med anledning av prop. 1995/96:64 Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m.
Sammanfattning
I denna motion påvisar vi hur regeringens nu framlagda
förslag till nytt utjämningssystem endast är en variant av det
av Lagrådet i våras som grundlagsstridigt utdömda
regeringsförslaget.
Vi yrkar självfallet avslag på även detta nya regeringsförslag.
Moderata Samlingspartiet anser bestämt att grundlagens bestämmelser
måste följas och att en grundläggande princip skall vara att vad en kommun
upptar i kommunalskatt för sina lokala uppgifter inte av riksdagen kan
disponeras till att finansiera ett utjämningssystem. Det är statens uppgift att
ge bidrag till kommuner med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.
Vi förordar att en översyn görs av kommunernas uppgifter och finansie-
ringsansvar och vi presenterar riktlinjer för en sådan översyn. Därefter bör en
långsiktig och hållfast lösning mellan staten och kommunsektorn kunna
framläggas, vilken skall stimulera till kvalitet och mångfald inom områden
som i dag betraktas som kommunala.
I avvaktan på resultatet av denna översyn bör omedelbara förändringar
göras i dagens utjämningssystem. Bl a visar vi hur man kan förena en hög
utjämningsgrad med ett kraftigt incitament för enskilda kommuner att bidra
till ekonomisk tillväxt genom höjd skattekraft. Vi föreslår också att en spärr
mot kommunala skattehöjningar införs i utbetalningsreglerna för kommunal-
skattemedel för 1996.
Regeringens förslag och
grundlagen
Efter det att det förra regeringsförslaget våren 1995 med
hänvisning till Lagrådets yttrande avslogs av riksdagen har
regeringen nu återkommit med ett förslag som är mycket
snarlikt det tidigare. Den enda skillnaden är att den tekniska
konstruktionen är en annan. Det tidigare förslaget var
uppbyggt som en strikt s k inomkommunal utjämning av
inkomster och kostnader. Det nu föreliggande förslaget
åstadkommer exakt samma resultat genom avgifter till staten
från vissa kommuner och landsting samtidigt som andra
kommuner och landsting får bidrag från staten som är
finansierade med just dessa avgifter. Utformningen är en
variant av inomkommunal utjämning som av Lagrådet i
våras utdömdes som "helt främmande" och stridande mot
grundlagen.
Det är uppenbart att regeringens manöver endast är ett sätt att kringgå
grundlagens bestämmelser i regeringsformen 1 kap 7 § som säger:
"Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter." Innebörden av
det nu presenterade förslaget blir exakt detsamma som det tidigare utdömda.
Ett stort antal kommuner kommer att tvingas ta ut lokal skatt som skall
användas för att finansiera utgifter i helt andra kommuner, och detta i strid
den svenska grundlagen.
Lagrådet, som denna gång hade en annan personell sammansättning än det
lagråd som yttrade sig våren 1995, har denna gång "passat". Man konstaterar
resignerat att "de båda lagförslag som nu har förelagts Lagrådet har utformats
för att tillgodose riksdagens önskemål". Lagrådet framhåller också att
förändringen enbart är av teknisk natur (men som sådan inte kan "frånkännas
betydelse när det gäller att bedöma förslagens förenlighet med
regeringsformen"). Man erinrar om att de tidigare avsteg från grundlagen som
konstitutionsutskottet i våras hänvisade till som konstitutionell praxis, t ex
den s k Robin Hood-avgiften, "tillkommit utan föregående lagrådsgransk-
ning".
Med hänsyn till denna praxis "som utvecklats som utfyllnad av
grundlagsregleringen" vill nu Lagrådet "inte motsätta sig att de föreliggande
lagförslagen läggs till grund för lagstiftningen". Detta sker också med
hänvisning till att regeringen nu tillsatt en kommitté som närmare skall
analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och dess förhållande
till grundlagsbestämmelserna.
Grundlagens bestämmelser
måste följas!
Moderata Samlingspartiet försvarar den kommunala
beskattningsrätten som den kommit till uttryck i vår svenska
grundlag. En viktig utgångspunkt i relationerna mellan stat
och kommun måste vara att också riksdagens majoritet visar
sådan respekt. Vi hävdar att vad en kommun genom den
folkvalda församlingen i enlighet med grundlagen upptar i
kommunal skatt skall gå till den egna kommunens skötsel.
Staten har möjlighet att påverka kommunernas ekonomi genom att
fastställa basen för den kommunala beskattningen. Staten kan också reglera
uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun och i samband därmed ange en
ekonomisk uppgörelse för att neutralisera de ekonomiska effekterna enligt
den s k finansieringsprincipen. Det är däremot "helt främmande" (citat från
Lagrådets tidigare yttrande) och oförenligt med grundlagen att vad en
kommun uttaxerar i kommunal skatt skall överföras till annan kommun. Det
är alltså staten som har till uppgift att ge bidrag till kommuner som har för
sina uppgifter otillräcklig skattekraft. De skatteintäkter staten uppbär skall
användas till bl a detta utjämningsbidrag. Medel som enskilda kommuner
uppbär i skatt för sina lokala uppgifter kan inte användas för denna
utjämning.
Staten har också möjlighet att genom att själv ta på sig finansierings-
ansvaret för vissa kostnadskrävande utgifter, t ex skolan genom en nationell
skolpeng, påverka storleksordningen av utjämningsbidrag till kommuner och
landsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.
Moderata Samlingspartiet anser att ett långsiktigt hållbart statsbidrags-
system för kommunsektorn måste grundas på vad som står i den svenska
grundlagen. Även om regeringen möjligen visar att den själv börjat inse detta
genom tillsättandet av den ovan nämnda kommittén är åtgärden att upprepa
det tidigare utdömda förslaget -förhoppningsvis visserligen som kortsiktig
lösning - direkt stötande.
Felaktig fördelningspolitik
med sneda effekter!
Hela debatten kring en inomkommunalskatteutjämnings
fördelningseffekter förs ofta som om medborgarna i en
kommun med hög skattekraft också generellt skulle ha höga
inkomster och låga kostnader till följd av låg kommunalskatt.
Så är icke fallet! I kommuner, som skulle förlora mycket på
det förslag regeringen lagt fram, kommer effekten att bli
synnerligen kännbar för låg- och medelinkomsttagare oavsett
om förändringen leder till högre kommunalskatt eller sämre
service. En relativt lägre kommunalskatt motsvaras till stor
del av högre kostnader i andra avseenden. Högre prisnivå på
bostadsrätter och småhus leder till större boendekostnader
genom högre fastighetsskatt och större ränteutgifter. Inte
minst fastighetsskatten ökar kraftigt 1996. Hushåll i dessa
kommuner med små marginaler kommer därför att förlora
kraftigt och kan känna sig tvingade att flytta. Priset på fasta
tillgångar kommer att påverkas av de ökade
levnadskostnaderna i dessa kommuner med förluster för just
enskilda hushåll som måste flytta som följd.
Boendesegregationen kan komma att öka.
Regeringens förslag innebär dessutom generellt att medborgarna i
kommuner med relativt högre skattekraft får betala till kommuner med lägre
skattekraft. Bortsett från det grundlagsstridiga i detta är det dessutom
principiellt fel från fördelningssynpunkt. Fördelningspolitiken skall bedrivas
av staten. Vårt alternativ innebär i motsats till regeringens att det sker en
omfördelning via statsskatten från medborgare med högre inkomster -
oavsett var de bor - till kommuner med otillräcklig skattekraft.
Tillväxtfientligt med
negativa incitament!
En allvarlig effekt av regeringens förslag är att det inte ger
minsta stimulans till ekonomisk tillväxt i kommunerna.
Tvärtom blir effekten i kommuner som ökar sin skattekraft
att de inte får behålla denna. Lågskattekommuner som ökar
sin skattekraft kommer t o m att förlora resurser om de ökar
skattekraften mer än riksgenomsnittet och få högre totala
intäkter om skattekraften sjunker!
Fler arbetstillfällen, ökad förvärvsfrekvens och god ekonomisk utveckling
borde vara faktorer som kommunerna stimuleras att utveckla. Regerings-
förslaget är så utformat att kommuner som lyckas vända en negativ
utveckling i dessa hänseenden ej kommer att få någon favör av detta genom
ökade intäkter.
Det är uppseendeväckande att en regering som anser sig vilja stimulera
ekonomisk tillväxt med öppna ögon lägger fram ett förslag som är så tydligt
tillväxtfientligt för kommunsektorn. Den signal som skickas är att det för den
kommunala ekonomin inte skall spela någon roll hur skattekraften i den
enskilda kommunen utvecklas; det incitament som finns för ett antal
kommuner är snarast negativt - höjd skattekraft ger större avbränningar än
den formella intäktsökningen.
Moderata Samlingspartiets alternativ löser den hittillsvarande motsätt-
ningen mellan hög utjämningsgrad och incitamentet att höja skattekraften för
enskilda kommuner. Genom att frysa tillskottet av utjämningsbidrag till
kommunerna i utjämningssystemet får alla kommuner ett hundraprocentigt
incitament beträffande förändringar i den egna skattekraften.
En speciell effekt som uppstår med regeringsförslagets s k införanderegler
är att kommuner som det senaste året haft en mer fördelaktig
skattekraftsutveckling nu straffas för denna och får bära en större "förlust", i
några fall en mycket betydande avvikelse, än vad regeringen angett som årligt
tak i införandereglerna. Detta visar det stötande i att bygga in negativa
incitament.
Våra förslag
Riktlinjer för en långsiktigt hållbar
lösning
Mot bakgrund av det grundlagsstridiga och principiellt
ohållbara förslag regeringen presenterat yrkar vi således
avslag på propositionen.
De gångna årens utredningsarbete kring principerna för och utformningen
av ett hållbart system för inkomst- och kostnadsutjämningen för
primärkommuner och landsting visar emellertid enligt vår uppfattning att det
krävs en genomgripande reform där flera hittillsvarande utgångspunkter
måste omprövas.
Svårigheterna att finna ett system, som får en sådan acceptans att det blir
långsiktigt stabilt, bottnar i stor utsträckning i den totala kommunala sektorns
omfattning. Cirka 70 procent av den offentliga sektorns verksamhet bedrivs
av primärkommunerna och landstingen. Det har medfört en utdebitering
(exklusive kyrkoskatten) på 30,32 procent av medborgarnas beskattningsbara
förvärvsinkomster 1995. Till detta kommer statsbidrag som motsvarar ett
ytterligare skatteuttag på nästan 7 procentenheter. Detta innebär att
kommunernas totala nettoutgifter motsvarar en utdebitering på nära 40
procent på landets förvärvsinkomster.
Expansionen av den kommunala sektorn har varit snabb sedan 1960-talet.
Även om volymen statsbidrag och i viss mån avgifter också ökat, har
expansionen sedd över hela perioden medfört en mycket kraftig ökning av
skatteuttaget på förvärvsinkomster. Relativt sett har låginkomsttagare
drabbats särskilt hårt, eftersom den proportionella kommunala utdebiteringen
tidigt sätter in med full kraft efter ett relativt lågt grundavdrag. Samhälls-
ekonomiskt bidrog kommunalskattehöjningarna till de kraftiga skärpningar av
marginalskatterna som fram till 1980-talets slut utgjorde en viktig orsak till
den urholkade tillväxtkraften i vårt land.
Med en så stor kommunal sektor blir skillnaderna i egen skattekraft och
opåverkbara kostnader så betydande kommunerna emellan att det krävs ett
statligt system för att ge kommunerna likvärdiga förutsättningar att sköta sina
uppgifter. Förutsättningarna att finna ett långsiktigt hållbart sådant system
ökar emellertid avsevärt om de kommunala uppgifterna /utgifterna och det
kommunala finansieringsansvaret begränsas. En sådan begränsning bör ses
som en del av en mer grundläggande förändring av relationerna mellan det
offentliga och det enskilda. När ekonomin sätter strikta gränser märks det
offentligas faktiska begränsningar särskilt tydligt. Det är många som just nu
erfar detta och kan dra sina slutsatser om hur det goda samhället borde se ut.
Ett gott samhälle är ett samhälle där det offentliga, det civila samhället, den
lilla världen och marknaden tillsammans skänker den enskilde och familjerna
trygghet och mångfald i olika livssituationer. Den valfrihetsrevolution som
inleddes förra mandatperioden måste därför fortsätta och prägla kommande
årtionden. En viktig uppgift för såväl staten som kommunerna är att - i stället
för att ta över ansvar - medverka till att andra kan ta sitt ansvar bättre. En
mindre offentlig sektor innebär då inte mindre av utbildning, vård och
omsorg, men väl att denna kan utföras på fler sätt än idag och med utvecklad
kvalitet.
En omprövning av utgångspunkterna för ett hållfast system måste bestå i
att föra över vissa uppgifter från den offentliga till den privata sektorn - med
motsvarande utrymme för medborgarna att själva finansiera dessa. Men det
gäller också att pröva vilka offentliga åtaganden som är av den arten att
finansieringsansvaret bör ligga kvar på den kommunala sektorn. För vissa
uppgifter som i dag åvilar kommunerna kan det vara rimligt att finansieringen
sker på nationell nivå. En nationell skolpeng skulle t ex stimulera mångfald
och kvalitet genom en utvecklande konkurrens.
Andra uppgifter på det kommunala planet kräver en nationell avreglering
för att kunna skötas på ett lokalt anpassat och effektivt sätt. Den nuvarande
socialtjänstlagen förhindrar t ex utformning av stöd och hjälp anpassat till
lokala förhållanden och erfarenheter.
De uppgifter som efter en översyn naturligt kvarstår som ett lokalt kommu-
nalt ansvar - också vad avser finansieringen - bör även fortsättningsvis
finansieras med kommunal inkomstskatt. Även efter de reformer vi här
skisserat kommer det att finnas behov av riktade statsbidrag till kommuner
med otillräcklig skattekraft. Detta är nödvändigt för att ge rimligt likvärdiga
förutsättningar. Det system vi förordar ger sålunda kommunerna likvärdiga
möjligheter att sköta sina uppgifter med eget hänsynstagande också till lokala
förutsättningar och behov.
För att uppnå ett långsiktigt stabilt system som hanterar de ekonomiska
relationerna mellan stat och kommun bör en översyn omedelbart inledas i
syfte att inom de närmaste åren inleda en successiv förändring av den
offentliga sektorns omfattning och ansvarsfördelning med den inriktning vi
angivit ovan. En självklar utgångspunkt i detta arbete skall vara grundlagens
bestämmelser. Det som upptas i skatt av en kommun för dess lokala uppgifter
skall inte överföras till andra ändamål eller andra kommuner.
Omedelbara förändringar
I avvaktan på den ovan angivna mer långsiktiga lösningen
föreslår vi följande förändringar i statsbidragssystemet till
kommuner och landsting.
1 Dagens skattekraftsutjämning via statsbidrag behålls.
Kostnadsutjämningen förändras och byggs upp med
standardkostnadsfaktorer i enlighet med den modell som
finns i regeringens proposition. Strukturkostnadsindex för
enskilda kommuner föreslås i enlighet med dagens system
påverka grundgarantierna i inkomstutjämningen som
tillägg/avdrag. En enskild kommun eller landsting med
skattekraft över garantinivån får självfallet inget
statsbidrag.
2
3 Utjämningssystem för landstingen införs med samma principiella upp-
byggnad som för kommunerna, d v s garantinivåer kompletterade med
strukturkostnadstillägg/avdrag.
4
5 Eftersom utjämningen i enlighet med dagens system (och även med
regeringsförslaget) är så hög som 95 procent motverkas kommunernas
incitament att vidta åtgärder för ökad ekonomisk tillväxt i den egna
kommunen. För lågskattekommuner är incitamentet negativt i regerings-
förslaget, d v s en positiv skattekraftsförändring får en negativ effekt på
kommunens inkomster. För att bygga in ett kraftfullt positivt incitament
för skattekraftsförändringar under en given period förordar vi att referens-
nivåerna (basnivå för den egna skattekraften 1995) för varje kommun i
utjämningssystemet fryses. Detta innebär att en kommun helt får behålla
resp bära relativa förändringar kortsiktigt i den egna kommunens eller
landstingets skattekraftsutveckling. En fördel med denna ordning är att
inga s k pomperipossaeffekter uppstår trots den höga utjämningsgraden.
6
7 Övergångsregler bör gälla. I kronor per invånare är det rimligt att utforma
dessa så att det nya strukturkostnadsindex ( i förhållande till 1995 års
referensnivå) inte påverkar utgående bidrag med mer än högst 250 kronor
per år. (Relativa förändringar i egen skattekraft efter referensåret ligger
alltså utanför övergångsreglerna i enlighet med föregående punkt.)
8
9 Regleringar mellan stat och kommun i enlighet med finansierings-
principen får ske genom den s k neutraliseringsavgiften (kronor per
invånare) i samband med särskild lag om utbetalning av kommunal-
skattemedel 1996. Något generellt statsbidrag till kommunerna skall ej
finnas utan statsbidragen skall utgå via fastställda garantinivåer till
kommuner och landsting med för sina uppgifter otillräcklig skattekraft.
10
11 Den för varje kommun och landsting individuella del- och slut-
avräkningen i nuvarande system behålls. (Denna avräkning är slopad i
regeringsförslaget och är ytterligare ett exempel på hur i detta inom-
kommunala system skatteinkomsterna inte anses tillhöra enskilda
kommuner utan kommunkollektivet.)
12
13 Nytt momssystem för kommunsektorn införs som innebär full neutralitet
gentemot även privata producenter. Regleringarna med staten sker i vårt
föreslagna alternativ genom den s k neutraliseringsavgiften.
14
Spärr mot
kommunalskattehöjningar
Från bl a samhällsekonomisk synpunkt är det i nuvarande
situation särskilt angeläget att kommunalskatterna inte höjs.
Tvärtom finns det skäl att uppmuntra till skattesänkningar
när omprövningar och produktivitetshöjningar skapar
utrymme för sådana.
För att motverka skattehöjningar bör i lagen om utbetalning av
kommunalskattemedel för 1996 byggas in en spärr. Den bör utformas så att
kommun eller landsting som beslutar om höjd utdebitering i praktiken endast
får behålla en mindre del av de skatteintäkter som höjningen leder till genom
en ändrad neutraliseringsavgift i sådana fall.
Det torde ankomma på utskottet att utforma erforderlig lagtext.
Hemställan
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att ett nytt hållfast och långsiktigt statsbidrags-
system måste vara förenligt med grundlagens bestämmelser,
2. att riksdagen avslår regeringens förslag till nytt utjämningssystem
för kommuner och landsting i enlighet med vad som anförts i
motionen,
3. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av omfattningen av
de offentliga åtagandena och om en nationell finansiering av vissa
kommunala uppgifter i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen beslutar om förändringar i dagens utjämningssystem
till kommuner och landsting i enlighet med vad som anförts i
motionen,
5. att riksdagen beslutar om övergångsregler i det reviderade
utjämningssystemet i enlighet med vad som anförts i motionen,
6. att riksdagen beslutar om särskilda bestämmelser om utbetalning
av skattemedel 1996, inkl. spärr mot kommunala skattehöjningar, i
enlighet med vad som anförts i motionen.
Stockholm den 15 november 1995
Carl Bildt (m)
Lars Tobisson (m)
Sonja Rembo (m)
Anders Björck (m)
Knut Billing (m)
Birger Hagård (m)
Gun Hellsvik (m)
Gullan Lindblad (m)
Bo Lundgren (m)
Inger René (m)
Karl-Gösta Svenson (m)
Per Unckel (m)
Per Westerberg (m)