. 1995/96:12
uppstå i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge. En betryggande förmåga
skall finnas att möta de hot som trots allt skulle kunna uppstå i det
nuvarande säkerhetspolitiska läget.
De hot som befolkningen behöver gardera sig emot i dag sammanhän-
ger inte bara med hot om väpnade angrepp utan också med tänkbara
konsekvenser av den oro, den politiska instabilitet och de konflikter som
kommit till ytan efter det kalla kriget. Vi upplever i dagens Europa bl.a.
en ökad risk för gränsöverskridande brottslighet, terroristhandlingar och
ett omfattande våld och förtryck som ibland leder till direkta krigshand-
lingar med förödelse och storskaliga flyktingtragedier som följd. Härtill
kommer risker för svåra påfrestningar i fred både inom och utom landet
som allvarligt kan drabba både människor, egendom och miljö.
För att säkerställa en förmåga att förebygga och hantera alla dessa
olika typer av risker och hot i fråga om den nationella säkerheten krävs
att man vidgar säkerhetsbegreppet.
Regeringen vill bevara ett demokratiskt folkförsvar. Vårt vämpliktsför-
svar får aldrig ersättas av en yrkesarmé. En bred folklig uppslutning
kring landets säkerhets- och försvarspolitik där var och en bidrar med sin
kunskap och sin förmåga och gör personliga insatser för att bidra till den
gemensamma säkerheten utgör en stor tillgång. Därmed stärks politikens
trovärdighet och skapas förutsättningar för att befolkningen skall stå
rustad att uthärda och motstå också allvarliga hot, risker och på-
frestningar. Ett yrkesförsvar kan inte skapa en sådan motståndsvilja och
robusthet.
De störningar, hot och risker som förekommer i samhället hanteras av
ansvariga myndigheter och andra organ. Polisen och räddningstjänsten,
liksom verksamhetsansvariga inom bl.a. elförsörjning och andra viktiga
samhällsfunktioner, utgör grunden för ett säkert samhälle. Även
totalförsvaret bidrar på många sätt till det säkra samhället genom att
ställa materiella och personella resurser till förfogande i nödsituationer
och genom att upprätthålla beredskap för detta.
Försvarspolitiken skall understödja och garantera säkerhetspolitiken i
stort. Efter bedömningen av den samlade bilden av militära och icke
militära hot, skall totalförsvarets närmare uppgifter och resurser prövas.
Därvid måste en avvägning ske såväl mellan det militära och det civila
försvaret som inom respektive del.
Ett modernt totalförsvar måste utformas för att effektivt reagera på,
kunna möta och svara mot den aktuella hotbilden. I nuvarande gynnsam-
ma säkerhetspolitiska läge - som dock kännetecknas av många andra
problem än direkta hot om militärt angrepp mot Sverige - skall försvarets
förmåga att möta väpnat angrepp främst inriktas på förmåga till
46
anpassning och långsiktig uppbyggnad av militär kapacitet för en Prop. 1995/96:12
svårförutsägbar framtid.
Särskilt i en trängd samhällsekonomi måste det svenska totalförsvaret
kunna göra effektivitets- och samordningsvinster för att det ska vinna
folkets acceptans. Sveriges nationella intressen, allmän samhällsekono-
misk effektivitet och medborgerlig försvarsvilja gynnas också av att total-
försvaret medverkar till forskning, industriell utveckling, professionell
kompetensutveckling och anpassning till högt ställda miljökrav. Totalför-
svarets uppgifter måste dock utgöra grunden för totalförsvarets ut-
formning. Hänsyn till andra samhällsmål, såsom regional- och sysselsätt-
ningspolitiska mål, får prövas i annan ordning.
Ett trovärdigt nationellt försvar, en värld i gemensam säkerhet och ett
samhälle förberett för att hantera påfrestningar, utgör grunden för
Sveriges säkerhet. Den bygger på försvarsvilja, sammanhållning, kunskap
och beredskap hos hela folket. Det främsta uttrycket för detta är den
breda uppslutningen bakom totalförsvarsplikten och viljan att avsätta
medel för ett betryggande totalförsvar samt en omfattande frivillig
försvarsrörelse, dit även villigheten att delta i internationella freds-
främjande och humanitära insatser bör räknas.
Den för försvarsviljan nödvändiga kunskapen om, insynen i och enga-
gemanget för totalförsvaret säkras dessutom av den allmänna plikten och
av frivilliginsatserna. Det är för försvarets styrka och dess positiva
samhällsroll i övrigt av stor betydelse att förmågan hos kvinnor bättre tas
tillvara än idag. Särskild vikt måste läggas vid att medborgare med
invandrarbakgrund verkligen ges tillfälle att medverka i totalförsvaret på
samma sätt som alla andra. Därmed bidrar totalförsvaret till integration
och förståelse. Att pliktpersonalen kan utöva medinflytande över det
dagliga arbetet och utbildningsförhållandena är utvecklande för verksam-
heten och befäster allas gemensamma ansvar.
47
Med utgångspunkt från en vidgad säkerhetssyn skall en helhetssyn
prägla samhällets satsningar och åtgärder för att förebygga och
hantera hot och risker i såväl fred som krig. Totalförsvaret skall
utformas mot denna bakgrund.
Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att
resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte
utnyttjas föll ut även för andra ändamål, när detta är möjligt och
ändamålsenligt. Totalförsvarets resurser får dock inte nyttjas så att
det inverkar menligt på förmågan att möta hot mot vårt lands frihet
och oberoende. Militär personal får inte ges uppgifter utanför det
traditionella militära verksamhetsområdet som rymmer utövning av
våld eller tvång mot enskilda.
3.2.1 Utgångspunkter
Grunden för den breda säkerhetssyn som regeringen förespråkar är att
Sveriges säkerhet i vid mening påverkas av ett bredare spektrum av hot
och risker än tidigare. En gemensam nämnare för det vi uppfattar som
hot och risker är att någon händelse, företeelse eller något förhållande
påverkar det internationella samfundet, vår nation, landets befolkning,
viktiga samhällsfunktioner eller vår livsmiljö på ett oacceptabelt sätt.
Sådana hot mot vår säkerhet kan uppkomma mycket hastigt eller vara ett
resultat av ett utdraget skeende.
Kännetecknande för all hantering av hot och risker är att det i större
eller mindre utsträckning krävs en avvägning mellan förebyggande
åtgärder och insatser för att kunna hantera uppkomna situationer.
Med utgångspunkten att en samlad syn på hot och risker totalt sett ger
en mer effektiv och rationell hantering bör en helhetssyn prägla
samhällets satsningar och åtgärder. De resurser som skapas inom skilda
områden för att hantera stora hot och risker med konsekvenser på
nationell nivå och för viktiga samhällsfunktioner bör kunna utnyttjas så
att de gör mest total nytta. Helhetssynen bör omfatta det som hotar
gemensamma säkerhetsintressen, vårt nationella oberoende, samhällets
existens eller väsentliga samhällsvärden i övrigt.
Totalförsvaret bör inom ramen för denna helhetssyn utformas för att
hävda vårt territorium och vår nationella integritet och försvara landet
Prop. 1995/96:12
48
mot väpnat angrepp, för att medverka till internationella fredsfrämjande Prop. 1995/96:12
och humanitära insatser samt för att stärka samhällets förmåga att hantera
svåra nationella påfrestningar i fred, såsom katastrofer samt allvarliga
störningar inom viktiga samhällsfunktioner.
För att hävda vårt territorium och vår nationella integritet, och för att
försvara landet mot väpnade angrepp, avdelas stora resurser. För denna
uppgift åläggs också den enskilde, företag och kommuner vissa för-
pliktelser genom lagstiftning. Kännetecknande är också det omfattande
frivilliga engagemanget. Totalförsvaret omfattar traditionellt landets
samlade åtgärder för att lösa dessa uppgifter.
De mer indirekta hot och risker som är förknippade med instabilitet,
kriser eller öppna konflikter i omvärlden föranleder också satsningar i
form av olika stödåtgärder eller direkta internationella insatser av
fredsfrämjande och humanitär karaktär. Vissa stödåtgärder och en
väsentlig del av de direkta insatserna sker i internationell samverkan och
med resurser som avdelats för totalförsvarsändamål. Andra åtgärder och
insatser sker med resurser som hämtats från andra samhällssektorer t.ex.
biståndsverksamheten.
För att förebygga eller för att hantera uppkomna svåra nationella
påfrestningar i fred avdelar staten i dag resurser och ålägger verksamhet-
sansvariga vissa skyldigheter. De olika resurser som avdelas för
totalförsvarsändamål bör kunna stärka samhällets samlade förmåga att
hantera påfrestningarna i dessa situationer.
För att genomföra insatser i de olika situationer som här beskrivits
krävs ofta likartade kunskaper, förmåga och materiella resurser
oberoende av om det gäller insatser för att säkra viktiga samhälls-
funktioner i krig eller vid stora störningar i fred. Så är fallet både när det
gäller försvaret av det egna landet och vid medverkan i internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser.
Det kan därutöver vara svårt att dra skarpa gränser mellan vad som i
traditionell mening är säkerhetspolitiska hot och vad som enbart rör
fredstida förhållanden. En händelsekedja kan också innehålla flera av
dessa hot och risker.
Mycket står därför att vinna på att redan från början planera och
utforma totalförsvarets verksamhet så att det på ett effektivt sätt kan
medverka till de olika typer av insatser som bör rymmas inom en
helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och krig.
4 Riksdagen 1995/96. 1 sand. Nr 12
3.2.2 Konsekvenser av en helhetssyn
För att hantera de hot och risker som enligt ovan bör omfattas av en
helhetssyn krävs betydande insatser i samhället. Detta gäller självfallet
i de akuta situationer som kan uppstå, men också i den mer förebyggande
verksamheten.
Den sedan länge i totalförsvarssammanhang tillämpade principen att
lednings- och ansvarsförhållanden i fred och i krig så långt möjligt bör
överensstämma, liksom att de verksamhetsansvariga i fred är ansvariga
även för verksamheten i krig, bör gälla även fortsättningsvis. För att
undvika att beslut fattas på skilda håll som inte är förenliga och för att
avvägningarna mellan olika behov skall bli riktiga, krävs samverkan och
samordning. Detta gäller alla de lednings- och ansvarsnivåer som
förekommer i samhället. Ansvariga myndigheter med uppgifter inom
totalförsvaret bör således samverka och samordna sin planering och
verksamhet inbördes. Vidare bör ske en samordning med de myndigheter
och andra organ som har ansvar för riskhantering i fred. Även inom
området internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet bör en
samordning ske. Vad nu sagts gäller såväl den förebyggande verksam-
heten som förberedelserna för den verksamhet som syftar till att hantera
uppkomna situationer.
Till de väsentligaste fördelarna med en helhetssyn hör att de erfaren-
heter, som hantering av svåra nationella påfrestningar i fred ger, torde
vara den bästa grunden för en god beredskap inför påfrestningar vid hot
mot landets frihet och oberoende. På motsvarande sätt kan den kompe-
tens som byggs upp för att klara krigets krav utnyttjas även vid på-
frestningar i fred. Inom såväl militärt som civilt försvar utvecklas
kunnande och resurser för att kunna verka under svåra förhållanden utan
tillgång till samhällets normala infrastruktur, något som utgör en stor
tillgång även vid extraordinära situationer i fred.
Vid utformningen av samhällets åtgärder för att möta olika hot och risker
bör ett helhetstänkande vara styrande. När sådana åtgärder vidtas som i
sig dimensioneras med primär utgångspunkt i ett visst hot, skall således
möjligheterna och behovet beaktas att dra nytta av åtgärderna också i
andra situationer som kan hota landets nationella säkerhet i såväl fred
som krig. Vissa kostnader för ett merutnyttjande utanför det dimensione-
rande hotet bör accepteras, under förutsättning att den totala effekten
ökar och att därmed angelägna behov tillgodoses.
Fördelarna med en helhetssyn när det gäller frågan om avvägning och
dimensionering ligger främst i de samordningsvinster som kan uppnås i
Prop. 1995/96:12
50
uttnyttjandet av resurserna. Även med beaktande av krav på unika Prop. 1995/96:12
resurser, beredskapskrav eller andra begränsningar i användandet av
vissa resurser, bör effektiviserings- och rationaliseringseffekter kunna
uppnås genom sam- och merutnyttjande. En helhetssyn bör således kunna
leda till att de totala kostnaderna för samhället att möta olika hot och
risker kan begränsas.
Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att resurser
som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas fullt ut
även för andra ändamål, när detta är möjligt och ändamålsenligt. Det
vore slöseri med allmänna medel att skapa särskilda resurser för varje typ
av sällan förekommande stor påfrestning, när man med samma resurser
kan hantera flera typer av sådana påfrestningar. Härtill kommer att
samhällets samlade hantering blir effektivare och mer verkningsfull om
utnyttjandet av samhällets alla lämpade resurser ses i ett sammanhang.
De särskilda resurser som avdelas för totalförsvaret bör därmed så
långt möjligt och ändamålsenligt utnyttjas även för att bidra till att
förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Utnyttjandet
av resurserna får dock inte ske på ett sådant sätt att det inverkar menligt
på beredskap och förmåga att lösa uppgiften att bevara vårt lands frihet
och oberoende.
Den sedan länge i vårt land gällande grundsatsen att militärt tvång eller
våld inte skall brukas mot den egna befolkningen eller andra civila utgör
en annan självklar begränsning. Militär personal skall således inte ges
uppgifter som utanför det traditionella militära verksamhetsområdet
rymmer utövning av våld eller tvång mot enskilda. En annan sak är att
resurser kan utnyttjas till stöd för andra myndigheter som är lagligen
berättigade att använda tvång eller våld. De militära resurserna bör dock
i sådana situationer nyttjas på så sätt att det inte kan uppfattas som ett
avsteg från de begränsningar som här angetts.
Principiellt bör utnyttjandet av totalförsvarets resurser kunna ske i form
av bistånd vid akuta påfrestningar av större slag då samhällets resurser
i övrigt är otillräckliga och behöver kompletteras. För ett effektivt
utnyttjande bör förberedelser ske på alla nivåer i samhället. Ett mer
regelbundet och planerat utnyttjande kan i vissa fall också vara lämpligt.
Även integrerade resurser, dvs. resurser som dimensioneras och utnyttjas
för uppgifter i såväl fred som krig, bör kunna övervägas.
När det gäller de särskilda resurser som avdelas för det civila försvaret
bör en mycket långtgående integrering av resurser för fred respektive
krig kunna ske.
51
Totalförsvaret innefattar den verksamhet som är nödvändig för att
förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället
till krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsva-
ret hela den verksamhet som då skall bedrivas.
Totalförsvarets resurser skall också utformas för att kunna
användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser
samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och
hantera svåra nationella påfrestningar i fred.
Sveriges samarbete inom skilda fredstida säkerhetsfunktioner med
alla länder i Östersjöområdet skall utvecklas och förstärkas.
Den långsiktigt dimensionerande uppgiften för totalförsvarets
utveckling är och förblir att möta väpnat angrepp. En tillräcklig
långsiktig försvarsförmåga kan endast säkerställas genom att
kontinuerligt upprätthålla en betydande förmåga - inte minst
kvalitativt - hos totalförsvaret. Även under perioder med låga
omedelbara behov av förmåga att möta väpnat angrepp har därmed
denna uppgift ett avgörande inflytande på totalförsvarets upp-
byggnad.
3.3.1 Totalförsvarets omfattning
Totalförsvaret är ett uttryck för att försvaret av grundläggande samhälls-
värden utgör en nationell angelägenhet som förutsätter hela samhällets
stöd och insatser.
Totalförsvaret innefattar den verksamhet som är nödvändig för att
förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället till
krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela
den verksamhet som då skall bedrivas.
Totalförsvarets resurser skall också utformas för att kunna användas
vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att
kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra
nationella påfrestningar i fred. Fredsfrämjande insatser innefattar härvid
ett brett spektrum av insatser omfattande såväl aktivt konfliktförebyggan-
de som fredsbevarande operationer. Ett deltagande i tvingande åtgärder
Prop. 1995/96:12
52
mot en fredsstörare enligt FN-stadgans kapitel VII skall heller inte på Prop. 1995/96:12
förhand uteslutas.
Totalförsvaret består av en militär och en civil del. Den militära
verksamheten bedrivs av en särskild organisation skapad för ändamålet,
som tar i anspråk totalförsvarspliktig personal och vissa resurser i det
fredstida samhället. Den civila verksamheten bedrivs med hjälp av det
fredstida samhällets resurser, där ansvariga organ utnyttjas för att möta
hot mot landets nationella säkerhet. Därvid tas även totalförsvarspliktig
personal i anspråk. Till detta kommer vissa kompletterande åtgärder och
organisationer skapade särskilt för civilt försvar.
Det militära och det civila försvaret samverkar och stöttar varandra för
att lösa de gemensamma uppgifterna. Former för samarbetet och vilka
parter som skall vara ledande måste anpassas till de olika uppgifternas
karaktär. Inte minst de vidgade uppgifter som totalförsvaret får både i
internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet och inom landet
i fred kräver att förmågan till samverkan utvecklas, dels för att uppgifter-
na skall kunna lösas väl, dels för att därigenom hushålla med resurser.
3.3.2 Utgångspunkter
Den säkerhetspolitiska situationen i Europa innebär att uppgifterna för
totalförsvaret har olika innebörd i skilda tidsperspektiv. På kort sikt eller
så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska förhållanden
består bestäms de omedelbara kraven på tillgänglig förmåga främst av
behov att hävda territoriell integritet, att hantera konsekvenser av kriser
och konflikter i vårt närområde, att delta i internationell fredsfrämjande
och humanitär verksamhet samt att stärka samhällets samlade förmåga att
förebygga och möta svåra nationella påfrestningar och risker i fred. Den
traditionella uppgiften att möta väpnat angrepp ter sig däremot i
nuvarande säkerhetspolitiska läge mindre framträdande.
Det är dock viktigt att understryka att den långsiktigt dimensionerande
uppgiften för totalförsvarets utveckling inte desto mindre är och förblir
att möta väpnat angrepp och att denna uppgift i sig har en dominerande
påverkan även på totalförsvarets utformning och verksamhet i närtid. En
tillräcklig långsiktig försvarsförmåga kan endast säkerställas genom att
en betydande förmåga fortlöpande upprätthålls - inte minst kvalitativt -
hos totalförsvaret. Även under perioder med låga omedelbara behov av
förmåga att möta väpnat angrepp har därmed denna uppgift ett avgörande
inflytande på totalförsvarets uppbyggnad.
Totalförsvaret skall vara fredsbevarande genom att fortlöpande ha en
sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet, att en
potentiell angripares förluster och andra uppoffringar i samband med ett
försök att utnyttja vårt land inte ter sig rimliga i förhållande till
53
fördelarna. Ett så utformat totalförsvar utgör också ett väsentligt bidrag Prop. 1995/96:12
till stabiliteten i vårt närområde. Det är en förutsättning för att vår
strävan att hålla oss utanför krig i vårt närområde skall kunna bli
respekterad och för att skapa respekt för vår vilja och förmåga att
försvara oss om vi skulle utsättas för ett väpnat angrepp.
3.3.3 Uppgifter vid krigsförhållanden
Ett väpnat angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella
säkerhet och utgör långsiktigt den viktigaste utgångspunkten för
totalförsvarets planering. Även om hotet om väpnat angrepp ter sig
mycket begränsat under lång tid förblir detta det fundamentala motivet
för våra nationella försvarsansträngningar. Försvaret skall kunna
fullföljas i alla former - militära och civila - som folkrätten medger.
Förmågan att möta väpnat angrepp skall vid varje tidpunkt på ett
betryggande sätt svara mot tänkbara hot utgående från aktuell bedömning
av de politiska och militärstrategiska förhållandena i omvärlden.
Beredskapen skall sålunda följsamt kunna anpassas till situationens krav.
Totalförsvaret skall därvid fortlöpande ha en betryggande förmåga att
förhindra att en angripare i ett spänt läge genom överraskande insatser
mot vitala nationella ledningsfunktioner och mot samhällsfunktioner i
övrigt kan åstadkomma en kollaps av våra försvarsmöjligheter.
Totalförsvaret skall värna civilbefolkningen mot verkningarna av
krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande, ombesörja
vård och omsorg samt trygga en livsnödvändig försörjning. Totalförsva-
rets förmåga i dessa avseenden grundas främst på det fredstida samhällets
resurser och dess förmåga till omställning. Samhällets robusthet och
flexibilitet är således en mycket viktig förutsättning för förmågan att
motstå de påfrestningar som ett väpnat angrepp innebär. För att öka
robusthet och flexibilitet krävs fortlöpande åtgärder i samband med
utbyggnad av långsiktiga investeringar i infrastrukturen.
Vid krig i vår omvärld skall totalförsvaret upprätthålla en efter
omständigheterna anpassad beredskap mot ett väpnat angrepp. Försök
från främmande makt att nå väsentliga operativa fördelar via svenskt
territorium skall effektivt motverkas. Försörjningen inom livsnödvändiga
områden skall tryggas.
Totalförsvarets förmåga skall förutom genom variationer i beredskap
fortlöpande kunna anpassas även strukturellt till mer långtgående föränd-
ringar i det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget. Med en sådan
förmåga tillgodoser vi både egna långsiktiga krav på nationell hand-
lingsfrihet och rimliga krav på svenskt ansvar för säkerhetspolitisk
stabilitet i det nordeuropeiska området.
54
Den långsiktiga utformningen av totalförsvaret, dvs. åtgärder för att
bygga upp det totalförsvar som skall finnas på lång sikt, skall utgå från
de krav som utifrån kunskap om bl.a. doktrinutveckling och militärtek-
nisk utveckling kan härledas ur bedömningar om framtida krigs karaktär
i vår del av världen. Huvudinriktningen skall sålunda vara att vi skall
kunna möta en framtida angripare, som utnyttjar strategiska insatsstyrkor
med hög modernitet och kvalitet för att nå snabba framgångar, oavsett
vilka delar av landet som utgör mål för angreppet. Det svenska försvaret
skall långsiktigt ha en sådan teknisk modernitet och förtrogenhet med
taktisk och operativ utveckling som krävs för att möta de stridskrafter i
omvärlden, som skulle kunna sättas in i Sverige.
Angreppsformer som bygger på långvarig styrkeuppbyggnad i vårt
närområde och på möjligheter att ge ett angrepp med strategiska
insatsstyrkor ett mera påtagligt inslag av anfallskraft över kust eller
landgräns skall däremot idag inte på något avgörande sätt läggas till
grund för totalförsvarets inriktning. En hotutveckling i denna riktning
skall således i allt väsentligt kunna mötas genom successiv anpassning
utifrån den ovan angivna grundinriktningen. Underrättelsefunktionen har
i detta perspektiv en viktig uppgift.
Totalförsvarets förberedelser för konventionellt försvar skall - även
sedan konventionen om förbud mot kemiska stridsmedel trätt i kraft -
innefatta åtgärder till skydd mot sådana stridsmedel. Syftet skall därvid
vara att ett begränsat utnyttjande av kemiska stridsmedel vid ett angrepp
mot vårt land inte skall kunna ge en angripare några avgörande fördelar
eller utgöra ett stort riskmoment vid fredsfrämjande insatser. I samman-
hanget bör också utvecklingen inom det bioteknologiska området och dess
tänkbara tillämpning i militära sammanhang uppmärksammas. Totalför-
svaret bör också kunna lindra verkningarna för befolkningen av
kärnvapenkrig i vår omvärld.
3.3.4 Fredstida uppgifter
Respekten för vår nationella integritet skall upprätthållas. Totalförsvaret
skall ha förmåga att ingripa mot varje form av kränkning av vårt
territorium och även i övrigt kunna bidra till att ta tillvara svenska
intressen som i strid med internationell rätt kränks av främmande makt.
En effektiv övervakning skall upprätthållas längs våra kuster, särskilt i
Östersjöområdet. Skyddet av svenskt territorium och svenska intressen
skall vid behov snabbt kunna förstärkas.
Totalförsvaret skall stärka samhällets samlade förmåga att hantera
svåra nationella påfrestningar i fred. Sådana påfrestningar kan uppkomma
som en följd av kriser, konflikter eller fredstida katastrofer i vår
omvärld, eller genom stora olyckor och andra extraordinära situationer
inom landet.
Prop. 1995/96:12
55
Det militära försvaret skall i samverkan med andra länder kunna delta Prop. 1995/96:12
med militär styrka i internationella fredsfrämjande insatser under mandat
från FN eller OSSE. Totalförsvaret skall även i övrigt med militär
personal och civila resurser kunna delta i fredsfrämjande och humanitära
insatser och förberedelser för sådana i samarbete med FN, OSSE, EU,
VEU och NATO:s program PFF. Det sedan länge etablerade nordiska
samarbetet på området bör fullföljas och vidareutvecklas. Uppbyggnad
av resurser och förberedelser för att kunna göra internationella insatser
är, vid sidan av de traditionella uppgifterna, en huvuduppgift för
totalförsvaret. Totalförsvaret bör för detta ändamål utvecklas så att
insatser med mindre förband kan ske snabbt, om möjligt redan i
förebyggande syfte och i förberedd samverkan med främst de nordiska
länderna. Stor flexibilitet bör också finnas att anpassa insatser till den
aktuella situationens specifika behov.
En bred förankring av de internationella insatserna inom hela totalför-
svaret bör eftersträvas. Förberedelser för internationella insatser bör
utgöra en del av den normala verksamheten inom totalförsvaret i dess
helhet, varefter rekryteringen skall ske på frivillighetens grund för de
insatser som är aktuella att genomföra i utlandet. Om rekryteringssvårig-
heter till utlandsinsatserna skulle uppstå, kan det dock behöva övervägas
att vid nyrekrytering av fast anställd personal till Försvarsmakten ange
att anställningen kan komma att omfatta även tjänst i fredsfrämjande
verksamhet i utlandet. Den materiella och utbildningsmässiga standarden
skall vara anpassad till uppdragets art. Riskerna för deltagande svensk
personal skall så långt möjligt begränsas. Möjligheter att genom
internationell samverkan inom utbildning, övningar och materiell
utrustning förbättra våra möjligheter till effektivt och säkert deltagande
i den internationella verksamheten skall tillvaratas bl.a. inom ramen för
PFF.
Omfattningen av de förberedelser som görs och den beredskap för
insatser som upprätthålls bör anpassas till den förväntade efterfrågan och
med hänsyn till inom vilka områden som svensk kompetens och svenska
resurser i internationell jämförelse är särskilt lämpade. För prioriterade
behov bör militära och civila styrkor skapas för att förbereda internatio-
nella insatser och för att genomföra sådana. Även andra resurser än de
som ingår i dessa styrkor kan komma att tas i anspråk för internationella
insatser. Det är i dessa senare fall tillfyllest att organisera insatser när
behov föreligger.
Totalförsvaret skall också aktivt delta i det växande internationella
förtroendeskapande samarbetet inom försvarsområdet i bl.a. OSSE och
PFF. I detta ingår även rustningskontrollsamarbetet inom i första hand
OSSE med dess alltmer utvecklade former för informations- och besöks-
utbyte inklusive olika typer av verifikationsåtgärder.
För Sveriges säkerhet är det regionala samarbetet inom Östersjöom- 56
rådet för att främja den regionala stabiliteten och samverka om över-
vakning, räddningstjänst, brottsbekämpning m.m. av central betydelse. Prop. 1995/96:12
Som angetts tidigare finns sedan några år ett etablerat samarbete inom
dessa verksamhetsområden. Samarbetet sker mellan berörda ansvariga
myndigheter.
Samarbetet inom skilda fredstida säkerhetsfunktioner mellan alla länder
i Östersjöområdet bör enligt regeringens mening utvecklas och förstärkas.
Därmed minskar man riskerna för att allvarligare konflikter skall beröra
området samtidigt som man skapar bättre förutsättningar för bl.a. att
bemästra gränsöverskridande brottslighet. Riskerna för stora olyckor bör
också minska och - om en olycka ändå sker - är vi bättre rustade att
hantera denna. Här kan även andra myndigheter med uppgifter inom
totalförsvaret komma att bidra. Regeringen anser att samarbetet inom
Östersjöområdet är synnerligen viktigt och arbetar aktivt för att stärka
det.
De särskilda resurser som avdelas för totalförsvarsändamål bör vid
behov användas för att stärka samhällets samlade förmåga att förebygga
och hantera katastrofer och andra extraordinära situationer i fred. Inom
det militära försvaret utgörs de grundläggande tillgångarna av god
beredskap, lednings- och personalresurser, förplägnads- och förläggnings-
förmåga samt transportresurser och materiel.
Beträffande de särskilda resurser som avdelats för det civila försvaret
torde bl.a. reservkraft, reservbroar, vissa lager kunna utnyttjas i fred.
För att vid extraordinära situationer i fred effektivt kunna utnyttja de
resurser som nämnts ovan kan vissa kompletterande åtgärder behöva
vidtas. Detta gäller t.ex. utbildning av anställd personal och totalförsvar-
spliktiga samt modifiering av transportresurser och materiel.
3.3.5 Översyn av regelsystemet
Den av regeringen föreslagna nya synen på totalförsvarets uppgifter
innebär att lagstiftningen i olika avseenden måste ses över. Det är av stor
vikt att gränsdragningen görs tydlig dels mellan totalförsvarets skilda
delar, dels mellan totalförsvaret och det övriga samhället. Av central
betydelse är härvid själva definitionen av begreppet totalförsvar. I dag
återfinns denna definition i beredskapsförordningen (1993:242). Enligt
regeringens mening är det lämpligare att definiera begreppet totalförsvar
i en lag än i en förordning. För det första är begreppet av grundläggande
betydelse för regleringen i ett flertal lagar och för det andra gäller
beredskapsförordningen endast för statliga myndigheter. En ökad
medverkan från totalförsvarets sida vid svåra nationella påfrestningar i
fred kräver emellertid även andra författningsändringar för att ansvarsför-
hållandena skall bli klara.
57
Svårigheterna att åstadkomma en sådan reglering som nu sagts skall
dock inte överdrivas. Som har framhållits i det föregående skall ju den
som i dag har ansvaret för en viss verksamhet ha detta ansvar även
framdeles. Någon förändring av nuvarande ansvars- och verksamhetsupp-
delning mellan totalförsvaret och övriga civila verksamheter skall således
inte ske.
De författningsmässiga konsekvenserna av regeringens förslag bör
utredas noga i samband med nästa etapp av försvarsbeslutet.
Prop. 1995/96:12
Totalförsvarets förmåga anpassas till det säkerhetspolitiska läget.
Det skall dock ständigt finnas en betryggande beredskap att höja
denna förmåga om det säkerhetspolitiska läget försämras.
Försvarsmaktens krigsorganisation reduceras och vissa begräns-
ningar görs inom delar av det civila försvaret. Den nya organisa-
tionens förmåga att möta väpnat angrepp behöver - liksom i dag
gäller - tillgodoses fullt ut först efter viss komplettering av
utrustning och utbildning inom högst ett år. Särskilda planer för att
inom ett år kunna höja krigsdugligheten skall upprättas av myndig-
heterna.
För att långsiktigt kunna anpassa totalförsvarets förmåga skall
myndigheterna fortlöpande hålla aktuellt vad tänkbara omvärlds-
förändringar kan kräva.
Inom viktiga områden skall tillgång på nyckelpersonal, en inhemsk
militärteknologisk och industriell bas och andra för tillväxt väsent-
liga förutsättningar säkerställas.
Underrättelsetjänst och försvarsforskning inriktas för att ge
underlag för beslut om att vid behov anpassa totalförsvaretets
förmåga.
Säkerhetspolitiska kontrollstationer införs. Resultaten presenteras
för riksdagen dels hösten 1996 inför försvarsbeslutets etapp två,
dels under försvarsbeslutsperioden år 1998.
58
Prop. 1995/96:12
3.4.1 Principer för tidsmässig avvägning
Den säkerhetspolitiska analys som regeringen gjort i det föregående och
de förändrade uppgifter som regeringen med anledning härav föreslår för
totalförsvaret utgör grunden för att inrikta försvarssatsningarna.
Regeringen anser således att följande slutsatser i stort kan dras.
- Väpnade angrepp mot landets frihet och oberoende ter sig på kort sikt
och så länge nuvarande säkerhetspolitiska läge består osannolika.
Därtill kommer att de rent militära förutsättningarna att genomföra
sådana angrepp under ett antal år kommer att vara starkt begränsade.
Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta väpnat angrepp är
därför begränsade under ett antal år.
- Angreppshot kan däremot växa upp om läget i omvärlden förändras.
Totalförsvaret måste på ett betryggande sätt kunna stärka och anpassa
sin förmåga att möta väpnat angrepp i takt med tänkbar utveckling i
omvärlden.
- Sveriges säkerhet kan i grunden bara garanteras genom gemensam
säkerhet globalt och i Europa. Internationella fredsfrämjande insatser
samt stöd till internationell humanitär verksamhet bör därför bli en av
de framtida huvuduppgifterna för totalförsvaret. Arbete för demokrati
och social och ekonomisk utveckling i vårt närområde gagnar också
Sveriges säkerhetspolitiska trygghet.
- Sveriges säkerhet i vid mening påverkas av ett vidare spektrum av hot
och risker än någon gång tidigare. En helhetssyn bör läggas till grund
för att förebygga och hantera svåra nationella påfrestningar i både fred
och krig. Totalförsvaret skall i konsekvens härmed också kunna bidra
till att hantera svåra nationella påfrestningar i fred.
Totalförsvaret skall i fred fortlöpande ha förmåga att hävda territoriell
integritet, att medverka till internationella insatser och att bidra till att
förebygga och hantera katastrofer och allvarliga störningar i viktiga
samhällsfunktioner. Detta utgör delvis nya uppgifter, som svarar mot det
förändrade säkerhetspolitiska läget och den vidgade säkerhetssyn som
regeringen föreslår.
Mot bakgrund av att angreppshoten på kort sikt är små och mot att
uppväxten av nya hot bedöms vara märkbara och ta viss tid i anspråk, är
det enligt regeringens mening möjligt att göra besparingar på totalförsva-
ret.
59
- dels att tillräcklig och noga planerad förmåga finns att snabbt och
resolut kunna höja krigsdugligheten,
- dels att en stabil grund byggs upp för att anpassa försvaret till en
tänkbar hotutveckling på längre sikt.
Åtgärder för att på kort och lång sikt höja totalförsvarets förmåga
brukar sammanfattningsvis i debatten kallas "återtagning", Vad totalför-
svaret nu skall planera för är dock inte att återgå till någon gammal
organisation utan att kunna anpassa totalförsvaret med hänsyn till de nya
krav som omvärldsutvecklingen och förändrade säkerhetspolitiska lägen
kan komma att ställa. Sådan anpassning måste kunna ske både snabbt
genom att krigsdugligheten höjs hos befintliga förband och i form av mer
långsiktig anpassning varvid nya förband och system och strukturella
lösningar införs.
Enligt regeringens mening är det i nuvarande säkerhetspolitiska läge
inte motiverat att ständigt hålla ett omfattande totalförsvar med hög
tillgänglighet och beredskap med den enda motiveringen att det skulle
kunna behövas vid en eventuellt kommande hotfull omvärldsutveckling.
Det är nu möjligt att av säkerhetspolitiska skäl begränsa totalförsvarets
omfattning. Kraven på den nya organisationens förmåga att möta väpnat
angrepp behöver tillgodoses fullt ut först efter viss komplettering av
utrustning och utbildning. Efter en högst ettårig period skall dock alla
väsentliga delar av totalförsvaret kunna utnyttjas med full effekt
omedelbart efter mobilisering. Därutöver skall en stabil grund byggas för
en långsiktig anpassning av försvaret till tänkbara förändrade säker-
hetspolitiska lägen.
Uppväxt av nya angreppshot kommer att fa viss tid. Men det är enligt
regeringen absolut nödvändigt att säkerställa totalförsvarets förmåga när
utvecklingen pekar på att hoten och den säkerhetspolitiska utvecklingen
mörknar.
3.4.2 Begränsade anspråk på kort sikt
Det är nödvändigt att tillgodose de direkta anspråken på förmåga att
hävda svensk territoriell integritet, att bidra till att hantera de på-
frestningar, som kan följa av säkerhetspolitiskt betingade kriser i vårt
närområde eller av stora nationella olyckor, samt att stödja vårt inter-
nationella säkerhetspolitiska engagemang. Totalförsvaret måste också ha
en betryggande och situationsanpassad förmåga att möta de väpnade
angrepp som trots allt skulle kunna ske i det aktuella militärstrategiska
Prop. 1995/96:12
60
läget eller med sådana angreppsstyrkor som snabbt kan sättas i stånd av Prop. 1995/96:12
tänkbara angripare, om det säkerhetspolitiska läget skulle förändras.
I dagens säkerhetspolitiska läge har de internationella insatserna och
behovet att hantera svåra påfrestningar i fred fått ökad tyngd jämfört med
tidigare. Ambitionen måste inom dessa områden ökas.
Däremot kan och bör med hänsyn till det begränsade angreppshotet
åtgärder vidtas så att organisation och kostnader under de närmaste åren
reduceras.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund att Försvarsmaktens krigsor-
ganisation reduceras och att vissa begränsningar görs inom de delar av
det civila försvaret som främst har betydelse i krig. I den reducerade
krigsorganisationen behöver vissa delar inte nå full krigsduglighet förrän
efter högst ett års komplettering av utrustning och utbildning.
Försvarsmakten resp. Överstyrelsen för civil beredskap skall upprätta
särskilda planer för att inom ett år kunna höja krigsdugligheten hos den
befintliga organisationen. Dessa planer skall vara väl genomarbetade och
förnyas löpande så att det står helt klart att planerade åtgärder är tekniskt
och praktiskt genomförbara. Av planerna bör framgå vilka resurstillskott,
ianspråktagande av totalförsvarspliktiga m.m. som erfordras för att
genomföra planeringen.
3.4.3 Anspråk på att totalförsvaret långsiktigt skall kunna växa och
anpassas till nya villkor
I högre grad än tidigare präglas det säkerhetspolitiska läget av att om-
världsutvecklingen på längre sikt ter sig särskilt svårförutsägbar. Många
faktorer påverkar nu i ett komplext samspel det säkerhetspolitiska läget,
som efter det kalla kriget ännu inte stabiliserats. Säkerhets- och försvars-
politiken måste inriktas mot en fortlöpande förändringsprocess snarare än
mot någon specifik framtida hotsituation, såsom den storkonflikt mellan
Warszawapakten och NATO som utgjorde den dominerande hotföreställ-
ningen under det kalla kriget.
Detta ställer anspråk på att totalförsvaret har en stor flexibilitet och en
god förmåga till anpassning. Vissa områden av grundläggande och infra-
strukturen art låter sig endast långsamt anpassas. Inom dessa områden är
det inte möjligt att genomföra anpassningar med hänsyn till snabba
förändringar i det säkerhetspolitiska läget. Det måste i stället handla om
att säkerställa en baskapacitet som på ett rimligt sätt kan tillgodose
behoven vid olika tänkbara utvecklingar i omvärlden. Särskilt påtagligt
är detta inom luftförsvaret och inom andra områden med tekniskt
komplicerade system.
61
Inom andra områden bör däremot anpassning i högre grad kunna ske
i takt med den utveckling som faktiskt sker. Det handlar då om att kunna
variera totalförsvarets styrka eller att anpassa det till att kunna hantera
nya uppgifter, om den säkerhetspolitiska utvecklingen skulle kräva detta.
Men det handlar också om att undvika sådana bindningar som skulle
försvåra framtida anpassning av försvarets inriktning och omfattning, om
det säkerhetspolitiska läget ytterligare skulle förbättras.
I praktiken måste en avvägning ske mellan anspråk på baskapacitet och
anpassningsförmåga både uppåt och nedåt. Grunden för denna avvägning
bör vara den omvärldsbeskrivning och den säkerhetspolitiska analys och
värdering som regeringen gjort samt bedömningar av erforderlig tid och
erforderliga resurser för att genomföra olika typer av anpassningsåt-
gärder.
Regeringen anser att en förutsättning för att krigsorganisationen skall
kunna reduceras med hänsyn till det begränsade hotet i nuvarande
omvärldsläge är att samtidigt betydande satsningar görs för att säkerställa
en kapacitet att väl i takt med tänkbara förändringar i omvärlden bygga
ut och förändra totalförsvarets styrka och förmåga.
Ökad kapacitet för att kunna anpassa och förstärka totalförsvaret kan
skapas bl.a. genom att tillgången på befäl för befattningar, som kräver
lång utbildning, är större än vad den befintliga krigsorganisationen
oundgängligen kräver och genom att förberedelser görs för att kunna
modifiera och anskaffa kvalificerad försvarsmateriel i ett läge med
förhöjd spänning och pågående rustning i omvärlden. Det senare kan
underlättas av en god inhemsk militärteknologisk och industriell bas och
ett väl etablerat internationellt samarbete. Av stor vikt är också att
totalförsvaret vidmakthåller en hög professionalism och kompetens så att
det finns en kunskapsmässig grund i paritet med omvärlden för att
anpassa och förstärka försvaret.
Regeringen avser att ge Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil
beredskap i uppdrag att fortlöpande hålla aktuellt vilka åtgärder som
erfordras för att långsiktigt anpassa totalförsvaret till tänkbara förändring-
ar i omvärlden. Inom områden där det är särskilt viktigt att ha en grund
för sådan anpassning skall redan i dagsläget åtgärder vidtas för att
säkerställa denna anpassning. Åtgärder bör planeras för att genom
forskning och studier, utlandskontakter m.m. upprätthålla en kunskaps-
bas. Åtgärder bör vidare vidtas på personalområdet för att förbättra
tillgången på officerare, reservofficerare och annan nyckelpersonal som
erfordras för att kunna öka utbildningens och krigsorganisationens
omfattning. Åtgärder bör också vidtas för att underlätta materiell
försörjning.
Prop. 1995/96:12
62
3.4.4 Säkerställd förmåga att fatta beslut om anpassning Prop. 1995/96:12
En svårighet med att planera för att vid behov höja krigsdugligheten och
anpassa totalförsvaret till förändringar i omvärlden är att man aldrig kan
vara helt säker på att tillräcklig information och beslutskraft kommer att
finnas för att faktiskt genomföra de åtgärder som skulle erfordras. Å
andra sidan är det inte rimligt att ständigt hålla en försvarsorganisation
fullt intakt för ett tänkbart värsta fall långt in i framtiden. Historisk
erfarenhet talar för att ambitioner att göra just detta lätt leder till en orga-
nisation som av brist på medel i förhållande till sin storlek blir urholkad
och omodern och därför inte heller lämpad att möta ett uppväxande hot.
De internationella kontakterna och tillgången på information är i dag
mycket större än tidigare. Förutsättningarna är därmed bättre än förr att
varsebli och värdera hotande utvecklingar i omvärlden och att få grund
för att fatta beslut om beredskapshöjningar och erforderliga förstärk-
ningar av försvaret.
Det är trots detta angeläget att vidta åtgärder för att verkligen
säkerställa att förmågan till anpassning kommer att utnyttjas om det
skulle behövas. Detta bör ske genom särskilda insatser inom under-
rättelseområdet och forskning för att säkerställa att aktuellt besluts-
underlag ständigt finns tillgängligt och genom att skapa organisatoriska
former för analys och värdering på hög politisk nivå.
Regeringen anser därför att den säkerhetspolitiskt och militärt inriktade
underrättelsetjänsten i nuvarande säkerhetspolitiska läge skall lägga
särskild vikt vid informationen om långsiktiga utvecklingstendenser och
förändringar inom politiska, ekonomiska och militära områden av
betydelse för Sveriges säkerhet. Det bör ankomma på Försvarsmakten att
se till att det finns en tillräcklig organisation och kapacitet för detta
ändamål.
Vidare skall försvarsforskningen följa, analysera och söka förutse den
säkerhetspolitiska och militära utvecklingen samt dess konsekvenser för
totalförsvarets utveckling och förnyelse. Särskilt bör sådana förhållanden
uppmärksammas som kan leda till nya eller förstärkta hot eller andra
svåra nationella påfrestningar. Konsekvenser för totalförsvarets uppgifter,
utformning och omfattning bör analyseras. Det är väsentligt att de
instanser som är ansvariga för totalförsvarets långsiktiga utveckling och
anpassning till nya villkor utnyttjar forskningens resultat som en grund
för sina bedömningar.
Regeringen föreslår att säkerhetspolitiska kontrollstationer genomförs
och presenteras för riksdagen dels hösten 1996 inför försvarsbeslutets
etapp två, dels under försvarsbeslutsperioden år 1998. Kontrollstationerna
skall bidra till att det sker en fortlöpande politisk prövning av det
säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för totalförsvarets
beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse.
Politiska och militära förändringar måste kunna tolkas på ett insiktsfullt Prop. 1995/96:12
och säkert sätt och utan yrkesmässiga särintressen. Riksdagens och
regeringens förutsättningar för att göra sådana tolkningar och be-
dömningar kan behöva stärkas genom ett breddat beredningsunderlag.
Härigenom kan också medborgarnas förtroende för bedömningarna
säkerställas.
Försvarsberedningen har föreslagit att det bör övervägas att tillskapa
ett självständigt säkerhetspolitiskt råd. Rådet skulle vara sammansatt av
enskilda individer med erkänt hög kompetens och integritet. I fokus för
intresset skulle stå en löpande omprövning av behovet att anpassa
politiken och totalförsvaret till utvecklingen i omvärlden.
Regeringen har inte tagit ställning till om ett sådant råd bör inrättas
eller ej. Sedan frågan ytterligare penetrerats, avser regeringen att
återkomma i ärendet i försvarsbeslutets etapp två hösten 1996.
3.4.5 Regeringens behov av beredningskapacitet
För att säkerställa att omvärldsutvecklingen fortlöpande bevakas och att
eventuella behov att höja krigsdugligheten eller långsiktigt anpassa total-
försvaret tidigt uppmärksammas inom regeringen kommer Försvars-
departementets organisation och arbetsformer på detta område att ses
över så att relevant information snabbt kan tas om hand och analyseras.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1. helhetssyn på hantering av hot och risker i fred och krig (avsnitt 3.2)
2. uppgifter för totalförsvaret (avsnitt 3.3)
3. anpassning (avsnitt 3.4.1 - 3.4.4)
64
Prop. 1995/96:12
Uppgifterna för det militära försvaret skall vara att
- försvara landet mot väpnade angrepp,
- hävda vår territoriella integritet,
- kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och
- kunna utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället
i fred.
Den säkerhetspolitiska utvecklingen på lång sikt är svårförutsäg-
bar. Det militära försvaret skall därför ha förmåga till anpassning
för att kunna möta framtida krav.
Alla förband behöver inte ges full krigsduglighet redan i dags-
läget. Det skall dock säkerställas att full krigsduglighet kan uppnås
för alla förband inom högst ett år. Det militära försvaret skall
därutöver ha en förmåga till anpassning för att kunna möta krav på
längre sikt.
En internationell styrka organiseras och beredskapen att genom-
föra internationella insatser höjs.
Det fortsatta förberedelsearbetet inför försvarsbeslutets andra
etapp skall grundas på en inriktning för krigsorganisationen som
bl. a. omfattar ca tolv brigader, 20 ytstridsfartyg, och tolv
divisioner stridsflyg samt högst nio ubåtar. Härutöver skall finnas
ett territorialförsvar omfattande ca 250 000 personer varav ett
hemvärn på ca 125 000 personer.
Ett fortsatt aktivt miljöarbete skall bedrivas inom det militära
försvaret.
4.1.1 Utgångspunkter
Regeringen har konstaterat att ett väpnat angrepp utgör det allvarligaste
hotet mot vår nationella säkerhet. Långsiktigt utgör också ett väpnat
angrepp den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets planering, trots
att anspråken på totalförsvarets förmåga i närtid är begränsade. Svårig-
heten att förutsäga omvärldsutvecklingen ställer krav på stor anpassnings-
förmåga.
65
5 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 12
Utvecklingen av militärtekniken och de militära doktrinerna gör det Prop. 1995/96:12
emellertid möjligt att dra relativt tydliga slutsatser rörande karaktären av
de väpnade angrepp som Sverige skulle kunna hotas av i en framtid.
Utvecklingen av vapensystem med lång räckvidd, hög precision och
stor verkan, strategiska insatsstyrkor med god rörlighet och effektiva
system som stöd för ledningen innebär att ett angrepp kan sättas igång
med stor kraft redan i inledningen utan att detta kräver långvariga och
röjande militära operativa förberedelser. Kraften i angreppet kan riktas
mot många utvalda mål över en stor del av landets yta. Möjligheterna att
välja ut sådana mål som har stor betydelse för vår försvarsförmåga ökar.
Utnyttjande av modem militär teknik såsom så kallad "stealth"-teknik -
dvs. teknik som begränsar möjligheter till upptäckt med radar och andra
spaningsmedel - minskar förvarningen och effekten av motåtgärder.
Striden kan pågå, oavsett väderförhållanden, dygnet runt på ett fragmen-
terat slagfält utan klara frontlinjer. I kombination med det snabba strids-
förloppet skapar dessa förhållanden stora svårigheter när det gäller både
att leda stridskrafter och att göra insatser för att skydda civilbefolk-
ningen. Sammantaget har den snabba utvecklingen redan förändrat
förutsättningarna för krigföringen och kommer på sikt att ytterligare
ställa krav på anpassningsförmågan.
Även en stormakt kommer att ha begränsad tillgång till kvalificerade
resurser av strategisk betydelse. De kan inte tillåtas bli bundna eller
förloras. Operativ framgång måste uppnås snabbt så att de först insatta
styrkorna kan frigöras, vid behov efter att ha avlösts av andra förband.
Trots internationella avtal om förbud mot användning av B- och C-
stridsmedel kan utnyttjande av sådana tills vidare inte uteslutas. Dessa
stridsmedels egenskaper gör dem särskilt skadebringande vid angrepp
som bygger på överraskning och som sätts in mot stora områden. Om
inte motåtgärder vidtagits kan B- och C-stridsmedel bli mycket verk-
ningsfulla.
För att kunna möta ett angrepp, baserat på strategiska insatsstyrkor,
måste det militära försvaret ha förmåga både att skydda våra mest vitala
områden och att anfalla en angripare där och när denne är som käns-
ligast. Förmågan att leda stridskrafterna under mycket svåra omständig-
heter och att övervaka vårt territorium är av stor betydelse.
En grundläggande förutsättning för vår försvarsförmåga är att vi kan
hindra en angripare att få herravälde i luften, dvs. vår förmåga till
luftförsvar.
För det fall ett angrepp kan ges ett påtagligt inslag av anfallskraft över
landgräns eller kust förändras kraven på vår försvarsförmåga. Förutom
behoven att bekämpa stridskrafter till sjöss, ökar de generella kraven på
uthållighet och förmåga till samordnade anfallsoperationer.
66
En avgörande förutsättning för våra möjligheter att fortlöpande anpassa Prop. 1995/96:12
försvarets beredskap och långsiktiga utveckling är förmågan att följa och
bedöma utvecklingen i vår omvärld på både kort och lång sikt.
4.1.2 Uppgifter för det militära försvaret
Innebörden av totalförsvarets uppgifter är att det militära försvaret skall
- försvara landet mot väpnade angrepp,
- hävda vår territoriella integritet,
- kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och
- kunna utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället i fred.
Som framgått av den säkerhetspolitiska analysen ter sig väpnade angrepp
som i dagens politiska läge skulle kunna hota Sverige osannolika. De
militära förutsättningarna att genomföra sådana angrepp kommer under
ett antal år att vara starkt begränsade. Tänkbara förändringar av
stridskrafterna i vår omvärld, möjligheten att sätta i stånd befintliga
resurser och på längre sikt framför allt utveckla strategiska insatsstyrkor,
vilka har en framträdande plats i många länders försvarsplanering,
innebär emellertid att mer reella sådana hot skulle kunna komma att
uppstå efter ett antal år. Detta ställer krav på vår förmåga att förutse
utvecklingen och på det militära försvarets förmåga att efter hand anpassa
sig till förändrade förutsättningar.
Det finns mot denna bakgrund anledning att närmare precisera vilka
typer av tänkbara angreppshot i olika tidsperspektiv som bör läggas till
grund för planering av de åtgärder som bör genomföras under den
förestående försvarsbeslutsperioden.
Angreppshot i nuvarande omvärldsläge
Så länge nuvarande säkerhetspolitiska och militärstrategiska förhållanden
i vår omvärld består finns ingen tänkbar angripare med omedelbar
tillgång till förband lämpade för angrepp i den omfattning som hittills
legat till grund för svensk försvarsplanering. Det hindrar inte att det rent
tekniskt skulle kunna vara möjligt att inleda militära företag mot Sverige
med de resurser som trots allt finns tillgängliga. Sådana företag ter sig
i dag föga troliga men skulle möjligen likväl kunna beröra Sverige i ett
läge av oväntade politiska omvälvningar.
Med hänsyn till den begränsade stabilitet som ännu råder i delar av
främst östra Europa bör Sverige även vid dagens förhållanden ha en
betryggande förmåga att möta sådana militära företag som trots allt skulle
kunna inledas. De skulle t.ex. kunna utgöras av angrepp med mycket
begränsade geografiska mål eller angrepp mot någon vital samhälls
67
funktion. Sådana hot kallas fortsättningsvis för angreppshot i nuvarande Prop. 1995/96:12
omvärldsläge.
Angreppshot i ett förändrat omvärldsläge
Även om det under dagens förhållanden inte finns någon tänkbar
angripare med tillgång till nämnvärda angreppsstyrkor som skulle kunna
sättas in mot Sverige, kan läget i omvärlden förändras så att ett angrepp
mot landet ånyo ter sig som en realistisk möjlighet. Med hänsyn till den
tid det tar att bygga upp och forma ett försvar måste försvarsplaneringen
också beakta sådana angreppshot.
Den säkerhetspolitiska och militärstrategiska situationen kan dock inte
förändras hur snabbt som helst. Särskilt tar det avsevärd tid att förändra
de rent militära möjligheterna att genomföra ett angrepp. Vad som i detta
avseende bedöms kunna ske snabbast är att i ett förändrat politiskt läge
någon aktör i konfrontation med omvärlden satsar på att sätta befintliga
militära resurser i stånd och därmed upprätta en förmåga att genomföra
ett angrepp i större skala. De styrkor som i första hand bedöms kunna
komma att sättas i stånd är sådana flyg- och markstridskrafter som utgör
viktiga komponenter i en utveckling mot strategiska insatsstyrkor. I norr
finns rent tekniskt förutsättningar att förstärka operationsmöjlighetema
genom att sätta befintliga resurser i stånd. En avgörande satsning på en
sådan utveckling skulle emellertid kräva stora politiska och ekonomiska
uppoffringar.
Om politiska och ekonomiska förutsättningar trots detta skapats, kan
angreppsstyrkor sättas i stånd inom några år så länge befintlig materiel
och personal kan utnyttjas. Om en sådan situation uppstår måste en
höjning av det svenska försvarets krigsduglighet på ett betryggande sätt
kunna ske i minst motsvarande takt. Att notera är att ett fortlöpande
sönderfall av stridskrafter efterhand ökar omfattningen av den tid och de
resurser som erfordras för att sätta dem i stånd. Regeringen anser att det
finns goda möjligheter att få insyn i en utveckling där angreppsstyrkor
sätts i stånd, även om det kan vara svårt att bedöma exakt hur snabbt
utvecklingen sker. Därmed får vi en grund för att vid behov anpassa det
svenska försvarets krigsduglighet. Det hot om angrepp mot Sverige som
skulle kunna växa fram vid en sådan händelseutveckling kallas i
fortsättningen för angreppshot med iståndsatta styrkor.
På lång sikt är den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utveck-
lingen mycket mer svårförutsägbar. Tänkbara angreppshot i ett längre
tidsperspektiv är med hänsyn till de många inverkande faktorerna och den
stora komplexiteten mycket mer varierade än vad som rimligen går att
föreställa sig med enbart dagens läge som grund. Som regeringen
utvecklat inledningsvis i detta avsnitt, talar dock mycket för att framtida
krig skulle karaktäriseras av att kvalificerad militärteknik och strategiska
insatsstyrkor kommer till användning. Såväl militärtekniska möjligheter
68
och krigserfarenheter som förväntade behov i en multipolär värld med Prop. 1995/96:12
många typer av regionala och lokala konflikter talar för detta.
En betryggande grund för att långsiktigt kunna utveckla den svenska
försvarsförmågan i takt med en sådan utveckling i omvärlden bör därför
eftersträvas. Det innebär att vi i första hand bör inrikta långsiktigt
syftande åtgärder på att kunna utveckla förmågan att möta angrepp med
moderna strategiska insatsstyrkor. Det skall emellertid heller inte
uteslutas att mer omfattande förmåga till anfallskraft över landgräns och
hav som ett komplement till strategiska insatsstyrkor skulle kunna växa
upp i vårt närområde. En sådan utveckling, särskilt vad gäller anfållskraft
över hav, torde dock ta så lång tid i anspråk att den i huvudsak kan
mötas genom framtida tillväxt av ett försvar i första hand utformat för att
kunna möta strategiska insatsstyrkor.
Osäkerheterna i den säkerhetspolitiska utvecklingen, den snabba
tekniska utvecklingen och förhållandet att militära resurser i ökande
utsträckning utvecklas utan att hämmas av ett konserverande arv innebär
att det militära försvaret i ett längre tidsperspektiv måste kunna möta
okända framtida hot. Kravet på anpassningsförmåga omfattar således inte
bara de utvecklingslinjer vi nu ser som tänkbara utan även andra, vilkas
karaktär vi inte kan förutse.
Det breda spektrum av hot som bör påverka långsiktiga åtgärder inom
försvaret kallas fortsättningsvis för angreppshot på lång sikt.
Samtliga uppgifter för det militära försvaret har ett nära sammanhang
med dess förmåga att lösa den fundamentala uppgiften: att försvara landet
mot väpnade angrepp. Även under perioder då bedömningarna av hoten
innebär att anspråken på omedelbar förmåga i dessa avseenden är små,
måste det militära försvarets verksamhet och utveckling präglas av att
uppgiften att försvara landet mot väpnade angrepp är det yttersta motivet
för det militära försvarets existens.
Hävdandet av vår territoriella integritet är en grundläggande förutsättning
för vår säkerhetspolitik. Uppgiften innebär bl.a. att övervaka vårt
territorium och luftrum och ingripa mot kränkningar eller andra
överträdelser av internationell eller svensk rätt. En ökad samordning som
leder till ett bättre utnyttjande av de civila och militära resurser som på
olika sätt bidrar till att lösa uppgiften bör enligt regeringens mening
eftersträvas.
Väsentligt, och för det militära försvaret styrande, är kravet på
förmåga att kunna ingripa mot varje form av kränkning av vår territoriel-
la integritet. Luckor i övervaknings- eller insatssystemen, som systema-
tiskt kan utnyttjas och som kan tolkas som att vi avsagt oss kontrollen
över vårt territorium, får inte förekomma.
69
Det kaderorganiserade militära försvaret skall under normala ffedsför-
hållanden ha tillräcklig förmåga att - i samverkan med andra resurser -
hävda vår territoriella integritet. I situationer med en högre spännings-
nivå, särskilt om den föranleds av säkerhetspolitiska kriser i vårt
närområde, kan krävas att krigsorganisationen efter hand mobiliseras.
Regeringens syn på internationella insatser redovisas närmare i avsnitt 6.
Bl.a. föreslås att en internationell styrka upprättas. Innebörden är främst
ökade beredskapskrav för internationella insatser. Detta medför större
krav på Försvarsmaktens förmåga att ställa resurser till förfogande för
internationella insatser.
För att ge erforderlig handlingsfrihet bör systemet för att producera
styrkor för internationella insatser medge att väsentliga delar av upp till
motsvarande två bataljoners styrka ständigt kan vara insatta eller hållas
i beredskap.
Tidsmässigt begränsade, förberedda insatser av specialenheter bör
kunna ske. Sådana enheter kan vara bl.a. ingenjörsförband (t.ex. för
minspaning och minröjning, förbindelse- och flygfältsarbeten), under-
hålls-, fransport- eller sjukvårdsenheter.
Härutöver erfordras personal för tjänstgöring i staber, som observatör-
er etc. i minst nuvarande omfattning.
Den internationella styrkan kommer i allt väsentligt att rekryteras ur
det militära försvarets krigsorganisation. För att kunna tjäna som
rekryteringsbas måste krigsorganisationen uppfylla vissa krav både vad
gäller storlek och personalens förmåga.
Insatser med större styrkor eller andra typer av stridskrafter kan
komma att aktualiseras. Regeringen bedömer dock att inga särskilda
förberedelser eller beredskapsåtgärder behövs för dessa. Det bör
förutsättas att erforderlig förberedelsetid finns inför en eventuell
fredsfrämjande insats av sådant slag.
De svenska insatserna skall kunna ske såväl som en del av förhands-
samordnade multinationella beredskapsförband som insatser inom ramen
för tillfälligt sammansatta internationella styrkor. Regeringen anser det
viktigt att det nordiska samarbetet i dessa avseenden vidareutvecklas.
Regeringen anser att uppgiften att ställa resurser till förfogande vid
katastrofer eller andra extraordinära situationer i fred inte bör styra det
militära försvarets utveckling i stort. Däremot bör stor hänsyn till denna
Prop. 1995/96:12
70
uppgift tas vid t.ex. utformningen av materielsystem och vid verksam- Prop. 1995/96:12
hetsplaneringen.
Det bör framhållas att såväl organisationens innehåll och beredskap
som den militära utbildningen (sjukvårdstjänst, fältarbeten, brandskydd
etc.) gör det militära försvaret till en värdefull och nödvändig resurs i
många sammanhang. Ett effektivt utnyttjande av denna resurs förutsätter
dock förberedelser inom både det militära försvaret och aktuella civila
myndigheter. Förberedelserna bör i vissa fall omfatta samövning.
4.1.3 Principiell inriktning
Regeringen anser att det militära försvaret bör utformas så att det kan
utvecklas i steg för att kunna möta olika typer av angreppshot i skilda
tidsperspektiv och lösa uppgifter i övrigt i enlighet med vad som
behandlats i avsnitt 4.1.2.
Grundnivån, som svarar mot erforderliga åtgärder så länge nuvarande
säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge består, bör utformas så att
det militära försvaret kan
- hävda vår territoriella integritet,
- genomföra internationella insatser,
- utnyttjas vid svåra nationella påfrestningar på samhället i fred och
- möta tänkbara angreppshot i nuvarande omvärldsläge.
Grundnivån skall också innehålla åtgärder som skapar en grund för att
kunna anpassa försvaret till ett förändrat omvärldsläge, dvs. för att kunna
- höja krigsdugligheten om ett angreppshot med iståndsatta styrkor skulle
börja utvecklas och
- möta ett spektrum av angreppshot på lång sikt.
Uppgifterna att hävda vår territoriella integritet och att kunna
genomföra internationella insatser dimensionerar, tillsammans med
behovet av att kunna anpassa försvaret till förändrade säkerhetspolitiska
situationer kraven på krigsorganisationen i närtid. Kraven på att kunna
möta trots allt tänkbara angreppshot i nuvarande omvärldsläge bedöms
härigenom i allt väsentligt bli uppfyllda.
Det militära försvaret bör i grundnivån utformas för att ha förmåga att,
när indikationer föreligger, inom högst ett år ha höjt krigsdugligheten för
att kunna möta angreppshot med iståndsatta styrkor. De åtgärder som då
aktualiseras bör kunna genomföras även vid ökad säkerhetspolitisk
spänning, vilket bl.a. kan minska möjligheterna till import av vapen och
andra strategiska varor.
71
Regeringen bedömer att komplettering av utbildning, tillförsel av Prop. 1995/96:12
enklare materiel och förnödenheter samt utbyggnad av anläggningar kan
ske under en ettårsperiod. Härutöver kan insats- och mobiliserings-
beredskapen höjas. Organisationsstrukturen med vapen- och lednings-
system, befälskader samt soldater som getts grundläggande utbildning
bör sålunda finnas redan i grundnivån. Denna förberedda ökning av
försvarsförmågan innebär alltså en planerad höjning av krigsdugligheten
för de delar av organisationen där med vema avsteg gjorts i grundnivån.
Försvarets möjliga utformning på längre sikt bestäms till del av det arv
i form av utrustning, personal och kompetens som efter den förestående
försvarsbeslutsperioden finns att utgå ifrån, men den bestäms givetvis
också av vilka vidareutvecklande och nyskapande åtgärder som vidtas i
framtiden. De långsiktiga åtgärder som vidtas redan under försvars-
beslutsperioden i grundnivån skall syfta till att skapa en tillräcklig grund
och handlingsfrihet för den framtida utvecklingen. Som utvecklats i det
föregående bör därvid föreställningar om ett framtida krigs karaktär vara
styrande. Satsningar bör göras särskilt inom områden där det tar mycket
lång tid att bygga upp kompetens och resurser. Den kompetens och den
resursbas som efter hand byggs upp under försvarsbeslutsperioden utgör
grunden för anpassning av försvarets långsiktiga utformning.
Osäkerheterna i den långsiktiga utvecklingen i omvärlden kräver att
planeringen av det svenska försvarets utveckling efter hand anpassas till
de verkliga omständigheterna. Detta kan komma att kräva en förändring
av statsmakternas inriktning. Uppgifter, ambitionsnivåer och ekonomi får
därvid anpassas till då aktuella förhållanden. Beroende på omständig-
heterna kan såväl ett fullföljande av tidigare huvudinriktning som en
minskning eller tillväxt bli aktuell. Normalt beslutas en sådan ny
inriktning i ett nytt försvarsbeslut efter den kommande försvarsbe-
slutsperiodens slut. En förändrad säkerhetspolitisk utveckling i omvärlden
kan dock komma att kräva beslut om en förändrad inriktning redan
tidigare.
Som tidigare anförts bör huvudinriktningen för långsiktigt syftande
verksamhet i grundnivån vara att försvaret skall kunna utvecklas för att
möta angrepp från en angripare som utnyttjar modern militär teknologi
och för ändamålet särskilt sammansatta och utformade strategiska
insatsstyrkor. Därvid skapas förutsättningar att i kommande försvarsbe-
slut anpassa försvarets utveckling såväl kvalitativt som kvantitativt till
den förväntade utvecklingen i omvärlden. Skulle en utveckling ske där
mer omfattande styrkor för angrepp över gräns eller kust byggs upp i
vårt närområde bör därutöver en tillväxt ske främst av anfalls- och
sjömålsbekämpningsförmågan.
72
Prop. 1995/96:12
Även om det normalt är kostnadseffektivt att underhålla gjorda investe-
ringar i försvarssystem så att de kan utnyttjas under hela sin operativa
livslängd, gör dock de stora förändringar som skett i det säkerhetspolitis-
ka läget att de operativa behoven på många områden i varje fäll för de
närmaste åren drastiskt nedgått och därmed att vidmakthållandet av gamla
system kan ifrågasättas. Planeringen bör utgå från de behov vi har för de
närmaste åren och den handlingsfrihet vi behöver för framtiden obero-
ende av de bedömda behov som låg bakom tidigare investeringar.
Vapensystem m.m., som skapats med tidigare behov som grund och
för vilka behov inte kan identifieras under återstående livslängd, bör
således avvecklas. Det är viktigare att nu göra nyinvesteringar, som utgör
en väsentlig grund för försvaret i en svårbedömd framtid, än att
vidmakthålla gamla system som har begränsat värde under förutsebar
återstående livslängd.
För att så snabbt som möjligt kunna uppnå besparingar och frigöra
resurser för totalförsvarets nya uppgifter är det angeläget att snarast efter
den 1 januari 1997 genomföra erforderliga förändringar i totalförsvarets
struktur. Betydande bindningar finns emellertid vid befintlig organisation
vad avser anställd personal och materiel samt gjorda beställningar. Det
tar lång tid innan organisatoriska förändringar i krigs- och grundorganisa-
tion leder till besparingar. Med hänsyn till de anställningsvillkor och
trygghetsregler som gäller för anställd personal, till de långsiktiga
kontraktsbindningar, som gäller för en stor del av försvarsmaterielen, och
till den omställningstid, som är nödvändig vid nedläggning av an-
läggningar, kommer det att ta tid innan besparingar uppnås.
Strukturella förändringar bör genomföras så snabbt som möjligt även
om de kan leda till betydande olägenheter. Om detta skulle gå ut över
balans mellan operativa funktioner, effektivitet och förmåga att möta mer
omfattande väpnade angrepp under de närmaste åren, är detta acceptabelt
med hänsyn till de begränsade riskerna för och möjligheterna att
genomföra sådana angrepp under denna period.
4.1.4 Utveckling i stort
Regeringen konstaterar att dess syn på uppbyggnad och utveckling i stort
av det militära försvaret i många avseenden överensstämmer med och
vilar på samma bedömningar som de förslag Försvarsmakten redovisat
för jämförbara ekonomiska nivåer. Prioriteringar och bedömningar är i
de flesta fall likartade. De skillnader som föreligger kan främst hänföras
till synen på behovet av förmåga m.m. i närtid och plikttjänstgöringens
omfattning.
73
Regeringen föreslår att den inriktning för krigsorganisationens
utveckling som anges i det följande läggs till huvudsaklig grund för
förberedelsearbetet inför etapp två av försvarsbeslutet.
Regeringen anser att ledningssystemet har stor betydelse i den framtida
stridsmiljön. Ökande krav på bl.a. snabbhet ställer stora krav på
personell och teknisk kvalitet. Systemet måste kunna tåla många slags
påverkan vilket kräver såväl uthållighet i systemet som förmåga till
självständigt uppträdande.
Regeringen bedömer att ledningssystemet bör förändras.
I ett längre tidsperspektiv kan hela det nuvarande ledningssystemet
behöva omprövas. En utgångspunkt bör vara de förändrade kraven i den
framtida stridsmiljön. En annan bör vara det militära försvarets uppgifter
inom totalförsvaret, organisationens omfattning samt tekniska möjligheter
till och krav på ledning. En sådan omprövning bör genomföras så att
riksdagen kan ta ställning till principfrågorna i försvarsbeslutets andra
etapp hösten 1996.
Som en omedelbar åtgärd bör den nuvarande ledningsstrukturen, främst
på den lägre regionala nivån, reduceras. Dessa reduktioner bör utformas
mot bakgrund av principerna för den långsiktiga inriktningen av
ledningssystemet. Regeringen bedömer dock att antalet försvarsområden
bör kunna reduceras med ca en tredjedel och att antalet marin- och
flygkommandon bör omprövas. I detta sammanhang vill regeringen
emellertid framhålla vikten av att särskilda åtgärder vidtas för att
säkerställa de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet och
utveckling bl.a. genom en nära knytning till Försvarsmakten på lokal och
lägre regional nivå.
Landets stora yta är en grund för dimensioneringen av markstrids-
kraftema. Regeringen anser att fältförbanden efter höjning av krigs-
dugligheten totalt bör omfatta ca tolv brigader i tre fördelningar med
erforderliga fördelningsförband. Eftersom det omedelbara behovet av
direkt tillgängliga förband är begränsat, behöver inte alla fältförbanden
ha hög krigsduglighet redan i dagsläget.
I grundnivån ställs de största kraven av uppgiften att kunna genomföra
internationella insatser och att skapa en grund för att vid behov relativt
snabbt kunna höja krigsdugligheten och långsiktigt utveckla försvaret. I
de för internationella insatser lämpade förband som ges full krigsduglig-
het kan upp till 20 procent av dem som grundutbildas komma att
tjänstgöra i den internationella styrkan. Behovet av modem materiel för
Prop. 1995/96:12
74
internationella insatser och kravet på kompetensutveckling i organisa- Prop. 1995/96:12
tionen talar entydigt för att dessa förband även i övriga avseenden skall
hålla hög kvalitet.
Territorialförsvaret bör omfatta ca 250 000 personer. Häri ingår
hemvärnet, vars beslutade utökning till ca 125 000 personer bör fullföljas
och på längre sikt om möjligt ytterligare utökas. Flertalet förband i
territorialförsvaret bemannas av personal som överförts från brigadför-
banden. Det är sålunda jämförelsevis enkelt att under några års tillväxt
utöka organisationen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen det
möjligt att reducera det traditionella territorialförsvaret, som består av
förband med lokala uppgifter och begränsad operativ rörlighet, till ca
90 000 personer. För att bl.a. reducera effekterna av denna minskning
bör övervägas att direkt grundutbilda vissa totalförsvarspliktiga för be-
vakningsuppgifter. De bör i grupp- eller plutonsenheter utnyttjas för att
förbättra skyddet för sådana skyddsobjekt inom totalförsvaret som annars
inte längre kan försvaras eller bevakas. Funktionen bör efter hand byggas
upp till att omfatta ca 40 000 personer. Denna bevakningsfunktion bör
- liksom hemvärnet - kunna organiseras, innan mobilisering i övrigt
igångsatts. Liksom vad gäller fältförbanden erfordras hög krigsduglighet
endast för delar av territorialförsvarsförbanden.
Regeringen bedömer att ett beslut om en långsiktig tillväxt av
markstridskrafterna kan komma att omfatta en utökning av organisationen
med ytterligare en fördelning med fyra brigader samt en utökning av
territorialförsvaret genom att personal och materiel efter hand förs över
från fältförbanden.
I grundnivån bestäms behovet av sjöstridskrafter främst av uppgiften att
hävda vår territoriella integritet. Härtill kommer kraven att vidmakthålla
kompetens och vissa system för att kunna växa eller på annat sätt
långsiktigt anpassas.
Regeringen bedömer att ca tjugo ytstridsfartyg, som även skall vara
lämpade för att hävda vår territoriella integritet, erfordras. Högst nio
ubåtar och huvuddelen av minröjningskapaciteten bör vidare bibehållas.
Fartygens stridsförmåga och basorganisationens förmåga behöver uppnås
fullständigt först sedan åtgärder för att höja krigsdugligheten vidtagits.
De rörliga kustförsvarsförbanden bör i huvudsak bibehållas. Vissa
enheter kan ha avsteg från krigsdugligheten i grundnivån. Högt priorite-
rade delar av de fasta kustförsvarsförbanden bör kunna utnyttjas sedan
krigsdugligheten höjts medan resterande delar av organisationen
avvecklas.
75
Prop. 1995/96:12
Vikten av vårt luftförsvar har påpekats tidigare. Detta och förhållandet
att det tar mycket lång tid att införa nya typer av avancerade flygsystem
gör att flygstridskrafterna redan i grundnivån måste utformas och
dimensioneras i ett långt tidsperspektiv. Kraven på krigsduglighet och
uthållighet kan dock begränsas.
Regeringen bedömer att ca tolv divisioner stridsflyg med Jakt/Attack/-
Spanings-kapacitet bör ingå i grundnivån. På sikt bör samtliga dessa
divisioner utgöras av JAS 39 Gripen-förband. Det lätta attackflygets
omfattning och ambitionsnivå, liksom övrigt utnyttjande av skolflygplan
i krigsorganisationen, bör övervägas ytterligare.
Luftvärnet är en viktig del av vårt luftförsvar. Modernisering och
förnyelse av luftvärnet fordrar dock ytterligare överväganden.
Det militära transportflyget har stor betydelse i fred, bl.a. för
internationella insatser, och i krig för sådana uppgifter som ej bör lösas
av civila flygtransportföretag (k-företag). Kapaciteten bör i huvudsak
bibehållas.
Stridsledningsorganisationen är en väsentlig del av vårt samlade
ledningssystem. Den måste i alla väsentliga avseenden finnas i grundni-
vån och snabbt kunna uppnå full kapacitet. Den pågående utvecklingen
och moderniseringen bör enligt regeringens mening fortsätta.
Bassystemet bedöms kunna reduceras till ca 16 basbataljoner och ändå
ge flygsystemen tillräcklig effekt. I samband med en allmän höjning av
krigsdugligheten bör bassystemet snabbt kunna ges full effekt. En fortsatt
utbyggnad av bassystemet för att öka uthålligheten bör kunna ske i ett
tillväxtläge.
4.1.5 Bedömda konsekvenser
Regeringen har tidigare framhållit behovet av en helhetslösning och vill
framhålla att den redovisade inriktningen är en grund för myndigheternas
förslag - i form av bl.a. programplaner - inför totalförsvarsbeslutets
andra del hösten 1996.
Det är enligt regeringens mening inte möjligt att ta ställning till
enskildheter i den framtida utvecklingen innan helhetslösningen kan
överblickas. På samma sätt kan inriktningens konsekvenser först då
slutligt anges. Regeringen finner det dock angeläget att redovisa sina
bedömningar av konsekvenserna i några viktiga avseenden.
76
Det nuvarande systemet för förbandsproduktion innehåller en differentie-
ring av utbildningstidens längd mellan olika kategorier av personal och
förband. Regeringen anser att denna differentiering kan drivas längre än
vad som är fallet i dag. Grundutbildning för bevakningsuppgifter bedöms
kunna göras kort.
För att kunna lösa uppgifterna, liksom för att säkerställa kompetens
och rekryteringskraft inom det militära försvaret, krävs en fullständig och
allsidig utbildning för delar av organisationen. För andra delar, som inte
behöver uppnå fullständig förmåga förrän efter genomförd höjning av
krigsdugligheten, kan främst den förbandsinriktade delen av grundutbild-
ningen reduceras eller utgå. Detta kan påverka betydelsen av den
nuvarande principen att vid ett och samma tillfälle omsätta all personal
i ett förband.
Förbandsomsättningstiderna bör anpassas till variationer i behov och
andra förutsättningar så att de i högre grad än i dag varierar mellan olika
typer av förband.
Dessa åtgärder, i kombination med den reduktion av krigsorganisatio-
nen som regeringens inriktning innebär, bör leda till att delar av
produktionsapparaten - utbildningsetablissemangen - kan läggas ner.
Regeringen vill påpeka vikten av en helhetslösning där beslutet bygger
på ett brett underlag. Beslutet fattas först i det andra försvarsbeslut
hösten 1996. Innan dess blir det således inte aktuellt med beslut om
nedläggningar av förband.
Försvarsberedningen har bedömt att nedläggningarna kunna komma att
omfatta minst:
- fyra brigadproducerande etablissemang
- tre större andra arméetablissemmang
- tre flygflottiljer
- ett tiotal mindre enheter
Härtill kommer att den marina verksamheten reduceras motsvarande
nedläggning av två etablissemang. Kravet på möjligheter till en över
landet spridd närvaro kan dock medföra att verksamhet från andra
etablissemang förs till dessa marina verksamhetsställen så att reduktioner-
na uppstår på andra platser.
Utöver dessa förändringar av grundorganisationen anser regeringen det
möjligt att pröva även nuvarande principer för förbandsproduktion och
övrig fredsverksamhet i syfte att minska kostnaderna. Detta möjliggörs
bl.a. av de förändrade uppgifterna för det militära försvaret. Pågående
77
strävan till försvarsmaktsgemensam samordning mellan produktions- Prop. 1995/96:12
enheter bör med kraft fullföljas.
En viktig förutsättning för detta arbete är principerna för personalför-
sörjning och bemanning, vilka behandlas i avsnitt 7.
Regeringen anser vidare att den nuvarande principen om att grundorga-
nisationen bör vara en kaderorganiserad krigsorganisation är en viktig
utgångspunkt. Kaderorganisationen bör dock inte göras mer omfattande
än vad beredskapen kräver.
Regeringen har inte inför försvarsbeslutet med denna proposition
avhandlat eller tagit ställning till omfattningen av förändringar i
förbandsproduktion och grundorganisation eller var dessa förändringar
skall äga rum. Till dessa frågor återkommer regeringen i nästa försvars-
beslutsproposition hösten 1996, sedan Försvarsmakten lämnat sina förslag
i frågan.
Försvarsmaktens behov av anställd personal påverkas av flera faktorer.
Bl.a. minskar behovet av yrkesofficerare i krigsorganisationen på grund
av de strukturella neddragningarna. En vidgad grundutbildning, t.ex. för
bevakningsuppgifter, ökar däremot behovet av yrkesofficerare i för-
bandsproduktionen. Även de vidgade internationella uppgifterna ökar
behovet av yrkesofficerare.
Ett något högre antal yrkesofficerare än vad planerad krigsorganisation
oundgängligen kräver erfordras också för att ha handlingsfrihet att
långsiktigt kunna utveckla det militära försvaret till nya uppgifter. Häri
ingår yrkesofficerare med kompetens för utveckling inom områden med
stora krav på tekniskt kunnande.
Även om det totala antalet yrkesofficerare kommer att minska är det
väsentligt att säkerställa hög kvalitet hos yrkesofficerama i den nya
organisationen. Yrkesofficeramas höga kompetens är den bästa garantin
för att krigsdugliga krigsförband skall kunna vidmakthållas och vidareut-
vecklas. En välutbildad officerskår är en nödvändighet i dagens
säkerhetspolitiska situation och för att ha en ständigt hög förberedelse för
anpassning och tillväxt.
I den angivna strukturen för det militära försvaret behöver till följd av
direkta organisationsförändringar sammanlagt ca 3 500 till 4 000
yrkesofficerare och civila lämna sina tjänster under försvarsbeslutsperio-
den, varav drygt en tredjedel civila. Härtill kommer ett antal reservoffi-
cerare. Hänsyn har då tagits till det ökade behovet av personal för
internationella insatser, bevakningsuppgifter och för att öka anpassnings-
förmågan på längre sikt. Däremot har de eventuella konsekvenserna av
78
översynerna av ledningsorganisationen och förbandsproduktionen inte Prop. 1995/96:12
beaktats.
Personalavvecklingen kan endast till en mindre del ske genom s.k.
naturlig avgång. Av arbetsrättsliga skäl, främst i fråga om yrkesofficerare
anställda med fullmakt, måste särskilda avvecklingsåtgärder vidtas under
ca 2-3 år. Detta innebär att Försvarsmaktens totala personalkostnader inte
kan minska med omedelbar verkan.
Den föreslagna inriktningen och de ekonomiska förutsättningarna
kommer att få konsekvenser för materielanskaffningen.
Minskningen av krigsorganisationen medför att behovet minskar av
bl.a. nya stridsfordon, fortyg och flygplan, samtidigt som emellertid de
kvalitetsmässiga förnyelsebehoven kvarstår eller ökar.
Det ekonomiska trycket på materielanskaffningen kommer att vara
högt, särskilt under periodens första del, innan minskningen av organisa-
tionen fullt ut slagit igenom i försvarsekonomin. Planerad anskaffning av
några större materielobjekt kan behöva omprövas, medan ett antal smärre
objekt kan komma att senareläggas eller utgå helt.
Regeringen bedömer att detta kommer att medföra betydande konse-
kvenser för svensk försvarsindustri. Det är inte möjligt att redovisa en
detaljerad konsekvensanalys, eftersom företagens utvecklingsmöjligheter
påverkas av flera andra förutsättningar, däribland exportmöjlighetema
och deltagande i internationellt samarbete. Den svenska försvarsindustrin
har tidigare visat sin anpassningsförmåga till förändrade förutsättningar.
En fortsatt strukturomvandling, såväl nationellt som internationellt, torde
vara nödvändig för att industrin skall kunna bibehålla en fortsatt
kompetens inom flera områden.
Regeringen utvecklar i avsnitt 8 sin syn på försvarets materielförsörj-
ning och behovet av såväl inhemsk industri som samarbete med andra
länder. Det är endast inom de områden som är prioriterade i den s.k.
baskompetensen som planeringen måste säkerställa en fortsatt svensk
kompetens inom industri eller hos myndigheter. Vissa områden,
däribland ammunitions- och sprängämnesindustrin, fordrar fortsatta
överväganden.
Regeringen anser att fortsatt teknisk och materiell förnyelse av
totalförsvaret är av största vikt. Det är därför nödvändigt att i etappen två
av försvarsbeslutet, när myndigheternas kostnadsberäkningar och förslag
föreligger, noga pröva om försvarets materielförsörjning i tillfredsställan-
de grad kunnat tillgodoses. Slutlig ställning i dessa frågor bör därför tas
först hösten 1996.
79
4.1.6 Försvaret och miljön
Riksdagen har beslutat om nationella miljömål i olika avseenden. Det är
angeläget att alla verksamheter tar sitt ansvar för miljön. Därvidlag har
försvaret en viktig roll, t.ex. när det gäller att minska blyanvändningen
och utsläppen vid förbränning av fossila bränslen.
Regeringen vill inledningsvis även erinra om de ställningstaganden i
fråga om försvarets verksamhet och miljön som har kommit till utryck
bl.a. i statsmakternas beslut med anledning av dels 1993 års budget-
proposition (prop. 1992/93:100 bil. 5, bet. 1992/93:FöU9, rskr.
1992/93:333), dels propositionen om genomförande av besluten vid FN:s
konferens om miljö och utveckling - UNCED (prop. 1993/94:111, bet.
1993/94:JoU 19, rskr. 1993/94:256).
Genom riksdagens beslut med anledning av 1993 års budgetproposition
lades fest en miljöpolicy för Försvarsmakten. Det övergripande målet i
miljöhänseende för Försvarsmakten är, enligt denna miljöpolicy, att vara
fredsbevarande och därmed förhindra den katastrofala miljöförstöring
som ett krig medför. I övrigt är målen bl.a. att se till att miljöhänsyn tas
i all planering och verksamhet, att minska förekommande buller och
användning av skadliga ämnen samt att bistå vid inträffade miljökatastro-
fer och andra stora olyckor. Regeringen vill i detta sammanhang erinra
om att den har uppdragit åt Fortifikationsverket, Försvarets materielverk
och Försvarets forskningsanstalt att under innevarande budgetår till
regeringen lämna förslag om en miljöpolicy för respektive myndighet.
Försvarsmakten genomför nu stegvis sin miljöpolicy. Under in-
nevarande budgetår ägnas särskild uppmärksamhet åt bl.a. miljöut-
bildningen inom organisationen och utarbetandet av miljöplaner. Inom
kort färdigställs också inom Försvarsmakten en s.k. sektorrapport.
Denna rapport redovisar den påverkan på den yttre miljön som Försvars-
maktens verksamhet har och innehåller förslag till åtgärder och hand-
lingsprogram.
I förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten anges
i 4 § att Försvarsmakten, med beaktande av de krav huvuduppgifterna
ställer, skall väga in miljöaspekterna vid sin verksamhet i fred. Vid sidan
härom gäller att stora delar av Försvarsmaktens verksamhet nu prövas
enligt bl.a. miljöskyddslagen.
Försvarets forskningsanstalt kommer inom kort att till regeringen
redovisa uppdraget om underlag för statsmakternas beslut i fråga om
avvägningar i miljöhänseende m.m. mellan det militära försvaret och
andra samhällssektorer.
Med utgångspunkt i den s.k. Riokonferensen år 1992 om miljö och
utveckling samt FN:s miljöprograms (UNEP) och FN:s kommissions för
hållbar utveckling (CSD) fortsatta beslut i frågor om militär verksamhet
Prop. 1995/96:12
80
och miljön hölls i Linköping i juni 1995 ett miljömöte, Meeting on Prop. 1995/96:12
Military Activities and the Environment. Det arrangerades under svenskt
värdskap av UNEP i samarbete med FN:s ekonomiska kommission för
Europa (UN/ECE).
Vid mötet diskuterades miljöproblem förknippade med militär
verksamhet i fred, miljömål för den militära verksamheten, vägar att nå
dessa mål samt utarbetandet av en miljöpolicy för den militära sektorn.
Mötet antog en samlad rapport och mötets slutsatser redovisas i
dokumenten Items Raised at the Linköping Meeting och The Linköping
Document. Det förra dokumentet är en lista över frågor att kunna
övervägas vidare av ECE-statemas regeringar i det fortsatta arbetet. Det
senare dokumentet utgör mötets rekommendation till fortsatt arbete inom
försvarsmiljöområdet. Vid mötet åtog sig Sverige att rapportera om mötet
till CSD vid dess fjärde session år 1996.
Regeringen anser att området militär verksamhet och miljön i ljuset av
Riokonferensen är ett stort och viktigt verksamhetsområde. I många
stater, framförallt i östra Europa, är problemen mycket stora. Genom att
arrangera mötet i Linköping har Sverige på ett påtagligt sätt bidragit till
att föra upp försvarsmiljöfrågoma högt på den internationella dagordning-
en. De aktuella frågeställningarna har vidare fått en praktisk och
konstruktiv inriktning, vilket kan bidra till att skapa ett ökat förtroende
mellan staterna. Det fortsatta arbetet bör bedrivas i berörda internationel-
la organisationer, främst UN/ECE i samarbete med bl.a. NATO:s
miljökommitté. Regeringen avser också att ta upp frågorna om försvaret
och miljön vid miljöministermötet i Sofia, Bulgarien, i oktober 1995.
Regeringen avser vidare att fortsatt ta upp och fördjupa behandlingen
av frågor om försvaret och miljön inom det nordiska samarbetet och att
uppdra åt Försvarsmakten att på myndighetsnivå vidareutveckla detta
samarbete.
6 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 12
Prop. 1995/96:12
Det civila försvaret ges vidgade uppgifter. Dessa skall vara att
- värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning,
säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till
Försvarsmaktens förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår
omvärld,
- kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära
insatser och
- stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella
påfrestningar i fred.
En central uppgift för det civila försvaret skall vara att öka
säkerheten för bl.a. elförsörjning, telekommunikationer, informa-
tionssystem och ledningssystem så att en tillräcklig förmåga vid ett
väpnat angrepp kan garanteras.
En ny och viktig uppgift för det civila försvaret skall vara att
bygga upp resurser och vidta andra förberedelser för att kunna
delta i fredsfrämjande och humanitära insatser utomlands.
Det civila försvaret skall också ha till uppgift att verka och vidta
åtgärder för att stärka samhällets förmåga inför svåra nationella
påfrestningar i fred. En ökad samordning av det civila försvarets
resurser bör åstadkommas och en långtgående integrering av
resurser för fred och krig eftersträvas.
Totalförsvarspliktig personal skall utbildas för att stärka samhällets
förmåga att både hantera svåra nationella påfrestningar i fred och
kunna utföra uppgifter vid höjd beredskap. Civila beredskapsstyr-
kor skall upprättas.
4.2.1 Utgångspunkter
En central utgångspunkt för utformningen av det civila försvaret måste
vara en bedömning av det framtida krigets karaktär och samhällets
utveckling. Vapenteknik och vapenbärare utvecklas ständigt, vilket har
lett till ökad träffsäkerhet och ökad räckvidd. De väpnade konflikter som
pågått i världen de senaste åren har inneburit att såväl moderna vapen
med hög träffsäkerhet som äldre vapen använts. Den tekniska ut-
vecklingen påverkar också sättet att föra krig, dvs. strategier, taktik och
82
utformning av operationer. En angripare kan förväntas slå mot de mest Prop. 1995/96:12
sårbara delarna av totalförsvaret i varje skede för att utnyttja motstånda-
rens svagaste delar. Samhällsfunktioner som elförsörjning, telekommuni-
kationer, transporter, ledningssystem, samt informations- och nyhetsför-
medling kommer att vara av särskilt stort intresse för angriparen att slå
ut. Civilbefolkningen kan komma att drabbas hårt av ett krig där fienden
på detta sätt försöker utnyttja sårbarheter i det svenska samhället.
I ett framtida krig kan insatser av strategiska insatsstyrkor, som i ett
snabbt förlopp och i kombination med sabotageåtgärder söker störa
viktiga samhällsfunktioner bedömas bli centrala inslag. För att kunna
möta en sådan situation är det av avgörande betydelse att för totalförsva-
ret viktiga anläggningar kan bevakas och skyddas. Förmågan måste
finnas i alla delar av landet. Betydligt större vikt än hittills måste således
läggas vid förmågan att bevaka och skydda skyddsobjekt.
De senaste decenniernas utveckling har inneburit en väsentlig ökning
av samhällets specialisering och komplexitet. Samhällets olika verksam-
heter har blivit integrerade med och beroende av varandra på ett helt
annat sätt än tidigare. Sammantaget har detta medfört en ökad sårbarhet
genom att störningar inom ett område kan få långtgående konsekvenser
på många andra områden. Ett annat drag i samhällsutvecklingen är att
den storskalighet som ofta eftersträvas i produktion och distribution
påverkar försörjningsberedskapen och ökar riskerna för att en enstaka
olycka skall få allvarliga konsekvenser för människor och miljö.
Bilden av tänkbara hot och risker måste nu enligt regeringen tecknas
i ett bredare spektrum än tidigare. Bilden sträcker sig från den hårda
kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot över de nya konflikter
som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår till de hot och risker
som följer av den globala utvecklingen och de moderna samhällenas
sårbarhet. Bara under det senaste året har vi vid flera tillfällen sett hur
icke militära hot och påfrestningar kan få förödande konsekvenser. Som
exempel kan nämnas Estonia-katastrofen, jordbävningen i Kobe, över-
svämningarna i Holland, Belgien, Tyskland och Frankrike, gasattacken
i Tokyos tunnelbana och bombdådet i Oklahoma.
Regeringen anser att denna utveckling kräver en helhetssyn på hot och
risker, som innebär att samhällets åtgärder i fred och krig integreras.
Samhället måste kunna ingripa vid alla slag av plötsligt inträffade svåra
påfrestningar. Kriget är den allvarligaste påfrestningen men ökad
uppmärksamhet måste ges åt de icke militära hoten som svåra nationella
påfrestningar i fred, dvs. katastrofer samt allvarliga störningar inom
viktiga samhällsfunktioner. De särskilda resurser som behövs för
verksamheten i krig bör användas också vid påfrestningar av olika slag
i fred.
Regeringen har i sina säkerhetspolitiska överväganden förslagit ett 83
vidgat säkerhetsbegrepp. Begreppet skall inkludera skydd för landet och
befolkningen i samband med svåra nationella påfrestningar i fred. Även Prop. 1995/96:12
åtgärder vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser skall
ingå. Förändringen innebär både en utvidgning av det civila försvarets
uppgifter och en viss förskjutning av tyngdpunkten i totalförsvarets
verksamhet. Samtidigt krävs en anpassning av det civila försvarets
resurser och organisation.
4.2.2 Uppgifter för det civila försvaret
Innebörden av totalförsvarets uppgifter är att det civila försvaret skall
- värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerstäl-
la de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens
förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld,
- kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära
insatser och
- stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella på-
frestningar i fred.
I avsnitt 4.1 redovisas bedömningar av det militära hotet idag, hur det
kan utvecklas över tiden och vilka principer som bör gälla för hur det
militära försvaret skall kunna anpassas till förändringar i vår omvärld.
De bedömningar som regeringen gjort beträffande det militära försvaret
skall självfallet även gälla för det civila försvaret. Regeringen vill särskilt
betona vikten av att det även inom det civila försvaret bedrivs en
planering som motsvarar det militära försvarets planering för att höja
krigsdugligheten. För det civila försvarets del blir det i praktiken frågan
om att under en ettårsperiod stärka sin förmåga på särskilt centrala
områden.
Ett trovärdigt totalförsvar förutsätter att civilbefolkningen så långt
möjligt kan värnas mot krigets verkningar. Detta är också en av
förutsättningarna för att de stora ekonomiska satsningarna på totalförsva-
ret skall få acceptans hos det svenska folket. Det är mot denna bakgrund
väsentligt att behoven inom befolkningsskyddet samt hälso- och sjukvår-
den kan tillgodoses.
Även om det moderna kriget i flertalet fall kan förväntas få ett kort
förlopp så måste åtgärder vidtas för att trygga en livsnödvändig
försörjning.
Ett väpnat angrepp torde innebära bl.a. en strävan att genom angrepp
mot samhällets mest vitala funktioner orsaka kaos för att därmed försvåra
84
våra försvarsansträngningar. En central uppgift för det civila försvaret Prop. 1995/96:12
skall därför vara att söka åstadkomma en sådan stryktålighet hos bl.a.
elförsörjning, telekommunikationer, informationssystem och lednings-
system att en tillräcklig förmåga kan garanteras.
En annan viktig uppgift för det civila försvaret är att bygga upp resurser
och vidta andra förberedelser för att kunna delta i fredsfrämjande och
humanitära insatser utomlands. Det ligger i Sveriges intresse att på detta
sätt kunna bidra till fred och säkerhet i vår omvärld.
Också denna uppgift bör påverka utformningen av beredskapsåt-
gärdema inom det civila försvaret.
Sårbarheten har i viktiga avseenden ökat i samhället. Samtidigt har, som
närmare utvecklats i avsnitt 4.2.1, de fredstida, icke militära hoten fått
ökad aktualitet.
Det civila försvaret bör verka för och vidta åtgärder så att samhällets
förmåga stärks inför svåra nationella påfrestningar i fred.
Redan idag finns inom det civila försvaret resurser uppbyggda för de
krav som ett väpnat angrepp ställer och som kan användas för de nya
uppgifterna. Därför bör, när beredskapsåtgärder för väpnat angrepp
dimensioneras och utformas, hänsyn tas till dessa nya uppgifter så att det
civila försvarets samlade resurser kan utnyttjas i hela hotskalan. En ökad
samordning bör åstadkommas och en långtgående integrering av resurser
för fred och krig eftersträvas. Regeringen föreslår också att civila
insatsresurser tillskapas. I avsnitt 7.1.5. utvecklar regeringen närmare sitt
förslag. Regeringen anser vidare som har framgått av avsnitt 4.1.2 att
Försvarsmakten i ökad utsträckning skall kunna bidra till ett säkrare
samhälle i fred.
Ansvaret för att det finns en grundläggande beredskap mot svåra
nationella påfrestningar i fred åvilar i princip den som bedriver verksam-
het i fred och inom vars område sådana påfrestningar kan inträffa.
Detsamma gäller myndigheter som har särskilda uppgifter i detta
sammanhang.
Regeringens förslag innebär inte någon ändring av detta synsätt och
inte heller någon ändring av räddningstjänstlagens (1986:1102) be-
stämmelser om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och
bedrivas. Regeringens förslag innebär att samhällets samlade förmåga att
möta svåra nationella påfrestningar stärks.
85
4.2.3 Principiell inriktning Prop. 1995/96:12
Den grad av robusthet och flexibilitet som karaktäriserar grundstrukturen
i samhället har avgörande betydelse för förmågan att klara extraordinära
påfrestningar i fred och vid ett väpnat angrepp. Exempel på särskilt
viktiga komponenter i denna grundstruktur är elproduktion och eldistribu-
tion, telekommunikationer, samhällsviktiga datasystem, ledningssystem,
vattendistribution, transporter, räddningstjänst samt hälso- och sjukvård.
Grundstrukturen byggs väsentligen upp genom långsiktiga investeringar
och det är i samband med investeringstillfällena som särskilda åtgärder
med stor marginalnytta för att förbättra den långsiktiga säkerheten bör
vidtas. Att genomföra senare, kompletterande åtgärder ställer sig av olika
skäl ofta svårt eller t.o.m. omöjligt.
Vilka sådana åtgärder som aktualiseras beror - förutom på kostnaderna
- på de hot och påfrestningar som bedöms vara motiverade att ta hänsyn
till. På sådana områden där risken för fredstida störningar är stor är det
naturligt att vidta åtgärder som förstärker säkerheten i systemen. På bl.a.
el- och teleområdena har viktiga sådana åtgärder redan genomförts.
Dessa åtgärder förstärker förmågan väsentligt även vid fredstida
katastrofer och vid väpnat angrepp.
I enlighet med de principer för helhetssynen som regeringen redogjort
för i avsnitt 3 bör företag, organisationer och myndigheter i planeringen
av sin verksamhet beakta riskerna i samhället i ett totalperspektiv fred -
krig.
Mer kostnadskrävande beredskapsåtgärder har i hittillsvarande
planering grundats på behoven vid ett väpnat angrepp. Enligt regeringens
uppfattning bör emellertid vid val och utformning men även vid
dimensionering av beredskapsåtgärder hänsyn nu också tas till de krav
som ställs vid svåra nationella påfrestningar i fred samt vid internationel-
la insatser.
Regeringen anser att den nya inriktningen för det civila försvaret bör
innebära att ökad tonvikt läggs på att åstadkomma en grundläggande
tillräcklig robusthet och flexibilitet på de viktigaste infrastrukturom-
rådena. Det gäller i första hand elförsörjning, telekommunikationer,
informationssystem och ledningssystem. Det är sektorer som har
avgörande betydelse för samhällets funktionsförmåga vid väpnat angrepp
och som är viktiga vid hot mot säkerheten för befolkning och samhälls-
funktioner i fred. På dessa områden kan det vidare vara nödvändigt att
av ekonomiska och andra skäl vidta beredskapsåtgärder i samband med
fredsinvestering.
Ökad prioritet bör vidare ges åt åtgärder som förbättrar insats- och
katastrofberedskapen. Här inbegrips sådana verksamheter av största
86
betydelse vid fredskatastrofer och väpnat angrepp som räddningstjänst Prop. 1995/96:12
samt hälso- och sjukvård.
Att trygga informationsförmedlingen bör vara en fortsatt högt prio-
riterad uppgift inom det civila försvaret.
Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.5 att utbildning skall genomföras av
pliktpersonal för uppgifter också vid stora nationella påfrestningar i fred.
Avsikten är att denna personal även skall utgöra en rekryteringsbas för
civil internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Detta är en
ny uppgift för det civila försvaret som således kräver nya ekonomiska
resurser.
Slutligen bör ökad vikt läggas vid säkerhetsskyddsfrågor och då inte
minst på möjligheterna att åstadkomma bevakning vid skyddsobjekt vid
risk för sabotage och hot om andra angrepp i fred, t. ex. terroristangrepp,
och vid väpnat angrepp. Regeringen utvecklar närmare behovet av
bevakning i avsnitt 7.1.4.
På ett par områden bedömer regeringen att beredskapsläget - med
hänsyn till dels de förändrade uppgifterna för det civila försvaret och den
ändrade hotbilden vid väpnat angrepp, dels de tillgångar och den förmåga
som redan har byggts upp - medger en viss nedtoning av de ekonomiska
resursanspråken. Detta gäller försörjningsområdena livsmedel och
industrivaror samt befolkningsskyddet (skyddsrum).
En planering med den inriktning som regeringen här förordar bör
kunna ge en god grundberedskap inom det civila försvaret såväl för
fredstida hot och påfrestningar som för väpnat angrepp.
Regeringens inriktning överensstämmer i stort med vad Överstyrelsen
för civil beredskap föreslagit i rapporten Handlingsvägar för det civila
försvaret i tidsperspektivet år 1997 - 2001. De skillnader som före-
kommer föranleds väsentligen av att Överstyrelsen inte har kunnat ta
hänsyn till den nya inriktning för det civila försvaret som utgjort grunden
för regeringens överväganden.
För att erhålla bästa möjliga skydd för civilbefolkning och verksamheter
som är väsentliga för totalförsvaret, är det enligt regeringen även i
framtiden nödvändigt att skyddet av befolkningen i krig består av ett
system med samverkande delar: fysiskt skydd, andningsskydd, in-
formation, utrymning och inkvartering.
Det framtida skyddssystemet bör vara flexibelt och differentierat samt
utformat så att det finns en handlingsberedskap inför förändringar t.ex i
hotbilden, ny vapenteknik, samhällsförändringar etc.
87
För en bedömning av det framtida skyddets utformning finns underlag Prop. 1995/96:12
och redovisningar från Statens räddningsverk, Försvarets forskningsan-
stalt, Riksdagens revisorer och Överstyrelsen för civil beredskap.
Utgångspunkten är en förändrad framtida hotbild med bl.a. mer
kortvariga krigsförlopp samt en ökad användning av precisionsvapen vid
flygangrepp.
Riksdagens revisorer konstaterar bl.a. att frågan om alternativ till
skyddsrum måste noga övervägas och att de risker som bedöms föreligga
i olika områden måste vara avgörande för utformningen av det framtida
fysiska skyddet. Vidare framhålls att framtidens befolkningsskydd måste
utformas så att det ger ett effektivt skydd i olika hotsituationer.
Regeringen instämmer i myndigheternas bedömningar om en förändrad
hotbild. Regeringen vill härvid betona vikten av att skyddsrumsbyggande
och underhåll i framtiden begränsas till de mest utsatta områdena. Vidare
bör befolkningskyddet inriktas mot en samlad systemlösning, som ger
befolkningen tid att med möjlig förvarning uppsöka lämpliga skyddsrum
eller, om sådana ej kan nås, skyddade utrymmen med skydd mot C-
stridsmedel. I detta sammanhang anser regeringen vidare att utrymnings-
planeringen bör ses över.
Regeringen anser att det framtida fysiska befolkningsskyddet bör
ytterligare effektiviseras i enlighet med myndigheternas förslag om en
begränsad fredsproduktion av skyddsrum. Denna ambitionsnivå innebär
att skyddsrumsproduktion i samband med nybyggnad skall begränsas till
de mest utsatta områdena. Dessutom skall hänsyn tas till verksamheter
med särskild betydelse för totalförsvaret.
Möjligheterna att i större utsträckning än i dag bygga enklare skydd,
s.k. skyddade utrymmen måste även i framtiden tas tillvara. Skydds-
rummens närmare utformning och skyddsegenskaper bör särskilt studeras
i syfte att finna de mest kostnadseffektiva lösningarna. En översyn kan
behöva göras av det nuvarande systemet för byggande av skyddsrum.
Den 1 juli 1995 trädde en ny lag om civilt försvar i kraft. Härigenom
lagregleras de hittills tillämpade grunderna för hemskyddet i kommuner-
na. Regeringen vill betona hemskyddets stora betydelse bl.a. då det gäller
att förmedla information mellan kommunen och befolkning och för att
hjälpa befolkningen i samband med stridshandlingar. Hemskyddet har
också en viktig roll för att förankra totalförsvarstanken hos befolkningen.
Vad gäller det fysiska skyddet för ledningsfunktioner anser regeringen
att den nuvarande inriktningen i stort bör fullföljas.
88
Prop. 1995/96:12
De fredstida hot och påfrestningar som kan bli aktuella för försörjningen
får förutsättas ha sin grund i internationella störningar på något eller
några varuområden.
Genom 1987 års försvarsbeslut avskaffades de särskilda statliga lager
av bl.a. metaller och petrokemikalier som byggts upp för att lindra
konsekvenserna för samhället vid s.k. fredskriser. Det har allt sedan dess
ansetts vara en uppgift för näringslivet att självt svara för den beredskap
som bedöms rimlig mot sådana störningar.
Regeringen föreslår ingen ändring av detta synsätt. Regeringen
konstaterar att den särskilda fredskrislagring som finns vad gäller olja
grundas på internationella överenskommelser inom OECD:s ram.
Härigenom uppnås en tillfredsställande beredskap på detta område.
De särskilda, kompletterande beredskapsåtgärder som svåra nationella
påfrestningar i fred kan motivera inom det civila försvaret bör enligt
regeringens mening främst utgöras av analyser avseende konsekvenser av
olika tänkbara störningar. Härutöver bör vidtas vissa förberedelser av
sådana åtgärder som kan aktualiseras för det fall störningarna skulle
inträffa.
De krav som detta slag av påfrestningar ställer skall emellertid också
kunna påverka utformningen - och i undantagsfall även dimensioneringen
- av de mer kostnadskrävande beredskapsåtgärderna inom det civila
försvaret.
Genom de två senaste totalförsvarsbesluten har en successiv samord-
ning genomförts av de för de olika försörjningsområdena (bränsle,
livsmedel samt industrivaror) tidigare mycket skiftande säkerhetspolitiska
planeringsförutsättningarna. De skillnader i planeringsinriktningen som
ännu kvarstår kan till en del motiveras med områdenas olikartade
karaktär.
På bränsleområdet har riksdagen i särskild ordning år 1994 beslutat om
bl.a. ansvar för och omfattning av oljeberedskapslagringen.
När det gäller industrivaruförsörjningen råder för närvarande oklarhet
om viktiga grunder för planeringsinriktningen. Väsentligen beror det på
att underlag ännu inte föreligger om Försvarsmaktens och inte heller det
civila försvarets behov i samband med att åtgärder vidtas för att öka
försvarsförmågan. Ett sådant underlag bedöms för Försvarsmaktens del
finnas tillgängligt hösten 1995.
Enligt regeringens uppfattning är det synnerligen angeläget att en
samlad prövning av försörjningsberedskapens inriktning på livsmedels-,
bränsle- och industrivaruområdena kan åstadkommas. Inte minst är detta
89
angeläget för bedömningen av beredskapslagringens omfattning och Prop. 1995/96:12
struktur.
Regeringen föreslår följande grunder för utformningen av försörjnings-
beredskapen för krig och neutralitet.
Behovet att efter högst ett års höjning av försvarsförmågan kunna
tillgodose försörjningen vid ett angrepp med iståndsatta styrkor i enlighet
med vad som beskrivits i avsnitt 4.1.2 bör vara styrande för inriktningen
av planeringen. Försörjningen måste också säkerställas vid sådana
angrepp som trots allt skulle kunna ske även i nuvarande omvärldsläge.
Hänsyn bör också tas till behoven i ett fäll då Sverige står neutralt vid
krig i vårt närområde. Frågan är därvid vilka möjligheterna är till import
av s.k. strategiska varor. Enligt regeringen är alla bedömningar om
import i en sådan situation så osäkra att de inte kan läggas till grund för
försörjningen av direkt oumbärliga varor. All utrikeshandel upphör
troligen inte men det bör betonas att en svensk export av attraktiva varor
troligen krävs för att import skall komma till stånd.
Ifråga om planeringen på de enskilda försörjningsområdena anser
regeringen att åtgärderna på livsmedelsområdet i första hand bör avse
beredskapslagring av halvfabrikat och färdigvaror som är lokaliserad till
de delar av landet, väsentligen Norrland, där problem med försörjning
kan uppstå vid ett väpnat angrepp.
Riksdagen har nyligen beslutat om förändrade principer för be-
redskapslagring av olja. De innebär bl.a. mot bakgrund av den förändra-
de hotbilden enligt 1992 års försvarsbeslut, att en minskning av lagrens
omfattning genomförs samt att ansvaret för beredskapslagringen inklusive
dess finansiering övertas av oljebranschen. Regeringen föreslår inga
förändringar av dessa principer. Regeringen vill emellertid betona
betydelsen av att lagren lokaliseras på ett sätt som överensstämmer med
det förbrukningsmönster som kan förutses vid ett väpnat angrepp men att
rimlig hänsyn också tas till behovet av fortifikatoriskt skydd. Vidare bör
en strävan vara att trygga tillgången på lagringsutrymmen som är
lämpade för upplagring i ett skärpt säkerhetspolitiskt läge.
4.2.4 Särskilda frågor
Ökade uppgifter för kommunerna
Sedan slutet av 1980-talet har ett stort antal uppgifter överförts från
staten till kommunerna. Inom totalförsvaret har det gällt uppgifter inom
befolkningsskyddet och räddningstjänsten som t.ex. ledningen av
undsättningsverksamheten i krig på den lokala nivån och vissa planlägg-
ningsfrågor. Den 1 juli 1995 trädde vidare en ny lag om civilt försvar i
90
kraft. I lagen regleras kommunernas, landstingens och de kyrkliga Prop. 1995/96:12
kommunernas ansvar inom det civila försvaret.
Ett särskilt ersättningssystem, som tar hänsyn till den enskilde
kommunens utsatthet och risker, har införts.
Reformen är dock begränsad i den meningen att den inte gäller
investeringar. Staten svarar således fortfarande för investeringar i
skyddsrum, ledningsplatser, m.m.
Regeringen anser att frågan om överföring av ytterligare uppgifter till
kommunerna bör utredas, varvid särskilt skyddsrumsbyggande bör
övervägas i enlighet med förslag från Riksdagens revisorer.
Under de senaste åren har bolagisering och i vissa fall privatiseringar
genomförts av sådana verksamheter som har väsentlig betydelse från
beredskapssynpunkt.
Från beredskapssynpunkt kan bolagiseringar och privatiseringar minska
möjligheterna att upprätthålla en god beredskap om inte särskilda
åtgärder vidtas. På områden som är av särskild betydelse för det civila
försvaret bör därför självfallet beredskapsaspektema vägas in som en
viktig faktor.
Det är enligt regeringens uppfattning väsentligt att konsekvenserna för
beredskapen av vidtagna bolagiseringar och privatiseringar fortlöpande
analyseras och att åtgärder vidtas för att motverka dess negativa
konsekvenser.
Exempelvis har inom Kommunikationsdepartementets ansvarsområde
utformats ett system för att tillgodose beredskapsaspektema som visar sig
uppfylla ställda krav.
Det civila försvaret har som bas hela det fredstida samhället, vars
utveckling väsentligen styrs av andra krav än beredskapshänsyn. Ansvaret
inom det civila försvaret för de fredstida beredskapsåtgärderna är
uppdelat på många olika håll. Det ställer speciella krav på styrningen av
det civila försvaret.
Den önskvärda kristida förmågan måste i princip åstadkommas på två
vägar dels genom att så långt möjligt påverka fredstida aktörer att vidta
åtgärder som förstärker samhällets grundläggande robusthet och
flexibilitet, dels genom att vidta kompletterande beredskapsåtgärder.
91
Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör finnas instrument som
medger stark och effektiv styrning. Ett led i att åstadkomma detta är den
stärkta ställning som i enlighet med förslagen i årets budgetproposition
(prop. 1994/95:100, bil. 5, avsnitt 2.2) har getts Överstyrelsen för civil
beredskap i fråga om samordning,uppföljning och värdering av det civila
försvaret på myndighetsplanet.
Hot- och riskutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande att den
nuvarande fördelningen av verksamheten i fred och krig mellan
Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk och Styrelsen
för psykologiskt försvar har funnits i ett tiotal år.
Enligt utredningen bör en översyn nu göras av uppgifter och organisa-
tion på den centrala nivån inom det civila försvaret som avser förebyg-
gande verksamhet och samhällets beredskap inför händelser i både fred
och krig.
Regeringen anser att en översyn av det slag Hot- och riskutredningen
förordat är angelägen. Regeringen avser att låta genomföra översynen.
När det gäller de kompletterande beredskapsåtgärderna utgör den
ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret ett effektivt
instrument. Inom ramen för planeringsprocessen kan beredskapsåt-
gärdema styras på ett sådant sätt att de ger bästa möjliga effekt med
hänsyn tagen till behoven inom det civila försvaret.
Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att nu pröva vilka
kostnader för det civila försvaret som bör ingå i ramen. I så stor
utsträckning som möjligt bör den täcka samtliga kostnader för den civila
beredskapen. Regeringen har i årets budgetproposition uttalat att
kostnaderna för livsmedelsberedskapen bör läggas in i ramen. De statliga
kostnaderna för oljelagringen kommer under den återstående delen av
1990-talet att successivt minska för att helt upphöra i samband med att
näringslivet övertar ansvaret för lagringen. Det finns därför ingen
anledning att nu lägga in några kostnader för detta ändamål i ramen.
Regeringen anser att det i detta sammanhang också är naturligt att se
över finansieringsprinciperna.
Enligt verksförordningen (1987:1100) skall myndigheterna se till att i
verksamheten beaktas de krav som ställs av hänsyn till totalförsvaret.
Vidare skall enligt beredskapsförordningen (1993:242) varje myndighet
beakta totalförsvarets krav. Enligt regeringens uppfattning bör en
motsvarande bestämmelse som avser säkerhetskrav i samhällsplaneringen
tas in i verksförordningen. Förutom säkerhet och uthållighet inom de
verksamheter som har betydelse i krig skall även säkerhet eftersträvas i
fredstida verksamheter som kan drabbas av olyckor.
Prop. 1995/96:12
92
Ett väl fungerande uppföljnings- och utvärderingssystem är en Prop. 1995/96:12
förutsättning för effektiv styrning. Regeringen vill särskilt betona vikten
av att den utökade planeringsverksamheten, som till följd av lagen om
civilt försvar nu bedrivs på den lokala nivån, kan följas upp och
utvärderas.
Ellagstiftningsutredningen har i betänkandet (SOU 1995:51) Elförsörjning
i ofred föreslagit vissa organisatoriska förändringar för energiberedska-
pen. Den närmare ambitionen för och inriktningen av de fortsatta
beredskapsåtgärdema på elområdet ankommer enligt utredningen på den
myndighet som utredningen föreslår skall få funktionsansvaret att lämna
förslag om.
Regeringen anser att frågan om elberedskapen är ett av de viktigaste
problemområdena inom det civila försvaret och avser att behandla den
grundläggande inriktningen av planeringen på detta område i samband
med försvarsbeslutets etapp två.
Överstyrelsen för civil beredskap har i augusti 1995 på regeringens
uppdrag lämnat en rapport med förslag till säkerhetshöjande åtgärder
inom området datasystemsäkerhet.
Förslagen bör enligt regeringen kunna utgöra en grund for att öka
datasystemsäkerheten inom det civila försvaret.
En viktig grund för utformningen av totalförsvaret är de mål- och
riskanalyser som genomförs mot bakgrund av föreställningar om karaktär
och tänkbart förlopp av väpnade angrepp mot landet.
Nu gällande mål- och riskanalyser har utarbetats mot bakgrund av
andra förutsättningar än dagens. Det förändrade säkerhetspolitiska och
militärstrategiska läget och planerade förändringar av det militära
försvarets utformning innebär att det finns behov av att pröva i vilken
utsträckning analyserna behöver anpassas till de nya förutsättningarna.
Prövningen bör även innefatta en värdering om metoden som sådan även
fortsättningsvis är lämplig för skyddsplanering m.m. Överstyrelsen för
civil beredskap och Försvarsmakten bör få i uppdrag att göra en översyn.
93
En väsentligt ökad uppmärksamhet bör ägnas det militära försvarets
behov av stöd från det civila försvaret.
En snabb och säker förmåga att höja krigsdugligheten inom det
militära försvaret kräver ett bättre system för planering och andra
förberedelser.
Åtgärder måste vidtas för att skapa ett bättre säkerhetsskydd för
samhällsviktiga anläggningar i fred och i krig.
För utvecklingsarbetet erfordras bättre samordning av den svenska
forskningen om nya hot och risker.
4.3.1 Det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret
Regeringen kan konstatera att trots att det i 1992 års försvarsbeslut
betonades att det militära försvarets behov av stöd från det civila
försvaret måste ägnas väsentligt ökad och systematisk uppmärksamhet
inom totalförsvaret detta inte har skett i tillräcklig omfattning.
Det civila försvarets stöd i dag till Försvarsmakten syftar till att
understödja krigsorganisationens kapacitetsuppbyggnad samt till att ge
stöd vid mobilisering och under ett fortsatt krigsförlopp. I första hand
skall stödet inriktas mot ett snabbt och säkert genomförande av krigsför-
bandens mobilisering även under störda förhållanden så att krigsför-
bandens omedelbara stridsförmåga säkerställs vid ett väpnat angrepp.
Stödet till Försvarsmaktens krigsorganisation lämnas genom att de
viktigaste av samhällets verksamhetsområden har en viss grundläggande
förmåga. Kraven på det civila försvaret har en stor bredd där vissa krav
avser direkt stöd som exempelvis kontinuerlig tillförsel av olika
förnödenheter samt transporter av dessa. Det finns även indirekta krav
på olika verksamhetsområden inom samhället som innebär att dessa måste
fungera med en viss lägsta omfattning för att de militära operationerna
skall kunna bli framgångsrika.
Regeringen anser det därför vara väsentligt även för det militära
försvarets förmåga vid väpnat angrepp att det finns en tillräcklig
robusthet och flexibilitet inom väsentliga infrastrukturområden. Dessa
Prop. 1995/96:12
94
områden bör därför ges en tillräcklig minimiförmåga så att hela Prop. 1995/96:12
samhällets grundberedskap för skilda slag av störningar och påfrestningar
blir tillfredsställande.
Regeringen har tidigare redovisat att krigsdugligheten hos vissa delar av
den militära krigsorganisationen kan begränsas till följd av det säker-
hetspolitiska läget. Vid behov skall dock förmågan kunna höjas och inom
högst ett år skall dessa krigsförband kunna ha fullgod krigsduglighet,
beredskap och uthållighet.
Regeringen anser att ett bättre system för att göra medvetna avsteg från
erforderlig krigsduglighet och för att klarlägga hur de skall åtgärdas
behöver utvecklas. I ett sådant system bör Försvarsmakten kunna
specificera och prioritera sina behov av stöd från det civila försvaret
utifrån de uppdrag och den operativa inriktning som statsmakterna lägger
på myndigheten liksom på de förutsättningar som i övrigt råder inom
samhället. Kostnaderna för de planlagda åtgärderna behöver klarläggas
på ett bättre sätt än hittills. Mot denna bakgrund kommer regeringen att
överväga om Försvarsmakten skall finansiera dessa förberedelser bl.a.
genom uppdrag till Överstyrelsen för civil beredskap.
4.3.2 Det civila försvarets behov av stöd från det militära försvaret
Allmänt sett påverkas förutsättningarna för det civila försvaret vid ett
väpnat angrepp starkt av hur väl det militära försvaret kan lösa sina
uppgifter. Uppenbara exempel på detta är sådana områden som be-
folkningsskydd samt hälso- och sjukvård.
Den framtida hotbilden med ett i många avseenden alltmer sårbart
samhälle aktualiserar frågan om hur resurser skall avdelas för skydd och
bevakning av samhällsviktiga anläggningar. Utvecklingen innebär att
kraven på bevakning och försvar av olika skyddsobjekt ökar. I detta
sammanhang uppkommer frågan om hur Försvarsmaktens personal i
större utsträckning skall kunna utnyttjas för bevakning av civila
skyddsobjekt i fred men också i krig.
Beträffande de skyddsobjekt som har stor betydelse för totalförsvars-
förmågan vid väpnat angrepp är det angeläget att en avvägning görs som
omfattar alla tänkbara slag av åtgärder. För exempelvis el- och teleom-
rådena aktualiseras bl.a. olika slag av tekniska åtgärder i nät samt
bevakning genom polisen eller det militära försvaret i form av hemvärn,
driftväm samt bevaknings- och territorialförband.
Regeringen kan konstatera att i dag endast finns resurser för bevakning
av hälften av skyddsobjekten. Regeringen anser att åtgärder för att
förbättra bevakningen måste vidtas.
95
Regeringen har i avsnitt 4.1.4 behandlat frågan om förband med Prop. 1995/96:12
bevakningsuppgifter.
4.3.3 Ledning och samordning
Samordningen inom och mellan totalförsvarets civila och militära delar
är av stor betydelse såväl för de fredstida förberedelserna som vid
extraordinära händelser och under höjd beredskap. Den höga grad av
överensstämmelse mellan de civila och de militära delarna som präglar
totalförsvarets nuvarande ledningsorganisation är ett uttryck för detta.
Det nuvarande systemet för ledning och samverkan inom totalförsvaret
har sin grund i behoven att efter mobilisering och vissa förberedelser
möta anfall över kust eller landgräns. Både den civila och militära
ledningsorganisationen har på senare år genomgått genomgripande
förändringar. Organisationen har emellertid vuxit fram mot bakgrund av
ett delvis annat säkerhetspolitiskt och operativt synsätt än det som råder
i dag.
Regeringen har bedömt att en minskning av antalet försvarsområden är
möjlig. Detta innebär att den nuvarande principen ett försvarsområde -
ett län frångås. Regeringen har vidare framhållit behovet av en översyn
av ledningssystemet inom det militära försvaret som direkt kan komma
att påverka ledningen och samordningen inom totalförsvaret. Den
förändring av det civila försvarets uppgifter som regeringen föreslagit
kan även komma att påverka ledningsförhållandena. Detta aktualiserar
frågan om hur samverkan skall kunna ske och om det finns anledning att
ompröva hittillsvarande principer. Frågan bereds inom regeringskansliet
i samband med förberedelserna inför försvarsbeslutets andra etapp.
4.3.4 Forskning om nya hot och risker
I samhället förekommer viss forskning om de nya hot och risker som
regeringen tagit upp inom ramen för det vidgade säkerhetspolitiska
begreppet. Det bedrivs emellertid inte någon samordning av forskningen
på detta fält.
Hot- och riskutredningen framhåller i sitt slutbetänkande att ett säkrare
samhälle kräver grundliga kunskaper om de risker och hot som före-
kommer och om effekterna av de åtgärder som avser att öka säkerheten.
Det gäller bl.a. analyser av risker och hot, metoder för att öka riskmed-
vetenheten samt utvärdering från olyckor och andra händelser. Ett
centralt forskningsområde rör vidare människors reaktioner inför risker
och hot.
Utredningen konstaterar att forskning på dessa områden utövas inom
många olika forskningsorgan och att det är nödvändigt att utnyttja all
denna kompetens. Enligt utredningen bör därför en samordning åstad-
96
kommas som knyter samman de intressen som olika beställare och Prop. 1995/96:12
avnämare har och skapa ett nätverk av forskningen inom området skydd
och säkerhet vid universitet och andra forskningsorgan.
Utredningen föreslår att grupper av myndigheter inom lämpliga
delområden samordnar sina åtgärder inom forskningen. Vidare föreslås
att det för hela området risker, förebyggande verksamhet och skadebeg-
ränsande åtgärder i fred och kris inrättas ett samarbetsorgan med uppgift
att göra samma slag av samordnade bedömningar som de statliga
forskningsråden.
Utredningens betänkande har remissbehandlats. Remissinstanserna är
med något enstaka undantag positiva eller har ingen erinran mot förslaget
att myndigheter inom lämpliga delområden samordnar sina åtgärder inom
forskningen.
När det gäller förslaget att inrätta ett samarbetsorgan är däremot
meningarna delade. De invändningar som redovisas avser väsentligen
formerna för samordningen.
Försvarsutskottet (bet. 1994/95:FöU4, s.120) har beträffande förslagen
från Hot- och riskutredningen uttalat att man förutsätter att den framtida
riskforskningen i Sverige kommer att öka kunskaperna på området och
ge en stabilare grund för internationellt samarbete.
Regeringen ställer sig bakom de resonemang som ligger till grund för
de förslag som Hot- och riskutredningen har lämnat. Regeringen vill
betona betydelsen av att en samordning av de svenska forskningsin-
satserna genomförs men vill också framhålla vikten av att internationella
erfarenheter tas till vara. Självfallet är det av stor vikt att forsknings-
resultaten på ett systematiskt sätt kan slå igenom i utvecklingsarbete och
i konkreta åtgärder. Regeringen avser i ett senare sammanhang närmare
pröva formerna för den föreslagna forskningssamordningen.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1. uppgifter, principiell inriktning och utveckling i stort för det militära
försvaret (avsnitt 4.1.2 - 4.1.4)
2. uppgifter och principiell inriktning för det civila försvaret (avsnitt
4.2.2 och 4.2.3)
7 Riksdagen 1995/96. 1 sand. Nr 12
Prop. 1995/96:12
Budgetåret 1994/95 uppgick den ekonomiska ramen för totalförsva-
ret till totalt ca 40 miljarder kr. Regeringen bedömer att det
säkerhetspolitiska läget medger att besparingar om totalt 4
miljarder kr stegvis kan genomföras jämfört med budgetåret
1994/95.
Till den civila planeringsramen bör preliminärt 0,4 miljarder kr
omfördelas från den militära planeringsramen.
Regeringen föreslår att systemet med den s.k. teknikfaktorn skall
ligga till grund för den fortsatta planeringen och tas upp till
omprövning i anslutning till den säkerhetspolitiska kontrollstationen
under år 1998.
I försvarsbeslutet fattar statsmakterna beslut om inriktning av försvaret,
försvarsstrukturer och volymer samt ekonomisk ram. Den ekonomiska
ramen för totalförsvaret uppgick budgetåret 1994/95 till totalt ca 40
miljarder kr.
Den fortsatta planeringen för kommande försvarsbeslutsperiod skall
utgå ifrån den ekonomiska ram för totalförsvaret som fastställdes i
enlighet med den ekonomisk-politiska propositionen hösten 1994 (prop.
1994/95:25, bet. 1994/95:FiUl, rskr. 1994/95:146). I propositionen
anges att inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde vidtas
utgiftsbegränsningar om 2 miljarder kr som skall uppnås senast år 1998.
Enligt propositionen är regeringens inriktning, om det säkerhetspolitiska
läget tillåter det, att det försvarsbeslut som fattas hösten 1996 och som
omfattar perioden 1997 - 2001, skall leda fram till ytterligare besparingar
om minst 2 miljarder kr.
Regeringen gör bedömningen att det säkerhetspolitiska läget medger att
besparingar om totalt 4 miljarder kr kan genomföras t.o.m. år 2001. Av
de 4 miljarderna har besparingsåtgärder motsvarande 1,3 miljarder lo-
redan vidtagits under innevarande budgetår, 1995/96. Ytterligare
utgiftsbegränsningar om 0,7 miljarder kr skall uppnås fram t.o.m. år
1998. Under perioden år 1999 t.o.m. år 2001 skall de ytterligare
utgiftsbegränsningarna om 2 miljarder kr stegvis genomföras.
98
I totalförsvarsramen ingår kostnader för en internationell styrka för Prop. 1995/96:12
fredfrämjande insatser (jmfr. kap 6). Genom överföring av medel från
Utrikesdepartementets huvudtitel (anslaget B 9. Fredbevarande verksam-
het) tillförs Försvarsdepartementets huvudtitel fr.o.m. budgetåret 1997
medel för kostnader som avser militära fredsfrämjande insatser.
Kostnader för observatörer, monitorer (övervakare), civilpoliser,
sanktionsövervakare och civila insatser för FN:s och OSSE:s konflikt-
förebyggande och fredsbevarande verksamhet m.m. finansieras fortsatt
över Utrikesdepartementets huvudtitel.
Utrikesdepartementet fortsätter att ha det övergripande ansvaret för den
säkerhetspolitiska dimensionen av Sveriges deltagande i internationella
fredsfrämjande insatser.
Regeringen avser att vid kontrollstationer under försvarsbeslutsperioden
göra avstämningar av det säkerhetspolitiska läget.
Den inriktning av totalförsvaret som regeringen föreslår påverkar
verksamhetsinriktningarna för militärt och civilt försvar. Detta måste
även återspeglas i fördelningen av totaltförsvarsramen. Således bör
preliminärt 0,4 miljarder kr omfördelas till den civila planeringsramen
vid fullt genomförande av den ökade utbildningen av totalförsvarsplikti-
ga. Regeringen avser att ta slutlig ställning till denna fråga i försvarsbe-
slutets etapp två hösten 1996.
Teknikfaktom infördes i 1992 års försvarsbeslut för att i rimlig omfatt-
ning säkerställa planerad materielanskaffning. Teknikfaktom skall ligga
till grund för Försvarsmaktens fortsatta planering. Regeringen avser att
ta upp systemet med teknikfaktorn till omprövning i anslutning till
kontrollstationen under försvarsbeslutsperioden, år 1998.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1. totalförsvars ekonomiska ram (avsnitt 5.1)
2. avvägning mellan militärt och civilt försvar (avsnitt 5.2)
3. teknikfaktor (avsnitt 5.3)
99
Genom att delta i fredsfrämjande och humanitära insatser kan
Sverige bidra till fred och säkerhet. Sveriges förmåga, möjligheter
och förutsättningar i detta avseende skall förbättras.
Försvarsmakten skall organisera en internationell styrka för
fredsfrämjande insatser under mandat av FN eller OSSE. I
normalfallet bör 800-1 400 personer ur den internationella styrkan
kunna tjänstgöra utomlands samtidigt. Vissa delar skall hålla
särskilt hög insatsberedskap för att t.ex. kunna ingå i multi-
nationella snabbinsatsstyrkor. Styrkan skall rekryteras frivilligt.
Särskilda civila insatsstyrkor för humanitära insatser skall
organiseras som ett komplement till andra svenska insatser inom
ramen för internationellt samordnade humanitära aktioner.
Försvarsforskningen skall stödja utvecklingen och utformningen
av resurser för de internationella insatserna.
Sverige bör utveckla förmågan att stödja verksamhet som syftar
till att lokalisera och oskadliggöra landminor.
Den internationella verksamheten på försvarsområdet skall kunna
inriktas, ledas och prioriteras utifrån våra säkerhets- och utrikespo-
litiska mål och intressen.
6.1.1 Det internationella insatsbehovet
Många konflikter bottnar djupast sett i fattigdom och social misär,
kränkningar av mänskliga rättigheter samt etniska och religiösa motsätt-
ningar. Katastrofer och miljöförstöring förvärrar ytterligare situationen.
Världssamfundet såväl som de europeiska säkerhetsstrukturema måste
kunna utnyttja ett spektrum av fredsbyggande insatser, inkluderande
tidiga insatser som så långt möjligt undanröjer orsakerna till att konflikter
bryter ut. Svårigheterna att bilägga en konflikt växer snabbt med de offer
i döda, skadade och förstörd egendom, som utbrott av stridshandlingar
Prop. 1995/96:12
100
för med sig. Ju tidigare insatsen i en konflikt görs, desto effektivare blir Prop. 1995/96:12
den. Risker och kostnader blir mindre och kan överblickas.
Fredsbyggandet kräver en mycket bred ansats. Ett starkt nätverk av
internationella organisationer ger alternativa möjligheter att tidigt få
kännedom om och hantera problem som riskerar att utvecklas till kriser.
En större andel av de totala resurserna kommer sannolikt att behöva
avdelas för ett brett spektrum av förebyggande insatser. Dessa kan skapa
tid och förhandlingsklimat för politiska lösningar, som i sin tur kan
understödjas av fredsfrämjande och humanitära insatser på fältet.
Insatserna måste koordineras väl för att skapa förutsättningar för fred och
samlevnad. Om militära insatser bedöms nödvändiga, bör de sättas in
tidigt, om möjligt förebyggande. Sedan de militära konflikterna bilagts,
måste tillräckliga resurser sättas in för rehabilitering och återuppbyggnad.
Fredsbyggandet kräver således insatser från många olika delar av sam-
hället. Totalförsvarets del i denna verksamhet avser främst de freds-
främjande och humanitära insatserna. Att kunna deltaga i fredsfrämjande
och humanitära insatser utomlands skall vara en av totalförsvarets
huvuduppgifter.
När det gäller fredsfrämjande och humanitära insatser kan bedöm-
ningen göras att det internationella samfundet i framtiden, trots ökade
satsningar på förebyggande åtgärder, kommer att behöva hantera
konflikter och katastrofer i minst nuvarande omfattning.
Den främsta drivkraften för det internationella samfundet att ingripa
blir då att förhindra ytterligare upptrappning av konflikter och att
begränsa de oacceptabla humanitära konsekvenserna samt, att skapa
förutsättningar för långsiktiga politiska lösningar. Därutöver kan insatser
bli nödvändiga för att lindra konsekvenserna av stora miljö- och natur-
katastrofer. För att möta dessa svåra situationer krävs således insatser
med flera samverkande syften, där fredsfrämjande, humanitära och
återuppbyggande komponenter samordnas i en s.k. multifunktionell
insats. Förmågan att samverka och kombinera dessa insatser blir
avgörande för om konflikten skall kunna begränsas och lösas.
Sammantaget kommer det att finnas omfattande anspråk på freds-
främjande och humanitära insatser med ett varierande innehåll alltifrån
olika förebyggande insatser till utvidgade multifunktionella operationer
i pågående konflikter. Med utvidgade operationer avses här insatser med
beredskap för en bredare användning av militära medel än i traditionella
fredsbevarande operationer. Därutöver kan heller inte uteslutas anspråk
på renodlade framtvingande insatser baserade på VII kapitlet i FN-
stadgan. Denna bedömning leder till följande krav på framtida insatser.
FN:s och de europeiska säkerhetsstrukturernas förmåga att agera
snabbt vid kriser och katastrofer måste öka. Insatserna måste i regel
göras multinationellt med FN eller OSSE som mandatgivande instanser.
101
En rationell arbetsfördelning måste utvecklas mellan FN och organisa- Prop. 1995/96:12
tioner som EU, OSSE, VEU och NATO.
En tydlig distinktion måste redan i utgångsläget göras mellan å ena
sidan fredsbevarande insatser enligt FN-stadgans kapitel VI och å andra
sidan väpnat inskridande, framtvingande insatser, mot en av FN utpekad
"fredsstörare" enligt kapitel VII. Det innebär t.ex. att även utvidgade
multifunktionella operationer bör grundas på kapitel VI och att mandat
och insatsbeslut bör vila på de inblandade parternas medgivande. Detta
är nödvändigt som förutsättning för ett konsekvent, opartiskt upp-
trädande, även i de fåll vapenmakt krävs t.ex. gentemot irreguljära
väpnade grupper, i självförsvar eller till försvar för mandatets genomfö-
rande. Svårigheten att särskilt vid snabba insatser till alla delar kunna
förutse nödvändigheten av våldsanvändning får dock inte hindra att en
betydelsefull insats kommer till stånd.
Framtvingande åtgärder, inte nödvändigtvis militära, åberopande
kapitel VII kan i vissa situationer bli nödvändiga för att FN skall kunna
fullgöra sin roll i för världssamfundet kritiska situationer.
6.1.2 Legala grunder för Sveriges medverkan i internationella
fredsfrämjande insatser
Enligt den första artikeln i stadgans kapitel I är FN:s främsta uppgift att
upprätthålla internationell fred och säkerhet. Sveriges agerande i FN styrs
bl.a av grundsatsen att stadgans bestämmelser i alla avseenden måste
efterlevas.
De fredsbevarande operationerna har efterhand kommit att bli ett av
FN:s viktigaste instrument för att upprätthålla fred och säkerhet. Själva
uttrycket "fredsbevarande" finns dock inte nämnt i stadgan varför olika
insatser har kommit att grundas på uttolkningar av stadgans innebörd.
Kapitel VI i stadgan behandlar fredlig lösning av tvister medan kapitel
VII rör inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och
angreppshandlingar. Enligt det senare kapitlet kan FN:s säkerhetsråd fatta
beslut om militära tvångsåtgärder för att upprätthålla eller återställa
internationell fred och säkerhet. Detta regleras i artikel 42 och en till
denna knuten särskild procedur (art. 43-47). I artikel 43 anges särskilt att
samtliga medlemsstater utfäster sig att på säkerhetsrådets anmodan och
enligt särskilda avtal ställa bl.a väpnade styrkor till rådets förfogande.
Vid Koreakriget år 1950 och Gulfkriget åren 1990-91 fattade säkerhets-
rådet beslut om militära tvångsåtgärder, men inte ens i dessa fall agerade
rådet med uttryckligt stöd av artiklarna 42 och 43. Vid det första tillfället
antog rådet endast en rekommendation om militärt bistånd till Sydkorea.
I det senare fallet bemyndigade rådet de allierade medlemsstater som
samarbetade med Kuwait att använda alla nödvändiga medel om inte Irak
lämnade Kuwait. I samband med Gulfkriget uppmanade säkerhetsrådet
102
dessutom medlemsstaterna att överväga lämpligt stöd till de allierades Prop. 1995/96:12
insats. I Sveriges fäll ledde detta till ett bidrag med fältsjukhus som
definierades som icke väpnad styrka.
Vidare är det även väsentligt att notera kapitel VIII i stadgan som rör
regionala avtal och organisationer. Enligt detta kan säkerhetsrådet bl.a.
bemyndiga regionala organisationer att genomföra insatser inklusive
militära tvångsåtgärder.
Enligt 10 kapitel 9 § första stycket regeringsformen får Sveriges
regering sätta in Försvarsmakten eller del därav vid väpnade angrepp mot
riket. I övrigt får svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till
ett annat land endast om riksdagen medger det, om det är medgivet i lag
som anger förutsättningarna för åtgärden eller om en skyldighet att vidta
åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som
riksdagen godkänt. Den senast angivna förutsättningen har traditionellt
ansetts tillämplig på t.ex FN-stadgans artikel 43 men har aldrig ut-
tryckligen tillämpats beträffande svensk väpnad styrka. I de flesta fäll har
regeringen grundat sina beslut om internationella insatser på lagen
(1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands (tidigare lagen
[1974:614] om beredskapsstyrka för FN-tjänst). Denna lag ger regeringen
möjlighet att fatta beslut om deltagande i fredsbevarande operationer med
väpnad styrka på begäran av FN eller OSSE. Ett undantag var dock
Bosnienbataljonen vars insats grundade sig på riksdagens medgivande.
Skälet till detta var att FN:s mandat för Bosnien-Hercegovina ansågs gå
utöver traditionella fredsbevarande operationer.
Fredsbevarande operationer anses normalt ligga inom ramen för en
fredlig lösning av tvister i enlighet med FN-stadgans kapitel VI men i
vissa fäll som t.ex. i f.d. Jugoslavien har mandatet, vad avser våldsan-
vändning, till viss del utformats med stöd av kapitel VII. Det är denna
partiella tillämpning av kapitel VII i fredsbevarande operationer som
alltmer har kommit att debatteras.
Utöver FN-stadgan utgör OSSE:s Helsingforsdokument (1992) ett
grundläggande dokument för svenskt agerande på det aktuella området.
Petersbergsdeklarationen från VEU:s ministerrådsmöte 1992 inriktar
organisationen mot krishantering samt fredsbevarande och humanitära
insatser. Även Athéndokumentet från år 1993, utarbetat inom ramen för
NACC/PFF med dess begreppsförklaringar för den fredsfrämjande
verksamheten, har relevans.
6.1.3 Svensk ambitionsnivå
Med utgångspunkt från dessa övergripande antaganden kan vissa
riktlinjer formuleras för svensk del.
103
Sveriges förmåga, möjligheter och förutsättningar att bidra till
internationell fred och säkerhet skall ökas. Utifrån ett vidgat säkerhetspo-
litiskt synsätt är det Sveriges ambition att genom politiska, diplomatiska,
civila, humanitära och militära bidrag ytterligare stärka vårt deltagande
i internationella fredsfrämjande insatser. En väsentlig del av denna
generella ambitionshöjning inom ramen för den svenska säkerhetspoliti-
ken utgörs av en ökad kapacitet för totalförsvaret att medverka i
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Efterfrågan på svenska bidrag till fredsfrämjande och humanitära
insatser kommer att vara fortsatt hög. Genom deltagande kan Sverige
bidra till fred och säkerhet. Deltagande med personella och materiella
resurser av god kvalitet leder till att vi vinner internationellt anseende
och respekt för vår förmåga. De internationella organisationerna har inte
tillräckliga resurser för sina många uppgifter. Sverige bör därför verka
för att stärka FN:s, EU:s, OSSE:s och VEU:s förmåga såväl generellt
som speciellt vad gäller förmågan till snabba och tidiga fredsfrämjande
insatser. Detta gagnar också vår egen säkerhet. Det är därför angeläget
att förbättra FN:s system för styrkor i beredskap (Stand-by-Forces)
innefattande även upprättandet av särskilda snabbt insatsberedda
fredsfrämjande multinationella styrkor att ställa till FN:s förfogande. Hög
beredskap måste också upprätthållas för katastrofinsatser och humanitära
insatser. För att utveckla doktriner och utbildning och för att öka
interoperabiliteten på det fredsfrämjande området skall Sverige fortsätta
att medverka i NATO:s program Partnerskap för Fred (PFF). Detta
samarbete är också viktigt i syfte att förstärka demokratisk kontroll av
försvarsmakter och respekten för internationell rätt.
För att de fredsframtvingande insatserna inte helt skall domineras av
stormakterna, är det betydelsefullt att även andra stater med omsorg om
multilateralismen som princip och FN:s ledande roll deltar i sådana
operationer. Svenskt deltagande i fredsframtvingande insatser med
väpnad styrka förutsätter riksdagsbeslut.
I kvantitativa termer har Sverige årligen sedan femtiotalet, då de
fredsbevarande truppinsatserna inleddes, normalt sett bidragit med
styrkor motsvarande ca en bataljon. Kortare tider har insatsen legat på
högre nivå, men aldrig överstigit två bataljoners styrka. Till normalbilden
hör att Sverige medverkat med ett begränsat antal militära observatörer
i upp till ett tiotal olika FN-missioner. Under senare år har också ett
ökande antal civilpoliser sänts ut. I juni 1995 omfattade det svenska
deltagandet en förstärkt bataljon samt ett par andra mindre styrkor och
enskilda observatörer och civilpoliser som sammanlagt uppgick till ca
1 300 personer.
Humanitärt har Sverige såväl genom akuta insatser som med mer
långsiktigt uppbyggda hjälpinsatser medverkat vid flera flykting- och
katastrofsituationer med mycket värdefulla resultat. Detta har i huvudsak
Prop. 1995/96:12
104
skett genom stöd till internationella organisationer och frivilligorganisa- Prop. 1995/96:12
tioner. I växande utsträckning används civil kapacitet inom totalförsvaret,
främst Räddningsverket och SWEDRELIEF.
Ambitionsnivå kan för de fredsfrämjande insatserna emellertid, förutom
i kvantitativa mått, också mätas i kvalitativa termer som t.ex. den
beredskap som Sverige är berett att hålla.
Mot denna bakgrund anser regeringen att ambitionsnivån i totalförsva-
rets utlandsinsatser skall höjas. Särskilt bör förmågan att snabbt kunna
igångsätta verkningsfulla insatser utvecklas och civila insatser systemati-
seras. När såväl de fredsfrämjande som de humanitära insatserna nu
utvecklas är det naturligt att samtidigt förstärka samverkan mellan de
berörda civila och militära organisationerna. Samverkan bör bl.a. omfatta
förberedelser som planering och utbildning. Ett förslag till utbildning
inom totalförsvaret för den fredsfrämjande och humanitära verksamheten
bör tas fram i nära samverkan med berörda myndigheter och organisa-
tioner.
Mot bakgrund av en ökad ambitionsnivå bör också större uppmärksam-
het ges åt insatser med militära observatörer. Förebyggande diplomati
blir ofta effektivare om konkreta åtgärder t.ex. förebyggande gruppering
av observatörer och/eller förband kan ske snabbt.
De av regeringen föreslagna ökade ambitionsnivåerna finansieras inom
Utrikesdepartementets och Försvarsdepartementets huvudtitlar enligt
tidigare redovisade principer (se avsnitt 5.1).
Försvarsforskningen bör vidare stödja svenskt deltagande i internatio-
nella humanitära och fredsfrämjande insatser. Forskningen skall kunna
stödja statsmakternas beslut om sådant deltagande med analyser av
säkerhetspolitiska förhållanden. Forskningen skall också kunna stödja
totalförsvaret med underlag för att kunna utforma och ta fram resurser
för att effektivisera sådana insatser. I detta sammanhang bör satsningar
ske på forskning för att utveckla materiel för fredsfrämjande insatser,
t.ex minröjningsutrustning och förbättrat skydd för deltagande personal
samt på insatser av humanitärt slag.
6.1.4 Ökad betydelse av internationella insatser
Enligt regeringens syn omfattar säkerhetspolitiken dels en nationell, dels
en internationell dimension. Stöd åt internationell fredsfrämjande och
humanitär verksamhet skall vid sidan av de traditionella uppgifterna i
framtiden utgöra en av huvuduppgifterna för totalförsvaret.
Totalförsvarets internationella insatser utgör en viktig del av Sveriges
samlade säkerhetspolitik. Dess internationella dimension omfattar hela
spektrat av insatser från politisk förvarning till återuppbyggnads- och
105
utvecklingsinsatser. Vid genomförandet av den ovannämnda ambitions- Prop. 1995/96:12
höjningen skall hänsyn tas till alla dessa typer av insatser och deras
inbördes beroende.
Ställningstagande till omfattningen av de internationella insatser som
faktiskt skall genomföras förutsätts ske efterhand mot bakgrund av de
behov som kan uppkomma och vilkas enskildheter inte går att förutse.
Inom de ramar som regeringen här föreslår för totalförsvaret bör dock
utbildning och andra förberedelser av generell karaktär för att kunna
delta i internationella insatser tillmätas relativt större vikt än tidigare.
Försvarsmakten bör organisera en internationell styrka för fredsfrämjande
insatser under mandat av FN eller OSSE. Vissa delar därav skall hålla
särskilt hög insatsberedskap för att t.ex. kunna ingå i multinationella
snabbinsatsstyrkor. Styrkan skall utöver skytteförband även innehålla
vissa specialenheter t.ex. för ledning, fältarbeten, sjukvård och trans-
porter. Såväl personal som resurser i övrigt bör kunna tillhandahållas
från samtliga försvarsgrenar. Specialenhetema bör också kunna medverka
i civila insatser. Styrkans sammansättning skall väl återspegla den
internationella efterfrågan. I detta sammanhang bör även beaktas den
ökande betydelsen av särskilt utbildade militära observatörer, civilpoliser
m.fl.
Försvarsmaktens internationella styrka bör bestå av en chef med stab,
personal och förband i beredskap eller under utbildning för tjänst i
styrkan samt förband och personal insatta i pågående operationer.
Försvarets internationella centrum (SWEDINT) bör ingå i styrkan.
I normalfallet bör 800-1 400 personer ur den internationella styrkan
kunna tjänstgöra utomlands samtidigt. Större variation i insatsvolymen
bör eftersträvas för att kunna möta nya behov m.m. Med god förbe-
redelsetid och under kortare perioder bör insatsvolymen kunna gå utöver
ovan angivna nivå. En ökad flexibilitet i insatsvolymen och tidsgränser
för insatser är betydelsefulla åtgärder för att tvinga konfliktpartema att
själva ta ökat ansvar för konfliktlösningen och för att kunna hushålla med
de begränsade resurserna för den fredsfrämjande verksamheten.
En extra hög insatsberedskap bör därutöver upprätthållas för ett eller
två kompanier i denna svenska internationella styrka. För att ge insatser
av detta slag tillräcklig effekt bör dock särskild förhandssamordning med
andra länder eftersträvas. Det beprövade nordiska samarbetet bör därvid
utgöra grund. De enheter som upprätthåller extra hög beredskap bör
kunna insättas senast inom 15-30 dagar efter regeringens beslut om
svensk medverkan. Rekognosceringsstyrka ur dessa enheter bör kunna
sändas till operationsområden inom en vecka. Personalen i dessa enheter
bör omfattas av särskilda beredskapskontrakt.
106
Övriga enheter skall åläggas den insatsberedskap som kan uppnås med Prop. 1995/96:12
förberedelser motsvarande de som vidtas vid prioriterade krigsförband
samt därutöver förberedelser för att underlätta snabb rekrytering av
personalen.
Personalen skall rekryteras på frivillig väg med ekonomiska incitament
att fullfölja sina åtaganden. Meritvärdet av utlandserfarenhet skall i större
utsträckning än för närvarande beaktas vid urval och befordran av
anställd personal. Om svårigheter uppstår för Sverige att fullfölja sina
internationella åtaganden, kan det behöva övervägas att vid nyrekrytering
av fäst anställd personal till Försvarsmakten ange att anställningen kan
komma att omfatta även tjänst i fredsfrämjande verksamhet i utlandet.
Den internationella styrkan bör således vara anpassad för deltagande
i såväl traditionella fredsbevarande operationer som utvidgade multi-
funktionella insatser. För pågående insatser bör utbildning och bemanning
ske i nuvarande former med långsiktigt, växlande bemanningsansvar
mellan brigaderna. Den breda förankring och rekryteringsbas detta ger
för de internationella insatserna är av stort värde.
Utbildningen skall förbättras med syftet att utveckla samverkan mellan
civila och militära enheter inom ramen för multifunktionella insatser.
Den materiella standarden skall svara mot de behov som insatsen kräver.
Skyddet av förband och den enskilde är viktigt vid fredsfrämjande
operationer. Hög skyddsnivå, tillgång till modern materiel, effektiv
sjukvård och säkra ledningsfunktioner är betydelsefulla grundvillkor.
Sveriges starka sidor som truppbidragare - kvalitativt och kvantitativt -
måste beaktas noga vid urvalet av uppgifter. Omvänt bör erfarenheter
från den internationella verksamheten tas tillvara i det nationella
försvaret.
Svensk förmåga att medverka i specialuppgifter till stöd för olika typer
av fredsfrämjande insatser bör förbättras. Möjligheten att använda
specialenheterna i civila, humanitära insatser bör också säkerställas. I
vissa fall kan det också bli nödvändigt, att den fredsbevarande truppen
medverkar i humanitära hjälpinsatser för att säkerställa livsnödvändiga
funktioner åt civilbefolkningen.
Sverige bör eftersträva att tillmötesgå den efterfrågan som finns på
olika typer av specialenheter. Erfarenheterna visar dock tydligt på
betydande rekryteringssvårigheter vad gäller vissa kategorier av
specialister. Möjligheten att förbättra tillgången på specialister genom
utbildningsinsatser och förmånsförbättringar bör övervägas, om rekryte-
ringssvårigheter uppstår. Sammantaget bör det således vara möjligt för
Sverige att bidra med vissa specialenheter även om insatserna i vissa fall
måste vara strängt tidsbegränsade.
107
Försvarsmakten bör mot denna bakgrund närmare pröva formerna för
att inkludera stabsförband och ledningskader, ingenjörenheter, fältsjukhus
samt transportenheter i den internationella styrkan samt vidta åtgärder för
att förbättra rekryteringsunderlaget.
Avslutningsvis bör den internationella styrkan också innehålla pooler
av utbildade och snabbt gripbara militära observatörer, monitorer
(övervakare) och stabsofficerare.
Regeringen har vid sina säkerhetspolitiska överväganden anfört att ett
vidgat säkerhetspolitiskt begrepp bör omfatta också internationella
humanitära insatser och att det är ett svenskt intresse att på detta sätt
kunna bidra till fred och säkerhet i vår omvärld.
Den internationella katastrofhjälpens mål, inriktning, kapacitet och
organisation är för närvarande föremål för omfattande diskussioner och
förändringar. Olika FN-organ har efter det att generalförsamlingen antog
resolution 46/182 år 1991 om stärkande av samordningen av FN:s
humanitära katastrofbistånd vidtagit en rad åtgärder för att snabbare och
effektivare kunna samordna de internationella hjälpinsatserna. EU har
genom tillskapandet av en egen hjälporganisation, ECHO, gett uttryck för
medlemsländernas vilja att utveckla ett samarbete på detta område.
Erfarenheterna av de internationella hjälpinsatser, som genomförts av
Statens räddningsverk och SWEDRELIEF, Försvarsmaktens särskilda
enhet för humanitära hjälpinsatser, som komplement till insatser genom
internationella organisationer eller svenska enskilda organisationer är
goda. Det är troligt att efterfrågan på svenska insatser från de berörda
FN-organen kommer att öka.
En särskild utredare, ambassadör Michael Sahlin, har sett över hur
Sveriges samlade resurser för internationell katastrof- och flyktinghjälp
skall kunna utvecklas för att möta framtida behov. Utredaren har i juni
1995 överlämnat sitt betänkande (SOU 1995:72) Svenska insatser för
internationell katastrof- och flyktinghjälp.
De svenska humanitära insatserna inom totalförsvarets ram bör nu
utvecklas vidare bl.a. genom ökad samverkan med fredsfrämjande
verksamheter. Betydande medel avsätts på katastrofänslag för humanitär
hjälp under Utrikesdepartementets huvudtitel. Hittills har dock endast en
liten del av detta anslag utnyttjats för att finansiera insatser med svensk
personal och materiel. Utredaren föreslår att en större andel än hittills av
katastrofanslaget bör användas för direktfinansiering av svenska insatser.
Regeringen delar bedömningen att svenska insatser bör användas i de fall
då de är kostnadseffektiva och svarar mot behov och efterfrågan. Sådana
Prop. 1995/96:12
108
insatser kan även finansieras över andra anslagsposter inom Utrikes- Prop. 1995/96:12
departementets huvudtiteln.
Totalförsvarets verksamhet inom detta område bör enligt regeringens
mening inriktas på främst räddnings- och miljöskyddsinsatser samt
insatser vid omfattande och komplexa katastrofer. Erfarenheterna visar
emellertid att det vanligtvis inte är ändamålsenligt att skicka räddnings-
resurser till områden långt borta från Sverige i samband med naturkata-
strofer. Inriktningen vid naturkatastrofer bör därför ta hänsyn till dessa
erfarenheter. Denna geografiska prioritering är emellertid mindre
relevant vid komplexa katastrofer.
Inom ramen för konventionen om skydd av Östersjöns marina miljö
(Helsingforskonventionen) finns ett nära samarbete mellan Östersjölän-
derna på miljöområdet. Ett liknande samarbete har utvecklats mellan de
nordiska länderna i den s.k. Köpenhamnsöverenskommelsen om åtgärder
mot oljeförorening av havet. På motsvarande sätt har också de nordiska
länderna och Ryssland inom Barentsrådet utvecklat ett samarbete främst
på miljöområdet i regionen kring Barents hav. Det är angeläget att
kontakterna med våra grannländer utvecklas också ifråga om internatio-
nella humanitära insatser. Härvid bör formerna för det nuvarande
samarbetet på miljöområdet till stora delar kunna användas som förebild.
En uppgift som bedöms få stor betydelse är lokalisering och oskad-
liggörandet av landminor. Antipersonella minor är i många länder ett
akut utvecklingshinder. Kvarliggande antipersonella minor medför
personligt lidande samt ett oerhört hinder för jordbruk och transporter.
Sverige bör utveckla sin förmåga att på olika sätt hjälpa till med insatser
av olika slag. Inte minst kan därvid utveckling av metoder och teknik för
att hitta och röja minor spela en stor roll. Vidare bör stöd i form av
utbildning av instruktörer och minröjningsledare från drabbade länder
utvecklas.
De hittills genomförda humanitära insatserna har byggt på användning
av personal och utrustning som funnits i beredskap för räddningstjänst i
fred och vid höjd beredskap men även Försvarsmakten och andra
organisationer har ställt resurser till förfogande. Vid sidan om detta bör
nu också särskilda civila insatsstyrkor för internationella humanitära
insatser organiseras.
Totalförsvarspliktiga som utbildas inom det civila försvaret, med dess
vidgade uppgifter i krig och för att förebygga och hantera stora på-
frestningar och risker i fred, bör ha möjlighet att anmäla sitt intresse att
ingå i styrkorna. Utbildningen av de totalförsvarspliktiga bör anpassas så
att den också blir en förberedelse för medverkan i internationella insatser
och underlättar rekrytering till sådan.
I det fortsatta arbetet inför försvarsbeslutets etapp två bör det närmare jq9
prövas hur insatser med civila styrkor i internationell fredsfrämjande och
humanitär verksamhet kan systematiseras, organiseras och förberedas så Prop. 1995/96:12
att det civila försvarets kompetenser tas tillvara och utnyttjas också för
internationella uppgifter och så att insatser kan göras snabbt och effektivt
utifrån de behov som faktiskt föreligger. Utgångspunkter bör därvid bl.a.
vara vad regeringen här anfört samt vad som föreslagits i det nyss
nämnda betänkandet.
Det är tydligt att utbildningsfrågorna i samband med fredsfrämjande och
humanitära insatser i hög grad har kommit i centrum för den internatio-
nella uppmärksamheten. Det beror inte minst på såväl breddningen av
bidragarkretsen och uppgiftsspektrum som av behovet av samverkan
militärt och civilt.
Med utgångspunkt från den betydande kompetens som Sverige, i vissa
avseenden också tillsammans med de nordiska länderna, har utvecklat
genom lång erfarenhet, anser regeringen att det finns goda förutsättningar
och skäl för att vidareutveckla utbildningsinsatserna. Det gäller inte minst
förmågan att möta en ökande efterfrågan från andra bidragarländer.
Sverige bör alltså, bl.a. inom ramen för deltagandet i PFF-samarbetet,
bygga vidare på det samarbete med andra länder som redan utvecklats
t.ex. när det gäller stabsofficersutbildning för ledningsuppgifter i
fredsbevarande insatser och motsvarande för civila ledarinsatser i
humanitära insatser.
Att sprida våra kunskaper internationellt ligger i linje med den
betydelse som idag tillmäts utbildningsfrågorna i olika multilaterala
organisationer. Ett utökat internationellt utbildningssamarbete bidrar
dessutom till att vidareutveckla vår egen kompetens.
6.5.1 Bakgrund
Som en följd av den säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa efter det
kalla krigets slut, har den svenska försvarssektorns internationella
kontakter ökat kraftigt under de senaste åren. Detta gäller inte bara det
militära och det civila försvaret utan också myndigheterna i övrigt inom
Försvarsdepartementets område. Förändringen märks tydligast inom det
fredsfrämjande området, men de multilaterala och bilaterala kontakterna
i övrigt har också ökat i omfattning. Av betydelse i sammanhanget är
naturligtvis att det kalla krigets begränsningar av samarbetsmöjlighetema
inte längre har någon aktualitet och att behovet av samarbete har ökat.
Kännetecknande för den nya situationen är att många av de internatio-
nella initiativen och aktiviteterna ännu befinner sig i ett inledningsskede.
110
I en del fall sker förändringarna snabbt och det är därför svårt att förutse Prop. 1995/96:12
den fortsatta utvecklingen. Aktörerna är många och i flera fäll är det
internationella organ som utövar ledningen och styrningen. Det innebär
att den internationella verksamheten inte alltid kan planeras eller styras
på samma sätt som den nationella verksamheten. Detta gäller inte minst
kris- och konflikthanteringen inom ramen för FN och OSSE.
Omfattande internationella kontakter inom försvarssektom har främst
förekommit inom området för fredsbevarande och humanitära insatser,
försvarsmaterielområdet och räddningstjänstområdet. Vid en jämförelse
med länder som ingår i allianser framstår dock Sveriges erfarenheter av
internationella kontakter och internationell samverkan som begränsade.
Utbildningsaktiviteter har förekommit i liten utsträckning. Detta innebär
att en stor del av den svenska personal som nu deltar i en intensiv
internationell verksamhet i regel saknar eller har begränsade erfarenheter
av kontakter och samverkan på ett internationellt plan.
Internationellt samarbete och internationella kontakter rörande
totalförsvarsfrågor är ytterst ett led i vår egen säkerhetspolitik. Sveriges
säkerhetspolitiska situation påverkas genom vårt internationella agerande.
De internationella aktiviteterna måste, liksom annan utrikesverksamhet,
styras av Sveriges säkerhets- och utrikespolitiska mål och intressen.
Den betydelse som internationell verksamhet har för vår utrikes- och
säkerhetspolitik gör att Sverige har en positiv grundsyn till internationellt
samarbete och internationella kontakter. Utrymmet för deltagande i
sådana sammanhang är också i dag mycket stort.
Samtidigt innebär de utrikes- och säkerhetspolitiska aspekterna att det
sätts gränser för vårt handlande. Det är inte alltid uppenbart vilka
aktiviteter som ligger inom ramen för vår alliansfria politik. Myndig-
heternas agerande och beslut måste i många fall föregås av en politisk
bedömning. I detta sammanhang är det väsentligt att svenskt agerande
präglas av konsekvens och tydlighet.
I Sverige har vi en förvaltningsstruktur med departement och ett flertal
verkställande myndigheter. Myndigheterna lyder under regeringen men
är samtidigt tillförsäkrade en uttrycklig självständighet gentemot
regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot
kommun eller som rör tillämpning av lag. Det svenska systemet skiljer
sig från förvaltningsorganisationen i flera andra länder i Europa.
Den internationella verksamhetens ökande omfattning och resursför-
delningen mellan departement och myndigheter innebär att en stor del av
denna verksamhet måste skötas på myndighetsnivå. Det är dock
regeringen som anger de mål och ramar som skall gälla för verksamheten
och återrapporteringen från myndigheterna.
111
6.5.2 Behovet av en långsiktig planering m.m. Prop. 1995/96:12
En utveckling av statsmakternas riktlinjer i form av nationell vägledning
för olika delområden skulle underlätta myndigheternas överväganden i
samband med internationellt samarbete och internationella kontakter. En
sådan långsiktig inriktning skulle kunna vara lämplig för områdena
försvarsmateriel och försvarsforskning men också i fråga om freds-
främjande och humanitära insatser samt förtroendeskapande samarbete.
I regeringens styrande funktion ingår att leda myndigheternas
verksamhet. När representanter för myndigheter företräder Sverige i
arbetsgrupper eller i andra organ, sker det i princip som representant för
regeringen. Regeringen kan dock även ge särskilt bemyndigande till vissa
myndigheter att företräda Sverige. Ofta är det nödvändigt att myndig-
heten från regeringen får tydlig vägledning för sitt handlande. Denna
vägledning bör i regel grundas på beslut av regeringen. Det krävs
emellertid också ett nära samspel mellan departement och myndigheter
för att på en mer vardaglig nivå kunna anpassa handlandet efter
förändringar i händelseutvecklingen. Ofta ställer det internationella
samarbetet krav på snabba ställningstaganden. Ett gemensamt agerande
från departement och myndigheter kan också vara nödvändigt.
I dag är det svårt att få en samlad överblick över alla internationella
kontakter och internationellt samarbete inom försvarssektom. Ett mycket
stort antal besök på olika nivåer genomförs. Det finns således ett behov
av att i större utsträckning få systematiska och regelbundna redovisningar
och dialoger rörande den internationella verksamheten. De samråds- och
koordineringsgrupper som nu verkar kan därvid tjäna som exempel på
hur vi skulle kunna uppnå en ökad samordning till gagn för verksamheten
i stort. Inriktningen av besöksverksamheten, rapporteringsrutiner och
övriga uppföljningsrutiner bör ses över.
Det internationella samarbetet sker till stor del multilateralt. En
koordinering krävs för att det svenska agerandet i de olika organisa-
tionerna skall uppfattas som entydigt. Även här krävs långsiktig
inriktning, regelbundna dialoger och samråd.
Den mängd aktiviteter som genomförs i de multilaterala organisationer-
na kräver en avvägning och prioritering i fråga om utnyttjandet av
tillgängliga resurser. Det kan gälla såväl vår representation i organisa-
tionerna som vårt deltagande i övningsverksamhet men även i freds-
främjande insatser och humanitär verksamhet. En långsiktig inriktning
måste ligga till grund för dessa avvägningar och prioriteringar.
Samarbetet och kontakterna internationellt sker med ett stort antal
länder. En prioritering bör ske på regeringsnivå och ha som utgångspunkt
Sveriges olika intressen av och motiv för samarbetet. Prioriteringen bör
kunna gälla under viss tid, vilket underlättar myndigheternas möjligheter
till långsiktig inriktning av verksamheten. Som grund för prioriteringen
112
bör ligga ländernas betydelse när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiska Prop. 1995/96:12
förhållanden, samarbetsbehov rörande fredsfrämjande och humanitära
insatser, vår inriktning när det gäller förtroendeskapande samarbete,
värdet av högteknologiskt samarbete samt förutsättningarna för export av
försvarsmateriel. En sådan inriktning och prioritering bör också innehålla
tydliga restriktioner som under vissa tider kan gälla för vissa länder.
Allmänt bör gälla att samarbete inte inleds med länder som Sverige inte
samarbetat med tidigare, utan att en anmälan dessförinnan görs till
regeringen.
Sverige har ingått ett stort antal avtal med andra länder. De flesta
bilaterala avtalen rör i dag försvarsmaterielfrågor. 1 avtalen kan dock
framledes behöva regleras förtroendeskapande samarbete t.ex. i fråga om
utbyte inom området fredsfrämjande och humanitära insatser, utbildnings-
utbyte och bilaterala överläggningar. Samarbetsavtal med andra länder
får därmed en säkerhetspolitisk betydelse i en vidare bemärkelse.
I samband med utveckling och anpassning av den svenska försvarssek-
toms organisation och resurser bör hänsyn tas till vårt ökade internatio-
nella engagemang och det ökade antal internationella kontakter som detta
medför.
Sveriges representation i internationella organisationer och i utlandet
i övrigt bör syfta till att säkerställa att vi får information men också
möjligheter att påverka i enlighet med Våra ambitioner. För närvarande
gäller att Sverige inte har fått en tillräckligt hög nivå på försvarssektoms
representation i de multilaterala organisationerna, för att kunna motsvara
de satsningar vi gör och de ambitioner vi har i övrigt inom ramen för
dessa organisationers verksamhet.
Regeringens behov av att snabbt få kontakter och av att kunna ge
instruktioner i rätt tid kan kräva en annan ordning än i dag när det gäller
attachéer och rådgivare. En ordning med särskilda attachéer eller
rådgivare i försvarsfrågor med Försvarsdepartementet som huvudman
kommer att övervägas.
Som en följd av att omfattningen av den internationella verksamheten
inom försvarssektom har ökat under senare år, krävs en fortsatt och
intensifierad satsning på utbildning och kompetensuppbyggnad. Åtgärder
som gynnar denna kompetensuppbyggnad måste prioriteras. Detta gäller
också möjligheterna till och förutsättningarna för internationell karriär-
gång. Av stor vikt är också att språkutbildningen utvecklas och stimule-
ras.
113
8 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 12
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1. svensk ambitionsnivå för internationella fredsfrämjande insatser
(avsnitt 6.1.3)
2. försvarsmaktens internationella styrka (avsnitt 6.2)
3. civila internationella styrkor (avsnitt 6.3)
4. internationella kontakter (avsnitt 6.5)
Prop. 1995/96:12
114
Ett folkförsvar med en bred uppslutning kring landets säkerhets-
och försvarspolitik, där var och en bidrar med sin kunskap och sin
förmåga och gör personliga insatser för att bidra till den gemen-
samma säkerheten, utgör en stor tillgång. Därmed stärks för-
svarspolitikens trovärdighet och skapas förutsättningar för att
befolkningen skall stå väl rustad att uthärda och motstå också
allvarliga hot, risker och påfrestningar. Ett yrkesförsvar kan inte
skapa en sådan motståndsvilja och kraftfullhet.
Inriktningen för den fortsatta planeringen bör vara
- att ca 30 000 totalförsvarspliktiga årligen bör grundutbildas
inom det militära försvaret,
- att ca 10 000 totalförsvarspliktiga årligen bör grundutbildas
inom det civila försvaret och
- att utbildningen av totalförsvarspliktiga utformas så att rekryte-
ring till internationell verksamhet underlättas.
I försvarsbeslutets andra etapp konkretiseras hur utbildningen av
totalförsvarspliktiga skall utformas. Det ökade behovet av totalför-
svarspliktiga för bevakning och för utbildningen till de civila
beredskapsstyrkoma kommer att studeras särskilt.
Försvarsmakten skall vidta åtgärder för att öka antalet kvinnor
inom det militära försvaret.
Totalförsvarspliktiga med invandrarbakgrund skall inte bara
formellt utan även i realiteten ha en plats i totalförsvaret på samma
sätt som övriga totalförsvarspliktiga.
7.1.1 Plikt för ett folkförsvar med vidgade uppgifter
Det nya säkerhetspolitiska läget och de vidgade uppgifter för totalförsva-
ret som regeringen tidigare redovisat skapar i flera avseenden nya förut-
sättningar för och behov av att använda pliktpersonal.
Prop. 1995/96:12
115
Det är regeringens uppfattning att inskrivning och utbildning av Prop. 1995/96:12
personal inom ramen för en totalförsvarsplikt i princip bör ske till
totalförsvarets alla uppgifter. Alla tjänstbara män och kvinnor skall ses
som en resurs för totalförsvaret. En bred folklig uppslutning kring
landets säkerhets- och försvarspolitik, där var och en bidrar med sin
kunskap och sin förmåga och gör personliga insatser för att bidra till den
gemensamma säkerheten, utgör en stor tillgång. Förutsättningarna för en
sådan folkförankning bör grundläggas redan i skolan och sedan vidareut-
vecklas inom ramen för plikttjänstgöring.
Det är regeringens uppfattning att skolan bör lägga ökad vikt vid att
förmedla kunskaper om totalförsvarets vidgade roll både nationellt och
internationellt samt om hur var och en kan medverka till landets säkerhet.
I detta sammanhang bör även en grundläggande kunskap om den
internationella humanitära rätten förmedlas.
Totalförsvarsplikten omfattar alla svenska medborgare - såväl män som
kvinnor - mellan 16 och 70 år. Den gäller också under motsvarande tid
för var och en som utan att vara svensk medborgare är bosatt i Sverige.
Alla är skyldiga att genomgå en grundutbildning på upp till 60 dagar.
Skyldiga att fullgöra värnplikt är svenska män mellan 19 och 47 år. Alla
svenska män skall mönstra. Det är endast de som mönstrat som kan
åläggas att fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning
än 60 dagar. De kvinnor som så önskar skall genomgå en antagnings-
prövning som motsvarar mönstringen för att sedan kunna skrivas in för
värnplikt eller civilplikt och ges en längre grundutbildning till en lämplig
befattning i totalförsvaret. Totalförsvarstanken kommer också till uttryck
i att totalförsvarsplikten även omfattar allmän tjänsteplikt. En stor del av
den fredstida arbetskraften är sysselsatt i sådan verksamhet som måste
fortgå under höjd beredskap. Denna personal omfattas av totalförsvar-
splikten om allmän tjänsteplikt tillämpas. Många kvinnor kan på detta sätt
ingå i totalförsvaret.
Genom att antalet förband i Försvarsmaktens krigsorganisation nu
kommer att minska skapas möjligheter att med pliktpersonal som ges
längre utbildning tillgodose andra behov inom totalförsvaret. Det gäller
framför allt uppgifter som hittills fått stå tillbaka för de traditionella
militära uppgifterna. Med den breda säkerhetspolitiska syn, som
regeringen utgår ifrån och de tillkommande fredstida uppgifter som
totalförsvaret föreslås få, har dessutom ett antal nya angelägna behov av
pliktpersonal tillkommit.
Regeringen anser det synnerligen angeläget att kvinnor i större
utsträckning engageras i totalförsvaret. Det kan ske inom ramen för
totalförsvarsplikten och frivilligverksamhet av skilda slag. Det har ett
stort värde att kvinnor frivilligt genomgår antagningsprövning och fullgör
värnplikt eller civilplikt. Det är även av stort värde att fler kvinnor
anställs som befäl i Försvarsmakten och som utbildare vid Räddnings- H6
verkets skolor. Att fler kvinnor engageras i totalförsvaret tillför nya
kompetenser och stärker försvarsviljan hos det svenska folket och skapar Prop. 1995/96:12
därigenom ökad säkerhet.
Det är också viktigt att medborgare med invandrarbakgrund inte bara
formellt utan också i realiteten har en plats i totalförsvaret på samma sätt
som alla andra. Det är viktigt för försvaret, för samhället och för den
enskilde individen att alla medborgare möts av samma positiva krav och
förväntningar. Totalförsvarsplikten bidrar därigenom inte bara till att
skapa ett bra totalförsvar, utan också till integration mellan olika
samhällsskikt och delar av befolkningen. En sådan integration är inte
bara en säkerhetspolitisk tillgång utan medverkar också till att befästa
solidaritet, jämlikhet och andra grundläggande demokratiska värden. Av
ovanstående skäl bör enligt regeringens mening totalförsvarspliktiga med
invandrarbakgrund i så stor utsträckning som möjligt tas ut till utbildning
för totalförsvaret.
Plikttjänstgöring inom totalförsvaret lägger också en viktig grund för
rekrytering till frivilligrörelsema och till både militära och civila
fredsfrämjande och humanitära insatser i utlandet. Dessa uppgifter utgör
väsentliga och ökande inslag i vår säkerhetspolitik. Det ligger ett stort
värde i det frivilliga engagemanget inom dessa områden. Utan en allmän
plikttjänstgöring som rekryteringsgrund skulle det inte vara möjligt att
tillföra de breda kompetenser från samhället till de frivilliga insatserna
som nuvarande system medger. Erfarenheterna från den fredsbevarande
verksamheten bestyrker t.ex. den höga kvaliteten och allsidiga an-
vändbarheten av förband rekryterade på totalförsvarspliktens grund.
Det breda nyttjandet av pliktpersonal inom totalförsvaret och engage-
manget av folkrörelser säkerställer samtidigt en insyn och delaktighet
som är nödvändig för en öppen och informerad debatt om totalförsvaret
och för parlamentarisk styrning och kontroll. Det är viktigt att plikt-
personal liksom den anställda personalen tillförsäkras ett medinflytande
inom totalförsvaret och att ledarskapet anpassas med hänsyn härtill.
Ett folkförsvar byggt på totalförsvarsplikt har också i vidare mening en
uppgift att skapa ett gott samhällsklimat där medborgarna samverkar för
det gemensammas bästa.
Det är därför angeläget att så många som möjligt av dem som mönstrat
eller antagningsprövats också ges en längre grundutbildning för uppgifter
inom totalförsvaret. Även i framtiden kan det av olika skäl vara
nödvändigt att i en utbildningsreserv placera personer som för tillfället
inte kan ges utbildning. Dessa kan få sin utbildning vid en höjning av
beredskapen. Utbildningsreservens storlek måste dock vara begränsad.
Såväl manliga som kvinnliga totalförsvarspliktiga bör ges en utbildning
som svarar mot behoven i de befattningar som de avdelas för. Detta kan
komma att innebära att utbildningens karaktär och omfattning kan variera
avsevärt. Samtidigt som det är väsentligt att så gott som alla som
mönstrat och som har förutsättningar att fullgöra sin värnplikt eller
117
civilplikt kan ges en utbildning för någon befattning i totalförsvaret, är Prop. 1995/96:12
det också viktigt att hushålla med resurserna och därför inte heller utbilda
för fler uppgifter eller under längre tid än vad som erfordras. Tiden i
grundutbildning bör för dem som mönstrat dock i allmänhet omfatta mer
än 60 dagar.
7.1.2 Utbildning för traditionella uppgifter vid höjd beredskap
Pliktpersonal bör liksom hittills utbildas för att totalförsvaret skall kunna
möta väpnade angrepp och i övrigt lösa sina uppgifter vid höjd be-
redskap. Totalförsvarspliktiga utbildas för dessa syften inom det militära
försvaret och krigsplaceras i regel först i allsidigt användbara fältförband
för att sedan efter en viss tid överföras till territorialförsvaret med mer
lokalt bundna uppgifter. Grundutbildningen för dessa ändamål har hittills
omfattat minst 220 dagar. Även i framtiden torde utbildningen till de
allsidigt användbara förbanden behöva vara relativt omfattande med
hänsyn både till deras roll i det nationella försvaret och för internationella
insatser. Likväl bör utbildningstiden även kunna understiga 220 dagar för
vissa kategorier. En översyn bör göras i syfte att uppnå en större
differentiering och anpassning till olika befattningar.
Det kan t.ex. övervägas om den avslutande förbandsutbildningen
liksom repetitionsutbildningen kan begränsas eller slopas helt för vissa
förband. Sådan kompletterande utbildning skulle då genomföras om och
när det säkerhetspolitiska läget så kräver. I vissa befattningar kan den
civila kompetensen hos den totalförsvarspliktige utgöra en så god grund
att utbildningen borde kunna begränsas till allmän militär utbildning och
en starkt begränsad befattningsutbildning. Med utnyttjande av simulatorer
och andra moderna utbildningshjälpmedel bör utbildningen vidare i
många fäll kunna bedrivas mer rationellt än för närvarande och genom-
föras under kortare tid än som hittills ansetts nödvändigt. Det bör också
övervägas att för vissa förband i stället for att omsätta alla som krigspla-
ceras i förbandet vid ett och samma tillfälle övergå till individvis
omsättning.
Å andra sidan kan den tekniska utvecklingen m.m. komma att öka
behoven av längre utbildning för vissa befattningar. Vidare bör möjlig-
heterna prövas till ökad samordning mellan utbildningen i de militära och
civila delarna av totalförsvaret. Detta gäller inte minst samövning inför
internationella insatser samt för insatser i extraordinära situationer i fred.
Inom det civila försvaret har hittills endast vapenfria getts en längre
grundutbildning. Med den nya lagen om totalförsvarsplikt som trätt i
kraft den 1 juli 1995 finns möjligheter att direkt grundutbilda även andra
totalförsvarspliktiga än vapenfria för det civila försvarets behov. Former
för detta behöver utvecklas. Den nya lagstiftningen har inneburit att
utbildningstiderna förkortats i förhållande till vad som tidigare gällde för
118
de vapenfria. En fortsatt översyn bör dock göras och utbildningstiderna Prop. 1995/96:12
kunna avkortas ytterligare om detta är ändamålsenligt.
Deltagande i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser
skall enligt regeringens förslag ges stor vikt inom ramen för säkerhets-
och försvarspolitiken. Utbildning för att kunna möta angrepp och lösa
uppgifter vid höjd beredskap bör inom såväl militärt som civilt försvar
genomföras på ett sådant sätt att den också underlättar rekrytering till
frivilligt deltagande i internationell verksamhet. Därmed kommer en del
av de resurser vi skapar för vårt nationella försvar också att kunna
användas för internationella insatser för gemensam säkerhet.
7.1.3 Utnyttjande av totalförsvarsplikten
De förslag till handlingsvägar som lämnats av Försvarsmakten innebär
på den nu aktuella ekonomiska nivån en kraftig begränsning av krigs-
organisationen och en koncentration till få men allsidigt användbara
förband med hög kvalitet personellt och materiellt. För detta erfordras
enligt Försvarsmakten endast ca 22 000 totalförsvarspliktiga per år för
det militära försvaret i stället för som hittills ca 33 000. Enligt Försvars-
makten svarar denna lösning bäst mot uppgiften att för framtiden skapa
en förmåga att med militära medel möta ett väpnat angrepp. Det civila
försvaret har för sina traditionella uppgifter anmält ett behov av 2 000 -
3 000 totalförsvarspliktiga per år.
Enligt regeringens uppfattning måste emellertid frågan om utnyttjande
av totalförsvarsplikten ses i ett vidare perspektiv. Det är utöver de rent
militära effektivitetsaspekterna nödvändigt att också väga in den stora
säkerhetspolitiska och samhälleliga betydelse som en bred pliktutbildning
i enlighet med vad som anförts i det föregående har för folkförankringen
i försvaret. Mot bakgrund av att det också finns en mängd angelägna
behov som kan tillgodoses av totalförsvarspliktiga inom såväl militärt
som civilt försvar bör därför en utgångspunkt vara att en stor del av de
män som mönstrar och av de kvinnor som önskar genomgå en längre
grundutbildning också får göra detta. Med en sådan ordning uppnås den
totalt sett bästa effekten ur säkerhets- och försvarspolitisk synpunkt.
Regeringen har översiktligt studerat några av de områden där det
föreligger behov av att utnyttja fler totalförsvarspliktiga.
För Försvarsmaktens del skulle det vara värdefullt med en snabbare
förbandsomsättning för i varje fåll vissa förband. Därmed skulle många
positiva effekter uppnås för dessa förbands krigsduglighet, behovet av
repetitionsutbildning skulle minska och överföringen till territorialförband
kunde öka. Totalt sett är det emellertid enligt Försvarsmaktens be-
dömningar en relativt dyrbar lösning.
119
Med hänsyn till våra föreställningar om karaktären av ett eventuellt
framtida krig och till de fredstida svåra påfrestningar som kan uppkomma
finns det, som regeringen konstaterat i avsnitt 4, ett stort behov av att
kunna bevaka skyddsobjekt, t.ex. vid risk för sabotage och hot om andra
angrepp. Det skulle därför vara värdefullt att kunna utbilda fler
bevakningssoldater och att skapa förutsättningar för att dessa kan tas i
anspråk för att lösa bevakningsuppgifter redan i fredstida hotsituationer.
Därmed skulle också en bättre rekryteringsbas för bl.a. hemvärnet
skapas.
Inom det civila försvaret finns med föreslagna nya uppgifter behov av
fler personer för insatsuppgifter och möjligheter att förstärka samhällets
förmåga att hantera svåra nationella påfrestningar eller risker i fred och
vid höjd beredskap.
Enligt regeringens mening bör den fortsatta planeringen inför
försvarsbeslutets andra etapp närmare klarlägga hur en mer omfattande
utbildning av totalförsvarspliktiga skall ske. Regeringen vill härvid peka
på två områden som framstår som särskilt angelägna, nämligen utbildning
av bevakningssoldater och beredskapspoliser och av en lätt tillgänglig
personalresurs för att kunna stärka det civila försvaret. Även lösningar
som innefattar snabbare förbandsomsättning, direktrekrytering till
hemvärnet och ytterligare differentiering av utbildningstider, kan vara
framkomliga vägar att på ett rationellt och ekonomiskt sätt ta tillvara fler
totalförsvarspliktiga.
Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap skall, i samband
med redovisningen av sina programplaner inför etapp två, lämna förslag
på hur en mer omfattande utbildning av totalförsvarspliktiga bör
utformas.
7.1.4 Ökat behov av bevakning
Styrande för planeringen bör enligt regeringen främst vara föreställningen
om framtida krigs karaktär. Viktiga inslag bedöms därvid vara insatser
med strategiska insatsstyrkor i ett häftigt förlopp över stort djup och
därtill knutna åtgärder för att genom sabotage och på andra sätt störa
viktiga samhällsfunktioner och hindra vår försvarsförmåga. För att
samhället och totalförsvaret i dess helhet skall kunna möta en sådan
situation är det viktigt att vi har ett antal kvalificerade och allsidigt
användbara förband med god operativ rörlighet, men också att vi har ett
bra säkerhetsskydd kring de skyddsobjekt som är väsentliga för att
infrastrukturen i samhället inte skall kollapsa.
Bevakningssoldater som kan tas i anspråk redan tidigt i ett läge med
förhöjd spänning eller andra svåra påfrestningar i fred skulle tillskapa ett
säkerhetspolitiskt instrument som kan nyttjas i ett brett spektrum av hot
Prop. 1995/96:12
120
och risker. Utan ökad tillgång på bevakningssoldater eller beredskapspo- Prop. 1995/96:12
liser kommer möjligheterna att bli begränsade att bevaka många av de
skyddsobjekt som är väsentliga för totalförsvarets och samhällets samlade
funktion i ett krisläge eller vid ett angrepp.
Enligt regeringens uppfattning måste större vikt läggas vid att sådana
skyddsobjekt skall kunna bevakas. En skärpt bevakning är särskilt
angelägen i ett skede före ett krigsutbrott då sabotagehandlingar i stor
skala kan vara att vänta. Enligt uppskattningar som regeringen gjort
kommer med den krigsorganisation som Försvarsmakten föreslagit
mindre än hälften av skyddsobjekten inom totalförsvaret att kunna ges
militär bevakning. Bevakningsinsatser från den ordinarie polisen är
knappast att räkna med i detta läge. Dess resurser behövs för andra
angelägna uppgifter.
Möjligheter att tillgodose behovet av bevakning kan skapas genom att
utbilda totalförsvarspliktiga till särskilda bevakningsuppgifter. Genom att
anspråk inte ställs på uppträdande i större grupper än som motsvarar en
pluton bör utbildningstiden kunna göras relativt kort. Totalförsvarsplikti-
ga som utbildats på detta sätt bör regelbundet ges kortare (något/några
dygn) repetitionsövningar för att efter ett antal år ersättas med nyut-
bildade totalförsvarspliktiga. Av skäl som nyss angetts är det väsentligt
att bevakningsuppgifter kan lösas redan före mobilisering i övrigt i likhet
med hemvämsförbanden. Bevakningssoldater kommer att utgöra ett
värdefullt komplement till beredskapspolisen.
De bevakningsutbildade bör utgöra en rekryteringsbas till hemvärnet
varigenom de på frivillig grund kan ges krigsuppgifter en längre tid och
även medverka till att hantera svåra nationella påfrestningar i fred. De
kan också utgöra ett föryngrande inslag i hemvärnets organisation. Med
denna rekryteringsbas bör det vara möjligt att utöka hemvärnets
omfattning, något som begränsar nackdelarna med den minskning av
territorialförbanden som sker. Nya lösningar kan också behöva sökas för
driftväm i anslutning till samhällsviktig verksamhet. De bör också kunna
utgöra en bas för rekrytering av beredskapspoliser.
Vissa delar av de bevakningsutbildade bör också, efter kompletterande
utbildning, kunna ingå i andra krigsförband, som skall kunna utvecklas
efter särskilda beslut om det säkerhetspolitiska läget i framtiden skulle
kräva detta. En fortsatt utbildning till olika uppgifter inom territorial-
försvaret bör vara relativt lätt att genomföra på bevakningsutbildningens
grund. En förutsättning är dock att befäl i tillräcklig utsträckning finns
att tillgå. Former för att tillgodose detta diskuteras i avsnitt 7.2.2 nedan.
121
7.1.5 Civil utbildning för att hantera svåra nationella påfrestningar i
fred och vid höjd beredskap
Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegrepp som regeringen föreslår
finns det anledning att i större omfattning än tidigare utbilda pliktpersonal
för att stärka samhällets förmåga att hantera svåra nationella påfrest-
ningar i fred och vid höjd beredskap. Sådana påfrestningar kan upp-
komma som en följd av kriser, konflikter eller fredstida katastrofer i vår
omvärld eller genom stora olyckor, katastrofer och andra extraordinära
situationer inom landet i fred men också i lägen där landets frihet och
oberoende hotas och naturligtvis särskilt om landet är i krig.
För att skapa en lätt tillgänglig personalresurs för att sättas in vid
sådana situationer bör civila beredskapsstyrkor skapas. Utbildningen av
beredskapspersonalen bör som en utgångspunkt kunna ha de förslag som
skisserats av Överstyrelsen för civil beredskap och Statens räddningsverk.
Genom denna allmänna totalförsvarsutbildning ges därmed länsstyrelser,
landsting, kommuner och andra bemanningsansvariga organ möjlighet att
snabbt inkalla personal vid svåra nationella påfrestningar i fred men även
vid väpnat angrepp.
Grundutbildningens längd bör anpassas till de skilda uppgifternas
behov. Utbildningen som kan genomföras på Räddningsverkets skolor,
i kommunerna eller vid annan berörd myndighet bör syfta till att ge de
totalförsvarspliktiga en bred och allsidig kunskap i ämnen som gör dem
lämpliga att ingå i kommunernas och olika myndigheters beredskap. Vid
uppläggning av utbildningen bör möjligheterna att samverka med
Försvarsmakten tas tillvara. Så långt möjligt bör befintliga utbildningsan-
läggningar inom totalförsvaret utnyttjas i syfte att nå största möjliga
kostnadseffektivitet.
De som genomgått denna utbildning kommer att ha ökat sitt säkerhets-
medvetande och kan förväntas allmänt medverka till att förebygga och
begränsa olyckor och därmed bidra till att minska samhällets sårbarhet.
Detta kan innebära stora ekonomiska vinster för samhället i stort. Till
detta kommer det stora värde som det ligger i att det svenska samhället
kommer att få 10 OOO-tals ungdomar som är bättre förberedda på att
olyckor och katastrofer av olika slag kan drabba samhället.
Utbildningen bör för huvuddelen av den civila beredskapspersonalen
omfatta en blandning av praktiska och teoretiska delar inom områdena
räddningstjänst, vård och omsorg, skydd av miljön samt allmän
totalförsvarskunskap och folkrätt. Utbildningen bör även för mindre
grupper omfatta ledning och organisation av insatser i extraordinära
situationer. Tyngdpunkten bör ligga på de praktiska momenten, vilket
innebär att de totalförsvarspliktiga kan användas i den kommunala bered-
skapen för räddningstjänst redan under utbildningen och delta i insatser
vid t.ex. stora skogsbränder, översvämningar och miljöolyckor.
Prop. 1995/96:12
122
Krigsplacering bör i många fall lämpligen ske inom ramen för kommu- Prop. 1995/96:12
nemas eller landstingens beredskap.
Utbildning bör emellertid också kunna förekomma till andra be-
fattningar där behov kan finnas av förstärkning i svåra nationella
påfrestningar i fred eller vid höjd beredskap, t.ex. för omhändertagande
av flyktingar eller evakuerade, omsorgsuppgifter eller för förstärkt kust-
och gränsbevakning. Även i fråga om den civila beredskapsresursen finns
kopplingar till beredskapspolisen.
De som getts en civil utbildning bör för tjänstgöring i krissituationer
och vid höjd beredskap organiseras i enheter vid ansvariga myndigheter,
t.ex. länsstyrelser, eller vid andra organ med beredskapsuppgifter. De
ansvariga bör ansvara för både grundutbildning och ett antal korta
repetitionsövningar för att säkerställa att hög beredskap kan vidmakthållas
efter genomgången utbildning. Den civila beredskapspersonalen bör i
allmänhet kunna omsättas relativt snabbt och ersättas med nyutbildad
personal efter ett antal år. Personal som lämnat sina beredskapsuppgifter
bör kunna utgöra en rekryteringsbas för hemskyddsorganisationen och
annan frivilligverksamhet inom totalförsvaret.
De som på detta sätt utbildats bör med plikt kunna ianspråktas för att
tjänstgöra i de befattningar de utbildats för vid höjd beredskap eller för
att medverka vid svåra nationella påfrestningar i fred. Genom den
utbildning som genomförs av civila beredskapsstyrkor ökar möjligheterna
att snabbt och förövat organisera räddningsinsatser. Beslut om ianspråkta-
gande för annat än ren räddningstjänst i fred för att hantera allvarliga
störningar i viktiga samhällsfunktioner bör fattas av regeringen. Det bör
även övervägas att skapa förutsättningar för att i svåra lägen utnyttja
militär pliktpersonal för att efter regeringens beslut hantera sådana
påfrestningar. Detta bör speciellt gälla personal i bevakningsförbanden,
i lednings- och övervakningsfunktioner samt i olika typer av specialför-
band med kvalificerad utrustning.
De som ges civil utbildning för att kunna hantera svåra nationella
påfrestningar i fred bör också utgöra en rekryteringsbas för civil
internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet. Utbildning av
pliktpersonal för civila beredskapsuppgifter bör ske så att sådan
rekrytering underlättas.
Även andra länder organiserar särskilda beredskapsstyrkor för stora
olyckor och katastrofer. I t.ex. Schweiz har ett särskilt organiserat
katastrofhjälpsregemente satts upp, som verkar i nära samarbete med
bl.a. civil- och brandförsvaret, kommuner och frivilligorganisationer.
123
7.1.6 Fördelning av pliktpersonal med längre grundutbildning
Under försvarsbeslutsperioden kommer årligen ca 50 000 totalförvars-
pliktiga män att mönstra. Härtill kommer ett svårbedömt antal frivilliga
kvinnor. Av dem som mönstrar är erfarenhetsmässigt minst ca 5 000 icke
lämpliga vare sig för militär eller civil grundutbildning. Antalet är i viss
mån beroende av de fysiska och psykiska krav som ställs för tjänstgöring
inom totalförsvarets olika befattningar. Av återstående ca 45 000
totalförsvarspliktiga män kan ca 2 000 - 3 000 förväntas ansöka om rätten
att få vara vapenfria. Dessa kan utnyttjas enbart inom det civila
försvaret.
På grundval av det behov som Försvarsmakten anmält (22 000) på
aktuell ekonomisk ram kan således ytterligare ca 23 000 totalförsvarsplik-
tiga disponeras för det militära och civila försvaret. Som anförts i det
tidigare anser regeringen att utnyttjandet av pliktpersonal behöver
närmare utredas innan slutligt ställningstagande sker i försvarsbeslutets
andra etapp. Som grund för den fortsatta planeringen bör dock följande
ramvillkor gälla.
Inriktningen bör vara att Försvarsmakten totalt grundutbildar ca 30 000
totalförsvarspliktiga varje år. För det civila försvaret bör inriktningen
vara att totalt ge längre grundutbildning till ca 10 000 totalförsvarsplikti-
ga för civila beredskapsuppgifter. Fördelning av totalförsvarets ramar på
militärt och civilt försvar inför den fortsatta planeringen bör göras med
hänsyn till denna fördelning. Det får därvid förutsättas att de nya
utbildningsformer som aktualiseras av det förändrade nyttjandet av
totalförsvarspliktiga införs successivt under försvarsbeslutsperioden.
Under det fortsatta förberedelsearbetet inför försvarsbeslutets etapp två
hösten 1996 bör möjligheter och kostnader för att utbilda totalförsvars-
pliktiga med här givna förutsättningar närmare utredas, prövas och
preciseras avseende bl.a. organisation och kostnader. Slutlig ställning i
dessa frågor bör därför tas först hösten 1996.
En allmän översyn av all pliktutbildning inom totalförsvaret bör också
genomföras i syfte att ytterligare differentiera utbildningstiden och även
i övrigt effektivisera samt rationalisera verksamheten och sänka
utbildningskostnaderna. Placering av totalförsvarspliktiga i utbildnings-
reserven bör inte utnyttjas i sådan utsträckning att reserven får för stor
omfattning i förhållande till det antal som utbildas.
En justering av fördelning av pliktpersonal och ekonomiska resurser
mellan militärt och civilt försvar kan behöva ske i försvarsbeslutet hösten
1996.
Efter år 2001 kommer det årliga antalet män som mönstrar successivt
att öka med upp till 10 000. Denna utveckling, i kombination med ett
Prop. 1995/96:12
124
ökande antal kvinnor som skrivs in för längre grundutbildning, kommer Prop. 1995/96:12
att kräva särskilda åtgärder på sikt.
7.1.7 Mobiliserings- och förplägnadstjänst
Regeringen gav i februari 1995 i uppdrag åt en särskild utredare att
utvärdera verksamheten rörande totalförsvarspliktiga i mobiliserings- och
förplägnadstjänst. Utredaren lämnade till regeringen i juni månad 1995
rapporten Utvärdering av värnpliktig i mobiliserings- och förplägnads-
tjänst (Ds 1995:36). Regeringen avser att ge Försvarsmakten i uppdrag
att ompröva behovet av totalförsvarspliktiga i mobiliserings- och
förplägnadstjänst.
Det stora engagemang som de frivilliga försvarsorganisationernas
medlemmar visar innebär en ovärderlig insats för landets försvar. Detta
medför att frivilligorganisationerna, förutom fullgörandet av sina i övrigt
viktiga uppgifter, på ett betydelsefullt sätt bidrar till att föra folkför-
svarstanken vidare.
Den ändrade inriktningen av totalförsvaret kommer att förändra
förutsättningarna för frivilligrörelsens verksamhet. Till exempel kommer
den vidgade säkerhetssynen med delvis nya uppgifter både nationellt och
internationellt att skapa behov av frivilliginsatser på nya områden.
Reduceringarna av den militära krigs- och grundorganisationen kommer
att kräva att särskild uppmärksamhet riktas på hur den lokala föran-
kringen och samverkan med de frivilliga försvarsorganistionerna skall
säkerställas.
125
Regeringen har i avsnitt 4.1.5 tagit upp frågan om behovet av persona-
lavveckling. I detta avsnitt tas främst upp frågor av principiell och
långsiktig karaktär.
Följande principer skall gälla för utveckling av anställd personal
vid Försvarsmakten
- en yrkesofficerskår med god kompetens och i åldersmässig
balans säkras for framtiden,
- utbildningen av yrkesofficerama skall ses över,
- personalrörligheten på karriärbefattningar för yrkesofficerare
skall minska,
- rekryteringen av kvinnliga officerare skall öka,
- stor vikt skall läggas vid personalutvecklingen för den civila
personalen och
- reservofficerare skall kunna utnyttjas i ökad omfattning.
7.3.1 Åldersstrukturen hos yrkesofficerama
Antalsmässig balans föreligger idag i förhållande till krigsorganisationens
behov. Däremot råder åldersmässig obalans. Åldersstrukturen inom
yrkesofficerskåren svarar enligt regeringens mening inte mot verksam-
hetens långsiktiga behov. Obalansen består huvudsakligen i att det finns
ett större behov av yngre yrkesofficerare för krigs- och utbildningsorga-
nisationen samt ett jämförelsevis mindre behov i högre åldrar. Den
eftersträvade åldersstrukturen kan således inte uppnås och vidmakthållas
enbart genom en över tiden jämn rekrytering och naturlig avgång av
yrkesofficerare.
Anspråken på att ha god tillgång på unga instruktörer accentueras
också av behovet att ha en grund för att kunna utöka krigsorganisationens
storlek om det säkerhetspolitiska läget skulle kräva detta. En låg genom-
snittlig ålder skulle underlätta en sådan expansion.
För att komma till rätta med obalansen i åldersstrukturen - eller snarare
hur kompetensförsörjningen skall ordnas - bör enligt regeringen ett
framtida kompetensförsörjningssystem under alla omständigheter bygga
på en jämn och balanserad utbildning och rekrytering av yrkesofficerare.
För att få en god tillgång på unga instruktörer krävs, såsom utvecklas i
det följande, kompletterande åtgärder. Ryckigheter i rekryteringen,
Prop. 1995/96:12
126
särskilda avvecklingsåtgärder senare under karriären eller andra ingrepp Prop. 1995/96:12
i systemet innebär erfarenhetsmässigt stora problem och höga kostnader.
Det framtida systemet för kompetensförsörjning bör dessutom vara så
flexibelt att det kan medge en snabb anpassning till ändrade förut-
sättningar.
Kriterierna med avseende på yrkesofiicerarnas tjänstbarhet bör enligt
regeringen vara flexibla. Tjänstbarheten bör formuleras med hänsyn till
lämpliga åldersnivåer och individuella förutsättningar. Dessutom bör
kriterierna avvägas mot de ekonomiska och personalpolitiska konsekven-
ser som sammanhänger med alltför hårt ställda krav.
Behovet av yrkesofficerare i olika åldrar är även påverkbart i den mån
motsvarande behov kan tillgodoses på annat sätt. Det bör t.ex. vara
möjligt att i högre grad än hittills tillgodose det framtida behovet av
yngre befäl och instruktörer genom att i förbandsproduktionen i större
utsträckning stödja och komplettera yrkesofficerama med annan personal.
Enligt regeringens mening bör det således prövas om reservofficerare,
totalförsvarspliktigt befäl och personal från de frivilliga försvarsorganisa-
tionerna i ökad omfattning kan användas i förbandsproduktionen. Detta
bör ske genom anställning under perioder upp till några år. För
reservofficerama kan därvid en period av instruktörstjänst ingå i
utbildningen. Längden av denna obligatoriska trupptjänst måste anpassas
till vad som är möjligt med hänsyn till rekryteringen.
En fördel med att på detta sätt utnyttja unga personer, som inte
fortsätter sin militära yrkeskarriär, är att därigenom en stor och väl-
utbildad rekryteringsbas tillskapas. Denna bas kan i ett hotande säker-
hetspolitiskt läge ligga till grund för anställningar för att genomföra en
utökad och forcerad utbildning.
En minskning av antalet yngre yrkesofficerare förutsätter att reservoffi-
cerare övertar vissa befattningar i krigsorganisationen. Dessa bör med
fördel kunna väljas bland dem som utöver fullgjord befattningsutbildning
även tjänstgjort i grundorganisationen. Det bör också vara möjligt att
ersätta yrkesofficerare i dagens organisation med civila specialister i vissa
funktioner.
7.3.2 Utbildningssystemet för yrkes- och reservofficerare
Den nivåhöjande utbildningen för yrkesofficerare omfattar 4 - 6,5 år.
Den längre tiden svarar mot tjänstegraden överstelöjtnant. Försvars-
makten har föreslagit att den nivåhöjande utbildningen skall meritvärderas
enligt högskolenormer.
Enligt regeringens mening bör en översyn göras av den nivåhöjande
utbildningen för yrkesofficerare. Översynen skall bland annat syfta till
att, med fortsatta anspråk på bibehållen kvalitet, frigöra yrkesofficerare ^7
till förmån för förbandsproduktionen och till att ta fram lämpliga former Prop. 1995/96:12
för meritvärdering av utbildningen. Översynen skall även avse möjlig-
heterna att låta den nivåhöjande utbildningen innehålla delar som
underlättar yrkesofficerens möjlighet att yrkesväxla till arbetsmarknaden
utanför Försvarsmakten.
Den framtida krigs- och grundorganisationen kommer att ha ett stort
behov av yrkesofficerare med hög kvalitet. Totalförsvarets ökade stöd åt
internationell verksamhet och en utökad andel reservofficerare i
krigsorganisationen och i förbandsproduktionen kommer också att ställa
mycket höga krav på yrkesofficerama. Översynen av den nivåhöjande
utbildningen får således inte leda till att yrkesofficerarnas höga kvalitet
minskar på det militära området.
Vad gäller reservofficerare har regeringen i avsnitt 7.3.1 anfört att
reservofficerare i ökad omfattning skulle kunna användas i förbandspro-
duktionen genom anställning under perioder upp till några år. Ut-
bildningen av reservofficerare måste därför, i likhet med yrkesofficersut-
bildningen, ge goda förutsättningar även för denna roll i förbandsproduk-
tionen.
7.3.3 Utveckling för den civila personalen
Den civila personalen har en viktig roll att spela i det framtida militära
försvaret. Det är regeringens mening att personalutveckling för den civila
personalen inom det militära försvaret är av stor vikt för försvarets
styrka. Det totalförsvar med vidgade uppgifter, som har beskrivits i det
föregående, innebär att delvis nya krav kommer att ställas, vilket
kommer att ställa höga krav på kompetens och effektivitet hos den civila
personalen. Denna utveckling måste mötas med en adekvat utbildning och
utveckling. Det är också viktigt att den civila personalens kompetens
bättre tas tillvara i grund- och krigsorganisationen. Det är därför särskilt
angeläget att den civila personal som är krigsplacerad i Försvarsmakten
ges en kompletterande utbildning för de uppgifter som följer av
krigsbefattningen.
7.3.4 Personalrörlighet
Tiderna för placering i s.k. karriärbefattningar är för många yrkesoffice-
rare för korta, ofta kortare än tre år.
Enligt regeringens mening är täta byten på militära befattningar i
organisationen till nackdel för effektiviteten i verksamheten. Korta
tjänstgöringstider främjar inte kontinuitet och kompetensuppbyggnad vid
fullgörandet av organisationens uppgifter. Detta kan också leda till stora
indirekta kostnader. Även från personalpolitisk synpunkt är systemet inte
bra.
128
Enligt regeringens mening bör Försvarsmakten planera för att place- Prop. 1995/96:12
ringstidema i befattningarna blir längre. Försvarsmakten bör ges i
uppdrag att redovisa åtgärder och behovet av författningsändringar som
kan bidra till en bättre långsiktighet i bemanningsarbetet och hur detta
påverkar utvecklingen för den enskilde yrkesofficeren.
7.3.5 Kvinnor i det militära försvaret
Försvarsdepartementet genomförde den 5-6 april 1995 en konferens för
kvinnliga officerare och aspiranter. Syftet med konferensen var dels att
kvinnorna skulle få tillfälle att träffa och utbyta erfarenheter med
varandra, dels att föreslå åtgärder för att öka antalet kvinnliga officerare
till Försvarsmakten. Många synpunkter, erfarenheter och idéer debattera-
des och ett antal konkreta förslag till förbättringar lades fram. Försvars-
departementet avser även i fortsättningen anordna denna typ av kon-
ferenser. I det följande redovisar regeringen de viktigaste förslagen.
I försvarsmaktens krigsorganisation finns i dag ett inte obetydligt antal
kvinnor med civil bakgrund. Enligt regeringens mening bör Försvars-
makten dock vidta åtgärder för att antalet kvinnor i krigsorganisationen
skall bli betydligt större. Detta kan åstadkommas genom en mera aktiv
rekrytering. Rekryteringen av kvinnliga officerare kan underlättas bl.a.
om nuvarande krav som gäller vid antagningsprövningen blir bättre
anpassade till kvinnors förutsättningar och till de många olika uppgifter
som yrkesofficerare har att lösa.
Vidare kan antalet kvinnor i försvaret öka genom att introduktionen till
officersyrket förbättras. Aktiva åtgärder bör också vidtas för att behålla
de kvinnor som i dag finns inom yrket. En ändring i officersförordningen
har gjorts som gäller såväl kvinnor som män och som innebär ytterligare
undantag från angivna högsta ålder för antagning till utbildning.
Distansundervisning är ett sätt att underlätta vidareutbildning som bör
prövas inom Försvarsmakten.
Förutom det som nu sagts bör Försvarsmakten medverka till att
kvinnor som tjänstgör där kan bilda särskilda s.k. "nätverk". I Norge har
man sedan år 1989 haft ett "Nettverk for Kvinnelig Befael" och
erfarenheterna av detta nätverk är mycket positiva.
Dessa nätverk kan bl.a. bidra till att kvinnorna får möjlighet att utbyta
erfarenheter med varandra och ge varandra hjälp och stöd. Genom att
arrangera seminarier och konferenser kan man också öka kunskapen om
totalförsvaret och försvarspolitiken bland kvinnor. En annan viktig
uppgift för nätverket kan vara att dess medlemmar "syns" i olika
sammanhang t.ex. i skolor och på mässor och därmed ökar intresset hos
unga kvinnor att söka sig till Försvarsmakten. Regeringen anser i detta
sammanhang det vara viktigt att kvinnliga förebilder skapas inom
Försvarsmakten.
9 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 12
Försvarsmakten har inlett ett projekt som benämns "Den kreativa Prop. 1995/96:12
olikheten". Projektet syftar till att påverka attityder av olika slag, bl.a.
likheter och olikheter manligt/kvinnligt. Detta arbete bör fullföljas och
erfarenheterna av projektet bör kunna tas till vara och bl. a. ge underlag
för utbildningen vid officershögskoloma.
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
1 plikttjänstgöring (avsnitt 7.1)
2 vid Försvarsmakten anställd personal (avsnitt 7.3)
130
Prop. 1995/96:12
Den svenska försvarsindustrins förmåga att leverera högteknologis-
ka produkter till det svenska försvaret har ett fortsatt stort försvars-
och säkerhetspolitiskt värde.
Betydelsen för svensk försvarsindustri av utlandssamarbete
kommer att öka framöver. Regeringen faster stor vikt vid nordiskt
samarbete enligt det nordiska ramavtal kring försvarsmateriel-
samarbete som ingicks år 1994.
En utveckling mot ökat samarbete mellan svensk försvarsindustri
och företrädesvis europeisk industri är betydelsefull.
Forsknings- och utvecklingsinsatser är viktiga för det militära
försvarets materielförsörjning.
Följande principer skall ligga som grund för försvarets materiek
försörjning
- Försvarsmakten och Försvarets materielverk skall utifrån en
beställarroll på det mest kostnadseffektiva sättet tillgodose det
militära försvarets långsiktiga materielbehov och
- Försvarsmakten bör säkerställa en bevarad inhemsk kompetens
inom de försvarspolitiskt mest värdefulla teknologiområdena
telekrigteknik, avancerad signaturanpassningsteknik, under-
vattensteknik, flygteknik för vidmakthållande av JAS 39 Gripen
på längre sikt samt underhåll och vidmakthållande av de system
som ingår i krigsorganisationen. Bevarad kompetens på dessa
liksom även på andra teknologiområden kan underlätta Försvars-
maktens långsiktiga anpassning.
En långsiktig strategi bör utarbetas så att de försvarspolitiskt mest
värdefulla och för anpassning och tillväxt mest nödvändiga
teknologiområdena och kompetenserna kan bibehållas.
I tullfrihetslagen tas in en bestämmelse om att regeringen får
meddela föreskrifter om tullfrihet för varor från tredje land som
bl.a. förtullas för Försvarsmakten eller Försvarets materielverk och
som skall användas för militärt ändamål.
131
Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av
försvarspolitiken. Anskaffning av materielsystem kan ske på flera olika
sätt. Ett val måste varje gång göras om Sverige skall anskaffa på egen
hand eller i samarbete med en annan nation. Vidare måste val träffas
mellan utvecklingsprojekt eller direktanskaffning samt till vilken
leverantör beställningen skall ges.
Tidigare har en mycket stor del av försvarets anskaffningar skett vid
svensk försvarsindustri. Omfattningen av materielanskaffningen har
tillsammans med det utlandssamarbete som bedrivits inom exportregelver-
kets ramar varit tillräcklig för att upprätthålla en bred och konkurrens-
kraftig inhemsk försvarsindustri. Försvarsmaktens materielförsörjning
befinner sig nu emellertid i en brytningstid, vilket också påverkar den
svenska försvarsindustrin. En krympande krigsorganisation samt alltmer
komplexa materielsystem skapar förändrade förutsättningar för den
långsiktiga materielförsörjningen. När perioderna mellan beställningarna
ökar och serielängderna minskar kan det uppstå stora kostnader för att
behålla en inhemsk kompetens mellan beställningarna. Krav på kost-
nadseffektiv anskaffning medför sålunda att inhemsk kompetens riskerar
att försvinna inom flera områden. En långsiktig strategi bör därför
utarbetas så att de försvarspolitiskt mest värdefulla teknologiområdena
kan behållas. Denna situation är inte unik för Sverige. Tvärtom har de
ökade svårigheterna och kostnaderna att behålla en inhemsk försvarsindu-
stri medfört att allt fler länder börjat prioritera vilka industriella
kompetenser som i första hand bör säkerställas.
En grundläggande uppgift (beställarroll) för Försvarsmakten och
Försvarets materielverk är att på det mest kostnadseffektiva sättet
tillgodose Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. I denna roll ingår
att säkerställa att Försvarsmakten i händelse av kris och krig kan lösa de
uppgifter den är avsedd för. Därför måste materielanskaffningar och
teknologisatsningar säkerställa en kompetens, som ger ett rationellt
utnyttjande av anskaffade system under såväl fred som kris och krig.
Tydligt angivna förutsättningar i form av materielplaner och prioritering-
ar av teknologiområden skapar förutsättningar för den svenska för-
svarsindustrin att självständigt anpassa sig efter förändrade villkor.
Den svenska försvarsindustrins förmåga som kvalificerad leverantör av
högteknologiska produkter till det svenska försvaret har ett stort försvars-
och säkerhetspolitiskt värde.
Den säkerhetspolitiskt positiva utvecklingen i vår omvärld har minskat
behovet av en omfettande krigsorganisation. I kombination med de
Prop. 1995/96:12
132
ökade kostnaderna för försvarsmateriel har detta bidragit till att behovet Prop. 1995/96:12
av och möjligheterna till en självständig och heltäckande försvarsindustri-
en förmåga har avtagit. Med den utveckling mot större allmänekonomiskt
och försvarsindustrielit internationellt samarbete som pågår, ter sig en
ökad fredstida samverkan också från svensk försvarsindustri i internatio-
nella sammanhang inte bara naturlig och önskvärd utan också nödvän-
dig. Försvarsindustrielit samarbete är en viktig del av det övergripande
europeiska samarbetet och möjliggör dessutom en mer kostnadseffektiv
materielanskaffning och en ökad möjlighet till effektiv internationell
samverkan i fredsfrämjande verksamhet. Inom vissa områden är det dock
av mycket stor säkerhetspolitisk betydelse för att inte säga nödvändighet
att vi kan behålla en egen kompetens inom landet.
En inhemsk försvarsindustri medför alltid försvars- och säkerhetspoli-
tiska fördelar, bl.a. eftersom den samlade försvarsindustriella förmågan
skapar vissa möjligheter till ökad rustning och för svenska behov
skräddarsydd produktion i kris. Till detta kommer att vissa teknologiom-
råden är särskilt viktiga. När det gäller dessa är det angeläget att
säkerställa en inhemsk kompetens.
Regeringen har analyserat nyttan med en inhemsk försvarsindustri ur
olika aspekter och funnit att de två viktigaste försvarspolitiska urvalsgr-
undema för att vidta särskilda åtgärder för att säkerställa en inhemsk
kapacitet är att den skall ge Sverige förmåga att utnyttja redan anskaffad
materiel i kris och krig utan att vara beroende av stöd utifrån, samt
kompetens inom sådana områden där vi inte kan anskaffa materiel
utomlands.
Genom den första urvalsgrunden skall sådan teknologi och kompetens
säkerställas som behövs för att den anskaffade materielen skall förbli
effektiv och uppfylla Försvarsmaktens krav under livslängden. För att
materielen skall kunna utnyttjas oberoende av omvärlden i kris och krig
måste det finnas en inhemsk förmåga att underhålla den samt att
vidmakthålla och i viss omfattning anpassa den till nya krav. Detta kräver
förutom tillräckliga lager av reservdelar, etc. även en inhemsk kompetens
för att vidmakthålla redan anskaffade system. Sådan kompetens kan
finnas både hos Försvarsmakten och hos industrin.
Den andra urvalsgrunden bygger på det faktum att den försvarsteknolo-
giska sekretessen är särskilt hög inom vissa områden, framförallt inom
telekrigföring och krypto. Detta gör att det inte finns någon särskilt väl
utvecklad internationell marknad där modern teknik finns tillgänglig. För
sådan svårtillgänglig, tekniskt avancerad försvarsmateriel blir det därför,
om möjligheter till inhemsk anskaffning saknas, nödvändigt att acceptera
en lägre teknisk nivå på materielen. Det kan dessutom i vissa fall vara
svårt att anskaffa materiel utomlands, beroende på att krav eller
förutsättningar är unika för Sverige. Detta gäller främst sådan kompetens
som berör Östersjöns speciella förutsättningar. Det är därför viktigt att 133
säkerställa att försvaret får tillgång till sådan teknologi och sådana system
som är internationellt svårtillgängliga och som är av väsentlig betydelse Prop. 1995/96:12
för försvarets operativa effekt.
Möjligheterna till forcerad försvarsindustrien produktion i kris och krig
har också studerats. Under loppet av några år är det troligt att man kan
förstärka Försvarsmaktens materieltillgångar genom att öka leveranstak-
ten i pågående produktion och genom att modifiera och vidareutveckla
befintlig materiel, främst vad gäller elektronik och mjukvara. Detta
förutsätter emellertid god tillgång till importerade komponenter och
delsystem. Försvarsindustrins stora utlandsberoende gör det därför
osäkert i vilken utsträckning en inhemsk systemkompetens medför
möjlighet till produktion i ett läge med begränsad tillgång på strategiska
varor. Möjligheterna till forcerad försvarsindustrien produktion bör
därför behandlas med försiktighet och inte utgöra en grund för Försvars-
maktens planering eller en grund för prioritering av teknikområden. En
ökad användning av civila (dual-use) komponenter skulle emellertid
kunna förbättra förutsättningarna för en inhemsk produktion i krislägen.
Om ett läge skulle uppstå i framtiden med en långsiktigt ökande
rustning i omvärlden, kan försvarsmateriel bli en bristvara och svårtill-
gänglig, särskilt för en alliansfri mindre stat. En inhemsk försvarsindustri
med ett brett utlandssamarbete kan i ett sådant läge underlätta försvarets
materielförsörjning. Försvarsindustrins förmåga att underlätta försvarets
materielanskaffning vid en långsiktig anpassning till ett försämrat
säkerhetspolitiskt läge kan därför också utgöra en grund för prioritering.
Planering för att höja krigsdugligheten utgör en del av förberedelserna
för att kunna anpassa det militära försvaret till förändrade förutsättningar.
Som framgår av avsnitt 4.1.3 har regeringen bedömt det möjligt att
inplanera endast enklare, dvs. på den civila marknaden allmänt före-
kommande, materiel och förnödenheter för att höja krigsdugligheten. Det
kan naturligtvis inte helt uteslutas att ett strikt lönsamhetsresonemang
leder fram till att även annan materiel kan ingå i planeringen för att höja
krigsdugligheten. Behoven tillgodoses i så fall genom en inhemsk
kapacitet eller i form av krishandelsavtal med utlandet.
Regeringen anser att de försvarspolitiskt viktigaste delarna av det
inhemska teknologiska kunnandet, baserat på analysen i föregående
avsnitt, utgör en strukturoberoende baskompetens, dvs. de teknologiom-
råden där det är av yttersta vikt att det finns en inhemsk kompetens.
Baskompetensen kan återfinnas i industrin, hos totalförsvarsmyndigheter
och/eller universitet/högskolor.
En inhemsk kompetens bör säkerställas inom områdena
- telekrigteknik (medel och motmedel inklusive sensorteknik),
- avancerad signaturanpassningsteknik (mot upptäckt och identifiering),
- undervattensteknik (för svenska förhållanden),
- flygteknik (för vidmakthållande av JAS 39 Gripen på längre sikt) och
- underhåll och vidmakthållande av de system som ingår i krigsorganisa-
tionen.
En bevarad kompetens på dessa teknologiområden kan underlätta
Försvarsmaktens långsiktiga anpassning. Även andra teknologiområden
kan vara viktiga för att öka möjligheterna till sådan anpassning. Denna
fråga bör ytterligare övervägas. Därvid bör även det internationella
samarbetet uppmärksammas.
Beträffande ammunitionsindustrins villkor anser regeringen att
ytterligare överväganden erfordras.
Det är av vikt att satsningarna på baskompetensen sker på kost-
nadseffektiva och långsiktiga grunder. Metoderna för att säkerställa detta
är i första hand genom de beställningar avseende utveckling och
produktion av ifrågavarande typer av materiel som kan läggas vid
industrin, och genom uppdrag om teknikutveckling som svenska staten
lämnar till försvarsindustrin. Försvarsmakten bör ges i uppdrag att efter
hörande av Försvarets materielverk inrikta den långsiktiga planeringen
på ett sådant sätt att en inhemsk kompetens kan bevaras inom dessa
områden.
Försvarets myndigheters möjlighet att till regeringen hemställa om
undantag från lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, liksom i
tillämpliga delar regeringens beslut att Försvarets materielverk självt får
fatta beslut om undantag, kan vid behov utnyttjas vid anskaffning inom
de prioriterade områdena, i de fall detta är nödvändigt för att säkerställa
baskompetensen. Regeringens krav på industriell samverkan och andra
former av kompensationsåtaganden skall dessutom i första hand riktas till
de prioriterade områdena, och Försvarsmaktens forsknings- och
teknologisatsningar bör också tillvarata möjligheterna till bevarad
kompetens härvidlag.
Övrig svensk försvarsindustrien kompetens utgör en säkerhetspolitisk och
teknologisk tillgång. Upphandling skall emellertid ske i konkurrens,
utgående från systemens prestanda, kvalitet och totala kostnad samt med
beaktande av erbjudanden om kompensationsåtaganden och av behovet
att strategiskt tillgodose försvarsmaktens långsiktiga teknologi- och
materielförsörjning. I de fall där svensk försvarsindustri är konkurrens-
kraftig underlättar Försvarsmaktens materielanskaffning att en inhemsk
kompetens vidmakthålls inom vissa områden. Sådan kompetens karaktäri-
Prop. 1995/96:12
135
seras främst av att den är konkurrenskraftig i sig själv i ett internationellt Prop. 1995/96:12
perspektiv eller att den utgör en kostnadseffektiv del i internationella
teknik- eller systemutvecklingsprojekt. Flera av dessa materielområden
bör ha möjligheter att utvecklas på sikt. Internationellt samarbete och
export möjliggör att en bredare försvarsindustrien bas kan bevaras än vad
som annars skulle vara fallet.
För materielanskaffning skall Försvarsmakten och Försvarets materiel-
verk sträva efter att reducera anskaffningskostnaderna. Förutom att
internationellt samarbete inom materielområdet i form av gemensam
anskaffning medför ökad integration mellan olika nationer, kan det också
vara ett sätt för Försvarsmakten att erhålla nya system till en lägre
kostnad, jämfört med en helt inhemsk utveckling. Internationellt
försvarsmaterielsamarbete innebär emellertid ofta starka bindningar, som
kan vara svåra att bryta även om försvarets materielbehov skulle
förändras. Därför bör gemensam anskaffning bara ske för sådana
materielsystem där Försvarsmaktens behov bedöms kvarstå även vid
förändrade förhållanden.
Det nordiska ramavtal kring försvarsmaterielsamarbete som ingicks år
1994 är ett uttryck för den vikt regeringen fäster vid nordiskt och
internationellt samarbete. Avtalet har som syfte att säkra ett effektivt
försvarsmaterielsamarbete mellan respektive lands myndigheter inom
områdena studier, forskning, utveckling, produktion, underhåll och
upphandling.
Sveriges medlemskap i EU och observatörsställning i Västeuropeiska
Unionen (VEU) kan skapa goda förutsättningar för en mer kostnadseffek-
tiv försvarsmaterielanskaffning, bl.a. genom ökade möjligheter till
gemensam anskaffning. Sverige har ett behov av att delta i det fram-
växande europeiska försvarsmaterielsamarbetet, inom vilket Western
European Armaments Group (WEAG), framstår som ett viktigt forum.
Ett aktivt svenskt agerande i olika internationella fora skapar förut-
sättningar för att kunna påverka inriktningen av en framväxande
europeisk försvarsindustripolitik. Ett svenskt närmande till WEAG kan
skapa utrymme för en billigare materielanskaffning, och också förbättra
de långsiktiga villkoren för svensk försvarsindustri, genom att företagen
kan ges möjligheter att samarbeta och konkurrera med andra europeiska
företag.
Försvarsmakten bör också tillvarata de möjligheter till kostnadsbe-
sparingar som ges genom användandet av civila komponenter och
tillämpningar. Den civila sektorns utveckling under senare år har medfört
att kraven på civila och militära komponenter och delsystem närmat sig
varandra, och inom många områden är den civila utvecklingen ledande
och kraven minst lika hårda.
Försvarsmakten beställer och finansierar huvuddelen av den forskning, 136
utveckling och produktion som den inhemska försvarsindustrin gör. Inför
den förestående internationella omstruktureringen och de förändringar Prop. 1995/96:12
som den svenska försvarsindustrin nu står inför är det angeläget att
företagens kunskapsresurser tillvaratas och utnyttjas för att underlätta
deras anpassning. Primärt är det industrins uppgift att genomföra
anpassningen. Mot bakgrund av försvarsindustrins starka beroende av
politiskt grundade restriktioner är det emellertid rimligt att staten söker
underlätta industrins anpassningsmöjligheter under detta skede. Detta bör
ske genom att aktivt söka underlätta industrins möjligheter till in-
ternationellt samarbete. Härutöver kan olika generella politiska medel
komma att aktualiseras.
Tillverkning och utförsel av krigsmateriel regleras genom lagen (1992:
1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel,
vilka trädde ikraft den 1 januari 1993.
Ur försvarspolitisk synvinkel har exporten en stor betydelse. Förutom
att exportförsäljning medför en minskad belastning av försvarsanslagen,
innebär volymökningen också att företagens överlevnadsmöjligheter
stärks, vilket bidrar till att säkerställa den kompetens som behövs för
vidmakthållande och livstidsförlängning av system anskaffade från svensk
försvarsindustri. Exporten ökar också möjligheterna för företagen att
investera egna medel i utveckling, vilket bidrar till en långsiktig
teknologiförsörjning.
För att Försvarsmaktens behov av en inhemsk försvarsindustrien
kapacitet skall kunna tillgodoses krävs att de svenska företagen ges
möjlighet att exportera. Enligt gällande regelverk för krigsmaterielexport
skall, vid prövningen av enskilda utförselärenden, de försvarspolitiska
behoven av export sammanvägas med uppställda utrikespolitiska
restriktioner.
Den internationella avspänningen har fått vittgående konsekvenser för
all försvarsindustri, när såväl hemmamarknaderna som exportmöjlig-
hetema har minskat. Trots de neddragningar som har gjorts existerar det
emellertid fortfarande internationellt en betydande överkapacitet. Den
internationellt sett vikande försvarsmaterielmarknaden har skärpt
konkurrenssituationen på exportmarknaderna och försvårat de svenska
företagens exportmöjligheter. För att man skall kunna utnyttja de svenska
företagens exportpotential är det viktigt att även regeringen och svenska
myndigheter på ett aktivt sätt stöttar försvarsindustrins exportansträng-
ningar av större materielprojekt, givet att exportansträngningama står i
överensstämmelse med riktlinjerna för krigsmaterielexport. Det är i
synnerhet för större vapensystem såsom stridsflygplan, ytstridsfärtyg och
ubåtar, som exportsatsningarna kräver samordnade insatser från Prop. 1995/96:12
regeringens sida.
Det är företagens ansvar att finna lämpliga samarbetspartner och
samarbetsprojekt samt att initiera och genomföra projekten. Regeringen,
Försvarsmakten och Försvarets materielverk bör aktivt stärka för-
svarsindustrins möjligheter att samarbeta med utländska företag.
Internationellt samarbete i alla dess former kan vara betydelsefullt för
att ge industrin förutsättningar att upprätthålla och utveckla specialiserad
kompetens samt ge tillgång till utländsk teknologi. Dessutom kan
samarbete leda till en högre och jämnare beläggning. Internationellt
industriellt samarbete är också av försvarspolitiskt intresse, på samma
sätt som det myndighetsstyrda samarbetet.
En utveckling mot ökat samarbete mellan svensk försvarsindustri och
företrädesvis europeisk industri accepteras och understödjs för att
tillgodose väsentliga svenska försvars- och säkerhetspolitiska intressen.
Självfallet skall detta ske inom ramen för våra allmänna utrikespolitiska
mål och gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport. Samarbete
mellan svensk och utländsk försvarsindustri skapar också gynnsamma
förutsättningar för konkurrenskraftiga anbud vid svenska och utländska
materielanskaffningar. Därigenom underlättas målet att bevara inhemsk
kompetens inom för Sverige viktiga områden. Från försvarspolitiska
utgångspunkter är det särskilt viktigt att skapa sådana betingelser för
utlandssamarbetet att en livskraftig svensk försvarsindustri kan bevaras.
Kompensationsaffärer (också benämnt offset) är ett samlingsnamn for
olika former av kompensationer som den säljande parten åtar sig
gentemot köparen. KompensationsafFärema kan vara antingen direkta
dvs. direkt knutna till det anskaffade systemet - eller indirekta - dvs.
förknippade med andra militära system, teknologier eller civila
applikationer. Vad som sägs i det följande tar sikte endast på kompensa-
tionsåtaganden som gäller krigsmateriel, vilket är ett område som faller
utanför vissa EU-regler om upphandling m.m.
Industriell samverkan, motköp och andra former av kompensationsåta-
ganden är en del av regeringens försvarspolitik och ett medel för att
tillgodose landets behov av industriell kapacitet och kompetens på
försvarsmaterielområdet. Åtagandena skall uppfylla säkerhets- och
försvarspolitiska mål, och riktas till den svenska försvarsindustrin.
Försvarsmaktens och upphandlande myndighets hantering av dessa frågor
i samband med enskilda anskaffningar skall grundas på den inriktning
som regeringen anger.
138
Kompensationskraven fyller samtidigt funktionen att stärka den svenska Prop. 1995/96:12
försvarsindustrins konkurrenskraft och långsiktiga överlevnads-möjlig-
heter. Det primära syftet med materielanskaffning till det svenska
försvaret måste dock alltid vara att anskaffa rätt utrustning till rätt pris
och i rätt tid för krigsorganisationens behov. Därför väger produkternas
prestanda och pris tyngre än erbjudanden om industriell samverkan. En
grundläggande förutsättning för att ett erbjudet åtagande skall kunna
övervägas vid val av leverantör, är att leverantören uppfyller de krav
som ställs på den militära produkten eller det system som skall upphand-
las.
Kompensationsaffärer bör normalt förekomma bara vid större
upphandlingar.
Direkta kompensationskrav bör endast ställas inom sådana områden
där det är väsentligt att av försvars- och säkerhetspolitiska skäl kunna ha
underhålls- och vidmakthållandekapacitet och sådan kapacitet som inte
kan erhållas utan ekonomiskt tillskott. Kompensationsåtaganden bör i
övrigt bestå av indirekta kompensationsåtaganden riktad till den svenska
försvarsindustrin och/eller försvarsmyndigheter. De indirekta kompensa-
tionsåtagandena bör i första hand inriktas mot de prioriterade teknikom-
rådena, och skall ses som en möjlighet att inom ramen för den ordinarie
anskaffningsprocessen till en ringa kostnad stödja prioriterade kompetens-
områden. Även andra försvarsindustriella kompensationsaffärer bör dock
kunna förekomma. Av kostnadsskäl är det angeläget att de samarbeten
som uppstår är kommersiellt hållbara och konkurrenskraftiga.
En speciell fråga rör omvänt motköp, dvs. hur de anskaffningar som
sker utomlands kan användas för att stödja svensk industris konkurrens-
kraft när det gäller svenska kompensationsåtagande gjorda vid utländska
försvarsmyndigheters upphandlingar. De kompensationsåtaganden som
följer av anskaffningar som görs utomlands kan användas för att "kvitta"
svensk försvarsindustris kompensationsåtagande i respektive land. Även
kvittning och omvänt motköp bör dock i första hand riktas till de
prioriterade områdena. All försvarsmaterielupphandling skall baseras på
en utvärdering av det mest konkurrenskraftiga anbudet, och inte påverkas
av att svensk försvarsindustri har åtaganden i andra länder.
Den utveckling som beskrivs ovan, dvs. att svensk försvarsindustri kan
komma att minska i bredd och omfattning samtidigt som man i ökande
utsträckning kan komma att delta i internationellt samarbete, betyder att
försvarets tekniska myndigheter i minskad omfattning kommer att
specificera utvecklingsuppdrag till svensk industri. Å andra sidan ökar
behovet av att samarbeta med andra länder och att specificera, prova och
utvärdera utländska eller i vissa fall samutvecklade system. Inom
• • 139
områden där inhemsk försvarsindustri är säkerhetspolitisk angelägen kan
olika typer av riktade forsknings- och utvecklingsinsatser behöva göras. Prop. 1995/96:12
I de fall Sverige väljer att anskaffa materiel från andra länder kan
insatser behöva göras för att försvaret inom dessa områden skall vara en
kompetent och välinformerad köpare.
Regeringen har i juni i år uppdragit åt Ingenjörsvetenskapsakademien
(IVA) att genomföra projektet Forskning för industri och försvar för att
undersöka förutsättningarna för att utveckla forskning och utveckling
inom områden av betydelse för både militära och civila tillämpningar.
I och med medlemskapet i EU omfattas Sverige av EG:s regler om tullar.
Tullunionen innebär att all handel mellan medlemsstaterna i princip är
tullfri och att man har gemensamma tullar mot tredje land. En följd
härav är att den ordning för tullfrihet som tidigare tillämpades i Sverige
i fråga om import av försvarsmateriel inte längre gäller.
Försvarets materielverk (FMV) har anmält att Sverige importerar
betydande mängder försvarsmateriel från länder utanför EU. I synnerhet
från USA sker en omfattande import, t.ex. av materiel till JAS 39
Gripen-systemet. Den tullavgift på i genomsnitt ca fyra procent som
erläggs till EG-kommissionen vid sådan import utgör en belastning på
försvarsekonomin som inte tagits med i beräkningen när medelsbehoven
anmäldes. FMV har mot denna bakgrund under våren 1995 förordat att
regeringen nu vidtar sådana åtgärder att de möjligheter till tullfrihet som
EG:s regler erbjuder tas till vara.
Efter FMV:s anmälan har frågan beretts av en arbetsgrupp inom
regeringskansliet. Arbetsgruppen har omfattat medverkande från
Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet samt från FMV och
Generaltullstyrelsen. I överläggningarna har även Finansdepartementet
deltagit. Arbetsgruppen har under hand redovisat på vilket sätt, dvs.
under vilka former, en tullfrihet bör åstadkommas. Förslaget i det
följande grundas på vad arbetsgruppen har kommit fram till.
De EG-regler som FMV har hänvisat till finns i artikel 223. 1 b i
Romfördraget. De utgör regler om undantag från Romfördragets bestäm-
melser. Enligt artikeln får således varje medlemsstat vidta de åtgärder
som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintres-
sen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och
krigsmateriel. Åtgärderna får dock, enligt vad som sägs i artikeln, inte
försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden vad gäller
varor som inte är avsedda speciellt för militärändamål. ^0
Den återgivna undantagsregeln öppnar således möjlighet för medlems- Prop. 1995/96:12
länderna att bl.a. hålla den egna importen av försvarsmateriel från tredje
land fri från tull. Enligt vad som framkommit har de andra medlemslän-
derna tagit vara på denna möjlighet. För svenskt vidkommande krävs att
saken regleras genom lagstiftning.
Enligt regeringens uppfattning är det angeläget att Sverige tar till vara de
möjligheter till tullfrihet i fråga om import av försvarsmateriel från tredje
land som Romfördraget erbjuder. De belopp i tullavgifter som det
handlar om, och som utgör oförutsedda kostnader för försvarets materiel-
anskaffning, kan enligt försiktiga beräkningar komma att uppgå till tiotals
miljoner kr per år. Det rör sig alltså i ett flerårsperspektiv och utgående
från aktuella materielprojekt om betydande belopp. I synnerhet JAS-
projektet skulle komma att belastas särskilt hårt med hänsyn till att
motor, jaktrobot och andra komponenter importeras från USA.
Tullfrihet bör komma i fråga för sådan försvarsmateriel som Romför-
draget ger möjlighet till. En särskild fråga är därvid hur det tullfria
området skall avgränsas. Försvarsmateriel omfattar ju allehanda varor
och således också sådan materiel som inte är avsedd speciellt för militärt
ändamål. Hit hör s.k. dual-use varor. Självklart måste Romfördragets
undantagsregler i artikel 223 vara styrande för hur avgränsningen skall
göras. De närmare bestämmelserna härom behöver dock inte tas in i lag.
I stället bör regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter i ämnet. Det
bör ske genom en ändring i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m.
Reglerna där kan således göras relativt okomplicerade. Ett sätt att uppnå
detta är att låta bestämmelsen omfatta dels sådana varor som förtullas för
myndigheter som i sammanhanget hanterar försvarsmateriel och som
skall användas för militärt ändamål, dels sådana varor som skall
användas i landet för tillverkning m.m. av försvarsmateriel.
Med hänvisning till det sagda bör i tullfrihetslagen tas in en bestäm-
melse om att regeringen får meddela föreskrifter om tullfrihet för varor
som förtullas för Försvarsmakten eller för Försvarets materielverk och
som skall användas för militärt ändamål. Tullfrihet bör också få före-
skrivas för varor som skall användas i landet för tillverkning eller
underhåll av produkter för militärt ändamål. De närmare föreskrifterna
bör lämpligen tas in i förordningen (1994:1605) om tullfrihet m.m.
De nya reglerna bör träda i kraft den 1 januari 1996.
141
Prop. 1995/96:12
Regeringen föreslår att riksdagen
1. godkänner vad regeringen förordar om grunderna för försvarets
materielförsörjning (avsnitt 8.1 - 8.6)
2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1547) om
tullfrihet m.m. (avsnitt 8.7).
142
Prop. 1995/96:12
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 §
Regeringen får meddela föreskrifter om tullfrihet för
1. förnödenheter och proviant
som medförs eller tas ombord på
transportmedel som går i trafik
mellan Sverige och tredje land,
om varorna är avsedda för trans-
portmedlet eller för besättning
eller passagerare, och
2. varor som införs av en person
som återvänder hit efter att på
grund av sitt arbete ha vistats i
tredje land under en längre tid.
1. förnödenheter och proviant
som medförs eller tas ombord på
transportmedel som går i trafik
mellan Sverige och tredje land,
om varorna är avsedda för trans-
portmedlet eller för besättning
eller passagerare,
2. varor som införs av en person
som återvänder hit efter att på
grund av sitt arbete ha vistats i
tredje land under en längre tid,
och
3. varor som förtullas för För-
svarsmakten eller för Försvarets
materielverk och som skall an-
vändas för militärt ändamål eller
varor som skall användas i landet
för tillverkning eller underhåll av
produkter för sådant ändamål.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
143
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september 1995
Närvarande: vice statsministern Sahlin, ordförande, och statsråden
Peterson, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Blomberg,
Hedborg, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström,
Johansson
Föredragande: statsrådet Peterson
Regeringen beslutar proposition 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse.
gotab 49025, Stockholm 1995
144