med anledning av prop. 1995/96:208 Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar, m. m.
Inledning
Utformningen av systemet för samhällets stöd till barn till
särlevande föräldrar har under årens lopp varit föremål för en
rad av utredningar och reformeringsförslag. Frågan är till sin
karaktär tekniskt komplicerad. Ofta kolliderar olika
målsättningar och intressen när samhällsstödet praktiskt ska
utformas. En separation mellan två vuxna människor som har
gemensamma barn är i nästan alla fall en smärtsam och svår
process som aktualiserar djupt mänskliga problem och
svagheter. Det är en process som väldigt många människor
genomgår i vårt moderna samhälle. En hushållsekonomi som
fungerar och möjliggör att försörja sig själv och det eller de
barn föräldrarna har ansvar för är en grundläggande
förutsättning för att kunna förverkliga andra möjligheter i
livet. Samhällets stöd till barnfamiljer möjliggör för de allra
flesta av dessa familjer att hamna ovanför ett
fattigdomskriterium.
Förmodligen existerar inte någon perfekt lösning av de skilda och
motstridiga målsättningar och konflikter som finns i denna fråga. Alla hittills
föreslagna system har inte bara fördelar utan också nackdelar.
Brister i dagens system
Det nu gällande systemet är förknippat med en rad svåra och
oönskade problem. Ett av dem är kostnadsökningen. Bara
mellan åren 1990 och 1995 steg statens kostnader med över
50 procent från 2,1 miljarder kronor till 3,3 miljarder kronor.
Antalet berörda barn ökade samtidigt från omkring 275 000
till 325 000. Den kanske viktigaste orsaken till
kostnadsökningen är att de fastställda underhållsbidragen
inte ökat medan den garanterade stödnivån stigit i takt med
prisutvecklingen, vilket lett till att det allmännas
utfyllnadsbidrag ökat snabbt.
En orsak till att de fastställda underhållsbidragen legat stilla är att ingen av
föräldrarna haft något intresse av att de faställs på en hög nivå, detta
eftersom
det allmänna alltid fyllt på till den garanterade nivån - idag 1 173 kronor per
barn och månad.
Konstruktionen med ett garanterat stöd från det allmänna och de
civilrättsliga reglerna om fastställande av underhållsbidrag leder i vissa fall
till mycket märkliga konsekvenser. Utformningen medför bland annat att
samhällsstödet blir olika om barnet bor hos den av föräldrarna som har den
högsta respektive den lägsta inkomsten trots att föräldrarna enligt
föräldrabalken har ett gemensamt ekonomiskt ansvar.
Om den bidragsansvarige föräldern ökar sin inkomst, och därmed borde
kunna betala mer än vad som fastställts tidigare, har det inte funnits någon
anledning att förnya eller skriva om avtalet om underhåll eftersom
boföräldern ändå alltid är garanterad sina 1 173 kronor av staten.
Rent absurt fungerar systemet om barnet självt eller boföräldern har så god
ekonomi att inget underhållsbidrag fastställs från den andre föräldern. Då blir
samhällsstödet maximalt, d v s 1 173 kr per barn och månad! Av detta följer
att om boförälderns inkomster stiger och denne därmed borde kunna stå för
en större del av barnets försörjning, så ökar istället utfyllnadsbidraget från
försäkringskassan, eftersom den andre föräldern då ska betala mindre.
Regeringens proposition är ett lovvärt försök att åtgärda några av de brister
som finns i dagens system med underhållsbidrag. Regeringen har valt att inte,
som tidigare utlovats, redovisa sina ställningstaganden till
Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningens betänkande SOU
1995:26 samtidigt med förslaget till nya regler för samhällets stöd. Vi anser
detta vara en allvarlig brist eftersom den grundläggande tankegången bakom
dagens system, att föräldrarna har ett gemensamt ekonomiskt ansvar för
barnen även då föräldrarna inte lever ihop, inte bibehålls utan ersätts med att
den förälder som inte bor ihop med barnet ges en skyldighet mot det allmänna
att "återbetala" delar eller hela samhällsstödet.
Vi ställer oss avvisande till propositionens principiella lösningar och
förordar istället ett reformerat system för underhållsbidragens fastställande
och förändrade regler för de utfyllnadsbidrag som skall utgå till de barn som
är i behov av ett ekonomiskt stöd utöver barnbidragen och bostadsbidragen.
Vi ser det som angeläget att det även framdeles kommer att finnas ett sådant
stöd så att inte många av boföräldrarna tvingas förlita sig på det yttersta
skyddsnät som socialbidragen utgör.
Kritik av regeringens
förslag
Vi anser att det är fel att frikoppla ansvaret för den
underhållningskyldige föräldern från föräldrarnas
gemensamma ekonomiska ansvar för barnen, ett ansvar som
ju också slås fast i föräldrabalken. Det är enligt vår mening
detta gemensamma ansvar som ska vara gällande även om
båda föräldrarna inte bor ihop med barnet.
Det finns ingen anledning till att ett gemensamt ansvar för gemensamma
barn plötsligt ska reduceras till att vardera föräldern åläggs en form av ett
"halvt" ansvar efter en separation, och i den mån detta halva ansvar inte kan
tas, det allmänna åtar sig att fylla ut detta halva ansvar. Omyndiga barn (och i
visa fall barn upp till 21 år) innebär ett ekonomiskt ansvar, som inte bör
ändras för att föräldrarna väljer att separera.
I regeringens förslag är det dessutom så att den underhållskyldige föräldern
inte betalar sin del av underhållsstödet till barnet utan "återbetalar" det till
försäkringskassan. Att den underhållsskyldige föräldern betalar till kassan
kan vara motiverat av flera skäl exempelvis av administrativa skäl, men bör
inte vara förstahandslösningen. Det är som några remissinstanser påpekat
bättre om föräldern betalar direkt till det egna barnet och inte till en
myndighet.
Utöver denna grundläggande invändning mot regeringens förslag finns ett
antal andra brister i propositionen, något som även en del av remissinstanser-
na påpekat. De är bl a:
- att inte den ekonomiska förmågan hos boföräldern beaktas vid utbetal-
ning av samhällsstödet,
- att inte ställning tas till umgängesresor,
- att återbetalningsskyldighet fastställs och dessutom räntebeläggs trots att
beloppet inte går att driva in på grund av underhållsförälderns bristande
ekonomiska resurser,
- oklarhet när man ska använda föräldrabalkens bestämmelser vid beräk-
ning av underhållsbidrag samt
- att fler föräldrar hamnar inom systemet.
Barn - ett gemensamt
föräldraansvar
Vår utgångspunkt är densamma som föräldrarbalken,
föräldrarnas gemensamma ansvar för sina barn och den
gemensamma ekonomiska skyldigheten för att sörja för
barnens ekonomiska behov.
Enligt föräldrabalken skall föräldrarna gemensamt sörja för underhåll av
barnet efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas
samlade ekonomiska möjligheter. Detta ska även gälla adoptivföräldrar och i
vissa fall styvföräldrar. Föräldrarnas försörjningsskyldighet är dock inte
absolut utan beroende av föräldrarnas ekonomiska förmåga och barnets
behov.
När föräldrarna av någon anledning inte klarar att sörja för sina barn upp
till den nivå som Socialstyrelsen enligt Konsumentverkets beräkningar har
kommit fram till är rimliga schablonbegrepp, är det dock det allmännas
ansvar att gå in och försörja barnen så att de når upp till den rimliga
försörjningsnivån. Detta stöd ska dock inte vara generellt utan behovsprövat,
eftersom det förhoppningsvis endast kommer att behöva användas mer
sparsamt än dagens system.
Vi förordar en modell som tar hänsyn till behoven och där utfyllnads-
bidraget just fyller ut den del mellan barnets behov och vad de båda
föräldrarna och eventuella styvföräldrarna kan betala.
Vid en sådan bedömning av om det föreligger något behov av ett
utfyllnadsbidrag ska föräldrarnas, styvföräldrarnas och barnets inkomster
beaktas.
Vi tycker också det är riktigt att skärpa kraven på återbetalning som
föreslås i propositionen avsnitt 5.4.
Det är även viktigt att skärpa bestämmelserna om styvföräldrars
ekonomiska ansvar för sina styvbarn så att det gäller även för de situationer
där de biologiska föräldrarnas ekonomiska insatser inte räcker för att ge
barnet en försörjning motsvarande den nivå dagens bidragsförskott ger.
Underhållsbidraget
Vi förordar att den nuvarande modellen för beräkning av
underhållsbidrag ersätts med den modell som förespråkas i
betänkandet SOU 1995:26, en s k nettokvotdelningsmodell.
Det innebär att underhållsbidragets storlek bestäms genom
att man fördelar kostnaderna för barnet mellan föräldrarna i
relation till storleken av deras nettoinkomster. Därefter
kontrolleras att varje förälder kan försörja sig själv. Om då
det preliminära underhållsbidrag man kommit fram till är så
stort att den bidragsansvarige inte får kvar tillräckligt med
pengar för att klara sin egen försörjning, måste
underhållsbidraget minskas. Är det så att boföräldern efter
det preliminära underhållsbidraget inte har tillräckligt
mycket pengar kvar för att klara sin försörjning kan den
bidragsansvarige föräldern, om han eller hon kan, få betala
mer i underhållsbidrag.
När underhållsstödet till barnet ska bedömas måste man utgå från barnets
behov. Detta behov bör man, som i dag, beräkna utifrån schabloner som
motsvarar vad ett barn i en viss ålder kostar.
Enligt vår uppfattning bör inte utfyllnadsbidrag utgå om barnet på grund av
egna inkomster eller tillgångar saknar behov av underhåll från föräldrarna. Ej
heller bör utfyllnadsbidrag utgå om föräldrarna själva har förmåga att försörja
sina barn.
Förbehållsbeloppen
En förälder bör alltid få förbehålla ett visst belopp för sin
egen försörjning. Hur stort detta belopp ska vara kan dock
diskuteras. I princip anser vi att ensamstående föräldrar ska
få förbehålla sig ett större belopp än andra medan
möjligheterna till s k särskilda förbehåll bör minskas.
I dagens system finns ett förbehåll för hemmamake, s k hemmamake-
förbehåll. Detta bör enligt vår mening helt avskaffas.
Den allmänna inställningen är att varje vuxen individ ska försörja sig själv.
Det är också trygghetssystemen uppbyggda efter. När den enskilde av olika
anledningar inte kan försörja sig själv inträder olika socialförsäkringar eller
andra trygghetsnät. I övrigt är alltid syftet att den vuxne individen ska klara
sig själv eller att så fort som möjligt återgå till arbetsmarknaden.
Detta synsätt ska självklart även gälla vuxna föräldrar. Att ansvaret för en
make/maka ska gå före ansvaret för barnet är ur principiell utgångspunkt
enligt vår mening helt felaktigt. Barnens försörjning måste gå före
make/makas försörjning. När förbehållsbeloppet bestäms ska inte makes eller
sambos försörjningsbehov beaktas.
Likaså är det vår uppfattning att förbehållet för hemmavarande barn ska
avskaffas. Det finns enligt vår mening ingen anledning till att barn ska
behandlas olika, hemmavarande barn ska inte särbehandlas mot icke
hemmavarande barn.
I dag får den bidragsansvarige föräldern förbehålla ett belopp för det
hemmavarande barnet som tillsammans med vad barnet kan erhålla från sin
andra förälder ger en nivå som motsvarar bidragsförskottsnivån på 1 173
kronor per månad. Barntillsynskostnader kommer på detta belopp. I praktiken
har alltså det hemmavarande barnet ett större anspråk på förälderns
försörjning än vad icke hemmavarande barn har. Detta finner vi oacceptabelt
förutsatt att utgångspunkten är att alla barn ska behandlas lika och ha lika
stora anspråk på föräldrarnas förmåga att försörja dem. I den mån en förälders
förmåga inte räcker till för att försörja alla barnen bör bristen fördelas
mellan
dem.
Utfyllnadsbidrag vid behov
Som ovan nämnts finner vi en behovsprövad modell för
utfyllnadsbidraget vara mer motiverat på detta område än ett
generellt system. En sådan modell måste ta sin utgångspunkt
i barnets behov av underhåll från föräldrarna.
Har barnet egna inkomster eller föräldrarna sådana ekonomiska resurser att
de kan försörja sina barn själva ska inte rätten till utfyllnadsbidrag prövas.
Däremot ska rätten till utfyllnadsbidrag prövas när föräldrarna inte har denna
försörjningsmöjlighet tillsammans. Utfyllnadsbidraget bör då motsvara
skillnaden mellan barnets behov av underhåll och vad föräldrarna ska skjuta
till enligt bestämmelserna i föräldrabalken.
Först beaktas barnets behov av underhåll, sedan beaktas underhållsbidraget,
sedan beaktas boförälderns andel av försörjningen, därefter bedöms om det
föreligger en brist eller ej.
Föreligger brist inträder utfyllnadsbidrag. Föreligger ingen brist inträder
inget utfyllnadsbidrag. Detta är modellen i principiell utformning.
Vid fastställandet om en brist föreligger eller ej bör en ny makes eller
sambos inkomster endast beaktas till hälften när denne bor tillsammans med
boföräldern. Om boföräldern eller dennes nya partner får underhållsbidrag för
ett eller flera barn ska inkomsten höjas med detta belopp. Om boföräldern
eller den nya partnern bidra till försörjningen av eget barn ska inkomsten
minska.
Med ett behovsprövat utfyllnadsbidrag skulle ett mindre antal barn än i dag
erhålla detta stöd och dessutom skulle det många gånger vara lägre än det
stöd som utgår i dag. Det allmännas kostnader för stödet kan alltså minskas.
Försäkringskassa bör vara den myndighet som får det praktiska ansvaret för
att bedöma ansökningar om utfyllnadsbidrag efter behov. Försäkrings-
kassorna bör också vara den instans som hjälper de enskilda föräldrarna att
räkna ut och träffa avtal om underhållsstöd till sina barn. Kassorna ska dock
inte avgöra underhållsstödets storlek utan detta ska, då oenighet mellan
föräldrarna föreligger, advokat, juridisk rådgivare eller i sista hand domstolar
avgöra.
Totalt uppskattar vi besparingseffekten av våra sammanlagda förslag till
reformering av dagens system till omkring 700 miljoner kronor.
Sammanfattning
Våra principer är sålunda att barn är föräldrars gemensamma
ansvar även efter en separation mellan föräldrarna.
Samhällets stöd till barn till särlevande föräldrar bör
inskränkas till ett behovsprövat utfyllnadsbidrag.
Underhållsbidraget bör beräknas efter den s k
nettokvotsmodell som redogjorts för ovan. Vissa förbehåll
bör avskaffas. Regeringen bör till höstriksdagen återkomma
med en ny proposition som utgår från ovan angivna principer
för stöd till barn till särlevande föräldrar.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår proposition 1995/96:208,
2. att riksdagen (vid bifall till yrkande 1) hos regeringen begär
förslag till ändring av systemet för statens stöd till barn till särlevande
föräldrar enligt de principer som redovisas i motionen.