med anledning av prop. 1995/96:220 Lag om statsbudgeten
Inledning
Budgetprocessen viktig för
budgetutfallet
Senare tids forskning kring institutioner visar att
budgetprocessens utformning påverkar budgetens utfall.
Länder med en mer oreglerad budgetprocess har tenderat att
uppvisa större budgetunderskott och offentlig skuldsättning.
Enligt den jämförande ESO-studien "Statsskulden och
budgetprocessen" (Fi Ds 1992:126) hade Sverige näst efter
Italien den minst "disciplinerade" budgetprocessen i EU,
vilket skulle kunna vara en förklaring till den stora offentliga
skuldsättningen i Sverige.
Redan innan denna studie publicerades, hade dock den svenska
budgetprocessen börjat stramas upp. Dels hade rambudgetering börjat
tillämpas i regeringskansliet. Dels hade talmanskonferensen redan i oktober
1990 beslutat tillkalla en utredning med uppdrag att se över riksdagens
hantering av statsbudgeten m.m, vilken lade fram sitt betänkande i juni 1993.
Riksdagen fattade därefter beslut om en ny budgetprocess den 7 juni 1994
(förs. 1993/94:TK2, bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424-427).
Den nya budgetprocessen kommer att tillämpas för första gången i arbetet
på nästa års budget. Riksdagen kommer då att fatta beslut om budgeten i två
steg, först ett övergripande beslut om ramar och sedan ett om enskilda anslag
inom dessa ramar. Det är naturligtvis positivt att riksdagens budget-
behandling stramas upp, men det har snarare varit vid regeringens fram-
tagande respektive genomförande av budgeten som de stora underskotten
uppstått och inte vid riksdagens behandling av densamma.
Socialdemokratisk strävan att öka de
offentliga utgifterna
Under den långa tid som socialdemokraterna innehaft
regeringsmakten har budgetarbetet präglats av en ideologiskt
betingad strävan att öka de offentliga utgifterna, som därefter
har stötts av en socialdemokratiskt ledd riksdagsmajoritet.
Det har av socialdemokratiska regeringar inte upplevts
särdeles problematiskt att de offentliga utgifterna vuxit på
vägen från anslagsäskanden till implementering av besluten,
därför att en stor offentlig sektor har ansetts
eftersträvansvärd och dessutom möjlig att finansiera genom
successivt höjda skatter.
Även användandet av förslagsanslag har tenderat att generera större
offentliga utgifter både därför att regeringen kunnat överskrida anslaget för
att uppfylla dess ändamål och därför att anslagen inte fått sparas till
nästkommande år. Det är därför bra att propositionen föreslår att denna form
av anslag avskaffas.
Att regeringen nu lägger en proposition om en budgetlag, som framför allt
skall reglera regeringens framtagande och implementering av statsbudgeten
är mot denna bakgrund mycket välkommet. Vi finner dock att förslaget till
lag om statsbudgeten inte är tillräckligt långtgående i regleringen av
regeringens befogenheter. En anledning till detta kan vara att den utredning
som föregick propositionen (SOU 1996:14) utgått från att maktfördelningen
mellan regering och riksdag vad gäller budgetfrågor skulle vara oförändrad,
vilket vi anser varit alltför begränsande.
Lagförslaget
Utgiftstak och utgiftsramar bör vara
obligatoriska
Enligt 40 § i lagförslaget skall regeringen, om den avser att
använda tak för statens utgifter och utgiftsområden i
statsbudgeten, redovisa dessa i den ekonomiska
vårpropositionen. Om regeringen inte avser att lägga sådana
förslag, skall den enligt 43 § i stället presentera en långsiktig
beräkning av statens inkomster, utgifter och lånebehov. Vi
anser emellertid att det skall vara obligatoriskt för regeringen
att föreslå tak för statsbudgeten och utgiftsramar.
Budgetprocessen får därmed en större stadga.
Vi har dessutom redan i vår partimotion med anledning av regeringens
ekonomiska vårproposition (mot.1995/96:Fi78) vänt oss mot att regeringen
utan grund i förarbetena föreslagit en budgeteringsmarginal på 15 miljarder
kronor 1997 samt 18 respektive 22 miljarder kronor 1998 och 1999.
Visserligen är det svårt att budgetera helt rätt flera år framöver, men vad
gäller utgiftstaket för budgeten två respektive tre år framåt i tiden har
regeringen möjlighet att återkomma med en reviderad bedömning. Vid ett
eventuellt överskridande av utgiftstaket under pågående budgetår anser vi att
regeringen skall återkomma till riksdagen för nytt beslut. Ett sådant beslut
kan innebära att riksdagen godkänner överskridandet men tillfället bör tas
tillvara för att pröva möjligheten av motsvarande utgiftsminskning. Av vikt är
emellertid att riksdagen beslutar om åtgärder vid ett budgetöverskridande och
inte regeringen.
Utgiftstak bör kompletteras med
lånebemyndigande
1989 omvandlades Riksgäldskontoret från att vara ett
riksdagens verk till en myndighet under
Finansdepartementet. Samtidigt infördes den ordningen att
riksdagen ger regeringen ett uttryckligt bemyndigande att
svara för erforderlig upplåning, vilket sedan vidarebefordras
till Riksgäldskontoret. Därmed skedde ett närmande till
förhållandena i jämförbara länder. Men i exempelvis
Danmark, Finland, Norge, Frankrike, Tyskland och USA
beslutar parlamentet respektive kongressen också hur mycket
staten får låna upp under en viss tidsperiod. Om dessa
gränser behöver överskridas, måste berörd regering
återkomma till parlamentet med begäran om nytt
bemyndigande, vilket föranleder debatt och naturligtvis ökar
de folkvaldas kontrollmöjligheter.
Ett ytterligare närmande till vad som gäller i andra länder har skett i och
med införandet av utgiftstak. Det är dock ingen garanti för att
upplåningsbehovet blir det förväntade, eftersom statens inkomster kan bli
mindre än förutsett. Ett lånebemyndigande skulle utöka riksdagens
kontrollmöjlighet. Blir skatteintäkterna lägre och därmed upplåningsbehovet
större än beräknat - utan att utgiftstaket brutits igenom - skulle regeringen
därmed ändå bli tvungen att gå till riksdagen för ett nytt beslut. Ett sådant
beslut skulle kunna innebära att riksdagen ger regeringen ett utökat
lånebemyndigande för att täcka skattebortfallet, men lika gärna att den
beslutar om utgiftsminskningar på motsvarande belopp.
Budgetprocessen behöver
utvecklas ytterligare
Övergång till kostnads- i stället för
kassamässig redovisning
Förslaget till ny budgetlag innebär att den nyordning som
utformats under senare år preciseras och blir lagfäst.
Reformarbetet behöver dock drivas vidare. Vi skall här
redovisa några uppslag till förändringar och återkommer
redan till dessa frågor under allmänna motionstiden i höst.
Enligt lagförslagets 38 § skall årsredovisning för staten överlämnas av
regeringen till riksdagen senast nio månader efter budgetårets slut. Denna
årsredovisning skall innehålla resultaträkning, balansräkning och
finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar
och anslag. I den ekonomiska vårpropositionen redovisade regeringen den
årsredovisning för staten som för andra året upprättats av RRV. Regeringen
påpekade då att årsredovisningen saknade utfall på statsbudgetens
inkomsttitlar, vilket föreslagits av Budgetlagutredningen och nu föreslås bli
lag, men hänvisade till pågående utredningsarbete.
Vi ser positivt på regeringens utredningsarbete vad gäller budgetteknik och
anser det viktigt att internationella erfarenheter av reformer på detta område
tas tillvara. I Nya Zeeland har man helt övergått till bokföringsmässig
(kostnadsmässig) i stället för kassamässig redovisning, innebärande att
kostnaderna periodiseras till den period de uppstår och inte till när pengarna
betalas ut. RRV:s rapport "En ny struktur för statens budget" (RRV 1995:54)
föreslår att statsbudgeten skall ersättas av en förvaltningsbudget som bygger
på kostnadsmässig redovisning. Denna förvaltningsbudget skall kompletteras
med en finansbudget som bygger på kassamässig redovisning för att
åstadkomma en koppling mellan statens budgetsaldo och upplåningsbehovet.
Enligt rapporten ger kostnadsmässig redovisning "en mer jämn och
rättvisande fördelning av statens kostnader för räntor på statsskulden och en
bättre bild av resursförbrukningen i förvaltningen som inte påverkas av
språngvisa anskaffningar av tillgångar" (sid 41). Vi anser att regeringen bör
genomföra en sådan övergång till kostnadsmässig redovisning.
Övergå till budgetering "uppifrån och
ned"
I Nya Zeeland bedrivs dessutom hela budgetarbetet "uppifrån
och ned". Det skiljer sig därmed från den nya svenska
budgetprocessen, där regeringen tar fram budgetförslaget
"nerifrån och upp", medan riksdagen röstar om den i två steg
"uppifrån och ned". I "Budgetsanering - ut ur skuldfällan"
(Backteman m.fl., 1995) beskrivs budgetprocessen i Nya
Zeeland på följande sätt: "Varje utgiftsställe vet
omfattningen av sina anslag i förväg och har att rätta sig
därefter. Det går inte att, som här, hävda att man inte känner
till sina anslag och därmed räkna upp förra årets anslag med
inflationen plus ytterligare ett antal procent. Det går heller
inte att planera för ökade anslag efter hand i vetskapen om att
staten alltid lägger till mellanskillnaden. Å andra sidan läggs
rullande treåriga budgetar vilket ökar förutsebarheten i
systemet" (sid 130). Vi förordar att regeringen utreder
möjligheten att helt övergå till budgetering "uppifrån och
ned" enligt den nyzeeländska modellen.
Det ankommer på utskottet att utarbeta erforderlig lagtext.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar om sådana ändringar av lagförslaget att
utgiftstak och utgiftsramar blir obligatoriska samt att användning av
budgeteringsmarginal inte blir möjlig, i enlighet med vad som anförts i
motionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om lånebemyndigande,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om fortsatt utveckling av budgetprocessen.
Stockholm den 12 juni 1996
Lars Tobisson (m)
Sonja Rembo (m)
Lennart Hedquist (m)
Fredrik Reinfeldt (m)
Per Bill (m)
Anna Åkerhielm (m)
Stig Rindborg (m)
Tom Heyman (m)
Margit Gennser (m)
Bo Lundgren (m)
Margareta E Nordenvall (m)
Rune Rydén (m)