med anledning av prop. 1995/96:83 Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader m.m.
Bakgrund
Kostnadsansvaret för hantering och slutförvaring av använt
kärnbränsle och radioaktivt avfall från de svenska
kärnkraftverken, liksom för rivning av reaktorbyggnaderna,
åvilar ägarna. Eftersom åtagandet är långsiktigt har staten
velat försäkra sig om att reaktorinnehavarna kan fullgöra det.
Enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida
utgifter för använt kärnbränsle m.m. - den s.k.
finansieringslagen - uttages därför en årlig avgift så länge en
reaktor är i drift. Avgifternas storlek bestäms av Statens
kärnkraftinspektion (SKI) och sätts så att avgifterna under en
25-årig intjänandetid skall täcka alla uppkommande
kostnader för slutförvaring och avveckling.
Säkerheten i systemet bygger på att de inbetalda avgifterna kan förvaltas
med god avkastning och under betryggande former. Hittills har de inbetalade
avgiftsmedlen satts in på räntebärande konto i Riksbanken.
Denna form av medelsförvaltning ger emellertid inte den avkastning som
borde vara möjlig. Dåvarande Statens kärnbränslenämnd begärde därför hos
regeringen att få möjlighet till en friare placering av fondmedlen. Regeringen
tillsatte mot denna bakgrund den s.k. Kärnbränslefondsutredningen, och
föreliggande proposition framläggs på grundval av dess betänkande (SOU
1994:107).
Regeringens förslag
Regeringens proposition innefattar i princip tre delförslag.
Det första är att reaktorägarnas kostnadsansvar utökas till att täcka också de
kostnader som staten har för KASAM - Statens råd för kärnavfallsfrågor.
Det andra är att reaktorinnehavarna skall ställa kompletterande säkerheter
för sina förpliktelser. Syftet är att säkerställa dels fonduppbyggnaden vid en
eventuell avstängning före en reaktors intjänandetid, dels finansieringen om
det skulle föreligga en medelsbrist efter det att alla reaktorer stängts av.
Det tredje är att slopa det nuvarande kravet på inlåning i Riksbanken av de
inbetalade medlen. I stället vill regeringen skapa en särskild fond -
Kärnavfallsfonden - med ansvar för förvaltningen av de inbetalade medlen.
Fondens medel skall placeras i Riksgäldskontoret.
I de två första hänseendena följer propositionen Kärnbränslefonds-
utredningens förslag och remissinstansernas synpunkter. Det kan ifrågasättas
om det i praktiken föreligger något behov av kompletterande säkerheter. Om
säkerheter skall ställas med mer betydande belopp kan detta komma att kräva
kapitalstarkare ägare. Detta skulle - som SKI påpekat i sitt remissvar - kunna
medföra ökad benägenhet till samgående inom branschen, vilket i sin tur kan
minska konkurrensen på elmarknaden. Vi är emellertid vid en sammanvägd
bedömning beredda att biträda propositionen i angivna delar.
Medelsförvaltningen
Bildandet av en särskild kärnavfallsfond kan också biträdas.
I övriga delar - d.v.s. de som har att göra med formerna för
fondens medelsförvaltning - är det tredje delförslaget
emellertid inte acceptabelt.
Att obligatorisk inlåning på riksbankskonto bör frångås är okontroversiellt.
För att öka avkastningen från de inbetalade avgifterna ville Kärnbränsle-
fondsutredningen för sin del ge Kärnavfallsfonden möjlighet att placera
medlen i skuldförbindelser med låg kreditrisk, i börsnoterade aktier och
aktiefonder samt hos Riksbanken och Riksgäldskontoret. Utredningen ville
också öppna begränsade möjligheter till placering i optioner och terminer.
I utredningens betänkande prövades också möjligheterna till en inlåning
utan inflationsrisk. En sådan form skulle vara inlåning till real avkastning i
Riksgäldskontoret. Utredningen avvisade dock detta förslag, eftersom det
ansågs för oklart till sitt innehåll. En förutsättning för att Riksgäldskontoret
skall kunna erbjuda en inflationsskyddad inlåning är att kontoret via en väl
fungerande realränteobligationsmarknad kan fastställa en marknadsmässig
ränta.
Någon sådan välfungerande marknad finns inte. Hittills har Riksgälds-
kontoret emitterat två realräntelån men inget har blivit fulltecknat. Om
riksdagen biträder regeringens förslag innebär det att dagens nominella
ränterisk utbyts mot en okänd realränterisk. Detta går emot all vedertagen
modern portföljförvaltning och är inte ägnat att öka tillförlitligheten i
finansieringssystemet.
Regeringsförslaget påminner närmast om den placeringsplikt som gällde
före kreditavregleringen. Det är minst sagt svårförståeligt att regeringen nu
föreslår en placeringsplikt för kärnavfallsmedel i en i övrigt avreglerad
marknad. Kärnavfallsfonden försätts också i en omöjlig förhandlingssituation
när alla andra placeringsalternativ är förbjudna.
Det torde stå helt klart att en långsiktig, diversifierad portfölj av den typ
som utredningen förordat är det som ger bästa avkastning till lägsta
motsvarande risk. Överhuvudtaget så stärks argumenten för att ha aktier i
tillgångsportföljen, ju längre placeringshorisonten är. Remissinstanserna
tillstyrkte också Kärnbränslefondutredningens förslag.
Riksgäldskontoret avrådde i sitt remissvar mycket bestämt från att ersätta
inlåningen i Riksbanken med inlåning i Riksgäldskontoret, eftersom det inte
finns någon väl fungerande realräntemarknad i Sverige. Ändå väljer
regeringen att föreslå just detta.
Såvitt vi kan bedöma finns det inte något sakligt skäl för regeringens
förslag i denna del. Det enda substantiella - om än inte sakliga - motiv som
framskymtar i propositionen är att inlåning på Riksgäldskonto sägs minska
statens upplåningsbehov i motsvarande mån.
Detta är emellertid inte korrekt. Fondmedlen tillhör reaktorinnehavarna och
blir vid placering på Riksgäldskonto föremål just för inlåning till staten. Att
denna inlåning sker med automatik gör visserligen att statens återstående
lånebehov minskar men det påverkar givetvis inte statens totala upplån-
ingsbehov.
F.n. uppgår fondmedlen till drygt 15 miljarder kronor. Från finans-
ministerns horisont är det givetvis tilltalande att införa en ordning som
innebär att han vid presentationen av en kommande budgetproposition kan ge
intrycket att statens upplåningsbehov har minskat med 15 miljarder kronor
mer än vad som faktiskt är fallet. Det är säkert ägnat att ge intryck av
handlingskraftig beslutsamhet och en fast hand över rikets finanser.
Vi kan emellertid inte acceptera att finansdepartementala PR-aspekter
tillåts styra förvaltningen av de medel som skall bekosta den framtida
hanteringen av svenskt kärnavfall. I synnerhet inte när det riskerar att leda
till
en sämre avkastning av inbetalda medel. Riksdagen bör därför avvisa
regeringens förslag och anta Kärnbränslefondsutredningens ursprungliga
förslag till lydelse av 7 a-e §§ enligt bilaga 2 till propositionen.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen beslutar att lagen om finansiering av framtida utgifter
för använt kärnbränsle m.m. ges den utformning som föreslagits av
Kärnbränslefondsutredningen i dess förslag till 7a-e §§.
Stockholm den 14 november 1995
Karin Falkmer (m)
Mikael Odenberg (m)
Chris Heister (m)
Ola Karlsson (m)
Sten Tolgfors (m)
Carl Erik Hedlund (m)
Jan Backman (m)
Lennart Hedquist (m)
Inga Berggren (m)
Peter Weibull Bernström (m)
Lennart Fridén (m)
Olle Lindström (m)
Per Westerberg (m)
Stig Rindborg (m)