Prop.
1995/96:110
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 30 november 1995
Lena Hjelm-Wallén
Laila Freivalds
(Justitiedepartementet)
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner nya riktlinjer för åkla-
garväsendets organisation. Syftet med förslagen är att skapa en organi-
sation som är effektivare, mer flexibel och mindre sårbar än den nuva-
rande. Härigenom kommer åklagarväsendet att vara bättre anpassat till
det moderna samhällets alltmer komplicerade brottslighet.
Åklagarväsendet avses även fortsättningsvis bestå av i princip tre
myndighetsnivåer: central, regional och lokal nivå. Regeringen föreslår
att landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åklagar-
myndighet i varje distrikt. På lokal nivå föreslås åklagarväsendet bestå
av åklagarkammare. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrama före-
slås vara betydligt färre än nuvarande regionåklagarmyndigheter och
storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter.
Regeringen avser att införa en ny arbetsfördelning som innebär en
renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivrande verksamhet. Den
brottsbeivrande verksamheten kommer att vara koncentrerad till åkla-
garkamrama. Den administrativa och kamerala verksamheten skall be-
drivas vid åklagarmyndigheterna på den regionala nivån, med möjlighet
att delegera viss sådan verksamhet till åklagarkamrama.
Varje regional åklagarmyndighet kommer att ledas av en överåklaga-
re. Åklagarkamrama kommer att ledas av chefsåklagare.
En förändrad åklagarorganisation enligt de föreslagna riktlinjerna för-
väntas medföra betydande besparingar för statskassan och bedöms kun-
na träda i kraft den 1 juli 1996.
1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 110
Prop. 1995/96:110
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 3
2 Ärendet och dess beredning .................... 3
3 Utgångspunkter för en reform ................... 3
3.1 Förändringar inom statsförvaltningen........... 3
3.2 Åklagarväsendet ....................... 4
3.3 Domstolsväsendet....................... 6
3.4 Polisväsendet ......................... 6
3.5 Övrig statlig verksamhet .................. 7
3.6 Brottsutvecklingen ...................... 7
3.7 Internationaliseringen .................... 8
3.8 Teknikutvecklingen...................... 8
4 Åklagarväsendets organisation .................. 10
4.1 Struktur och arbetsfördelning ............... 10
4.2 Åklagarmyndigheternas ledning.............. 15
4.3 Åklagarmyndigheternas och åklagarkamramas antal
och storlek........... 17
4.4 Beslut i organisationsfrågor ................20
5 Genomförande.............................21
6 Kostnader................................21
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 30 november 1995 ............................ 23
Regeringen föreslår att riksdagen
godkänner följande nya riktlinjer för åklagarväsendets organisation.
1. Landet skall vara regionalt indelat i åklagardistrikt med en åkla-
garmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå skall åklagarväsendet
bestå av åklagarkammare. Statsåklagarmyndigheten för speciella
mål skall även fortsättningsvis ha hela landet som verksamhetsom-
råde. Regeringen skall vid behov kunna inrätta ytterligare riks-
täckande åklagarmyndigheter.
2. Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrama skall vara betydligt
färre än dagens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndig-
heter respektive lokala åklagarmyndigheter.
3. Regeringen skall besluta om indelningen i åklagardistrikt och om
åklagarmyndigheternas lokalisering. Riksåklagaren eller, efter
beslut av Riksåklagaren, åklagarmyndigheten skall efter samråd
med övriga berörda myndigheter bestämma om åklagarkamramas
antal och lokalisering.
Prop. 1995/96:110
Riksåklagaren fick i december 1994 regeringens uppdrag att se över
åklagarväsendets organisation i dess helhet. Riksåklagaren tillsatte där-
efter en organisationsgrupp med uppdrag att arbeta fram ett diskussions-
underlag inför den förestående översynen. Gruppens arbete redovisades
i promemorian Framtidens åklagarväsende - ett diskussionsunderlag.
Sedan promemorian hade remissbehandlats inom åklagarväsendet redo-
visade Riksåklagaren i juni 1995 sitt uppdrag i rapporten Framtidens
åklagarväsende (Åklagarväsendet rapport 1995:3). I september 1995
anordnade Justitiedepartementet en s.k. hearing angående förslagen i
rapporten. Närvarande var de flesta av landets överåklagare, ett tjugotal
chefsåklagare samt representanter för polisväsendet, domstolarna, Dom-
stolsverket, Sveriges advokatsamfund och arbetstagarorganisationerna.
En sammanställning av de synpunkter som framfördes finns tillgänglig
i Justitiedepartementet (dnr Ju95/2347).
Den svenska statsförvaltningen har under de senaste åren genomgått
omfattande strukturförändringar. Dessa förändringar kommer att fortsät-
ta, inte minst mot bakgrund av de krav på ökad kostnadseffektivitet som
ställs på all statlig verksamhet. En av utgångspunkterna för förändring-
arna är att de centrala förvaltningsmyndigheterna skall ägna sig åt över-
gripande arbetsuppgifter och att det egentliga verksamhetsansvaret i Prop. 1995/96:110
största möjliga utsträckning skall delegeras så långt ut i organisationerna
som möjligt. Den allmänna inriktningen är att förlägga tyngdpunkten i
verksamheten nära medborgarna och att införa en ordning med s.k.
mål- och resultatorienterad styrning. Den mål- och resultatorienterade
styrningen innebär att riksdag och regering beslutar om inriktning av
den statliga verksamheten genom att formulera mål för denna. Samtidigt
sker en långtgående delegering till myndigheterna av ansvar och besluts-
fattande. Myndigheten får fritt använda resurserna inom de ramar och
regler som givits samt svarar för att det sker en uppföljning och utvär-
dering av verksamhetens resultat. Denna resultatinformation skall rap-
porteras till regeringen för att ligga till grund för beslut om verksam-
heten.
När åklagarväsendet förstatligades den 1 januari 1965 genomfördes en
omfattande omorganisation. Lands- och stadsfiskalemas uppgift som
åklagare skildes från uppgifterna som polischef och utmätningsman.
Samtidigt minskades antalet lokala distrikt kraftigt. Redan åren närmast
efter förstatligandet påtalade emellertid Riksåklagaren i sina anslags-
framställningar vissa svagheter i den nya organisationen. Frågan om
åklagarväsendets organisation var därefter under några år föremål för
övervägande i olika omgångar, vilket dock ledde till endast smärre änd-
ringar i distriktsindelningen.
År 1979 tillsatte Riksåklagaren en arbetsgrupp, kallad Åklagarutred-
ningen, med uppdrag att bl.a. utreda frågan om en ändring av indel-
ningen i länsåklagarområden. Arbetsgruppen föreslog år 1982 i pro-
memorian Åklagarväsendets organisation bl.a. att de dåvarande läns-
åklagarområdena skulle läggas samman till ett mindre antal åklagarre-
gioner. Förslagen kom att ligga till grund för regeringens proposition
om åklagarväsendets regionala organisation, som i huvudsak godtogs av
riksdagen (prop. 1982/83:158, bet. 1983/84:JuU6, rskr. 1983/84:35).
Organisationsförändringen, den s.k. regionreformen, genomfördes den
1 juli 1985 och innebar att 21 länsåklagarmyndigheter lades samman till
nuvarande 13 regionåklagarmyndigheter. Samtidigt inrättades Statsåkla-
garmyndigheten för speciella mål.
År 1986 överlämnade den efter regeringens bemyndigande tillsatta
Åklagarkommittén betänkandet Åklagarväsendets lokala organisation
m.m. (SOU 1986:26). Kommittén föreslog bl.a. att regionåklagarmyn-
dighetemas administrativa uppgifter avseende de lokala myndigheterna
i huvudsak skulle flyttas över till dessa. I betänkandet föreslogs vidare
en rad förändringar av indelningen i åklagardistrikt i syfte att minska
sårbarheten vid de små myndigheterna. Flertalet av kommitténs förslag
behandlades i 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100, bil. 4).
Departementschefen anslöt sig i stora delar till tankegångarna i kommit-
téns betänkande. När det gällde förslaget att lägga samman de minsta
åklagardistrikten kunde departementschefen dock inte bortse från den
kritik som hade framförts från remissinstansernas sida och godtog inte
kommitténs förslag i denna del.
År 1990 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att se över åklagar-
verksamheten och förundersökningsreglema. Kommittén, som antog
namnet Åklagarutredningen -90, lämnade i juni 1992 betänkandet Ett
reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). I organisatoriskt hänseende
föreslogs att en s.k. regionmodell skulle införas. Modellen innebar att
samtliga åklagarmyndigheter inom en region skulle läggas samman till
en enda myndighet och att de lokala åklagarmyndigheterna skulle om-
bildas till lokala enheter på samma orter som tidigare. Regionåklagar-
myndighetemas brottsbeivrande verksamhet, exempelvis handläggningen
av mål om ekonomisk brottslighet, skulle även fortsättningsvis bedrivas
på regional nivå. Efter remissbehandling av förslaget uttalade regering-
en i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 3) att den inte
skulle komma att ta initativ till att regionmodellen infördes.
I syfte att särskilt belysa frågan om åklagarmyndigheternas dimensio-
nering hade regeringen dock redan i november 1993 uppdragit åt Riks-
åklagaren att bl.a. se över indelningen i åklagardistrikt. I april 1994 gav
regeringen Riksåklagaren tilläggsuppdraget att utreda om det fanns
anledning att ändra arbetsfördelningen mellan de regionala och lokala
myndigheterna. Riksåklagaren redovisade uppdragen i oktober 1994 i
rapporten Åklagarväsendets dimensionering på regional och lokal nivå
(Åklagarväsendet rapport 1994:2). I rapporten föreslogs bl.a. en minsk-
ning av dels antalet regionåklagarmyndigheter från 13 till 12, dels
antalet lokala åklagarmyndigheter från 86 till 76. Rapporten remissbe-
handlades. Flera remissinstanser avstyrkte föreslagna sammanläggningar
av myndigheter. Regeringen fann att Riksåklagarens förslag i viss mån
borde kunna medföra en mer rationell resursanvändning, men att för-
slagen inte var tillräckligt långtgående.
Trots ett omfettande utredningsarbete om åklagarväsendets organisa-
tion har således resultatet av arbetet hittills varit begränsat. Åklagarvä-
sendet har sedan det förstatligades år 1965 genomgått i stort sett endast
en förändring, regionreformen år 1985. Lednings- och styrformerna har
sedan förstatligandet varit i huvudsak oförändrade. Följden har blivit att
åklagarväsendet fortfarande är uppbyggt enligt principer som var förhär-
skande inom statsförvaltningen under början av 1960-talet. Organisa-
tionen har till följd av sin struktur begränsade möjligheter att utnyttja
främst personalresurserna optimalt. Vidare saknar organisationen nöd-
vändiga förutsättningar och instrument för att kunna utveckla och förnya
verksamheten. Åklagarväsendets bristande flexibilitet medför att utrym-
met för rationaliseringar är litet.
Genom delegering av arbetsuppgifter från Riksåklagaren till regional
nivå har kontroll- och tillsynsuppgiftema på central nivå successivt
minskat. Även vissa administrativa beslut har delegerats till regional
nivå.
Drygt hälften av landets 86 lokala åklagarmyndigheter har endast 2-3
åklagare anställda, medan det vid omkring 20 myndigheter finns 4-5
åklagare. Vid övriga lokala myndigheter, bortsett från de tre storstads-
myndighetema, finns högst 12 åklagare. De mindre myndigheterna är i
Prop. 1995/96:110
1* Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 110
både brottsbeivrande och administrativt hänseende sårbara samt förhål- Prop. 1995/96:110
landevis kostsamma att leda och administrera. Även vissa myndigheter
på regional nivå är för små för att fungera effektivt.
Regeringen beslutade den 29 juni 1995 att bemyndiga chefen för Justi-
tiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att se över den
organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet (dir. 1995:102).
Översynen skall göras med utgångspunkt i de ökade kraven på domsto-
larnas, främst underrätternas, kompetens och förmåga att handlägga
alltmer komplicerade mål. Även kraven på rationaliseringar inom dom-
stolsväsendet skall beaktas. I en första etapp, som skall redovisas i
december 1996, skall kommittén lämna förslag till en ny organisation
för domstolsväsendet som helhet. I direktiven anges att domstolsväsen-
det skall vara organiserat så att det kan uppfylla högt ställda krav på
kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstolspersonalen. Organi-
sationen skall också vara effektiv.
Kommitténs arbete skall bedrivas utifrån en helhetssyn på domstolsvä-
sendet. Med hänsyn till bl.a. rimlig samhällsservice samt geografiska,
demografiska och ekonomiska förhållanden skall utredningen föreslå var
i landet domstolarna skall vara belägna. Av direktiven framgår att det är
ofrånkomligt att antalet tingsrätter kommer att minska. En sådan ut-
veckling medför krav på en effektivare och mer flexibel åklagarorgani-
sation.
Inom polisväsendet pågår sedan några år en omfattande strukturomvand-
ling. En ny organisation är en förutsättning för att klara de besparings-
och rationaliseringskrav som lagts på polisväsendet. Utvecklingen går i
hela landet i riktning mot att polisdistrikten omfattar hela län, dvs. i
riktning mot s.k. länsmyndigheter. Parallellt med de övergripande
strukturförändringarna sker omfattande interna verksamhetsförändringar
och organisationsöversyner. Ledningsfunktionerna begränsas, bl.a. i
fråga om vakthavande befäl. Personalresurser förs över från övervak-
nings-, utrycknings- och utredningsverksamhet till närpolisema. Krimi-
nalpolisarbetet specialiseras på många håll inom länskriminalavdelningar
och allt fler utredningsuppgifter rörande s.k. vardagsbrottslighet läggs
ut på närpoliser. Förändringarna inom polisväsendet har nått olika långt
i olika län. Det kommer sannolikt att ta lång tid innan verksamhetens
inriktning och struktur har stabiliserats.
Omorganisationen av polisväsendet har en direkt påverkan på verk-
samheten inom åklagarväsendet. Med hänsyn till att polisväsendet är
under omvandling och har en skiftande organisation i de olika länen
krävs, för att samarbetet mellan åklagare och polis skall fungera ratio-
nellt, att åklagarväsendet är flexibelt. Särskilt gäller detta samarbetet
mellan åklagare och närpoliser, där det ställs stora krav på nya och Prop. 1995/96:110
effektiva samarbetsformer.
Länen har under lång tid utgjort grundvalen for stora delar av den stat-
liga verksamheten. Nyligen lade Regionberedningen fram betänkandet
Regional framtid (SOU 1995:27), i vilket föreslås vissa sammanlägg-
ningar av län. Sammanläggningarna föreslås inledas under år 1996 och
vara helt genomförda den 1 januari 1999. Enligt Regionberedningen bör
det på sikt råda geografisk överensstämmelse mellan den funktionella
regionindelningen och den administrativa indelningen av olika organ,
vars verksamhet har något samband av betydelse.
De föreslagna förändringarna i länsindelningen kommer inte direkt att
påverka förutsättningarna för åklagarväsendets organisation. Indirekt
kan dock en viss påverkan förväntas ske, bl.a. genom att polisens orga-
nisation får ett nytt utseende.
Länsstyrelsernas verksamhet och verksamheten inom den kommunala
sektorn innefattar i vissa fåll myndighetsutövning på områden där straff
förekommer som sanktion, bl.a. på miljöområdet. Härutöver finns det
en rad andra myndigheter och organ, vars verksamhet har betydelse för
arbetsbelastningen inom åklagarväsendet. Betydelsen kan variera mellan
de olika områdena. Tullverket, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Luft-
fartsverket, skatteförvaltningen och konkursförvaltama bedriver alla
verksamhet som påverkar åklagarväsendet. Att bedöma vilka föränd-
ringar inom dessa områden som under de närmaste åren kommer att på-
verka åklagarväsendet är vanskligt. Det är t. ex. ännu för tidigt att dra
några slutsatser i fråga om varusmugglingens omfattning till följd av
Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Kustbevakningen har avise-
rat ökade insatser mot miljöbrott, men omfattningen är ännu oklar.
Effekterna av den planerade förstärkningen av skattemyndigheternas
resurser för kontroll av företag kan ännu inte bedömas.
Enligt Brottsförebyggande rådets framtids- och omvärldsanalys (BRÅ
rapport 1994:1) har antalet polisanmälda brott ökat markant sedan år
1950. Under samma period har rättsväsendets resurser minskat i för-
hållande till antalet anmälda brott. Det finns undersökningar som tyder
på att utvecklingen är sådan att polisen, om verksamheten inte effektivi-
seras, inom vissa regioner och beträffande vissa brottstyper inte kom-
mer att ha resurser att utreda ens de brott där det redan vid anmälnings-
tillfället finns en känd misstänkt. För åklagarväsendet är den totala
brottsutvecklingen visserligen av betydelse men arbetsbelastningen på-
verkas i första hand av antalet inkommande ärenden, ärendenas karaktär
samt polisens insatser. Utvecklingen mot allt fler och mer komplicerade
mål om ekonomisk brottslighet samt grövre våldsbrott leder till att Prop. 1995/96:110
arbetssituationen inom åklagarväsendet blir mer ansträngd.
Inför omfattande organisationsförändringar inom åklagarväsendet finns
det skäl att försöka bedöma hur förändrade internationella förhållanden
kan komma att påverka den framtida verksamheten inom rättsväsendet.
Sveriges anslutning till Europeiska unionen kommer att medföra krav på
stora förändringar. Viss brottslighet underlättas genom den ökade rörlig-
heten för varor, personer, tjänster och kapital. Det förekommer redan
nu i de gamla medlemsländerna ett visst missbruk av Europeiska unio-
nens omfettande subventionssystem. Denna typ av brottslighet kommer
sannolikt att bli ett problem även i Sverige. Samtidigt bör emellertid
förutsättningarna för bekämpning av internationell brottslighet förbättras
i takt med att det europeiska samarbetet mellan de rättsvårdande myn-
digheterna byggs ut.
Brottsutvecklingen i Östeuropa har under de senaste åren betecknats
som ett allvarligt hot också mot Sverige. Biståndsinsatser av olika slag
har lämnats från svensk sida till främst de baltiska staterna för upp-
byggnaden av ett väl fungerande rättsväsende. Sverige har hittills i stort
sett förskonats från den beferade ökningen av brott med anknytning till
f.d. östblocksländer. En framtidsbedömning är emellertid mycket svår
att göra, inte minst med hänsyn till den labila situationen i vissa delar
av Östeuropa.
Narkotikabrottsligheten är till sin natur internationell och har hittills
svarat för merparten av de brottmål som har haft internationell anknyt-
ning. Det finns i dagsläget inte något som talar för att narkotikabrotts-
ligheten kommer att minska. Den ekonomiska brottsligheten har också i
allt större utsträckning fått internationella inslag. I takt med att det
gränsöverskridande kommersiella samarbetet utökas kan det beferas att
även den ekonomiska brottslighetens internationella anknytning kommer
att öka.
Det utökade internationella samarbetet medför att kompetenskraven på
åklagarpersonalen ökar. Organisationen måste vara utformad så att den
bl.a. kan avsätta personalresurser för utredning av komplicerad interna-
tionell brottslighet.
Den tekniska utvecklingen i samhället kan sägas påverka rättsväsendet i
tre avseenden. Ny eller förbättrad teknik kan vara brottsalstrande i den
meningen att den underlättar brottslighet. Vidare kan tekniken användas
för att förhindra eller försvåra brottslighet. Slutligen kan tekniken an-
vändas för att underlätta såväl det brottsutredande arbetet som övrig
verksamhet inom rättsväsendet.
Datorn är ett viktigt hjälpmedel inom rättsväsendet. För åklagarväsen- Prop. 1995/96:110
dets del är ett fortsatt införande av informationstekniskt stöd, s.k. IT-
stöd, en såväl strategisk som operativ fråga. För en fortsatt utveckling
av organisation och arbetsmetoder kommer det att krävas betydande
satsningar på detta område i framtiden. Inte minst de förbättrade möjlig-
heterna till kommunikation, såväl inom åklagarväsendet som med sam-
verkande myndigheter, t.ex. inom polis- och domstolsväsendena, kom-
mer att påverka det dagliga arbetet på olika sätt.
Med ett utbyggt IT-stöd följer rationaliserings- och effektiviserings-
vinster i samhället. Samtidigt ökar emellertid den brottslighet som är
relaterad till datoriseringen. Brott avseende s.k. hård- och mjukvara,
datorbrottslighet i form av manipulativa åtgärder samt brott mot integri-
tetsbestämmelser är exempel på områden där det finns anledning att
räkna med en stigande kriminalitet under kommande år. Denna typ av
kriminalitet kommer sannolikt att ställa höga krav på åklagarnas teknis-
ka kompetens.
På det kriminaltekniska området kan förutses ett genombrott för den
nya teknikens användning i brottmålsprocessen. Analyskostnadema
kommer med nya metoder att bli avsevärt lägre än i dag och analysti-
dema kommer att minska från månader till dagar. Tekniker för narkoti-
kaanalys, röstidentifiering, fingeravtrycksframkallning och bildöver-
föring utvecklas snabbt. Med en ökad datorisering på kriminalteknikens
område får tekniken antas komma att få allt större betydelse inom fram-
tidens rättsväsende.
Teknikutvecklingen på de flesta områden som berör åklagarväsendet
går snabbt. Det som i dag kan tyckas vara framtidsteknik kan i morgon
vara föråldrat. Detta försvårar naturligtvis möjligheten att göra prog-
noser om teknikutvecklingens påverkan på åklagarväsendet. I organisa-
toriskt hänseende är dock teknikutvecklingen mycket intressant, efter-
som den skapar möjligheter till snabbare och säkrare kommunikation.
Ny teknik för bildöverföring minskar behovet av personliga samman-
träffanden. Tekniken skapar följaktligen nya möjligheter för en rationell
verksamhet inom åklagarväsendet. Möjligheterna till administrativt stöd
kommer att förbättras och i sin tur ge utrymme för betydande rationali-
seringar. För att åklagarväsendet skall kunna ta till vara dessa vinster
måste organisationen vara tillräckligt flexibel.
Regeringens förslag: Landet skall vara regionalt indelat i åkla-
gardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På lokal nivå
skall åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Statsåklagarmyn-
digheten för speciella mål skall även fortsättningsvis ha hela lan-
det som verksamhetsområde. Regeringen skall vid behov kunna
inrätta ytterligare rikstäckande åklagarmyndigheter.
Regeringens bedömning: Det bör införas en ny arbetsfördelning
som innebär en renodling av ledningsfunktioner och brottsbeivran-
de verksamhet. Den brottsbeivrande verksamheten bör vara kon-
centrerad till åklagarkamrama, där cheferna får ansvaret för led-
ningen av i princip all sådan verksamhet.
Nuvarande ordning: Åklagarväsendet är under Riksåklagaren indelat
i 13 åklagarregioner. I varje sådan region finns en regionåklagarmyn-
dighet. Regionerna är i sin tur indelade i 83 åklagardistrikt med en
lokal åklagarmyndighet i varje distrikt.
Direkt under Riksåklagaren lyder även åklagarmyndigheterna i Stock-
holms, Göteborgs och Malmö åklagardistrikt. Dessa myndigheter är in-
delade i åklagarkammare. Direkt under Riksåklagaren lyder vidare
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål.
Brottsbeivrande verksamhet bedrivs vid samtliga åklagarmyndigheter.
Vid regionåklagarmyndighetema och storstadsmyndighetema finns sär-
skilda resurser för bekämpning av bl.a. ekonomisk brottslighet. Vid
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål bedrivs brottsbeivrande verk-
samhet avseende bl.a. kvalificerad ekonomisk brottslighet med nationell
utbredning, internationell anknytning eller av principiell natur.
Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen behandlar följande
organisationsaltemativ:
A. Alternativ A innebär att den nuvarande indelningen i regioner
bibehålls och att chefen för regionåklagarmyndigheten beslutar om de
lokala myndigheternas antal, lokalisering och storlek. Enligt detta alter-
nativ har regionchefen det samlade ekonomiska ansvaret för regionen
och ansvarar inom sin region för resursfördelning, tjänstestruktur,
personalresurser och arbetsfördelning mellan de lokala myndigheterna.
B. Alternativ B innebär att det nuvarande antalet regioner minskas så
att de t.ex. stämmer överens med hovrättsområdena. Chefen för region-
åklagarmyndigheten beslutar om de lokala myndigheternas antal, lokali-
sering och storlek. Även enligt detta alternativ har regionchefen inom
regionen det samlade ekonomiska ansvaret och ansvaret för resursför-
delning, tjänstestruktur, personalresurser och arbetsfördelning mellan de
lokala myndigheterna.
C. I alternativ C tas den regionala nivån bort. De lokala myndigheter-
na lyder direkt under Riksåklagaren och är väsentligt färre än de nuva-
Prop. 1995/96:110
10
rande. Chefen för den lokala myndigheten beslutar om myndighetens Prop. 1995/96:110
arbetsenheter, deras lokalisering och storlek. Myndighetschefen har det
ekonomiska ansvaret och ansvarar inom verksamhetsområdet för resurs-
fördelning, tjänstestruktur, personalresurser och arbetsfördelning vid
myndigheten och dess arbetsenheter.
I samtliga tre organisationsaltemativ är storstadsmyndighetemas orga-
nisation oförändrad jämförd med den nu gällande. I gruppens prome-
moria behandlas även den av Åklagarutredningen -90 föreslagna region-
modellen (jfr avsnitt 3.2).
Beträffande storstadsmyndighetema framhåller organisationsgruppen
att flexibiliteten och anpassningsförmågan inom dessa myndigheter är
förhållandevis stor, eftersom de har ett stort antal befattningshavare och
ett flertal specialistbefattningar. Myndigheterna är därför inte särskilt
sårbara. Förutsättningarna for effektiva lednings- och stödfunktioner är
goda. Inom storstadsmyndighetema finns också förhållandevis goda
möjligheter till personalutveckling och kompetenshöjning för såväl åkla-
gare som kanslipersonal. Storstadsmyndighetemas kostnader för ad-
ministrationen är låga i förhållande till kostnaderna för den brottsbe-
ivrande verksamheten.
Angående specialiståklagama anförs att organisationsaltemativ A ger
vissa möjligheter till specialisering vad gäller olika måltyper inom
främst de större regionerna. Såväl alternativ B som regionmodellen
anser man ge ökade möjligheter till specialisering. Alternativ C bedöms
ge mindre sådana möjligheter.
Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens pro-
memoria: I stort sett alla åklagarmyndigheter har yttrat sig över grup-
pens diskussionsunderlag. Av de 17 myndigheter som lyder direkt under
Riksåklagaren förordar 14 alternativ B och 3 regionmodellen. De lokala
åklagarmyndigheterna har en mer skiftande uppfattning. Ungefär hälf-
ten, knappt 40 myndigheter, förordar alternativ B, medan 10 myndig-
heter förespråkar alternativ C. Ett tjugotal myndigheter föreslår en
modifierad form av alternativ C, innebärande att det under de lokala
myndigheterna inte skall finnas några arbetsenheter. Alternativ A och
regionmodellen har enstaka förespråkare.
En av arbetstagarorganisationerna, Statstjänstemannaförbundets av-
delning för åklagarväsendet (ST-Åklagarväsende), förespråkar att åkla-
garväsendet under Riksåklagaren skall bestå av Statsåklagarmyndigheten
för speciella mål, storstadsmyndighetema och åtta regionala myndig-
heter indelade i lokala arbetsenheter. All brottsbeivrande verksamhet
skall enligt förslaget bedrivas vid de lokala enheterna. Dessa skall vara
så stora som möjligt.
Alternativ A bedöms av många som alltför småskaligt for att uppnå
önskad rörlighet. Det framförs att alternativet sannolikt inte heller
skulle leda till sådana minskade kostnader för ledning och administra-
tion som är önskvärda. Flertalet av de remissinstanser som inte före-
språkar alternativ B anser att det skulle skapa för stora avstånd mellan
regional och lokal nivå. Vissa instanser hävdar att alternativ C skulle
medföra en stel organisation. De som förespråkar regionmodellen anser
11
att den bäst skulle tillgodose kraven på en flexibel och effektiv åklagar- Prop. 1995/96:110
organisation.
Ett stort antal lokala åklagarmyndigheter förordar att den brottsbe-
ivrande verksamheten koncentreras till den lokala nivån. Den gällande
ordningen med brottsbeivrande verksamhet på både regional och lokal
nivå kritiseras. Vissa instanser anser att den nuvarande ordningen leder
till ett konkurrensförhållande mellan nivåerna. Det nämns att det i dag
inte finns några egentliga principer för målfördelningen. Den tillfälliga
arbetsbördan kan vara avgörande för på vilken nivå ett brottmålsärende
handläggs.
Några remissinstanser är av den uppfattningen att specialiståklagama
bör vara placerade vid de regionala myndigheterna. Som skäl anges att
en regional placering leder till att dessa åklagares kompetens kan använ-
das med största möjliga flexibilitet. Några remissinstanser anser att
specialiståklagama bör finnas på lokal nivå.
Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit en organisation
som är uppbyggd kring dagens tre myndighetsnivåer. De regionala och
lokala myndigheterna föreslås vara färre än i dag. Förslaget stämmer i
huvudsak överens med organisationsgruppens alternativ B. Riksåklaga-
ren har även föreslagit att det införs en ny arbets- och ansvarsfördelning
mellan de olika nivåerna, som innebär en renodling av ledningsfunktio-
ner och brottsbeivrande verksamhet.
Riksåklagaren har i likhet med de flesta remissinstanser förordat att
den brottsbeivrande verksamheten koncentreras till det lokala planet.
Enligt Riksåklagaren finns det goda skäl att anta att åklagarverksam-
hetens resultat skulle vinna väsentligt på en koncentration av de brotts-
beivrande uppgifterna till enbart en nivå. Samtidigt bör det ske en för-
stärkning och renodling av de regionala uppgifterna till att avse ledning,
styrning, tillsyn och kontroll av de lokala myndigheternas brottsbeivran-
de verksamhet.
Riksåklagaren har föreslagit att samtlig personal skall vara anställd
vid den regionala myndigheten och tills vidare vara placerad där eller
vid en lokal åklagarmyndighet.
Justitiedepartementets hearing: En klar majoritet ansåg att åkla-
garväsendet, i varje fall tills vidare, bör ha kvar tre nivåer såvitt gäller
arbetsfunktioner. Enighet rådde om att den brottsbeivrande verksam-
heten bör koncentreras till den lokala nivån. Några förordade emellertid
att s.k. ekomål och polismål även fortsättningsvis handläggs vid de
regionala myndigheterna. En del ansåg dock att polismålen borde kunna
handläggas vid en annan lokal enhet än den där åklagarna normalt sam-
arbetar med polismannen i fråga. Åklagarmyndigheten i Stockholm för-
ordade beträffande ekoåklagama en organisation som tillåter olika lös-
ningar i regionerna.
Många ansåg det sakna betydelse om enheterna på den lokala nivån
har myndighetsstatus och att åklagarväsendet därför skulle kunna bestå
av endast två myndighetsnivåer. Förbundet för jurister, samhällsvetare
och ekonomer (JUSEK) gjorde emellertid gällande att det är viktigt för
”vi-känslan” att även de lokala enheterna har myndighetsstatus. JUSEK
12
framhöll också att myndighetsstatus bidrar till att göra den lokala nivån
mer självständig i förhållande till övriga nivåer.
Domstolsverket hävdade att åklagarväsendet kan framstå som mindre
attraktivt för unga jurister, om personalen anställs regionalt med tjänst-
göringsskyldighet i hela regionen. JUSEK och ST-Åklagarväsende
accepterade Riksåklagarens förslag om regional anställning. Förbunden
framhöll emellertid vikten av att personalen behandlas med stor var-
samhet vid förflyttningar.
Flera ansåg att storstadsmyndighetema bör finnas kvar som självstän-
diga myndigheter.
Skälen for regeringens förslag: Åklagarväsendet måste ges bättre
förutsättningar för att kunna anpassa organisation, arbetsformer och
metoder till kommande förändringar inom rättsväsendet och samhället i
övrigt. Framtidens åklagarväsende måste kunna möta nya och växlande
krav på verksamhetens resultat. Organisationen måste med andra ord
vara mer flexibel än den nuvarande. Häri ligger att den skall medge att
brottsbeivrande uppgifter blir lösta på ett effektivt sätt, samtidigt som
den skall kunna anpassas efter begränsade ekonomiska förutsättningar.
För att minska sårbarheten inom organisationen och i syfte att begränsa
kostnaderna för ledning och administration är det vidare angeläget att
det skapas åklagarmyndigheter som är tillräckligt stora.
Tiden måste nu anses vara mogen att införa en för hela landet enhetlig
organisation. Åklagarväsendet bör i enlighet med Riksåklagarens förslag
även fortsättningsvis bestå av i princip tre myndighetsnivåer: central,
regional och lokal nivå. Regeringen anser att landet skall vara regionalt
indelat i åklagardistrikt med en åklagarmyndighet i varje distrikt. På
lokal nivå bör åklagarväsendet bestå av åklagarkammare. Organisa-
tionen möjliggör att även på andra orter än de nuvarande storstäderna
ha flera åklagarkammare. En sådan flexibel organisation gör att åklagar-
väsendet står väl rustat inför framtida förändrade förhållanden, bl.a. när
det gäller minskade ekonomiska ramar för verksamheten.
Regeringen anser i likhet med Riksåklagaren att personalen skall vara
anställd vid den regionala åklagarmyndigheten och tills vidare vara pla-
cerad där eller vid en åklagarkammare. En sådan ordning innebär för-
delar i fråga om personalutveckling och rekrytering samt underlättar
arbetsbyte och cirkulationstjänstgöring. Även möjligheterna att renodla
vissa arbetsuppgifter ökar. Åklagarna vid en åklagarkammare kommer
att vara behöriga att bedriva brottsbeivrande verksamhet inom hela
åklagardistriktet. Härigenom uppnås den önskade flexibiliteten inom
organisationen. Regeringen återkommer i avsnitt 4.3 till frågan om
åklagardistriktens antal och storlek.
I 1988 års budgetproposition kommenterade föredraganden, statsrådet
Leijon, Åklagarkommitténs förslag (se ovan, avsnitt 3.2) och anförde:
”Som jag ser det bör det gå att finna organisatoriska lösningar som
förenar de större myndigheternas fördelar med möjligheten att ha en
fortsatt lokal anknytning av verksamheten” (prop. 1987/88:100 s. 69).
Enligt regeringens bedömning är den organisation som nu föreslås för
åklagarväsendet en sådan lösning.
Prop. 1995/96:110
13
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål har i dag hela landet som
verksamhetsområde. Vid myndigheten bedrivs brottsbeivrande verksam-
het avseende bl.a. kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell
utbredning, internationell anknytning eller är av principiell natur. Rege-
ringen föreslår ingen ändring beträffande denna myndighet.
Regeringens ekobrottsberedning utreder för närvarande om det behövs
förändringar av myndighetsstrukturen inom rättsväsendet för bekämp-
ning av ekonomisk brottslighet. Översynen grundas på de principer för
en effektivisering av myndigheternas verksamhet som har slagits fast i
regeringens strategi för samlade åtgärder mot den ekonomiska brottslig-
heten (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95 :JuU25, rskr. 1994/95:412). I
framtiden kan det komma att uppstå behov av att inrätta ytterligare
rikstäckande åklagarmyndigheter med särskilda uppgifter. Regeringen
bör då kunna inrätta sådana myndigheter eller utöka uppgifterna för
Statsåklagarmyndigheten för speciella mål.
Med en enhetlig åklagarorganisation finns det inte längre några sakli-
ga skäl för att bibehålla olika benämningar för åklagarna i storstäderna
och landet i övrigt. Regeringen avser att reglera frågan genom en ny
åklagarförordning.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar Riksåklagarens
uppfattning, som också var allmänt företrädd vid Justitiedepartementets
hearing, att åklagarväsendet bör vara indelat i central, regional och
lokal nivå även såvitt avser arbetsfunktioner. Inte minst med hänsyn till
den kritik som riktats mot det nuvarande systemet finns det skäl att
överväga en renodling av arbetsuppgifterna och en omfördelning av
dessa mellan de olika nivåerna inom organisationen. Regeringen delar
vidare Riksåklagarens uppfattning att åklagarnas egentliga uppgifter, de
brottsbeivrande, bör koncentreras till en nivå inom åklagarväsendet och
så långt ut i organisationen som möjligt. En sådan koncentration möjlig-
gör en effektiv bekämpning av exempelvis ekobrott, narkotikabrott, IT-
relaterad brottslighet och sexuella övergrepp mot barn. Den brottsbe-
ivrande verksamheten bör därför koncentreras till åklagarkamrama.
Som en allmän utgångspunkt bör gälla att dessa skall vara självförsör-
jande beträffande personalresurserna, dvs. oberoende av förstärkningar.
Det är genom en samordning av funktioner som åklagarväsendet har
de bästa förutsättningarna att göra effektivitetsvinster på det administra-
tiva området. Den administrativa och kamerala verksamheten inom
åklagardistriktet bör därför i enlighet med Riksåklagarens förslag be-
drivas vid åklagarmyndigheten. Chefen för en sådan myndighet får däri-
genom ansvaret i administrativt hänseende. Handläggningen av admini-
strativa frågor som står i direkt samband med den brottsbeivrande verk-
samheten bör dock så långt möjligt delegeras till åklagarkamrama. An-
svaret för övergripande administrativa rutiner, stödfunktioner och IT-
frågor bör ligga kvar hos Riksåklagaren. Regeringen avser att skapa
förutsättningar för att principerna för mål- och resultatorienterad styr-
ning skall kunna tillämpas inom åklagarväsendet.
En sådan arbetsfördelning bör enligt regeringens mening skapa goda
förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av åklagarväsendets samlade
resurser. Vidare bör de regionala cheferna i ökad omfattning kunna
Prop. 1995/96:110
14
ägna sig åt att leda verksamheten, något som är av väsentlig betydelse Prop. 1995/96:110
vid en decentralisering av beslutsfattandet. Detta är också en förutsätt-
ning för att ett system enligt principerna om mål- och resultatorienterad
styrning skall kunna genomföras med önskvärt resultat.
En ny ordning med den brottsbeivrande verksamheten koncentrerad
till åklagarkamrama innebär att specialistfunktionema som huvudregel
skall inordnas i dessa. Det ger möjlighet att öka personalens kompetens
där verksamheten bedrivs. Det har visat sig vara effektivt att hålla
samman specialiståklagama i större enheter. Ett nära samarbete, geo-
grafiskt och funktionellt, med polisens specialiserade utredningsresurser
ökar ytterligare effektiviteten och höjer kompetensen. Med den utgångs-
punkten är det, som Riksåklagaren har påpekat, naturligt att samla
specialistfunktionema vid enheter, där den geografiska och funktionella
samordningen med polisen kan tillgodoses. En sådan ordning möjliggör
att det på lokal nivå tillskapas åklagarkammare, motsvarande de nuva-
rande storstadsmyndighetemas eko- och narkotikakammare, där specia-
listfunktioner för hela eller delar av åklagardistriktet samlas.
Som tidigare nämnts finns det anledning att befara att brottsligheten
blir alltmer komplicerad. Det kan antas att den i allt högre grad kom-
mer att ha inslag av ekonomisk brottslighet, narkotikabrott och vålds-
brott. Mot denna bakgrund bör specialistutbildningen breddas. En större
krets inom åklagarkåren måste utbildas för att kunna handlägga speciella
måltyper.
Regeringens bedömning: Varje regional åklagarmyndighet bör
ledas av en överåklagare. Vid varje sådan myndighet bör det även
finnas en biträdande överåklagare. Åklagarkamrama bör ledas av
chefsåklagare. Om behov föreligger bör det vid en åklagarkam-
mare även finnas en biträdande chefsåklagare.
Nuvarande ordning: Regionåklagarmyndighetema, storstadsmyndig-
hetema och Statsåklagarmyndigheten för speciella mål leds av stats-
åklagare med titeln överåklagare. De lokala åklagarmyndigheterna och
åklagarkamrama leds av distriktsåklagare med titeln chefsåklagare.
Under riksåklagaren har överåklagarna, var och en inom sitt verksam-
hetsområde, ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet. Överåkla-
garna har också ansvaret för den regionala medelstilldelningen samt för
en rad uppgifter på det personaladministrativa området.
Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att ökade
regionala beslutsbefogenheter ger den fördelen att betydelsefulla beslut
kan fattas närmare den brottsbeivrande verksamheten än i dag.
Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens pro-
memoria: Remissinstansernas uppfattning om överåklagarnas ställning
är skiftande. Bland de regionala myndigheterna förordar en klar majori-
15
tet att överåklagarna ges ett övergripande administrativt ansvar. Flerta-
let remissinstanser förordar att de lokala myndigheterna ges ett större
ansvar för den samlade lokala verksamheten. Förespråkare av endast en
myndighetsnivå under Riksåklagaren framhåller att ansvaret för eko-
nomi och administration måste ligga nära den brottsbeivrande verk-
samheten. Samtidigt påpekas betydelsen av ett starkt administrativt stöd
från Riksåklagaren. De remissinstanser som förespråkar att den regio-
nala nivån skall finnas kvar uttalar att en administration decentraliserad
till lokal nivå skulle bli mer omfattande än om en regional samordning
sker. Flera myndigheter pekar på vikten av att utarbeta en ny arbetsför-
delning mellan åklagare och kanslipersonal.
Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit att överåklagar-
na under riksåklagaren får ansvaret för verksamhet, ekonomi, personal,
organisation och arbetsformer med uppgift att delegera ansvaret till che-
ferna för de lokala myndigheterna.
Justitiedepartementets hearing: Många ansåg att ansvaret för ad-
ministrationen huvudsakligen bör finnas på den regionala nivån. Åkla-
garmyndigheten i Huddinge förordade dock att så stor del som möjligt
av administrationen läggs ut på den lokala nivån. Myndigheten ansåg
även att anställningsbeslut bör fattas på den lokala nivån.
Skälen för regeringens bedömning: Åklagarväsendets centrala orga-
nisation har nyligen setts över. I anslutning till denna översyn har rege-
ringen gjort överväganden om Riksåklagarens framtida roll. Regeringen
har haft två grundläggande utgångspunkter. Den ena är att riksåklagaren
i framtiden skall ha kvar dagens tre uppgifter: att vara åklagare i Hög-
sta domstolen, att vara rikets högste åklagare samt att vara chef för den
centrala förvaltningsmyndigheten, Riksåklagaren. Den andra utgångs-
punkten är att framtids- och utvecklingsfrågor måste få en betydligt mer
framskjuten plats i verksamheten (prop 1993/94:100, bil. 3, s. 37).
Häri bör även inbegripas övergripande [ rsonalfrågor.
Riksåklagaren har i olika sammanhang uttalat att den förändrings-
process som pågår inom åklagarväsendet i hög grad kommer att omfatta
även Riksåklagarens verksamhet. För närvarande ligger flera uppgifter
rörande stödfunktioner, personal- och ekonomiadministration och frågor
rörande informationsteknik på Riksåklagaren. Enligt riksåklagaren
kommer det att ske en decentralisering av flera av dessa uppgifter.
De föreslagna regionala åklagarmyndigheterna bör, i likhet med da-
gens regionåklagarmyndigheter och storstadsmyndigheter, ledas av
statsåklagare med titeln överåklagare. Åklagarkamrama bör ledas av
distriktsåklagare med titeln chefsåklagare. Övriga distriktsåklagare bör,
i likhet med benämningarna vid dagens storstadsmyndigheter, ha titeln
kammaråklagare.
Åklagarväsendet kommer framöver att få en allt viktigare roll i för-
verkligandet av samhällets kriminalpolitiska mål. Överåklagarna kom-
mer att i ökad omfattning få ägna tid och kraft åt samverkan med andra
samhällsorgan, t.ex. polis-, skatte- och kronofogdemyndigheter. Vidare
kommer överåklagarna att ha uppgiften att tydligare profilera åklagar-
väsendet. Ett decentraliserat beslutsfattande innebär också ökade krav
på överåklagarnas kontroll och tillsyn av den brottsbeivrande verksam-
Prop. 1995/96:110
16
heten. Den föreslagna organisationen medför således en förstärkt och i Prop. 1995/96:110
vissa avseenden ny chefsroll för överåklagarna som får huvudansvaret
för verksamheten. För att den regionala ledningen skall vara mindre
sårbar bör överåklagaren biträdas av en ställföreträdare som är väl
insatt i myndighetens ledning och uppgifter. Vid varje regional åkla-
garmyndighet bör det därför finnas en statsåklagare med titeln biträdan-
de överåklagare.
Det är väsentligt att överåklagarna och de biträdande överåklagarna
inte helt befrias från brottsbeivrande verksamhet och därmed avskärmas
från den egentliga åklagarverksamheten. En viss kontinuerlig erfarenhet
av sådan verksamhet är värdefull exempelvis vid handläggningen av
överprövningsärenden och vid tillsyn. Till de mål som närmast bör
komma i fråga i ett sådant sammanhang hör mål om brott mot rikets
säkerhet och mål som gäller brott av person i särskilt framskjuten ställ-
ning eller oriktig myndighetsutövning av allvarligare slag, de s.k. auk-
toritetsmålen.
Organisationen medför en i flera avseenden ny chefsroll även för
chefsåklagarna. De får det direkta ansvaret för ledningen av i princip all
brottsbeivrande verksamhet. Härigenom får chefsåklagarna en betydligt
självständigare ställning än för närvarande. Vid de allra största åklagar-
kamrama kan chefcgöromålen få en sådan omfattning att det där bör
finnas även en biträdande chefsåklagare. Liknande befattningar, biträ-
dande kammarchefer, finns redan i dag vid storstadsmyndighetema. I
stället för att anställa biträdande chefsåklagare kan övervägas att inrätta
ytterligare åklagarkammare, om det bedöms vara rationellt.
Regeringens förslag: Åklagarmyndigheterna och åklagarkamrama
skall vara betydligt färre än dagens regionåklagarmyndigheter och
storstadsmyndigheter respektive lokala åklagarmyndigheter.
Nuvarande ordning: En åklagarregion omfattar ett eller flera län.
Varje sådan region är i sin tur indelad i flera åklagardistrikt som består
av en eller flera kommuner. Även storstadsdistrikten består av en eller
flera kommuner.
Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att rationa-
lisering av arbetet med vissa måltyper kan utvecklas i stora organisa-
tioner.
Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens pro-
memoria: De flesta remissinstanserna anser att antalet regioner bör
minska. Många avstyrker dock modellen med nya regioner motsvarande
hovrättsområdena. Man förordar i stället en minskning till totalt 8-10
17
regionala myndigheter utöver storstadsmyndighetema. Samtliga remiss-
instanser godtar att utvecklingen kräver färre och större lokala enheter.
Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har föreslagit att de regionala
och lokala myndigheterna skall bli färre än i dag. Enligt Riksåklagaren
är det uppenbart att färre regioner och distrikt medför en ökad flexibili-
tet och minskad sårbarhet. I dessa hänseenden utgör dagens små myn-
digheter ett påtagligt problem för åklagarväsendet. De små myndig-
heterna är förhållandevis kostsamma att leda och administrera. Många
lokala myndigheter och några regionåklagarmyndigheter är så små att
de inte fungerar på ett effektivt sätt.
Riksåklagaren inkom i september 1995 till regeringen med förslag till
en ny regionindelning för åklagarväsendet (Åklagarväsendet rapport
1995:4). I rapporten föreslås med utgångspunkt i hovrätternas domkrets-
indelning att åklagarväsendets regionala organisation skall omfatta åtta
myndigheter: två i Stockholm samt en i vardera Jönköping, Malmö,
Göteborg, Vänersborg, Västerås och Härnösand.
Justitiedepartementets hearing: Många framhöll vikten av att regio-
nerna blir färre och större. Regionåklagarmyndigheten i Stockholm
ansåg att det inte bör finnas fler än fyra-fem regionala myndigheter.
Härigenom skulle Riksåklagarens kontakter med regionerna underlättas.
Några varnade emellertid för att alltför stora regioner kan leda till en
olycklig distans mellan den regionala och den lokala nivån. Det gjordes
vidare gällande att det skulle vara svårt att rekrytera personal till Norr-
land, om norra Sverige bestod av en enda region.
De lokala enheterna ansågs med hänsyn till tingsrätternas lokalisering
och polisorganisationen böra vara betydligt fler än antalet regioner.
Någon framhöll dock vikten av att även dessa enheter blir relativt stora.
Vidare betonades att utvecklingen inom åklagarväsendet bör ske i sam-
klang med rättsväsendet i övrigt. Vid förändringar av den lokala organi-
sationen bör samråd ske med de tingsrätter som berörs.
Skälen for regeringens förslag: Åklagarmyndigheterna bör vara färre
än dagens regionala myndigheter för att få ökad flexibilitet och minskad
sårbarhet. De måste också ha en storlek och struktur som gör det möj-
ligt att fortsätta delegeringen från central nivå av ekonomi- och per-
sonaladministrativa frågor. Det är vidare önskvärt att dessa myndigheter
inte avviker alltför mycket från varandra avseende antalet åklagare.
Några av de minsta nuvarande regionala myndigheterna framstår som
alltför små för att tillgodose dessa krav. Med den förändrade arbetsför-
delning som föreslås och som innebär att den brottsbeivrande verksam-
heten särskiljs från den administrativa ledningen finns det inte något
praktiskt hinder mot att de föreslagna åklagardistrikten blir betydligt
större än dagens åklagarregioner. Enligt regeringens uppfattning bör
åklagarmyndigheterna därför vara betydligt färre än dagens regionåkla-
garmyndigheter och storstadsmyndigheter.
Storstadsmyndighetema uppfyller redan nu högt ställda krav på effek-
tivitet, resultatorientering och möjligheter till kompetensutveckling. Att
lägga samman en storstadsmyndighet med en intilliggande regionåkla-
garmyndighet kan leda till att det bildas en myndighet som blir så stor
att den inte fungerar effektivt. Den föreslagna organisationen hindrar
Prop. 1995/96:110
18
emellertid inte att ett storstadsdistrikt utvidgas geografiskt och att åkla- Prop. 1995/96:110
garmyndigheten består av fler åklagarkammare än i dag, om detta skulle
bedömas vara rationellt.
Riksåklagaren har framhållit svårigheterna med att leda en organisa-
tion med ett stort antal åklagarmyndigheter direkt under centralmyndig-
heten. Regeringen delar Riksåklagarens uppfattning att det inte är ratio-
nellt med en sådan ordning. Riksåklagaren skulle riskera att få bära en
rad uppgifter av forvaltningskaraktär, samtidigt som många av myndig-
heterna skulle vara alltför små för att vara tillräckligt bärkraftiga. En
effektiv organisation förutsätter att antalet myndigheter direkt under
Riksåklagaren kraftigt begränsas. Enligt regeringens bedömning består
en sådan organisation av ett tiotal åklagarmyndigheter. Det är emellertid
viktigt att åklagarorganisationen kan erbjuda medborgarna en service
som är rimlig i förhållande till vad som erbjuds inom andra samhälls-
sektorer med specialiserade tjänster av olika slag.
Åklagarkamrama måste vara tillräckligt stora for att kunna fungera
självständigt och klara förändringar i verksamheten och variationer i
arbetsbelastningen. Det är av avgörande betydelse att de blir större och
mer effektiva än dagens lokala åklagarmyndigheter, om åklagarväsendet
skall ha förutsättningar att uppnå en bättre fungerande och mer kost-
nadseffektiv organisation. När det gäller åklagarkamramas lokalisering
måste, liksom vid domstolarnas lokalisering, såväl geografiska som
demografiska och ekonomiska hänsyn tas. Lokaliseringen får inte låsas
till vissa orter som i nuvarande organisation, utan skall kunna hanteras
friare med beaktande av de regionala intressen som kan vara gällande
från tid till annan. För att åklagarverksamheten skall kunna fungera
effektivt bör enligt regeringens bedömning åklagarväsendets brottsbe-
ivrande verksamhet inte bedrivas på ett alltför långt avstånd från den
eller de tingsrätter vid vilka åklagarna för talan. I avsnitt 3.3 har
nämnts att det är ofrånkomligt att antalet tingsrätter i framtiden kommer
att minska. På sikt innebär dessa omständigheter att antalet åklagarkam-
mare blir betydligt färre än dagens lokala åklagarmyndigheter, kanske
en halvering av antalet.
Närheten till polis är emellertid också viktig for att åklagarnas arbete
skall kunna bedrivas effektivt. Polisväsendet är starkt decentraliserat,
bl.a. till följd av den nyligen genomförda närpolisreformen. Detta talar
för att åklagarverksamhet bör bedrivas på ett förhållandevis stort antal
orter i landet. För detta talar också ambitionerna att åklagarna skall ta
en mer aktiv roll i förverkligandet av de kriminalpolitiska målen.
De nu redovisade och till synes motstridiga kraven på åklagarväsendet
innebär att geografisk närhet mellan polis och åklagare inte alltid är
möjlig att upprätthålla. Det är emellertid viktigt att framhålla att åkla-
garna måste bedriva sitt arbete i nära samarbete med bl.a. närpolisema.
Detta kan ske t.ex. genom att varje närpoliskontor regelbundet får
besök av en åklagare. En annan form av samordning kan vara att åkla-
gare med utnyttjande av modem kommunikationsteknik i större ut-
sträckning än i dag arbetar ”på distans”. Det är angeläget att åklagarna
tillsammans med polisen utarbetar former för detta samarbete.
19
Regeringens förslag: Regeringen skall besluta om indelningen i
åklagardistrikt och om åklagarmyndigheternas lokalisering. Riks-
åklagaren eller, efter beslut av Riksåklagaren, åklagarmyndigheten
skall efter samråd med övriga berörda myndigheter bestämma om
åklagarkamramas antal och lokalisering.
Nuvarande ordning: Åklagarväsendets regionala och lokala indelning
regleras genom förordningen (1985:492) om rikets indelning i verksam-
hetsområden för åklagarväsendet. Frågan om åklagarväsendets indelning
har efter förstatligandet varit föremål för riksdagens behandling vid två
tillfällen (prop. 1971:173, bet. 1972:JuUl, rskr. 1972:19 samt prop.
1982/83:158, bet. 1983/84:JuU6, rskr. 1983/84:35).
Riksåklagarens organisationsgrupp: Gruppen framhåller att beslut
om indelning i lokala myndigheter bör delegeras från regeringsnivå till
åklagarorganisationens regionala nivå. Detta skulle underlätta anpass-
ningen till framtida organisationsförändringar på andra områden inom
rättsväsendet. En annan viktig faktor som framhålls är möjligheten att
bättre anpassa de lokala myndigheternas storlek efter verksamhetens
krav.
Myndigheter som har yttrat sig över organisationsgruppens pro-
memoria: En klar majoritet av remissinstanserna förordar att besluten
om regional indelning delegeras till Riksåklagaren. JUSEK framhåller
vikten av att Riksåklagaren förses med de beslutsbefogenheter som
krävs för att genomföra en organisationsförändring. Merparten av re-
missinstanserna anser att även beslut om den lokala indelningen bör
anförtros Riksåklagaren. Ett fåtal remissinstanser anser att överåklagar-
na bör ha rätt att fatta beslut i dessa frågor. Som skäl mot en delegering
till regional nivå anförs att det skulle kunna leda till en bristande insyn
och till skillnader mellan olika regioner. Några remissmyndigheter
framhåller vikten av insyn och hänsyn till andra samhällsintressen när
det gäller lokaliseringsfrågor. Några remissinstanser anser att Riksåkla-
garens rådgivande nämnd är ett lämpligt samrådsorgan, medan andra
instanser finner sådant samråd vara otillräckligt.
Riksåklagarens förslag: Riksåklagaren har förordat att beslut om den
regionala indelningen ankommer på Riksåklagaren. Som stöd för denna
ståndpunkt har anförts att den nuvarande ordningen i praktiken utgör ett
hinder mot smidiga förändringar i organisationen. Vidare har påpekats
att de utökade kraven på effektivitet och rationalisering medför behov
av att med utgångspunkt i den egna verksamhetens krav och så nära den
lokala nivån som möjligt fetta beslut om den egna organisationen. Riks-
åklagaren anser därför att även beslut om den lokala organisationen bör
anförtros Riksåklagaren med möjlighet att delegera sådana beslut till
den regionala nivån. Riksåklagaren har dock framhållit att beslut som
fettats efter delegation bör festställas av Riksåklagaren. Riksåklagaren
har även framhållit att det inför beslut om en ändrad indelning av åkla-
Prop. 1995/96:110
20
garväsendet bör ske samråd med Riksåklagarens rådgivande nämnd, be- Prop. 1995/96:110
rörda länsstyrelser. Domstolsverket och Rikspolisstyrelsen.
Justitiedepartementets hearing: Domstolsverket ansåg att åklagarvä-
sendets indelning såväl regionalt som lokalt bör bestämmas av Riksåkla-
garen. Verket ansåg vidare att den lokala indelningen bör bygga på för-
slag från de regionala myndigheterna. Sveriges advokatsamfund för-
ordade att regeringen beslutar om den regionala indelningen.
Skälen för regeringens förslag: Landets indelning i föreslagna åkla-
gardistrikt är av stor betydelse för statlig verksamhet även utanför åkla-
garväsendet. Beslut om sådan indelning kräver överblick över statsför-
valtningen i stort. Indelningen i åklagardistrikt och de regionala åklagar-
myndigheternas lokalisering bör därför beslutas av regeringen.
Beslut om åklagarkamramas antal och lokalisering kräver detaljkun-
skaper och sköts därför lämpligare på en nivå närmare verksamheten.
Enligt regeringens mening bör därför sådana beslut fettas av Riksåkla-
garen efter samråd med åklagarmyndigheten. Riksåklagaren bör även
höra Domstolsverket, Rikspolisstyrelsen samt berörda tingsrätter, polis-
myndigheter och länsstyrelser.
Kravet på flexibilitet i åklagarorganisationen får anses tillgodosett
genom att bl.a. beslut om åklagarkamramas antal och lokalisering fettas
av Riksåklagaren. I enlighet med principerna för en mål- och resul-
tatorienterad styrning bör emellertid cheferna på den regionala nivån ha
nödvändiga befogenheter för att uppfylla angivna mål. Befogenheten att
besluta om åklagarkamramas antal och lokalisering bör därför kunna
delegeras till åklagarmyndigheterna.
Inledningsvis konstaterades att åklagarväsendets organisation har över-
vägts under lång tid. Inom organisationen uppfattas det som angeläget
att en reform kommer till stånd snarast möjligt. Om riksdagen godtar de
föreslagna riktlinjerna för åklagarväsendets organisation, avser regering-
en att snarast vidta de åtgärder som krävs för att reformen skall kunna
genomföras. Regeringen avser att bl.a besluta om en ny åklagarförord-
ning.
Riksåklagaren har lämnat förslag till en ny regional indelning, som
avses utgöra underlag för regeringens beslut om indelning i åklagardi-
strikt (Åklagarväsendet rapport 1995:4). Rapporten remissbehandlas för
närvarande. Åklagarorganisationen enligt de av regeringen föreslagna
riktlinjerna bedöms kunna träda i kraft den 1 juli 1996.
All statlig verksamhet skall bedrivas kostnadseffektivt. Statens finanser
medger inte att den offentliga verksamheten tillförs ytterligare medel.
21
Tvärtom måste omfattande utgiftsminskningar ske för att få ned statens Prop. 1995/96:110
budgetunderskott. Det är därför angeläget att alla möjligheter till
rationalisering tas till vara. I 1995 års budgetproposition (prop.
1994/95:100, bil. 3) framhålls särskilt att arbets- och organisationsfor-
mer måste omprövas och förbättras. Samordningen mellan olika myn-
digheter skall förbättras och stärkas. Målet för detta reformarbete är att
rättssäkerheten och rättstryggheten, trots minskade resurser, skall stär-
kas genom att tillgängliga resurser utnyttjas mer effektivt.
Enligt riksdagens beslut skall rättsväsendets utgifter minskas med 400
miljoner kronor redan under innevarande budgetår (prop. 1994/95:100,
bil. 3, bet. 1994/95:JuU15, rskr. 1994/95:255). Enligt beslutet skall ut-
gifterna inom rättsväsendet som helhet minskas med ytterligare sam-
manlagt 600 miljoner kronor under budgetåren 1997 och 1998. Åklagar-
väsendet har tidigare inte drabbats av nedskärningar. Det är ofrånkom-
ligt att en del av besparingskraven kommer att avse åklagarväsendet.
Dagens åklagarorganisation utgör ett allvarligt hinder mot att de
medel som anvisas för verksamheten används på ett rationellt och kost-
nadseffektivt sätt. En organisation som jämförd med den nuvarande är
mer flexibel, mindre sårbar och mer effektiv är därför en nödvändig
förutsättning för att åklagarväsendet skall kunna minska sina utgifter
utan att det sker på bekostnad av verksamhetens kvalitet. De föreslagna
riktlinjerna ger regeringen möjlighet att skapa en sådan organisation.
Regeringen bedömer att åklagarväsendets årliga besparing till följd av
förslagen i föreliggande proposition blir betydande. Under en över-
gångsperiod fr.o.m. den 1 juli 1996 är det ofrånkomligt att det uppstår
vissa kostnader för själva reformen. Sådana kostnader får belasta åkla-
garväsendets löpande anslag.
22
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 november 1995
Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Hellström, Peterson, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Schori,
Blomberg, Andersson, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Johansson
Föredragande: statsrådet Freivalds
Regeringen beslutar proposition 1995/96:110 Riktlinjer för åklagarvä-
sendets organisation.
23
gotab 49350, Stockholm 1995